name: Bericht und Antrag zur Vorlage Ombusstelle

text: \n  \n\nGeschäfts-Nr.: LA.2016-0578 (mit/ohne Protokollgenehmigung)\nSignatur-Nr.:  \nRegistratur-Nr.: R-362-11 Gesetzgebung und Organisation (kant. Gesetzgebungsverfahren, allg. Kommissio-\n\nnen)\n\nAntrag Landammannamt für die Sitzung vom\nBericht und Antrag des Regierungsrats an den Landrat zur Verordnung über die Ombudsstelle\n\nI. Zusammenfassung\n\nBei Bürgerinnen und Bürgern treten immer wieder mal Unklarheiten oder Unverständnis über Ent-\nscheidungen von Verwaltung und Behörden auf. Wenn sich Personen im Umgang mit Verwaltung und \nBehörden unrechtmässig behandelt fühlen, wissen sie oft nicht, wie sie sich wehren können. Selbst in \nden überschaubaren Verhältnissen des Kantons Uri nehmen konfliktträchtige Bürgerkontakte mit \nVerwaltung und Behörden tendenziell eher zu. Denn Behörden müssen im Rahmen ihrer Aufgaben \nimmer wieder auch Entscheide fällen, die beim Bürger Frustration auslösen können. Eine neutrale \nVermittlungsstelle kann helfen, Streitigkeiten auf tiefem Niveau aufzufangen und zu behandeln.\n\nWie die Erfahrungen anderer Kantone zeigen, kann das Verhältnis zwischen Bevölkerung und Behör-\nden mit einer Ombudsstelle verbessert werden. Wenn Bürgerinnen und Bürgern ihre Anliegen in ei-\nnem neutralen und vertrauensvollen Rahmen deponieren können, wird das Vertrauen der Betroffenen \ngestärkt und ihre Zufriedenheit im Umgang mit dem Staat gesteigert.\n\nDer Regierungsrat hat deshalb beschlossen, eine kantonale Ombudsstelle einzuführen. Ombudsstellen \nwirken als unabhängige Vermittler zwischen Bevölkerung und Behörden. Es macht Sinn, in komplizier-\nten und allenfalls aufgeheizten Situationen möglichst früh zu reagieren. Die Ombudsstelle kann ent-\nspannend wirken, die Rechtslage darlegen und konstruktive Lösungsvorschläge unterbreiten. Die Om-\nbudsperson dient als Vertrauensperson bei Problemen. Aufgrund der Gewaltentrennung können Om-\nbudsstellen nur vermittelnd und nicht Recht sprechend tätig sein. Im Vordergrund steht dann auch \nnicht die «Kontrolle» der Verwaltung und der Behörden, sondern die Prüfung, ob diese nach Recht \nund Billigkeit verfahren. Die Ombusstelle dient dazu, Probleme zu erkennen, solange sie noch be-\nherrschbar sind.\n\nDie Evaluation verschiedener kantonaler und kommunaler Ombudsstellen zeigt, dass für den Kanton \nUri eine situationsgerechte Umsetzung realisierbar ist. Konkret ist beabsichtigt, die Ombudsstelle im \nMandatsverhältnis zu bestellen. Mit dem vorliegenden Erlassentwurf werden die gesetzlichen Grund-\nlagen dafür geschaffen. Es werden der Zweck und Aufgaben der Ombudsstelle, Überprüfungsbefugnis \nund Wirkungsbereich, Verfahren, Wahl sowie deren Rechtsstellung und Organisationsform geregelt.\n\n\n\n \n\n \n\n2\n\nDie Institutionalisierung einer kantonalen Ombudsstelle ist zwar mit zusätzlichen Kosten pro Jahr von \nmutmasslich rund 65'000 Franken verbunden, doch dürfte sich diese Investition letztlich auszahlen. \nDenn eine Ombudsstelle kann mithelfen, sowohl für die Betroffenen als auch für den Staat kostspieli-\nge Verfahren und Prozesse zu vermeiden. Mit der Schaffung einer Ombudsstelle lassen sich so auch \nKosten vermindern.\n\n\n\n \n\n \n\n3\n\nInhaltsverzeichnis\n\nI. Zusammenfassung......................................................................................................................1\nII. Ausgangslage ..............................................................................................................................4\nIII. Vernehmlassung .........................................................................................................................4\nIV. Allgemeines ................................................................................................................................4\n1. Aufgaben und Wirken einer Ombusstelle ..................................................................................4\n1.1. Hauptaufgaben ...........................................................................................................................4\n1.2. Stellung und Funktion.................................................................................................................5\n2. Sinn bzw. Notwendigkeit einer Ombusstelle..............................................................................6\n2.1. Beantwortung früherer Vorstösse..............................................................................................6\n2.2. Gewandelte Situation und veränderte Optik .............................................................................6\n2.3. Kosten und Nutzen .....................................................................................................................7\n2.4. Erwartungen ...............................................................................................................................7\nV. Zum Vorlageentwurf...................................................................................................................8\n1. Systematische Einordnung und rechtliche Umsetzung ..............................................................8\n2. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen........................................................................9\nVI. Antrag .......................................................................................................................................15\n\n\n\n \n\n \n\n4\n\nII. Ausgangslage\n\nDie Institution der Ombudsstelle stammt aus Schweden, wo sie anfangs des 19. Jahrhunderts einge-\nführt wurde. In schwedischer Sprache bedeutet «Ombudsman» Beauftragter, Berater oder Vertreter. \nDie Institution hat sich in der Folge über ganz Skandinavien verbreitet. Auch in der Bundesrepublik \nDeutschland, Israel, England und einigen Bundesstaaten Amerikas und Kanadas existieren heute Om-\nbudsstellen in irgendeiner Ausprägung.\n\nIn der Schweiz verfügen die Kantone Zürich, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Zug und Waadt über Om-\nbudsstellen. Weiter hat der Kanton Obwalden im Jahr 2013 entschieden, eine Ombudsstelle zu schaf-\nfen, dann aber als Folge von Sparprogrammen von der Einführung abgesehen.\n\nMit Beschluss vom 19. April 2016 beauftragte der Regierungsrat das Landammannamt, die Institutio-\nnalisierung einer kantonalen Ombudsstelle näher zu prüfen und dem Regierungsrat einen Antrag \nvorzulegen. In der Folge erarbeitete das Landammannamt einen Bericht als Grundlage für einen \nGrundsatzentscheid des Regierungsrats samt Vorschlag für ein Organisationsmodell, das auf die Ur-\nner Verhältnisse abgestimmt ist.\n\nBasierend darauf beschloss der Regierungsrat am 14. Juni 2016, eine kantonale Ombudsstelle einzu-\nführen. Deren Beratung soll neutral, vertraulich und kostenlos sein. Ziel ist es, die Kontrolle zu stär-\nken, aber auch die Verwaltung vor unberechtigten Vorwürfen zu schützen.\n\nDer Regierungsrat will die kantonale Ombudsstelle vorerst im Sinne eines Versuchsprojekts schaffen. \nNach einer drei- bis fünfjährigen Versuchsphase soll das Projekt evaluiert und das weitere Vorgehen \nbestimmt werden.\n\nMit dem vorliegenden Erlassentwurf werden die gesetzlichen Grundlagen für die Einführung einer \nOmbudsstelle geschaffen: es werden deren Organisation und Zuständigkeit normiert auf Verord-\nnungsstufe. Die Verordnung regelt Zweck und Aufgaben der Ombudsstelle, deren Überprüfungsbe-\nfugnis und Wirkungsbereich, das Verfahren, sowie die Wahl der Ombudsfrau oder des Ombuds-\nmanns sowie deren Rechtsstellung und Organisationsform.\n\nIII. Vernehmlassung\n\nIm Auftrag des Regierungsrats eröffnete das Landammannamt am 19. August 2016 das Vernehmlas-\nsungsverfahren. Eingeladen wurden die politischen Parteien, die kantonalen öffentlich-rechtlichen \nKörperschaften und Anstalten sowie die Einwohnergemeinden.\n\nIV. Allgemeines\n\n1. Aufgaben und Wirken einer Ombusstelle\n\n1.1. Hauptaufgaben\n\nOmbudsstellen vermitteln bei Konflikten zwischen der Bevölkerung und der Verwaltung oder auch \n\n\n\n \n\n \n\n5\n\nbei internen Konflikten innerhalb der Verwaltung. Sie haben sich als Vermittler in Konfliktsituationen \nbewährt. Kommunikationsprobleme, Mangel an Informationen oder Unverständnis über die Hand-\nlungsweise von Verwaltung und Behörden können zu Konflikten führen. Um derartigen Konflikten \nmöglichst früh entgegenzutreten, wirken Ombudsstellen als unabhängige Vermittler und die Om-\nbudspersonen als Vertrauenspersonen bei Problemen zwischen Bevölkerung und Behörden.\n\nDie Hauptaufgaben der Ombudsstelle können mit vier Tätigkeitsfeldern umschrieben werden:\n\n– beraten;\n– prüfen;\n– vermitteln;\n– intervenieren.\n\nDie Ombudsstelle berät, indem sie Verwaltungsabläufe erklären, Entscheide von der Amtssprache in \nleicht verständliche Sprache übersetzen oder über die Rechtslage informieren sowie Empfehlungen \nzur Selbsthilfe abgeben.\n\nDie Ombudsstelle prüft, ob die Ratsuchenden von der Verwaltung richtig, das heisst recht- und ver-\nhältnismässig behandelt wurden. Auf der anderen Seite schützt sie auch die Verwaltung vor unrecht-\nmässigen Vorwürfen.\n\nBei Bedarf vermittelt die Ombudsstelle zwischen den Parteien und hilft bei der Suche nach fairen und \ngütlichen Lösungen. Sie kann aber ebenso zum Schluss kommen, dass alles rechtens ist, auch wenn \nes nicht dem Rechtsempfinden der betroffenen Person entspricht.\n\nMittels Anregungen und Hinweisen an die Behörden kann die Ombudsstelle auch intervenieren. Es \nsteht aber nicht in ihrer Macht, Entscheide aufzuheben oder abzuändern.\n\n1.2. Stellung und Funktion\n\nFür die Tätigkeit einer Vermittlerin oder eines Vermittlers ist der direkte, persönliche Kontakt enorm \nwichtig. Am Anfang jeder beratenden oder vermittelnden Tätigkeit stehen das unvoreingenomme \nZuhören, das Nachfragen und die Erfassung der zentralen Anliegen im Vordergrund.\n\nEs gilt ein Vertrauensverhältnis aufzubauen, dennoch aber die Rolle als zwischen den Parteien ste-\nhender vermittelnder Dritter zu wahren und auch - für alle Beteiligten - immer wieder sichtbar zu \nmachen.\n\nIm Vordergrund steht nicht die «Kontrolle der Verwaltung», das heisst die Klärung, ob sie richtig oder \nfalsch gearbeitet hat. Vielmehr geht es darum, dass Konflikte mit den Behörden durch Einschaltung \ndes Vermittlers entschärft oder gar gelöst werden können. Deshalb soll die Ombudsstelle nicht nur \nvon der Bevölkerung in Anspruch genommen werden können. Auch die Verwaltung soll die Möglich-\nkeit erhalten, sich an diese Stelle zu wenden, um sich in einem Konfliktfall Rat und Unterstützung für \ndas weitere Vorgehen zu holen.\n\n\n\n \n\n \n\n6\n\nDie Ombudsfrau oder der Ombudsmann muss zur Verwaltung, zu den Behörden und zur beratenden \nPerson die gleiche Distanz wahren. Eine besondere Herausforderung ist es, allseitig Respekt und Ak-\nzeptanz zu erwirken. Denn die Ombudsstelle kann nicht verfügen. Da sie nicht aktiv in die Verfü-\ngungsmacht der Verwaltung eingreifen darf, lebt sie nicht von ihrer «Hoheitlichkeit», sondern von \nihrer natürlichen Autorität.\n\n2. Sinn bzw. Notwendigkeit einer Ombusstelle\n\n2.1. Beantwortung früherer Vorstösse\n\nDas Anliegen, im Kanton Uri eine zentrale Meldestelle für Bürgerinnen und Bürger zu schaffen, um \nihnen den Zugang zur Verwaltung zu erleichtern, wurde bereits früher vorgebracht. So reichte Land-\nrätin Pia Tresch, Erstfeld, am 14. Juni 2006 eine Motion zur Schaffung einer unabhängigen Ombuds-\nstelle für Personen in Konfliktsituationen beim Regierungsrat ein. Diese Motion wurde in der Folge \nvom Landrat als nicht erheblich erklärt. Es wurde kein Bedarf für eine solche Stelle erkannt.\n\nMit der Interpellation zu Umgang mit Beschwerden, Whistleblowing und verbesserter Verwaltungs-\nkontrolle öffentlicher Organe auf Kantons- und Gemeindestufe vom 25. September 2013 warf Land-\nrat Alex Inderkum, Schattdorf, die Frage nach einer Ombudsstelle erneut auf, diesmal im Zusammen-\nhang mit dem Schutz am Arbeitsplatz bei Meldung von Unregelmässigkeiten. Noch im Februar 2014 \näusserte sich der Regierungsrat im Rahmen seiner Antwort dahingehend, dass im Kanton Uri weder \ndie Notwendigkeit, noch das Kosten-Nutzen-Verhältnis für die Schaffung einer Ombudsstelle gege-\nben sei.1 Konkret ging man damals allerdings - basierend auf der Vorlage des Kantons Obwalden - von \nzusätzlichen Kosten für die Ombudsstelle von rund 200'000 Franken pro Jahr aus.2\n\nAls Gründe gegen die Schaffung einer Ombudsstelle hatte der Regierungsrat in den Jahren 2006 und \n2014 ausgeführt, dass die Bürgerinnen und Bürger sowie die Mitarbeitenden auch ohne Ombudsstel-\nle diverse Möglichkeiten hätten, um ihre Anliegen bezüglich der kantonalen Verwaltung zu deponie-\nren. In den kleinen und überblickbaren Verhältnissen des Kantons Uri kenne die Bevölkerung die \nMitarbeitenden der Verwaltung weitgehend, und die Bürgerinnen und Bürger suchten oftmals das \ndirekte Gespräch mit den Betroffenen.3\n\n2.2. Gewandelte Situation und veränderte Optik\n\nAuch wenn die Gründe, die in den Jahren 2006 und 2014 gegen die Schaffung einer Ombudsstelle \nausgeführt wurden, teilweise nach wie vor Gültigkeit haben, muss festgestellt werden, dass konflikt-\nträchtige Bürgerkontakte mit der Verwaltung und den Behörden auch im Kanton Uri tendenziell eher \nzunehmen. Zudem wissen Betroffene auch in unserem Kanton aufgrund der zunehmenden Komplexi-\ntät zum Teil nicht, wie sie sich wehren können, wenn sie sich im Umgang mit der Verwaltung und \n\n1 Interpellation Alex Inderkum, Schattdorf, zu Umgang mit Beschwerden, Whistleblowing und verbesserter Verwaltungskon-\ntrolle öffentlicher Organe auf Kantons- und Gemeindestufe; Antwort des Regierungsrats vom 4. Februar 2014.\n2 Der Kanton Obwalden sah dabei für die Umsetzung der Ombudsstelle als Organisationsart das sogenannte «Verwaltungs-\nmodell» vor. Der Regierungsrat schlägt für Uri vorliegend aber das «Mandatsmodell» vor (vgl. dazu Kommentar zu Artikel \n6).\n3 Motion Pia Tresch, Erstfeld, zur Schaffung einer unabhängigen Ombudsstelle für Personen in Konfliktsituationen; Antwort \ndes Regierungsrats vom 29. August 2006.\n\n\n\n \n\n \n\n7\n\nBehörden unrechtmässig behandelt fühlen.\n\nIm Kanton Uri leben rund 36'000 Personen. Für die Bewohnerinnen und Bewohner wirken sich die \nkleinräumigen Verhältnisse in vielen Dingen positiv aus. Die Überschaubarkeit ermöglicht grundsätz-\nlich eine bürgernahe Verwaltung. Die Wege zu den Magistraten und zur Verwaltung sowie zwischen \nden Amtsstellen sind kleiner und direkter als in grösseren Kantonen. Bürgerinnen und Bürger gelan-\ngen schnell an die verantwortlichen Personen, und der Umgang mit der Verwaltung fällt vergleichs-\nweise unbürokratisch aus. In der Regel können deshalb Missverständnisse oder Unklarheiten im Kon-\ntakt mit der Verwaltung frühzeitig verhindert werden.\n\nKleinräumige Verhältnisse können auch einen Nachteil bedeuten. Dass die Bürgerinnen und Bürger \ndie Mitarbeitenden der Verwaltung oftmals persönlich kennen, kann in schwierigen Situationen die \nKontaktaufnahme auch erschweren und in Konfliktmomenten die Unzufriedenheit zusätzlich anhei-\nzen. Mit einer neutralen Stelle, die bei Unzufriedenheit kontaktiert werden kann, lässt sich das Frust-\npotenzial minimieren.\n\nIm Kanton Uri fehlt bis heute eine Instanz ausserhalb der Verwaltung, die leicht ansprechbar ist und \ndie hilft, objektiv und ohne formelle Schranken Schwierigkeiten mit den Behörden auszuräumen.\n\nAll diese Lücken können mit der Einführung einer Ombudsstelle geschlossen werden. Eine Vermitt-\nlungsstelle kann helfen, Streitigkeiten auf tiefem Niveau aufzufangen und zu behandeln. Sie kann \nentspannend wirken und konstruktive Lösungsvorschläge unterbreiten. Die Tätigkeit der Ombuds-\nstelle kann so mithelfen, sowohl für die Betroffenen als auch für den Staat kostspielige Verfahren \nund Prozesse zu vermeiden.\n\nEs existieren zwar verwaltungsinterne Rechtsmittel und Rechtsbehelfe sowie die Beschwerde- bzw. \nKlagemöglichkeit beim unabhängigen Verwaltungsgericht. Eine Ombudsstelle ist als Ergänzung dieser \nRechtsmittelverfahren anzusehen. Es ist ein neues Angebot, das auch nicht mit einer Schlichtungsbe-\nhörde zu verwechseln ist; denn diese ist ein Element des institutionellen Rechtsschutzwegs. Eine \nOmbudsstelle hingegen stellt durch ihre unabhängige Position ein Instrument «davor» dar.\n\n2.3. Kosten und Nutzen\n\nDie Institutionalisierung einer kantonalen Ombudsstelle ist zwar mit zusätzlichen Kosten pro Jahr von \nmutmasslich rund 65'000 Franken verbunden, doch dürfte sich diese Investition letztlich auszahlen. \nDenn eine Ombudsstelle kann mithelfen, sowohl für die Betroffenen als auch für den Staat kostspieli-\nge Verfahren und Prozesse zu vermeiden. Mit der Schaffung einer Ombudsstelle lassen sich so auch \nKosten vermindern.\n\n2.4. Erwartungen\n\nDie Erwartungen an eine Ombudsstelle dürfen nicht zu hoch gesetzt werden. In die Rechtsprechung \nund Rechtsetzung kann sie nicht eingreifen. Nicht immer ist eine Vermittlung erfolgreich. Zudem \ngelangen Private manchmal auch mit falschen Erwartungen an eine Ombudsstelle.\n\n\n\n \n\n \n\n8\n\nWie eingangs bereits erwähnt, kennen verschiedene Kantone unabhängige Ombudsstellen. Auch ha-\nben einzelne Gemeinden bzw. Städte Ombudsstellen eingerichtet. Es sind dies insbesondere die grös-\nseren Städte der Schweiz wie Bern, Lausanne, St. Gallen, Winterthur, Zürich und Luzern, wo eine Om-\nbudsperson seit 2014 im 30-Prozent-Pensum tätig ist. Weiter kennen die zwei Gemeinden Wallisellen \nund Rapperswil-Jona die Institution der Ombudsstelle.\n\nAuch wenn die bestehenden kommunalen Ombudsstellen in der Schweiz nicht ohne Vorbehalt mit \neiner kantonalen Ombudsstelle vergleichbar sind, zeigen sie doch, dass auch in kleineren Verhältnis-\nsen ein Bedürfnis nach Vermittlungsfunktionen zwischen Bevölkerung und Verwaltung besteht.\n\nDie Bekleidung der Urner Ombudsstelle als Nebenamt sowie die eher bescheidene personelle Ausge-\nstaltung (vgl. Kommentare zu Art. 6 und 12) darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Ombuds-\nstelle allein durch ihre Existenz, ihren Eintrag im Telefonbuch und Internet sowie ihre Kommunikati-\nonskanäle Wirkung entfaltet: Die Bevölkerung weiss, dass sie im Konfliktfall gegenüber der Verwal-\ntung nicht allein gelassen ist und die Verwaltung weiss, dass die Ombudsstelle keine Probleme verur-\nsacht, sondern hilft, solche allenfalls zu lösen.\n\nV. Zum Vorlageentwurf\n\n1. Systematische Einordnung und rechtliche Umsetzung\n\nAls vermittelnde Vertrauensperson zwischen Volk und Staatsverwaltung samt Regierung wurde die \nOmbudsstelle schon als vierte Gewalt im Staat beschrieben oder auch als Rechtsfigur eigener Prä-\ngung (sui generis) bezeichnet. Gleichwohl sind heute nicht alle Ombudsstellen in der Verfassung ver-\nankert. So entbehren etwa die Ombudsstellen der Kantone Zug und Basel-Stadt einer Grundlage in \nder Verfassung.\n\nLaut Vorlageentwurf soll die Urner Ombudsstelle (vorerst) geschaffen werden, ohne sie über eine \nneue Organisationnorm in der Kantonsverfassung festzumachen. Auf eine Grundlage auf Verfas-\nsungsstufe wird auch deshalb verzichtet, weil der Landrat nach einer Versuchsphase das weitere \nVorgehen bestimmen soll. Der Regierungsrat will die kantonale Ombudsstelle ja vorerst im Sinne \neines Versuchsprojekts schaffen. Nach einer drei- bis fünfjährigen Versuchsphase soll das Projekt \nevaluiert und das weitere Vorgehen bestimmt werden.\n\nSystematisch wird die Ombudsstelle auf Verordnungsstufe geordnet. Dies, in Analogie zur Verwal-\ntungsrechtspflege4, die sich mit dem institutionellen Prozess- und Rechtsschutzweg befasst.\n\nWas das Verhältnis zu den Einwohnergemeinden betrifft, so sieht der Erlassentwurf vor, dass die \nOmbudsstelle auch für Einwohnergemeinden tätig wird, wenn deren Gemeindeordnungen oder Ge-\nmeinendeverordnungen5 dies vorsehen.\n\n4 Verordnung über die Verwaltungsrechtspflege (RB 2.2345)\n5 Zur Begrifflichkeit siehe Artikel 3 und 4 des Gemeindegesetzes (RB 1.1111)\n\n\n\n \n\n \n\n9\n\n2. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen\n\n1. Kapitel: GEGENSTAND UND ZWECK\n\nArtikel 1\n\nDie Bestimmung nennt den Regelungsgegenstand der Verordnung, nämlich die Organisation und die \nAufgaben der kantonalen Ombudsstelle. Zudem wird hier noch einmal ausdrücklich ausgeführt, dass \ndie Verordnung auch für Einwohnergemeinden gilt, deren Gemeindeordnungen – oder -verord-nun-\ngen das Tätigwerden der Ombudsstelle vorsehen. Verlangt ist damit ein Erlass der Stimmberechtig-\nten der Gemeinden.\n\nArtikel 2\n\nDer Zweckartikel nennt die Hauptfunktion der Ombudsstelle. Sie soll das Vertrauen zwischen der \nBevölkerung und den Institutionen des Kantons (und/oder der Gemeinden) stärken und der Staats-\nverdrossenheit entgegenwirken. Zweck und Ziel der Tätigkeit der Ombudsstelle ist damit sowohl die \nPrävention als auch die Konfliktbewältigung. Auf welchen Wegen die Ombudsstelle ihr Ziel verfolgt, \nergibt sich aus dem Aufgabenbeschrieb (Art. 4).\n\n2. Kapitel: WIRKUNGSBEREICH UND AUFGABEN\n\nArtikel 3\n\nDie Verordnung legt den Wirkungsbereich der Ombudsstelle mittels positiver und negativer Um-\nschreibung fest. In den positiven Bereich fällt die Verwaltung des Kantons, einschliesslich Regierungs-\nrat (Exekutive). Weiter sollen die kantonalen Anstalten und Betriebe sowie Private und privatrechtli-\nche Organisationen, soweit sie in Erfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben hoheitlich handeln vom \nWirkungsbereich erfasst werden. Zu denken ist hier etwa an die ZAKU oder die Abwasser Uri. Denn \nobschon beide von den Einwohnergemeinden des Kantons Uri gegründet wurden, handelt es sich bei \nihnen um «kantonale öffentlich-rechtliche Körperschaften» (vgl. Art. 18 und 38 kantonales Umwelt-\ngesetz [KUG]; RB 40.7011), so dass sich ihnen alle Bürgerinnen und Bürger des Kantons gleichermas-\nsen gegenüber sehen. Schliesslich sollen auch die Verwaltungen der Einwohnergemeinden erfasst \nwerden, sofern deren Gemeindeordnungen oder -verordnungen das Tätigwerden der Ombudsstelle \nvorsehen.\n\nZur negativen Umschreibung des Wirkungsbereichs gehören der Landrat (Legislative) sowie Stellen \nder öffentlichen Verwaltung, die mit der Vorbereitung allgemein verbindlicher Erlasse beschäftigt \nsind. Ebenso auszunehmen vom Wirkungsbereich sind alle Behörden mit richterlicher Unabhängig-\nkeit, soweit es sich nicht um Justizverwaltung handelt (Rechtsverweigerung und -verzögerung, Zustel-\nlung von Gerichtsurkunden usw.). Zudem sollen die Bürgergemeinden und Korporationen sowie die \nkirchlich tätigen Institutionen vom Wirkungskreis ausgeschlossen sein. Bei letzteren gelten zum Bei-\nspiel kirchenrechtliche Vorschriften für Personalkonflikte mit Angestellten, die die kirchliche Beauf-\n\n\n\n \n\n \n\n10\n\ntragung (sogenannt «missio canonica») besitzen6.\n\nArtikel 4\n\nDie Ombudsperson prüft, berät und vermittelt, wenn man deren Funktionen vereinfacht ausdrücken \nwill. Wie die Erfahrungen anderen Kantone zeigen, geniessen die Prüfungsergebnisse der Ombuds-\nstellen sowohl auf Seite der Bevölkerung als auch der Verwaltung hohe Akzeptanz. Dies hängt freilich \nauch ganz direkt mit dem Ansehen, der fachlichen Kompetenz, Unabhängigkeit und Integrität der \nOmbudsfrau bzw. des Ombudsmanns zusammen. Im Anschluss an das Prüfungsverfahren bemüht \nsich die Ombudsstelle um Vermittlung einer fairen, einvernehmlichen Problemlösung.\n\nDie Ombudsstelle verfügt über besonders breite Prüfungsmöglichkeiten, indem sie den Verkehr der \nöffentlichen Verwaltung mit natürlichen oder juristischen Personen nach den Kriterien der Rechtmäs-\nsigkeit (nach Recht verfahren) und der Billigkeit prüfen (Bst. a) und so vermitteln kann (Bst. b). Das \nKriterium der Rechtmässigkeit erinnert daran, dass die Behörden bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten \nder Rechtsordnung unterstellt sind. Die Prüfung der Billigkeit obliegt fast wesensgemäss der Om-\nbudsstelle. Dieses Kriterium erlaubt ihr faktisch zu prüfen, ob die Verwaltung aus allen rechtlich mög-\nlichen Lösungen im Rahmen ihres Ermessensspielraums auch die beste gewählt hat. Angemessene \nEntscheidungen nehmen auf die Besonderheiten eines speziellen Falls Rücksicht. Sie berücksichtigen \nalle wichtigen Umstände, die im konkreten Fall eine Rolle gespielt haben. Sie müssen objektiv sein \nund mit Sorgfalt abgefasst werden. Der Begriff der Billigkeit umfasst auch die Beurteilung der Quali-\ntät der Beziehungen zu den Bürgerinnen und Bürgern («Kundenfreundlichkeit»), die die Ombudsstel-\nle dazu veranlassen kann, sich zum Verhalten einer Dienststelle zu äussern.\n\nDie Stelle erteilt ratsuchenden Privaten sowie Angestellten von Trägern öffentlicher Aufgaben Aus-\nkunft, berät sie im Verkehr mit Trägern öffentlicher Aufgaben und informiert sie über Vorgehens-\nmöglichkeiten (Bst. c). Zudem weist sie die Ratsuchenden an die für ihre Sache geeigneten Stellen \nweiter (Bst. d). Sie kann auch den Trägern öffentlicher Aufgaben Empfehlungen abgeben, die sich auf \ndie Erledigung der unterbreiteten Angelegenheit und das künftige Verhalten beziehen können \n(Bst. e).\n\nIm Übrigen sollen sich auch Angestellte der Öffentlichen bei Konflikten mit ihrem Arbeitgeber (Kan-\nton) an die Ombudsstelle wenden können. Erfahrungsgemäss betreffen solche «verwaltungsinternen \nBeschwerden» 10 bis 30 Prozent der Geschäfte einer Ombudsstelle. Der Behandlung verwaltungsin-\nterner Beschwerden wird in der Praxis eine hohe präventive Wirkung zugeschrieben. Auch eignet sich \ndie Ombudsstelle für die Entgegennahme und Abklärung von Anliegen der Arbeitnehmenden, wenn \nsie bei ihrer Arbeit Missstände beobachten und dies an den Tag bringen wollen (sogenannte Whist-\nleblowers). Die Ombudsstelle bietet Gewähr für die notwendige Fachkompetenz, Sorgfalt und Diskre-\ntion.\n\nEine unbekannte Ombudsstelle nützt niemandem. Jede Ombudsstelle muss deshalb auch über ihre \nTätigkeit berichten (Bst. g), worunter auch die Öffentlichkeitsarbeit zählt. Die Berichterstattung und \nÖffentlichkeitsarbeit sind wichtigste Überzeugungs- und Hilfsmittel, indem die Stärken und die \n\n6 In der römisch-katholischen Kirche benötigen Priester, Professoren und Religionslehrer die als missio canonica bezeichne-\nte Lehrerlaubnis. Diese kann bei Lehrstreitigkeiten durch den zuständigen Bischof entzogen werden.\n\n\n\n \n\n \n\n11\n\nSchwächen staatlichen Handelns aufgezeigt werden können. Die Information der Öffentlichkeit über \ndie Ombudstätigkeit und die Beziehungen zwischen der Bürgerschaft und den Behörden erfolgt vor \nallem anhand des periodischen Tätigkeitsberichts (vgl. 13), aber u. a. auch im Rahmen von öffentli-\nchen Auftritten und Vorträgen.\n\n3. Kapitel: WAHL UND ORGANISATION\n\nArtikel 5\n\nDie Wahl der Ombudsfrau bzw. des Ombudsmanns soll - wie bei der Person des Datenschutzbeauf-\ntragten - durch den Regierungsrat erfolgen. Da die Unabhängigkeit der Ombudsfrau bzw. des Om-\nbudsmanns von zentraler Bedeutung ist, sollen dieselben strengen Schutzvorschriften gelten (vgl. \nArt. 6 Abs. 2). Massgebend für die Wahl der Ombudsfrau bzw. des Ombudsmanns sind rein fachliche \nund menschliche und keine politischen Kriterien. Als Vertrauensperson braucht es eine integre, ange-\nsehene Persönlichkeit mit Integrationsfunktion, die die erforderlichen fachlichen Kompetenzen be-\nsitzt.7 Die Verordnung nennt Wahlvoraussetzungen und Unvereinbarkeiten. So dürfen die Ombuds-\nfrau bzw. der Ombudsmann kein anderes öffentliches Amt daneben bekleiden, keine leitende Stel-\nlung in einer politischen Partei einnehmen oder allgemein keine private oder öffentliche Tätigkeit \nausüben, die mit der Funktion unvereinbar wäre.\n\nArtikel 6\n\nFür die Ombudsstelle sind grundsätzlich zwei Organisationsarten denkbar: Ein sogenanntes «Verwal-\ntungsmodell» oder ein «Mandatsmodell». Beim Verwaltungsmodell sind die Ombudsfrau oder der \nOmbudsmann Staatsangestellter (und stehen entsprechend auf der Lohnliste), wie alle anderen Mit-\narbeitenden auch. Laut Vorlage ist eine Lösung auf Mandatsbasis vorgesehen. Beim sogenannten \n«Mandatsmodell» erfüllen die Ombudsfrau bzw. der Ombudsmann ihre Aufgabe in einem Auftrags-\nverhältnis. Die Ombudsperson nimmt die Aufgabe neben ihrer beruflichen Haupttätigkeit wahr und \nstellt monatlich Honorarforderungen, da sie nicht beim Kanton angestellt ist. Es handelt sich somit \num eine ausgegliederte/externe Organisationsform, deren Entschädigung sich im Kanton Uri auf die \nNebenamtsverordnung (RB 2.2251) stützt. Sie oder er ist zudem unabhängig und selbstständig, wie \ndie Bestimmung festhält.\n\nIm Übrigen handelt es sich bei der Tätigkeit der Ombudsfrau bzw. des Ombudsmanns um ein spezial-\ngesetzliches Mandat, das im Gegensatz zum privat-rechtlichen Auftragsverhältnis nach Artikel 404 \nObligationenrecht (OR; SR 220) nicht jederzeit kündbar ist. Konkret darf das Auftragsverhältnis nur \n\n7 In den Jahresberichten 1993 und 1996 äusserste sich der damals scheidende Zürcher Ombudsmann Dr. A. Wirth zu den \nAnforderungen an einen Ombudsmann und hielt zehn Grundsätze fest:\n- Jeden Menschen ernst nehmen und korrekt handeln;\n- Die Anliegen offen und vorurteilslos anhören;\n- Speditiv nach einer sachgemässen und fairen Lösung suchen;\n- Die Betroffenen über den Ablauf und den voraussichtlichen zeitlichen Abschluss eines Verfahrens orientieren;\n- Grosszügige Ansetzung von Fristen und Terminen;\n- Bürgernahe Regelungen, einfache Sprache, kein Amtsdeutsch;\n- Fehler zugeben, beheben und künftig vermeiden;\n- Kritik und schwierige Situationen gelassen ertragen;\n- Kritische Leute nicht als Querulanten betrachten;\n- Hartes Durchgreifen gegen jede Art von Korruption.\n\n\n\n \n\n \n\n12\n\ngekündigt werden, wenn ein sachlich zureichender Grund vorliegt. Dabei sind die Bestimmungen \nüber den Kündigungsschutz nach der Personalverordnung (PV; RB 2.4211) sinngemäss anzuwenden. \nEine analoge Regelung findet sich auch für die Person des Datenschutzbeauftragten.\n\nLaut Erlassvorlage untersteht die Ombudsstelle der Oberaufsicht des Landrats. Dabei handelt es sich - \nwie bei der Aufsicht über alle anderen Behörden (vgl. Art. 87 Abs. 1 Kantonsverfassung) - um eine \npolitische Aufsicht. Kraft seiner Aufsicht kann der Landrat keine konkreten Geschäfte korrigieren \noder verhindern oder in Einzelgeschäfte eingreifen. Auch vermag er, keine verbindlichen Weisungen \nzu erteilen. Gleichwohl ist das Instrument der landrätlichen Oberaufsicht wichtig: Denn der Landrat \nkann prüfen, warum gewisse Handlungen nicht oder noch nicht getroffen wurden.\n\nDie staatsrechtliche Stellung der Ombudsstelle ist - wie bereits erwähnt - schwierig zu umschreiben. \nDenn die Institution lässt sich nicht in das klassische Modell des gewaltenteiligen Staats mit den drei \nGewalten Legislative, Exekutive und Judikative einordnen. Je nach Kanton ist die Ombudsstelle eher \ndem Parlament zugeordnet (ZH, BS) oder stellt sogar eine vierte Gewalt im Staatsgefüge (BL) dar. In \neinzelnen Kantonen ist sie administrativ der Staatskanzlei angegliedert (VD, ZG). Administrativ soll \ndie Ombudsstelle dem Landammannamt zugeordnet werden. Die administrative Zuordnung ändert \nan der Unabhängigkeit der Ombudsstelle nichts.\n\nArtikel 7\n\nFür den Ausstand gelten die Bestimmungen des Gesetzes über den Ausstand (RB 2.2321). Diese Re-\ngeln finden auch für den Ausstand der Gerichts- und Verwaltungsbehörde Anwendung. Die Ombuds-\nfrau oder der Ombudsmann sollen über den eigenen Ausstand selber entscheiden. Dies steht in \nÜbereinstimmung damit, dass sie auch selber entscheiden, ob und wie sie in einer Angelegenheit \nüberhaupt tätig werden.\n\nLiegt ein Ausstandsgrund vor, so ist durch den Regierungsrat eine Stellvertretung zu bestimmen. Der \nEinsatz der Stellvertretung im Ausstandsfall erfolgt punktuell und fallbezogen. Eine dauerhaftere \nStellvertretung müsste dann eingesetzt werden, wenn die Ombudsfrau oder der Ombudsmann über \nlängere Zeit abwesend oder verhindert wäre (z. B. Krankheit, Unfall). Auch hier hat der Regierungsrat \ndie Stellvertretung für die Zeit des Ausfalls zu bestimmen.\n\n4. Kapitel: VERFAHREN\n\nDa die Ombudsstelle keine Entscheide oder Anordnungen verbindlich treffen kann und überdies der \nBeobachtung von Rechtmässigkeit und Fairness verpflichtet ist, kann sie die Rechte der betroffenen \nPerson prinzipiell nicht schmälern oder beeinträchtigen. Es bedarf entsprechend auch keiner umfas-\nsenden Verfahrensregeln.\n\nArtikel 8\n\nNach dem Opportunitätsprinzip entscheidet die Ombudsstelle, ob sie in einer Angelegenheit tätig \nwird oder nicht. Artikel 8 hält fest, dass die Ombudsstelle nicht nur auf Gesuch hin, sondern auch von \nsich aus eine Untersuchung einleiten kann. Nicht selten lassen Bürgerinnen und Bürger Verwaltungs-\n\n\n\n \n\n \n\n13\n\nentscheide aus Unkenntnis oder Mangel an zeitlichen oder finanziellen Ressourcen in Rechtskraft er-\nwachsen und entwickeln erst allmählich oder durch Informationen Dritter Gefühle von Frustration \nund Wut über die angeblich ungerechte Verwaltungsverfügung. Deshalb statuiert sie, dass die Om-\nbudsstelle eine laufende oder eine abgeschlossene Angelegenheit untersuchen kann.\n\nDie Prüfkriterien und Folgen, die sich aus der Anhandnahme ergeben, richten sich nach dem Aufga-\nbenkatalog nach Artikel 4.\n\nArtikel 9\n\nDie Erfahrungen in anderen Kantonen zeigen, dass es sehr sinnvoll ist, das Ombudsverfahren gegen-\nüber dem parlamentarischen Aufsichtsverfahren abzugrenzen. Die Koordinationsregelung soll ge-\nwährleisten, dass sich Landrat und Ombudsstelle parallel und zeitgleich mit derselben Angelegenheit \nbefassen. Ist eine Angelegenheit auch bei der Ombudsstelle hängig, koordinieren Ratsleitung oder \nKommission das weitere Vorgehen mit der Ombudsstelle. Als Faustregel gilt: Bei Einzelfallanliegen \nbefasst sich zuerst die Ombudsstelle mit der Angelegenheit, bei Anliegen genereller Art der Landrat \noder seine Kommission.\n\nArtikel 10\n\nDie Ombudsstelle ist bei der Prüfung einer Angelegenheit auf die Mitwirkung der betroffenen Amts-\nstellen angewiesen. Sie muss somit ein umfassendes Recht haben, Informationen einzuholen. Vorbe-\nhalten bleiben einschränkende Bestimmungen des Bunds, das Berufsgeheimnis und ein Aussagever-\nweigerungsrecht analog der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0).\n\nDie Vertrauensposition der Ombudsstelle wird unterstrichen durch die ihr auferlegte Schweige-\npflicht. Die Schweigepflicht der Ombudsfrau bzw. des Ombudsmanns beruht auf den Pfeilern Amts-\ngeheimnis und spezifisches Geheimnis im Einzelfall. Als Mitglieder einer Behörde unterstehen sie \ndem Amtsgeheimnis. Des weiteren unterliegt die Ombudsfrau oder der Ombudsmann derselben \nGeheimhaltungspflicht wie die Auskunft erteilenden Behörden. Eine Pflicht zur Amtshilfe besteht \nzudem für die Ombudsfrau bzw. den Ombudsmann nicht8.\n\nIm Rahmen der Untersuchung haben die Behörden das Recht, eine Stellungnahme abzugeben. Dieser \nGrundsatz, der eigentlich eine Selbstverständlichkeit ist, ist das Pendant zum Anspruch auf rechtli-\nches Gehör im formellen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren.\n\nArtikel 11\n\nHat die Ombudsstelle eine Angelegenheit geprüft, informiert sie die Gesuchsteller über das Ergebnis \nihrer Prüfung. Dies gilt auch, wenn die Ombudsstelle zum Schluss kommt, ein beanstandetes Verfah-\nren oder ein beanstandeter Entscheid sei weder rechtswidrig noch unbillig.\n\nDie Ombudsstelle kann der Gesuch stellenden Person Rat für ihr weiteres Verhalten erteilen, die \n\n8 Vgl. hierzu im Einzelnen: Isabelle Häner, Rund um die Akten im Verfahren vor der Ombudsperson: Akteneinsichtsrecht und \nAmtshilfe, in Festschrift, 25 Jahre Ombudsmann/Ombudsperson des Kantons Zürich.\n\n\n\n \n\n \n\n14\n\nAngelegenheit mit den Behörden besprechen und allenfalls Dritte zu Besprechungen beiladen. Fruch-\nten die Vermittlungsversuche der Ombudsstelle nicht, richtet sie eine formelle, schriftliche Empfeh-\nlung für das weitere Vorgehen an die beteiligten Behörden. Gibt die Ombudsstelle einer Behörde ei-\nne Empfehlung ab, teilt diese der Ombudsstelle und allenfalls der Gesuch stellenden Person innert \nnützlicher Frist mit, welche Schlüsse sie daraus zieht. Absatz 3 verankert ausdrücklich den Grundsatz, \ndass die Ombusstelle kein Weisungsrecht gegenüber Behörden hat.\n\nArtikel 12\n\nDer Zugang zur Ombudsstelle ist niederschwellig und formlos zu gestalten. Dazu gehört, dass das \nAngebot kostenlos in Anspruch genommen werden kann, wie dies auch bei allen bestehenden kanto-\nnalen und kommunalen Ombudsstellen der Fall ist.\n\nDie Kosten, die die Ombudsstelle auslöst, sind schwierig abzuschätzen, hängen sie doch vom Auf-\nwand, das heisst von der Fallzahl und der Komplexität der Fälle ab. In Anbetracht der Fallzahlen aus \nden anderen Kantonen ist bei einer Umrechnung auf die Grösse des Kantons Uri mit ungefähr 20 bis \n40 Fällen pro Jahr zu rechnen. Unter der Annahme, dass weniger als die Hälfte der Fälle komplex \nsind, ist von mutmasslichen Mandatskosten von zirka 30'000 bis 50'000 Franken auszugehen. Zu die-\nsen Kosten kommt eine pauschale Entschädigung für den Sachaufwand (z. B. Kostenanteil für Räum-\nlichkeiten inklusive Nebenkosten und Telefonie) hinzu. Es dürften sich somit aufgrund einer groben \nSchätzung insgesamt Kosten von jährlich rund 65'000 Franken ergeben. Diesen Kosten steht freilich \nein Nutzen gegenüber, insbesondere wenn eine «Vergleichslösung» gefunden werden kann, so dass \nsich erheblicher Verwaltungsaufwand und Verfahrenskosten einsparen lassen.\n\nEine Gemeinde, die das Tätigwerden der Ombudsstelle vorsieht, hat sich an den Kosten zu beteiligen. \nDie Verordnung legt die Beteiligung auf 1 Franken pro Einwohnerin und Einwohner fest.\n\n5. Kapitel: BERICHTERSTATTUNG\n\nArtikel 13 und 14\n\nDie Ombudsstelle ist rechenschaftspflichtig und hat dem Landrat alle zwei Jahre Bericht zu erstatten. \nSie tut das in Form eines Tätigkeitsberichts, der durch die Vorlage im Landrat auch öffentlich ist. Die-\nses Instrument ist insbesondere deshalb wichtig, weil die Ombudsstelle nur Empfehlungen abgeben \nkann und über kein Weisungs- oder Entscheidungsrecht verfügt (so ausdrücklich auch Art. 11 Abs. 2). \nSie wird Einzelfälle so detailliert und anschaulich dokumentieren, dass die Verwaltung daraus Nutzen \nziehen kann. Die Ombudsstelle wird die beteiligten Behörden oder Organisationen, die öffentliche \nAufgaben wahrnehmen, in der Regel namentlich nennen. Sie wird aber den Persönlichkeitsschutz \nsowohl der privaten Personen als auch jener Personen, die für die Verwaltung tätig sind, sowie ganz \nallgemein den Datenschutz und den Vertraulichkeitsschutz beachten. Weiter hat die Ombudsstelle \nauch die Möglichkeit, Einzelberichte zuhanden einer Behörde zu verfassen. Die Berichte der Ombuds-\nstelle sind auch als ein Frühwarnsystem oder Seismograph für das Verwaltungshandeln zu verstehen.\n\nDer Bericht über die Amtstätigkeit bedarf der Genehmigung durch den Landrat. Der Landrat prüft \nzwar den Tätigkeitsbericht der Ombudsstelle. Deren unabhängige Stellung und die ihr auferlegte \n\n\n\n \n\n \n\n15\n\nSchweigepflicht haben jedoch zur Folge, dass keine Überprüfungsbefugnis im Einzelfall erfolgen darf. \nDie Stellung des Landrats gegenüber der Ombudsstelle ist vielmehr diejenige der Oberaufsicht (Art. \n87 Kantonsverfassung).\n\nDer Umgang mit den Medien ist nicht ausdrücklich geregelt. Unter Einhaltung der Geheimhaltungs-\npflicht (vgl. Art. 10) ist die Ombudsstelle grundsätzlich befugt, auch an die Medien zu treten (vgl. Art. \n4 Bst. g). Erfahrungsgemäss erfolgt die effiziente und erfolgreiche Vermittlungsarbeit aber im Stillen \nund diskret. Wendet sich eine Ombudsstelle in einem konkreten Einzelfall an die Medien, greift sie \nwohl zum letzten und heikelsten Instrument, um ihre Stimme gegen einen Missstand zu erheben.\n\nDie Ombudsstelle kann ihre Anliegen dem Landrat, dem Regierungsrat oder einer anderen Behörde \nin ihrem Wirkungsbereich auch mündlich vortragen.\n\nArtikel 15\n\nArtikel 15 beschränkt die Auskunftspflicht der Ombudsstelle. Sie darf bei der Prüfung ihrer Berichte \nkeine Auskunft über Tatsachen geben, über die sie zur Verschwiegenheit verpflichtet ist. Diese Be-\ngrenzung dient der Vertrauensbeziehung zur «Kundschaft». Eine Ombudstätigkeit ohne das Vertrau-\nen der Bürgerin bzw. des Bürgers ist weder sinnvoll noch erfolgversprechend.\n\n6. Kapitel: SCHLUSSBESTIMMUNGEN\n\nArtikel 16\n\nDie Verordnung untersteht dem fakultativen Referendum. Der Regierungsrat soll das Inkrafttreten \nbestimmen.\n\nVI. Antrag\n\nGestützt auf diese Überlegungen beantragt der Regierungsrat dem Landrat, folgenden Beschluss zu \nfassen:\n\nDie Verordnung über die Ombudsstelle, wie sie in der Beilage enthalten ist, wird beschlossen.\n\nBeilagen\n- Verordnung über die Ombudsstelle (Beilage 1)\n- Vernehmlassungsadressaten (Beilage 2)\n\n\n