name: LA.2015-0991 I. Bericht und Antrag des Regierungsrats

text: \nBericht und Antrag\ndes Regierungsrats\n\nan den Landrat\n_______________________________\n\n24. Mai 2016\n\nNr. 2016-333 R-300-11 Bericht und Antrag des Regierungsrats an den Landrat zum Gemeindegesetz \n(GEG)\n\nInhaltsübersicht\n\n A Bericht zum entworfenen Gemeindegesetz\n B Bericht zu den Änderungen der Kantonsverfassung\n C Antrag des Regierungsrats an den Landrat (am Ende des Berichts)\n Entwurf zu einem Gemeindegesetz (GEG) mit Inhaltsverzeichnis zum GEG (Beilage 1)\n Entwurf zur Änderung der Verfassung des Kantons Uri (Beilage 2)\n Abkürzungen der verwendeten Rechtserlasse (Beilage 3)\n\nA BERICHT ZUM ENTWORFENEN GEMEINDEGESETZ\n\nI. Ausgangslage\n\nIm Gegensatz zu den meisten Kantonen kennt Uri kein Gemeindegesetz. Die Grundregeln für die \nGemeinden sind in der Kantonsverfassung (RB 1.1101) enthalten. Daneben kennt die Spezialgesetz-\ngebung zahlreiche Bestimmungen über und für die Gemeinden. Trotzdem bestehen Lücken, die sich \nim Alltag bemerkbar machen. Das betrifft sowohl das Verhältnis des Kantons zu den Gemeinden als \nauch jenes unter den Gemeinden selbst. Schliesslich stossen die Gemeinden auf rechtliche Schwierig-\nkeiten, wenn sie sich moderner Verwaltungsinstrumente bedienen wollen. Zur Hauptsache aber feh-\nlen wirksame Mittel, die den Gemeinden erlauben, ihre Selbstständigkeit zu festigen und zu stärken.\n\nVor diesem Hintergrund hat der Regierungsrat das Kompetenzzentrum für public management der \nUniversität Bern (kmp) beauftragt, unter dem Titel «Gemeindestruktur-Reform im Kanton Uri» einen \nBericht zu verfassen, der die derzeitige Situation der Urner Gemeinden analysiert und mögliche \nHandlungsoptionen aufzeigt. Das kmp hat seinen Bericht im Jahr 2010 abgeliefert. Das Hauptaugen-\nmerk setzt der Bericht auf freiwillige Gemeindefusionen, um so die Funktionstüchtigkeit der Gemein-\nden und damit deren Stärke und Selbstständigkeit gegenüber dem Kanton zu erhöhen. Regierungsrat \nund Landrat haben die Idee aufgenommen und den Stimmberechtigten am 22. September 2013 ein \nGesetz über die Gemeindefusionen vorgelegt. Das Volk hat diese Vorlage abgelehnt. Den Grundsatz \naber, dass das Gesetz nähere Bestimmungen zu Gemeindefusionen festlegt, hat es mit der gleichzei-\n\n\n\n \n\n2\n\ntig vorgelegten Änderung von Artikel 67 Kantonsverfassung angenommen.\n\nNach dieser Abstimmung haben die Gemeinden unter dem Titel «Starke Urner Gemeinden» bei der \nHochschule Luzern eine Massnahmenplanung in Auftrag gegeben. Die Auftragnehmerin lieferte am \n23. Februar 2015 einen Zwischenbericht ab. Dieser enthält verschiedene Vorschläge, die sich direkt \nauf ein Gemeindegesetz auswirken. Zu nennen sind etwa die folgenden Massnahmen:\n\n Die Möglichkeiten zur interkommunalen Zusammenarbeit sollen gestärkt werden;\n Der Kanton soll eine Ansprechstelle schaffen für Gemeindeprojekte;\n Massnahmen zur Zusammenarbeit (wie gemeinsame Verwaltung, Stellvertretungen der Gemein-\n\ndeschreiberin oder des Gemeindeschreibers usw.) müssen möglich sein, ebenfalls eine allfällige \ndarauf folgende Fusion der zusammenarbeitenden Gemeinden.\n\nDaraus wird klar, dass die Gemeinden die Gemeindefusion nicht in den Vordergrund schieben, den-\nnoch aber Regeln dazu wünschen. Wichtiger jedoch sind rechtliche Grundlagen, um möglichst ein-\nfach auf verschiedenste Arten miteinander zusammenarbeiten zu können.\n\nSchliesslich hat der Landrat am 18. Juni 2014 eine Motion Andreas Bilger erheblich erklärt, die im \nKern ein Gemeindegesetz verlangt, das nicht nur die Fusionsfrage, sondern auch weitere sachdienli-\nche Regelungen im Bereich der Organisation und des Finanzhaushalts der Gemeinden enthält.\n\nGemäss dem Motionstext muss das Gemeindegesetz insbesondere Folgendes berücksichtigen:\n\n Die Gemeinden sollen weiterhin für ihre Organisation verantwortlich sein. Eine für die einzelne \nGemeinde massgeschneiderte Verwaltungsorganisation muss möglich sein.\n\n Die Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten sollen zeitgemäss und wirksam ausgestaltet wer-\nden, eventuell durch den Ausbau der Urnenabstimmung.\n\n Den Gemeinden sei mehr Sicherheit in ihrer Aufgabenerfüllung zu gewähren (was wohl eine kla-\nrere Umschreibung der Gemeindeaufgaben meint).\n\n Es seien Instrumente und Verfahren zu schaffen, um die interkommunale Zusammenarbeit und \ndie Aufgabenübertragung zu ermöglichen bzw. zu verbessern.\n\n Allfällige Gemeindefusionen seien zu regeln und die finanziellen Leistungen des Kantons seien zu \nbestimmen, um so Planungssicherheit zu schaffen.\n\n Das Gemeindegesetz soll den Gemeinden den wirtschaftlichen Umgang mit den finanziellen Res-\nsourcen ermöglichen.\n\n Die Grundsätze einer modernen Verwaltungsführung seien zu berücksichtigen und die Führungs- \nund Kontrollorgane in den Gemeinden müssten gestärkt werden.\n\n Um das zu erreichen, seien gegebenenfalls auch Bestimmungen der Kantonsverfassung anzupas-\nsen.\n\nDer Regierungsrat teilt die Grundanliegen der Motion und die Ansicht, dass ein Gemeindegesetz nö-\ntig ist. Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf will er die Vorgaben der Motion umsetzen, aber auch \nbestehende Lücken im geltenden Recht füllen und mit zusätzlichen Massnahmen die Gemeindeauto-\nnomie stärken.\nII. Mitwirkung der Gemeinden\n\n\n\n \n\n3\n\nDer Regierungsrat hat grossen Wert darauf gelegt, das GEG zusammen mit den Gemeinden zu erar-\nbeiten. Zu diesem Zweck hat er verschiedene Begegnungen mit den Gemeindevertretungen organi-\nsiert. Eine erste Tagung diente dem Ziel zu erfahren, welche Vorstellungen die Gemeinden zum GEG \nhaben. Diese mündlichen Äusserungen konnten die Gemeinden in ihren Räten besprechen und dem \nKanton schriftlich unterbreiten. Das GEG berücksichtigt diese Anliegen weitgehend.\n\nDie zweite Tagung mit den Gemeinden ermöglichte, die ausformulierte Fassung des GEG zu bespre-\nchen und zu hinterfragen. Das Ergebnis dieser Sitzung wurde verarbeitet und den Gemeinden erneut \nzugestellt mit der Möglichkeit, sich dazu zu äussern.\n\nIII. Vernehmlassungsverfahren\n\nIm Auftrag des Regierungsrats eröffnete die Justizdirektion am 29. Dezember 2015 das Vernehmlas-\nsungsverfahren zum entworfenen Gemeindegesetz. 17 Einwohnergemeinden, drei Kirchgemeinden, \nalle politischen Parteien und einige Amtsstellen des Kantons nutzten die Gelegenheit, sich zum GEG \nzu äussern. Dabei stiess das GEG auf äusserst positives Echo. Praktisch alle Vernehmlassungen erklär-\nten sich mit dem Entwurf grundsätzlich einverstanden, einige mit Vorbehalten. Insbesondere das \nVorgehen mit den Gemeinden wird als beispielhaft gelobt.\n\nZu einzelnen Bestimmungen schlagen die Vernehmlassungen diese oder jene Änderung oder Ergän-\nzung vor. Soweit das zweckmässig erscheint, sind sie im vorliegenden Bericht und Antrag übernom-\nmen. Die Bemerkungen zu einzelnen Bestimmungen des Entwurfs äussern sich zu den wesentlichen \nVorschlägen aus dem Vernehmlassungsverfahren. Darauf sei verwiesen.\n\nIV. Grundzüge der Vorlage\n\n1. Grundgedanken\n\nDas GEG will die Gemeindeautonomie, insbesondere die Organisationsautonomie der Gemeinden, \nstärken. Das entspricht nicht nur den Vorstellungen der Gemeinden, sondern ergibt sich auch aus \ndem partnerschaftlichen Gedanken, der das Verhältnis des Kantons zu den Gemeinden prägen soll. \nDie verstärkte Autonomie bringt aber auch Pflichten der Gemeinden mit sich. Diese haben sich mit \nder Gemeindeordnung eine Art «Gemeindeverfassung» zu geben. Zudem sind sie verpflichtet, in \nerster Linie dafür zu sorgen, dass die Gemeinde frei von Ordnungswidrigkeiten funktioniert. Ist diese \nFunktionstüchtigkeit in irgendeiner Weise gestört, hat zuerst der Gemeinderat im Rahmen seiner \nZuständigkeiten einzugreifen, bevor die Aufsicht des Regierungsrats Platz greift. Um diesen vergrös-\nserten Freiraum sachgerecht und politisch wirksam auszufüllen, enthält das GEG etliche Neuerungen. \nSie sind in Ziffer V hiernach aufgelistet.\n\nGrundsätzliche Bereiche des Gemeinderechts sind heute einzig in der Kantonsverfassung geregelt. \nDiese enthält dabei aber Lücken und Ungenauigkeiten. Deshalb will das GEG das «Gemeinderecht» in \nein eigenes Gesetz kleiden. Dieses soll einerseits die Kantonsverfassung entlasten und ergänzen, an-\nderseits Lücken schliessen, die im heutigen Rechtsalltag hemmend wirken. Trotzdem will das GEG als \nschlankes Gesetz erscheinen, das die notwendigen Bestimmungen enthält, andere aber vermeidet.\n\n\n\n \n\n4\n\n2. Zu den Grundzügen im Einzelnen\n\n1. Teil: Allgemeine Bestimmungen\n\nDer 1.Teil des GEG beschreibt den Gegenstand und den Geltungsbereich des Gesetzes. Er verdeut-\nlicht, dass das GEG grundsätzlich für die Einwohnergemeinden gilt, während es für die Kirchgemein-\nden und die Ortsbürgergemeinden bloss, aber immerhin sinngemäss anzuwenden ist. Die Korporati-\nonsbürgergemeinde richtet sich nach dem Korporationsrecht; vom GEG ist sie nicht betroffen.\n\nFür die gemeindliche Rechtsetzung bestehen heute kaum ausdrückliche Vorschriften. Die rechts-\nstaatlichen Grundsätze verlangen aber, dass diesem Gebiet vermehrt Beachtung geschenkt wird. Für \ndie Rechtsetzung zuständig sind die Stimmberechtigten, soweit keine ausdrückliche Delegationsnorm \nbesteht. Die Gemeinden haben zudem ihre Rechtserlasse zu veröffentlichen. Gleiches gilt für allge-\nmeinverbindliche Beschlüsse, die die Bevölkerung betreffen, und selbstverständlich für die Wahl- und \nAbstimmungsergebnisse.\n\n2. Teil: Organe\n\nOberstes Organ sind die Stimmberechtigten, denen die Hauptaufgabe zusteht, Rechtserlasse der \nGemeinden zu beschliessen. Ob sie das an der Urne oder an der Gemeindeversammlung tun, be-\nstimmt die Gemeindeordnung. Das kantonale Recht lockert hier die heutigen Schranken.\n\nFür die Gemeindeversammlung und die Behördentätigkeit haben die Gemeinden eine Verfahrensord-\nnung zu erlassen. Das ist erforderlich, um einen geordneten Verfahrensablauf zu garantieren.\n\nAls gemeindliche Behörden gelten der Gemeinderat, der Schulrat und der Sozialrat. Das sind jene \nOrgane, die heute in der Kantonsverfassung als Gemeindeorgane erwähnt sind. Hinzu kommen die \nselbstständigen Kommissionen. Diesen stehen bestimmte Verfügungsbefugnisse zu. Deshalb ist es \ngerechtfertigt, sie den übrigen Gemeindeorganen gleichzustellen. Im Rahmen der Regeln über die \nZusammenarbeit unter den Gemeinden können allenfalls weitere Gremien mit Hoheitsbefugnissen \ngeschaffen werden (wie der regionale Sozialrat).\n\nWas die Unvereinbarkeit, den Verwandtenausschluss, den Ausstand, die Beschlussfähigkeit, die Be-\nschlussfassung und die Amtsdauer sowie den Amtszwang betrifft, verweist das GEG auf die entspre-\nchenden Bestimmungen in der Kantonsverfassung.\n\nNeu wird die Wahrung des Amtsgeheimnisses als ausdrückliche Pflicht der gemeindlichen Behörden \nim GEG verankert. Die Verantwortlichkeit der gemeindlichen Organe dagegen richtet sich, wie heute, \nnach der Kantonsverfassung.\n\nDie Zusammensetzung des Gemeinderats, des Schulrats und des Sozialrats wird gegenüber heute \ndeutlich gelockert. Im Wesentlichen bestimmt die Gemeinde, wie diese Organe mit welchen Funktio-\nnen zusammengesetzt sein soll. Das GEG bestimmt einzig die Mindestzahl der Mitglieder.\nAuch hinsichtlich der Aufgaben der Behörden enthält das GEG eine grosszügigere, den heutigen Ge-\n\n\n\n \n\n5\n\ngebenheiten angepasste Form. So ist dem Gemeinderat übertragen, die Gemeinde zu führen und die \ngemeindlichen Tätigkeiten zu planen und zu steuern. Er hat die Verwaltung zu organisieren, zu leiten \nund zu beaufsichtigen sowie für die zweckmässige Verwendung der Mittel zu sorgen. Der Schulrat \nund der Sozialrat dagegen übernehmen die Aufgaben, die ihnen die besondere Gesetzgebung über-\nträgt. Gleiches gilt für die selbstständigen Kommissionen, die mit einer Verordnung, also mit einem \nRechtserlass der Stimmberechtigten, zu begründen sind.\n\n3. Teil: Aufgaben\n\nDer 3. Teil handelt von den Aufgaben, die die Gemeinden zu erfüllen haben. Dabei zeigt sich, dass die \nheutige Verfassungsbestimmung zu den Gemeindeaufgaben ungenau und lückenhaft ist. Hinzu \nkommt, dass die neue Beschreibung der gemeindlichen Aufgaben der Gemeindeautonomie vermehrt \nRechnung tragen will. Die Aufgabenteilung gemäss GEG folgt nämlich dem System der Bundesverfas-\nsung (BV; SR 101), wonach die Kantone alles erledigen, wofür nicht der Bund oder Dritte ausdrücklich \nzuständig sind (Art. 3 BV). Dieses System soll übertragen werden auf das Verhältnis zwischen dem \nKanton und den Gemeinden.\n\nBesondere Beachtung schenkt das GEG den Aufgabenträgern. So können die Gemeinden ihre Aufga-\nben selbst erfüllen, sie einer selbstständigen Gemeindeunternehmung zuweisen, Dritten übertragen \noder in Zusammenarbeit mit einer oder mehreren anderen Gemeinden erfüllen. Diese Möglichkei-\nten, die Aufgaben zu erfüllen, werden im Einzelnen präzis dargestellt, um so die erforderlichen \nRechtsgrundlagen zu schaffen. Auch dem Bedürfnis, über die Kantonsgrenze hinaus mit Gemeinden \nzusammenzuarbeiten, trägt der Entwurf Rechnung.\n\nSchliesslich widmet sich der Entwurf mit ausführlichen Bestimmungen dem Zweckverband. Dieser ist \nheute mit einem einzigen Artikel in der Kantonsverfassung geregelt. Wichtig ist, den Rechten der \nMitglieder und der Stimmberechtigten bei der Zusammenarbeit im Rahmen von Zweckverbänden die \nnotwendige Beachtung zu schenken. Dieses Erfordernis erfüllt das GEG.\n\n4. Teil: Finanzhaushalt\n\nDer 4. Teil handelt vom «Finanzhaushaltsrecht». Dieses ist im geltenden Recht bereits ausführlich \ngeregelt, sodass es genügt, im GEG darauf zu verweisen, ohne die bestehenden Bestimmungen hier \nzu wiederholen.\n\nEinzig für die Rechnungsprüfung öffnet der Entwurf den Gemeinden einen bestimmten Rahmen. So \nerklärt das GEG, dass eine Rechnungsprüfungskommission (RPK) einzusetzen ist, welche Aufgaben \ndiese zu erfüllen hat, welche Prüfungskriterien anzuwenden sind und dass auch Dritte, z. B. eine \nTreuhandfirma, mit Teilaufgaben der Rechnungsprüfung betraut werden darf. Die Gesamtverantwor-\ntung dagegen bleibt bei der RPK.\n\n5. Teil: Änderung im Bestand und im Gebiet der Gemeinden\n\nIm 5. Teil regelt das GEG die «Änderung im Bestand und im Gebiet der Gemeinden». Geregelt wer-\nden hier die Gebietsveränderungen und die Grenzbereinigungen, aber auch die möglichen, freiwilli-\n\n\n\n \n\n6\n\ngen Gemeindefusionen. Im letzten Punkt begnügt sich das GEG mit einigen Grundsatzbestimmungen. \nDie finanzielle Unterstützung des Kantons hierfür soll der Landrat regeln.\n\n6. Teil: Aufsicht und Rechtspflege\n\nAusführlich regelt der 6. Teil die «Aufsicht und die Rechtspflege», denn in dieser Hinsicht enthält das \ngeltende Recht empfindliche Lücken.\n\nZur Aufsicht enthält das GEG eine Neuerung insofern, als es die Gemeinden verpflichtet, in erster \nLinie dafür zu sorgen, dass Ordnungswidrigkeiten, die in der jeweiligen Gemeinde auftreten, berei-\nnigt werden. Der Gemeinderat ist hierfür - im Rahmen seiner Zuständigkeiten - verantwortlich. Er hat \ngrundsätzlich dafür zu sorgen, dass die Gemeinden ordnungsgemäss funktionieren. Erst wenn er \ndiese Aufgabe kraft seiner Kompetenzen nicht erledigen kann, oder wenn er dazu aus anderen Grün-\nden nicht in der Lage ist, muss der Regierungsrat kraft seines Aufsichtsrechts über die Gemeinden \neingreifen.\n\nDas GEG gebietet dem Regierungsrat, nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu handeln. In \ndiesem Rahmen stellt es ihm eine ganze Kaskade an Massnahmen zur Verfügung, die er ergreifen \nkann, um seine Aufsichtspflicht gegenüber den Gemeinden durchzusetzen. Dabei führen nicht nur \nklare Rechtsverletzungen zu entsprechenden Massnahmen. Ebenso wichtig sind etwa Massnahmen \ngegen Gemeinden, die durch ihr Finanzverhalten die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde gefährden. Der \nRegierungsrat kann also auch eingreifen, wenn eine Gemeinde Misswirtschaft betreibt.\n\nWas die Rechtspflege betrifft, verweist das GEG grundsätzlich auf die Verordnung über die Verwal-\ntungsrechtspflege (VRPV; RB 2.2345). Neu hingegen ordnet es die (formelle) Beschwerde gegen \nWahlen und Abstimmungen der Gemeindeversammlung. Diese ist dem heutigen Recht unbekannt. \nNeu erlaubt das GEG einer stimmberechtigten Person, sich beim Regierungsrat gegen Fehler bei \nWahlen und Abstimmungen in der Gemeindeversammlung - nicht an der Urne, denn diesbezüglich \ngilt das Gesetz über die geheimen Wahlen, Abstimmungen und die Volksrechte (WAVG; RB 2.1201) - \nzu beschweren. Gemeint sind damit namentlich vorbereitende, nachbereitende und verfahrensmäs-\nsige Anordnungen an der Gemeindeversammlung. Gerügt werden kann aber nicht die Unangemes-\nsenheit, sondern nur die Rechtsverletzung.\n\n7. Teil: Zusammenarbeit mit dem Kanton\n\nDer 7. Teil des GEG widmet sich der «Zusammenarbeit mit dem Kanton». Diese soll geprägt sein von \nder gegenseitigen Achtung bei der Erfüllung der jeweiligen Aufgaben. Um die Zusammenarbeit zu \nverbessern, hat der Kanton eine Ansprechstelle für die Gemeinden zu führen. Deren Aufgabe ist es, \nim Rahmen ihrer Möglichkeiten und Kapazitäten die Gemeinden auf Wunsch zu unterstützen bei der \nErfüllung der eigenen Angelegenheiten, aber auch bei «Verbundaufgaben» mit dem Kanton.\n\n8. Teil: Schlussbestimmungen\n\nDer 8. Teil «Schlussbestimmungen» will die Umsetzung des GEG im Gemeinderecht verwirklichen. Er \nräumt dazu den Gemeinden eine Frist von fünf Jahren ein. Dabei ist jedoch festzuhalten, dass die \n\n\n\n \n\n7\n\nNeuerungen, die von den Gemeinden Vorschriften oder Anpassungen verlangen, eher gering sind. \nInsbesondere kennen praktisch alle Gemeinden bereits heute eine Gemeindeordnung und Verfah-\nrensregeln für die Gemeindeversammlung.\n\nV. Die wichtigsten Neuerungen der Vorlage\n\nGegenüber dem geltenden Recht bringt das GEG folgende materiellen Neuerungen:\n\nArtikel GEG Neuerung\n\n3 Pflicht der Gemeinden, eine Gemeindeordnung zu erlassen.\n4 Begriffe: Erlasse der Stimmberechtigten = Verordnung, Erlasse der Behörden = Regle-\n\nment\n6 Delegationsbefugnis: Die Stimmberechtigten können ihre Rechtsetzungskompetenz \n\nunter bestimmten Voraussetzungen den Behörden delegieren.\n7 Die Gemeinden werden verpflichtet, eine systematische Rechtssammlung zu führen.\n8 Die Gemeinden haben ein Publikationsorgan zu bezeichnen und ihre Rechtserlasse, \n\nwichtigen Beschlüsse und Wahl- und Abstimmungsergebnisse dort zu veröffentli-\nchen.\n\n9 Die passive Wahlfähigkeit setzt grundsätzlich den politischen Wohnsitz in der Ge-\nmeinde voraus. Der Regierungsrat kann zeitlich beschränkte Ausnahmen bewilligen, \nwenn wichtige Gründe vorliegen.\n\n10 Klare Begriffe werden geschaffen:\n Stimmberechtigte als oberstes Gemeindeorgan\n Gemeindeversammlung = Versammlung der Stimmberechtigten (heute: offene \n\nDorfgemeinde; dieser Begriff wird nicht mehr verwendet)\n Urnenabstimmung und -wahl = Verfahren nach dem WAVG\n\n11 Die Gemeindeordnung bestimmt, welche Geschäfte an der Urne und welche an der \nGemeindeversammlung beschlossen werden.\n\n141 Die Gemeinden werden verpflichtet, eine Verfahrensordnung für die Gemeinde-ver-\nsammlung zu erlassen; sie kann auch Teil der Gemeindeordnung sein.\n\n142 An der Gemeindeversammlung (nicht an der Urne; hierfür gilt das WAVG) sind Vari-\nanten-, Grundsatz- und Konsultativabstimmungen zulässig, doch muss das gemeindli-\nche Recht das vorsehen.\n\n16 Der Begriff der Behörden wird geklärt.\n18 Pflicht der Gemeinde, Verfahrensregeln für die Behörden zu erlassen.\n21 Die Pflicht, das Amtsgeheimnis zu wahren, wird ausdrücklich erwähnt.\n23 Die Zusammensetzung des Gemeinderats wird flexibler gestaltet.\n24 Die Aufgaben des Gemeinderats werden den heutigen Bedürfnissen angepasst.\n25 Die Zusammensetzung des Schulrats wird flexibler gestaltet.\n27 Die Zusammensetzung des Sozialrats wird flexibler gestaltet.\n29, 30 Die Kommissionen werden erstmals klar geregelt:\n\n unselbstständige Kommissionen\n selbstständige Kommissionen:\n\no nur diesen stehen Verfügungsbefugnisse zu. Deshalb gelten sie als «Behör-\n\n\n\n \n\n8\n\nden» mit der Folge, dass die Vorschriften der Behörden für sie anzuwen-\nden sind.\n\no sind mit einer Verordnung (Stimmberechtigte) einzusetzen.\n31 Die Aufgaben der Gemeinden werden umfassender und klarer umschrieben.\n35 Selbstständige Gemeindeunternehmungen müssen mit einer Verordnung gegründet \n\nwerden (was heute die Regel ist).\n36 Die Erfüllung von Gemeindeaufgaben durch Dritte wird erlaubt und geregelt.\n37 bis 41 Die möglichen Zusammenarbeitsformen der Gemeinden werden geregelt:\n\n Leistungsvertrag\n Zusammenarbeitsvertrag\n\n38 Die Zusammenarbeit der Gemeinden über die Kantonsgrenze hinweg wird geregelt.\n42 bis 50 Die Zweckverbände werden eingehend geregelt. Besonders gewährleistet werden:\n\n die Rechte der Mitglieder\n die Rechte der Stimmberechtigten (vergleichbare Lösung wie im kantonalen \n\nUmweltgesetz [KUG]; RB 40.7011)\n53 Die Gemeinden müssen eine Rechnungsprüfungskommission einsetzen. Deren Auf-\n\ngaben können sie aber in beschränktem Rahmen einer externen Fachperson oder \nFachfirma übertragen.\n\n54, 55 Die Aufgaben der Rechnungsprüfungskommission werden klarer geregelt: Sie hat zu \nprüfen:\n finanzrechtliche Zulässigkeit\n fachtechnische Richtigkeit\n finanzielle Angemessenheit\n(aber wie heute hat die Rechnungsprüfungskommission keine Verfügungsbefugnisse)\n\n56 bis 63 Die Gemeindefusion wird knapp geregelt:\n Freiwilligkeit\n Art des Zusammenschlusses\n Fusionsvertrag\n Kantonsbeiträge (deren Höhe der Landrat bestimmt)\n\n64 Begriffe der «Gebietsveränderung» und der «Grenzbereinigung» werden geklärt\n67 Ausdrückliche Pflicht der Gemeinden, Ordnungswidrigkeiten möglichst selbst zu be-\n\nwältigen (primäre innergemeindliche Aufsichtspflicht)\n68 bis 71 Die (subsidiäre) Aufsicht des Regierungsrats über die Gemeinden, deren Behörden, \n\nselbstständigen Gemeindeunternehmungen und über die Zweckverbände wird ein-\ngehend geregelt. \n\n70 Aufsichtsmassnahmen:\n Grundsatz der Verhältnismässigkeit\n die einzelnen Massnahmen werden detailliert aufgelistet\n\n72 Die Beschwerde gegen Wahlen und Abstimmungen der Gemeindeversammlung wird \nals ordentliches Rechtsmittel eingeführt mit den Besonderheiten:\n nur Rechtskontrolle\n nur Stimmberechtigte sind befugt, Beschwerde zu erheben\n\n74 Der Kanton hat eine Ansprechstelle für die Gemeinden zu führen.\nVI. Bemerkungen zum Entwurf für ein Gemeindegesetz\n\n\n\n \n\n9\n\n1. TEIL: ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN\n\n1. Kapitel: GEGENSTAND, GELTUNGSBEREICH UND AUTONOMIE\n\nArtikel 1\n\nDas GEG regelt - neben der Aufsicht und der Rechtspflege - die Grundzüge der Organisation und der \nAufgaben der Einwohnergemeinden. Für die Ortsbürgergemeinden und die Kirchgemeinden ist es \nnur, aber immerhin, sinngemäss anzuwenden, soweit die besondere Gesetzgebung nichts anderes \nbestimmt. Das heisst, dass etwa die Regeln über die Rechtsetzung, die Veröffentlichung und die \nStimmberechtigung, aber auch zahlreiche Bestimmungen zur Behördentätigkeit und zur Behördenor-\nganisation auf die Ortsbürgergemeinden und Kirchgemeinden anzuwenden sind.\n\nArtikel 2\n\nEs entspricht der Grundidee des GEG, die Gemeindeautonomie zu achten. Das rechtfertigt, diesen \nGrundsatz bereits zu Beginn des GEG zu verankern.\n\nNach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, \nwenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der \nGemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit ein-\nräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener \nkommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kanto-\nnalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche \nnicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im strittigen Bereich voraus (BGE 141 I 36 S. \n43).\n\nAuch Private können sich auf die Gemeindeautonomie berufen, denn anders als früher setzt ihre Be-\nschwerdeberechtigung nur ein schutzwürdiges tatsächliches oder rechtliches Interesse an der Aufhe-\nbung des angefochtenen Entscheids voraus. Vorausgesetzt ist jedoch, dass sich der angefochtene \nEntscheid auf ihre rechtliche oder tatsächliche Stellung auswirken kann und dass die Gemeinde, de-\nren Autonomie als verletzt gerügt wird, hoheitlich gehandelt hat bzw. in ihrer Stellung als Hoheitsträ-\ngerin berührt ist (BGE 141 I S.40).\n\n2. Kapitel: RECHTSETZUNG\n\nArtikel 3\n\nDie Gemeinden sind verpflichtet, eine Gemeindeordnung zu erlassen. Diese nennt insbesondere die \nGrundzüge der Organisation und die Zuständigkeit der gemeindlichen Organe. Das entspricht den Ge-\nmeindeordnungen, wie sie heute praktisch alle Gemeinden kennen. Doch werden sie deutlich entlas-\ntet, weil das GEG etliche Sachbereiche regelt, die heute regelmässig in den Gemeindeordnungen ent-\nhalten sind.\nArtikel 4\n\n\n\n \n\n10\n\nSelbstverständlich können und müssen die Gemeinden weiteres Recht schaffen. Um hier Rechtsklar-\nheit zu gewinnen, bestimmt Artikel 4 Absatz 2 GEG, dass Erlasse der Stimmberechtigten «Verordnun-\ngen» und jene der Behörden «Reglemente» heissen. Artikel 76 GEG ermächtigt und beauftragt den \nGemeinderat, die gemeindlichen Rechtserlasse diesen Begriffen anzupassen (redaktionelle Änderun-\ngen).\n\nArtikel 5\n\nGrundsätzlich sind die Stimmberechtigten zuständig, Recht zu schaffen. Das entspricht Artikel 110 \nAbsatz 1 Buchstabe a Kantonsverfassung (der allerdings missverständlich von der «Einwohnerge-\nmeindeversammlung» spricht, obwohl hier auch die Urnenabstimmung gemeint ist). Vorbehalten \nbleibt die Delegation der Rechtsetzungsbefugnisse nach Artikel 6 GEG.\n\nArtikel 6\n\nDie Stimmberechtigten, die grundsätzlich zuständig sind, Recht zu setzen, können diese Befugnis den \nBehörden übertragen. So übertragen heute etwa Wasserversorgungsreglemente dem Gemeinderat \ndas Recht, den Tarif zu gestalten. Allerdings muss die Delegationsnorm bestimmten Kriterien ent-\nsprechen; sie hat die Grundzüge des delegierten Sachbereichs selbst zu regeln. Das entspricht der \nRechtsprechung des Bundesgerichts zur Gesetzesdelegation an die Exekutive1. Die Subdelegation so \ndelegierter Rechtsetzungsbefugnisse ist ausgeschlossen (Abs. 2).\n\nArtikel 7\n\nPraktisch alle Gemeinden kennen heute eine systematisch aufgebaute Rechtssammlung. Die Pflicht \nnach Artikel 7 belastet die Gemeinde deshalb kaum zusätzlich. Sie dient dem Grundsatz der bürger-\nfreundlichen Verwaltung, aber auch rechtsstaatlichen Prinzipien, namentlich dem Grundsatz der \nRechtssicherheit.\n\n3. Kapitel: VERÖFFENTLICHUNGEN\n\nArtikel 8\n\nAus rechtsstaatlichen Gründen, insbesondere mit Blick auf die Rechtssicherheit, ist es unerlässlich, \ndass Rechtserlasse veröffentlicht und erst danach rechtsgültig werden2. Heute fehlen allgemeine Be-\nstimmungen, dass und wo die Gemeinden ihre Rechtserlasse und die allgemeinverbindlichen Be-\nschlüsse, die die Bevölkerung betreffen, veröffentlichen müssen. Artikel 8 füllt die Lücke. Die Publika-\ntionspflicht gilt nicht nur für den Gemeinderat, sondern für alle Behörden, die Rechtsakte nach Arti-\nkel 8 Absatz 1 treffen.\nÜblicherweise werden die Rechtserlasse und die wichtigen Beschlüsse im kantonalen Amtsblatt oder \n\n1 Siehe dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010 N 407 mit Hinweisen auf die \nRechtsprechung. \n2 Siehe dazu René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012 Band I S. 239 N 727; Häfe-\nlin/Müller/Uhlmann, a.a.O. N 315.\n\n\n\n \n\n11\n\nim Anschlagkasten der Gemeinde veröffentlicht.\n\nFür Rechtserlasse dient gelegentlich das Internet als Publikationsorgan. Nach Absatz 2 ist das (weiter-\nhin) zulässig. Auch im Bund gilt ab dem 1. Januar 2016 die elektronische Fassung einer amtlichen Ver-\nöffentlichung als rechtsverbindlich.\n\n2. TEIL: ORGANE\n\n1. Kapitel: STIMMBERECHTIGTE\n\nArtikel 9\n\nDass die Stimmberechtigung in Gemeindesachen den Wohnsitz in der Gemeinde verlangt, ist nir-\ngends ausdrücklich vorgesehen3. Zwar weist Artikel 5 WAVG in diese Richtung, wenn er bestimmt, \ndass das Stimmrecht durch den Eintrag im Stimmregister festgestellt werde. Und Artikel 64 Absatz 1 \nBuchstabe a Kantonsverfassung erklärt, die Einwohnergemeinde umfasse alle Personen, die in einer \nGemeinde ansässig sind. Trotzdem ergibt sich das klare Wohnsitzerfordernis nicht aus dem bisheri-\ngen Recht. Artikel 9 Absatz 1 füllt diese Lücke.\n\nMassgeblich ist der politische Wohnsitz. Dieser setzt voraus, dass die stimmberechtigte Person in der \nbetreffenden Gemeinde zivilrechtlichen Wohnsitz im Sinne von Artikel 23 Zivilgesetzbuch (ZGB; \nSR 210) hat, und dass sie in dieser Gemeinde formell angemeldet ist, was durch die Hinterlegung von \nAusweisschriften geschieht4.\n\nFolgerichtig bestimmt Artikel 9 Absatz 2, dass die Wahlfähigkeit grundsätzlich mit dem politischen \nWohnsitz verbunden ist, wie das der geltenden Praxis entspricht. Wünscht die Gemeinde eine Aus-\nnahme von diesem Grundsatz, kann der Regierungsrat diese bewilligen, wenn wichtige Gründe vor-\nliegen und die Erfüllung der Amtsgeschäfte gewährleistet ist.\n\nDer Regierungsrat kann diese Ausnahme für eine beschränkte Zeit bewilligen. Auch wenn das Bedürf-\nnis in einigen Gemeinden bestehen mag, Behördenmitglieder oder gar ganze Behörden von der \nWohnsitzpflicht dauerhaft zu befreien und so etwa zu ermöglichen, dass ein «fremder» Gemeinderat \ngewählt wird, griffe diese Idee deutlich zu weit. Denn einerseits entspricht es bewährter Tradition, \ndass die Behördenmitglieder in der Gemeinde wohnen und mit dieser verwurzelt sind. Anderseits \nwären Interessenkonflikte vorprogrammiert, wenn eine Person gleichzeitig in der Behörde zweier Ge-\nmeinden Einsitz nehmen könnte. Welche Interessen sollte er oder sie vertreten, wenn die betroffe-\nnen Gemeinden verschiedene Interessen verfolgen? Die Öffnung des GEG, beschränkte Ausnahmen \nzu machen vom Wohnsitzprinzip, muss genügen. Weiterzugehen widerspräche insgesamt der politi-\nschen Kultur im Kanton Uri und dem Prinzip der klaren Interessenvertretung zugunsten einer Ge-\nmeinde. Auch wäre es problematisch, die Kompetenz, solche Ausnahmen zu machen, der Gemeinde \nzu überlassen. Stattdessen soll der Regierungsrat die Ausnahmen erteilen und so erreichen, dass im \nganzen Kanton eine einheitliche Rechtspraxis dazu entstehen kann.\nKlar ist, dass sich die hier angesprochene Wahlfähigkeit auf Behörden bezieht, also auf Gremien, de-\n\n3 Artikel 3 Absatz 3 WAVG ist diesbezüglich ungenau.\n4 Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Auflage, Zürich 2012, N 1370.\n\n\n\n \n\n12\n\nnen Verfügungsbefugnisse zukommen. Für andere, unselbstständige Kommissionen gilt die Ein-\nschränkung des politischen Wohnsitzes nicht. Absatz 2 verdeutlicht das, indem er den Ausdruck «Be-\nhördenamt» wählt, um die unselbstständigen Kommissionen davon auszuschliessen.\n\nArtikel 10\n\nNach Artikel 108 Absatz 1 Kantonsverfassung ist die Gemeindeversammlung das oberste Gemeinde-\norgan. Gemeint sind damit aber die Stimmberechtigten und nicht die eigentliche Gemeindeversamm-\nlung, die auch offene Dorfgemeinde heisst (der Begriff der offenen Dorfgemeinde wird nicht mehr \nverwendet).\n\nSomit ist von den Stimmberechtigten als oberstes Organ auszugehen. Diese üben ihre Rechte entwe-\nder an der Gemeindeversammlung oder an der Urne aus. Das entspricht dem heutigen Sprachge-\nbrauch, nicht aber dem gesetzten Recht, weshalb dieses entsprechend geändert bzw. verdeutlicht \nwerden soll (siehe dazu die Bemerkungen zu Art. 108 Abs. 1 und 1a Kantonsverfassung).\n\nArtikel 11\n\nZur Hauptsache bestimmt Artikel 110 Absatz 1 Kantonsverfassung die Befugnisse der Stimmberech-\ntigten. Dazu kommen die zahlreichen Zuständigkeiten, die das besondere kantonale Recht den \nStimmberechtigten überträgt (etwa die Genehmigung des Nutzungsplans nach Art. 42 Planungs- und \nBaugesetz [PBG]; RB 40.1111). Hinzu kommen die Zuständigkeiten, die das gemeindliche Recht zu-\ngunsten der Stimmberechtigten vorsieht, sei es in der Gemeindeordnung, sei es in einem besonderen \nRechtserlass der Gemeinde.\n\nOb die Stimmberechtigten ihre Befugnisse an der Gemeindeversammlung oder an der Urne auszuü-\nben haben, soll die Gemeindeordnung bestimmen. Das ist heute schon so. Allerdings gibt es kantona-\nle Schranken. Man denke hier etwa an die Einbürgerungen, die nicht an der Urne, sondern höchstens \nan der Gemeindeversammlung beschlossen werden dürfen5, oder an Artikel 30 Absatz 2 Kantonsver-\nfassung, der gebietet, dass die Landratswahlen in den sogenannten Proporzgemeinden nach der Ver-\nhältniswahl, also nach dem Proporzgesetz (RB 2.1205) und damit an der Urne vorzunehmen sind. \nSchliesslich gebietet auch Artikel 59 Absatz 1 GEG, dass über einen allfälligen Fusionsvertrag zwin-\ngend an der Urne zu befinden ist.\n\nWenn Absatz 3 für Urnenabstimmungen und -wahlen auf das kantonale Recht verweist, spricht er \ndas WAVG an.\n\n2. Kapitel: GEMEINDEVERSAMMLUNG\n\n5 Siehe auch Artikel 9 Gesetz über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht (KBüG; RB 1.4121) und die bundesgerichtliche \nRechtsprechung dazu, namentlich BGE 129 I 217 ff., 129 I 232 ff.,130 I 140 ff. und 132 I 167.\n\n\n\n \n\n13\n\nArtikel 12\n\nWie bereits erwähnt6, unterscheidet die geltende Gesetzgebung nur ungenau zwischen Stimmbe-\nrechtigten und Gemeindeversammlung, Urnenabstimmung und offene Dorfgemeinde. Artikel 12 \nschafft hier Klarheit, indem er den Begriff «Gemeindeversammlung» tatsächlich für die Versammlung \nder Stimmberechtigten reserviert, mithin für die «offene Dorfgemeinde», die als Begriff jedoch nicht \nmehr erscheint.\n\nEine Vernehmlassung fordert, den Gemeinden sei zu ermöglichen, ein Gemeindeparlament anstelle \nder Gemeindeversammlung einzurichten. Das GEG verzichtet aus verschiedenen Gründen darauf. So \nist ein echtes Bedürfnis nach einem Gemeindeparlament nicht ersichtlich. Zudem verursachen Ge-\nmeindeparlamente bekanntlich erhebliche Kosten. Zur Hauptsache aber ist zu erwähnen, dass Ge-\nmeindeparlamente der traditionellen direkten Demokratie in Uri abträglich wären und einen eigentli-\nchen «Kulturwandel» mit sich brächten.\n\nEine weitere Vernehmlassung erkundigt sich nach der Ausstandspflicht an der Gemeindeversamm-\nlung und nach deren Beschlussfähigkeit. Zur Ausstandspflicht ist zu bemerken, dass das Gesetz über \nden Ausstand (RB 2.2321) nach dessen Artikel 1 Absatz 1 für die Mitglieder des Landrats, für die voll-\nziehenden und die richterlichen Behörden des Kantons und der Gemeinden samt ihren Kommissio-\nnen gilt, nicht aber für die Gemeindeversammlung. Und was die Beschlussfähigkeit betrifft, ent-\nspricht es der gefestigten Lehre und Rechtsprechung, aber auch der Praxis, dass die Gemeindever-\nsammlung unabhängig von der Zahl der anwesenden Stimmberechtigten beschlussfähig ist, jedenfalls \nsolange keine besondere Rechtsvorschrift etwas anderes vorsieht.\n\nArtikel 13\n\nDie Bestimmung deckt sich im Wesentlichen mit Artikel 30 Absatz 3 Kantonsverfassung. Sie gehört \naber systematisch in das Gemeindegesetz.\n\nDarüber hinaus stellt Artikel 13 GEG klar, dass es der Gemeinderat ist, der die Gemeindever-samm-\nlung einberuft. Vorbehalten bleiben besondere Rechte, die die Gesetzgebung den Stimmberechtigten \neinräumt. Zu denken ist etwa an ein Einberufungsrecht, das die Gemeinde einer bestimmten Anzahl \nvon Stimmberechtigten in der Gemeindeordnung einräumt.\n\nArtikel 14\n\nDie Gemeinden sind verpflichtet, eine Verfahrensordnung zu erlassen. Diese befindet sich heute in \npraktisch allen Gemeindeordnungen. Neuere Gemeindeordnungen verweisen sie in eine eigene Ver-\nordnung. Daran ändert sich nichts.\n\nVariantenabstimmungen, Grundsatzabstimmungen und Konsultativabstimmungen, wie sie Absatz 2 \nermöglicht, sind im urnerischen Recht neu7.\n\n6 Siehe Bemerkungen zu Artikel 10.\n7 Andere Kantone kennen diese Formen, z. B. Zürich.\n\n\n\n \n\n14\n\n Mit einer Variantenabstimmung wird den Stimmberechtigten entweder eine eigenständige Al-\nternative zur einer Hauptvorlage oder lediglich eine einzelne Variante zu einer Hauptvorlage zur \nAbstimmung unterbreitet.\n\n Grundsatzabstimmungen dagegen sind das «behördliche Gegenstück» zu Initiativen in der Form \nder allgemeinen Anregung. Sie erlauben der Behörde, eine Grundsatzfrage zu stellen, ohne ver-\npflichtet zu sein, Einzelheiten bereits bis ins Detail auszuarbeiten. Es entspricht durchaus einem \nBedürfnis, den Stimmberechtigten solche Abstimmungsfragen unterbreiten zu dürfen.\n\n Konsultativabstimmungen schliesslich stellen eine organisierte Meinungsforschung ohne Bin-\ndungswirkung bei den Stimmberechtigten dar. Solche Abstimmungen können ebenfalls einem \npraktischen Bedürfnis entsprechen. Gegen die Einführung des Instruments der Konsultativab-\nstimmung spricht, dass einzelne Behörden versucht sein könnten, ihre eigenen Entscheide stetig \nabzusichern, womit letztlich die Gefahr besteht, dass behördliche Aufgaben und Kompetenzen \nan die Stimmbürger delegiert werden. Gegen dieses Instrument spricht auch, dass die fehlende \nBindungswirkung in der Praxis kaum existiert. Denn unbekümmert darum, dass der Befragung \nstreng rechtlich keine Verbindlichkeit zukommt, können die Behörden den in der Konsultativab-\nstimmung zum Ausdruck kommenden Volkswillen gar nicht unberücksichtigt lassen. Damit be-\nsteht letztlich eine faktische Bindungswirkung. Trotz der geschilderten Auswirkungen sind Situa-\ntionen vorstellbar, in denen eine Konsultativabstimmung hilfreich sein kann. Vor diesem Hinter-\ngrund muss die Gemeinde selbst entscheiden, ob und inwiefern sie diese Abstimmungsart ein-\nführen will.\n\nSelbstverständlich besteht die Gefahr, dass das Abstimmungsverfahren komplizierter wird. Um dem \nvorzubeugen, sieht der Entwurf bestimmte Einschränkungen und Klarstellungen vor:\n\n Bei Variantenabstimmungen dürfen höchstens zwei Varianten vorgetragen werden, also etwa \nmit der Frage: «Wollen Sie die Variante A oder die Variante B annehmen?».\n\n Die Grundsatzfrage macht Sinn, wenn eine Frage von grosser politischer Tragweite oder eine \numstrittene Frage beantwortet werden soll. In diesen Fällen ist es sinnvoll, zuerst den Grund-\nsatzentscheid der Stimmberechtigten zu erwirken, bevor die Vorlage im Einzelnen ausgearbeitet \nwird. Die Stimmberechtigten werden damit frühzeitig in Abstimmungsvorhaben einbezogen. Das \nErgebnis der Abstimmung ist für die Behörden verbindlich.\n\n Schliesslich schafft Artikel 14 die rechtliche Grundlage für Konsultativabstimmungen. Das Bun-\ndesgericht verlangt für solche Abstimmungen eine Rechtsgrundlage8. Dass das Ergebnis nicht \nbindend ist, ist klar. Dennoch weist es den Behörden die politische Richtung, in die die Mehrheit \nder Stimmberechtigten zielt.\n\nKlar ist, dass die drei neuen Abstimmungsarten nur für die Gemeindeversammlung gelten und somit \nnur für Geschäfte, für die die Gemeindeversammlung zuständig ist. Abstimmungen an der Urne ge-\nhören nicht dazu; sie richten sich nach dem WAVG. Ebenso klar ist, dass die Gemeinde frei entschei-\nden kann, ob sie diese oder jene oder alle besonderen Abstimmungsarten einführen will oder nicht. \nEinen Zwang dazu kennt das GEG nicht.\n\n8 Siehe BGE vom 25. März 2014 (1C_51/14).\n\n\n\n \n\n15\n\nArtikel 15\n\nMit dieser Bestimmung kann das Gesetz vom 1. Mai 1859 über das Stimmrecht an Dorfgemeinden \n(endlich) aufgehoben werden.\n\n3. Kapitel: BEHÖRDEN\n\n1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen\n\nArtikel 16\n\nDie Kantonsverfassung nennt in Artikel 111 bis 113 den Gemeinderat, den Schulrat und den Sozialrat \nals Behörden. Die Kommissionen sind hier nicht erwähnt. Doch kennen praktisch alle Gemeinden \nKommissionen. Es ist wichtig, sie zu erfassen, denn sie stellen einen wesentlichen Organisationsbe-\nstandteil der Gemeinden dar.\n\nDas GEG unterscheidet zwischen Kommissionen mit und solchen ohne Verfügungsbefugnisse. Solche \nmit Verfügungsbefugnissen bezeichnet es als selbstständige Kommissionen, die übrigen als unselbst-\nständige Kommissionen. Nur selbstständige Kommissionen, also solche mit Verfügungsgewalt, gelten \nals Behörde im Sinne des GEG.\n\nDie Unterscheidung von selbstständigen und unselbstständigen Kommissionen bzw. solchen mit und \nsolchen ohne Verfügungsbefugnisse ist sinnvoll und nötig. Denn mit der Verfügungsbefugnis über-\nträgt die einsetzende Behörde der Kommission hoheitliche Befugnisse, die einer qualifizierten Grund-\nlage bedürfen. Etliche Bestimmungen des GEG müssen aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit nicht nur \nfür die herkömmlichen «Behörden», sondern auch für Kommissionen gelten, soweit diesen Verfü-\ngungsbefugnisse zukommt. Man denke etwa an die Regeln der Unvereinbarkeit, des Ausstands, des \nVerwandtenausschlusses usw. Zudem knüpft die VRPV an den Begriff der Kommission bzw. der Be-\nhörde an, um den Rechtsmittelweg gegen deren Verfügungen zu öffnen9. So gelten als selbstständige \nKommissionen und damit als «Behörde» im Sinne des GEG in aller Regel etwa die Baukommission, \ndie Wasserversorgungskommission, die Kurtaxenkommission usw.\n\nBei unselbstständigen Kommissionen ist das anders. Diese können zwar Antrag stellen, nicht aber ho-\nheitlich entscheiden. Und hierfür drängen sich weniger einschneidende Regeln auf.\n\nUnterscheidungsmerkmal zwischen den selbstständigen und den unselbstständigen Kommissionen \nist nicht die Bezeichnung der jeweiligen Kommission; diese kann auch etwa «…rat» oder «…behörde» \nheissen. Entscheidend ist einzig die Frage, ob der betroffenen Kommission Verfügungsbefugnisse zu-\nkommen. Das Kriterium der «Verfügungsbefugnis» deckt sich mit dem Begriff der Verfügung nach Ar-\ntikel 3 VRPV. Danach gelten, vereinfacht ausgedrückt, als Verfügung hoheitliche Anordnungen im Ein-\nzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und für die betroffenen Personen Rechte und Pflichten \nbegründen, ändern, aufheben oder feststellen. Um als selbstständige Kommission und mithin als \n«Behörde» im Sinne des GEG zu gelten, ist es somit erforderlich, dass diese hoheitlich handeln kann. \n\n9 Siehe Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 VRPV.\n\n\n\n \n\n16\n\nDass der Kommission beispielsweise gewisse Ausgabenbefugnisse oder andere nicht hoheitliche Ent-\nscheidungskompetenzen eingeräumt werden, genügt deshalb nicht, um sie als selbstständige Behör-\nde zu betrachten.\n\nWeitere Bemerkungen finden sich bei Artikel 29 und 30 hiernach.\n\nEinige Vernehmlassungen regen an, den regionalen Sozialrat im GEG als Behörde aufzulisten. In eini-\ngen Gemeinden übernimmt der regionale Sozialrat tatsächlich die Aufgaben des Sozialrats. Dennoch \nist er in Artikel 16 nicht eigens zu erwähnen. Die Rechtsgrundlage für die heute bestehenden regio-\nnalen Sozialräte bietet das GEG in Artikel 41. Danach können die Gemeinden unter anderem verein-\nbaren, eine oder mehrere gemeindliche Aufgaben gemeinsam zu erfüllen. Und aus Absatz 2 dieser \nBestimmung ergibt sich, dass auch gemeinsame Institutionen, eben z. B. der regionale Sozialrat, mit \nhoheitlichen Befugnissen ausgestattet werden kann. Neben dem regionalen Sozialrat sind deshalb \nweitere Gremien denkbar, die gestützt auf einen Zusammenarbeitsvertrag unter den Gemeinden ver-\ngleichbare Einrichtungen schaffen. Zu erinnern sei etwa an die Baukommission Urner Oberland, die \nbereits besteht. Andere könnten folgen. Vor diesem Hintergrund wäre es gesetzestechnisch und \nsachlich verfehlt, eine einzige Einrichtung als «Behörde» aufzulisten, während andere unerwähnt \nblieben. Es empfiehlt sich daher, solche «Gebilde», die sich in Zukunft häufen könnten, eigens zu er-\nwähnen. Stattdessen genügt es, auf die Möglichkeit des «Zusammenarbeitsvertrags» nach Artikel 41 \nGEG zu verweisen.\n\nArtikel 17\n\nIm Kapitel «Organisation und Zuständigkeiten des Staats» nennt die Kantonsverfassung Grundsätze, \ndie für die Behörden gelten (Art. 75 ff. Kantonsverfassung). Dort werden der Verwandtenausschluss, \nder Ausstand, die Beschlussfähigkeit, die Beschlussfassung, die Amtsdauer und der Amtszwang für \nBehörden geregelt. \n\nDie Kantonsverfassung gilt nicht nur, aber auch für die Gemeindebehörden. Es rechtfertigt sich da-\nher, im Gemeindegesetz darauf zu verweisen. Das dient zudem dem Ziel, ein schlankes Gesetz zu \nschaffen.\n\nSelbstverständlich kann und wird die Gemeindeordnung diese Grundregeln der Kantonsverfassung in \nderen Rahmen verfeinern und ergänzen.\n\nArtikel 18\n\nNicht alle Gemeinden kennen Vorschriften für das Verfahren in den Behörden. Das ist aber unerläss-\nlich, um rechtsstaatlich einwandfreie Entscheidungen in diesen Gremien zu erreichen. Das Gemein-\ndegesetz verzichtet zwar darauf, diese Verfahrensregeln selbst zu bestimmen, verpflichtet aber die \nGemeinden, das zu tun.\n\nArtikel 19\n\n\n\n \n\n17\n\nArtikel 79 Absatz 1 Kantonsverfassung bestimmt, dass die Verhandlungen des Landrats und jene der \nGerichte öffentlich sind. Von den gemeindlichen Behörden ist nicht die Rede. Einzig der Um-\nkehrschluss führt zum Ergebnis, dass die Verhandlungen der Gemeindebehörden nicht öffentlich \nsind. Dieser wichtige Grundsatz soll im GEG ausdrücklich verankert werden.\n\nEntgegen einer Vernehmlassung soll vom Grundsatz der nicht öffentlichen Verhandlungen der Behör-\nden nicht abgewichen werden. Dieser Grundsatz hat sich bewährt. Die Vertraulichkeit der Sitzungen \nder Behörden ist gerechtfertigt, werden doch hier vielfach Entscheide mit Auswirkungen auf Einzel-\npersonen getroffen oder es werden (vorerst) vertrauliche Angelegenheiten erörtert. Zudem schwäch-\nte die Öffentlichkeit der Behördensitzungen den Kollegiumsgedanken empfindlich10.\n\nArtikel 20\n\nDie Bestimmung lehnt sich an Artikel 86 Kantonsverfassung an, der alle Behörden verpflichtet, die Öf-\nfentlichkeit über wichtige Probleme, Vorhaben und Beschlüsse zu informieren. Selbstverständlich \nhindert nichts die Gemeinde, die jeweils betroffenen Behörden zu verpflichten, sich vor allfälligen In-\nformationen der Öffentlichkeit gegenseitig zu orientieren oder gar abzusprechen.\n\nArtikel 21\n\nDas Amtsgeheimnis ist im kantonalen Recht nicht generell, nur punktuell vorgesehen. Es ergibt sich \naus Artikel 320 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB; SR 311.0), der die Verletzung des Amts-\ngeheimnisses unter Strafe stellt. Die Pflicht, das Amtsgeheimnis zu wahren, gehört aber als Gebot in \ndas GEG. Zudem ist klar, dass die Pflicht, das Amtsgeheimnis zu wahren, auch nach Beendigung des \nAmts oder des Mandats gelten muss.\n\nUnter das Amtsgeheimnis fällt nur, was eine Person in ihrer amtlichen Stellung zur Kenntnis nimmt \noder was ihr als Behördenmitglied oder Gemeindeangestellter oder -angestellte zugetragen worden \nist (BGE 115 IV 80; 94 IV 70).\n\nArtikel 170 Absatz 3 der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) ermächtigt die «vor-\ngesetzte Behörde», die betreffende Person vom Amtsgeheimnis zu entbinden, wenn das Interesse an \nder Wahrheitsfindung das Geheimhaltungsinteresse überwiegt. Wer die «vorgesetzte Behörde» ist, \nbestimmt das kantonale bzw. das gemeindliche Recht. Eine entsprechende klare Bestimmung fehlt \nheute. Artikel 21 Absatz 3 GEG bezeichnet hierfür den Gemeinderat. Das gilt sowohl für Gemeindean-\ngestellte als auch für einzelne Behördenmitglieder. Handelt es sich um ein Mitglied des Gemeinde-\nrats, entbindet ebenfalls der Gemeinderat vom Amtsgeheimnis, selbstverständlich unter Ausschluss \nder betroffenen Person. Diese klare Regelung beseitigt die heute oft bestehenden Unsicherheiten auf \nder Stufe der Gemeinde. Und dass der Gemeinderat diese Kompetenz erhält, ist systemkonform, ver-\npflichtet doch Artikel 67 GEG den Gemeinderat, sozusagen als «gemeindeinterne Aufsichtsbehörde» \nzu wirken. Zudem ist es naheliegend, als Kriterien für die Entbindung vom Amtsgeheimnis sich jenen \nanzulehnen, die die Schweizerische Strafprozessordnung vorgibt.\n\n10 Siehe Daniel Arn und Weitere, a.a.O., Artikel 26 N 13.\n\n\n\n \n\n18\n\nArtikel 22\n\nWas die Verantwortlichkeit der Behörden betrifft, begnügt sich das GEG mit dem Hinweis auf die \nKantonsverfassung. Diese regelt in Artikel 4 die Staatshaftung, die auch für Organe der Gemeinden \ngilt. Und Artikel 5 Kantonsverfassung ermöglicht unter bestimmten Voraussetzungen, auf die fehlba-\nren Mitglieder zurückzugreifen.\n\nDiese Regelung hat sich seit vielen Jahren bewährt. Ein eigenes Verantwortlichkeitsgesetz für den \nKanton Uri drängt sich nicht auf. Die verfassungsmässige Regelung genügt.\n\n2. Abschnitt: Gemeinderat\n\nArtikel 23\n\nArtikel 111 Absatz 1 Kantonsverfassung beschreibt die Zusammensetzung des Gemeinderats ziemlich \ndetailliert. Vorgesehen sind mindestens fünf Mitglieder; normalerweise besteht der Gemeinderat aus \nsieben Mitgliedern. Zudem schreibt die Kantonsverfassung bestimmte Funktionen zwingend vor (Vi-\nzepräsidium, Verwalterin oder Verwalter usw.). Das GEG will diese Regelung vereinfachen. Wie sich \nder Gemeinderat konstituiert, soll nicht in der Verfassung oder im Gemeindegesetz vorgeschrieben \nwerden. Es genügt vorzuschreiben, dass eine Gemeinde ein Präsidium und mindestens vier Mitglie-\nder zu wählen hat. Das ermöglicht den Gemeinden eine flexiblere Lösung als heute. Die Regelung, \nwie sich der Gemeinderat konstituiert, bleibt der Gemeindeordnung überlassen.\n\nEntgegen einigen Vernehmlassungen erachtet der Regierungsrat einen Gemeinderat mit bloss drei \nMitgliedern als ungenügend. Einerseits schränkte diese geringe Zahl die Handlungsfähigkeit des Rats \nein. Es entstünden Probleme beim Ausstand und bei der Beschlussfähigkeit. Zudem genösse ein der-\nart klein gehaltener Gemeinderat kaum die erforderliche demokratische Legitimität, um seine wichti-\ngen Aufgaben für die Gemeinde wahrnehmen zu können.\n\nArtikel 24\n\nDer geltende Artikel 111 Kantonsverfassung beschreibt zwar die Zusammensetzung des Gemeinde-\nrats und dessen Aufgaben. Über seine zentrale Stellung innerhalb der Gemeinde wird nichts ausge-\nsagt. Klar aber ist, dass der Gemeinderat die hauptsächlichste Behörde einer Gemeinde ist. Er leitet \ndie Gemeinde als oberste vollziehende Behörde. Das soll im GEG zum Ausdruck kommen. Eine direk-\nte und allgemeine Aufsicht über die übrigen Gemeindeorgane oder gar ein Weisungsrecht diesen ge-\ngenüber ist damit nicht verbunden. Vielmehr ergeben sich die Aufsichtsrechte und die Aufsichts-\npflichten aus Artikel 67 GEG.\n\nDie Aufgaben des Gemeinderats sind heute in Artikel 111 Kantonsverfassung umschrieben. Sie wir-\nken punktuell und zum Teil antiquiert, vor allem aber lückenhaft.\n\nAbsatz 1 enthält, wie heute Artikel 111 Absatz 3 Buchstabe e Kantonsverfassung, eine sogenannte \nAuffangkompetenz, also eine Zuständigkeit, die immer greift, wenn die besondere Gesetzgebung \nnichts anderes bestimmt. Daneben hat der Gemeinderat selbstverständlich jene Aufgaben zu erfül-\n\n\n\n \n\n19\n\nlen, die die Gesetzgebung ihm ausdrücklich überträgt.\n\nAbsatz 2 nennt die wichtigsten Aufgaben des Gemeinderats. Danach hat der Gemeinderat insbeson-\ndere die Gemeinde zu führen und deren Tätigkeiten zu planen und zu steuern. Zur Planung gehören \netwa der Finanzplan und gegebenenfalls die gemeindlichen Entwicklungsschwerpunkte (Gemeinde-\nstrategie, Gemeinde-Leitbild), während die Steuerung vor allem das Controlling umfasst.\n\nUnd schliesslich entspricht es einem praktischen Bedürfnis, wenn Absatz 3 erlaubt, gewisse Bereiche \nder Gemeindeverwaltung einem oder einer Chefangestellten zu übertragen, z. B. im Personalbereich. \nDamit sind aber keine allgemeinen Verfügungskompetenzen verbunden. Diese verbleiben beim Ge-\nmeinderat. So wäre es beispielsweise unzulässig, wenn die oder der betreffende Chefangestellte all-\ngemeine Weisungen im Personalbereich erlassen oder gar Entlassungen vornehmen wollte.\n\n3. Abschnitt: Schulrat\n\nArtikel 25\n\nDie Bestimmung bringt klar zum Ausdruck, dass die Gemeinde nicht zwingend einen Schulrat einset-\nzen muss; das entspricht dem geltenden Recht (siehe Art. 108 Abs. 2 Satz 2 Kantonsverfassung). Be-\nzüglich der Zusammensetzung wird das Recht, analog dem Gemeinderat, flexibler gestaltet.\n\nEinige Vernehmlassungen regen an, die gemeindeübergreifenden Schulen zu erwähnen und zu re-\ngeln. Dazu besteht jedoch kein Bedürfnis. Einerseits ergibt sich aus Artikel 60 des Schulgesetzes \n(RB 10.1111) ohne Weiteres, dass die Gemeinden befugt sind, eine Schule, eine Schulart oder eine \nSchulstufe gemeinsam zu führen. Zudem erlaubt der Zusammenarbeitsvertrag nach Artikel 41 GEG, \nnicht nur in dieser Art zusammenzuarbeiten, sondern auch andere Zusammenarbeitsformen zu wäh-\nlen. Das geltende Recht ist damit genügend klar, um auch gemeindeübergreifende Schulen wie bisher \nzu gewährleisten.\n\nArtikel 26\n\nArtikel 112 Absatz 2 Kantonsverfassung nennt einen Katalog an Aufgaben, die der Schulrat zwingend \nzu bewältigen hat. Dem entspricht Artikel 59 des Schulgesetzes nicht ganz. Insbesondere erlaubt das \nSchulgesetz den Gemeinden, mit der «Gemeindesatzung» (neu: Gemeindeordnung) die Aufgaben \ndes Schulrats einem anderen Organ zu übertragen. Dieser Widerspruch muss behoben werden, was \nmit Artikel 26 Absatz 1 und der entsprechenden Anpassung der Kantonsverfassung geschieht.\n\nWeder die Kantonsverfassung noch das Schulgesetz erklären, wer die Aufgaben im Schulbereich zu \nübernehmen hat, falls die Gemeinde keinen Schulrat einsetzt. Auch diesbezüglich schliesst das GEG \neine Lücke.\n\n4. Abschnitt Sozialrat\n\n\n\n \n\n20\n\nArtikel 27 und 28\n\nWas für den Schulrat gesagt ist, gilt grundsätzlich auch für den Sozialrat. Deshalb kann auf die Bemer-\nkungen zum Schulrat verwiesen werden. Ähnlich wie das Schulgesetz die Aufgaben des Schulrats be-\nstimmt, regelt das Sozialhilfegesetz (RB 20.3421) in Artikel 8 ff. die Aufgaben der Sozialhilfebehörde, \nmithin des Sozialrats.\n\nWie im Schulbereich ist auch im Sozialbereich die Zusammenarbeit unter den Gemeinden durch die \nvielfältigen Zusammenarbeitsformen, die das GEG bereithält, gewährleistet. Was insbesondere den \nregionalen Sozialrat betrifft, sei auf die Bemerkungen zu Artikel 16 verwiesen.\n\n5. Abschnitt: Kommissionen\n\nDie Bemerkungen zu Artikel 16 GEG äussern sich bereits zu den Kommissionen. Ergänzend ist Folgen-\ndes zu bemerken.\n\nArtikel 29\n\nUnselbstständige Kommissionen, also solche ohne Verfügungsbefugnisse, werden regelmässig durch \neinen blossen Beschluss der Gemeindeversammlung oder einer Behörde, ausnahmsweise durch \neinen Rechtserlass, eingesetzt. Sie können für ein einzelnes Projekt oder für eine dauerhafte Aufgabe \nbestimmt sein. Jedenfalls dürfen ihnen keine Verfügungsbefugnisse zustehen. Sie sind «blosse» Hilfs-\norgane, die die Behörden beraten und ohne hoheitliche Macht unterstützen. Dass ihnen gewisse Be-\nreiche zur selbstständigen, aber nicht hoheitlichen Entscheidung überlassen werden - etwa Ausgaben \nzu beschliessen oder Aufträge zu vergeben - ändert daran nichts.\n\nWeil die unselbstständigen Kommissionen keine Behörden im Sinne des GEG sind, gelten die verfas-\nsungsmässigen «Grundzüge der Organisation», wie Ausstand, Unvereinbarkeit, Amtsdauer, Amts-\nzwang usw. (siehe Art. 75ff. Kantonsverfassung), nicht ohne Weiteres für sie. Die Praxis lehrt jedoch, \ndass namentlich die Ausstandsregeln und das Amtsgeheimnis auch für solche Kommissionen uner-\nlässlich sind. Deshalb bestimmt Absatz 3, dass auch unselbstständige Kommissionen mindestens der \nAusstandspflicht und dem Amtsgeheimnis unterliegen. Die Gemeindeordnung oder der Einsetzungs-\nbeschluss kann weitere Regelungen enthalten.\n\nArtikel 30\n\nAnders verhält es sich mit den selbstständigen Kommissionen. Diese werden eingesetzt, um für den \nübertragenen Aufgabenbereich Verantwortung zu übernehmen und Verfügungen zu treffen. Solche \nselbstständigen Kommissionen gelten als «Behörde» (siehe Art. 16 GEG). Ihrer besonderen Funktion \nwegen, namentlich, weil sie hoheitlich handeln, müssen sie auf einem Rechtserlass der Stimmberech-\ntigten, also auf einer Verordnung, gründen (siehe Art. 4 Abs. 2 GEG). Die Verordnung regelt mindes-\ntens die Organisation, den Aufgabenbereich und die Verfügungsbefugnisse der Kommission. Selbst-\nverständlich kann diese Verordnung auch gewisse Aufgaben einer Behörde delegieren - etwa die \nWahl der Kommissionsmitglieder. Doch muss sie eine klare Delegationsnorm enthalten. Die Konstel-\nlation, dass die Verordnung die Grundzüge nennt, während die Wahl der einzelnen Kommissionsmit-\n\n\n\n \n\n21\n\nglieder einem besonderen Verfahren oder einer Behörde übertragen wird, entspricht der Regel. Als \nBeispiel seien etwa die zahlreichen Gemeindebauordnungen erwähnt, die von den Stimmberechtig-\nten erlassen werden und die erklären, die Gemeindeversammlung, allenfalls sogar der Gemeinderat, \nwähle (separat) die Baukommission.\n\nSolche Kommissionen bestehen heute häufig. Neben der Baukommission denke man etwa an die \nWasserversorgungskommission, an die Feuerwehrkommission, gegebenenfalls an die Friedhofkom-\nmission, an eine Kurtaxenkommission usw. All diese Kommissionen gründen auf einem gemeindli-\nchen Rechtserlass, sodass die Regelung der selbstständigen Kommissionen in der Praxis kaum weit-\nreichende Änderungen mit sich bringen wird.\n\n3. TEIL: AUFGABEN\n\n1. Kapitel: Aufgaben und Aufgabenträger\n\nArtikel 31\n\nNach Artikel 107 Absatz 1 Kantonsverfassung erfüllen die Einwohnergemeinden «alle Aufgaben von \nlokaler Bedeutung, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaf-\nten und Anstalten fallen. Sie erfüllen zudem die ihnen vom Kanton übertragenen Aufgaben». Dass die \nGemeinden die Aufgaben zu erfüllen haben, die ihnen der Kanton überträgt, ist klar. Weniger klar \nhingegen ist der Ausdruck der «Aufgaben von lokaler Bedeutung». Und selbst wenn er klar wäre, \nmüsste untersucht werden, ob diese lokalen Aufgaben nicht von einer anderen öffentlich-rechtlichen \nKörperschaft und Anstalt erfüllt werden. Daraus ergibt sich, dass der Aufgabenbereich der Einwoh-\nnergemeinden heute eher unklar geregelt ist.\n\nDie in Artikel 31 GEG formulierten Aufgaben der Gemeinden sind Ausdruck der Gemeinde-autono-\nmie. Grundsätzlich muss es Sache der einzelnen Gemeinde sein zu bestimmen, welche Aufgabe sie in \nihrem Hoheitsbereich erfüllen soll. Ganz frei ist die Gemeinde trotz der offenen Formulierung nicht, \nverpflichtet doch Artikel 2 Kantonsverfassung nicht nur den Kanton, sondern auch die Gemeinden, \ndie Staatsziele zu erreichen. Und dazu gehören insbesondere Massnahmen für eine gerechte Ord-\nnung und für ein friedliches Zusammenleben. Die Gemeinde kann sich also nicht damit begnügen, \nkantonales Recht zu erfüllen, aber keine weiteren Aufgaben zu erledigen. Abgesehen davon ist das \nreine Theorie. Denn einerseits greift das kantonale Recht stark in die Verpflichtung der Gemeinden \nein, anderseits haben die Gemeinden bereits heute etliche selbstgewählte Aufgaben geschaffen, die \nsie erfüllen. Die neue Formulierung aber stärkt die Gemeindeautonomie und schliesst die Lücken im \ngeltenden Recht.\n\nDer Vorbehalt in Absatz 3 erinnert an die verfassungsmässige Kompetenzausscheidung zwischen den \nverschiedenen Gemeinwesen, wie sie in Artikel 107 Absatz 2 bis 4 Kantonsverfassung festgeschrieben \nist.\n\nArtikel 32\n\n\n\n \n\n22\n\nDass die selbstgewählten Aufgaben einer Gemeinde auf einer genügenden Rechtsgrundlage gründen \nmüssen, entspricht dem Legalitätsprinzip.\n\nArtikel 33\n\nMit den hier aufgelisteten Möglichkeiten, eine Gemeindeaufgabe zu erfüllen, entspricht das GEG \ndem Bedürfnis, die heutigen Strukturen zu öffnen und für die Zusammenarbeit unter den Gemeinden \nbzw. für die Auslagerung von Gemeindeaufgaben geeignete Regeln zu schaffen. Diese werden in den \nfolgenden Artikeln näher beschrieben.\n\n2. Kapitel: Selbstständige Gemeindeunternehmung\n\nArtikel 34 und 35\n\nEs entspricht dem geltenden Recht, dass die Gemeinden geeignete Verwaltungszweige als Gemein-\ndeunternehmen auslagern können.\n\nFür die Auslagerung von Staatsaufgaben an öffentliche und private Unternehmen sprechen vielfältige \nGründe. Einerseits lassen sich komplexe Staatsaufgaben mit einer ausgelagerten Gemeindeunterneh-\nmung häufig besser bewältigen als in der Zentralverwaltung. Anderseits kommt allenfalls eine grösse-\nre Akzeptanz der Staatstätigkeit hinzu, indem die ausgelagerte Unternehmung die Kundennähe er-\nhöht und die Ausdehnung des «Staatsapparats» vermeidet. Hauptargument der Auslagerung von Ge-\nmeindeaufgaben auf besondere Rechtsträger ist jedoch gemeinhin die Steigerung der Effizienz. So er-\ngeben sich hinsichtlich Fachwissen, Personal und Infrastruktur willkommene Synergien, wenn ein Un-\nternehmen vermehrt nach Grundsätzen handeln kann, die jenen der Privatwirtschaft ähnlich sind11.\n\nZahlreiche Gemeinden kennen bereits heute ausgelagerte Gemeindeunternehmen. Zu denken ist et-\nwa an die Wasserversorgung, an Altersheime usw. Meistens handelt es sich dabei um öffentlich-\nrechtliche Anstalten. Mit Recht fordern einige Vernehmlassungen, die Rechtsform für selbstständige \nGemeindeunternehmungen nicht einzugrenzen. Denn, je nach Zweck und Aufgabe der ausgelagerten \nAufgabe, eignen sich andere Rechtsformen besser als die öffentlich-rechtliche Anstalt. Zu denken ist \netwa an die öffentlich-rechtliche Körperschaft, die öffentlich-rechtliche Stiftung oder aber die spezial-\ngesetzliche Aktiengesellschaft, die sich dadurch auszeichnet, dass sie im Gegensatz zu Gesellschaften \nnach Artikel 620 ff. Obligationenrecht (OR; SR 220) nicht auf vertraglicher Grundlage beruht, sondern \nunmittelbar durch einen Rechtssatz der Gemeinde geschaffen wird. Diese Form ist etwa denkbar für \nGemeindewerke und dergleichen12. Das GEG erlaubt diese Rechtsformen, selbstverständlich (bloss) \nim Rahmen des übergeordneten Rechts.\n\nDie häufigste Organisationsform der ausgelagerten Gemeindeunternehmung ist die öffentlich-rechtli-\nche Anstalt. Regelmässig gründet diese in einer gemeindlichen Verordnung. Dem steht das kantonale \nRecht gegenüber, das in Artikel 15 ff. Gesetz über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetz-\nbuchs (EG/ZGB; RB 9.2111) besondere Regeln für öffentlich-rechtliche Körperschaften und Anstalten \n\n11 Siehe dazu Bernhard Rütsche, Staatliche Leistungsaufträge und Rechtsschutz, in ZBJV 2016, S. 75 ff.\n12 Siehe zu den Organisationformen Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, \nS. 364 ff.\n\n\n\n \n\n23\n\nvorsieht. Namentlich sollen diese Körperschaften und Anstalten Statuten erlassen mit einem Mindes-\ntinhalt. Diese Ordnung passt zwar für solche Einrichtungen, die nicht auf einer Verordnung gründen. \nHingegen passt die Regelung nicht, wenn sich die Gemeinde entschliesst, mit einer Verordnung der-\nartige Anstalten zu schaffen. Und das entspricht, wie gesagt, der Regel. Man denke nur etwa an die \nverschiedenen Gemeindeverordnungen, mit denen Altersheime gegründet werden. Deshalb muss \ndas GEG mit Artikel 15 ff. EG/ZGB abgestimmt werden, und zwar so, dass die Verordnung nach Arti-\nkel 35 GEG die geforderten Statuten ersetzen (siehe Art. 78 GEG zur Änderung bisherigen Rechts).\n\nArtikel 35 Absatz 2 verzichtet bewusst darauf, Regeln über den Finanzhaushalt der Anstalt zu erwäh-\nnen. Denn Artikel 1 Absatz 3 des Reglements über das Rechnungswesen der Einwohnergemeinden \n\n(RB 3.2115) unterstellt grundsätzlich auch die selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten der \nGemeinden dem Regime dieses Reglements. Für andere ausgelagerte Gemeindeunternehmungen ist \nes ebenfalls Sache der «rechtsbegründenden» Verordnung, Einzelheiten dazu zu regeln, soweit nicht \ndas übergeordnete Recht - etwa für die spezialgesetzliche Aktiengesellschaft - das übernimmt. Eine \nGenehmigung durch den Regierungsrat erübrigt sich. Wichtig ist, dass die Verordnung, mit der die \nGemeindeunternehmung begründet wird, den Mindestinhalt nach Artikel 35 GEG regelt.\n\n3. Kapitel: Erfüllung durch Dritte\n\nArtikel 36\n\nEine weitere Möglichkeit, die Gemeindeaufgaben zu erfüllen, ist es, die Aufgabenerfüllung Dritten zu \nübertragen. Der oder die Dritte kann öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur und eine na-\ntürliche oder eine juristische Person sein.\n\nDie Übertragung der staatlichen Aufgabe geschieht mit einer Leistungsvereinbarung bzw. einem Leis-\ntungsauftrag. Damit verpflichtet die Gemeinden die Drittperson, eine genau umschriebene öffentli-\nche Aufgabe gemäss den vereinbarten Bedingungen zu erfüllen13.\n\nSelbstverständlich ist die Übertragung ausgeschlossen, wenn das übergeordnete Recht das verbietet. \nSo wäre es etwa unzulässig, wollte die Gemeinde den ruhenden Verkehr mit privaten Sicherheitskräf-\nten kontrollieren und diese ermächtigen, allfällige Bussen zu verfügen, denn das Polizeigesetz \n(RB 3.8111) verbietet das14.\n\nIm Übrigen aber ist die Gemeinde frei, ihre Aufgaben durch Dritte erfüllen zu lassen. Sie hat dazu \naber bestimmte Kriterien zu beachten. Überträgt sie hoheitliche Befugnisse, ist hierfür eine Verord-\nnung (Stimmberechtigte) zu erlassen. Andernfalls genügt ein Beschluss des Gemeinderats. Vorbehal-\nten bleiben selbstverständlich die Ausgabenkompetenzen in der Gemeinde.\n\n4. Kapitel: Zusammenarbeit unter den Gemeinden\n\n1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen\n\n13 Siehe dazu Bernhard Rütsche, a.a.O., S. 79 ff.\n14 Siehe Artikel 59 Absatz 2 Polizeigesetz.\n\n\n\n \n\n24\n\nArtikel 37\n\nEs ist ein wichtiges Anliegen des GEG, den Gemeinden Möglichkeiten und Regeln zur Verfügung zu \nstellen, um besser zusammenarbeiten zu können. Dafür sieht das GEG grundsätzlich drei Möglichkei-\nten vor: Den Leistungsvertrag, den Zusammenarbeitsvertrag und den Zweckverband.\n\nArtikel 38\n\nArtikel 38 GEG enthält eine Regelung für die kantonsüberschreitende Zusammenarbeit der Gemein-\nden. Das GEG schliesst damit eine empfindliche Lücke im geltenden Recht.\n\nAls Vertragspartner treten die Gemeinden auf. Das ist zulässig. Denn wenn das kantonale Recht eine \nAufgabe den Gemeinden überträgt, können diese auch interkantonal als Vertragspartner auftreten15.\n\nSoll mit derartigen Verträgen jedoch hoheitliche Befugnis übertragen werden oder soll damit gar das \nRecht des andern Kantons für anwendbar erklärt werden, sind sie vom Regierungsrat zu genehmigen. \nDas rechtfertigt sich mit der besonderen Tragweite derartiger Verträge, die in die Hoheitsstruktur \ndes Kantons eingreifen. In der Praxis bedeutet das, dass «untergeordnete Verträge», etwa solche \nüber den Winterdienst, die verwaltungsmässige Zusammenarbeit, den Strassenunterhalt, die Zusam-\nmenarbeit mit ausserkantonalen Feuerwehren und dergleichen von den Gemeinden selbstständig, al-\nso ohne Mitwirkung des Regierungsrats, beschlossen werden dürfen. Handelt es sich aber um «wich-\ntige Verträge», etwa solche, die das Schulrecht eines Kantons für die urnerische Gemeinde als an-\nwendbar erklären will, drängt sich die Genehmigung des Regierungsrats auf. Mit dieser Differenzie-\nrung kommt das GEG berechtigten Anliegen einiger Vernehmlassungen entgegen.\n\nArtikel 39\n\nAuch Zusammenarbeitsformen, die im GEG nicht ausdrücklich erwähnt sind, will sich das Gesetz nicht \nverschliessen. So kann der Regierungsrat auf Antrag der Gemeinden versuchsweise Formen und Aus-\ngestaltungen der Zusammenarbeit bewilligen, die von diesem Gesetz abweichen. Er bewilligt diese \nZusammenarbeitsform, wenn sie im Einzelfall sinnvoller erscheint als andere.\n\n2. Abschnitt: Leistungsvertrag und Zusammenarbeitsvertrag\n\nArtikel 40 und 41\n\nNach Artikel 31 Kantonsverfassung arbeiten namentlich auch die Gemeinden zusammen. Bestim-\nmungen dazu fehlen aber im geltenden Recht, obwohl sie heute einem echten Bedürfnis entspre-\nchen. Das GEG regelt somit die Zusammenarbeit näher. Es enthält Vorschriften über den Leistungs-\nvertrag und den Zusammenarbeitsvertrag, erklärt den Unterschied dieser beiden Instrumente und \ndie Voraussetzungen, die dazu erfüllt sein müssen.\n\nMit Artikel 41 Absatz 1 Buchstabe b GEG untermauert die Vorlage bestehende Rechtsverhältnisse. So \n\n15 St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Artikel 48 N 14 mit zahlreichen Hinweisen.\n\n\n\n \n\n25\n\nbietet diese Vorschrift eine klare Rechtsgrundlage etwa für den regionalen Sozialrat oder für die Bau-\nkommission Urner Oberland, beides Gremien, die für verschiedene Gemeinden hoheitliche Funktio-\nnen wahrnehmen. Aus staatspolitischen Gründen ist es jedoch angezeigt, derartigen Gremien nicht \numfassende, sondern nur eine oder mehrere bestimmte gemeindliche Aufgaben zu übertragen. Ein \ngemeinsamer Gemeinderat wäre deshalb vor diesem Hintergrund unzulässig. Das leuchtet ein, ist \ndoch der Gemeinderat der tragende Pfeiler jeder Gemeinde. Soll die Idee eines «gemeinsamen Ge-\nmeinderats» verfolgt werden, anerbietet sich die Lösung der Gemeindefusion.\n\n3. Abschnitt: Zweckverband\n\nArtikel 42 bis 50\n\nArtikel 71 Kantonsverfassung regelt die Gemeindeverbände (im Kanton Uri regelmässig Zweckver-\nbände genannt) nur dürftig. Er begnügt sich damit zu erklären, dass die Gemeinden sich zu Zweckver-\nbänden zusammenschliessen können, dass die Mitbestimmungsrechte der Stimmbürger gewahrt \nbleiben müssen und dass die Satzungen des Zweckverbands vom Regierungsrat zu genehmigen sind. \nDie Erfahrung lehrt jedoch, dass die Zweckverbände von grosser Bedeutung sind und deshalb einer \neingehenderen Regelung rufen. Insbesondere die eher bescheidenen Mitgliederrechte und die kaum \ngeregelten Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten stossen heute auf Kritik. Für die «Abwasser \nUri» und für die «Zentrale Organisation für Abfallbewirtschaftung im Kanton Uri (ZAKU)» bestehen \ndiesbezüglich ausgefeilte Regeln16. Die Artikel 48 und 49 lehnen sich daran an, doch sind sie flexibler \nund allgemeiner gehalten.\n\nEntgegen dem Antrag einiger Vernehmlassungen verzichtet das GEG nicht darauf vorzuschreiben, \ndass die Statuten des Zweckverbands vom Regierungsrat genehmigt sein müssen. Abgesehen davon, \ndass das GEG die heutige, bewährte Lösung übernimmt (siehe Art. 71 Abs. 2 Kantonsverfassung), \nrechtfertigen insbesondere die Vorgaben zu den Mitwirkungsrechten der Mitglieder und der Stimm-\nberechtigten, dass der Regierungsrat die Statuten des Zweckverbands auf deren Rechtmässigkeit hin \nprüft.\n\n4. TEIL: FINANZHAUSHALT\n\n1. Kapitel: Grundsätze und anwendbares Recht\n\nArtikel 51 und 52\n\nNach Artikel 1 des Reglements über das Rechnungswesen der Einwohnergemeinden gelten diese \nkantonalen Regeln für die Einwohnergemeinden, für deren Behörden, für die Zweckverbände und \nunter gewissen Einschränkungen für selbstständige Anstalten des kommunalen öffentlichen Rechts. \nDieses Reglement ordnet den Gemeindehaushalt eingehend. Es genügt deshalb, wenn das Gemein-\ndegesetz darauf verweist.\n\n2. Kapitel: Rechnungsprüfung\n\n16 Artikel 30 ff. bzw. 38 ff. KUG.\n\n\n\n \n\n26\n\nArtikel 53\n\nArtikel 52 des Reglements über das Rechnungswesen der Einwohnergemeinden verpflichtet die Ge-\nmeinden, die Rechnungsprüfung zu regeln. Nähere Bestimmungen kennt das kantonale Recht nicht.\n\nPraktisch alle Gemeinden kennen die Rechnungsprüfungskommission (RPK), deren hauptsächlichste \nAufgabe darin besteht, das Budget, die Rechnung und wichtige Ausgabenbeschlüsse der Gemeinde \nzu prüfen. Das soll so bleiben. Deshalb verpflichtet Artikel 53 Absatz 2 die Gemeinden, eine Rech-\nnungsprüfungskommission einzusetzen.\n\nVielfach bestehen in den Gemeinden das Bedürfnis und die Praxis, gewisse Aufgaben der Rechnungs-\nprüfungskommission einer fachlich ausgewiesenen Drittperson zu übertragen. Mit Recht mahnen \nverschiedene Vernehmlassungen, dass die Aufgaben der RPK nicht vollumfänglich übertragen bzw. \nausgelagert werden dürfen, sondern dass die letzte Verantwortung bei der Rechnungsprüfungskom-\nmission bleiben müsse. Deshalb beschränkt Absatz 2 die Übertragungsmöglichkeiten auf Fragen der \nfinanzrechtlichen Zulässigkeit oder der fachtechnischen Richtigkeit. Insbesondere die Prüfung, ob ei-\nne Ausgabe finanziell angemessen sei, muss der Rechnungsprüfungskommission verbleiben, die ent-\nsprechende Empfehlung der zuständigen Gemeindebehörde, namentlich dem Gemeinderat, vorlegen \nkann. In diesem Rahmen hat die Gemeindeordnung das Nähere zu regeln, namentlich die Wahl der \nRechnungsprüfungskommission, die Auswahl der Drittperson und dem allenfalls übertragenen Aufga-\nbenbereich.\n\nArtikel 54\n\nDie Aufgaben der Rechnungsprüfungsstelle scheinen im Alltag klar zu sein. Weniger klar ist aber, wel-\nchen Prüfungshorizont die Rechnungprüfungskommission abzudecken hat. Diese Lücke schliesst Arti-\nkel 54 Absatz 2.\n\nArtikel 55\n\nDiese Bestimmung nennt die Mittel, die die Gemeinde der Rechnungsprüfungsstelle zur Verfügung \nstellen muss, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Ein direktes Befragungsrecht der Angestellten ist dabei \nim GEG aus Gründen der Organisationshoheit der Gemeinde nicht vorgesehen, doch bleibt es dieser \nfreigestellt, mit einer Verordnung auch die direkte Befragung des Personals durch die Prüfungsstelle \neinzuführen.\n\n5. TEIL: ÄNDERUNG IM BESTAND UND IM GEBIET DER GEMEINDEN\n\n1. Kapitel: FREIWILLIGKEIT\n\n\n\n \n\n27\n\nArtikel 56\n\nZwar ist umstritten, ob Artikel 50 BV wenigstens die Institutsgarantie für die Gemeinden verbürgt17. \nIm kantonalen Recht jedoch soll hier Klarheit geschaffen werden. So gewährt Artikel 56 GEG den Ge-\nmeinden ausdrücklich ihren Bestand und ihr Gebiet. Diese Garantie ergänzt die Gemeindeautonomie. \nÄnderungen im Bestand und im Gebiet sind für die Gemeinden immer freiwillig. Diesen wichtigen \nGrundsatz verbrieft Artikel 56 GEG.\n\n2. Kapitel: ÄNDERUNG IM BESTAND\n\n1. Abschnitt: Art, Wirkung und Verfahren des Zusammenschlusses\n\nArtikel 57 bis 61\n\nIn der Volksabstimmung vom 22. September 2013 haben die Stimmberechtigten das Gesetz über die \nGemeindefusionen abgelehnt. Diese Vorlage erklärte zwar Gemeindefusionen ebenfalls als freiwilli-\ngen Akt der Gemeinden. Hingegen ordnete es die Gemeindefusion ziemlich eingehend. So verlangte \nes, dass Fusionen nur nach einem Fusionsplan zulässig seien, der die fusionierenden Gemeinden vor-\nbestimmte. Zudem hat die Vorlage die Kantonsbeiträge für Gemeindefusionen zum Vornherein klar \nvorbestimmt. Beide Punkte stiessen im Vorfeld der Abstimmung auf Kritik. Sie waren wohl entschei-\ndend verantwortlich dafür, dass das entworfene Fusionsgesetz abgelehnt worden ist.\n\nAngenommen haben die Gemeinden aber den neuen Artikel 67 Absatz 2 Kantonsverfassung, der den \nGesetzgeber verpflichtet, allfällige Gemeindezusammenschlüsse näher zu regeln. Der Gesetzesauf-\ntrag besteht damit. Artikel 57 bis 63 GEG erfüllen diesen Auftrag, indem sie die kritischen Punkte der \nabgelehnten Vorlage vermeiden und dennoch taugliche Regeln aufstellen, wie die Gemeinden sich \nzusammenschliessen können, wenn sie das wollen.\n\nArtikel 57 GEG nennt die möglichen Arten des Zusammenschlusses, während sich Artikel 58 mit den \nWirkungen des Zusammenschlusses auseinandersetzt. Hier und dort setzt der Zusammenschluss \neinen Fusionsvertrag18 voraus, der von allen beteiligten Gemeinden an der Urne mit Mehrheitsent-\nscheid angenommen werden muss (Art. 59 GEG). Und Artikel 60 GEG skizziert den Mindestinhalt die-\nses Fusionsvertrags; zur Regelung der Übergangsordnung nach Artikel 60 Absatz 2 Buchstabe d GEG \ngehören etwa auch Vereinbarungen zum ersten Budget der neuen Gemeinde und zum Steuerfuss.\n\nSchliesslich bestimmt Artikel 61 GEG, dass Gemeindefusionen erst gültig sind, wenn sie vom Regie-\nrungsrat genehmigt werden. Zu prüfen ist einzig die Rechtmässigkeit des Fusionsvertrags, nicht auch \ndie Zweckmässigkeit. Will der Regierungsrat den Fusionsvertrag nicht genehmigen, entscheidet der \nLandrat darüber. Sein Entscheid ist kantonsintern letztinstanzlich; der Weiterzug an das Obergericht \nist damit ausgeschlossen. Das ist mit Blick auf Artikel 86 Absatz 3 Bundesgerichtsgesetz (BGG; \nSR 173.110) zulässig, nachdem es sich beim Entscheid des Landrats offensichtlich um einen «Ent-\n\n17 Gutachten EJPD vom 12. Dezember 2014 über die Strukturreform im Kanton Schaffhausen - Zulässigkeit der Übertragung \nder Aufgaben der Gemeinden an den Kanton, in: VPB 1/2015 vom 30. März 2015.\n18 Siehe dazu Ursin Fetz, Rechtliche Fragen bei Gemeindefusionen, in Schweizer Gemeinde 6/10, \nhttp://www.sgvw.ch/2010/08/02/rechtliche-fragen-bei-gemeindefusionen/.\n\n\n\n \n\n28\n\nscheid mit vorwiegend politischem Charakter» handelt im Sinne dieser Vorschrift. Die Rechtspre-\nchung betrachtet insbesondere nicht justiziable, politisch bedeutsame Verwaltungsakte von Parla-\nment und Regierung als solche mit vorwiegend politischem Charakter19.\n\n2. Abschnitt: Unterstützung durch den Kanton\n\nArtikel 62\n\nDas GEG verzichtet darauf, die Kantonsbeiträge für Gemeindefusionen im Einzelnen festzulegen. \nStattdessen begnügt es sich damit, die Grundzüge des Kantonsbeitrags festzulegen. Danach können \ndie fusionierenden Gemeinden einen Beitrag an die Projektkosten und einen Beitrag an die Folgen \nder Fusion beanspruchen. Der Fusionsbeitrag hat bestimmte Kriterien zu berücksichtigen, die in Arti-\nkel 62 Absatz 1 Buchstabe b GEG erwähnt sind. Wie hoch diese Beiträge im Einzelfall sind, sagt das \nGesetz nicht. Es überlässt das dem Landrat, der die beiden Beiträge im Rahmen des Gesetzes festzu-\nlegen hat. Er benötigt dafür keine Verordnung, sondern kann sich mit einem Finanzbeschluss begnü-\ngen, der nicht dem Finanzreferendum unterstellt ist. Denn nach Artikel 62 Absatz 2 zweiter Satz be-\nschliesst der Landrat die mit dem Kantonsbeitrag verbundenen Ausgaben abschliessend (Delegation \nder Ausgabenbewilligungskompetenz).\n\nDer Einleitungssatz zu Artikel 62 GEG stellt klar, dass die Unterstützung durch den Kanton mit Beiträ-\ngen nur für die Einwohnergemeinden, nicht aber allenfalls für andere Gemeindearten, etwa die \nKirchgemeinden, gilt. Das gebietet allein schon der Grundsatz der Trennung von Staat und Kirche \nnach Artikel 8 Kantonsverfassung.\n\nArtikel 63\n\nUnd schliesslich verpflichtet Artikel 63 GEG den Kanton, fusionswillige Gemeinden personell und \nfachlich zu unterstützen.\n\nGleich wie bei den Kantonsbeiträgen (Art. 62 GEG) verhält sich die Vorlage bei der personellen Unter-\nstützung, die der Kanton fusionierenden Gemeinden leisten will. Hier und dort gilt die Unterstützung \nnur, aber immerhin, für Einwohnergemeinden, nicht aber für andere Gemeindearten gilt, etwa für \nKirchgemeinden.\n\n3. Kapitel: ÄNDERUNG IM GEBIET\n\nArtikel 64 bis 66\n\nArtikel 66 Kantonsverfassung beschäftigt sich mit «Gebietsveränderungen». Er erklärt einzig, wer \n\n19 Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014 § 41 N 9.\n\n\n\n \n\n29\n\nzuständig ist, Gebietsveränderungen zu genehmigen, und wer befugt ist, Gebietsbereinigungen \n(Grenzbereinigungen) vorzunehmen. Was als Gebietsveränderung und was als Grenzbereinigung gilt, \nbleibt dabei unklar.\n\nDie Literatur und die Rechtsprechung haben sich mit diesen Begriffen auseinandergesetzt, vornehm-\nlich mit Blick auf Artikel 53 der Bundesverfassung, der den Bestand und das Gebiet der Kantone \nschützt. Nach der herrschenden Lehre und Rechtsprechung liegt eine Gebietsveränderung vor, wenn \nder Entscheid im Wesentlichen politischer Natur ist. Es geht um eine Gebietsneuregelung, bei der die \nGebietshoheit, also die politische Zugehörigkeit eines Gemeindeteils, im Vordergrund steht20. Als \nGrenzbereinigung gelten dagegen nur Gebietsveränderungen ohne politische Bedeutung, mithin \nbloss technische Bereinigungen mit dem Ziel, eine klarere, zweckmässigere Grenze zu schaffen. Ge-\nmeint sind damit also technische Verbesserungen des Grenzverlaufs21. Artikel 64 GEG übernimmt \ndiese Begriffe und verdeutlicht damit Artikel 66 Kantonsverfassung.\n\nSowohl für die Gebietsveränderung als auch für die Grenzbereinigung ist ein Vertrag erforderlich, der \nden neuen Grenzverlauf und die Rechtsfolgen der Änderung regelt.\n\nDie Zuständigkeiten, wie sie in Artikel 66 GEG beschrieben sind, übernehmen die Regelung, die in Ar-\ntikel 66 Kantonsverfassung vorgegeben ist.\n\nEntgegen dem Vorschlag einer Vernehmlassung drängt sich nicht auf, hier die Abtrennung gewisser \nGemeindeteile zu regeln. Denn genau mit diesem Sachverhalt beschäftigen sich die Gebietsverände-\nrungen. Und diese sind im GEG ausreichend geregelt.\n\n6. TEIL: AUFSICHT UND RECHTSPFLEGE\n\n1. Kapitel: AUFSICHT\n\nArtikel 67\n\nDiese Bestimmung handelt von der gemeindeinternen Aufsichtspflicht22. Sie bringt zum Ausdruck, \ndass die Gemeinden in erster Linie selbst dafür verantwortlich sind, dass ihre Behörden und Verwal-\ntungen richtig funktionieren. Sie haben dafür zu sorgen, dass allfällige Ordnungswidrigkeiten beho-\nben werden.\n\nAuch wenn die Gemeinden grundsätzlich dem Kanton aufsichtsrechtlich unterstellt sind, ist es ihre \nprimäre Pflicht, auftauchende Ordnungswidrigkeiten selbst anzugehen. Der Kanton darf erst eingrei-\nfen, wenn die Gemeinde im Rahmen ihrer Zuständigkeiten dieser Pflicht nicht oder nur ungenügend \nnachkommt (siehe Art. 68 Abs. 1 GEG). Die Bestimmung achtet damit die Gemeindeautonomie und \nwahrt das Subsidiaritätsprinzip zwischen dem Kanton und den Gemeinden. Anderseits auferlegt sie \n\n20 St. Galler-Kommentar zur Bundesverfassung, Artikel 53 Absatz 3.\n21 St. Galler-Kommentar zur Bundesverfassung, Artikel 53 Absatz 4; BGE 120 Ia 523, der die Grenzstreitigkeit zwischen Flüe-\nlen und Seedorf betraf.\n22 Zum Ganzen siehe Daniel Arn und Weitere, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, Artikel 86 N1 \nff.\n\n\n\n \n\n30\n\nden Gemeinden die Selbstverantwortungspflicht23.\n\nDie gemeindeinterne Aufsichtspflicht bezieht sich auf sämtliche «Ordnungswidrigkeiten» in der Ge-\nmeinde. Diese können einzelne Behörden ebenso betreffen wie die allgemeine Führungs- und Ver-\nwaltungstätigkeit einer Gemeinde. Wichtig ist, dass wesentliche öffentliche Interessen beeinträchtigt \nsind.\n\nDer Begriff «Ordnungswidrigkeit» wird gewählt, um auszudrücken, dass es sich um eine Angelegen-\nheit handeln muss, die nicht als blosse Bagatelle einzustufen ist. Ordnungswidrigkeit bedeutet damit \nein Abweichen von der herkömmlichen Ordnung. Damit hat der Gemeinderat nur einzuschreiten, \nwenn «etwas (Erhebliches) nicht in Ordnung ist».\n\nPflichtig, gemeindeinterne Ordnungswidrigkeiten zu untersuchen und gegebenenfalls zu beheben, ist \nder Gemeinderat. Das ergibt sich ausdrücklich aus Artikel 67 Absatz 1 GEG und sachlich aus seiner \nFührungsfunktion, die er in der Gemeinde wahrnimmt (siehe auch Art. 24 Abs. 2 Bst. a GEG). Diese \ngenerelle kantonal-rechtliche Aufsichtspflicht geht als höherrangiges Recht allfälligen gemeindlichen \nSonderregelungen über die Aufsicht vor. Die Gemeinde kann deshalb nicht irgendeinen Verwaltungs-\nzweig oder eine gemeindliche Behörde von der Aufsichtspflicht durch den Gemeinderat ausnehmen. \nEbenso wenig kann sie die Aufsicht einer anderen Behörde oder einer Kommission delegieren. Hier \nmuss der Gemeinderat als Führungsinstanz in der Gemeinde handeln.\n\nDer Gemeinderat hat «im Rahmen seiner Zuständigkeiten» einzugreifen, sobald in der Gemeinde \n«Ordnungswidrigkeiten» auftreten. Der Verweis auf Artikel 68 Absatz 3 GEG garantiert, dass «Ord-\nnungswidrigkeiten» nur dann anzunehmen sind, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen be-\nstehen oder wenn die ordnungsgemässe Führungs- und Verwaltungstätigkeit auf andere Weise \nernsthaft gefährdet ist. Bloss «einfachen» rechtswidrigen Anordnungen der beaufsichtigten Organi-\nsation im Einzelfall - also solche, die nicht einer eindeutigen Rechtslage klar widersprechen - ist \nnicht mit aufsichtsrechtlichen Mitteln zu begegnen; sie sind in erster Linie mit den ordentlichen \nRechtsmitteln anzufechten. Das aufsichtsrechtliche Verfahren ist kein Mittel, um trotz verpasster \nRechtsmittelfristen eine rechtswidrige Anordnung überprüfen zu lassen. Selbst wenn ein Auf-\nsichtstatbestand erkannt wird, steht dem Gemeinderat für seine Aufsichtsaufgabe ein Ermessens-\nspielraum offen, den er nach bestem Wissen und Gewissen und mit Blick auf seine Verantwortung \nfür die Gemeinde handhaben muss.\n\nDer Gemeinderat ergreift - im Rahmen seiner Zuständigkeit - die notwendigen Massnahmen, die ge-\neignet sind, den festgestellten Missstand zu beheben. Dazu gehören alle Massnahmen, die verhält-\nnismässig und geeignet sind, den ordnungsgemässen Zustand wiederherzustellen. Gemeint sind na-\nmentlich organisatorische, finanzielle und personelle Massnahmen, soweit sie die Zuständigkeit des \nGemeinderats nicht sprengen24.\nDiese letzte Einschränkung, nämlich der Zuständigkeitsrahmen des Gemeinderats, bewirkt, dass der \nGemeinderat unter Umständen nicht selbst handeln kann, sondern die erforderliche Massnahme der \nGemeindeversammlung oder dem Regierungsrat, allenfalls einer spezialgesetzlichen kantonalen \n(Vor-)Aufsichtsinstanz, beantragen muss. So müsste etwa die Aufhebung einer klar rechtswidrigen \n\n23 Siehe dazu Botschaft des Regierungsrats Zürich vom 20. März 2013 zu § 178 des neuen Gemeindegesetzes Zürich.\n24 Daniel Arn und Weitere, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, Artikel 86 N 7.\n\n\n\n \n\n31\n\nBaubewilligung am Zuständigkeitsrahmen des Gemeinderats scheitern, denn das gemeindeinterne \nAufsichtsrecht erweitert den Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats nicht; stattdessen müsste sich \nder Gemeinderat an den Regierungsrat wenden. Formlose Hinweise, Feststellungen oder Ermahnun-\ngen sind dagegen in jedem Fall zulässig.\n\nErgeben die Abklärungen, dass Anzeichen einer strafbaren Tat vorliegen, anerbietet sich die Anzeige \nan die Staatsanwaltschaft.\n\nUm den ordnungswidrigen Sachverhalt zu ergründen und die geeigneten und notwendigen Massnah-\nmen zu bestimmen, kann der Gemeinderat eine amtliche Untersuchung durchführen oder durch Drit-\nte durchführen lassen. Das Verfahren richtet sich sinngemäss, wie jenes des Regierungsrats, nach den \nRegeln der VRPV (siehe dazu die Bemerkungen zu Art. 69 GEG). Selbstverständlich ist nicht bei jedem \nVerdacht sogleich eine amtliche Untersuchung anzuordnen. Die Abklärungen erfolgen in aller Regel \nzunächst formlos. Erst wenn sich zeigt, dass es sich um einen komplexen Sachverhalt oder um \nschwerwiegende Ordnungswidrigkeiten handelt, wird der Gemeinderat zur amtlichen Untersuchung \nschreiten.\n\nArtikel 68\n\nDiese Bestimmung verdeutlicht die Aufsichtspflicht des Regierungsrats einerseits und nennt ander-\nseits die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, dass er als Aufsichtsbehörde einschreitet.\n\nArtikel 106 Absatz 2 Kantonsverfassung, der dem Regierungsrat die «Aufsicht über die Gemeinden» \neinräumt, ist zwar umfassend, aber ungenau. Die Aufsicht des Regierungsrats über die Gemeinden \nerstreckt sich auf alle hoheitlichen Bereiche der Gemeinden, handle es sich um übertragene oder um \nselbstgewählte Aufgaben. Dazu gehören insbesondere die allgemeine Aufsicht (Organisation und \nVerfahren), die Sachaufsicht und die Finanzaufsicht. Zur Finanzaufsicht gehören etwa die Aufsicht \nüber das Finanzgebaren (Budget, Ausgaben, Rechnungswesen), aber auch die Sicherstellung der Zah-\nlungsfähigkeit der Gemeinde25.\n\nDie Aufsicht des Regierungsrats erstreckt sich neben diesen allgemeinen Aufgaben, die oft Quer-\nschnittsaufgaben sind, auch auf die Tätigkeit der einzelnen Behörden, der selbstständigen Gemeinde-\nunternehmungen und der Zweckverbände. Die selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten - da-\nzu gehören auch jene der Gemeinden - stehen bereits heute unter der Aufsicht des Regierungsrats \n(Art. 18 EG/ZGB); es wäre nicht einleuchtend, wollte man zwar diese ausgelagerte Organisations-\nform, nicht aber die anderen (siehe die Bemerkungen zu Art. 33 GEG) der Aufsicht durch den Regie-\nrungsrat unterstellen. Hier wie dort handelt letztlich die «Gemeinde», die der Aufsicht des Regie-\nrungsrats untersteht. Gleich verhält es sich mit den Zweckverbänden. Zwar enthält das geltende \nRecht keine ausdrückliche Regelung, wonach diese der Aufsicht des Regierungsrats unterstellt sind. \nDoch ergibt sich das aus deren Rechtsnatur. Steht nämlich das einzelne Glied unter der Aufsicht des \nRegierungsrats, muss das umso mehr für den Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zu einem \nZweckverband gelten. Insofern ist es gerechtfertigt, auch die Zweckverbände ausdrücklich der Auf-\nsicht durch den Regierungsrat zu unterstellen. Gleiches gilt für die selbstständigen öffentlich-rechtli-\n\n25 Kommentar zur Züricher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Artikel 94 N1.\n\n\n\n \n\n32\n\nchen Anstalten; anders als heute müssen diese jedoch nicht mehr vom Regierungsrat «anerkannt» \nwerden, um rechtsgültig zu sein (siehe Art. 78 GEG).\n\nDie Aufsicht des Regierungsrats entbindet die Gemeinden nicht, ihrer gemeindeinternen Aufsichts-\npflicht nachzukommen (siehe Art. 67 GEG). Die Gesetzgebung kennt zudem weitere aufsichtsrechtli-\nche «Vorinstanzen», die zu beachten sind. Zum Beispiel enthalten Artikel 48 und 49 der Schulverord-\nnung (RB 10.1115) besondere Regeln für die kantonale Schulaufsicht und damit für den Schulrat. \nDoch ist in jedem Fall zu prüfen, ob die entsprechende Ordnungswidrigkeit tatsächlich in erster Linie \nvon der spezialgesetzlichen kantonalen Aufsichtsbehörde als Fachinstanz zu untersuchen und zu ahn-\nden ist, oder ob es sich um allgemeine Ordnungswidrigkeiten handelt (etwa Verletzung der Aus-\nstandspflicht, Missachtung der gemeindlichen Budgetierungspflicht usw.), für die nach Artikel 67 der \nGemeinderat handlungspflichtig ist.\n\nDaraus wird klar, dass letztlich zwar immer der Regierungsrat Aufsichtsbehörde ist, doch nicht erstin-\nstanzlich. Vor diesem Hintergrund ist es angezeigt, die regierungsrätliche Aufsicht unter den Vorbe-\nhalt von Artikel 67 GEG und jenen der besonderen Gesetzgebung zu stellen.\n\nDer Regierungsrat handelt als Aufsichtsbehörde nur subsidiär. Zuerst greift die Selbstverantwortung \nder Gemeinde nach Artikel 67 GEG. Kann die Gemeinde ihre Verantwortung nicht oder nicht gehörig \nwahrnehmen (etwa weil der Gemeinderat nicht zuständig ist, die erforderlichen Massnahmen zu er-\ngreifen und durchzusetzen), setzen kantonale Aufsichtsmassnahmen zudem voraus, dass entweder \neine klare Rechtsverletzung besteht oder dass die ordnungsgemässe Führungs- und Verwaltungstä-\ntigkeit auf andere Weise ernsthaft gefährdet ist. Diese Einschränkungen drängen sich allein schon mit \nBlick auf die Gemeindeautonomie und den Grundsatz der Subsidiarität auf. Die kantonale Aufsicht \nhat diese Vorbehalte zu respektieren. Gleichzeitig definieren sie aber auch die Grenzen der Autono-\nmie26.\n\nArtikel 69\n\nEs ist klar, dass jeder allfälligen Aufsichtsmassnahme eine Untersuchung vorangehen muss. Die Mit-\ntel, die dazu zur Verfügung stehen, sind in Artikel 69 GEG beschrieben.\n\nBeim Aufsichtsverfahren handelt es sich um ein Verwaltungsverfahren, das sich gegen eine Gemein-\nde richtet. Diese hat Parteistellung - mit den damit verbundenen Rechten und Pflichten. Gleiches gilt, \nwenn sich das Aufsichtsverfahren gegen eine Behörde oder gegen eine bestimmte Person richtet. \nHier wie dort sind die rechtsstaatlichen Garantien zu gewähren. Dabei liegt es nahe, die Verordnung \nüber die Verwaltungsrechtspflege als sinngemäss anwendbar zu erklären.\n\nArtikel 70\n\nEin grosser Mangel des geltenden Rechts ist es, dass es keine Aufsichtsmassnahmen nennt. Zwar be-\nsteht die regierungsrätliche Aufsicht, doch fehlen die gesetzlich verankerten Massnahmen, die der \n\n26 Daniel Arn und Weitere, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, Artikel 85 N3.\n\n\n\n \n\n33\n\nAufsichtsbehörde zur Verfügung stehen. Artikel 70 GEG schliesst diese Lücke, indem er eine ganze \nReihe an Massnahmen nennt. Wichtig aber ist Absatz 1, der sämtliche Massnahmen dem Verhältnis-\nmässigkeitsprinzip unterstellt.\n\nNachdem es sich um eine kantonale Verbandsaufsicht über die Gemeinden und damit um einen vor-\nwiegend politischen, nicht justiziablen Akt handelt27, ist es sachgerecht, die Verwaltungsgerichtsbe-\nschwerde gegen aufsichtsrechtliche Massnahmen auszuschliessen und einzig den Weg ans Bundesge-\nricht offen zu lassen. Dieser Weg an das höchste Gericht bleibt offen, denn Artikel 86 BGG handelt \nvon den kantonalen «Vorinstanzen», woraus sich ergibt, dass damit nicht der (ganze) Rechtsweg ver-\nsperrt wird. Mit Blick auf Artikel 86 Absatz 3 BGG ist das zulässig28.\n\nArtikel 71\n\nEs entspricht dem Verursacherprinzip, dass die Kosten, die die Untersuchung und die aufsichtsrechtli-\nchen Massnahmen verursachen, der betroffenen Gemeinde auferlegt werden.\n\n2. Kapitel: RECHTSPFLEGE\n\nArtikel 72\n\nDas übliche Rechtsmittel gegen Verfügungen der Gemeinde ist die Verwaltungsbeschwerde an den \nRegierungsrat nach Artikel 43f. VRPV. Sie steht grundsätzlich gegen Entscheidungen der gemeindli-\nchen Behörden zur Verfügung (Art. 1 Abs. 1 Bst. a in Verbindung mit Art. 2 VRPV). Allerdings ist die \nVerwaltungsbeschwerde nur zulässig gegen «Verfügungen», also, vereinfacht ausgedrückt, gegen ho-\nheitliche Anordnungen der Behörden im Einzelfall (Art. 3 VRPV).\n\nDie Gemeindeversammlung ist keine Behörde im Sinne der VRPV. Deshalb fehlt heute ein ordentli-\nches Rechtsmittel gegen Wahlen und Abstimmungen, die die Gemeindeversammlung trifft. Zudem \nerlässt sie nur selten «Verfügungen» im Sinn von Artikel 3 VRPV29. Auch den Verfahrensanordnungen \nder oder des Vorsitzenden der Gemeindeversammlung mangelt es grundsätzlich am Verfügungscha-\nrakter. Die heutige Praxis behilft sich damit, gegen Beschlüsse der Gemeindeversammlung die Auf-\nsichtsbeschwerde zuzulassen, also bloss einen Rechtsbehelf. Anerkanntermassen kann aber auch die \nGemeindeversammlung bzw. die Verfahrensleitung Recht verletzen, etwa wenn sie Verfahrensfehler \nbegeht, Zuständigkeitsvorschriften missachtet oder Beschlüsse fasst, die dem übergeordneten Recht \nwidersprechen. Für derartige Fälle öffnet Artikel 72 GEG das ordentliche Rechtsmittel der «Be-\nschwerde gegen Wahlen und Abstimmungen der Gemeindeversammlung». Andere Kantone bezeich-\nnen dieses Rechtsmittel als «Gemeindebeschwerde». Das GEG vermeidet diesen Ausdruck, weil es \nsich im Prinzip um eine Verwaltungsbeschwerde handelt, die in der VRPV geregelt ist, und weil die \n\n27 Siehe dazu Daniel Arn und Weitere, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, Artikel 85 N3.\n28 Das Bundesrecht erlaubt den Kantonen, Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter von der Zuständigkeit der obe-\nren kantonalen Gerichte auszuschliessen (Art. 86 Abs. 3 BGG), ohne indessen diesen Begriff weiter zu konkretisieren. Gemä-\nss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung soll Artikel 86 Absatz 3 BGG den Kantonen namentlich die Möglichkeit einräu-\nmen, nicht justiziable, politisch bedeutsame Verwaltungsakte von Parlament und Regierung von der verwaltungsgerichtli-\nchen Überprüfung auszunehmen (Regina Kiner, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A. \nZürich 2014 § 41 N 9).\n29 Eine Ausnahme bildet etwa der Einbürgerungsentscheid.\n\nhttps://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/bb0e8d72-c3ef-4871-8110-c18ccd939ece/cc4d2a75-0376-4c7a-a202-d99bf5961455?source=document-link&SP=10%7Cuowq5d\nhttps://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/bb0e8d72-c3ef-4871-8110-c18ccd939ece/cc4d2a75-0376-4c7a-a202-d99bf5961455?source=document-link&SP=10%7Cuowq5d\n\n\n \n\n34\n\nGemeindebeschwerde auch andernorts nicht als einheitlicher, sicher aber als weiter greifender Be-\ngriff verstanden wird.\n\nMit der Beschwerde nach Artikel 72 GEG können einerseits Wahlen und Sachabstimmungen der Ge-\nmeindeversammlung gerügt werden, anderseits aber auch vorbereitende, nachbereitende und ver-\nfahrensmässige Anordnungen. Gerügt werden können damit materielle und formelle Mängel eines \nGeschäfts. Insgesamt sind damit Handlungen gemeint, die die politische Stimmberechtigung der Bür-\ngerinnen und Bürger betreffen30. Dazu gehören etwa die unrichtige Einladung zur Gemeindever-\nsammlung, das unrichtige Abstimmungsverfahren, das fehlerhafte Auszählen des Ergebnisses, aber \nauch die Verletzung übergeordneten Rechts und dergleichen.\n\nNicht zulässig ist die Beschwerde gegen Rechtserlasse. Das entspricht dem geltenden Recht. Denn \ndanach sind nur Verfügungen mit Verwaltungsbeschwerde bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an-\nfechtbar31; und Rechtserlasse sind keine Verfügungen, sondern generell-abstrakte Vorschriften. Weil \naber die Beschwerde nach Artikel 72 GEG sich nicht am Verfügungsbegriff orientiert, müssen Rechts-\nerlasse ausdrücklich ausgenommen werden.\n\nEbenfalls steht diese Beschwerde nicht zur Verfügung, wenn die Gesetzgebung die Anfechtbarkeit ei-\nnes Gemeindeversammlungsbeschlusses anders regelt. Das trifft etwa zu, wenn die Gemeindever-\nsammlung über Einbürgerungen entscheidet. Solche Entscheidungen sind ohne Einschränkungen \nnach der VRPV anfechtbar (Art. 14 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes; RB 1.4121).\n\nMit der Beschwerde nach Artikel 72 GEG können nur Rechtsverletzungen gerügt werden. Unange-\nmessene Handlungen sind nicht anfechtbar. Damit will dem (theoretischen) Einwand begegnet wer-\nden, der Entscheid sei unangemessen und werde dem Einzelfall nicht gerecht. Solche Rügen sind \nkaum fassbar und deshalb nicht zulässig.\n\nAuch die Beschwerdeberechtigung wird anders als bei der üblichen Verwaltungsbeschwerde einge-\ngrenzt. Nachdem es sich bei dieser Beschwerde um eine Beschwerde handelt, die dem Schutz der po-\nlitischen Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger dient, ist es naheliegend, sie auf jene Per-\nsonen zu begrenzen, die in der Gemeinde stimmberechtigt sind; anderen Personen stehen (bloss) die \nBeschwerdemöglichkeiten nach dem Bundesgerichtsgesetz zu Gebote. Im Übrigen aber gelten die \nRegeln der VRPV.\n\nDas GEG verzichtet darauf, die Rügepflicht an der Gemeindeversammlung ausdrücklich festzuschrei-\nben32. Denn diese ergibt sich bereits aus Artikel 5 Absatz 3 BV, der verlangt, dass nicht nur staatliche \nOrgane, sondern auch Private nach dem Grundsatz von Treu und Glauben zu handeln haben. Die Rü-\ngepflicht, also die Pflicht, einen entdeckten Mangel an der Gemeindeversammlung sofort zu rügen, \nergibt sich deshalb bereits aus dem übergeordneten Recht und aus der reichhaltigen Rechtsprechung \ndes Bundesgerichts dazu. Wer die Rügepflicht verletzt, verwirkt sein Beschwerderecht.\n\n30 Siehe dazu Tobias Jaag/Markus Rüssli, Bericht vom 15. Juni 2011 zum Vernehmlassungsentwurf für ein neues Gemeinde-\ngesetz des Kantons Zürich.\n31 Siehe Artikel 43 in Verbindung mit Artikel 3 VRPV.\n32 Siehe etwa Artikel 98 des Gemeindegesetzes Bern.\n\n\n\n \n\n35\n\n7. Teil: ZUSAMMENARBEIT MIT DEM KANTON\n\nArtikel 73\n\nNach Artikel 31 Kantonsverfassung arbeitet der Kanton namentlich mit den Gemeinden zusammen, \num die öffentlichen Aufgaben zu erfüllen. Dieser Grundsatz wird begleitet von jenem der Gemeinde-\nautonomie, die der Kanton achtet. Was die Gemeinde im Rahmen ihrer Zuständigkeiten selbst erledi-\ngen kann, soll nicht der Kanton tun (Subsidiaritätsprinzip).\n\nArtikel 74\n\nDie Verbindungen der Gemeinden mit dem Kanton sind vielfältig. Oft haben der Kanton und die Ge-\nmeinde Querschnittsaufgaben zu erledigen, oder der Gemeinde fehlen die personellen und fachli-\nchen Möglichkeiten, gewisse Aufgaben zu erfüllen. Dazu führt der Kanton eine Ansprechstelle.\n\nDie Ansprechstelle unterstützt die Gemeinden bei den Verbundaufgaben einerseits, aber auch bei ih-\nren eigenen Aufgaben, wenn sie das wünschen. Selbstverständlich geht es nicht darum, Zuständigkei-\nten zu verschieben. Vielmehr handelt die Ansprechstelle im Rahmen ihrer personellen und fachlichen \nMöglichkeiten als Beratungsorgan. Sie kann Vollzugshilfen zur Verfügung stellen, Abklärungen treffen \nund dergleichen.\n\nDiese Möglichkeit hindert die Gemeinden selbstverständlich nicht, wie heute den direkten Weg zur \nzuständigen kantonalen Fachstelle zu wählen.\n\n8. Teil: SCHLUSSBESTIMMUNGEN\n\nArtikel 75\n\nGrundsätzlich gilt das GEG, sobald der Regierungsrat es in Kraft setzt. Als öffentliches Recht handelt \nes sich dabei um zwingendes Recht, weshalb es das untergeordnete Recht unmittelbar verdrängt33. \nDie Übergangsordnung nach Artikel 75 GEG weicht diesen Grundsatz auf. So bleibt den Gemeinden \nund den Zweckverbänden eine Frist von fünf Jahren, um ihr Recht dem GEG anzupassen. Während \ndieser Frist gilt das gemeindliche Recht und jenes der Zweckverbände weiter, selbst wenn es dem \nGEG widerspricht. Solche Bestimmungen werden jedoch eher selten sein, nachdem das GEG mög-\nlichst wenig in den Handlungsbereich der Gemeinden eingreift.\n\nBestimmungen des GEG, die neu bzw. im Gemeinderecht nicht enthalten sind, gelten sofort. Als Bei-\nspiel sind etwa die verschiedenen Zusammenarbeitsformen unter den Gemeinden zu nennen oder \ndie neu umschriebenen Gemeindeaufgaben.\nFür die selbstständigen Gemeindeunternehmungen gilt es, innert fünf Jahren dafür eine Verordnung \nzu schaffen oder die bestehende Verordnung dem GEG anzupassen. Diese hat die übertragenen Leis-\ntungen, die Grundzüge der Organisation, die Finanzierung und die Aufsicht der Unternehmung zu be-\nzeichnen. Und die Zweckverbände werden gehalten sein, innert dieser Frist ihre Statuten so anzupas-\n\n33 Daniel Arn und Weitere, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, Artikel 138 N 2.\n\n\n\n \n\n36\n\nsen, dass insbesondere die Rechte der Mitglieder und die Mitbestimmungsrechte der Stimmberech-\ntigten nach dem GEG gewährleistet sind.\n\nEbenfalls innert fünf Jahren haben die Gemeinden die Vorschriften zu erlassen, die das GEG verlangt. \nDazu gehören eine Gemeindeordnung sowie Verfahrensordnungen für die Gemeindeversammlung \nund für die Behörden. Bestehen solche Erlasse bereits, sind sie, wenn nötig, innert fünf Jahren dem \nGEG anzupassen.\n\nAlle diese Anpassungen sind innert fünf Jahren seit dem Inkrafttreten des GEG vorzunehmen. Der Re-\ngierungsrat kann diese Frist verlängern, wenn wichtige Gründe vorliegen. Für säumige Gemeinden \nkann der Regierungsrat Ersatzvorschriften erlassen, bis die Gemeinde ihre Pflicht erfüllt. Solange die \nFrist nicht abgelaufen ist, gilt das bisherige Recht.\n\nArtikel 76\n\nArtikel 4 Absatz 2 GEG bestimmt, dass Erlasse der Stimmberechtigten als «Verordnung» und jene der \nBehörden als «Reglement» bezeichnet werden. Diese redaktionelle Anpassung soll der Gemeinderat \nvornehmen. Das dient der Rechtsklarheit, ohne die materiellen Rechte der Stimmberechtigten zu be-\neinträchtigen.\n\nArtikel 77\n\nArtikel 15 GEG handelt von der Öffentlichkeit der Gemeindeversammlung. Er bestimmt, dass nicht \nstimmberechtigte Personen von den stimmberechtigten Personen zu trennen sind. Allenfalls können \ndie nicht stimmberechtigten Personen aus dem Versammlungsraum gewiesen werden. Damit über-\nnimmt das Gemeindegesetz den Kern des überalterten Gesetzes vom 1. Mai 1859 über das Stimm-\nrecht an Dorfgemeinden. Dieses kann deshalb aufgehoben werden.\n\nArtikel 78\n\nWie bei den Bemerkungen zu Artikel 34 und 35 erwähnt, ist Artikel 15 Absatz 3 EG/ZGB anzupassen, \num zu erwirken, dass die Verordnung der Gemeinde, mit der eine öffentlich-rechtliche Anstalt ge-\nschaffen wird, von den Regeln der Statuten und der Genehmigungspflicht nach dem EG/ZGB ausge-\nnommen ist.\n\nB BERICHT ZUR ÄNDERUNG DER KANTONSVERFASSUNG\n\nVorbemerkung\n\nNachdem der Kanton Uri bis heute über kein Gemeindegesetz verfügt, enthält die Kantonsverfassung \ndie wichtigsten Bestimmungen für die Gemeinden. Diese sind aber logischerweise auch Gegenstand \ndes GEG. Es gilt somit, Wiederholungen und Widersprüche zu vermeiden. Dabei folgt die Vorlage \ndem Grundsatz, dass das GEG ein in sich geschlossener Rechtserlass sein soll, während die Verfas-\nsung von den entsprechenden Bestimmungen entlastet werden kann. Die Änderungen der Kantons-\nverfassung bedeuten deshalb nicht, dass die aufgehobenen Bestimmungen nicht mehr gelten. Viel-\n\n\n\n \n\n37\n\nmehr erscheinen sie neu im GEG.\n\nArtikel 26\n\nDiese Bestimmung, die die Sachüberschrift «Volksabstimmung der Gemeinde» trägt, ermächtigt die \nGemeinden zu bestimmen, welche Geschäfte an der Gemeindeversammlung und welche an der Urne \nzu entscheiden sind. Zudem erklärt sie die Formen der Abstimmung an der Gemeindeversammlung, \nnämlich die Abstimmung durch Handmehr und jene durch Stimm- und Wahlzettel (an der Gemeinde-\nversammlung).\n\nDie gleiche Kompetenz ergibt sich für die Gemeinden aus Artikel 11 Absatz 2 GEG und Artikel 14 GEG \nverpflichtet die Gemeinden, eine Verfahrensordnung für die Gemeindeversammlung zu schaffen. Da-\nmit erübrigt sich die betreffende Bestimmung in der Kantonsverfassung. Sie kann aufgehoben wer-\nden.\n\nArtikel 30\n\nWie die Gemeindeversammlung das Abstimmungsmehr ermittelt, ist Gegenstand der Verfahrensord-\nnung, die die Gemeinden für die Gemeindeversammlung zu erlassen haben. Der Hinweis in der Kan-\ntonsverfassung auf das «Handmehr» in Absatz 2 kann deshalb gestrichen werden.\n\nAbsatz 3 handelt von der Einberufung der Gemeindeversammlung. Diese wird neu in Artikel 13 GEG \ngeregelt. Die Bestimmung in der Kantonsverfassung ist somit aufzuheben.\n\nArtikel 66\n\nWährend Artikel 66 Kantonsverfassung die Gebietsveränderungen und die Grenzbereinigungen nicht \nnäher definiert, sondern sich damit begnügt, die Zuständigkeiten festzulegen, enthalten Artikel 64 bis \n66 GEG nähere, präzisierende Bestimmungen. Es genügt, dass die Kantonsverfassung darauf ver-\nweist.\n\nArtikel 71\n\nDie Bestimmung handelt gemäss Sachüberschrift von «Gemeindeverbänden», während der Verfas-\nsungstext von «Zweckverbänden» spricht. Um einen einheitlichen Wortlaut zu erreichen und weil die \nurnerische Praxis nicht von Gemeindeverbänden, sondern von Zweckverbänden spricht, wenn sie \nden entsprechenden Zusammenschluss von Gemeinden meint, ist die Sachüberschrift in «Zweckver-\nbände» zu ändern.\n\nUnd was die inhaltliche Regelung der Zweckverbände betrifft, enthält das GEG mit Artikel 42 bis 50 \nausführliche Vorschriften. Der Verweis darauf genügt.\nArtikel 107\n\nDie heutigen Aufgaben der Einwohnergemeinden sind unklar und zum Teil widersprüchlich vorge-\nschrieben. Artikel 31 GEG enthält dazu neue, moderne Vorschriften. Um keine Widersprüche zu \n\n\n\n \n\n38\n\nschaffen, ist Artikel 107 Absatz 1 Kantonsverfassung entsprechend anzupassen.\n\nNach Absatz 5 können die verschiedenen Gemeinden vertragliche Vereinbarungen über die Aufga-\nbenteilung treffen. Solche Verträge bedürfen der Genehmigung des Regierungsrats. Dabei handelt es \nsich zweifellos um die Aufgabenteilung zwischen verschiedenartigen Gemeinden, also etwa zwischen \nder Einwohnergemeinde und der Kirchgemeinde. Zusammenarbeitsmodelle unter gleichartigen Ge-\nmeinden, namentlich unter Einwohnergemeinden, fallen nicht darunter. Absatz 5 ist deshalb zu ver-\ndeutlichen, indem er die Genehmigung solcher Verträge eingrenzt auf solche, die unter nicht gleich-\nartigen Gemeinden getroffen werden.\n\nArtikel 108\n\nDie Kantonsverfassung verwendet den Begriff «Gemeindeversammlung» uneinheitlich. Einerseits \nspricht Artikel 108 Absatz 1 Kantonsverfassung von der Gemeindeversammlung als oberstes Gemein-\ndeorgan. Anderseits erklärt Artikel 30 Absatz 2, die Abstimmungen und Wahlen würden an der «Ge-\nmeindeversammlung» mit Handmehr getroffen, während andere Geschäfte an der Urne zu erledigen \nsind. Das GEG behebt diesen Widerspruch, indem es in Artikel 10 erklärt, oberstes Gemeindeorgan \nseien die Stimmberechtigten, die ihre Rechte entweder an der Urne oder an der Gemeindeversamm-\nlung (offene Dorfgemeinde) ausüben. Artikel 108 Kantonsverfassung ist somit entsprechend anzupas-\nsen.\n\nArtikel 109a\n\nArtikel 106 bis 109 Kantonsverfassung handeln von den Allgemeinen Bestimmungen, die für alle Ge-\nmeinden gelten. Das GEG verdeutlicht diese Bestimmungen an verschiedenen Orten. Um auch hier \nallfälligen Widersprüchen vorzubeugen und um den ergänzenden Bestimmungen im Gemeindegesetz \neine genügende Rechtsgrundlage zu vermitteln, bestimmt Artikel 109a, dass das Gesetz die Grund-\nsatzbestimmungen der Kantonsverfassung näher ausführt.\n\nArtikel 110\n\nWie die Bemerkungen zu Artikel 108 hiervor belegen, gilt es, den Begriff «Gemeindeversammlung» \nder heutigen offenen Dorfgemeinde zu reservieren. Und dass die Geschäfte nach Artikel 110 Absatz 1 \nKantonsverfassung zwingend an der offenen Dorfgemeinde (neu: Gemeindeversammlung) zu ent-\nscheiden sind, entspricht nicht der heutigen Praxis. Einige davon, etwa die Wahlen nach Artikel 110 \nAbsatz 1 Buchstabe e Kantonsverfassung, werden regelmässig an der Urne getroffen. Hinzu kommt, \ndass die Gemeinde nach eigenen Bedürfnissen entscheiden soll, welche Geschäfte sie an der Urne \nund welche an der Gemeindeversammlung entscheiden will. Wichtig ist einzig, dass die Kantonsver-\nfassung die Rechte der Stimmberechtigten wahrt. Der Einleitungssatz zu Artikel 110 Absatz 1 ist des-\nhalb entsprechend anzupassen. Statt der Gemeindeversammlung werden die Stimmberechtigten an-\ngesprochen.\nAbsatz 2 erklärt zwingend, dass die Befugnisse nach Absatz 1 nicht übertragbar seien. Demgegenüber \nentspricht es der rationellen Gesetzgebung, dass gewisse Bereiche der Rechtsetzung einer Behörde \ndelegiert werden können. Artikel 6 GEG sieht das ausdrücklich vor. Deshalb ist Absatz 2 mit dem Vor-\nbehalt zu verbinden, dass die besondere Gesetzgebung nichts anderes bestimmt.\n\n\n\n \n\n39\n\nUnd Absatz 3 erklärt, die Gemeindesatzung könne der Gemeindeversammlung weitere Aufgaben \nübertragen. Gleiches, aber deutlicher, bestimmt Artikel 11 GEG. Absatz 3 ist somit ersatzlos aufzuhe-\nben.\n\nArtikel 111, 112 und 113\n\nDie Kantonsverfassung enthält präzise Bestimmungen darüber, wie der Gemeinderat, der Schulrat \nund der Sozialrat funktionell zusammengesetzt sein muss. Demgegenüber erstreben die Gemeinden \nheute mehr Flexibilität. Deshalb begnügt sich das GEG damit, die Zusammensetzung dieser Räte nur \nim Grundsatz vorzusehen. Bestimmt wird einzig, dass diese Räte aus dem Präsidium und aus mindes-\ntens vier Mitgliedern bestehen. Die Konstituierung und die genaue Zahl bestimmt die Gemeindeord-\nnung.\n\nUnd was die Aufgaben betrifft, ist Folgendes zu bemerken:\n\na) Nach geltendem Recht erfüllt der Gemeinderat die Aufgaben nach Artikel 111 Absatz 2 und 3 \nKantonsverfassung. Diese Aufzählung wird den heutigen Aufgaben des Gemeinderats kaum ge-\nrecht. Das Gemeindegesetz formuliert deshalb die Aufgaben des Gemeinderats in Artikel 24 Ab-\nsatz 2 neu.\n\nb) Gleich verhält es sich mit dem Schulrat und dem Sozialrat. Diesbezüglich kommt hinzu, dass für \nden Schulrat die Schulgesetzgebung und für den Sozialrat die Sozialgesetzgebung des Kantons \ndie Aufgaben deutlich formulieren, sodass es sich erübrigt, diese im Einzelnen in der Kantonsver-\nfassung aufzulisten.\n\nInsgesamt zeigt sich, dass Artikel 111, 112 und 113 Kantonsverfassung deutlich entlastet werden kön-\nnen. Das GEG enthält in dieser Richtung detailliertere Vorschriften, und Wiederholungen sollen ver-\nmieden werden.\n\nArtikel 114 und 116\n\nWie für die Einwohnergemeinde, ist auch für die Kirchgemeinde und die Ortsbürgergemeinde der Be-\ngriff «Gemeindeversammlung» durch «Stimmberechtigte» zu ersetzen.\n\nErsatz von Begriffen\n\nVerschiedentlich spricht die Kantonsverfassung von der «Gemeindesatzung». Diese «Verfassung der \nGemeinde» wird im GEG «Gemeindeordnung» genannt. In redaktioneller Hinsicht ist die Kantonsver-\nfassung deshalb entsprechend anzupassen.\n\nVerbindung (Junktim) zwischen Gemeindegesetz und Änderung der Kantonsverfassung\n\nWie dargelegt erfordert das Gemeindegesetz verschiedene Anpassungen der Kantonsverfassung. Die-\nse Anpassungen der Kantonsverfassung bestehen jedoch nicht für sich selbst, sondern sind nur dann \n\n\n\n \n\n40\n\nfolgerichtig, wenn das Gemeindegesetz angenommen wird. Ziffer III. der Änderungen zur Kantonsver-\nfassung schafft diesen zwingenden Zusammenhang (Junktim).\n\nC ANTRAG\n\nGestützt auf diesen Bericht beantragt der Regierungsrat dem Landrat, folgenden Beschluss zu fassen:\n\n1. Das Gemeindegesetz, wie es in der Beilage 1 enthalten ist, wird beschlossen und zuhanden der \nVolksabstimmung verabschiedet.\n\n2. Die Änderung der Kantonsverfassung, wie sie in der Beilage 2 enthalten ist, wird beschlossen \nund zuhanden der Volksabstimmung verabschiedet.\n\n3. Die Motion Andreas Bilger, Seedorf, vom 18. Juni 2014 zu Schaffung eines Gemeindegesetzes \nwird als materiell erledigt abgeschrieben.\n\nBeilagen\n- Gemeindegesetz mit Inhaltsverzeichnis (Beilage 1)\n- Änderungen der Kantonsverfassung (Beilage 2)\n- Verzeichnis der wichtigsten verwendeten Rechtserlasse (Beilage 3)\n\n\n