text: \nVorlage des Regierungsrates vom 18. Juni 2013 \n\nBericht und Antrag 13-48 \ndes Regierungsrates an den Kantonsrat \nbetreffend Grundsatzbeschluss zum Verfahren zur Reorganisation \ndes Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden \n(Umsetzung des GPK-Postulates Stadt und Land - Hand in Hand) \n\nSehr geehrter Herr Präsident \nSehr geehrte Damen und Herren \n \nWir unterbreiten Ihnen hiermit Bericht und Antrag zur Umsetzung des GPK Postulates Nr. 56 \n"Stadt und Land - Hand in Hand (Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemein-\nden)". Dem als Anhang beigefügten Entwurf eines Grundsatzbeschlusses im Sinne von Art. 58 \nAbs. 2 i.V.m. Art. 33 Abs. 1 lit. e der Kantonsverfassung schicken wir folgende Erläuterungen vor-\naus: \n\n1. Ausgangslage \n\n1.1. GPK-Postulat Stadt und Land - Hand in Hand \n\nDie Geschäftsprüfungskommission des Kantonsrates reichte im Jahre 2011 das Postulat "Stadt \nund Land - Hand in Hand (Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden)" ein. \nEs verlangt vom Regierungsrat einen Bericht und Antrag zu folgenden Reorganisationsvarianten, \nwobei bei allen Varianten auf die Interessen der Angestellten von Gemeinden und Kanton während \nmindestens fünf Jahren Rücksicht zu nehmen sei: \n- Schaffung einer zentralen Verwaltung für alle kommunalen Belange, von der die Schaffhauser \n\nGemeinden die für sie erforderlichen Leistungen beziehen, wobei alle Gemeinden politisch au-\ntonom bleiben. \n\n- Der Kanton Schaffhausen übernimmt für die Gemeinden Beringen, Neuhausen am Rheinfall, \nThayngen sowie für die Stadt Schaffhausen die Verwaltung in allen kommunalen Belangen so-\nwie auf Begehren weiterer Gemeinden auch deren kommunalen Verwaltungen, jedoch unter \nBeibehaltung der heutigen politischen Grenzen.  \n\n- Schaffung eines Stadtkantons ohne Gemeinden. \n- Weitere, eigene Variante zur Neugestaltung, welche der Regierungsrat als sinnvoll erachtet. \n \nIn der Beratung wies der Regierungsrat darauf hin, er werde bei einer allfälligen Überweisung dem \nKantonsrat im Rahmen einer Vorlage die Frage unterbreiten, ob der Regierungsrat eine umfas-\nsende Strukturreform (inklusive die zwangsweise Übertragung von Gemeindeaufgaben bis hin zur \nAuflösung von Gemeinden) an die Hand nehmen und entsprechende Vorschläge unterbreiten sol-\nle. Falls der Kantonsrat darauf eingehe, sei der Beschluss als Grundsatzentscheid zu fällen und \n\n\n\n 2 \n\ndem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Auf diese Weise könnten die Stimmberechtigten \nentscheiden, ob der Regierungsrat konkrete Vorschläge für eine tiefgreifende Reform der Gemein-\ndestrukturen ausarbeiten müsse. Angesichts der Finanzlage, der bereits jetzt schon bestehenden \nMöglichkeiten zu Strukturbereinigungen und der vergangenen Entscheide des Kantonsrates zu \nStrukturfragen sei es ohne ein klares Bekenntnis der Stimmberechtigten nicht zu verantworten, ein \ngross angelegtes Projekt zu starten. In der Folge hat der Kantonsrat am 16. Januar 2012 das Pos-\ntulat mit 38 : 14 Stimmen überwiesen, dies in stillschweigender Zustimmung zur vom Regierungs-\nrat geäusserten Absicht, zunächst eine Grundsatzabstimmung durchzuführen.  \n\n1.2. Kantonale Aktivitäten im Bereich Strukturreform \n\nIn den vergangenen Jahren gab es im Kanton Schaffhausen mehrere umfangreiche Projekte, in \ndenen das Thema Struktur- und Verwaltungsreform eine wichtige Rolle spielte. Dazu einige Bei-\nspiele:  \n- Im Jahr 1995 wurde das Projekt WERS durchgeführt, primär eine Untersuchung zum Thema \n\n"Wirtschaftsentwicklung in der Region Schaffhausen", bei der aber auch die Strukturen kritisch \nhinterfragt wurden. \n\n- Am 1. Januar 2003 ist die neue Kantonsverfassung in Kraft getreten. Bei deren Ausarbeitung \nstanden Fragen zur Struktur- und Verwaltungsreform an zentraler Stelle. \n\n- In den Jahren 2003 - 2005 leitete der Regierungsrat das Projekt "sh.auf" und führte dabei unter \nanderem eine breite Vernehmlassung zu einer umfassenden Struktur- und Verwaltungsreform \ndurch.  \n\n- Das Projekt "Schaffhausen 2020", welches aus dem Jahr 2009 stammt, enthält Visionen, wie \nsich der Kanton entwickeln könnte, auch in Bezug auf die organisatorische Gliederung der Ge-\nmeinden und Regionen. \n\n1.2.1. Diskussion über die Strukturen bei der Verfassungsrevision1 \n\nZu Beginn der Totalrevision der Kantonsverfassung stand die Frage nach der künftigen Kantons-\nstruktur sowie nach der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden im Zentrum der Bera-\ntung der Verfassungskommission. Es wurden zwei Referenten eingeladen, welche ihre Vorstellun-\ngen präsentieren konnten. Kantonsrat René Steiner stellte sein Modell "Staatsreform 2000" vor, \nwelches eine Teilzusammenlegung von Kanton und Stadt Schaffhausen sowie von Neuhausen am \nRheinfall vorsah, während dem sich Max Hess, ehemaliger Stadtpräsident von Schaffhausen, für \ndie Beibehaltung einer grösstmöglichen Gemeindeautonomie stark machte. In der Folge wurden \ndrei Strukturmodelle ausgearbeitet, nämlich  \n- funktionale Zusammenarbeit \n- Gemeinden 1000 plus  \n- Gemeinden 3000 plus.  \n \n \n                                                \n1 Vgl. Schlussbericht "sh.auf" vom 15. Dezember 2004, S. 52 f. \n \n\n\n\n 3 \n\nNach eingehender Diskussion lehnte die 45-köpfige Verfassungskommission eine vorgezogene \nVolksabstimmung ab und entschied sich, lediglich die Stukturmodelle "funktionale Zusammenar-\nbeit" sowie "Gemeinden 3000 plus" weiter zu bearbeiten. Ebenso wurde beschlossen, ein externes \nGutachten zu erstellen.2 Das Gutachten kam zum Schluss, die Fusion sei eine mögliche, aber \nnicht die einzige Massnahme zur Optimierung der Leistungsfähigkeit einer Gemeinde. Eine Erhö-\nhung der Leistungsfähigkeit sei auch durch eine Neuordnung der Aufgabenteilung, ein verändertes \nSystem beim Finanz- und Lastenausgleich, die wirkungsorientierte Verwaltungsführung sowie die \nErfüllung kommunaler Aufgaben durch Dritte oder durch interkommunale Zusammenarbeit mög-\nlich. Es sei unsicher, ob durch eine Fusion eine insgesamt wirtschaftliche Verbesserung erreicht \nwerden könne. Zudem gebe es keine optimale Gemeindegrösse. Diese hänge u.a. davon ab, wel-\nche Leistungen eine Gemeinde in welcher Qualität erbringen müsse. Zielführender als konkrete \nGemeindegrössen zu definieren sei deshalb, den Gemeinden Minimalstandards zu setzen. Ge-\nstützt auf diese Schlussfolgerung wurde auch das Modell "Gemeinden 3000 plus" nicht mehr wei-\nterverfolgt, womit das Modell "funktionale Zusammenarbeit" Aufnahme in die neue Kantonsverfas-\nsung fand. Strittig blieb, ob die Verfassung dahin gehend ergänzt werden soll, in bestimmten Fäl-\nlen eine Fusion auch gegen den Willen der betroffenen Gemeinde vornehmen zu können. Auf die-\nse Möglichkeit wurde schliesslich verzichtet.  \n \nDie Reformfreude zu Beginn der Verfassungsrevision ist im Laufe der Erarbeitung der Verfassung \neiner gewissen Ernüchterung gewichen. Die Bestimmung, wonach Fusionen gegen den Willen der \nGemeinden durchgeführt werden können, konnte sich in der Diskussion zwar sehr lange halten. \nEingang in die Verfassung gefunden hat schliesslich aber nur die Empfehlung des Gutachtens, \nden Gemeinden klare (Minimal-)Standards zu setzen, und auch dies nur als Kann-Vorschrift (vgl. \nArt. 102 Abs. 4 KV). Die ursprünglich mit der Verfassungsrevision geplante Strukturreform hat so-\nmit nicht bzw. kaum stattgefunden. Schon bald war nämlich klar, dass diese Diskussion in einem \nseparaten Projekt angegangen werden muss. \n\n1.2.2. Diskussion über die Strukturen im Projekt "sh.auf" \n\nDie nächste Gelegenheit zur Strukturanalyse war die Neuregelung des Finanzausgleichs und der \nAufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), eine Vorlage, die vom Schweizer Stimmvolk \nim November 2004 angenommen wurde. Aufgrund der Reflexwirkung der NFA-Vorlage auf die \ninnerkantonalen Abläufe sowie ganz generell aufgrund des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen \nWandels, den der Kanton Schaffhausen in den vorangegangenen Jahren durchlaufen hatte, erach-\ntete es der Regierungsrat als wichtig, unter dem Namen "sh.auf" parallel zur Vorlage des Bundes \nein kantonales Reformpaket zu schnüren. Es trug den Untertitel "Kräfte bündeln für einen starken \nKanton, eine starke Stadt und starke Gemeinden" und wurde in den Jahren 2003 - 2005 erarbeitet. \n \n \n\n                                                \n2 Friedrich, Arn, Wichtermann: Neubildung politischer Gemeinden im Kanton Schaffhausen, 1998, 110 S. \n \n\n\n\n 4 \n\nDas Projekt wurde vom Regierungsrat unter Einbezug von Politikern aller Stufen, von Jung und Alt, \nvon Behörden, Gremien und Fachleuten aus dem eigenen Kanton wie auch aus anderen Kanto-\nnen erarbeitet. Dabei wurden Kanton und Gemeinden unter Berücksichtigung der verschiedensten \nFaktoren und mit einem ganz erheblichen Einsatz an personellen und finanziellen Ressourcen von \nallen Seiten her be- und durchleuchtet. Thematisiert wurden somit nicht nur die Strukturen, son-\ndern auch der kantonale Finanzausgleich sowie die Aufgabenteilung und Finanzierungsentflech-\ntung. Den einzelnen Teilprojekten zugrunde lag eine umfangreiche Analyse des Ist-Zustandes. Im \nTeilprojekt Struktur- und Verwaltungsreform wurde auf die Erfahrungen aus der Verfassungsreform \nabgestellt, d.h. die Reformbestrebungen konzentrierten sich insbesondere auf den Bereich der \ninterkommunalen Zusammenarbeit. Zurückgegriffen werden konnte u.a. auch auf die Dissertation3 \nvon Felix Friedli. Speziell wurden im Projekt "sh.auf" drei Modelle genauer untersucht, nämlich die \nZusammenarbeit \n- zwischen Landgemeinden (Modell SWUK [= Struktur- und Wirtschaftsentwicklung Unterer Klett-\n\ngau]) \n- zwischen der Stadt und einigen Landgemeinden (Modell Schaffhausen/Neuhausen Plus [dazu \n\ngezählt wurden auch die Gemeinden Hemmental, Bargen, Merishausen, Lohn, Stetten, Bütten-\nhardt und Dörflingen])  \n\n- sowie zwischen dem Kanton und den Gemeinden rund um die Stadt Schaffhausen (Modell \nStadt/Land). \n\n1.2.3. Erfahrungen aus der Verfassungsrevision und aus dem Projekt "sh.auf" \n\nGestützt auf die umfangreichen Untersuchungen ist der Regierungsrat zum Schluss gekommen, \ndass die Gemeindeebene gestärkt werden muss und hat die möglichen Wege zur Verschlankung \nund Verbesserung der Strukturen im Schlussbericht "sh.auf" aufgezeigt. Darin ist nachzulesen, \ndass es dem Regierungsrat ein zentrales Anliegen war, leistungsfähige Strukturen durch die \nSchaffung von starken Gemeinden aufzubauen. Das Konzept hierzu war unter anderem die Re-\nduktion auf 7 - 10 Gemeinden. Diese Gemeinden hätten über eine umfassende Gemeindeautono-\nmie verfügt. Sie hätten bei den zu erbringenden Dienstleistungen und den zu vollziehenden Auf-\ngaben ganz entscheidend mitreden können und damit wäre eine selbstbestimmte Entwicklung für \nalle Gemeinden möglich gewesen. Die kontroverse Diskussion anlässlich der Verfassungsrevision \nwiederholte sich jedoch im Projekt "sh.auf". Aufgrund der Widerstände aus den Gemeinden und \nden politischen Parteien wie auch aufgrund der veröffentlichten Meinung zu diesem Teil von \n"sh.auf" wurde darauf verzichtet, dem Kantonsrat eine konkrete Vorlage zur Struktur- und Verwal-\ntungsreform zu unterbreiten. Man hat es somit bei den in der Kantonsverfassung vorgesehenen \nZusammenarbeitsformen sowie den Kann-Vorschriften im Bereich der Minimalstandards für die \nAufgabenerfüllung belassen.  \n \n \n \n\n                                                \n3 Felix Friedli: Die funktionale Zusammenarbeit zwischen Kantons- und Stadtverwaltung Schaffhausen, 1996, 206 S. \n\n \n\n\n\n 5 \n\nObwohl sich aus dem Projekt "sh.auf" keine eigenständige Strukturreformvorlage ergab, so wären \ndoch verschiedene Gesetzesrevisionen ohne diese umfassende Grundlagenarbeit nicht möglich \ngeworden. Erwähnt werden muss dabei in erster Linie die Neugestaltung des kantonalen Finanz-\nausgleichs mit der Einführung von Sonderbeiträgen für den Zusammenschluss von Gemeinden. \nZwar hat der Regierungsrat dabei klar gemacht, dass der konkrete Anstoss für die Zusammenar-\nbeit von den Gemeinden kommen muss. Mit der Einführung von Sonderbeiträgen für Zusammen-\narbeitsprojekte zwischen den Gemeinden und für Gemeindefusionen wurde jedoch ein wichtiges \nAnreizsystem für die Strukturreform geschaffen. Davon profitierten mit teils namhaften Beiträgen \ndie seither erfolgreich durchgeführten Fusionen  \n- Osterfingen mit Wilchingen \n- Altdorf, Bibern, Hofen und Opfertshofen mit Thayngen \n- Hemmental mit Schaffhausen \n- Guntmadingen mit Beringen \nBeiträge erhalten haben auch Projekte, welche nicht zum Abschluss gelangten, so die geplante \nFusion im unteren Klettgau und zwischen Hemishofen und Stein am Rhein.  \nDer Regierungsrat sah sich in den folgenden Jahren in seinem vorläufigen Verzicht auf eine um-\nfassende Strukturreformvorlage bestätigt. Verschiedene Ansätze wurden nämlich entweder bereits \ndurch den Kantonsrat oder dann durch die Stimmberechtigten an der Urne abgelehnt. Teilweise \nhat sich auch gezeigt, dass einzelne Gemeinden die Umsetzung von beschlossenen Revisionen \nnicht oder nur schleppend anhand nehmen. Der Grund dafür war und ist in erster Linie die Be-\nfürchtung eines Autonomieverlustes in den Gemeinden. Es betrifft dies z.B. folgende Vorlagen:  \n- Neuorganisation des Steuerwesens, ein Projekt, mit dem jährlich wiederkehrend mehrere hun-\n\nderttausend Franken hätten eingespart werden können. Der Kantonsrat hatte es dabei in der \nHand, das entsprechende Dekret zu ändern, unterstellte die Frage dann aber der Volksabstim-\nmung, wo die Vorlage abgelehnt wurde.  \n\n- Revision des Schulgesetzes, das in der Volksabstimmung scheiterte. \n- Neueinteilung der Friedensrichterkreise. Der Kantonsrat entschied sich im Justizgesetz entge-\n\ngen dem Vorschlag des Regierungsrates nicht für einen, sondern für maximal vier Kreise, was \nin der Volksabstimmung bestätigt wurde. \n\n- Reorganisation Spitexwesen. Beschreiten des Rechtsweges gegen die Spitexkreise. \n- Reorganisation des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts: Viele Gemeinden äusserten im \n\nVernehmlassungsverfahren die Befürchtung, die Zentralisierung führe zu einer Kostensteige-\nrung ohne erkennbaren Nutzen.  \n\n1.3. Strukturreformen in anderen Kantonen \n\nViele Kantone haben in den vergangenen Jahren in Bezug auf die strukturelle Entwicklung ihrer \nGemeinden umfangreiche Projekte angestossen. Selbst umfassende Untersuchungen vermögen \njedoch nicht, die einzig richtige Struktur aufzuzeigen und so kommt denn jeder Kanton und jede \nRegion zu anderen Lösungsansätzen. Vor dem Hintergrund der zunehmend unübersichtlicher \nwerdenden Fülle an Untersuchungen und Berichten hat die Stiftung "Avenir Suisse" in einer um- \n \n\n\n\n 6 \n\nfassenden Studie4 die Gemeindestrukturen und die Gemeindestrukturpolitik der Kantone unter-\nsucht und die Ergebnisse im Jahr 2012 publiziert. Sie versucht, losgelöst von einem konkreten \nProjekt, einige Grundsätze zu erarbeiten. Dabei hält sie - im Sinne einer Prämisse - einleitend fest, \ndie hohe Gemeindeautonomie im Zusammenspiel mit der direkten Demokratie stelle ohne Zweifel \neinen Grundpfeiler des Erfolgsmodells "Schweiz" dar. Damit ist jedoch keinesfalls gemeint, die \nGemeindeautonomie sei immer und überall richtig und sinnvoll umgesetzt. Auch wenn einzelne \nKantone Alternativen zu den Gemeindefusionen suchen, so stehen diese doch oft im Zentrum. \nDies zeigt ein Blick auf die Zahl der Gemeinden: Während sie seit der Gründung des Bundesstaa-\ntes gemächlich um durchschnittlich ca. 1 - 2 Gemeinden pro Jahr sank, sackte sie in den letzten 20 \nJahren von ca. 3'000 auf 2'500 Gemeinden ab. Trotz mannigfaltiger Widerstände hat sich somit \nschweizweit die Erkenntnis durchgesetzt, dass kleine Gemeinden praktisch nicht mehr gehalten \nwerden können und dass die vertragliche Zusammenarbeit bei den verbleibenden Gemeinden ge-\nnerell und grundsätzlich auf ihren Nutzen überprüft werden muss.  \n\n2. Reformbedarf \n\n2.1. Künftige Herausforderungen \n\nDie Rezession in der ersten Hälfte der 90er-Jahre deckte die langjährigen strukturellen Schwächen \ndes Kantons Schaffhausen schonungslos auf. Ab Mitte der 90er-Jahre wurden im Bereich der \nSteuer- und Ansiedelungspolitik eine ganze Reihe wegweisender Entscheide getroffen. Zusammen \nmit weiteren Faktoren führte dies zu einer positiven Entwicklung des Kantons. Allerdings ist kei-\nneswegs gesichert, dass die eingeleiteten Massnahmen auch längerfristig genügen, denn es sind \nverschiedene für den Kanton negative Entwicklungen auszumachen. Stichworte sind hier etwa die \ndemographische Entwicklung der Bevölkerung mit ihren Folgen auf das Gesundheits- und Sozial-\nwesen, die auf internationaler Ebene geführte Diskussion im Steuer- und Bankenbereich und die \ndamit zusammenhängende generelle Unsicherheit, die Reduktion der Bundessteuererträge bei \nden juristischen Personen und ein tendenziell eher unterdurchschnittliches Wirtschaftswachstum in \nden nächsten Jahren. Hinzu kommen weitere innerkantonale Herausforderungen wie die Sanie-\nrung des Staatshaushaltes und die Erneuerung der Infrastruktur (Agglomerationsprogramm, Spitä-\nler Schaffhausen, Polizei- und Sicherheitszentrum. Diese Herausforderungen erfordern teilweise \neinschneidende Massnahmen wie sie mit dem Entlastungsprogramm ESH3 in Angriff genommen \nwurden. Schon jetzt zeichnet sich jedoch ab, dass die finanziellen Probleme allein mit Sparbemü-\nhungen nicht auf Dauer gelöst werden können. Zur Erhaltung eines prosperierenden Kantons sind \nzwingend nachhaltige Massnahmen auf den verschiedensten Ebenen und in den unterschiedlichs-\nten Politikbereichen erforderlich.  \n \n \n \n \n                                                \n4 Lukas Rühli (Avenir Suisse): Kantonsmonitoring 4; Gemeindeautonomie zwischen Illusion und Realität; Gemeinde-\n\nstrukturen und Gemeindestrukturpolitik der Kantone, 2012, 192 S. \n \n\n\n\n 7 \n\nEine wichtige Triebfeder beim GPK-Postulat ist die Hoffnung auf eine generelle Kostensenkung. \nDie auf Kanton und Gemeinden hinzukommenden finanziellen Herausforderungen sind jedoch so \nbedeutend, dass sie sich allein durch neue Strukturen keinesfalls lösen lassen. Es wäre fatal, \nwenn die politischen Instanzen in der Strukturreform ein Allerweltsheilmittel sehen und nicht Hand \nbieten würden für Reformen auch in anderen Bereichen. Ohne schlanke und effiziente Strukturen \nbesteht hingegen die Gefahr, dass die verschiedensten Reformansätze verschleppt oder verwäs-\nsert werden und so letztlich wirkungslos bleiben. Schlanke Strukturen sind somit nicht die Lösung \nder finanziellen Probleme, sondern eine von verschiedenen Voraussetzungen, damit die zukünfti-\ngen finanziellen Herausforderungen gemeistert werden können. \n\n2.2. Reform der Gemeindestrukturen \n\nAuch ohne grosse Untersuchung ist es offensichtlich, dass der Kanton Schaffhausen trotz den mit \n"sh.auf" eingeleiteten Reformen im Bereich der Gemeindestrukturen keine optimalen Strukturen \nhat. Die Folge ist, dass gewisse Aufgaben von einzelnen Gemeinden nur teilweise ohne externe \nUnterstützung erfüllt werden können. In solchen Fällen wird andernorts um Hilfeleistung ersucht, \nentweder bei den grösseren Gemeinden oder bei den kantonalen Verwaltungsstellen. Diese Un-\nterstützung darf jedoch nicht dazu führen, dass die angefragten Stellen unangenehme und kom-\nplexe Fälle praktisch im Alleingang lösen müssen. Der Regierungsrat ist der Ansicht, dass die \nGemeinden in die Lage versetzt werden müssen, die ihnen obliegenden Aufgaben in allererster \nLinie selbständig lösen zu können.  \n \nReformbedarf ergibt sich auch aus der zunehmend mangelnden Bereitschaft, sich in einem politi-\nschen Amt zu engagieren. Teilweise fehlt es an Interesse, teilweise an der Freistellung durch die \nArbeitgeber, allenfalls aber auch am fehlenden Gestaltungsspielraum in den kleinen Gemeinden. \nDies führt dazu, dass die Auswahl bei den Behördenmitgliedern knapp wird. Das Fehlen finanziel-\nler Mittel war bisher eher wenig ausschlaggebend für Strukturreformen. Die Gemeinden sind in der \nRegel angemessen dotiert und können auf einen funktionierenden Finanzausgleich zählen. In den \nletzten Jahren sind aufgrund der sich verschlechternden Wirtschaftslage finanzielle Überlegungen \njedoch vermehrt (wieder) ins Zentrum von Reformbestrebungen gerückt und nehmen auch im \nGPK-Postulat eine zentrale Stellung ein. Dabei gilt es zu bedenken, dass die Mittel für den Finanz-\nausgleich nur zur Hälfte vom Kanton stammen; die andere Hälfte stammt von den finanzstarken \nGemeinden. Finanzielle Überlegungen spielen somit nicht nur für den kantonalen Haushalt, son-\ndern auch für die finanzstarken Gemeinden eine zunehmend wichtigere Rolle. Insgesamt beginnt \nsich die Erkenntnis durchzusetzen, dass sich höhere Kosten einzig mit dem Hinweis auf die soge-\nnannte Gemeindeautonomie kaum noch rechtfertigen lassen.  \n \nStrukturen, welche vor Jahren oder Jahrzehnten noch vollauf genügten, sind unter den heutigen \nUmständen teilweise nur noch bedingt geeignet. Es stellt sich zunehmend die Frage: Wie lange \nkann das überlieferte System in einem sich wandelnden Umfeld noch standhalten, ohne dass fi-\nnanzieller oder gesellschaftspolitischer Schaden entsteht? Die heutigen Strukturen sind aus Sicht \ndes Regierungsrates längerfristig nicht haltbar. Die Kosten bei einem Verzicht auf eine Strukturre-\n\n\n\n 8 \n\nform sind wohl kaum zu beziffern. Die Frage dabei ist weniger, ob sie zu ändern sind, sondern wie \ndies geschehen soll.  \n\n3. Grundsatzbeschluss \n\n3.1. Allgemeines \n\nDer kantonale Gesetzgeber hat in den letzten Jahren bei der Strukturbereinigung eine gewisse \nZurückhaltung an den Tag gelegt und den Gemeinden eine möglichst grosse Selbständigkeit be-\nlassen. Eingegriffen wird lediglich dort, wo aufgrund des übergeordneten Rechts keine kleinräumi-\ngen Lösungen mehr möglich sind. Aber auch in diesen Fällen ist es den Gemeinden meist über-\nlassen, mit welchen anderen Gemeinden die Zusammenarbeit angestrebt wird. Für den Regie-\nrungsrat steht es jedoch in Übereinstimmung mit dem GPK-Postulat ausser Frage, dass einzelne \nGemeinden die ihnen zur Verfügung gestellten gesetzlichen Möglichkeiten nicht genügend aus-\nschöpfen. Die Gemeindebehörden sind nur sehr zurückhaltend bereit, Reformen aus eigenem An-\ntrieb anzustossen. Allerdings kann auch nicht die ganze Bevölkerung an der Erarbeitung von \nStrukturreformen beteiligt werden. Die Beteiligung soll sich bei einer so wegweisenden Fragestel-\nlung aber auch nicht auf die Vernehmlassung zu einer bereits ausgearbeiteten Vorlage beschrän-\nken. Die Stimmberechtigten sollen in einem frühen Stadium eine Weichenstellung vornehmen kön-\nnen. Hierfür sieht die Kantonsverfassung das Instrument des Grundsatzbeschlusses vor (Art. 58 \nAbs. 2 KV). \n\n3.2. Was ist ein Grundsatzbeschluss \n\nDer Kantonsrat kann im Bereich seiner Zuständigkeiten Grundsatzbeschlüsse fassen. Diese unter-\nliegen dem fakultativen Referendum und können vom Kantonsrat freiwillig dem obligatorischen \nReferendum unterstellt werden.5 Mit dem Grundsatzbeschluss können die Stimmberechtigten im \nvorliegenden Fall Eckwerte über die folgenden Themen festlegen: \n- Reformziele (Ziff. 4) \n- Strukturmodelle (Ziff. 5) \n- Projektorganisation (Ziff. 6) \n- Kosten und Finanzierung (Ziff. 7) \n \nDer Grundsatzbeschluss ist dabei so zu formulieren, dass er für die Ausarbeitung der definitiven \nVorlage klare Leitplanken gibt, dem Regierungs- und Kantonsrat aber auch noch den notwendigen \ngesetzgeberischen Spielraum lässt.  \n\n                                                \n5 Art. 58 Abs. 2 i.V.m. Art. 33 Abs. 1 lit. e Kantonsverfassung; vgl. auch Dubach, Marti, Spahn: Kommentar zur Verfas-\n\nsung des Kantons Schaffhausen, 2004, S. 109. \n \n\n\n\n 9 \n\n4. Reformziele \n\n4.1. Allgemeines \n\nWie bereits erwähnt, muss im Grundsatzbeschluss die Zielsetzung zum Ausdruck kommen. Über-\ntriebener Aktionismus, d.h. das Verfolgen von Projekten ohne klares Ziel, muss vermieden werden, \ndenn jede Reform führt zu einer gewissen Destabilisierung, zu Unsicherheiten, Start- und Umset-\nzungsschwierigkeiten. Deshalb dürfen Reformen nicht zum Selbstzweck verkommen, sondern \nmüssen einem konkreten Ziel untergeordnet sein. In einer demokratischen Gesellschaft sind diese \nZiele zwingend offenzulegen. Das Postulat fasst die Ziele wie folgt zusammen: "Ziel des Vorstos-\nses der GPK ist, dass die Schaffhauserinnen und Schaffhauser kurze Wege in Verwaltungsange-\nlegenheiten vorfinden, dieser Kanton weniger Verwaltungen aufweist und substanzielle Einsparun-\ngen ermöglicht werden." Bei der Behandlung des Postulates im Kantonsrat wurden diese Ziele \nverdeutlicht. Nachfolgend eine Zusammenstellung der genannten Ziele sowie mögliche Chancen \nund Risiken bei deren konsequenter Umsetzung. \n\n4.2. Substanzielle Einsparungen \n\nDas Postulat weist auf die steigenden Ausgaben, die stagnierenden Einnahmen und die wachsen-\nden Defizite hin. Trotz einzelner warnender Stimmen blieb im Kantonsrat praktisch unwiderspro-\nchen, dass die Strukturreform ein insgesamt kostengünstigeres System hervorbringen muss.  \nChancen: Einsparungen durch Strukturreformen verringern die Staatsquote respektive machen \nSteuergelder frei für andere staatliche Leistungen mit höherem Bürgernutzen. Risiken: Einsparun-\ngen durch Strukturbereinigungen werden für den Professionalisierungsschub eingesetzt und damit \nkompensiert. Man erhält zwar im Einzelfall eine bessere Qualität der staatlichen Dienstleistung, \naber zum gleichen Preis. Nochmals ist darauf hinzuweisen, dass die Strukturreform nur ein Ele-\nment unter vielen sein kann, den Staatshaushalt wieder ins Lot zu bringen.  \n\n4.3. Kurze Wege in Verwaltungsangelegenheiten \n\nBemängelt werden die langen Wege in Verwaltungsangelegenheiten. Die erforderlichen Abspra-\nchen zwischen den Gemeindeverwaltungen (bei Entscheiden, die mehrere Gemeinden betreffen) \noder zwischen der Gemeindeverwaltung und der kantonalen Verwaltung (bei Entscheiden, die \nGemeinde und Kanton betreffen) würden die Entscheide verzögern. Die Einwohnerinnen und Ein-\nwohner wünschten sich hingegen rasche Entscheide.  \nChancen: Kurze Wege sind attraktiv für die Wirtschaft und generell für alle, die auf Entscheide der \nVerwaltung angewiesen sind. Sie sind ein wichtiger Standortfaktor und ermöglichen dem Kanton, \nsich auch bei nationalen Themen rasch Gehör zu verschaffen. Risiken: Abbau von Verwaltungsin-\nstanzen kann zu höherer Fehleranfälligkeit der  Entscheide führen. Aus diesem Grund ist z.B. dem \nRechtsmittelweg Sorge zu tragen. \n\n4.4. Weniger Verwaltungen \n\nBemängelt wird, es gebe im Kanton zu viele Verwaltungen. Man müsse deshalb die Zusammenle-\ngung der Verwaltungen prüfen. Dabei wird jedoch ausdrücklich festgehalten, man wolle keine \n\n\n\n 10 \n\nGrossgemeinden à la Kanton Glarus. Zusammenzuführen seien somit nicht die Gebietskörper-\nschaften, sondern die Verwaltungseinheiten. Zu prüfen seien jedoch verschiedene Ansätze. Selbst \nheute noch fast undenkbare Modelle wie der sogenannte "Stadtkanton" dürften bei künftigen Struk-\nturprojekten nicht tabu sein. Generell wird darauf hingewiesen, das Volk sei heute vermutlich eher \nfür Veränderungen bereit als noch vor einigen Jahren. Seit den Diskussionen im Zusammenhang \nmit "sh.auf" habe sich viel verändert.  \nChancen: Der Abbau der Doppelspurigkeit bei den Verwaltungseinheiten führt zu einer Erhöhung \ndes Mengengerüstes in den verbleibenden Verwaltungen und somit zu einer Effizienz- und Kom-\npetenzsteigerung. Risiken: Eine Stärkung der Verwaltungseinheiten bei unverändert kleinen Ge-\nbietskörperschaften führt zu einer Machtverschiebung von der politischen Ebene zur Verwaltungs-\nebene.  \n\n4.5. Kompetente Entscheidungsträger \n\nDas Postulat führt aus, das Milizsystem sei teilweise nicht mehr haltbar. In einzelnen Gemeinden \nfehle es an den notwendigen Behördenmitgliedern. Der Milizansatz führe zudem dazu, dass teil-\nweise Personen gewählt werden müssten, welche für ihre Aufgabe nicht über das notwendige \nFachwissen verfügen würden. Darunter leide die Professionalität. Ergänzend wird dargelegt, der \nAbbau von Behörden sei nicht gleichbedeutend mit einem Leistungsabbau: Das Schulhaus im ei-\ngenen Dorf sei auch möglich, wenn keine eigene Schulbehörde bestehe. Angestrebt wird somit die \nSteigerung oder zumindest die Sicherung der Professionalität nicht nur innerhalb der Verwaltung, \nsondern auch bei den politischen Entscheidungsträgern, den Behörden.  \nChancen: Die Abkehr vom Milizsystem erschliesst einen neuen Personenkreis für die Übernahme \neines öffentlichen Amtes. Risiken: Als Behördenmitglied steht man in der Öffentlichkeit, was nicht \njedermanns Sache ist. Wird die Professionalisierung nicht durch höhere Entschädigungen ange-\nstrebt, sondern durch die Verkleinerung der Behörden oder die Übertragung der Entscheidungs-\nkompetenz auf andere Gebietskörperschaften, so liegt das Risiko in einer allenfalls unerwünschten \nMachtkonzentration.  \n\n4.6. Strukturen, welche Veränderungen ermöglichen \n\nBei der Behandlung des Postulates wurde der klare Wunsch ersichtlich, die (neue) Struktur dürfe \ndie Innovationskraft nicht behindern. Kanton und Gemeinden würden immer wieder mit Aufgaben \nkonfrontiert, die sie nicht gesucht hätten, die jedoch bewältigt werden müssten. Angestrebt werden \nsomit Strukturen, welche offen sind, auch künftigen, jetzt noch kaum bekannten Herausforderun-\ngen zu genügen.  \nChancen: Strukturen, welche Veränderungen zulassen, sind Strukturen, welche auch langfristig \nBestand haben und so zur politischen und wirtschaftlichen Stabilität beitragen. Risiken: Strukturen \nmit zu geringer Stabilität (Cluster usw.) können zur Überforderung, zur Politikverdrossenheit füh-\nren. Wenig erprobte Zusammenarbeitsformen bergen zudem ein erhebliches Potenzial an "Kinder-\nkrankheiten".  \n\n\n\n 11 \n\n4.7. Die Reformziele des Regierungsrates \n\nDer Regierungsrat ist gewillt, den Strukturprozess wieder aufzunehmen, die Reformen weiterzu-\ntreiben und seine Führungsfunktion wahrzunehmen. Aus diesem Grund hat er die Überprüfung der \nStrukturen im Kanton Schaffhausen zu einem Schwerpunktthema für die Legislatur 2013 - 2016 \nbestimmt. Generelles Ziel seiner Reformbemühungen ist die Schaffung von zeitgemässen und \nzukunftstauglichen Strukturen, welche die Erbringung der staatlichen Dienstleistungen bürger-\nfreundlich, kompetent, effizient und kostengünstig ermöglichen. \n  \nMithin soll die künftige Verwaltungsstruktur folgenden Ansprüchen genügen: \n-  Die staatlichen Dienstleistungen werden den heutigen Bedürfnissen entsprechend bürger-\n\nfreundlich erbracht und sind demokratisch legitimiert. \n- Verwaltung und Behörden werden mit fachlich qualifiziertem Personal und Sachmittel so aus-\n\ngestaltet, dass sie ihre Aufgaben kompetent und effizient erbringen können.  \n- Die Verwaltungsstruktur ist gegenüber der heutigen Struktur mittel- und langfristig kostengüns-\n\ntiger und somit finanzierbar. \n\n5. Strukturmodelle \n\n5.1. Allgemeines \n\nMit dem Grundsatzbeschluss können die Stimmberechtigten Ja oder Nein sagen zur Frage, ob \nüberhaupt eine umfassende Strukturreform in Angriff zu nehmen sei. Zudem können die Stimmbe-\nrechtigten aber auch im Sinne einer Konsultativabstimmung dasjenige Modell bezeichnen, das bei \nAnnahme des Grundsatzbeschlusses am ehesten vertieft zu prüfen ist.  \n \nDer Regierungsrat stellt – aufgrund der bisherigen Diskussionen im Bereich der Strukturreformen \nim Kanton – drei Modelle zur Auswahl. Sollte eines der Modelle in der Konsultativabstimmung auf \neine sehr tiefe Zustimmung stossen, wird der Regierungsrat dieses Modell nicht im Detail prüfen. \nJe nach Ausgang der Konsultativabstimmung werden somit ein, zwei oder gar drei verschiedene \nModelle näher geprüft. Dabei wird in erster Linie untersucht, ob mit dem jeweiligen Modell die an-\ngestrebten Reformziele erreicht werden können, ob und wie der Finanzausgleich und die Aufga-\nbenteilung zwischen Kanton und Gemeinden angepasst und welche gesetzlichen Bestimmungen \nsonst noch geändert werden müssen. Nachfolgend werden die drei Modelle im Überblick darge-\nstellt. Es handelt sich dabei aber lediglich um Modelle, die eben gerade noch nicht im Detail ge-\nprüft und ausgearbeitet sind. Sie sollen lediglich ermöglichen, dem weiteren Prozess eine Stoss-\nrichtung zu geben. \n\n5.2. Modell "Verstärkte Zusammenarbeit" \n\nDie Frage der für den Kanton Schaffhausen richtigen Strukturen stand – wie bereits erwähnt –\nbereits mehrmals zur Diskussion. Durchgesetzt hat sich schliesslich das Modell "Zusammenarbeit" \n(Gemeinde-Gemeinde / Gemeinde-Kanton). Dessen Grundsätze sind daher aktuell auf Verfas-\nsungsstufe geregelt: \n\n\n\n 12 \n\n- Das Gesetz regelt die Aufgabenteilung und die Zusammenarbeit zwischen Kanton und Ge-\nmeinden (Art. 79 Abs. 4 KV). Das Gesetz kann Mindestanforderungen festlegen, die die Ge-\nmeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben einzuhalten haben (Art. 102 Abs. 4 KV). \n\n- Die Gemeinden können sich für die gemeinsame Erfüllung von Aufgaben zu Zweckverbänden \nzusammenschliessen oder andere Formen der Zusammenarbeit gemäss Gesetz wählen. […] \nIst eine Aufgabe nicht anders zu erfüllen, kann der Regierungsrat zwei oder mehrere Gemein-\nden zur Zusammenarbeit verpflichten (Art. 106 KV). Kanton und Gemeinden können vereinba-\nren, einander einzelne Verwaltungsaufgaben gegen Entgelt zur Erledigung zu übertragen. Der \nKanton kann mit Gemeinden Verwaltungsabteilungen oder Betriebe führen und gemeinsame \nLeitungs- und Aufsichtsorgane bilden. Die Rechte der Parlamente und der Stimmberechtigten \nbleiben vorbehalten. […] (Art. 107 KV). Der Kanton fördert die Zusammenarbeit zwischen den \nGemeinden. Er kann sich an der Zusammenarbeit beteiligen. […] (Art. 105 KV). \n\n \nDie vom GPK-Postulat ins Spiel gebrachten Vorschläge "Schaffung einer zentralen Verwaltung für \nalle kommunalen Belange" und "Übernahme der kommunalen Verwaltungsaufgaben durch die \nkantonale Verwaltung" sind gestützt auf die geltende Kantonsverfassung grundsätzlich bereits jetzt \nschon möglich: \n- Die Kantonsverfassung überlässt das Ob und Wie bei der Zusammenarbeit weitgehend den \n\nGemeinden. Faktisch hat der Kanton nur dann eine Eingriffsmöglichkeit, wenn er Mindestanfor-\nderungen definiert. Nur wenn die Gemeinden diese nicht einhalten, können die Gemeinden zur \nZusammenarbeit verpflichtet werden.  \n\n- Bezüglich der konkreten Zusammenarbeitsverträge bestehen nur sehr rudimentäre gesetzliche \nVorgaben und Hürden. Zudem unterstützt die kantonale Verwaltung zusammenarbeitswillige \nGemeinden bereits jetzt schon.  \n\n- Die Zusammenarbeit wird durch Sonderbeiträge aus dem Finanzausgleichsfonds gefördert. Die \nFondsmittel werden zurzeit nicht ausgeschöpft.  \n\n \nSchon jetzt ist aber klar, dass das bisherige Modell nicht ausreicht, um die Reformziele zu errei-\nchen. Falls dieser Weg dennoch weiterbeschritten werden soll, müssten Massnahmen ergriffen \nwerden, mit denen die Zusammenarbeit verstärkt werden kann. Das Modell "Verstärkte Zusam-\nmenarbeit" bedeutet somit, dass der kantonale Gesetzgeber den Gemeinden vermehrt Mindest-\nvorgaben (quantitative und/oder qualitative Vorgaben; Benchmark) machen wird, damit die Qualität \nder Aufgabenerfüllung gehalten werden kann. Insbesondere die kleineren Gemeinden werden da-\nmit vermehrt Verwaltungsaufgaben extern vergeben müssen. Dies führt zu einer Spaltung zwi-\nschen auftraggebender Behörde (Gemeinde) und leistungserbringender Verwaltung (z.B. Nach-\nbargemeinde). Dies wirkt sich nachteilig auf Transparenz und Bürgernähe aus: Je nach Aufgaben-\nbereich wird die Leistung nämlich entweder selbst, durch die Nachbargemeinde A oder B, einen \nZweckverband oder durch die kantonale Verwaltung erbracht. Konsequent verfolgt, führt dieser \nAnsatz zu einer inhaltlichen Aushöhlung der Gemeindeautonomie. Einige Gemeinden werden al-\nlenfalls fusionieren. Dieses Modell ist nur bedingt geeignet, die genannten Reformziele zu errei-\nchen und wird vom Regierungsrat deshalb nicht zur vertieften Prüfung empfohlen. \n\n\n\n 13 \n\n5.3. Modell "Ein Kanton - eine Verwaltung"  \n\nDas GPK-Postulat nennt als weitere Möglichkeit den "Stadtkanton ohne Gemeinden". Der Begriff \n"Stadtkanton" ist jedoch missverständlich, denn die Aufgaben sollen bei diesem Modell von den \nGemeinden nicht an die Stadt Schaffhausen, sondern an den Kanton Schaffhausen übertragen \nwerden. Der Begriff "Einheitskanton" kann ebenfalls nicht verwendet werden, da er in der Staats-\nrechtslehre bereits besetzt ist als Gegensatz zum Begriff "Halbkanton". Am besten umschrieben \nwerden kann dieses Modell mit der Bezeichnung "Ein Kanton - eine Verwaltung". Das Wesentliche \ndieses Modells ist die Zusammenführung aller kommunalen Verwaltungen bei der kantonalen Ver-\nwaltung. Alle Gemeinden würden von Gesetzes wegen ihre Aufgaben – oder zumindest alle we-\nsentlichen Aufgaben – an die kantonale Verwaltung abgeben. Der Kanton wäre somit ein einziger \nVerwaltungsperimeter. Die kantonale Verwaltung wäre für den Vollzug dieser Aufgaben alleine \nzuständig und verantwortlich. Die Gemeinden hätten grundsätzlich keine kommunalen Behörden \nund Verwaltungen mehr. Der Vollzug der vor Ort zu erbringenden Dienstleistungen würde zentral \ngesteuert, jedoch teilweise vor Ort erbracht. Die Gemeinden würden indessen als Gebietskörper-\nschaften – mit allenfalls gewissen untergeordneten Aufgabenbereichen – bestehen bleiben. Zent-\nrale Frage bei diesem Modell ist die Sicherstellung der Mitwirkungsrechte der einzelnen Gemein-\nden und deren Bewohnerinnen und Bewohner gegenüber der kantonalen Behörden (Vertretung im \nKantonsrat, Mitsprache- und Mitwirkungsinstrumente in "kommunalen" Angelegenheiten usw.) \n \nAnsatzweise kommt ein solches Modell im Kanton Basel-Stadt zur Anwendung. Dort gibt es drei \nGemeinden, wobei allerdings die Geschäfte der Gemeinde Basel vom Kanton Basel-Stadt geführt \nwerden. Im Gegensatz zu den beiden anderen Gemeinden Riehen und Bettingen verfügt die Ge-\nmeinde Basel über keine Verwaltung und keine politischen Behörden.  \n \nSofern die Stimmberechtigten das Modell "Ein Kanton - eine Verwaltung" als prüfenswert erachten, \nwird der Regierungsrat z.B. folgenden Fragen nachgehen: \n- Inwieweit können die Kantone von Bundesrechts wegen auf die Gemeindeebene verzichten \n\nbzw. diese einschränken? Zwar ist die Autonomie der Gemeinden lediglich nach Massgabe des \nkantonalen Rechts geschützt (Art. 50 Abs. 1 BV). Neuere Studien6 gehen jedoch davon aus, \ndass die Gemeindeautonomie zur konstitutiven Garantie der Bundesverfassung geworden ist \nund die Gemeinden zwingend die dritte Ebene des Bundesstaates sind.  \n\n- Prüfung der notwendigen demokratischen Mitsprache- und Mitwirkungsinstrumente gegenüber \nden kantonalen Behörden zur Sicherstellung der regionalen/"kommunalen" Interessen (z.B. bei \nder Bau- und Zonenordnung, bei der Fahrplangestaltung im öffentlichen Verkehr usw.) Auf wel-\nche Weise kann die betroffene Bevölkerung Einfluss nehmen, wenn es keine lokalen Behörden \nmehr gibt?  \n\n- Kann im Modell "Ein Kanton - eine Verwaltung" noch zwischen Gemeinde- und Kantonssteuern \nunterschieden werden? Sind unterschiedliche Gemeindesteuerfüsse möglich? Wie sind die fi-\nnanziellen Umverteilungsmechanismen zu organisieren (Finanzausgleich)? \n\n                                                \n6  Kilian Meyer: Gemeindeautonomie im Wandel, Eine Studie zu Art. 50 Abs. 1 BV unter Berücksichtigung \n\nder Europäischen Charta der Gemeindeautonomie, 2011, 451 S. \n \n\n\n\n 14 \n\n- Wo soll die Einheitsverwaltung untergebracht werden? Wie ist die konkrete Erbringung der \nstaatlichen Dienstleistungen zu organisieren (welche Leistungen werden im Zentrum, welche in \nregionalen Zentren und welche vor Ort erbracht)?  \n\n \nMit diesem Modell der weitgehenden Zentralisierung aller wesentlichen kommunalen Verwaltungs-\naufgaben bei der kantonalen Verwaltung würde gewissermassen schweizweit Neuland betreten. \nKlar ist, dass in diesem Modell viele Frage noch offen sind und einige juristische und organisatori-\nsche Fragen zu klären sind, von deren Beantwortung nicht zuletzt die Realisierungschancen des \nModells abhängen. Gleichwohl ist der Regierungsrat der Auffassung, dass dieses Modell einer \nvertieften Prüfung unterzogen werden sollte, um dieses hernach auf einer sachlichen Grundlage \nbewerten zu können. \n\n5.4. Modell "Leistungsfähige Gemeinden" \n\nIm Modell "Leistungsfähige Gemeinden" geht es im Wesentlichen darum, die Gemeindeebene \ndurch Bildung von leistungsfähigen Gemeinden zu stärken. Dabei sind in der Verfassung oder im \nGesetz Kriterien festzulegen, wann eine Gemeinde als leistungsfähig gilt. Als Folge dieser definier-\nten Kriterien ist davon auszugehen, dass es zu einer erheblichen Verringerung der Anzahl Ge-\nmeinden kommt. Zudem wird die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden einer Analyse \nund Neuordnung zugeführt. Den leistungsfähigen Gemeinden, die über eine professionalisierte \nVerwaltung verfügen, werden die Aufgaben zum autonomen Vollzug zugewiesen. Durch die \nselbstverantwortliche Erbringung dieser kommunalen Aufgaben wird die Gemeindeautonomie ge-\nstärkt. Selbstredend ist auch der Finanzausgleich entsprechend anzupassen.  \n \nDie in den letzten Jahren durchgeführten Gemeindefusionen haben ausschliesslich Klein- oder \nKleinstgemeinden betroffen: Barzheim (172 Einwohner), Osterfingen (348 E.), Altdorf (207 E.), \nBibern (242 E.), Hofen (138 E.), Opfertshofen (141 E.), Hemmental (564 E.), Guntmadingen (228 \nE.). Nach wie vor gibt es aber bei den verbleibenden 26 Gemeinden viele mit einer nur geringen \nAnzahl an Einwohnerinnen und Einwohnern: 14 Gemeinden verfügen über weniger als 1'000 Ein-\nwohnerinnen und Einwohner, davon 5 Gemeinden sogar über weniger als 500 Einwohnerinnen \nund Einwohner. Zumindest bei diesen Gemeinden ist es offensichtlich, dass sie verschiedene Auf-\ngaben nicht mehr selbst wahrnehmen können und auf die Zusammenarbeit mit Nachbargemein-\nden und kantonalen Verwaltungsstellen angewiesen sind. Die vom Regierungsrat angestrebten \nReformziele (bürgerfreundliche, kompetente, effiziente und kostengünstige Leistungserbringung) \nkönnen kaum noch erfüllt werden.  \n \nIm Modell "Leistungsfähige Gemeinden" werden die gesteckten Reformziele in erster Linie über \nGemeindefusionen angestrebt. Die verbleibenden Gemeinden sollen in die Lage versetzt werden, \ndie ihnen obliegenden Aufgaben selbständig zu erbringen. Dadurch können die heutigen Zweck-\nverbände und Zusammenarbeitsverträge auf ein absolutes Minimum reduziert werden. Die neu \norganisierten Gemeinden werden voraussichtlich über Einwohnerräte verfügen. Dies erhöht die \nMöglichkeit, die verschiedenen Bedürfnisse der Ortsteile in die politische Diskussion einzubringen. \n \n\n\n\n 15 \n\nSofern die Stimmberechtigten das Modell "Leistungsfähige Gemeinden" als prüfenswert erachten, \nwird der Regierungsrat z.B. folgenden Fragen nachgehen: \n- Welches sind die Kriterien zur Festlegung der "Leistungsfähigkeit" einer Gemeinde? \n- Unter welchen Kriterien und innert welcher Frist müssen die Fusionen erfolgen? Werden die \n\nneuen Gemeinden namentlich bestimmt oder werden lediglich Fusionsperimeter bezeichnet?  \n- Gibt es allenfalls ein Vetorecht, um eine Fusion selbst bei Nichteinhalten der gesetzlichen Min-\n\ndestvorgaben zu verhindern? Wem steht das Vetorecht zu (Stimmberechtigte, Kantonsrat, Re-\ngierungsrat)? \n\n- Wie werden Gemeindefusionen finanziell abgegolten? In welchem Umfang bleibt das heutige \nAnreizsystem für freiwillige Gemeindefusionen bestehen? Wie wird der Finanzausgleich neu \ngestaltet?  \n\n- In den letzten Jahren wurden aufgrund der beschriebenen Vollzugsprobleme in einzelnen Ge-\nmeinden diverse Aufgaben kantonalisiert. Welche Aufgaben können aufgrund der leistungsfähi-\ngeren Gemeinden wieder kommunalisiert werden? Wie sieht die Aufgabenteilung zwischen \nKanton und den Gemeinden aus? \n\n \nVerschiedene Gemeinden – insbesondere Kleingemeinden – sind heute nicht mehr in allen Teilen \nleistungsfähig, d.h. sie sind zum Teil in einem erheblichen Umfang auf die Hilfe Dritter angewiesen \n(finanziell und/oder bezüglich Know-how). Der Weg zu leistungsfähigen Gemeinden wird in sehr \nvielen Kantonen über eine Forcierung von Gemeindefusionen angestrebt. Der Regierungsrat er-\nachtet dieses Modell als prüfenswert, insbesondere auch aufgrund der bisherigen guten Erfahrun-\ngen mit den im Kanton Schaffhausen durchgeführten Gemeindefusionen.  \n\n5.5. Weitere Modelle \n\nIm Kantonsrat wurde bei der Behandlung des Postulats darauf hingewiesen, es seien im Sinne \neiner Auslegeordnung auch Modelle zu erarbeiten, welche in der parlamentarischen Beratung al-\nlenfalls keine Mehrheiten finden. Der Regierungsrat erachtet dies als nicht effizient. Immerhin be-\nhält sich der Regierungsrat vor, hier nicht ausdrücklich vorgestellte Modelle und Varianten eben-\nfalls in die nähere Prüfung einzubeziehen, sofern sich dies im Laufe der Erarbeitung der Struktur-\nreformvorlage als sinnvoll erweist.  \n \nEr wird mit der Strukturreformvorlage dem Kantonsrat einen konkreten Antrag stellen, welches der \nuntersuchten Modelle die anvisierten Reformziele am ehesten erreicht und deshalb umgesetzt \nwerden sollte. Der gesetzgeberische Anspruch des Kantonsrates ist dabei so gewährleistet, dass \nmit der Strukturreformvorlage zwar mehrere Modelle untersucht, jedoch nur eines dieser Modelle \nmit konkreten Gesetzestexten ausgearbeitet und dem Kantonsrat zur Annahme vorgelegt wird. \nSofern sinnvoll wird der Regierungsrat zu diesem ausgearbeiteten Modell in strittigen Teilberei-\nchen Varianten vorlegen. Allenfalls enthält das schliesslich vorgestellte Modell auch vereinzelt \nElemente der anderen Modelle. Der Kantonsrat hat so die Möglichkeit, das vom Regierungsrat \nausgearbeitete Modell in Kenntnis von Vergleichsmodellen zu beraten und allenfalls zu modifizie-\nren. \n\n\n\n 16 \n\n6. Projektorganisation \n\nIm Bereich Struktur- und Verwaltungsreform gibt es eine Fülle von Untersuchungen und Vorarbei-\nten. Es wäre somit verfehlt, nochmals eine sehr grosse Projektorganisation aufzubauen, zumal mit \ndem Grundsatzbeschluss die Stossrichtung bereits festgelegt werden kann.  \n \nMit der Projektorganisation muss folgendes Know-how abgedeckt werden: \n- politische Kompetenzen (Sind die Vorschläge im Kantonsrat und in einer allfälligen Volksab-\n\nstimmung voraussichtlich mehrheitsfähig?) \n- ökonomische-finanzrechtliche Kompetenzen (Wirkungsanalyse des heutigen Finanzausgleichs; \n\nPrüfung der Auswirkungen einer neuen Struktur auf den Finanzhaushalt von Kanton und Ge-\nmeinden respektive Prüfung der Auswirkungen eines geänderten Finanzausgleichs auf die Ge-\nmeindestrukturen) \n\n- gesetzgeberische Kompetenzen (Erarbeiten von Gesetzestexten) \n- diverse fachspezifische Kompetenzen (Auswirkungen einer allfälligen Strukturreform auf Raum-\n\nplanung, Bauordnungen, Verkehrsströme, Bildung, Gesundheitswesen) \n- konzeptionelle Kompetenzen (Strukturierung des Prozesses, Überwachung der Terminplanung)  \n- administrative Kompetenzen (Einladungen, Protokolle, Redaktion von Texten, Layout) \n \nDa der Regierungsrat die Reformvorlage als eines seiner fünf Schwerpunktthemen für die Legisla-\ntur 2013 - 2016 bezeichnet hat, ist er mit mehreren Mitgliedern in die Projektorganisation einzubin-\nden (Stufe Steuerungsgruppe). Die Gesamtleitung liegt beim Volkswirtschaftsdepartement. Da es \nsich um ein für die Gemeindeebene bedeutsames Projekt handelt, ist auch eine angemessene \nVertretung der Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten in der Steuerungsgruppe vor-\ngesehen. Die eigentlichen Reformvorschläge werden in kleinen Gruppen erarbeitet (Stufe Arbeits-\ngruppen). Diese Arbeitsgruppen bestehen in der Regel aus Mitarbeitenden der kantonalen Verwal-\ntung und der Gemeindeverwaltungen. Sie werden bei Bedarf unterstützt durch Externe. Zwischen \nder Steuerungsgruppe und den Arbeitsgruppen wird im Sinne einer Schnittstelle und zur direkten \nUnterstützung des Gesamtleiters die Projektleitung (inklusive Sekretariat) positioniert. Diese Auf-\ngabe wird durch Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung übernommen, um die vorhandene Ver-\nnetzung optimal nutzen zu können. Mit dieser Projektorganisation werden bewährte Elemente bis-\nheriger Projekte übernommen. Wie die Projektorganisation im Detail aussieht, ist Sache des Re-\ngierungsrates, der darüber nach erfolgter Grundsatzabstimmung entscheiden wird.  \n \nEine schlanke Projektorganisation ist nicht zuletzt auch aus finanzieller Sicht notwendig. Bei einer \nwissenschaftlich erarbeiteten Studie durch ein externes Büro respektive durch ein Institut einer \nUniversität oder einer Fachhochschule ist rasch einmal mit Kosten von rund 100'000 Franken zu \nrechnen. Damit erhält man jedoch lediglich eine Grundlagenarbeit und noch keine konkrete Um-\nsetzungsvorlage. Solche Ausgaben sind soweit möglich zu minimieren, zumal bereits jetzt im Be-\nreich Raumplanung und Verkehr schon viele kantonale Grundlagen vorhanden sind. Die erwähn-\nten ökonomisch-finanzrechtlichen, fachspezifischen und gesetzgeberischen Kompetenzen sind \nsomit in erster Linie durch die Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung abzudecken. Vorgesehen \nist hingegen eine Entlastung der Projektleitung im Hinblick auf die konzeptionellen und administra-\n\n\n\n 17 \n\ntiven Kompetenzen (Strukturierung des Prozesses, Überwachung der Terminplanung, Redaktion \nund Layout von Texten etc.). Die Unterstützung durch die Gemeindeverwaltungen erfolgt unent-\ngeltlich, denn es ist davon auszugehen, dass in den Gemeinden keine aufwändigen Arbeiten zu \nerledigen sind. Sollten umfangreiche Unterstützungsleistungen durch die Gemeinden notwendig \nsein, welche Kosten auslösen würden, müsste die Steuerungsgruppe vorgängig darüber entschei-\nden.  \n \nDas Thema Strukturreform stösst auf ein grosses Interesse. Es weckt die vielfältigsten Erwartun-\ngen und schürt die wildesten Befürchtungen. Es gilt, das entsprechend grosse Informationsbedürf-\nnis abzudecken. Neben der generellen Information der Öffentlichkeit sind auch gezielte Informati-\nonsveranstaltungen für besonders betroffene Gruppierungen vorgesehen.  \n \nNach der Grundsatzabstimmung wird die Steuerungsgruppe den Arbeitsgruppen konkrete Aufträge \nerteilen (Abklärung des Ist-Zustandes, Modellberechnungen, Gesetzesentwürfe etc.). Die Arbeits-\ngruppen sind dabei auf die Beachtung der Reformziele verpflichtet. Die Steuerungsgruppe nimmt \ndie Zwischenberichte entgegen und erteilt Folgeaufträge. Auf der Grundlage des Projekt-\nAbschlussberichts wird der Regierungsrat anschliessend die definitive Vorlage an den Kantonsrat \nerstellen.  \n\n7. Kosten und Finanzierung \n\n7.1. Kosten für die Erstellung der Strukturreformvorlage \n\nIn diesem Grundsatzbeschluss können nur die Kosten für die Erstellung der Strukturreformvorlage \neinigermassen genau beziffert werden. Dazu ist auch der erforderliche Kredit zu beantragen. Wie \nbereits ausgeführt, wird von einer sehr schlanken und somit günstigen Erarbeitung der Vorlage \nausgegangen. Dennoch wird die Vorlage gewisse Kosten auslösen. Es handelt sich um  \n- befristete Aufstockung des Personalbestandes in der kantonalen Verwaltung \n- externe Begleitung der Projektleitung  \n- Sitzungsgelder für Personen, welche nicht der kantonalen Verwaltung angehören \n- Drucksachen, Material \n- Diverses \nBei der Erarbeitung der Strukturreformvorlage sind mannigfaltige Arbeiten zu erledigen, die von \nder Art her zu den üblichen Aufgaben der Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung gehören. Es \nist zwar davon auszugehen, dass einzelne Mitarbeitende teilweise einen erheblichen Mehraufwand \nzu leisten haben. Dieser ist jedoch zeitlich begrenzt und in den meisten Fällen mit dem normalen \nArbeitspensum zu meistern, allenfalls durch eine Verschiebung von Aufgaben auf andere Mitarbei-\ntende innerhalb der Verwaltung oder durch eine Rückstellung weniger dringlicher Aufgaben. Viele \nAufgaben werden deshalb ohne besondere finanzielle Entschädigung im Rahmen der üblichen \nTätigkeit erbracht. Allenfalls müssen in einzelnen Dienststellen temporär Mitarbeitende eingestellt \noder vorübergehend Stellenprozente leicht erhöht werden. Für die Zeit von Frühling 2014 bis \nHerbst 2017 ist über die ganze kantonale Verwaltung gesehen mit einem zusätzlichen, durch-\nschnittlichen Pensum von 40 - 50 Stellenprozenten zu rechnen (ca. 200'000 Franken). Die Kosten \n\n\n\n 18 \n\nfür den Arbeitsplatz und die Sozialversicherungen sind darin bereits enthalten. Ebenso wird mit \nKosten für die externe Projektbegleitung in Höhe von 200'000 Franken gerechnet, auch dies ver-\nteilt über die gesamte Projektdauer von ca. drei Jahren. Für die Mitwirkung der Gemeinden wird \nein Betrag von 50'000 Franken eingesetzt. Es handelt sich dabei um die Sitzungsgelder derjenigen \nPersonen im Steuerungsausschuss, welche nicht der kantonalen Verwaltung angehören. Die nie-\nderschwellige Mitwirkung der Gemeindeverwaltungen (geringfügige Hilfeleistungen, Auskünfte, \nZusammenstellen von Unterlagen, kleinere Analysen etc.) ist unentgeltlich zu erbringen. Ebenfalls \nzu berücksichtigen sind Auslagen im Bereich Drucksachen und Material in Höhe von ca. 10'000 \nFranken. Da mit der Strukturreformvorlage trotz allem Neuland beschritten wird, ist das Budget mit \nVorsicht zu betrachten. Es ist somit angezeigt, noch eine Reserve für Diverses einzubauen. Nicht \neingerechnet werden die Ausgaben für die Beratungen im Kantonsrat sowie für die Volksabstim-\nmung. Insgesamt handelt es sich, angesichts der Bedeutung des Projekts wie auch im Vergleich \nzu anderen ähnlich gelagerten Projekten, um eine vergleichsweise kostengünstige Angelegenheit.  \n \nZusammenstellung (Zeitraum 2014 - 2017): \n- Diverse kantonale Dienststellen 200'000 Franken \n- externe Projektbegleitung 200'000 Franken \n- Sitzungsgelder für Personen aus den Gemeinden 50'000 Franken \n- Drucksachen, Material 10'000 Franken \n- Diverses 40'000 Franken \n  500'000 Franken \n\n7.2. Finanzierung \n\nGemäss Art. 9 Abs. 1 lit. d des Finanzausgleichsgesetzes (FAG; SHR 621.100) werden aus dem \nFinanzausgleichsfonds Beiträge erbracht an die Kosten von Projekten zur Prüfung von Gemeinde-\nzusammenschlüssen. Art. 11 FAG führt aus: "1)Der Kanton kann auf Gesuch hin zulasten des Fi-\nnanzausgleichsfonds Beiträge an die Kosten von Projekten zur Prüfung der Verbesserung von \nGemeindestrukturen leisten. 2)Der Beitrag darf 75 Prozent der Projektkosten nicht übersteigen und \nbemisst sich nach der Bedeutung des Projektes für finanz- und steuerschwache Gemeinden und \nder Steuerkraft der beteiligten Gemeinden." Bei der Bildung des Finanzausgleichsfonds wurde in \nerster Linie an Projekte gedacht, welche von den Gemeinden selbst durchgeführt werden. Bei ei-\nnem Projekt wie hier vorgesehen wäre es jedoch kaum möglich, die Leitung einer Gemeinde zu \nübertragen. Mit dem nun vorgesehenen Projekt werden jedoch exakt die in Art. 9 und Art. 11 FHG \nanvisierten Ziele verfolgt, weshalb eine Entnahme der Projektkosten aus dem Finanzausgleichs-\nfonds gerechtfertigt ist.  \n \nIm Finanzausgleichsfonds befinden sich momentan rund 10,1 Mio. Franken. Aufgrund der befriste-\nten Weiterführung des Ressourcenausgleichs für die erfolgten Gemeindefusionen (vgl. Art. 10a \nFHG) werden sich im Fonds Ende 2017 noch ca. 9,3 Mio. Franken befinden. Zurzeit sind keine \nweiteren Projekte bekannt, welche zu Zahlungen aus dem Fonds führen. Eine Entnahme der Pro-\njektkosten gefährdet somit keine weiteren Projekte und entlastet die Laufende Rechnung ganz \nerheblich. Allerdings beschränkt Art. 11 Abs. 2 FHG die Entnahme auf 75 Prozent der Projektkos-\n\n\n\n 19 \n\nten. Folgedessen können dem Finanzausgleichsfonds lediglich 375'000 Franken belastet werden, \ndie restlichen 125'000 Franken gehen zulasten der Laufenden Rechnung.  \n\n7.3. Kosten der neuen Struktur inklusive Umsetzungskosten \n\nMit der Strukturreform soll ein System geschaffen werden, das insgesamt günstiger als das heuti-\nge System ist. Jede Reorganisation bringt jedoch auch Initialkosten mit sich. Beim gesetzten Ziel \nmüssen diese Reorganisationskosten durch die in wenigen Folgejahren erzielten Einsparungen \naufgefangen werden. Vielfach zeigt sich jedoch, dass Reorganisationsgewinne durch den Profes-\nsionalisierungsschub und/oder durch die Übernahme von Aufgaben, welche bisher nicht wahrge-\nnommen wurden, dahinfallen. Die Strukturreformvorlage muss somit der Kostenwahrheit verpflich-\ntet sein, d.h. es dürfen nicht nur die theoretischen Einsparungen ausgewiesen werden, sondern sie \nmuss auch Aussagen darüber enthalten, bis zu welchem Umfang solche Einsparungen durch Kos-\ntensteigerungen verwässert werden. Ebenso sind auch die Umsetzungskosten zu berücksichtigen \nund offenzulegen. Dabei ist insbesondere auch dem Anliegen des GPK-Postulates Rechnung zu \ntragen, wonach auf die Interessen der Angestellten von Gemeinden und Kanton während mindes-\ntens fünf Jahren Rücksicht zu nehmen sei. Über die tatsächlich möglichen Gesamteinsparungen \nkann aber erst die Strukturreformvorlage Auskunft geben. \n\n8. Zeitplan \n\nDie Volksabstimmung über den Grundsatzbeschluss ist im Juni 2014 vorgesehen. Nach der An-\nnahme ist die Projektorganisation zu errichten. Es ist folgender Zeitplan vorgesehen: \n \nJuli 2014   Projektstart \n1.7.2014 - 1.9.2014  Aufbau Projektorganisation; Erstellen der Pflichtenhefte \n1.9.2014 - 1.9.2015  Erarbeitung der Vorlage in der Projektorganisation \n1.9.2015 - 1.12.2015  Behandlung im Regierungsrat \n1.12.2015 - 1.3.2016 Überarbeitung der Vorlage in der Projektorganisation \n1.3.2016 - 1.5.2016  Behandlung im Regierungsrat \n1.5.2016 - 1.9.2016  Vernehmlassung \n1.9.2016 - 1.1.2017 Überarbeitung aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse \n1.1.2017 - 1.7.2017 Behandlung im Kantonsrat \nHerbst 2017   Volksabstimmung \n \nSofern die Stimmberechtigten im Herbst 2017 der Gesetzesvorlage zustimmen, geht die Reform in \ndie Umsetzungsphase. Diese sieht je nach beschlossenem Modell anders aus. In jedem Fall ist \njedoch mit einer Umsetzungsphase von ca. drei Jahren zu rechnen, d.h. die neue Struktur dürfte \nab 2021 zum Tragen kommen. Auch aus diesem Zeitplan wird ersichtlich, dass das Projekt nicht \ngeeignet ist, die aktuellen finanziellen Probleme im Alleingang zu lösen.  \n\n\n\n 20 \n\n9. Abstimmungsfrage \n\nDamit der Grundsatzbeschluss den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorgelegt werden kann, \nmuss der Kantonsrat einen entsprechenden Beschluss fassen (vgl. Anhang). Dabei muss er dar-\nüber befinden, ob er die Frage von sich aus der obligatorischen Volksabstimmung unterbreiten will, \ndenn Art. 33 Abs. 1 lit. e KV sieht bei Grundsatzbeschlüssen lediglich ein fakultatives Referendum \nvor. Gestützt auf Art. 32 lit. i KV ist jedoch auch ein obligatorisches Referendum möglich. Bei ei-\nnem obligatorischen Referendum wird der Beschluss des Kantonsrates im Juni 2014 der Volksab-\nstimmung unterbreitet.  \n \nEntscheiden sich die Stimmberechtigten für ein Ja zum Grundsatzbeschluss (Soll es eine Struktur-\nreformvorlage geben?) wird der Regierungsrat innert drei Jahren eine konkrete Gesetzesvorlage \nausarbeiten. Die Konsultativfrage (Welches Modell ist zu untersuchen?) dient dem Regierungsrat \nals Gradmesser. Je nach Ausgang der Konsultativfrage wird er eines oder mehrere Modelle im \nDetail untersuchen.  \n \nDer Stimmzettel wird dabei wie folgt aussehen:  \n \n\n \nStimmen Sie dem Grundsatzbeschluss des Kantonsra-\ntes vom …. betreffend das Verfahren zur Reorganisa-\ntion des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden \n(Ausarbeitung von Vorschlägen für eine Strukturre-\nform des Kantons Schaffhausen; Kredit in Höhe von \n500'000 Franken, wobei 75 % dem Finanzausgleich-\nsfonds entnommen werden) zu? \n\n \nAntwort \n\nJa oder Nein \n \n \n \n \n\n__________________ \n \n\n \nDie nachfolgende Frage nach dem zu untersuchenden Modell kann im Sinne einer Konsultativabstimmung \nunabhängig von einem Ja oder Nein zum Grundsatzbeschluss beantwortet werden und es können mehrere \nModelle angekreuzt werden. \n \nWelches der folgenden drei Modelle soll dabei hauptsächlich untersucht werden? \n \nA. Modell "Verstärkte Zusammenarbeit" \n \nB. Modell "Ein Kanton - eine Verwaltung" \n \nC. Modell "Leistungsfähige Gemeinden" \n \n \nHandschriftlich ausfüllen! \n\n \n \n \n \n\n\n\n 21 \n\nSehr geehrter Herr Präsident \nSehr geehrte Damen und Herren \n \nGestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen: \n\n• auf die Vorlage einzutreten und dem im Anhang beigefügten Grundsatzbeschluss betref-\nfend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden \nzuzustimmen;  \n\n• das Postulat Nr. 56 "Stadt und Land - Hand in Hand (Reorganisation des Kantons Schaff-\nhausen und seiner Gemeinden) als erledigt abzuschreiben. \n\n \n \nSchaffhausen, 18. Juni 2013  Im Namen des Regierungsrates \n Die Präsidentin: \n Rosmarie Widmer Gysel \n  \n Der Staatsschreiber: \n Dr. Stefan Bilger \n \n \n\n\n\n \n\n \n\nGrundsatzbeschluss Anhang \nbetreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen \nund seiner Gemeinden \n\nvom  \n\nDer Kantonsrat Schaffhausen \n\nbeschliesst: \n\nI. \nDer Regierungsrat hat innert längstens drei Jahren ab Zustimmung durch die Stimmbe-\nrechtigten Vorschläge für eine Strukturreform des Kantons Schaffhausen zuhanden des \nKantonsrates auszuarbeiten. Diese Vorschläge können die zwangsweise Übertragung von \nGemeindeaufgaben bis hin zur Auflösung von Gemeinden beinhalten und haben die Aus-\nwirkungen auf den innerkantonalen Finanzausgleich und auf die Aufgabenteilung Kan-\nton/Gemeinden aufzuzeigen.  \n\n \n\nDie Frage nach dem hauptsächlich zu untersuchenden Modell wird den Stimmberechtigten \nim Sinne einer Konsultativabstimmung unterbreitet. Es stehen folgende Modelle zur Aus-\nwahl: \n\nA. Modell "Verstärkte Zusammenarbeit" \n\nB. Modell "Ein Kanton - eine Verwaltung" \n\nC. Modell "Leistungsfähige Gemeinden" \n\nII. \nFür die Erarbeitung der Vorlage zur Strukturreform wird ein Kredit in Höhe von 500'000 \nFranken bewilligt. 75 Prozent davon werden dem Finanzausgleichsfonds entnommen. \n\nIII. \n1 Dieser Grundsatzbeschluss wird dem obligatorischen Referendum unterstellt.  \n2 Er tritt mit der Annahme durch die Volksabstimmung in Kraft. \n3 Der Grundsatzbeschluss ist im Amtsblatt zu veröffentlichen und in die kantonale Geset-\nzessammlung aufzunehmen.  \n\n \n\n \n\nSchaffhausen,  Im Namen des Kantonsrates \n\n Der Präsident: \n\n \n\n \n\n Die Sekretärin: \n\n\n\t13-48 Sperrfrist\n\t13-48 neu\n\t1. Ausgangslage\n\t1.1. GPK-Postulat Stadt und Land - Hand in Hand\n\t1.2. Kantonale Aktivitäten im Bereich Strukturreform\n\t1.2.1. Diskussion über die Strukturen bei der Verfassungsrevision0F\n\t1.2.2. Diskussion über die Strukturen im Projekt "sh.auf"\n\t1.2.3. Erfahrungen aus der Verfassungsrevision und aus dem Projekt "sh.auf"\n\n\t1.3. Strukturreformen in anderen Kantonen\n\n\t2. Reformbedarf\n\t2.1. Künftige Herausforderungen\n\t2.2. Reform der Gemeindestrukturen\n\n\t3. Grundsatzbeschluss\n\t3.1. Allgemeines\n\t3.2. Was ist ein Grundsatzbeschluss\n\n\t4. Reformziele\n\t4.1. Allgemeines\n\t4.2. Substanzielle Einsparungen\n\t4.3. Kurze Wege in Verwaltungsangelegenheiten\n\t4.4. Weniger Verwaltungen\n\t4.5. Kompetente Entscheidungsträger\n\t4.6. Strukturen, welche Veränderungen ermöglichen\n\t4.7. Die Reformziele des Regierungsrates\n\n\t5. Strukturmodelle\n\t5.1. Allgemeines\n\t5.2. Modell "Verstärkte Zusammenarbeit"\n\t5.3. Modell "Ein Kanton - eine Verwaltung"\n\t5.4. Modell "Leistungsfähige Gemeinden"\n\t5.5. Weitere Modelle\n\n\t6. Projektorganisation\n\t7. Kosten und Finanzierung\n\t7.1. Kosten für die Erstellung der Strukturreformvorlage\n\t7.2. Finanzierung\n\t7.3. Kosten der neuen Struktur inklusive Umsetzungskosten\n\n\t8. Zeitplan\n\t9. Abstimmungsfrage\n\n\t13-48 Anhang neu\n\n


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text: \nVorlage des Regierungsrates vom 22. April 2009 \n\nBericht und Antrag 09-34 \ndes Regierungsrates des Kantons Schaffhausen \nan den Kantonsrat \nbetreffend Geschäftsbericht 2008 der Gebäudeversicherung \ndes Kantons Schaffhausen \n\n \nSehr geehrter Herr Präsident \nSehr geehrte Damen und Herren \n\nDie Verwaltungskommission der Gebäudeversicherung hat an ihrer Sitzung vom 4. März 2009 den Ge-\nschäftsbericht 2008 der Gebäudeversicherung zu Handen des Regierungsrates beziehungsweise des \nKantonsrates verabschiedet. Der Regierungsrat unterbreitet dem Kantonsrat gestützt auf Art. 4 Abs. 2 \ndes Gesetzes über die Gebäudeversicherung (Gebäudeversicherungsgesetz, GebVG, SHR 960.100) \nden Geschäftsbericht 2008 der Kantonalen Gebäudeversicherung zur Genehmigung. Unserem Antrag \nschicken wir folgende Ausführungen voraus (vgl. auch den in der Beilage beigefügten Geschäftsbe-\nricht): \n\n1. Zusammenfassung  \nDas 199. Geschäftsjahr der Gebäudeversicherung des Kantons Schaffhausen war durch gegenläufige \nEntwicklungen gekennzeichnet. Dem sehr günstigen Schadenverlauf stehen negative Kapitalerträge \ngegenüber. Die gesamte Schadensumme liegt mit rund 2,1 Mio. Franken deutlich unter dem langjähri-\ngen Mittel von 3,1 Mio. Franken. Das versicherungstechnische Ergebnis mit einem Verlust von rund \n300'000 Franken fiel deutlich besser als in den Vorjahren aus. Leider wurde dieses gute Resultat durch \nKapitalverluste von rund 8,7 Mio. Franken massiv geschmälert. Durch Auflösung von Schwankungsre-\nserven von 9,3 Mio. Franken konnte trotzdem ein ausgeglichenes Gesamtergebnis ausgewiesen wer-\nden. \n\nWichtige Kennzahlen  2008 2007 Veränderung \n      in % \nVersicherte Gebäude Anzahl 28'268 27'855 1,5 \nVersicherungskapital Mia. Fr. 21,622 20,543 5,3 \nDurchschn. Versicherungskapital pro Gebäude Fr. 764'907 737'510 3.7 \nPrämieneinnahmen netto  Mio. Fr. 4,058 4,793 -15,3 \nFeuerschäden Mio. Fr. 1,77 1,12 58,0 \nElementarschäden Mio. Fr. 0,29 0,14 107,1 \n\nRechnungsergebnis \nVersicherungstechnisches Ergebnis Mio. Fr. -0,311 -1,530 -79,7 \nFinanzergebnis Mio. Fr. 0,395 1,999 -80,2 \nReingewinn Mio. Fr. 0,084 0,468 -82,1 \n\nKennzahlen (in o/oo Vers. Kapital) \nPrämien netto Fr. 0,188 0,233 -19,3 \nBrandschutzabgabe * Fr. 0,266 0,245 8,6 \nPrämien inkl. Brandschutzabgabe Fr. 0,454 0,478 -5,0 \nSchäden  Fr. 0,095 0,061 55,7 \n\nReserven \nReservefonds Mio. Fr. 74,8 74,7 0,1 \nReserven in ‰  d. Versicherungskapitals ‰ 3,46 3,64 -5,0 \n     \n* Ertrag fliesst in Brandschutzfonds     \n\n\n\n 2 \n\n2. Schadenverlauf \nDie Feuerschäden erreichten mit 1,1 Mio. Franken 84 % des langjährigen Mittels, die Elementarschä-\nden lediglich 32 %. Im Durchschnitt aller Kantone mit obligatorischer Gebäudeversicherung liegt \nSchaffhausen im 10-Jahres-Durchschnitt und im Verhältnis zur Versicherungssumme bei den Feuer-\nschäden auf dem zweitniedrigsten Platz, bei den Elementarschäden auf dem niedrigsten. \n\n3. Kapitalertrag \nDie weltweite Entwicklung in den Finanzmärkten hat den Finanzertrag der Gebäudeversicherung mas-\nsiv beeinträchtigt. Durch die Bewertung zu Kurswerten am Jahresende mussten nicht realisierte Kurs-\nverluste von insgesamt rund 10,5 Mio. Franken verbucht werden, was zur Folge hat, dass per Saldo ein \nWertschriftenverlust von 9,3 Mio. Franken ausgewiesen werden muss. Nach Abzug der Liegenschaf-\ntenerträge von rund 600'000 Franken resultiert ein Verlust aus Kapitalanlagen von 8,7 Mio. Franken. \nDie Abdeckung dieses Verlustes wurde durch Auflösung von Schwankungsreserven vorgenommen. \n\nDie Performance des Anlagevermögens beläuft sich auf minus 10,4 % und ist damit rund 1 % besser \nals der Benchmark Pictet 25 plus. \n\n4. Reserven \nDie versicherungstechnisch notwendigen Reserven betragen laut externer Expertise 75 Mio. Franken. \nDer Reservefonds beträgt am Bilanzstichtag 74,8 Mio. Franken oder 3,5 Promille des Versicherungs-\nkapitals, ist also noch knapp ausreichend. Hingegen reduzierte sich die Kursschwankungsreserve infol-\nge der Bewertungsverluste auf 300'000 Franken. Diese Rückstellung muss in den nächsten Jahren \nwieder auf eine dem aktuellen Risiko entsprechende Höhe aufgebaut werden. \n\n5. Ausblick \nAuf Grund der aktuellen Wirtschaftslage hat die Verwaltungskommission der Gebäudeversicherung be-\nschlossen, im Geschäftsjahr 2009 auf die Ausrichtung eines Prämienrabattes zu verzichten. Das Ge-\nschäftsergebnis 2009 wird neben dem Schadenverlauf wesentlich von der Entwicklung der Kapitaler-\nträge beeinflusst werden.  \n\n \n\nSehr geehrter Herr Präsident \nSehr geehrte Damen und Herren \n\nGestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen, den Geschäftsbericht 2008 der \nGebäudeversicherung des Kantons Schaffhausen zu genehmigen. \n\n \n\nSchaffhausen, 22. April 2009 Im Namen des Regierungsrates \n Die Präsidentin: \n\n Rosmarie Widmer Gysel \n\n \n\n Der Staatsschreiber: \n\n Dr. Stefan Bilger \n\n \n\n \n\n \n\nBeilage \n\n− Geschäftsbericht 2008 der Gebäudeversicherung \n\n\n


name: Antwort: MitverAntwortung für die wirtschaftliche Entwicklung

text: \nKanton Schaffhausen \nRegierungsrat \n\n \n\nBeschluss vom 26. April 2016 \n \n\nKleine Anfrage 2016/3 \nbetreffend „Mitverantwortung für die wirtschaftliche Entwicklung“ \n \n\nIn einer Kleinen Anfrage vom 22. Januar 2016 stellt Kantonsrat Walter Hotz verschiedene Fra-\n\ngen zur Wirtschaftsförderungsstrategie des Kantons Schaffhausen. \n\n \nDer Regierungsrat \n\na n t w o r t e t : \n\nSeit vielen Jahren fördert der Kanton Schaffhausen die Volkswirtschaft durch eine aktive und \n\nnachhaltige Wirtschaftspolitik sowie durch den Aufbau geeigneter Strukturen. Durch eine ge-\n\nzielte Förderung von Initiativen, Programmen und Projekten zur Regional- und Standortent-\n\nwicklung (RSE) sollen zudem die Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft im Kanton ge-\n\nstärkt, die Wertschöpfung erhöht und die Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen unter-\n\nstützt werden. \n\nNach aussen ist weithin anerkannt, dass Schaffhausen in den letzten Jahren eine erfolgreiche \n\nWirtschaftsförderung betrieben hat, was auch die Wirtschaftsstruktur positiv beeinflusste. So \n\nattestierte die UBS dem Regierungsrat in ihrem erst kürzlich veröffentlichten Bericht über die \n\nkantonalen Wettbewerbsindikatoren, dass er bei seiner Wirtschaftsförderungsstrategie die Ri-\n\nsiken vorausschauend erkannte, die Ziele richtig setzte und auf Kurs ist (vgl. Artikel in den \n\nSchaffhauser Nachrichten vom 1. April 2016, S. 15). Die von der Konferenz der Volkswirt-\n\nschaftsdirektoren am 18. April 2016 veröffentlichte jährliche Auswertung der Standortpromoti-\n\nonen (einsehbar unter www.vdk.ch) zeigt zudem deutlich, dass Schaffhausen mit 19 Unterneh-\n\nmensansiedlungen von gesamtschweizerisch deren 264 im Jahr 2015 wie bereits in den Vor-\n\njahren weit über dem Durchschnitt liegt. \n\nNach innen informiert der Regierungsrat im Rahmen seiner Regierungsziele und Rechen-\n\nschaftsberichte (z.B. Geschäftsbericht oder GPK-Berichterstattung) regelmässig und umfas-\n\nsend über seine Zielsetzungen, seine Aktivitäten und die damit verbundene Zielerreichung. \n\nHieraus kann ebenfalls entnommen werden, dass der Regierungsrat im Rahmen seiner Wirt-\n\nschaftsförderungsstrategie stets eine Diversifizierung und Stärkung des Wirtschaftsstandorts \n\nSchaffhausen mittels Ansiedlung wertschöpfungsintensiver Branchen und der Unterstützung \n\nder ansässigen Unternehmen bei innovativen Projekten angestrebt hat und weiterhin anstrebt \n\nund dabei immer auch die erforderlichen Anpassungen bei der Wirtschaftsförderung vorge-\n\nnommen hat. Bei Abnahme der Berichtslegung respektive zum Zeitpunkt der Berichterstattung \n\nbesteht jeweils auch - insbesondere seitens des Parlaments - die Gelegenheit, Fragen zu stel-\n\nlen oder Vorschläge einzubringen. \n\nhttp://www.vdk.ch/\n\n\n2 \n \n\n \n\nNeben dieser Wirtschaftsförderung im engsten Sinne lenkt der Regierungsrat die Entwicklung \n\ndes Kantons als Wirtschafts-, Wohn- und Lebensraum über die Verbesserung der Rahmenbe-\n\ndingungen für die Bevölkerung und die Wirtschaft im Kanton Schaffhausen. Dank einer zielge-\n\nrichteten Politik von Regierung und Parlament konnten diese in den vergangenen Legislatur-\n\nperioden Schritt für Schritt weiterentwickelt und verbessert werden. Besondere Schwerpunkte \n\nbilden neben der systematischen Ansiedlungspolitik die Bestandespflege ansässiger Unter-\n\nnehmen (inkl. Jungunternehmerförderung), die Technologie- und Innovationsförderung, zent-\n\nrale Infrastrukturprojekte sowie die konsequente Vermarktung des Wirtschafts- und Wohn-\n\nstandorts Schaffhausen. \n\nDer Regierungsrat pflegt zudem einen regen Kontakt zur Schaffhauser Wirtschaft und besucht \n\nregelmässig in Schaffhausen ansässige und angesiedelte Unternehmen. Er erhält dadurch un-\n\nmittelbare Rückmeldungen zu seiner Wirtschaftspolitik und kann gegenüber den Unternehmen \n\nseine Wertschätzung ausdrücken, wozu auch der Besuch erfolgreicher Schaffhauser Unter-\n\nnehmen bei internationalen Auftritten wie beispielsweise der IWC im Rahmen der internationa-\n\nlen Uhrenmesse in Genf gehört.  \n\nWie die UBS in ihrer Studie zum Wirtschaftsstandort Schaffhausen richtig festgestellt hat, ist \n\nder Faktor Arbeitsmarkt für die Wettbewerbsfähigkeit jedoch eine grosse Herausforderung. \n\nDies hängt mit der Bevölkerungsstruktur zusammen. Der Kanton Schaffhausen hat bekanntlich \n\nein hohes Durchschnittsalter. Auch in Zukunft dürfte die Erwerbsbevölkerung unterdurch-\n\nschnittlich wachsen, was das lokal verfügbare Arbeitskräftepotenzial deutlich einschränkt. \n\nDiese Thematik hat der Regierungsrat bereits erkannt und sie wird derzeit durch die vom Re-\n\ngierungsrat eingesetzte Arbeitsgruppe "Demografie" vertieft behandelt.  \n\nDie positive Entwicklung der Schaffhauser Wirtschaft zeigt deutlich, dass der Regierungsrat \n\nseine Verantwortung stets wahrgenommen hat und mit seiner Wirtschaftspolitik den Bedürfnis-\n\nsen der Gesellschaft und der Wirtschaft zum Wohle des Kantons Schaffhausen Rechnung \n\nträgt. Aus all diesen Gründen sieht der Regierungsrat derzeit keine Veranlassung, die Verord-\n\nnung zum Wirtschaftsförderungsgesetz, das Gesetz über die Regional- und Standortentwick-\n\nlung oder die Leistungsvereinbarung mit der Wirtschaftsförderung anzupassen. Er wird dies \n\naber, sollte sich ein entsprechender Bedarf abzeichnen, wie bisher umgehend und proaktiv tun. \n\n \n\nSchaffhausen, 26. April 2016 DER STAATSSCHREIBER: \n\nDr. Stefan Bilger \n\n\n