name: LA.2015-0031 II. Beilage zu Bericht und Antrag des Regierungsrats

text: \n \n\n \n\n \n\n \n\n \nKompetenzzentrum für \n\nPublic Management (KPM) \n\nSchanzeneckstrasse 1 \n\nPostfach 8573 \n\nCH-3001 Bern \n\n \n\nkpm@kpm.unibe.ch \n\nwww.kpm.unibe.ch \n\nMitwirkungsmöglichkeiten des Urner \n\nLandrats bei der Ausarbeitung von \n\nKonkordaten und anderen \n\ninterkantonalen Vereinbarungen \n \n\n \n\nBericht im Auftrag der Justizdirektion des Kantons Uri \n\n \n\n \n\n \n\n \nDaniel Schwarz \nReto Steiner \nJan Fivaz \n \n \n \n \n \n \n \nBern, 19. Dezember 2014 \n \n\nBeilage\n\n\n\n \n\nSeite II \n\nInhaltsverzeichnis \n\n \n\n \n\nAbkürzungsverzeichnis ......................................................................................................... III \n\nSummary .............................................................................................................................. IV \n\n1. Einleitung ...................................................................................................................... 1 \n\n1.1 Ausgangslage und Fragestellung ........................................................................................ 1 \n\n1.2 Vorgehensweise und Aufbau des Berichts .......................................................................... 1 \n\n2. Überblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten kantonaler Parlamente ........................... 3 \n\n2.1 Politische Entwicklungen und Herausforderungen .............................................................. 3 \n\n2.2 Empirischer Überblick ........................................................................................................ 5 \n2.2.1 Ebene der parlamentarischen Beteiligung ............................................................................................ 5 \n\n2.2.1.1 Innerkantonale Ebene .................................................................................................................. 5 \n2.2.1.2 Interkantonale Ebene ................................................................................................................... 6 \n\n2.2.2 Intensität und Zeitpunkt der parlamentarischen Beteiligung ............................................................. 12 \n2.2.3 Organe der parlamentarischen Beteiligung ......................................................................................... 18 \n2.2.4 Ressourcen zur parlamentarischen Beteiligung .................................................................................. 20 \n\n3. Beurteilung möglicher Varianten mit Blick auf den Kanton Uri ...................................... 22 \n\n3.1 Kriterien der Beurteilung ................................................................................................. 22 \n\n3.2 Darlegung und Beurteilung zusätzlicher parlamentarischer Mitwirkungsmöglichkeiten ..... 24 \n3.2.1 Innerkantonale Ebene ......................................................................................................................... 24 \n3.2.2 Interkantonale Ebene .......................................................................................................................... 27 \n\n3.2.2.1 Mitwirkung auf interkantonaler Ebene in Anlehnung an den ParlVer ....................................... 28 \n3.2.2.2 Mitwirkung auf interkantonaler Ebene auf Basis der ILK ........................................................... 32 \n\n4. Fazit und Empfehlungen ............................................................................................... 35 \n\n4.1 Empfehlungen bezüglich der innerkantonalen Ebene ........................................................ 36 \n\n4.2 Empfohlene Anpassungen auf interkantonaler Ebene ....................................................... 37 \n\nLiteraturverzeichnis ............................................................................................................. 39 \n\n \n\n\n\n \n\nSeite III \n\nAbkürzungsverzeichnis \n\n \n\n \n\nAbs. Absatz \n\nArt. Artikel \n\nCDC Convention des conventions (Convention relative à la négociation, à la \n\nratification, à l’exécution et à la modification des conventions intercanto-\n\nnales et des traités des cantons avec l’étranger) \n\nGO Geschäftsordnung \n\nIKV Interkantonale Verträge \n\nILK Interkantonale Legislativkonferenz \n\nIRV Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Las-\n\ntenausgleich \n\nKV Kantonsverfassung \n\nNKK Nationale Konferenz der Kantonsparlamente \n\nParlVer Vertrag über die Mitwirkung der Parlamente in den Westschweizer Kan-\n\ntonen (Vertrag über die Mitwirkung der Kantonsparlamente bei der Aus-\n\narbeitung, der Ratifizierung, dem Vollzug und der Änderung von inter-\n\nkantonalen Verträgen und von Verträgen der Kantone mit dem Ausland) \n\n \n\n\n\n \n\nSeite IV \n\nSummary \n\n \n\n \n\nIm Auftrag der Justizdirektion des Kantons Uri vermittelt der vorliegende Bericht einen Überblick \n\nüber die Mitwirkungsmöglichkeiten kantonaler Parlamente bei der Ausarbeitung, Genehmigung und \n\nUmsetzung von interkantonalen Verträgen (IKV). Darauf aufbauend skizziert und beurteilt  der Bericht \n\nmögliche Varianten für den Urner Landrat. Der Bericht schliesst mit konkreten Empfeh lungen, wie \n\ndie Mitwirkungsmöglichkeiten des Urner Landrats zweckmässig ausgebaut werden könnten. \n\n \n\nSeit rund 20 Jahren bilden IKV ein immer beliebteres Mittel zur Lösung kantonsübergreifender Prob-\n\nlemstellungen in verschiedenen Politikfeldern. Mit der steigenden Beliebtheit stellen sich Fragen der \n\nangemessenen Beteiligung der kantonalen Legislativen an der Vorbereitung, Aushandlung und Um-\n\nsetzung von IKV. Wie bei allen Staatsvertragsverhandlungen liegt auch hier die Grundproblematik \n\ndarin, dass im Unterschied zur innerkantonalen Gesetzgebung die Kantonsregierungen in der Vor-\n\nbereitungs- und Aushandlungsphase über weite Strecken gleichzeitig exekutive und legislative  Funk-\n\ntionen ausüben. Dieser Mangel im demokratischen Willensbildungsprozess lässt sich nicht mit dem \n\nHinweis auf die direktdemokratische Legitimation von Kantonsregierungen beheben. \n\n \n\nDie Problematik lässt sich unter Wahrung der Gewaltenteilung und unter Vermeidung von Gebiets-\n\nreformen (Kantonsfusionen) nie vollständig lösen. Hingegen lassen sich die demokratiepolitisch un-\n\nbefriedigenden Konsequenzen mittels institutioneller Mitwirkung am Entscheidungsprozess abfe-\n\ndern. Der empirische Überblick zu den parlamentarischen Mitwirkungsmöglichkeiten in den 26 \n\nKantonen gliedert sich entlang der vier Dimensionen: 1. Beteiligungsebene (innerkantonal vs. inter-\n\nkantonal), 2. Zeitpunkt und Intensität der Beteiligung, 3. Organe, welche die parlamentarische Mit-\n\nwirkung ausüben und 4. Ressourcen, welche die parlamentarische Beteiligung ermöglichen. \n\n \n\nDie parlamentarische Beteiligung richtet sich in der Mehrheit der Kantone in erster Linie auf die \n\nMitwirkung an innerkantonalen Entscheidungsabläufen. So auch im Kanton Uri. Die innerkantonale \n\nEbene verfügt über den Vorteil, dass keine zusätzlichen Repräsentations- und Delegationsprobleme \n\nentstehen, da keine neuen interparlamentarischen Mitwirkungsorgane geschaffen werden müssen. \n\nHingegen erlaubt die Mitwirkung auf interkantonaler Ebene einen früheren und wirkungsvolleren Ein-\n\nbezug von Vertreterinnen und Vertretern kantonaler Parlamente. Eine inzwischen praxiserprobte Lö-\n\nsung stellt diesbezüglich der Vertrag über die Mitwirkung der Parlamente (ParlVer) der sechs fran-\n\nzösischsprachigen Westschweizer Kantone dar. Neben dem ParlVer, welcher seinerseits einen IKV \n\ndarstellt, bestehen weitere, teils bereits umgesetzte Lösungen zur interparlamentarischen Zusam-\n\nmenarbeit und zwecks verbesserter Mitwirkung auf interkantonaler Ebene: die Interkantonale Legis-\n\nlativkonferenz (ILK) und die Idee einer Nationalen Konferenz der Kantonsregierungen (NKK). Die \n\naktuell bestehende ILK, der sich auch der Urner Landrat angeschlossen hat, bildet im Wesentlichen \n\nein informeller und unverbindlicher Zusammenschluss interessierter Kantonsparlamente aus der \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nExecutive Summary \n\nSeite V \n\nDeutschschweiz. Die Konferenz der Kantonsparlamente existiert demgegenüber bislang nur als Kon-\n\nzept, würde jedoch auf privatrechtlicher Basis (Verein) operieren. Während der ParlVer den teilneh-\n\nmenden Kantonen eine öffentlich-rechtlich abgesicherte, verbindliche Mitwirkung an IKV-Entschei-\n\ndungsprozessen ermöglicht, stellen die ILK und die NKK lediglich Zusammenarbeitsformen unter \n\nden Parlamenten dar, welche keine neuen Mitwirkungsrechte auf interkantonaler Ebene begründen.  \n\nDie Ausarbeitung eines Abkommens ähnlich dem ParlVer wurde sowohl vom Kanton Uri als auch im \n\nRahmen der Zentralschweizer Regierungskonferenz mehrfach abgelehnt.  \n\n \n\nIn Bezug auf die Intensität der parlamentarischen Mitwirkung sind zwischen den Kantonen haupt-\n\nsächlich bei der Ausgestaltung der Informations- und Konsultationspflichten der Regierung wesent-\n\nliche Unterschiede auszumachen. Hinsichtlich des Zeitpunkts finden sich grosse Differenzen unter \n\nden Kantonen bei der Frage, in welcher Phase des IKV-Prozesses (Vorbereitung, Aushandlung, Ge-\n\nnehmigung und Umsetzung) eine parlamentarische Mitwirkung stattfindet. Die Spannweite reicht von \n\nKantonen ohne formelle Regelung der Informations- und Konsultationsrechte ihrer Parlamente bis \n\nhin zu solchen, deren Parlamente bzw. zuständige Kommissionen in allen Phasen in den wichtigen \n\nFragen über annähernd denselben Informationsstand wie die Regierung verfügen und dazu jederzeit \n\nStellung beziehen und (unverbindliche) Empfehlungen abgeben können, über deren Folge die Re-\n\ngierung anschliessend Bericht erstatten muss. Der Urner Landrat gehört insgesamt zur Gruppe der \n\nKantonsparlamente mit relativ gut ausgebauten Mitwirkungsmöglichkeiten, sowohl was die Intensität \n\nals auch den Zeitpunkt der Mitwirkung betrifft. Dennoch hat die Untersuchung einige Hinweise auf \n\nOptimierungspotenzial geliefert, auf welche weiter unten näher eingegangen wird.  \n\n \n\nIn Bezug auf die Organe der parlamentarischen Mitwirkung stehen zwei Fragen im Vordergrund: 1. \n\nWerden IKV-Erlasse von ständigen oder nicht-ständigen Kommissionen behandelt? 2. Erfolgt die \n\nBehandlung über themenbezogene Fachkommissionen oder über eine Spezialkommission für Aus-\n\nsenbeziehungen? Eine Mehrheit der Kantone, darunter der Kanton Uri, weist grundsätzlich ein Sys-\n\ntem ständiger Kommissionen auf. In praktisch allen Kantonen erfolgt die Mitwirkung an IKV-Vorha-\n\nben über ständige Fach- oder Spezialkommissionen. Einzig bei der Frage, ob für die Mitwirkung die \n\nbestehenden Fachkommissionen oder eine Spezialkommission besser geeignet seien, sind die Kan-\n\ntone etwa hälftig gespalten. Der Kanton Uri überlässt diese Aufgabe den Fachkommissionen und \n\ngewichtet somit das spezifische Sachwissen der thematisch zuständigen Kommissionen höher als \n\ndas spezifische Know-how bezüglich interkantonaler Mitwirkungsprozesse, welches eher für den \n\nAufbau einer Spezialkommission für Aussenbeziehungen sprechen würde.  \n\n \n\nIn Bezug auf die Ressourcen, welche für die parlamentarische Mitwirkung zur Verfügung stehen, \n\nbefindet sich der Urner Landrat im kantonalen Vergleich in der Gruppe der Kantonsparlamente, wel-\n\nche sich am stärksten am reinen Milizprinzip orientieren. Darüber hinaus gehören die Kommissionen \n\ndes Landrats zu den kleinsten im schweizweiten Vergleich. Daraus lässt sich schliessen, dass so-\n\nwohl die zeitliche Belastungsgrenze der Landratsmitglieder als auch der Umfang der verfügbaren \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nExecutive Summary \n\nSeite VI \n\nUnterstützungsdienstleistungen durch die Parlamentsverwaltung relativ tief ausfallen. Aufgrund der \n\nausgeprägten Milizstrukturen ist die Miliztauglichkeit bei Vorschlägen zum Ausbau der Mitwirkungs-\n\nrechte daher stets im Auge zu behalten. \n\n \n\nAusgehend von den Erkenntnissen aus dem Vergleich der 26 Kantone wurden im Bericht vier kon-\n\nkrete Reformvorschläge auf innerkantonaler Ebene und drei Vorschläge auf der interkantonalen Mit-\n\nwirkungsebene anschliessend näher beurteilt. Zur Beurteilung werden die folgenden, in der Literatur \n\nverankerten Kriterien herangezogen: 1. Einhaltung der Organadäquanz, das heisst der zweckmäs-\n\nsigen rechtlichen Ausgestaltung und praktischen Umsetzung der Kompetenzordnung zwischen Re-\n\ngierung und Parlament; 2. Repräsentativität der Beteiligung und der Mechanismen der Entschei-\n\ndungsfindung; 3. Zeitpunkt und Transparenz der Information; 4. Ressourcen und Bereitschaft zur \n\neffektiven Beteiligung. \n\n \n\nAus der Gesamtbeurteilung gehen die folgenden Empfehlungen hervor: \n\n \n\n Mit Blick auf die innerkantonale Ebene wäre es wünschenswert, wenn die Regierung die \n\nzuständige Kommission über die Folge von Empfehlungen des Landrats informiert und im \n\nFalle einer abweichenden Haltung begründet. \n\n \n\n Das Anhörungsrecht der zuständigen Kommission soll auf den Fall ausgeweitet werden, \n\nwenn die Regierung eine Anfrage zur Aufnahme von IKV-Verhandlungen aus einem anderen \n\nKanton abschlägig zu beantworten gedenkt. Es ist nicht unmittelbar einsichtig, weshalb ge-\n\nmäss der heutigen Regelung in solchen Fällen eine vorgängige Anhörung entfällt, da Ent-\n\nscheide nicht weniger wichtig sind, wenn sie negativ ausfallen. \n\n \n\n Als sinnvolle Ergänzung der aktuellen Geschäftsordnung wird zudem angeregt, dass die Ab-\n\ngabe von Empfehlungen zu interkantonalen Entwicklungen von einer zuvor stattfindenden \n\nformellen Anhörung losgekoppelt wird. Die zuständige Kommission soll jederzeit die Mög-\n\nlichkeit erhalten, auf allgemeine oder spezifische interkantonale Entwicklungen in einem be-\n\nstimmten Politikbereich zu reagieren und der Regierung eine (unverbindliche) Handlungs-\n\nempfehlung zukommen zu lassen. \n\n \n\nVeränderungen auf interkantonaler Ebene nehmen deutlich mehr Zeit in Anspruch als innerkantonale \n\nAnpassungen. Darüber hinaus ist der Ausgang ungewisser. Die nachfolgend empfohlenen Mass-\n\nnahmen auf interkantonaler Ebene bedürfen darum weiterer Abklärungen, bevor eine Umsetzung \n\nins Auge gefasst würde: \n\n \n\n Im Hinblick auf die interkantonale Mitwirkung wird primär die Weiterverfolgung des Vor-\n\nschlags eines ParlVer mit zusätzlichen Elementen der variablen Geometrie im Rahmen der \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nExecutive Summary \n\nSeite VII \n\nZentralschweizer Regierungskonferenz (sechs Kantone) empfohlen. Die Beurteilung hat er-\n\ngeben, dass sich durch diese Massnahme die Demokratiequalität heben liesse, ohne dass \n\ndie Miliz- und Praxistauglichkeit gefährdet und Probleme mit der Repräsentativität der Mit-\n\nwirkung auftreten würden. \n\n \n\n In Bezug auf die Regeln der interparlamentarischen Geschäftsprüfung wird unabhängig von \n\nder Umsetzung anderer ParlVer-Teile die Übernahme der Minimalanforderungen aus dem \n\nParlVer (Teil 4) empfohlen. Diese Minimalanforderungen setzen für alle Beteiligten klare \n\nLeitplanken für die Umsetzungsphase in denjenigen Fällen, wo interkantonale Institutionen \n\noder gemeinsame Organisationen mittels IKV geschaffen werden. \n\n \n\n Auch wenn die Reichweite interparlamentarischer Zusammenarbeitsformen, welche nicht \n\nauf einem IKV beruhen, beschränkt bleibt, erscheint es für die Koordination und die Bünde-\n\nlung knapper parlamentarischer Ressourcen in Bezug auf Personal, Zeit und Sachwissen \n\nzweckmässig, dass auch die Regierung die entsprechenden Bestrebungen unterstützt. Die \n\nkonkrete Ausgestaltung solcher Kooperationsformen ist allein Sache des Landrats, doch ist \n\naus Repräsentations- und Transparenzgründen die Gründung einer formellen Organisation \n\n(z.B. in Form eines Vereins) der aktuellen ILK-Lösung ohne fassbare Organisationsform klar \n\nvorzuziehen, zumal sich dadurch auch das Gewicht gegenüber den Regierungen erhöhen \n\ndürfte. Ins Auge zu fassen ist in diesem Zusammenhang zudem die Aufnahme einer Bestim-\n\nmung in die Geschäftsordnung, welche den Wert solcher Kooperationsformen zusätzlich un-\n\nterstreicht. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 1 \n\n1. Einleitung \n\n \n\n1.1 Ausgangslage und Fragestellung \n\n \n\nDas Kompetenzzentrum für Public Management (KPM) der Universität Bern wurde von der Justizdi-\n\nrektion des Kantons Uri mit dem Verfassen eines Berichts über die Mitwirkungsmöglichkeiten des \n\nUrner Landrats bei der Ausarbeitung von Konkordaten und anderen interkantonalen Vereinbarungen \n\nbetraut. \n\n \n\nHintergrund der Anfrage ist die Überweisung eines Postulats durch den Urner Landrat im Mai 2014, \n\nwelches eine verstärkte Einflussnahme des Landrats auf die Ausgestaltung von Konkordaten for-\n\ndert.1 Dadurch wurde der Urner Regierungsrat verpflichtet, in einem Bericht aufzuzeigen, wie die \n\nMitwirkungsmöglichkeiten des Landrats bei der Ausarbeitung von Konkordaten und anderen inter-\n\nkantonalen Vereinbarungen ausgebaut werden könnten. \n\n \nInhaltlich soll der Bericht die folgenden Zielsetzungen erreichen: \n\n \n\n Erarbeitung eines Überblicks über die Mitwirkungsmöglichkeiten der Parlamente in anderen \n\nKantonen bei der Ausarbeitung und Genehmigung von Konkordaten und anderen interkan-\n\ntonaler Vereinbarungen. \n\n \n\n Auflistung von möglichen Varianten einer solchen Mitwirkung sowie deren Beurteilung.  \n\n \n\n Empfehlungen für einen allfälligen zweckmässigen Ausbau der Mitwirkungsmöglichkeiten \n\ndes Urner Landrats. \n\n \n\n \n\n1.2 Vorgehensweise und Aufbau des Berichts \n\n \n\nDie Erarbeitung dieses Berichts basiert auf der Recherche, Aufarbeitung und Bewertung der vorhan-\n\ndenen wissenschaftlichen Literatur sowie der Rechtsquellen und kantonalen Unterlagen, welche die \n\nMitwirkung der 26 Kantonsparlamente im Rahmen der Ausarbeitung von Konkordaten und anderen \n\ninterkantonalen Vereinbarungen regeln. \n\n \n\nDer Bericht gliedert sich in vier Teile: Im Anschluss an die Einleitung vermittelt das zweite Kapitel \n\neinen Überblick über die politischen Entwicklungen und Herausforderungen, welche sich im Zusam-\n\n                                            \n1 Postulat Alf Arnold Rosenkranz, Altdorf: Mitwirkung des Landrats bei Konkordaten (Geschäftsnr. LA.2013-1033, eingereicht am \n\n13. Dezember 2013). \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nEinleitung \n\nSeite 2 \n\nmenhang mit interkantonalen Vereinbarungen stellen, sowie über die Mitwirkungsmöglichkeiten kan-\n\ntonaler Parlamente in der Schweiz. Gleichzeitig wird die entsprechende Situation im Kanton Uri ein-\n\ngeordnet. Anhand dieser Erkenntnisse werden anschliessend in Kapitel 3 eine Auswahl möglicher, \n\nfür den Kanton Uri umsetzbare Varianten zur Erweiterung der Mitwirkungsmöglichkeiten des Urner \n\nLandrats im Rahmen von interkantonalen Verträgen dargestellt und anschliessend anhand eines \n\neinheitlichen Kriterienrasters beurteilt. Im vierten Teil werden die Erkenntnisse zusammengefasst \n\nund konkrete Empfehlungen aus wissenschaftlicher Sicht für die zukünftige Ausgestaltung der par-\n\nlamentarischen Mitwirkung formuliert. Das Literaturverzeichnis befindet sich am Ende des Berichts.  \n\n\n\n \n\nSeite 3 \n\n2. Überblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten kantonaler Parla-\n\nmente \n\n \n\n2.1 Politische Entwicklungen und Herausforderungen \n\n \n\nIn der föderalistischen Schweiz stimmen aufgrund der zunehmenden Mobilität der Bewohnerinnen \n\nund Bewohner die funktionalen Räume kaum mehr mit den politischen Grenzen überein. Durch die \n\nIntensivierung der interkantonalen Austauschbeziehungen beispielsweise in den Bereichen der Wirt-\n\nschaft, des Verkehrs, der Bildung und der Kultur entstehen Problemfelder, welche einer grenzüber-\n\nschreitenden Lösung bedürfen (Moeckli 2009). In Bereichen, welche in die Zuständigkeit der Kan-\n\ntone fallen, werden zu diesem Zweck Konkordate bzw. interkantonale Verträge (IKV) \n\nabgeschlossen.2 \n\n \n\nAufgrund der steigenden Beliebtheit von IKV stellt sich mit zunehmender Dringlichkeit die Frage \n\nnach der angemessenen Beteiligung des kantonalen Gesetzgebers. Es ist vor allem der Typus der \n\nrechtssetzenden IKV (Uhlmann und Zehnder 2011: 12ff.), welche für die Parlamente das Risiko eines \n\n„doppelten Defizits“ (Strebel 2014: 34) in sich bergen: Auf einen unzureichenden Einbezug während \n\ndes Aushandlungsprozesses (Einschränkung der parlamentarischen Gesetzgebungsfunktion) folgt \n\neine kaum wirksame Oberaufsicht über die neu geschaffenen Strukturen (eingeschränkte Kontroll-\n\nfunktion des Parlaments). Die Situation ist für die kantonalen Parlamente umso unbefriedigender, je \n\nstärker der rechtsetzende interkantonale Vertrag in die aktuelle und zukünftige Gestaltungsfreiheit \n\nin politisch wichtigen bzw. gesellschaftlich relevanten Politikbereichen eingreift. Moeckli (1999: 8) \n\nfasst diesen Punkt wie folgt zusammen: „Wer Verträge eingeht, ist nachher an sie gebunden. \n\nDadurch resultiert eine Einbusse an Handlungsfreiheit des Parlaments und auch des Volkes […]. \n\nParlament und Volk können nicht mehr den Anstoss zur Änderung von spezifischen Rechtsnormen \n\ngeben, sondern nur noch den Anstoss zum Ausstieg aus einem Vertrag, sofern dies kurzfristig auf-\n\ngrund der Vertragsbestimmungen überhaupt zulässig ist“. Die jüngsten Erfahrungen der kantonalen \n\nParlamente beispielsweise im Zuge der Aushandlung und Genehmigung der HarmoS- und Hooligan-\n\nKonkordate haben inzwischen vielerorts zu einer grösseren Zurückhaltung gegenüber neuen IKV \n\ngeführt (Vonlanthen 2014). Während in den letzten 20 Jahren die interkantonalen Vereinbarungen \n\neinen regelrechten Boom erfahren haben, der vom Bundesgesetzgeber mit den Arbeiten an der \n\nNeugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) \n\nzusätzlich verstärkt wurde, werden heute vermehrt die Grenzen von politischen Lösungen, welche \n\nmittels IKV festgelegt werden, ins Zentrum der Diskussion gerückt. Eine IKV-Lösung wird v.a. dann \n\nals ungeeignet eingeschätzt, wenn es sich (1) um einen politisch brisanten Bereich handelt, welcher \n\n                                            \n2 Im Weiteren wird „IKV“ als allgemeiner Sammelbegriff für sämtliche Arten von Verträgen zwischen zwei oder mehreren Kanto-\n\nnen verwendet. Dies entspricht der Sprachregelung der aktuellen Bundesverfassung, welche in Art. 48 und 48a die einheitliche \n\nFormulierung „Verträge zwischen Kantonen“ verwendet. \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 4 \n\neiner breiten politischen Diskussion und Mitwirkung bedarf, (2) wenn mit dem IKV eine flächende-\n\nckende Regelung angestrebt wird, weil genau für diesen Fall der Bundesgesetzgeber mit seinen \n\ndemokratisch einwandfrei legitimierten Entscheidungsprozessen existiert, und (3) wenn der IKV der \n\nSicherung einer dezentralen Politik dienen soll, denn nur weil die Regierungen der Kantone unterei-\n\nnander einen IKV multilateral aushandeln, bedeutet dies keineswegs, dass der IKV keine zentralis-\n\ntische, insbesondere für die kleineren Kantone unvorteilhafte Politik definiert (Senti 2014).  \n\n \n\nDas Grundproblem besteht darin, dass die Aushandlung von Konkordaten in der Kompetenz der \n\nKantonsregierungen liegt, während für die Vertragsgenehmigung die Kantonsparlamente zuständig \n\nsind. Die Problematik folgt somit derselben Logik wie bei Verhandlungen auf höherer internationaler \n\noder tieferer interkommunaler Stufe: Das Organ, welches dem Verhandlungsergebnis am Ende die \n\ndemokratische Legitimation verleiht, ist während des Aushandlungsprozesses nicht am Verhand-\n\nlungstisch anwesend. Im Aushandlungsprozess übernimmt die Regierung die Funktion einer inter-\n\nkantonalen Legislative, während sich das Parlament am Ende zur Vertragsgenehmigung genötigt \n\nsehen kann (Moeckli 1999: 9). \n\n \n\nOft wird eingewendet, dass die Mitglieder von Kantonsregierungen direkt vom Volk gewählt sind und \n\nsomit über dieselbe Legitimation verfügen wie die Parlamentsmitglieder. Diese Argumentation greift \n\nfreilich zu kurz. Für die Beurteilung der demokratischen Legitimation ist nicht nur entscheidend, ob \n\ndie Repräsentanten direkt vom Volk gewählt wurden, sondern auch, für welche Funktion sie ins Amt \n\ngewählt wurden, wie repräsentativ sich das Gremium zusammensetzt und welche Entscheidungsre-\n\ngeln (z.B. bezüglich der Transparenz) darin gelten (vgl. Abderhalden 1999; Moeckli 1999) . Niemand \n\nwürde auf die Idee kommen, allein aus der Volkswahl der Regierung zu schliessen, dass diese auch \n\nfür den Erlass innerkantonaler Gesetze legitimiert wäre. Die oben beschriebene Problematik kann \n\ndaher mit dem einfachen Verweis auf die direkte Volkswahl von Regierungen nicht entschärft wer-\n\nden. \n\n \n\nUnter Wahrung der Gewaltenteilung sowie der Vermeidung von Gebietsreformen lässt sich die Prob-\n\nlematik sogar nie vollständig auflösen: „Interkantonale Vereinbarungen bringen unter dem Gesichts-\n\npunkt der Rechte der kantonalen Parlamente (und damit der demokratischen Legitimation) per se \n\nEinschränkungen mit sich“ (Hänni 1998: 659). Hingegen lassen sich die demokratiepolitisch unbe-\n\nfriedigenden Konsequenzen solcher Mehrebenenprozesse mittels einer Reihe von institutionellen \n\nMassnahmen abfedern. Eigenverantwortliche Entscheide des Parlaments, wie sie in der innerkanto-\n\nnalen Gesetzgebung vorherrschen, werden durch Mitwirkungsmöglichkeiten an Entscheidungen auf \n\ninterkantonaler Ebene ersetzt (Abderhalden 1999: 5). Diesen Mitwirkungsmöglichkeiten werden sich \n\ndie nachfolgenden Abschnitte eingehend widmen. \n\n  \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 5 \n\n2.2 Empirischer Überblick \n\n \n\nDie nachfolgenden Abschnitte bieten einen zusammenfassenden Überblick über die Mitwirkungsop-\n\ntionen in den 26 Kantonsparlamenten. Zwecks Systematisierung des empirischen Überblicks werden \n\ndie parlamentarischen Beteiligungsformen im Rahmen von IKV anhand von vier Dimensionen näher \n\nausgeführt:3 \n\n1. Ebene der parlamentarischen Beteiligung (inner- vs. interkantonal) (Abschnitt 2.2.1) \n\n2. Zeitpunkt und Intensität der parlamentarischen Beteiligung (Abschnitt 2.2.2) \n\n3. Parlamentarische Organe, welche die Beteiligung ausüben (Abschnitt 2.2.3) \n\n4. Ressourcen, welche die Beteiligung ermöglichen (Abschnitt 2.2.4) \n\n \n\nEs sei hier angefügt, dass der vorliegende Bericht hauptsächlich auf die gesetzlichen kantonalen \n\nRegelungen abstellt und die Details der praktischen Umsetzung dieser Normen nur punktuell einbe-\n\nzieht. In der Literatur wird verschiedentlich auf den Unterschied zwischen Theorie (rechtliche Norm) \n\nund Praxis (Rechtsanwendung) hingewiesen (Iff et al. 2010: 244; Strebel 2014:  34), was auch im \n\nRahmen des vorliegenden Berichts stets zu berücksichtigen ist.  \n\n \n\n \n\n2.2.1 Ebene der parlamentarischen Beteiligung \n\n \n\n2.2.1.1 Innerkantonale Ebene \n\n \n\nDie Beteiligung von Kantonsparlamenten im Rahmen von IKV kann rein kantonsintern ausgestaltet \n\nsein oder zusätzlich die Mitwirkung über interkantonale Gremien einschliessen. Ausgangspunkt und \n\nbis heute den Regelfall bildet die Ausrichtung der parlamentarischen Beteiligung auf kantonsinterne \n\nWillensbildungsprozesse. Bei der innerkantonalen Beteiligungsebene setzen sich die Organe, an \n\nwelchen und durch welche sich das Parlament im IKV-Rahmen beteiligt, sowie die Organe, auf wel-\n\nche die Mitwirkung gerichtet ist, aus gewählten Akteuren des eigenen Kantons zusammen. Es kom-\n\nmen die aus den kantonalen Entscheidungsprozessen vertrauten Abläufe zur Anwendung, in der \n\nRegel ergänzt um zusätzliche parlamentarische Beteiligungsrechte im Rahmen von IKV.   \n\n \n\nEntscheidungsprozesse, welche sich allein auf innerkantonale Organe abstützen, haben den Vor teil, \n\ndass keine zusätzlichen Repräsentations- und Delegationsprobleme auf der parlamentarischen \n\nEbene entstehen. Es müssen keine interparlamentarischen Mitwirkungsorgane gebildet werden, bei \n\ndenen sich automatisch die Frage nach der politischen Repräsentativität stellt. Stattdessen wird zur \n\n                                            \n3 Eine aktuelle Übersicht, welche die geltenden gesetzlichen Grundlagen für jeden Kanton detailliert aufführt, findet sich zudem \n\nbei Strebel (2014a: 316-338). \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 6 \n\ndemokratischen Abstützung von IKV auf die Institutionen der eigenen kantonalen Demokratie ver-\n\ntraut. Dies kann hingegen zulasten einer frühzeitigen und vor allem effektiven Mitwirkung in der Vor-\n\nbereitungs- und Aushandlungsphase von IKV gehen. \n\n \n\nDa die Instrumente, Organe und Ressourcen, welche den kantonalen Legislativen zur Mitwirkung an \n\nder Vorbereitung, Aushandlung, Genehmigung und Umsetzung von IKV in der innerkantonalen \n\nArena zur Verfügung stehen, in den späteren Abschnitten 2.2.2 bis 2.2.4 detailliert dargelegt werden, \n\nwird an dieser Stelle zwecks Vermeidung unnötiger Wiederholungen auf eine eingehende Behand-\n\nlung verzichtet. \n\n \n\n \n\n2.2.1.2 Interkantonale Ebene \n\n \n\nWeil die IKV-Verhandlungsführung nach einhelliger Meinung selbst von Befürwortern eines verstär-\n\nken Einbezugs der Parlamente im alleinigen Kompetenzbereich der kantonalen Exekutiven liegt (so \n\nz.B. Moeckli 2009), es sich also letztlich um Staatsvertragsverhandlungen auf subnationaler Ebene \n\nhandelt, ist das Bedürfnis nach parlamentarischen Beteiligungsformen stark gewachsen, welche den \n\nvon Regierungs- und Verwaltungsvertretern gesteuerten Verhandlungen eine parlamentarische Mit-\n\nwirkung auf derselben Ebene entgegensetzen. Für die parlamentarische Beteiligung auf der inter-\n\nkantonalen Ebene sind unterschiedliche Modelle denkbar, welche vom informellen Informationsaus-\n\ntausch zwischen den zuständigen parlamentarischen Organen bis hin zur formellen Wahl einer \n\ndemokratisch legitimierten kantonsübergreifenden Volksvertretung reichen können. Während man \n\ndavon ausgehen kann, dass die schwächste Form der Beteiligung über die Kantonsgrenzen hinweg \n\n(informeller Austausch) zwischen den Kantonsparlamenten ohnehin stattfindet und keiner zusätzli-\n\nchen Regelung bedarf, würde die Bildung eines demokratisch voll legitimierten interkantonalen Par-\n\nlaments eine grundlegende Änderung im schweizerischen Staatsaufbau bedeuten. Bevor die Kom-\n\nplexität des politischen Systems durch eine zusätzliche Staatsebene weiter erhöht würde, wäre \n\nsicher ernsthaft die Frage zu prüfen, ob Gebietsreformen bzw. Kantonsfusionen nicht ein zweckmäs-\n\nsigeres Mittel darstellten (Moeckli 1999). \n\n \n\nDie reale politische Diskussion dreht sich demgegenüber um interkantonale parlamentarische Betei-\n\nligungsformen, welche von der Entsendung gewählter kantonaler Parlamentsvertreter in ein inter-\n\nkantonales Mitwirkungsorgan ausgehen (interparlamentarische Kommission; vgl. Abderhalden 1999: \n\n8 ff.). Das interkantonale Mitwirkungsorgan stellt eine enge Begleitung der Vertragsverhandlungen \n\nsicher, bezieht gegenüber den verhandelnden Regierungsvertretern verschiedentlich Position und \n\nevaluiert am Ende das endgültige Verhandlungsergebnis zuhanden der Kantonsparlamente, denen \n\nnach wie vor in separater Sitzung der letztgültige Genehmigungsentscheid gemäss kantonaler \n\nRechtsordnung obliegt. Es werden lediglich Mitwirkungskompetenzen an die interkantonale Ebene \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 7 \n\ndelegiert, indem die entsprechenden Befugnisse im Rahmen von IKV-Verhandlungen von der inner-\n\nkantonal zuständigen Parlamentskommission an das interkantonal verfasste legislative Mitwirkungs-\n\norgan abgetreten werden. Hingegen werden mit diesem Modell keine formellen Entscheidungskom-\n\npetenzen an eine übergeordnete Ebene delegiert. Die Kantonsparlamente debattieren und \n\nbeschliessen den vorliegende IKV zwar unabhängig voneinander, aber in Kenntnis der Argumente \n\nund Positionsbezüge des interkantonalen Mitwirkungsorgans, welches als gemeinsame vorbera-\n\ntende Parlamentskommission der beteiligten Kantone fungiert.  \n\n \n\nVertrag über die Mitwirkung der Parlamente (ParlVer) \n\nDie reale Umsetzung dieser Idee findet sich seit dem Jahr 2001 in den sechs Westschweizer Kan-\n\ntonen Freiburg, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura. Die ursprüngliche „Convention relative à \n\nla négociation, à la ratification, à l’exécution et à la modification des conventions intercantonales et \n\ndes traités des cantons avec l’étranger“, kurz „Convention des conventions“ (CDC) genannt, wurde \n\nim Jahr 2010 auf Basis der praktischen Erfahrungen mit der bisherigen Anwendung der CDC sowie \n\naufgrund der in Zusammenhang mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabentei-\n\nlung zwischen Bund und Kantonen (NFA) neu erlassenen interkantonalen Rahmenvereinbarung \n\n(IRV) grundlegend revidiert (vgl. Westschweizer Regierungskonferenz 2010: 4 f.). Die Bezeichnung \n\nder überarbeiteten und heute gültigen Vereinbarung der sechs Westschweizer Kantone lautet „Ver-\n\ntrag über die Mitwirkung der Kantonsparlamente bei der Ausarbeitung, der Ratifizierung, dem Voll-\n\nzug und der Änderung von interkantonalen Verträgen und von Verträgen der Kantone mit dem Aus-\n\nland“, kurz Vertrag über die Mitwirkung der Parlamente (ParlVer). \n\n \n\nDie Bestimmungen des ParlVer verpflichten die teilnehmenden Kantone, dass ihre Parlamente über \n\neine Kommission verfügen, die mit der Behandlung von auswärtigen Angelegenheiten beauftragt ist \n\n(Art. 2 ParlVer). Dies soll sicherstellen, dass die innerkantonalen Strukturen bei der Behandlung von \n\nIKV in allen beteiligten Kantonen ähnlich sind. Nicht verhindert wird dadurch, dass weitere parla-\n\nmentarische Fachkommissionen, welche inhaltliche Berührungspunkte zu einer IKV aufweisen, mit-\n\ntels Mitberichten oder Entsendung in die betreffende interparlamentarische Kommission (siehe un-\n\nten) ihre Anliegen ebenfalls einbringen können. \n\n \n\nDemgegenüber werden mit dem ParlVer die innerkantonalen Regelungen über die Verfahren und \n\nZuständigkeiten zur Genehmigung einer IKV nicht vereinheitlicht. Art. 7 ParlVer setzt ausdrücklich \n\neine variable Geometrie gemäss kantonalem Recht fest, indem die Bestimmungen über das Erlass - \n\nund Beitrittsverfahren bei IKV für einen Kanton nur dann Anwendung finden, wenn der Abschluss \n\noder die Ratifizierung der betreffenden IKV gemäss kantonalem Recht dem Parlament zur Geneh-\n\nmigung unterbreitet werden muss. Auch das innerkantonale Genehmigungsverfahren, welches nach \n\nUnterzeichnung der IKV durch die Regierungsvertreter zum Tragen kommt, wird gemäss Art. 13 \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 8 \n\nParlVer vollständig dem Recht der einzelnen Kantone überlassen. Umgekehrt findet der ParlVer für \n\ndie teilnehmenden Kantone sinngemäss Anwendung, wenn eine schweizerische Konferenz von Re-\n\ngierungsvertretern einen IKV-Entwurf von landesweiter Geltung in die Vernehmlassung gibt (Art. 14 \n\nParlVer). \n\n \n\nSinn und Zweck des ParlVer ist die interkantonal koordinierte Mitwirkung der Kantonsparlamente im \n\nRahmen von IKV-Verhandlungen. Jedes Vorhaben zum Erlass oder Änderung eines IKV soll in der \n\nRegel von einer (nicht-ständigen) interparlamentarischen Kommission eng begleitet werden (Art. 9 \n\nParlVer). Der jeweiligen Kommission gehörten sieben Mitglieder aus jedem Kanton an, in welchem \n\ndie IKV-Genehmigung Sache des kantonalen Parlaments ist.4 Auch hier bestimmt allein das kanto-\n\nnale Verfahren die Wahl oder Ernennung der Kommissionsmitglieder. Der ParlVer schliesst zudem \n\nnicht aus, dass die Mitglieder der ständigen Parlamentskommission, welche innerkantonal mit der \n\nBehandlung von IKV betraut ist, gleichzeitig als Mitglieder in interparlamentarischen Kommissionen \n\nfungieren. Dies würde kantonsintern die Frage der parteipolitischen Zusammensetzung der eigenen \n\nVertretung in interparlamentarischen Kommissionen entschärfen sowie eine erwünschte personelle \n\nKontinuität garantieren. \n\n \n\nDie interparlamentarische Kommission entscheidet mit einfacher Mehrheit der anwesenden Mitglie-\n\nder (Art. 10 Abs. 3 ParlVer). In Verbindung mit Art. 9 ergibt sich daraus ein überproportionales Stim-\n\nmengewicht der bevölkerungsmässig kleineren Kantone. Da den Regierungsvertretern nicht nur das \n\nGesamtergebnis mitgeteilt wird, mit der eine Stellungnahme in der Kommission angenommen wurde, \n\nsondern das Stimmenverhältnis für jede einzelne kantonale Vertretung in der Kommission (Art. 10 \n\nAbs. 6 ParlVer), erhalten die Regierungsvertreter wichtige Anhaltspunkte über den zu erwartenden \n\nRückhalt des aktuellen Vertragsentwurfs im eigenen Kantonsparlament, welches für die endgültige  \n\nVertragsgenehmigung zuständig sein wird. \n\n \n\nAls Mitwirkungsinstrumente der interparlamentarischen Kommission sieht der ParlVer die Stellung-\n\nnahme zu IKV-Entwürfen vor (Art. 9 Abs. 3 ParlVer). Die Stellungnahme beinhaltet Änderungsan-\n\nträge zum vorliegenden Entwurf (Art. 10 Abs. 7 ParlVer). Vor der Unterzeichnung des IKV durch die \n\nRegierungsvertreter, wodurch der Wortlaut der Vereinbarung definitiv festgelegt wird, teilen die Re-\n\ngierungen der interparlamentarischen Kommission mit, inwieweit die Stellungnahme berücksichtigt \n\nwurde (Art. 11 Abs. 1 ParlVer). Daraufhin hat die Kommission erneut Gelegenheit, zu den von den \n\nRegierungen nicht berücksichtigten Änderungsanträgen neue Anträge zu stellen (Abs. 2). \n\n \n\nIn Fällen, wo die Parlamentsbüros der Kantone nach Anhörung ihrer Kommissionen für auswärtige \n\nAngelegenheiten gemeinsam zum Schluss gelangen, dass in Bezug auf einen vorliegenden IKV-\n\n                                            \n4 Sind Kantone an den Vertragsverhandlungen beteiligt, welche dem ParlVer nicht beigetreten sind, werden diese eingeladen, \n\nmit ebenfalls je sieben Mitgliedern mit beratender Stimme an den Sitzungen der interparlamentarischen Kommission beizuwoh-\n\nnen (Art. 9 Abs. 2 ParlVer). \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 9 \n\nEntwurf Einstimmigkeit herrscht, kann auf die Einsetzung einer interparlamentarischen Kommission \n\nverzichtet werden (Art. 12 ParlVer). An die Stelle der interparlamentarischen Kommission treten in \n\njedem Kanton die Kommissionen für auswärtige Angelegenheiten, welche nach wie vor zum Entwurf \n\nStellung nehmen oder darauf verzichten können. Auch in diesem Fall müssen die Regierungsvertre-\n\nter der zuständigen Kommission vor der Unterzeichnung des IKV mitteilen, inwieweit die Stellung-\n\nnahme berücksichtigt wurde (Art. 12 Abs. 3 ParlVer). \n\n \n\nDer ParlVer setzt sich nicht nur mit den „Spielregeln“ (Moeckli 1999: 11) auseinander, die für den \n\nErlass von IKV gelten; er regelt auch die Beteiligung der Parlamente am „Spiel“ selbst (vgl. auch \n\nAbschnitt 2.2.2), indem er Bestimmungen über die interparlamentarische Geschäftsprüfung aufstellt. \n\nSobald mit einem IKV eine interkantonale Institution oder eine gemeinsame Organisation geschaffen \n\nwerden, sind die betreffenden Vertragskantone verpflichtet, die Einsetzung einer interparlamentari-\n\nschen Aufsichtskommission zu beschliessen, welche die legislative Oberaufsicht über die neu ge-\n\nschaffene Institution bzw. Organisation wahrnimmt (Art. 15 ParlVer). Im Unterschied zur interparla-\n\nmentarischen Kommission im Rahmen der Mitwirkung bei IKV-Erlassen werden die \n\nZusammensetzung und besonderen Befugnisse der interparlamentarischen Aufsichtskommission fü r \n\njede neu geschaffene Institution bzw. Organisation im Rahmen ihrer vertraglichen Grundlagen indi-\n\nviduell festgelegt (Art. 15 Abs. 3 ParlVer).  \n\n \n\nDie interparlamentarische Aufsichtskommission kann mittels Interpellationen, Resolutionen oder \n\nPostulaten vom Exekutivorgan der interkantonalen Institution oder Organisation bzw. von den be-\n\ntreffenden Regierungen oder der Konferenz, welche das Exekutivorgan eingesetzt haben, entweder \n\nbegründete Erklärungen verlangen (Interpellation), eine eigene Erklärung oder Bitte formulieren (Re-\n\nsolution) oder verlangen, dass die Verabschiedung eines Erlasses oder die Anordnung einer Mass-\n\nnahme geprüft werden soll (Postulat) (Art. 16 ff. ParlVer).  \n\n \n\nAuch Kantonsparlamente, die nicht Mitglied des ParlVer sind, verfügen verschiedentlich über eine \n\nausdrückliche rechtliche Grundlage, welche ihnen die Kooperation mit anderen Parlamenten bzw. \n\nden zuständigen Kommission im Rahmen von IKV ermöglicht: Beispielsweise das Obwaldner Kan-\n\ntonsratsgesetz legt in Art. 32 Abs. 3 fest, dass die Parlamentskommission für strategische Planungen \n\nund Aussenbeziehungen den Kantonsrat in interparlamentarischen Kommissionen vertritt, welche \n\nbeauftragt sind, zu Verhandlungen über interkantonale oder internationale Verträge Stellung zu neh-\n\nmen.5 Dies entspricht im Wesentlichen dem Fall der interparlamentarischen Kommission gemäss \n\nParlVer. Weniger konkret auf die Aufgaben der eigenen Parlamentskommission ausgerichtet und auf \n\neiner etwas grundsätzlicheren Ebene bestimmt das Kantonsratsgesetz im Kanton Zürich in § 34 o \n\n                                            \n5 Vor dem Beitritt des Kantons Wallis zur CDC enthielt auch das Reglement des Wall iser Grossen Rats bis zum Jahr 2001 in Art. \n\n29 Abs. 2 den Passus, dass sich im Rahmen von IKV die zuständige Walliser Parlamentskommission mit Kommissionen anderer \n\nKantone beraten kann (Abderhalden 1999: 7). \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 10 \n\nAbs. 2, dass der Kantonsrat mit anderen Parlamenten Verträge abschliessen kann, die der gemein-\n\nsamen und koordinierten Stellungnahme bei der Schaffung von interkantonalem Recht dienen.  Es \n\nliegt auf der Hand, dass damit nicht etwa der eigenmächtige Abschluss von interkantonalen Verein-\n\nbarungen analog zum ParlVer ermöglicht werden soll, sondern Vereinbarungen zwischen den Par-\n\nlamentsverwaltungen, welche den gegenseitigen Informationsaustausch bzw. den Aufbau entspre-\n\nchender interparlamentarischer Koordinationsstellen regeln. Mit der Interkantonalen \n\nLegislativkonferenz (ILK) einerseits und der Idee einer Nationalen Konferenz der Kantonsparlamente \n\nandererseits bestehen zwei Vorschläge in diese Richtung, welche im Folgenden kurz vorgestellt \n\nwerden. \n\n \n\nInterkantonale Legislativkonferenz (ILK) \n\nBestärkt durch die Erkenntnisse der Studie von Iff et al. (2010) initiierte die Oberaufsichtskommission \n\n(OAK) des Kantons Bern im Frühjahr 2010 die Bildung der ILK (vgl. Strebel 2014a: 390 ff.). Wurden \n\nzu Beginn des Gründungsprozesses der ILK auch Modelle diskutiert, welche die weitgehende Über-\n\nnahme der ParlVer-Regelungen oder die formelle ILK-Gründung als interparlamentarische Organi-\n\nsation mittels IKV vorsahen, entschieden sich die beteiligten Kantone im Verlauf der Debatten für \n\ndie Bildung einer informellen ILK, welche nicht auf einer privat- oder öffentlich-rechtlichen Grundlage \n\nberuht. Die ILK kennt somit keine formelle Mitgliedschaft der einzelnen Parlamente, sondern steht \n\nauf freiwilliger Basis ständig sämtlichen Kantonen offen. Gleichwohl besteht eine Geschäftsordnung, \n\nwelche die Einberufung, die Aufgaben und die Verfahren der ILK regelt  (vgl. Strebel 2014a: 393 f.). \n\n \n\nDie ILK wird einberufen, wenn a) mindestens zwei Kantonsparlamente dies nach Erhalt eines IKV-\n\nVernehmlassungsentwurfs verlangen (Art. 15) oder wenn b) mittels eines IKV parlamentarische \n\nWahl-, Legislativ- oder Aufsichtsaufgaben an eine interkantonale Institution übertragen werden sol-\n\nlen (Art. 16). Ist der Bedarf einer Einberufung nicht ausgewiesen, kann das Verfahren auf ein schrift-\n\nliches Vernehmlassungsverfahren zwischen den betroffenen Kantonen beschränkt werden (Art. 30). \n\nPro Legislative sind drei Delegierte stimmberechtigt (Art. 19 f.). Die Teilnahme an einer einberufenen \n\nILK ist allerdings freiwillig (Art. 4) und bei der Bestimmung der Delegierten kann jedes Parlament \n\nnach eigenen Regeln verfahren. Die ILK gibt Stellungnahmen zuhanden der kantonalen Exekutiven \n\nund/oder der kantonalen Parlamente ab, welche in der Regel den Konsens der beteiligten Kantone \n\nwiderspiegeln sollen (Art. 28). In Ausnahmefällen können diese aber auch divergierende Meinungen \n\nenthalten. \n\n \n\nDie ILK und der zuvor beschriebene ParlVer sind derselben Motivation entsprungen, nämlich der \n\nStärkung der kantonalen Parlamente im Rahmen von IKV (Strebel 2014a: 407). Die beschrittenen \n\nWege sind jedoch sehr unterschiedlich. Die ILK versucht, innerhalb eines höchst informellen Rah-\n\nmens die interparlamentarische Zusammenarbeit zu intensivieren. Inwieweit aus der rechtlichen und \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 11 \n\ninstitutionellen Unverbindlichkeit politische Stellungnahmen erwachsen können, welche sich in IKV-\n\nAushandlungsprozessen gegenüber den federführenden Regierungskonferenzen oder auch gegen-\n\nüber Parlamenten grösserer Kantone, welche sich an einer einberufenen ILK nicht beteiligt haben \n\noder mit dem Ergebnis nicht einverstanden sind, durchzusetzen vermögen, wird man erst mit einiger \n\nErfahrung in der Umsetzung der ILK beurteilen können. Strebel (2014a: 407 ff.) nennt weitere \n\nPunkte, weshalb der ILK-Ansatz als langfristige Lösung des Mitwirkungsproblems eher skeptisch zu \n\nbeurteilen ist: Erstens ist bei der ILK im Vergleich zum ParlVer nicht definiert, in welchem Stadium \n\nein IKV-Entwurf den Kantonsparlamenten zugestellt werden muss. Zweitens bleibt aufgrund der ILK-\n\nGeschäftsordnung unklar, wie der Delegationsprozess sowie die Rückkoppelung bzw. der Informa-\n\ntionsfluss zwischen interparlamentarischer und kantonaler Ebene ausgestaltet sein soll. Darüber \n\nhinaus kann angefügt werden, dass der ParlVer auch die parlamentarische Mitwirkung in der Um-\n\nsetzungsphase von IKV verbindlich regelt (interparlamentarische Aufsichtskommissionen). Die ILK \n\nbezieht sich demgegenüber ausschliesslich auf die Willensbildung im Rahmen der Aushandlungs-\n\nphase. \n\n \n\nNationale Konferenz der Kantonsparlamente \n\nDie Idee einer Nationalen Konferenz der Kantonsparlamente (NKK) stellt eine privatrechtliche Alter-\n\nnative dar und liegt hinsichtlich der Verbindlichkeit des Kooperationsrahmens und des zu erwarten-\n\nden Gewichts gegenüber den Exekutiven zwischen dem ParlVer als öffentlich-rechtliche Lösung und \n\nder ILK ohne rechtsverbindliche Grundlage (vgl. Moeckli 2006, 2009). Die NKK wäre aufgrund ihrer \n\nprivatrechtlichen Organisationsform (Verein) ohne staatliche Entscheidungsbefugnisse ausgestattet. \n\nVielmehr handelt es sich um ein Forum, welches nicht nur den Informationsaustausch und die bes-\n\nsere Vernetzung unter den Parlamenten bezweckt, sondern auch die Kantonsparlamente bei der \n\nMitwirkung auf interkantonaler Ebene unterstützt und gegenüber interkantonalen Regierungskonfe-\n\nrenzen im Rahmen der Gestaltung und Evaluation von IKV als parlamentarischer Ansprechpartner \n\nauftritt. Die NKK würde gemäss Vorschlag über ein ständiges Sekretariat verfügen, aber keine neuen \n\nstaatlichen Organe begründen, wie dies im Rahmen des ParlVer z.B. mit der interparlamentarischen \n\nKommission der Fall ist. Sie regelt lediglich das Verhältnis zwischen den Kantonsparlamenten bzw. \n\nihrer zuständigen Kommissionen. Mangels Interesse aus den Kantonen wurde die NKK-Idee bislang \n\nallerdings nicht umgesetzt (Strebel 2014a: 403).  \n\n \n\n \n\n  \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 12 \n\nEinordnung der Situation im Kanton Uri \n\n \n\nDie parlamentarischen Mitwirkungsmöglichkeiten des Urner Landrats sind primär auf die innerkan-\n\ntonale Beteiligungsebene ausgerichtet. Ein IKV zwischen dem Kanton Uri und den übrigen Zentral-\n\nschweizer Kantonen analog zum ParlVer in der Westschweiz existiert nicht. Sowohl im Rahmen der \n\nZentralschweizer Regierungskonferenz (ZRK) als auch im Rahmen der Anpassung der Geschäfts-\n\nordnung des Urner Landrats von 2006/07, welche eine Stärkung der Mitwirkungsrechte mit sich \n\nbrachte, sowie im Entstehungsprozess der ILK wurde die Einführung einer ParlVer-analogen Lösung \n\nmehrfach abgelehnt (Zehnder 2006; Regierungsrat des Kantons Uri 2006; Strebel 2014a). Hingegen \n\nexistieren im Bereich der parlamentarischen Oberaufsicht schon seit längerer Zeit  eine Reihe von \n\ninterparlamentarischen Geschäftsprüfungskommissionen, namentlich in Bezug auf die Fachhoch-\n\nschule Luzern, die Interkantonale Polizeischule Hitzkirch, die Zentralschweizer BVG- und Stiftungs-\n\naufsicht sowie das Laboratorium der Urkantone (Zehnder 2006; SGP 2007). Zudem hat sich der \n\nUrner Landrat in den Jahren 2010/11 aktiv an den Diskussionen um die Gründung der ILK beteiligt \n\n(Strebel 2014a). \n\n \n\n \n\n2.2.2 Intensität und Zeitpunkt der parlamentarischen Beteiligung \n\n \n\nEin wesentliches Element für die Beurteilung der parlamentarischen Mitwirkung bilden die Intensität \n\nund der Zeitpunkt der Beteiligung im Rahmen der Entstehung von IKV. In Bezug auf die Intensität \n\nunterscheidet Moeckli (1999: 12) fünf Stufen der parlamentarischen Beteiligung. In aufsteigender \n\nReihenfolge sind dies: \n\n1. Die Information als Holschuld des Parlaments (in Form von Anfragen und parlamentarischen \n\nVorstössen von einzelnen Parlamentsmitgliedern, Fraktionen und Kommissionen).  \n\n2. Die Information als Bringschuld von Regierung und Verwaltung.  \n\n3. Die Konsultation des Parlaments durch die Regierung. \n\n4. Das Veto des Parlaments gegen Verhandlungsmandate und Positionsbezüge der Regie-\n\nrung. \n\n5. Die Instruktion der Regierung, durch welche das Parlament der Regierung verbindliche Vor-\n\ngaben zu Verhandlungsmandaten und Positionsbezügen macht. \n\n \n\nZusätzlich könnte als sechste Stufe mit der höchsten Intensität noch die direkte Anwesenheit und \n\nMitentscheidung des Parlaments während des Verhandlungsprozesses hinzugefügt werden. Es ver-\n\nsteht sich von selbst, dass sowohl beim Instruktionsrecht als auch bei der direkten Anwesenheit am \n\nVerhandlungstisch die Gewaltentrennung zwischen Parlament und Regierung aufgehoben wäre, \n\nwas kaum in einem Kanton mit der Verfassung vereinbar wäre. \n\n \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 13 \n\nEin empirischer Überblick über die kantonalen Regelungen zeigt, dass in keinem Kanton die Inten-\n\nsität der parlamentarischen Mitwirkung die dritte Stufe überschreitet  (Moeckli 1999: 13; Strebel \n\n2014a: 235 ff.). Auch die Bestimmungen des ParlVer, welchem sechs Westschweizer Kantone bei-\n\ngetreten sind, sehen als intensivste Mitwirkungsform ein ausgebautes Konsultationsverfahren vor \n\n(vgl. Abschnitt 2.2.1).  \n\n \n\nUnbestritten und in allen Kantonen verbreitet ist demgegenüber das Recht des Parlaments bzw. \n\nseiner Kommissionen, von der Regierung Information über geplante Vorhaben, den aktuellen Stand \n\noder die Implementierung von IKV einzufordern (Holschuld), auch wenn die entsprechenden parla-\n\nmentarischen Instrumente im Einzelnen unterschiedlich ausgestaltet sind.  Einer frühzeitigen Veröf-\n\nfentlichung von Informationen bzw. einer detaillierten Berichterstattung im Parlamentsplenum steht \n\nin der Praxis oft die Vertraulichkeit von laufenden Verhandlungen entgegen. Ein wesentlicher Teil \n\nder Informationen wird daher bloss zwischen der Regierung und der zuständigen Parlamentskom-\n\nmission geteilt, wodurch das Amtsgeheimnis bzw. die Vertraulichkeit gewahrt bleibt. Einzelne Kan-\n\ntone regeln diesen Punkt explizit im Rahmen der Bestimmungen zur parlamentarischen Mitwirkung \n\nbei IKV (z.B. Kanton Zürich: § 34 s Kantonsratsgesetz; Kanton Freiburg: Art. 10 Abs. 1 Gesetz über \n\ndie interkantonalen Verträge; Kanton St. Gallen: Art. 16 ter Abs. 2 Geschäftsreglement des Kantons-\n\nrats). \n\n \n\nEine grössere Varianz zwischen den kantonalen Regelungen ist hauptsächlich bezüglich der zweiten \n\nund dritten Intensitätsstufe auszumachen: die Ausgestaltung der Informationspflicht (Bringschuld) \n\nsowie der Konsultationspflicht seitens der Regierung. Die Konsultation schliesst die Mitwirkungsform \n\nder Anhörung und der Stellungnahme ein. Sinnvoll ist an dieser Stelle eine zusätzliche Unterschei-\n\ndung nach Phasen im Rahmen der Entstehung und Implementation von IKV, da es für die parlamen-\n\ntarischen Mitgestaltungsmöglichkeiten wesentlich ist, zu welchem Zeitpunkt der Einbezug des Par-\n\nlaments erfolgt. Abderhalden (1999) unterscheidet im Rahmen des Entstehungsprozesses von IKV \n\ndrei Phasen: die Vorbereitungsphase, die Verhandlungsphase sowie die Genehmigungsphase. \n\nDiese definieren die „Spielregeln“ (Moeckli 1999: 11). Hinzu kommt als viertes Element die Umset-\n\nzungsphase der IKV nach erfolgter Genehmigung, in welcher das Spiel selbst, also die praktische \n\nAusführung des Vertragsinhalts bestimmt wird. Die nachfolgende empirische Übersicht der kantona-\n\nlen Regelungen der parlamentarischen Informations- und Mitwirkungsrechte (Tabelle 1) lehnt sich \n\nan die Darstellung in Strebel (2014a: 347) an, zusätzlich erweitert mit den Angaben zur Implemen-\n\ntationsphase. \n\n \n\nDie Angaben in Tabelle 1 weisen die deutlichen Unterschiede aus, welche bei den parlamentari-\n\nschen Mitwirkungsrechten in Bezug auf deren Intensität und Zeitpunkt bestehen. Die Spannweite \n\nreicht von Kantonen, welche keine Regelung der Informations- und/oder Konsultationsrechte ihrer \n\nParlamente im Bereich der IKV kennen (Glarus, Nidwalden, Appenzell Innerrhoden) bis hin zu sol-\n\nchen, deren Parlamente bzw. zuständige Kommissionen in allen Phasen in den wichtigen Fragen \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 14 \n\nüber annähernd denselben Informationsstand wie die Regierung verfügen und dazu jederzeit Stel-\n\nlungnahmen und Empfehlungen abgeben können, über deren Folge die Regierung anschliessend \n\nBericht erstatten muss. \n\n \n\nIm Vergleich zur Mitwirkung im Rahmen der Vorbereitung und Aushandlung von IKV wird der parla-\n\nmentarischen Kontrollfunktion im Hinblick auf die Umsetzung von rechtskräftigen IKV eine eher stief-\n\nmütterliche Behandlung zuteil. Obwohl die parlamentarische Kontrolle von Regierungsinstitutionen \n\noder -organisationen zum Basisverständnis einer Demokratie zählt, können einzig die ParlVer -Kan-\n\ntone eine stringente Lösung vorweisen, welche für alle Beteiligten transparente Regeln für die Ein-\n\nsetzung interparlamentarischer Geschäftsprüfungskommissionen schafft.  Dies bedeutet keines-\n\nwegs, dass in den anderen Kantonen nicht auch interparlamentarische Aufsichtskommissionen \n\nbestehen würden, wie am Beispiel des Kantons Uri gezeigt wurde. Zudem fallen viele Institutionen, \n\nwelche aufgrund eines IKV bestehen, unter die Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusam-\n\nmenarbeit mit Lastenausgleich (IRV), welche aufgrund des Bundesgesetzes über den Finanz- und \n\nLastenausgleich (FiLaG) zwischen den Kantonen geschlossen wurde. Die IRV setzt jedoch lediglich \n\nMinimalstandards, indem sie beispielsweise für gemeinsame Trägerschaften die Einsetzung einer \n\ninterparlamentarischen Geschäftsprüfungskommission verlangt. Der genaue Auftrag und die Rechte \n\nder Kommission sind jedoch einzeln im betreffenden IKV zu regeln (Zehnder 2006), was e inen be-\n\ndeutenden Unterschied zur interparlamentarischen Geschäftsprüfung gemäss ParlVer darstellt. \n\n \n\n \n\n  \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 15 \n\nEinordnung der Situation im Kanton Uri \n\n \n\nDie Angaben in Tabelle 1 unterstreichen, dass der Urner Landrat auf der innerkantonalen Ebene \n\nüber gut ausgebaute Mitwirkungsmöglichkeiten hinsichtlich der Intensität und des Zeitpunkts verfügt. \n\nDie Regierung informiert die zuständige Kommission regelmässig über wichtige interkantonale Ent-\n\nwicklungen (Art. 44 Abs. 1 GO). Die Informations-Bringschuld der Regierung ist somit nicht auf eine \n\nbestimmte Phase des IKV-Aushandlungsprozesses beschränkt. Zudem wird die Kommission durch \n\ndie Regierung in allen Phasen konsultiert: In der Vorbereitungsphase wird die Kommission in jedem \n\nFall vor Verhandlungsaufnahme angehört, wenn die Initiative zu IKV-Verhandlungen vom Regie-\n\nrungsrat des Kantons Uri ausgeht (Art. 44 Abs. 2 GO). In allen anderen Fällen wird die Kommission \n\nvor „wichtigen Verhandlungen und Entscheidungen“ zum IKV angehört (Art. 44 Abs. 4 GO). Der \n\nvierte Absatz betrifft somit nicht nur die Vorbereitungs-, sondern auch die Verhandlungsphase. Zu-\n\nsätzlich regelt Art. 44 Abs. 3 GO, dass die Kommission anzuhören ist, sobald die Regierung zum \n\nersten Mal zu einem ausformulierten Entwurf oder zu zentralen Einzelfragen des IKV Stellung nimmt. \n\nWichtig ist, dass die Konsultation bzw. Anhörung der zuständigen Kommission stets mit dem Recht \n\nverbunden ist, dem Regierungsrat Empfehlungen zu erteilen (Art. 44 Abs. 5 GO).  \n\n \n\nIm Gegensatz zur Mitwirkung im Rahmen von IKV-Verhandlungen besteht mit Ausnahme der aus \n\nder IRV abzuleitenden Pflicht zur Einsetzung interparlamentarischer Geschäftsprüfungskommissio-\n\nnen keine kodifizierte Regel, wann ein IKV eine parlamentarische Aufsichtskommission unter Betei-\n\nligung von Urner Landrätinnen und Landräten aufweisen soll und welche Kontrollinstrumente dieser \n\nzur Verfügung stehen. \n\n\n\n \n\nSeite 16 \n\nTabelle 1: Übersicht über die Mitwirkungsmöglichkeiten kantonaler Parlamente \n\n \n\n \n\n Information durch Regierung Konsultation durch Regierung \n\n(Anhörung, Stellungnahmen etc.) \n\nKontrolle der Regierung \n\nbei IKV-Anwendung \n\nA\nll\ne\n\n P\nh\n\na\ns\ne\n\nn\n \n\n \n\nLaufende Information über Entwicklungen der interkantona-\n\nlen Zusammenarbeit: \n\nAG, ZH, GE, NE, VS, VD, SH, UR, LU, JU, FR, SG, GR \n\n \n\nKeine Regelung: \n\nGL \n\n \n\nStellungnahmen zu Entwicklungen der interkantonalen Zusam-\n\nmenarbeit: \n\nAG, VD \n\n \n\nKeine Regelung: \n\nGL, NW, AI \n\n \n\n \n\nV\no\n\nrb\ne\n\nre\nit\nu\n\nn\ng\n\n Information vor Verhandlungsaufnahme: \n\nLU, BS, GR \n\n \n\nInformation über Verhandlungsaufnahme: \n\nSZ, AR, TI \n\n \n\nKonsultation der zuständigen Kommission vor Verhandlungs-\n\naufnahme: \n\nUR, SH, OW, ZG6, ZH \n\n \n\n \n\nV\ne\n\nrh\na\n\nn\nd\n\nlu\nn\n\ng\n \n\nInformation über Verhandlungsverlauf: \n\nSZ, LU, ZG, SG, GR, BE, TI, FR, BL \n\n \n\nInformation über Resultat der Verhandlungen (1) bzw. sobald \n\nkonsolidierter Entwurf vorhanden ist, wesentliche Inhalte de-\n\nfiniert sind oder Vernehmlassung eröffnet ist (2): \n\n(1)  VD, NE         (2)  AI, NW \n\n \n\nInformation im Hinblick auf Annahme einer IKV: \n\nVS \n\n \n\nInformation über den Verhandlungsabschluss: \n\nAR \n\nBegleitung / Beratung / Mitwirkung während gesamter Verhand-\n\nlungsphase: \n\nBS, BL, FR7, SO, GE7, VS7, TI \n\n \n\nKonsultation vor wichtigen Entscheiden, Empfehlungen mög-\n\nlich: \n\nUR, LU, SZ, ZG, BE \n\n \n\nKonsultation / Stellungnahme sobald Vereinbarungsentwurf \n\nvorliegt bzw. im Hinblick auf den Abschluss: \n\nUR, AR7, SG, GE8, FR7, VD7 \n\n \n\nParlVer-Verfahren: Konsultation vor Abschluss, Mitwirkung \n\nüber interparlamentarische Kommission; Regierung informiert \n\nüber Folge der Stellungnahme, erneute Änderungs-anträge \n\nmöglich: \n\nVS, NE, VD, GE, FR, JU \n\n \n\nRegierung betragt Bildung einer Spezialkommission zur Kon-\n\nsultation: \n\nTG \n\n \n\n \n\n  \n\n                                            \n6 Nur bei IKV der Zentralschweizer Regierungskonferenz. \n\n7 Die Regierung muss über die Folge von Stellungnahmen informieren.  \n\n8 Die Regierung muss über die Folge von Stellungnahmen informieren; Kommission kann danach erneut Anträge unterbreiten.  \n\n\n\n \n\nSeite 17 \n\nTabelle 1 (Fortsetzung) \n\n \n \n\nG\ne\n\nn\ne\n\nh\nm\n\ni-\n\ng\nu\n\nn\ng\n\n \n\n \n\nVorlage zuhanden der Legislative, sofern die IKV-Genehmi-\n\ngung in der Kompetenz des Parlaments liegt: \n\nAlle Kantone \n\n \n\nZustimmungs-/Ablehnungsentscheid durch die Legislative, so-\n\nfern die IKV-Genehmigung in der Kompetenz des Parlaments \n\nliegt: \n\nAlle Kantone \n\n \n\n \n\nIm\np\n\nle\nm\n\ne\nn\n\nta\nti\no\n\nn\n \n\n  ParlVer: Interparlamentarische Aufsichtskom-\n\nmission, sofern durch IKV eine interkantonale In-\n\nstitution oder eine gemeinsame Organisation ge-\n\nschaffen wird: \n\nVS, NE, VD, GE, FR, JU \n\n \n\nKeine Regelung bzw. Einsitz in interparlamenta-\n\nrische Geschäftsführung, sofern betreffender \n\nIKV dies vorsieht: \n\nRegelfall in allen Kantonen \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 18 \n\n2.2.3 Organe der parlamentarischen Beteiligung \n\n \n\nAus den vorangegangenen Abschnitten geht hervor, dass die Hauptansprechpartner der Regierun-\n\ngen, wenn es um die Mitwirkung an der Vorbereitung, Aushandlung und Ausführung von IKV geht, \n\ndie (inter-) parlamentarischen Kommissionen bilden. Die Mitwirkung des Gesamtparlaments be-\n\nschränkt sich auf die öffentliche Debatte im Rahmen des Genehmigungsprozesses, nachdem der \n\nVertragstext definitiv fixiert ist und dazu nur noch Ja oder Nein gesagt werden kann. Die kantonalen \n\nRegelungen unterscheiden sich in Bezug auf die institutionelle Ausgestaltung des Kommissionen-\n\nsystems. Im Vordergrund stehen zwei Fragen: \n\n1. Handelt es sich bei der für die Begleitung von IKV-Erlassen zuständigen Kommission um ein \n\nständiges oder um ein nicht-ständiges bzw. ad hoc gebildetes Organ? \n\n2. Erfolgt die Begleitung von IKV-Erlassen über die themenbezogenen Fachkommissionen       \n\noder wurde diese Aufgabe einer eigenen Kommission für Aussenbeziehungen übertragen?  \n\n \n\nWas bei den Aufsichtskommissionen schon seit langer Zeit die Norm darstellt, hat sich in den letzten \n\nJahren und Jahrzehnten auch zunehmend im Bereich der legislativen Fachkommissionen entwickelt: \n\ndie Ablösung der ad hoc gebildeten Kommissionen durch ständige Fachkommissionen (vgl. Lienhard \n\net al. 2011: 154 ff.). Gemäss der Aufstellung von Strebel (2014a: 344) weisen heute eine Mehrheit \n\nvon 15 Kantonen ausschliesslich ständige Fachkommissionen auf9, sechs Kantone verfügen über \n\nein Mischsystem mit ständigen und nicht-ständigen Fachkommissionen. Lediglich fünf Kantone ope-\n\nrieren zumindest formell betrachtet mit ad hoc gebildeten Fachkommissionen (St. Gallen, Freiburg, \n\nNeuenburg, Tessin und Obwalden), wobei sich in den Kantonen Tessin und Obwalden inzwischen \n\nfaktisch ein Mischsystem herausgebildet hat (Lienhard et al. 2011). \n\n \n\nRichtet man den Blick ausschliesslich auf diejenigen Kommissionen, welchen die Mitwirkung und \n\nBehandlung von IKV-Vorhaben obliegt, zeichnet sich ein noch deutlicheres Bild: In allen Kantonen \n\nmit ausschliesslich ständigen Fachkommissionen, in fünf der sechs Kantone mit Michsystem sowie \n\nin allen Kantonen, welche (formell betrachtet) ausschliesslich über nicht-ständige Fachkommissio-\n\nnen verfügen, werden IKV-Erlasse einer oder mehreren ständigen Kommission(en) zugewiesen. Der \n\nKanton Thurgau ist der einzige Kanton, welcher für die parlamentarische Begleitung von IKV-Vorha-\n\nben eine Lösung mit nicht-ständigen Kommissionen kennt (Strebel 2014a: 341 ff.). \n\n \n\nSchlüsselt man die für den IKV-Bereich zuständigen Kommissionen nach der Frage auf, ob es sich \n\num die themenbezogenen Fachkommissionen oder um eine spezifisch für den Bere ich der Aussen-\n\nbeziehungen zuständige Kommission handelt, ergibt sich gemäss Strebel (2014a: 344) folgendes \n\nBild: 13 Kantone weisen IKV-Geschäfte je nach Themenbereich einer ständigen Fachkommission \n\n                                            \n9 Der Kanton Bern, welcher 2014 zu einem System ständiger Fachkommissionen gewechselt hat, wurde von den Autoren des \n\nvorliegenden Berichts ergänzt. \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 19 \n\nzu (Uri, Nidwalden, Luzern, Glarus, Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden, Tessin, Grau-\n\nbünden, Zürich, Aargau, Solothurn, Basel-Land und Basel-Stadt), zwölf Kantone sehen dafür eine \n\nständige Spezialkommission vor, welche sich mit den Aussenbeziehungen befasst (die sechs Parl-\n\nVer-Mitgliedskantone der Westschweiz sowie Bern, Obwalden, Zug, Schwyz, St. Gallen und Schaff-\n\nhausen). Wie bereits erwähnt, setzt einzig der Kanton Thurgau auf nicht-ständige Spezialkommissi-\n\nonen für IKV-Vorhaben. \n\n \n\nWährend sich bei der ersten Frage hinsichtlich der Einführung eines Systems ständiger Fachkom-\n\nmissionen immer mehr die Meinung durchgesetzt hat, dass den gestiegenen Ansprüchen an die \n\nLeistungsfähigkeit von Legislativen und des politischen Systems insgesamt besser begegnet werden \n\nkann, wenn das Parlament über permanente Kommissionsorgane verfügt (Lienhard et al. 2011), fällt \n\ndie Beurteilung der zweiten Frage bezüglich der Einführung von spezifisch für den Bereich der Aus-\n\nsenbeziehungen zuständigen Spezialkommissionen weniger eindeutig aus. Beiden Varianten – so-\n\nwohl dem Einbezug bestehender Fachkommissionen als auch der Bildung einer Spezialkommission \n\n– können gewichtige Vorteile zugeschrieben werden: Einerseits liegt bei den Fachkommissionen die \n\nSachkompetenz für den betreffenden Politikbereich, was insbesondere für die Beurteilung einer Vor-\n\nlage im Kontext der bereits bestehenden kantonalen Gesetzgebung essenziell erscheint. Anderer-\n\nseits scheint es angezeigt, im Hinblick auf die sehr spezifischen Mitwirkungsprozesse, welche von \n\nder Vorbereitungs- über die Verhandlungs- bis zur Genehmigungsphase im Bereich der IKV beste-\n\nhen und sich von rein innerkantonalen Gesetzgebungsvorhaben deutlich unterscheiden, die dafür \n\nnotwendige Sachkompetenz im Bereich der Aussenbeziehungen an einer permanenten Stelle anzu-\n\nsiedeln. Je stärker die Interkantonalisierung und damit einhergehend der Aufbau interparlamentari-\n\nscher Strukturen voranschreitet, desto zweckmässiger erscheint der Aufbau einer parlamentarischen \n\nKompetenzstelle für die Begleitung von IKV-Vorhaben. Dies zeigt sich beispielhaft am Abschluss der \n\nvormaligen CDC und des heutigen ParlVer zwischen den sechs mehrheitlich französischsprachigen \n\nKantonen, worin ungeachtet der sonstigen Kommissionsstrukturen der teilnehmenden Kantone die \n\nEinrichtung einer ständigen Kommission für Aussenbeziehungen vorausgesetzt wird, um den Aus-\n\ntausch zwischen den beteiligten Organen zu verstetigen und zu vereinheitlichen (vgl. Abschnitt \n\n2.2.1). \n\n \n\nEiner gesonderten Erwähnung wert ist die Lösung, welche der Grosse Rat im Kanton Aargau prak-\n\ntiziert: Die strategische Beratung und Koordination der Aussenbeziehungen wird dem Aargauer Mo-\n\ndell zufolge von einer Kommission für Allgemeine Verwaltung wahrgenommen, während die inhaltli-\n\nche Mitwirkung und Beratung einzelner IKV-Geschäfte derjenigen Fachkommission zugewiesen \n\nwird, welche für den entsprechenden Politikbereich zuständig ist (SGP 2007: 34). \n\n \n\nNeben den ständigen und nicht-ständigen Kommissionen der Kantonsparlamente, welche gemäss \n\nden innerkantonal definierten Regeln des Entscheidungsprozesses an IKV-Erlassen mitwirken, be-\n\nstehen zusätzlich auf interkantonaler Ebene ständige und ad hoc einberufene interparlamentarische \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 20 \n\nKommissionen. Ständige interparlamentarische Kommissionen trifft man nur im Bereich der inter-\n\nparlamentarischen Geschäftsprüfung an. Im Bereich der parlamentarischen Mitwirkung im Rahmen \n\nvon IKV-Vorhaben sind bislang im ParlVer nur nicht-ständige interparlamentarische Kommissionen \n\nvorgesehen (vgl. Abschnitt 2.2.1).  \n\n \n\n \n\nEinordnung der Situation im Kanton Uri \n\n \n\nDer Urner Landrat verfügt über ein System ständiger Fachkommissionen. Die Einrichtung einer Spe-\n\nzialkommission für Aussenbeziehungen, welche bei IKV die Federführung übernehmen würde, \n\nwurde im Jahr 2006 im Rahmen der Revision der Geschäftsordnung verworfen. Die Begleitung von \n\nIKV-Geschäften obliegt somit den einzelnen Fachkommissionen. Aufgrund dieser institutionellen Lö-\n\nsung misst der Kanton Uri dem spezifischen Sachwissen der zuständigen Kommission ein etwas \n\nhöheres Gewicht zu als dem spezifischen Know-how bezüglich Mitwirkungsprozesse im Rahmen der \n\nVorbereitung und Aushandlung von IKV. Sofern die Fachkommissionen diesbezüglich eine optimale \n\nUnterstützung durch die Parlamentsdienste erhalten oder sich die entsprechende Expertise von er-\n\nfahrenen Mitgliedern anderer Kommissionen einholen können, können die allfälligen Nachteile des \n\ngewählten Systems in engen Grenzen gehalten werden. \n\n \n\n \n\n2.2.4 Ressourcen zur parlamentarischen Beteiligung \n\n \n\nDie rechtlich vorhandenen Möglichkeiten zur Mitwirkung des Parlaments von der Vorbereitungs- bis \n\nzur Implementierungsphase bleiben toter Buchstabe, solange die dafür notwendigen Ressourcen in \n\nzeitlicher und personeller Hinsicht nicht vorhanden sind. Moeckli (2006) nennt als Beispiel die Situ-\n\nation im Kanton St. Gallen, wo gemäss Verfassung der Kantonsrat die Ziele für die Ausgestaltung \n\nder Aussenbeziehungen festlegen sollte, was ohne eine ständige Kommissionen für Aussenbezie-\n\nhungen nicht umsetzbar war. \n\n \n\nDie kantonalen Legislativen sind als Milizparlamente, bestenfalls als Halbberufsparlamente einzu-\n\nstufen. Die Parlamentsdienste können beispielsweise den Kommissionen bloss relativ bescheidene \n\nunterstützende Dienste anbieten. Zu knapp bemessene personelle Ressourcen bei den Parlaments-\n\ndiensten und somit letztlich fehlende finanzielle Mittel bilden aber nicht unbedingt den primären Eng-\n\npass. Oft sind es die Milizstrukturen an sich, welche an ihre Leistungsgrenzen stossen, z.B. wenn \n\ndas Parlamentsmandat die Mitglieder der Kantonsparlamente neben ihrer eigentlichen Berufstätig-\n\nkeit zeitlich überlastet. In einer solchen Situation sind nicht unbedingt mehr Geld für unterstützendes \n\nPersonal oder die Entschädigung der Parlamentsmitglieder gefragt, sondern tiefer greifende Verän-\n\nderungen bei den Strukturen und Prozessen. \n\n \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nÜberblick über die Mitwirkungsmöglichkeiten \n\nSeite 21 \n\nEine Studie von Jaun (2011) untersuchte den Professionalisierungsgrad der 26 kantonalen Legisla-\n\ntiven. Die der Untersuchung zugrunde liegenden Daten stammen aus den Jahren 2004 bis 2010. Mit \n\ndem Begriff der Professionalisierung sind keine Rückschlüsse auf die Qualität der geleisteten Legis-\n\nlativarbeit verbunden, sondern es wird lediglich anhand der drei Faktoren Zeitaufwand der Parla-\n\nmentsmitglieder für Kommissionsarbeit und Sessionen, Einkommen der Parlamentsmitglieder und \n\nGesamtkosten des Parlaments (ohne Parlamentarier-Einkommen) erhoben, wie stark sich die Le-\n\ngislative zu einem Berufsparlament entwickelt hat. Gemäss den Studienergebnissen verfügt der Kan-\n\nton Genf über das mit Abstand am stärksten professionalisierte Parlament, gefolgt von den Kantonen \n\nTessin, Zürich und Waadt (Jaun 2011: 72). Am anderen Ende der Skala liegen die Kantone Appen-\n\nzell Innerrhoden und Glarus, deren Parlamente sich am stärksten am reinen Milizprinzip orientieren, \n\ngefolgt von Appenzell Ausserrhoden, Schwyz und Uri. \n\n \n\nNeben dem Professionalisierungsgrad kann die Grösse der Kommissionen einen weiteren Hinweis \n\nauf die zeitliche Belastungsgrenze der Parlamentsmitglieder geben. Grössere Parlamente verfügen \n\nin der Regel über grössere Kommissionen, was es bei einer zweckmässigen Organisation erlaubt, \n\ndie anfallende Arbeitslast auf mehr Schultern zu verteilen. Gemäss der Aufstellung in Strebel (2014a: \n\n342 f.) bilden sieben Kantone die Gruppe mit den kleinsten Kommissionen (7 Kommissionssitze in \n\nden Kantonen Uri, Glarus, Zug, Schaffhausen, Appenzell Innerrhoden, Wallis, Jura) .10 Die grössten \n\nKommissionen weisen die Kantone Bern und Tessin auf (17 Sitze). Dazwischen befinden sich die \n\nKanone mit 15 Sitzen (sechs Kantone), 13 Sitzen (vier Kantone) sowie mit 11 Kommissionssitzen \n\n(vier Kantone).  \n\n \n\n \n\nEinordnung der Situation im Kanton Uri \n\n \n\nDie Strukturen des Urner Landrats orientieren sich am Ideal eines Milizparlaments. Obwohl die Re-\n\nformbestrebungen der letzten Jahre – z.B. mit der Schaffung eines von der Staatskanzlei unabhän-\n\ngigen Parlamentsdienstes und der Stärkung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte – nicht zu \n\nübersehen sind, zählt der Landrat im Vergleich der 26 Kantonsparlamente nach wie vor zu den am \n\nstärksten innerhalb von Milizstrukturen operierenden Legislativen. Damit soll keine Aussage über \n\ndie Qualität der Parlamentsarbeit gemacht werden. Die ausgeprägten Milizstrukturen treffen aller-\n\ndings gleichzeitig auf relativ kleine Kommissionen, was zusammengenommen auf eine relativ tiefe \n\nzeitliche Belastungsgrenze schliessen lässt. Dieser Punkt ist im Auge zu behalten, wenn über einen \n\nAusbau der Mitwirkungsmöglichkeiten des Landrats diskutiert wird.  \n\n \n\n                                            \n10 Nicht berücksichtigt ist der Kanton Appenzell Ausserrhoden, wo die Kommissionen „mindestens“ fünf Sitze aufweisen und um \n\nweitere aussenstehende Personen ergänzt werden können. \n\n\n\n \n\nSeite 22 \n\n3. Beurteilung möglicher Varianten mit Blick auf den Kanton Uri \n\n \n\nIm vorangegangenen Kapitel wurden die unterschiedlichen Formen der parlamentarischen Beteili-\n\ngung an der Aushandlung von IKV überblicksartig dargestellt. Nachfolgend geht es darum, die vor-\n\ngefundenen Lösungen anhand eines einheitlichen Kriterienrasters im Hinblick auf die Verhältnisse \n\nim Kanton Uri grundsätzlich zu beurteilen. \n\n \n\n \n\n3.1 Kriterien der Beurteilung \n\n \n\nDie nachfolgende Beurteilung zielt auf die Qualität der parlamentarischen Mitwirkung und Kontrolle \n\nim Rahmen der Entstehung und Umsetzung von IKV. Die qualitative Beurteilung geht über die rein \n\nquantitative Betrachtungsweise hinaus, gemäss welcher eine mengenmässige Ausweitung an Mit-\n\nbestimmungs- und Einflussmöglichkeiten die demokratische Legitimation von politischen Entschei-\n\ndungen erhöht. Im Fokus der qualitativen Beurteilung steht die Optimierung des Zusammenwirkens \n\nder beteiligten Organe gemäss ihrer funktionalen Bestimmung. Für die Beurteilung der Demokra-\n\ntiequalität lehnt sich der folgende Abschnitt an die Kriterien an, welche von Iff et al. (2010: 52 ff.) \n\nangewandt wurden: \n\n \n\n Kriterium der Organadäquanz: Hinter diesem rechtstechnischen Begriff verbirgt sich die \n\nFrage, ob eine zweckmässige rechtliche Ausgestaltung und praktische Umsetzung der Kom-\n\npetenzordnung zwischen Regierung und Parlament vorliegt. Das Kriterium der Organadä-\n\nquanz ist erfüllt, wenn „staatliche Entscheidungen von den Organen getroffen werden, die \n\ndafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die \n\nbesten Voraussetzungen verfügen“ (Lorz 2011: 33; vgl. auch Iff et al. 2010: 53 sowie Nusp-\n\nliger 2006: 3). Diesen Gedanken bringt Moeckli (2009: 8) auf den Punkt: „Parlamente sollen \n\ndas machen, was ihren Aufgaben und Funktionen entspricht, nämlich initiieren, kontrollieren, \n\nevaluieren. Aber sie sollen nicht exekutive Aufgaben übernehmen.“ \n\n \n\n Repräsentativität der Beteiligung und der Mechanismen der Entscheidungsfindung: \n\nDieses Kriterium berührt einen wunden Punkt vieler interkantonaler Kooperationsformen, da \n\ndie Zahl der Delegierten, welche ein kantonales Parlament in eine interparlamentarische \n\nVertretung entsenden kann, in der Regel nicht die Grösse einer innerkantonalen Kommission \n\naufweist. Dadurch ist selbst bei einer ausgebauten parlamentarischen Mitwirkung nicht ge-\n\nwährleistet, dass in interparlamentarischen Kommissionen alle relevanten innerkantonalen \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 23 \n\nInteressen vertreten sind (vgl. Moeckli 2009).11 Im Zentrum stehen darum vor allem die fol-\n\ngenden Fragen: Welche politische Zusammensetzung weisen die Gremien auf, die an der \n\nEntstehung eines IKV mitwirken? Inwieweit sind die Regeln, welche die politische Zusam-\n\nmensetzung und die Entscheidungsfindung definieren, im Voraus definiert und kodifiziert?  \n\n \n\n Zeitpunkt und Transparenz der Information: Besteht gegenüber dem Parlament die Pflicht \n\nzur zeitgerechten Information, so dass eine wirkungsvolle Mitsprache ermöglicht ist? Besteht \n\ndie Pflicht, Regierungsentscheide – insbesondere wenn sie Willensäusserungen der Legis-\n\nlative entgegenstehen – gegenüber dem Parlament zu begründen? Wie und wann wird das \n\nGesamtparlament bzw. die Öffentlichkeit informiert und somit Transparenz über das staatli-\n\nche Handeln hergestellt? \n\n \n\n Ressourcen und Bereitschaft zur effektiven Beteiligung: Die Arbeitsbedingungen kanto-\n\nnaler Parlamente werden durch die Bedingungen des Milizsystems beschränkt  (vgl. Ab-\n\nschnitt 2.2.4). Ausgebaute parlamentarische Mitwirkungsmöglichkeiten allein vermögen die \n\nDemokratiequalität im IKV-Bereich nicht heben, ebenso müssen die personellen und zeitli-\n\nchen Ressourcen vorhanden sein, um die formellen Mitwirkungsrechte wirksam zu gebrau-\n\nchen. Dies kann einerseits eine grössere zeitliche Belastung (mit berechtigten Entschädi-\n\ngungsforderungen) der Parlamentsmitglieder, andererseits einen Ausbau der \n\nUnterstützungsdienstleistungen durch die Parlamentsverwaltung nach sich ziehen. Der vor-\n\nliegende Bericht steht unter der Prämisse, dass der Urner Landrat weiterhin innerhalb aus-\n\ngeprägter Milizstrukturen agiert. Um die Miliztauglichkeit der parlamentarischen Mitwirkung \n\nim IKV-Rahmen zu gewährleisten, stehen daher pragmatische und machbare Lösungen im \n\nVordergrund, welche unnötige Reibungsverluste vermeiden (vgl. Iff et al. 2010: 140). Die \n\nMotivation von Parlamentsmitgliedern, sich in die IKV-Materie einzuarbeiten und sich effektiv \n\nam Prozess zu beteiligen, hängt von beiden Faktoren ab: dem Umfang an Mitwirkungsmög-\n\nlichkeiten, welcher ihnen per Gesetz zusteht, und den Ressourcen, welche ihnen zu deren \n\nwirkungsvollen Wahrnehmung zur Verfügung stehen. \n\n \n\n \n\n  \n\n                                            \n11 Moecklis Lösungsansatz, für die politische Zusammensetzung kantonsübergreifend das Wahlsystem „Doppelter Pukelsheim“ \n\nanzuwenden (2009: 9), ist aus einer kantonsspezifischen Perspektive wenig überzeugend, insbesondere wenn zwischen den \n\nkantonalen Sektionen derselben Mutterpartei unterschiedliche Interessenslagen vorherrschen.  \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 24 \n\n3.2 Darlegung und Beurteilung zusätzlicher parlamentarischer Mitwirkungsmöglichkei-\n\nten \n\n \n\n3.2.1 Innerkantonale Ebene \n\n \n\nDie Übersicht in Abschnitt 2.2 führte zur Erkenntnis, dass die auf innerkantonaler Ebene bestehen-\n\nden Mitwirkungsmöglichkeiten des Urner Landrats im Vergleich der 26 Kantone bereits heute relativ \n\ngut ausgebaut sind. Dieser Befund beruht einzig auf der Grundlage der rechtlich verfassten Mitwir-\n\nkung und beinhaltet keine Aussage über die praktische Anwendung der Bestimmungen bzw. die \n\nzusätzliche Existenz ungeschriebener Regeln (vgl. dazu auch Abschnitt 2.2). Ein ausgebautes in-\n\nnerstaatliches Mitwirkungsinstrumentarium erscheint ohne Zweifel zweckmässig, zumal sich die Mit-\n\nwirkung des Landrats in den Phasen der Vorbereitung und Aushandlung von IKV primär auf die \n\ninnerstaatliche Ebene konzentriert. Dennoch ergeben sich aus dem kantonalen Vergleich einzelne \n\nHinweise darauf, dass in anderen Kantonen weitergehende Mitwirkungsmöglichkeiten bestehen, \n\ndurch welche die Ausgestaltung der parlamentarischen Mitwirkung des Urner Landrats bei IKV-Vor-\n\nlagen möglicherweise optimiert werden könnte: \n\n \n\n1. Einführung einer Spezialkommissionen für Aussenbeziehungen: \n\nIKV-Geschäfte werden von den ständigen Fachkommissionen des Urner Landrats begleitet. \n\nEine Spezialkommission für Aussenbeziehungen besteht nicht bzw. auf deren Einrichtung \n\nwurde vor rund zehn Jahren im Rahmen einer Revision der Geschäftsordnung ausdrücklich \n\nverzichtet. Anlässlich der zu beobachtenden Zunahme von IKV gewinnt die Frage der wirk-\n\nsamen Einflussnahme zunehmend an Bedeutung. Eine Spezialkommission, in welcher das \n\nverfahrensmässige Sachwissen und die entsprechenden personellen Vernetzungen unter \n\ninterkantonalen Akteuren systematisch aufgebaut und nachhaltig gepflegt wird, kann zu die-\n\nsem Zweck Vorteile aufweisen. \n\n \n\n2. Begründungspflicht hinsichtlich der Folge von Empfehlungen des Parlaments: \n\nDie Möglichkeiten der zuständigen Kommissionen, um der Regierung im Rahmen von Anhö-\n\nrungen in der Vorbereitungs- und Verhandlungsphase Empfehlungen abzugeben, sind in der \n\nGeschäftsordnung relativ umfassend geregelt. Nicht erwähnt wird in den Bestimmungen im  \n\nUnterschied zu anderen Kantonen mit einem ähnlich gut ausgebauten Mitwirkungsinstru-\n\nmentarium (insbesondere die ParlVer-Kantone), dass die Regierung der Kommission eine \n\nRückmeldung gibt, ob und wie der (an sich unverbindlichen) Empfehlung in den IKV-Ver-\n\nhandlungen konkret Folge gegeben wurde. \n\n \n\n3. Jederzeitige Möglichkeit einer Kommission, Stellungnahmen zu Entwicklungen der in-\n\nterkantonalen Zusammenarbeit abzugeben: \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 25 \n\nMit der heutigen Regelung im Kanton Uri ist die Stellungnahme einer Kommission an eine \n\nvorgängige Anhörung durch die Regierung gebunden. Verschiedene Kantone (z.B. Aargau, \n\nWaadt) kennen ein generelles Recht zur Stellungnahme durch die zuständige Kommission. \n\nEin entsprechender Passus in der Geschäftsordnung könnte zu einer Stärkung der frühzei-\n\ntigen Mitwirkung des Landrats führen, da das Erteilen von (unverbindlichen) Empfehlungen \n\nals Reaktion auf Informationen, welche der zuständigen Kommission gemäss Art. 44 Abs. 1 \n\nGO mitgeteilt werden, möglich würde. Gleichzeitig sollte sichergestellt sein, dass die bishe-\n\nrigen Bestimmungen zu den Anhörungen in den einzelnen IKV-Phasen in der Geschäftsord-\n\nnung erhalten bleiben. \n\n \n\n4. Information bzw. Anhörung der Kommission vor Ablehnung einer IKV-Verhandlungs-\n\nanfrage anderer Kantone: \n\nEin negativer Entscheid, einer Verhandlungsanfrage nicht Folge zu leisten, kann politisch \n\ngenauso bedeutend sein wie eine positive Beteiligung an IKV-Verhandlungen. Es ist daher \n\nnicht unmittelbar einsichtig, weshalb die Regierung gemäss Geschäftsordnung Art. 44 Abs. \n\n2 die zuständige Kommission vorgängig anhört, wenn sie beabsichtigt, formelle Vertragsver-\n\nhandlungen aufzunehmen, nicht aber, wenn sie solche abzulehnen gedenkt. Dieser Punkt \n\nist auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass das parlamentarische Instrumentarium des \n\nLandrats keine Möglichkeit beinhaltet, die Regierung zur Aufnahme (oder zum Unterlassen) \n\nvon IKV-Verhandlungen zu verpflichten.  \n\n \n\nDie vier aufgeführten Neuerungen werden anschliessend anhand der Kriterien der Demokratiequa-\n\nlität (vgl. Abschnitt 3.1) einer Beurteilung unterzogen: \n\n \n\n Beurteilung der Organadäquanz der aufgeführten Neuerungen: Keiner der vier Vor-\n\nschläge gerät mit dem Kriterium der Organadäquanz in Konflikt, da die bisherige verfas-\n\nsungsmässige Kompetenz des Regierungsrates, den Kanton nach aussen zu vertreten so-\n\nwie IKV abzuschliessen (Art. 97 Abs. 2 KV-UR), in keiner Weise tangiert wird. Die \n\nAusweitung der Möglichkeit zur Abgabe von Empfehlungen behält die bisherige Regelung \n\nbei, dass die Empfehlungen für die Regierung grundsätzlich unverbindlich sind. Es findet \n\nsomit kein Übergang zu einer aus Gewaltenteilungssicht problematischen Instruktion durch \n\nden Landrat statt.  \n\n \n\n Beurteilung der Repräsentativität der Mitwirkung und der Entscheidungsmechanis-\n\nmen: Da es sich um die Mitwirkung in der innerkantonalen Arena handelt, kommen die in-\n\nnerkantonalen Organe und Entscheidungsregeln zum Zuge. Die parlamentarischen Kommis-\n\nsionen sind nach geltendem Recht proportional zur Stärke der  Fraktionen im Landrat „unter \n\ngebührender Beachtung der Minderheiten“ zusammengesetzt (Art. 32 Abs. 2 GO). Die auf-\n\ngeführten Neuerungen ändern nichts an diesem Zustand. Hingegen können insbesondere \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 26 \n\ndie Vorschläge 2 bis 4 zu einer Verbesserung der Mechanismen der Entscheidungsfindung \n\nführen, da das Mitwirkungsinstrumentarium vervollständigt und im Vergleich zum allfälligen \n\nBestehen einer „gelebten Praxis“ zusätzlich kodifiziert wird. \n\n \n\n Beurteilung bezüglich des Zeitpunkts und Transparenz der Information:  Alle vier Neu-\n\nerungen weisen einen Bezug zu diesem Beurteilungskriterium auf. Die vorgeschlagenen \n\nMassnahmen können dazu beitragen, die Möglichkeiten der frühzeitigen und mitschreiten-\n\nden Beteiligung bzw. Mitwirkung des Landrats an IKV-Vorhaben zu festigen, indem z.B. der \n\nzuständigen Kommission jederzeit die Option zu Empfehlungen offen steht. Zudem wird die \n\nTransparenz der Regierungstätigkeit erhöht, indem z.B. die Regierung darüber informieren \n\nmuss, inwiefern einer Empfehlung Folge geleistet wurde. Auch das Bestehen einer Spezial-\n\nkommission für Aussenbeziehungen kann mit ihrem spezifischen Know-how in IKV-Fragen \n\nzu Verbesserungen bezüglich Zeitpunkt und Transparenz von Informationen und Entschei-\n\ndungsprozessen beitragen. \n\n \n\n Beurteilung des Ressourcen-Kriteriums: Die Vorschläge 2 bis 4 würden aller Voraussicht \n\nnach nicht im wesentlichen Umfang zusätzliche Ressourcen binden bzw. das Zeit - und Per-\n\nsonalbudgets des Landrats zusätzlich belasten. Es ist nicht damit zu rechnen, dass der vor-\n\ngeschlagene moderate Ausbau der Mitwirkungsmöglichkeiten die Aktivitäten der zuständi-\n\ngen Kommissionen stark erhöht, zumal sich die Anzahl laufender IKV-Verhandlungen bzw. \n\nIKV-Verhandlungsanfragen, bei welchen es sich um rechtsetzende Erlasse handelt, in über-\n\nschaubarem Rahmen bewegen dürfte. Hingegen könnte eine verbesserte Rückkoppelung \n\nzwischen Regierung und Kommission, welche sich insbesondere aus der Rückmeldung zur \n\nBerücksichtigung von Kommissionsempfehlungen ergeben würde, zur Motivation der Land-\n\nratsmitglieder beitragen, sich mit den betreffenden IKV-Inhalten zu befassen. Schwieriger \n\nmit den ressourcenmässigen Möglichkeiten des Landrats zu vereinbaren wäre demgegen-\n\nüber der Vorschlag zur Einrichtung einer Spezialkommission für Aussenbeziehungen, zu-\n\nmindest wenn es sich um eine zusätzliche Kommission zu den bereits bestehenden sechs \n\nSachkommissionen und zwei Aufsichtskommissionen handeln sollte.  \n\n \n\nAufseiten des Landrats sind bei drei der vier vorgeschlagenen Neuerungen somit praktisch aus-\n\nschliesslich Vorteile auszumachen. Zudem wird die Kompetenzordnung zwischen Land- und Regie-\n\nrungsrat in keiner Weise tangiert. Einzig in Bezug auf die Einrichtung einer Spezialkommission für \n\nAussenbeziehungen wäre die Miliztauglichkeit im Kontext des Kantons Uri vertieft zu prüfen, da Zu-\n\nsatzbelastungen für die Landratsmitglieder und/oder Reibungsflächen zwischen den Fachkommissi-\n\nonen und einer Spezialkommission vermieden werden sollten. Auf der Regierungsseite dürften vor \n\nallem die Rückmeldungen in Bezug auf die Empfehlungen der Kommission zu Mehraufwand führen , \n\nwährend im Rahmen der neu vorgeschlagenen Möglichkeiten für Empfehlungen ausserhalb formel-\n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 27 \n\nler Anhörungen sowie die Konsultationspflicht vor abschlägigen Entscheiden hinsichtlich der Betei-\n\nligung an IKV-Verhandlungen kein erheblicher Mehraufwand zu erwarten ist, da sich der Gebrauch \n\ndieser neuen Mitwirkungsinstrumente aller Voraussicht nach in überschaubarem Rahmen halten \n\ndürfte. \n\n \n\n \n\n3.2.2 Interkantonale Ebene \n\n \n\nDer empirische Überblick in Abschnitt 2.2 hat aufgezeigt, dass die Mitwirkungsmöglichkeiten des \n\nUrner Landrats auf interkantonaler Ebene bloss punktuell vorhanden sind. Für die systematische \n\ninterparlamentarische Mitwirkung fehlen die hierzu notwendigen verbindlichen institutionellen Rege-\n\nlungen unter den Zentralschweizer (bzw. Deutschschweizer) Kantonen. Zwar bestehen vereinzelt \n\nParlamentsvertretungen in interparlamentarischen Geschäftsprüfungskommissionen, hauptsächlich \n\nin Zusammenarbeitsbereichen mit Lastenausgleich, wo seit rund zehn Jahren eine interparlamenta-\n\nrische Vertretung durch den Bund vorgeschrieben ist (vgl. Abschnitt 2.2.2). Doch im Bereich der \n\nMitwirkung bei der Entstehung von IKV ist einzig mit der Gründung der informell strukturierten ILK \n\nquasi als „Selbsthilfeorganisation“ der Kantonsparlamente etwas Bewegung in die Thematik geraten.  \n\n \n\nDas Bedürfnis der kantonalen Legislativen nach Mitwirkungsmöglichkeiten auf interparlamentari-\n\nscher Ebene ist nachvollziehbar. Die Vorteile gegenüber der rein innerkantonalen Mitwirkung liegen \n\nauf der Hand: \n\n Intensivierung des interparlamentarischen Austauschs und Bündelung von IKV-spezifischem \n\nKnow-how im Rahmen einer formellen Institution. \n\n Von den Regierungen anerkannte Stellung im IKV-Entstehungsprozess, was den Positions-\n\nbezügen und Empfehlungen der interparlamentarischen Kommissionen ein grösseres Ge-\n\nwicht verleiht. \n\n Gleichzeitiger und gleichberechtigter Einbezug aller betroffenen Kantonsparlamente.  \n\n \n\nMit der Schaffung formeller interparlamentarischer Strukturen sind allerdings auch Nachteile bzw. \n\nHerausforderungen verbunden: \n\n Für die Einrichtung interparlamentarischer Strukturen ist ein multilateraler Konsens der Kan-\n\ntone notwendig. Der Kanton Uri allein kann sich das Anliegen zu eigen machen und bei den \n\nanderen Regierungen der Deutsch- bzw. Zentralschweiz diesbezügliche Verhandlungen an-\n\nregen, bleibt aber vom Engagement der anderen Kantone abhängig. Veränderungen der \n\nparlamentarischen Mitwirkung auf interkantonaler Ebene dauern daher in aller Regel deutlich \n\nlänger als innerkantonale Anpassungen. \n\n Es ist schwierig, das Erfordernis einer politisch repräsentativen Zusammensetzung des in-\n\nterparlamentarischen Organs auf eine alle Ansprüche befriedigende Weise umzusetzen. Es \n\ngilt hier, Lösungen zu finden, welche der Funktion des Organs angemessen sind und dabei \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 28 \n\nberücksichtigen, dass es sich nicht um ein Parlament, sondern um eine Kommission handelt, \n\nwelche im Rahmen der Verhandlungsphase Stellungnahmen zuhanden der für die Aushand-\n\nlung zuständigen Regierungsorgane abgibt, aber keine bindenden Entscheidungen über den \n\nIKV fällt. \n\n \n\n Formelle interparlamentarische Strukturen können bis zu einem gewissen Grad auch die \n\nVereinheitlichung der innerparlamentarischen Strukturen und Abläufe zwischen den beteilig-\n\nten Kantonen bedingen (z.B. die Einführung von Kommissionen für Aussenbeziehungen). In \n\ndiesem Rahmen ist auch die Miliztauglichkeit der interparlamentarischen Mitwirkung im Auge \n\nzu behalten. \n\n \n\nAnhand der Erkenntnisse aus Abschnitt 2.2 werden im Folgenden werden zwei grundsätzliche Vari-\n\nanten der Mitwirkung (mit Untervarianten) zur Diskussion gestellt und anhand der Kriterien der De-\n\nmokratiequalität (Abschnitt 3.1) beurteilt. \n\n \n\n \n\n3.2.2.1 Mitwirkung auf interkantonaler Ebene in Anlehnung an den ParlVer \n\n \n\nDie Regelung der parlamentarischen Beteiligung an der Aushandlung von IKV im Rahmen einer \n\nformellen Vereinbarung zwischen den Kantonen bietet den Vorteil, dass ein verbindlicher, von den \n\nRegierungen und den Parlamenten anerkannter institutioneller Rahmen für die parlamentarische \n\nMitwirkung auf interkantonaler Ebene entsteht. Die Bestimmungen des ParlVer der sechs West-\n\nschweizer Kantone bieten zu diesem Zweck einen möglichen praxiserprobten Lösungsrahmen (vgl. \n\ndie Details in Abschnitt 2.2.1.2). Im Vergleich zur Vorgängerkonvention CDC wurde der ParlVer in \n\nwesentlichen Punkten vereinfacht. Insbesondere wurde er stärker auf die parlamentarische Beglei-\n\ntung politisch wichtiger Vorhaben ausgerichtet. Dies bedeutet auch, dass mit Abschluss einer Par-\n\nVer-ähnlichen Vereinbarung die innerkantonalen Mitwirkungsmöglichkeiten nicht obsolet werden. \n\nUm den Bedürfnissen des Kantons Uri gerecht zu werden, werden an dieser Stelle drei Varianten \n\nmit Bezug zum ParlVer zur Diskussion gestellt: \n\n \n\n1. Übernahme des aktuellen ParlVer: \n\nMit der Übernahme könnten der Kanton Uri und die weiteren beteiligten Kantone auf den \n\nmehrheitlich positiven Erfahrungen der Westschweizer Kantone aufbauen und eine in den \n\nGrundzügen seit über zehn Jahren in der Praxis erprobte Lösung anwenden. Auch im Parl-\n\nVer vereinigen sich Kantone von sehr unterschiedlicher Grösse und mit unterschiedlichen \n\nressourcenmässigen Voraussetzungen in Bezug auf deren Parlamentsstrukturen. Im Unter-\n\nschied zu den Verhältnissen im Kanton Uri (oder auch zu denjenigen in Kantonen wie \n\nSchwyz, Ob- und Nidwalden) weisen alle sechs Westschweizer Kantone einen mittleren bis \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 29 \n\nhohen Professionalisierungsgrad aus (Jaun 2011). Die Bestimmungen des ParlVer wurden \n\nansonsten in Abschnitt 2.2.1.2 bereits ausführlich dargestellt. \n\n \n\n2. ParlVer mit zusätzlichen Elementen flexibler Geometrie:  \n\nDer aktuelle ParlVer geht von einem Top-down-Ansatz aus, indem die Bestimmungen des \n\nVertrages automatisch angewandt werden, sobald in mindestens zwei Vertragskantonen das \n\nParlament den betreffenden IKV genehmigen muss (Art. 7 Abs. 1 ParlVer). Die Bestimmun-\n\ngen gelten allerdings nur für diejenigen Kantone, deren Parlamente für die Genehmigung \n\ndes IKV zuständig sind (Abs. 2). Einzig wenn die Parlamentsbüros der Vertragskantone „in \n\ngegenseitiger Absprache feststellen, dass Einstimmigkeit herrscht“, kann auf die Einsetzung \n\nder interparlamentarischen Kommission gänzlich verzichtet werden (Art. 12 ParlVer). Mit we-\n\nnigen Änderungen liesse sich der Charakter des ParlVer umwandeln, so dass die Aktivierung \n\ninterparlamentarischer Mitwirkungsstrukturen subsidiär zum Zuge käme und zudem von je-\n\ndem Kantonsparlament (bzw. der zuständigen Kommission) individuell entschieden werden \n\nkönnte, ob ein Interesse an einer interparlamentarischen Mitwirkung besteht. Wird auf eine \n\nBeteiligung verzichtet, werden – als Regelfall – die innerkantonalen parlamentarischen Mit-\n\nwirkungsrechte angewandt. Die wesentliche Änderung würde somit v.a. den Art. 7 Abs. 1 \n\nund 2 ParlVer betreffen. \n\n \n\nTrotz der vorgeschlagenen Subsidiarisierung der ParlVer-Bestimmungen würde die Verein-\n\nbarung ihren Hauptzweck erfüllen: Den kantonalen Parlamenten stünde für wichtige recht-\n\nsetzende IKV jederzeit ein verbindlicher Mitwirkungsrahmen zu Verfügung, dessen fallweise \n\nAktivierung ausschliesslich in den Händen der betroffenen (und interessierten) Legislativen \n\nbzw. im Ermessen der zuständigen Kommissionen liegt. Kein Parlament kann gegen seinen \n\nWillen zur interparlamentarischen Mitwirkung gezwungen werden, wenn es aus politischen \n\n(z.B. weil man den eigenen Kanton von einem IKV als zu wenig betroffen erachtet) oder aus \n\nressourcenmässigen Überlegungen (Miliztauglichkeit) auf eine solche verzichten möchte. \n\n \n\n3. Übernahme des auf die Geschäftsprüfung bezogenen Teils des ParlVer:  \n\nDer ParlVer befasst sich in Kapitel 4 (Art. 15 bis 19) mit der interparlamentarischen Ge-\n\nschäftsprüfung und setzt in diesem Bereich Minimalstandards für den Fall, dass mit einer \n\nIKV eine interkantonale Institution oder eine gemeinsame Organisation geschaffen wird (Art. \n\n15 ParlVer; vgl. Abschnitt 2.2.1.2). Wie bereits dargestellt, ortet die Literatur bei der parla-\n\nmentarischen Kontrolle während der Umsetzungsphase von IKV mindestens so viel Hand-\n\nlungsbedarf wie bei der parlamentarischen Mitwirkung in der Vorbereitungs- und Verhand-\n\nlungsphase. Die Bestimmungen des vierten ParlVer-Kapitels liessen sich auf die \n\nDeutschschweizer (oder zumindest auf die Zentralschweizer) Kantone übertragen und wür-\n\nden so für einen einheitlichen Rahmen sorgen, ohne dass dadurch sämtliche IKV über einen \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 30 \n\nLeist geschlagen würden. Denn Art. 15 Abs. 3 ParlVer sieht vor, dass die „Zusammenset-\n\nzung und besonderen Befugnisse“ der interparlamentarischen Aufsichtskommission im be-\n\ntreffenden IKV spezifisch festgelegt werden. Lediglich die allgemeinen Aufgaben und Zu-\n\nständigkeiten der Aufsichtskommission sowie die zur Verfügung stehenden \n\nKontrollinstrumente gegenüber dem Exekutivorgan bzw. den dahinter stehenden Regierun-\n\ngen oder Regierungskonferenzen werden aufgelistet. \n\n \n\nDie drei Varianten werden anhand der Kriterien der Demokratiequalität (vgl. Abschnitt 3.1) einer \n\nBeurteilung unterzogen: \n\n \n\n Beurteilung der Organadäquanz der aufgeführten Neuerungen:  Die drei zur Diskussion \n\ngestellten ParlVer-Varianten erfüllen das Kriterium der Organadäquanz vollauf. Die Stellung-\n\nnahmen und Anträge der interparlamentarischen Kommission sind für die Regierungsvertre-\n\nter unverbindlich. Analog zum ersten Punkt in Abschnitt 3.2.1 besteht jedoch eine Informati-\n\nonspflicht zum Grad der Berücksichtigung einer Stellungnahme. Darum gelten die in Ab-\n\nschnitt 3.2.1 vorgebrachten Argumente zur Beurteilung des Kriteriums der Organadäquanz \n\nauch an dieser Stelle. \n\n \n\n Beurteilung der Repräsentativität der Mitwirkung und der Entscheidungsmechanis-\n\nmen: Ein grosser Vorteil aller drei vorgeschlagenen ParlVer-Varianten liegt in der Kodifizie-\n\nrung der Entscheidungsmechanismen, sowohl was die Willensbildung innerhalb der inter-\n\nparlamentarischen Kommission als auch das Verfahren zwischen Kommission und \n\nRegierungsvertretern betrifft. Die interparlamentarische Kommission wird gemäss ParlVer \n\naus sieben parlamentarischen Vertretern pro Kanton gebildet. Die Ernennung erfolgt gemäss \n\ninnerkantonalem Recht. Mit sieben Vertretern pro Kanton ist gewährleistet, dass das inner-\n\nkantonale Meinungsspektrum ähnlich gut wie in den innerkantonalen Kommissionen abge-\n\nbildet werden kann. Hingegen stösst die Gesamtgrösse der interparlamentarischen Kommis-\n\nsion bereits bei sechs beteiligten Kantonen (42 Mitglieder) an ihre Grenzen.12 Eine \n\nAusweitung auf weitere Kantone (z.B. alle Deutschschweizer Kantone) würde den praktikab-\n\nlen Rahmen mit Sicherheit sprengen. Alternative Verfahren, bei denen z.B. die Gesamtzahl \n\nder Sitze fixiert und die Anzahl pro Kanton flexibel gehalten würde (je nach Anzahl beteiligter \n\nKantone), laufen demgegenüber Gefahr, das Repräsentationskriterium ausgerechnet in je-\n\nnen Fällen schlechter zu erfüllen, welche aufgrund ihrer politischen Bedeutung bei allen Kan-\n\ntonsparlamenten auf grosses Mitwirkungsinteresse stossen. Andere Vorschläge, welche mit-\n\ntels mathematischem Zuteilungsverfahren die Repräsentativität sicherstellen wollen (vgl. \n\nMoeckli 2009 in Abschnitt 3.1), sind einerseits komplex – zumal es sich lediglich um ein \n\n                                            \n12 Neben der Westschweizer Regierungskonferenz verfügt auch die Zentralschweizer Regierungskonferenz über sechs Mit-\n\ngliedskantone. \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 31 \n\nOrgan der parlamentarischen Vorberatung handelt und nicht um eines, das demokratisch \n\nlegitimierte Entscheidungen trifft – und führen andererseits ebenfalls zu unerwünschten Ne-\n\nbenwirkungen. In der Essenz kann hier das Repräsentativitätskriterium aus Gründen der \n\nPraktikabilität nur erfüllt werden, wenn die Zahl der am Vertrag beteiligten Kantone über-\n\nschaubar bleibt. \n\n \n\nGeringer erscheinen die Probleme mit dem Repräsentationskriterium bei der dritten vorge-\n\nschlagenen ParlRev-Variante (Übernahme der Bestimmungen bezüglich der interparlamen-\n\ntarischen Geschäftsprüfung). Aufgrund der Tatsache, dass die mittels IKV geschaffenen in-\n\nterkantonalen Institutionen resp. Organisationen eine unterschiedliche Komplexität und \n\nsomit auch einen unterschiedlichen Kontrollbedarf aufweisen, wird im ParlRev lediglich ge-\n\nregelt, dass eine interparlamentarische Aufsichtskommission bestehen muss, welche sich \n\naus Parlamentsmitgliedern aus jedem betreffenden Kanton zusammensetzt. Deren Umfang \n\nsowie allfällige Regeln der Zusammensetzung sind im betreffenden IKV zu regeln.  \n\n \n\n Beurteilung bezüglich Zeitpunkt und Transparenz der Information: Alle drei Vorschläge \n\nführen zu einer Verbesserung der Demokratiequalität, indem sie die frühzeitige und mit-\n\nschreitende Mitwirkung des Landrats an IKV-Vorhaben ausbauen und die Transparenz der \n\nRegierungstätigkeit erhöhen, indem z.B. den Regierungsvertretern eine Informationspflicht \n\ndarüber obliegt, inwiefern einer Stellungnahme Folge geleistet wurde. \n\n \n\nAuch die ParlVer-Kontrollmöglichkeiten im Rahmen der interparlamentarischen Aufsichts-\n\nkommission führen aufgrund der Minimalvorgaben bezüglich der parlamentarischen Kontroll-\n\nrechte zu Verbesserungen beim Zeitpunkt sowie bei der Transparenz der Information. Eine \n\nkonkrete Beurteilung des Kriteriums hängt in diesem Fall allerdings auch von der genauen \n\nAusgestaltung der jeweiligen Vertragsbestimmungen ab. \n\n \n\n Beurteilung des Ressourcen-Kriteriums: Es ist absehbar, dass alle drei vorgeschlagenen \n\nVarianten in unterschiedlichem Ausmass zusätzliche Ressourcen des Landrats binden. Der \n\nzeitliche Aufwand für die Mitwirkung bei und die Kontrolle von IKV dürfte durch die Einset-\n\nzung von interparlamentarischen Kommissionen tendenziell steigen, auch wenn gleichzeitig \n\nvon einer teilweisen Entlastung der innerkantonalen Kommissionen ausgegangen werden \n\nkann. Die Miliztauglichkeit für den Urner Landrat müsste vor allem bei der ersten Variante \n\n(vollständige Übernahme des ParlVer) zusätzlich einer eingehenden Prüfung unterzogen \n\nwerden. Weniger akut fällt das Problem bei der zweiten Variante ins Gewicht, da diese ein \n\nexplizites „Opting-out“ für alle beteiligten Parlamente vorsieht. \n\n \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 32 \n\nWie schon bei den innerkantonalen Neuerungen gemäss Abschnitt 3.2.1 führen die hier ge-\n\nmachten Vorschläge zu einer verbesserten Rückkoppelung zwischen Regierung und Kom-\n\nmission, was die Bereitschaft der Landratsmitglieder erhöhen kann, sich mit den betreffen-\n\nden IKV-Inhalten eingehend zu befassen. \n\n \n\n \n\n3.2.2.2 Mitwirkung auf interkantonaler Ebene auf Basis der ILK \n\n \n\nNebst der Optimierung der interparlamentarischen Mitwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten durch ei-\n\nnen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen den Kantonen wurden zuvor im Abschnitt 2.2.1.2 Alter-\n\nnativen vorgestellt, welche auf informellen oder formellen Vereinbarungen zwischen den Parla-\n\nmentsverwaltungen beruhen. Im Unterscheid zur Rechtsetzung via IKV können reine \n\nVerwaltungsvereinbarungen zwischen den kantonalen Legislativen bzw. die Gründung einer privat-\n\nrechtlichen Organisation durch die kantonalen Legislativen keine neuen Rechte gegenüber der Re-\n\ngierung und keine neuen Pflichten der Regierung begründen. Dennoch kann der Weg der ILK bzw. \n\neiner Nationalen Konferenz der Kantonsparlamente ein probates Mittel zur interparlamentarischen \n\nKoordination und der Bündelung des Sachwissens darstellen, um gegenüber den Regierungen mit \n\nerhöhtem politischem Gewicht aufzutreten. Da kein institutioneller Rechtsrahmen auf interkantonaler \n\nEbene geschaffen wird, operieren die ILK oder die NKK-Vereinslösung auf der Grundlage der jewei-\n\nligen innerkantonalen Rechtsordnungen. Dies hat den Vorteil, dass die kantonalen Legislativen sehr \n\npragmatisch und unter Auslassung der Regierungsebene die gegenseitige Zusammenarbeit und Ko-\n\nordination von IKV-Vernehmlassungen vorantreiben können. \n\n \n\nAusgehend vom aktuellen ILK-Rahmen besteht in drei Punkten mittelfristig Klärungsbedarf:  \n\n Aufbau einer nachhaltigen Struktur: Um der interparlamentarischen Kooperation einen nach-\n\nhaltigen Rahmen zu geben, wäre zumindest die Einrichtung einer ständigen Koordinations-\n\nstelle oder eines Sekretariats notwendig. Dies bedeutet auch, dass zwischen den beteiligten \n\nKantonsparlamenten über einen Finanzierungsschlüssel zu befinden wäre. \n\n Sobald die ILK eine verbindlichere Struktur erlangt oder in einer organisatorischen Form \n\nmündet, welche dem Vorschlag der NKK zugrunde liegt, könnte es angezeigt sein, die Ge-\n\nschäftsordnung des Urner Landrats mit einem Passus ähnlich zum Zürcher Kantonsratsge-\n\nsetz § 34 o Abs. 2 zu ergänzen.13 Dies ist gemäss Urner Rechtsordnung voraussichtlich nicht \n\nabsolut notwendig, kann aber dem Landrat einerseits zur Klärung der rechtlichen Situation, \n\nandererseits als Hinweis auf interparlamentarische Kooperationsformen dienen. \n\n \n\n                                            \n13 „[Der Kantonsrat] kann mit anderen Parlamenten Verträge abschliessen, die der gemeinsamen und koordinierten Stellung-\n\nnahme bei der Schaffung von interkantonalem Recht dienen.“ \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 33 \n\n Ausgestaltung der politischen Repräsentation: Im informellen ILK-Rahmen sind drei Dele-\n\ngierte pro Kanton stimmberechtigt. Bei wichtigen, politisch kontrovers diskutierten IKV-Er-\n\nlassen ist es schwierig, das innerkantonale Meinungs- und Parteienspektrum mit bloss drei \n\nDelegierten angemessen abzubilden. Aus Sicht der Repräsentation sind daher der ILK rela-\n\ntiv enge Grenzen gesetzt, wodurch klar ist, dass die politische Legitimation der ILK, im Rah-\n\nmen ihrer Tätigkeit als Stimme der kantonalen Parlamente aufzutreten,  eher schwach aus-\n\nfällt. \n\n \n\nDer Vorschlag einer weiterentwickelten ILK wird anschliessend anhand der Kriterien der Demokra-\n\ntiequalität (vgl. Abschnitt 3.1) beurteilt: \n\n \n\n Beurteilung der Organadäquanz der aufgeführten Neuerungen: Weder die ILK als infor-\n\nmelle Organisation noch allfällige Weiterentwicklungen in Richtung einer formellen Verein-\n\nbarung unter den Parlamenten oder der Gründung eines Vereins können neue Mitwirkungs-\n\nrechte des Parlaments in der Vorbereitung, Aushandlung und Umsetzung von IKV \n\nbegründen. Daher ist das Kriterium der Organadäquanz in jedem Fall erfüllt.  \n\n \n\n Beurteilung der Repräsentativität der Mitwirkung und der Entscheidungsmechanis-\n\nmen: Der ungenügend kodifizierte Status einer informellen Organisation wie der ILK lässt in \n\nBezug auf die Repräsentativität der Mitwirkung und der Entscheidungsmechanismen viele \n\nSpielräume offen. Auch wenn eine Geschäftsordnung besteht, so bleibt die ILK institutionell \n\nschwer fassbar. Die Entsendung von drei Delegierten pro Kanton reicht, wie oben bereits \n\nbeschrieben, kaum aus, um eine hinreichende politische Repräsentation zu erreichen. Ins-\n\ngesamt muss daher das Kriterium der Repräsentativität der Beteiligung und der Entschei-\n\ndungsmechanismen als für die heutige ILK kaum zu erfüllen beurteilt werden. Dies stellt \n\nsolange ein geringes Problem dar, wie die ILK vor allem koordinierend und unterstützend für \n\ndie zuständigen innerkantonalen Kommissionen auftritt. Es kann allerdings relevant werden, \n\nwenn die ILK als gemeinsame Stimme der Kantonsparlamente gegenüber Regierungskon-\n\nferenzen auftritt. \n\n \n\n Beurteilung bezüglich Zeitpunkt und Transparenz der Information: Sowohl die heutige \n\nILK als auch erweiterte Varianten in einem formelleren Rahmen schaffen keine neuen staat-\n\nlichen Mitwirkungsregeln. Es gelten somit die innerkantonalen Rechtsordnungen, welche \n\nsehr unterschiedliche Mitwirkungsmöglichkeiten der kantonalen Parlamente vorsehen, wie \n\nin Abschnitt 2.2.2 aufgezeigt werden konnte. Theoretisch möglich ist, dass die ILK dazu bei-\n\ntragen kann, dass durch einen intensivierten Austausch der Informationen diejenigen kanto-\n\nnalen Parlamente mit eher schwachen Mitwirkungsrechten von der besseren Informations-\n\nlage in Parlamenten mit ausgebauten Mitwirkungsrechten profitieren könnten. Ob sich eine \n\nEntwicklung in diese Richtung einstellen wird, ist zurzeit noch nicht auszumachen. Aus Sicht \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nBeurteilung möglicher Varianten \n\nSeite 34 \n\ndes Kantons Uri, dessen Legislative über im kantonalen Vergleich relativ gut ausgebaute \n\nMitwirkungsmöglichkeiten verfügt (vgl. Abschnitt 2.2.2), dürfte sich der Zugewinn bezüglich \n\nZeitpunkt und Transparenz der verfügbaren Information aufgrund der ILK-Beteiligung daher \n\neher in Grenzen halten. \n\n \n\n Beurteilung des Ressourcen-Kriteriums: Das Hauptkriterium der ILK liegt im Bereich der \n\nRessourcen. Die ILK bündelt das Sachwissen der an einer Mitwirkung interessierten kanto-\n\nnalen Parlamente und fördert und koordiniert den Austausch relevanter Informationen in der \n\nVorbereitung und Aushandlung von IKV. Der informelle Rahmen hält zudem die zusätzlich \n\nnotwendigen personellen und zeitlichen Ressourcen der Parlamentsmitglieder in engen \n\nGrenzen. \n\n\n\n \n\nSeite 35 \n\n4. Fazit und Empfehlungen \n\n \n\n \n\nDer Abschluss von IKV hat über die vergangenen zwei Jahrzehnte zunehmend an Bedeutung ge-\n\nwonnen. Dadurch wurden immer mehr politisch kontroverse Bereiche mittels IKV geregelt, welche \n\nzwecks einer breit abgestützten demokratischen Legitimation einer öffentlichen Willensbildung im \n\nRahmen parlamentarischer Prozesse bedurft hätten. Daneben sind aus heutiger Sicht IKV eher un-\n\ngeeignet, um flächendeckende Lösungen innerhalb einer grossen Mehrheit der Kantone zu realisie-\n\nren. Zu diesem Zweck stehen die demokratisch einwandfrei legitimierten Entscheidungsprozesse \n\nauf Bundesebene zur Verfügung, deren Ergebnisse zudem nicht weniger dezentral ausfallen müssen \n\nals die Verhandlungen innerhalb von Regierungskonferenzen, wo zwischen den einzelnen Kantonen \n\ndeutliche Machtgefälle bestehen. \n\n \n\nIKV-Aushandlungen ist ein Demokratiedefizit inhärent, weil der Entscheidungsprozess nach den Re-\n\ngeln von Staatsvertragsverhandlungen abläuft. Unter Achtung der Gewaltenteilung und ohne Ge-\n\nbietsreformen werden die kantonalen Parlamente im Rahmen von IKV-Verhandlungen nie dieselben \n\nRechte zur freien Deliberation und effektiven Gestaltung der rechtlichen Bestimmungen innehaben \n\nkönnen wie man es aus der innerkantonalen Gesetzgebung kennt. Es geht bei der parlamentari-\n\nschen Mitwirkung im Rahmen von IKV-Geschäften lediglich darum, möglichst nahe an die Anforde-\n\nrungen innerkantonaler demokratischer Willensbildungsprozesse heran zu kommen. \n\n \n\nDie Untersuchung hat aufgezeigt, dass der Urner Landrat im kantonalen Vergleich über relativ gut \n\nausgebaute Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Ausarbeitung von IKV verfügt. Dieser Befund erstreckt \n\nsich jedoch hauptsächlich auf die innerkantonale Mitwirkungsebene, während eine Beteiligung an \n\nformell verfassten, interkantonalen Organen lediglich im Bereich einzelner interparlamentarischer \n\nAufsichtskommissionen vorliegt. \n\n \n\nDie Ausbaumöglichkeiten der Mitwirkungsinstrumente werden sowohl mit Blick auf die innerkanto-\n\nnale als auch auf die interkantonale Ebene vor allem durch den ausgeprägten Milizcharakter des \n\nUrner Landrats beschränkt. Im Bericht nimmt daher die Miliztauglichkeit bei der Beurteilung neuer \n\nbzw. optimierter Mitwirkungsmöglichkeiten eine zentrale Rolle ein. \n\n \n\nAusgehend von den allgemeinen Erkenntnissen der Untersuchung und der gezielten Beurteilung der \n\nvorgeschlagenen Einzelmassnahmen können an den Kanton Uri die folgenden Empfehlungen ge-\n\nrichtet werden: \n\n \n\n  \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nFazit und Empfehlungen \n\nSeite 36 \n\n \n\n4.1 Empfehlungen bezüglich der innerkantonalen Ebene \n\n \n\nDas Mitwirkungsinstrumentarium des Urner Landrats ist relativ gut ausgebaut. Dennoch hat der Ver-\n\ngleich unter den 26 Kantonen in drei Bereichen Optimierungspotenzial aufgezeigt:  \n\n \n\n Es wird empfohlen, dass die Regierung die zuständige Kommission über die Folge von Emp-\n\nfehlungen des Landrats informiert und im Falle einer abweichenden Haltung zudem begrün-\n\ndet. Dies stärkt insbesondere die Transparenz der Verhandlungsführung der Exekutive ge-\n\ngenüber der Kommission, ohne dass der Regierung daraus Nachteile erwachsen. \n\n \n\n Das Anhörungsrecht der zuständigen Kommission soll auf den Fall ausgeweitet werden, \n\nwenn die Regierung eine Anfrage zur Aufnahme von IKV-Verhandlungen aus einem anderen \n\nKanton abschlägig zu beantworten gedenkt. Es ist nicht unmittelbar einsichtig, weshalb ge-\n\nmäss der heutigen Regelung in solchen Fällen eine vorgängige Anhörung entfällt, da Ent-\n\nscheide nicht weniger wichtig sind, wenn sie negativ ausfallen. Auch diese Neuerung ver-\n\nbessert hauptsächlich die Transparenz der Information und eröffnet der zuständigen \n\nKommission über die Anhörung und die anschliessende Formulierung einer Empfehlung an \n\ndie Regierung eine zusätzliche Mitwirkungsmöglichkeit.  \n\n \n\n Als sinnvolle Ergänzung der aktuellen Geschäftsordnung wird zudem angeregt, dass die Ab-\n\ngabe von Empfehlungen zu interkantonalen Entwicklungen von einer zuvor stattfindenden \n\nformellen Anhörung losgekoppelt wird. Die zuständige Kommission soll jederzeit die Mög-\n\nlichkeit erhalten, auf allgemeine oder spezifische interkantonale Entwicklungen in einem be-\n\nstimmten Politikbereich zu reagieren und der Regierung eine (unverbindliche) Handlungs-\n\nempfehlung zukommen zu lassen. \n\n \n\nIm Gegensatz zu den oben aufgeführten Punkten wird das Verhältnis von Vor - und Nachteilen in \n\nBezug auf die Einführung einer Spezialkommission für Aussenbeziehungen eher skeptisch beurteilt. \n\nEine Spezialkommission bringt unbestrittenermassen Vorteile im Bereich des Know-hows zu inter-\n\nkantonalen Entscheidungsabläufen und der Bildung eines nachhaltigen Netzwerks, welches die Par-\n\nlamente anderer Kantone und die Regierungskonferenzen gleichermassen umfasst. Hingegen zieht \n\ndie Einrichtung einer solchen Kommission grössere Veränderungen nach sich, ganz gleich ob sie \n\nzusätzlich zu den bisherigen Kommissionen gebildet wird oder ob sie eine bestehende Kommission \n\nersetzt. Je nach Ausgestaltung ist in einem relativ kleinen Parlament wie dem Urner Landrat zudem \n\nmit spürbaren Zusatzbelastungen für die Landratsmitglieder zu rechnen, was mit dem ausgeprägten \n\nMilizsystem in Konflikt stehen kann. Falls am bisherigen System festgehalten wird, in welchem die \n\njeweils zuständige Fachkommission die IKV-Geschäfte begleitet, und falls sich die zuständigen Kom-\n\nmissionen des Landrats eine bessere Unterstützung im Rahmen der Mitwirkung bei IKV wünschen, \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nFazit und Empfehlungen \n\nSeite 37 \n\nkönnte der Ausbau des entsprechenden Fachwissens innerhalb der Parlamentsverwaltung eine Lö-\n\nsung des Problems darstellen. Die Kommissionen wären nach wie vor fachlich und politisch zustän-\n\ndig, doch könnten sie sich von einer dem Landrat zugeordneten IKV-Kompetenzstelle beispielsweise \n\nin Verfahrensfragen beraten lassen. \n\n \n\n \n\n4.2 Empfohlene Anpassungen auf interkantonaler Ebene \n\n \n\nVeränderungen auf interkantonaler Ebene nehmen deutlich mehr Zeit in Anspruch als innerkantonale \n\nAnpassungen. Darüber hinaus ist der Ausgang ungewisser. Die in Kapitel 3.2.2 zur Diskussion ge-\n\nstellten und beurteilten Varianten bedürfen zudem vor einer allfälligen Umsetzung weiterer Abklä-\n\nrungen (z.B. in Form eines systematisch erhobenen Erfahrungsaustauschs mit den Parlamenten und \n\nRegierungen anderer Kantone). Es bietet sich daher an, parallel zu den nachfolgenden auf die inter-\n\nkantonale Ebene gerichteten Empfehlungen auch die im vorangegangenen Abschnitt aufgeführten \n\nEmpfehlungen auf innerkantonaler Ebene anzugehen. Dies vor dem Hintergrund, dass d ie innerkan-\n\ntonale Mitwirkung durch einen Ausbau interparlamentarischer Mitwirkungsmöglichkeiten keineswegs \n\nihren Zweck verliert. \n\n \n\n Im Hinblick auf die interkantonale Mitwirkung wird primär die Weiterverfolgung des Vor-\n\nschlags eines ParlVer mit zusätzlichen Elementen der variablen Geometrie im Rahmen der \n\nZentralschweizer Regierungskonferenz (sechs Kantone) empfohlen. Die Beurteilung hat er-\n\ngeben, dass sich durch diese Massnahme die Demokratiequalität heben liesse, ohne dass \n\ndie Miliz- und Praxistauglichkeit gefährdet und Probleme mit der Repräsentativität der Mit-\n\nwirkung auftreten würden. \n\n \n\n In Bezug auf die Regeln der interparlamentarischen Geschäftsprüfung wird unabhängig von \n\nder Umsetzung anderer ParlVer-Teile die Übernahme der Minimalanforderungen aus dem \n\nParlVer (Teil 4) empfohlen. Diese Minimalanforderungen setzen für alle Beteiligten klare \n\nLeitplanken für die Umsetzungsphase in denjenigen Fällen, wo interkantonale Institutionen \n\noder gemeinsame Organisationen mittels IKV geschaffen werden. Auch hier steht die Ver-\n\nbesserung der Demokratiequalität im Vordergrund, indem interparlamentarischen Aufsichts-\n\nkommissionen verstärkte Kontrollrechte eingeräumt werden. \n\n \n\n Auch wenn die Reichweite interparlamentarischer Zusammenarbeitsformen, welche nicht \n\nauf einem IKV beruhen, beschränkt bleibt, erscheint es für die Koordination und die Bünde-\n\nlung knapper parlamentarischer Ressourcen in Bezug auf Personal, Zeit und Sachwissen \n\nzweckmässig, dass auch die Regierung die entsprechenden Bestrebungen unterstützt. Die \n\nkonkrete Ausgestaltung solcher Kooperationsformen ist allein Sache des Landrats, doch ist \n\naus Repräsentations- und Transparenzgründen die Gründung einer formellen Organisation \n\n\n\nMitwirkung des Urner Landrats bei Konkordaten \nFazit und Empfehlungen \n\nSeite 38 \n\n(z.B. in Form eines Vereins) der aktuellen ILK-Lösung ohne fassbare Organisationsform klar \n\nvorzuziehen, zumal sich dadurch auch das Gewicht gegenüber den Regierungen erhöhen \n\ndürfte. Ins Auge zu fassen ist in diesem Zusammenhang zudem die Aufnahme einer Bestim-\n\nmung in die Geschäftsordnung, welche den Wert solcher Kooperationsformen zusätzlich un-\n\nterstreicht (analog zur entsprechenden Bestimmung im Kanton Zürich). \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 39 \n\nLiteraturverzeichnis \n\n \n\n \n\nAbderhalden, Ursula (1999). Die Beteiligung kantonaler Parlamente am Abschluss interkantonaler \n\nVereinbarungen. Parlament. 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