name: Vorlage des Regierungsrates vom 13.12.2022, ADS 22-136

text: \nVorlage des Regierungsrates vom 13. Dezember 2022 \n\nBericht und Antrag  22-136 \ndes Regierungsrates des Kantons Schaffhausen \nan den Kantonsrat  \nbetreffend die Volksinitiative «Kantonsbeitrag an die Kosten der \nbaulichen Erneuerung des Kantonsspitals (Spitalinitiative)» \n\nSehr geehrter Herr Präsident \nSehr geehrte Damen und Herren \n \nWir unterbreiten Ihnen eine Vorlage zur Volksinitiative «Kantonsbeitrag an die Kosten der baulichen \nErneuerung des Kantonsspitals (Spitalinitiative)».  \n\n1. Volksinitiative \n\n1.1 Zustandekommen \n\nDie Initiative wurde am 8. September 2022 mit 1'050 gültigen Unterschriften eingereicht, womit sie \ndie vorgeschriebene Zahl der gültigen Unterschriften aufweist. Gestützt auf Art. 28 der Verfassung \ndes Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV; SHR 101.00) i.V.m. Art. 69 des Gesetzes über \ndie vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volks-\nrechte vom 15. März 1904 (Wahlgesetz; SHR 160.100) hat der Regierungsrat die Initiative daher am \n20. September 2022 als zustande gekommen erklärt (ADS 22-91; Amtsblatt Nr. 38 vom 23. Septem-\nber 2022, S. 1724 f.).  \n\n1.2 Wortlaut \n\nDie Initiative hat folgenden Wortlaut: \n \n\n«Die unterzeichneten Stimmberechtigten des Kantons Schaffhausen reichen gestützt auf Art. \n67 ff. Wahlgesetz folgende Volksinitiative in Form eines ausgearbeiteten Gesetzesentwurfes \nein: \n\n \nI. \nDas Spitalgesetz (SHR 813.100) wird wie folgt ergänzt: \n \nArt. 25bis (neu)  Kantonsbeitrag an die Finanzierung der Erneuerung des Kan-\n\ntonsspitals \n1 Der Kanton leistet an die mit einem Kostendach bis rund 240 Millionen Franken vorgesehene \nbauliche Erneuerung des Kantonsspitals einen Beitrag von 60 Millionen Franken. \n\n\n\n 2 \n\n2 Der Kantonsbeitrag bezweckt eine nachhaltige finanzielle Entlastung der Spitäler Schaffhau-\nsen zur Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit sowie einer hohen Leistungsqualität und dient zur \nReduktion der Neubaufinanzierung und der Abschreibungslast. Er wird innerhalb eines Jahres \nseit Beginn des Neubaus des Spitalgebäudes fällig und entfällt, wenn der Baubeginn nicht bis \nEnde 2026 erfolgt ist. \n3 Der jährliche Finanz- und Leistungsbericht der Spitäler Schaffhausen gibt transparent Aus-\nkunft über die Verwendung des Kantonsbeitrags. \n \nII. \nDie Gesetzesänderung tritt mit Annahme durch das Volk in Kraft. \n \n[Rückzugsklausel]» \n\n1.3 Formelle Prüfung der Spitalinitiative  \n\n1.3.1 Gültigkeit der Spitalinitiative \n\nGemäss Art. 28 Abs. 2 KV entscheidet der Kantonsrat über die Gültigkeit von Volksinitiativen. Diese \nsind ungültig zu erklären, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen, undurchführbar sind \noder die Einheit der Form oder der Materie verletzen (Art. 28 Abs. 2 lit. a - c KV). Die Einheit der \nMaterie ist gemäss Art. 76 Abs. 2 des Wahlgesetzes gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen \neiner Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht. Die Einheit der Form ist gewahrt, wenn die \nInitiative ausschliesslich in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs \ngestellt ist (Art. 76 Abs. 3 Wahlgesetz). Betreffend die Anforderungen an Einhaltung des übergeord-\nneten Rechts (Art. 28 Abs. 2 lit. a KV) sowie betreffend Durchführbarkeit (Art. 28 Abs. 2 lit. b KV) \nenthält das Gesetz keine weiteren Vorgaben. \n \nDie Spitalinitiative ist zwar mit 1'050 Unterschriften gültig eingereicht worden, sodass sie den Form-\nvorschriften genügt. Sie ist in der Form der ausformulierten Gesetzesinitiative abgefasst und umfasst \neine Bestimmung (Art. 25bis), welche neu im Spitalgesetz vorgesehen werden soll. Dabei verfolgt die \nInitiative einen einzigen, thematisch eng begrenzten Zweck, die Leistung eines Kantonsbeitrages \nvon 60 Mio. Franken an die Finanzierung der Erneuerung des Kantonsspitals. Der entsprechende \nInvestitionsbeitrag könnte mittels Darlehensaufnahme geleistet werden (vgl. dazu auch Ziff. 2.1). Die \nInitiative ist somit grundsätzlich durchführbar, wahrt die Einheit der Materie und entspricht der Einheit \nder Form insofern, als sie präzise die Bestimmungen des Spitalgesetzes, welche angepasst werden \nsollen, vorsieht. Dennoch ist näher zu prüfen, ob die für die Umsetzung des Anliegens gewählte \nForm, nämlich eine Finanz- respektive Kreditinitiative, zulässig ist, obwohl diese in der Schaffhauser \nKantonsverfassung nicht vorgesehen ist. Im Weiteren stellt sich die Frage, ob das Anliegen, die \nSpitäler Schaffhausen dauerhaft finanziell zu entlasten, mit dem Bundesgesetz über die Kranken-\nversicherung vom 18. März 1994 (KVG; SR 832.10) zu vereinbaren ist. \n  \n\n\n\n 3 \n\nDer Regierungsrat hat zur Beurteilung, ob die eingereichte Spitalinitiative gültig ist, zwei Gutachten \nin Auftrag gegeben: Zur Frage, ob die Spitalinitiative die verfassungsmässigen Vorgaben des Initia-\ntivrechts einhält, bei Prof. Dr. Felix Uhlmann, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der \nUniversität Zürich, und zur Frage, ob die Spitalinitiative KVG-konform ist, bei Rechtsanwalt Dr. iur. \nTomas Poledna, Poledna RC AG Zürich, Titularprofessor an der Universität Zürich für öffentliches \nRecht mit Spezialgebiet Gesundheitsrecht.  \n \nBeide Gutachter kommen zum Schluss, dass die Spitalinitiative in der vorliegenden Form gegen die \nKantonsverfassung bzw. das Krankenversicherungsgesetz des Bundes verstösst und deshalb we-\ngen Unvereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht vom Kantonsrat für ungültig erklärt werden \nsollte. \n\n1.3.2 Unvereinbarkeit mit der Kantonsverfassung (Initiativrecht) \n\nDas Gutachten von Prof. Dr. Felix Uhlmann betreffend Gültigkeit der kantonalen Volksinitiative «Kan-\ntonsbeitrag an die Kosten der baulichen Erneuerung des Kantonsspitals (Spitalinitiative)» vom \n7. November 2022 hatte zu klären, ob die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaff-\nhausen das Instrument der Finanz- oder Kreditinitiative vorsieht. Für den Fall, dass dieses Instru-\nment nicht vorgesehen ist, galt es zu klären, ob es (gleichwohl) zulässig ist, mit dem Instrument der \nGesetzesinitiative (Volksinitiative zum Erlass oder Änderung eines Gesetzes) einen konkreten Be-\nschluss über einen Finanzierungsbeitrag in der Form eines individuell konkreten Investitionsbeitra-\nges zu erwirken.  \n \nDer Initiativtext der Spitalinitiative ist hinlänglich klar und bedarf keiner Auslegung. Die Spitalinitiative \nsieht im Spitalgesetz in Art. 25bis eine Ergänzung vor, wonach ein «Kantonsbeitrag an die Finanzie-\nrung der Erneuerung des Kantonsspitals» zu leisten ist. Der Beitrag ist für einen genau vorgeschrie-\nbenen, konkreten Zweck vorgesehen (Abs. 1: «Der Kanton leistet an die mit einem Kostendach bis \nrund 240 Millionen Franken vorgesehene bauliche Erneuerung des Kantonsspitals einen Beitrag von \n60 Millionen Franken.»). Art. 25bis Abs. 2 begründet den Beitrag («… nachhaltige finanzielle Entlas-\ntung der Spitäler Schaffhausen zur Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit …» etc.) und befristet ihn. \nArt. 25bis Abs. 3 regelt die Dokumentation der Verwendung des Kantonsbeitrags.  \n \nEs geht vorliegend um die Frage, ob das Begehren der Initiantinnen und Initianten Gegenstand einer \nVolksinitiative sein kann oder nicht. Mithin stellt sich die (Rechts-) Frage, ob es zulässig ist, mit dem \nInstrument der Volksinitiative, in der Erlassform des (generell-abstrakten) Gesetzes, eine (individu-\nell-konkrete) Ausgabe zu verlangen.  \n \nDas Initiativrecht ist im Kanton Schaffhausen in Art. 27 KV geregelt. Die Bestimmung hat folgenden \nWortlaut: \n\n1 Mit einer Volksinitiative können 1000 Stimmberechtigte das Begehren stellen auf \na) Total- oder Teilrevision der Verfassung \nb)  Erlass, Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes \n\n\n\n 4 \n\nc) Kündigung oder Aufnahme von Verhandlungen über Abschluss oder Änderung eines in-\nternationalen oder interkantonalen Vertrages, soweit er der Volksabstimmung untersteht \n\nd) Einreichen einer Standesinitiative. \n2 Das Begehren kann als allgemeine Anregung oder, sofern nicht die Totalrevision der Verfas-\nsung verlangt wird, als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden. \n\n \nAus dem Wortlaut der Verfassung ergibt sich, dass das Initiativrecht auf bestimmte Gegenstände \nbeschränkt ist. «Art. 27 [KV] zählt die kantonalen Initiativrechte abschliessend auf» (Reto \nDubach/Arnold Marti/Patrick Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaff-\nhausen 2004, S. 93). Dies im Gegensatz zu anderen Kantonen, welche das Initiativrecht mittels \neines Verweises auf die Kompetenzen des Parlaments regeln. \n \nAuch aus den Materialien wird ersichtlich, dass die Fassung von Art. 27 KV bewusst gewählt wurde. \n«Die Einführung der Parlamentsbeschlussesinitiative (Verwaltungsinitiative), wie sie z.B. der Kanton \nBern kennt, wurde von der Verfassungskommission verworfen, da mit der Volksmotion [heute: Art. \n31 KV] neu ein Instrument zur Verfügung steht, welches es dem Stimmvolk ebenfalls ermöglicht, \nBeschlüsse des Parlamentes zu 'initiieren'» (Vorlage der Spezialkommission 8/97 vom 17. Januar \n2000, Beilage II, Erläuterungen, S. 26; so auch Totalrevision der Kantonsverfassung, Vernehmlas-\nsungsentwurf vom 17. Dezember 1998, Erläuterungen zu Art. 28 E-KV; Erläuterungen zum Verfas-\nsungsentwurf II vom 20. Oktober 1999, S. 25). Neu eingeführt wurde die Staatsvertragsinitiative (Art. \n27 Abs. 1 lit. c KV). Andere Initiativrechte wurden nicht diskutiert. Die neue, heute geltende Verfas-\nsung entspricht beim Initiativrecht im Wesentlichen der Kantonsverfassung vom 24. März 1876 (vgl. \ndort Art. 24, Art. 43 u. Art. 107 f.). Damit sieht die aktuelle Kantonsverfassung das Instrument der \nFinanz- oder Kreditinitiative bewusst nicht vor. Zudem lässt der gemäss der Schaffhauser Verfas-\nsung eng gefasste Gesetzesbegriff nicht zu, dass die Form des Gesetzes für Einzelakte zur Verfü-\ngung steht. \n \nProf. Felix Uhlmann kommt daher in seinem Gutachten zum klaren Schluss, dass nach Art. 27 KV \nnicht beliebige Beschlüsse Gegenstand des Initiativrechts sein können. Im Zusammenspiel der Best-\nimmungen der Kantonsverfassung ist davon auszugehen, dass das Gesetz im Kanton Schaffhausen \nund damit auch das Initiativrecht nicht für Einzelakte wie Ausgabenbeschlüsse zur Verfügung steht. \nAuch wenn in der Vergangenheit der Kantonsrat in Einzelfällen Gesetze erlassen hat, in denen sich \nBestimmungen finden, deren Rechtsnatur als generell-abstrakte Rechtsnormen mindestens als \nzweifelhaft einzustufen ist, ändert dieser Umstand nichts an der Einschätzung des Gutachters, dass \ndie Initiative in der vorliegenden Form für ungültig zu erklären ist. Oder anders ausgedrückt: Die \nVerwendung der Gesetzesinitiative (Art. 27 Abs. 1 lit. b KV) als Instrument der Finanz- oder Kredit-\ninitiative ist nicht zulässig. Der Gutachter empfiehlt daher dem Kantonsrat, die Spitalinitiative ungültig \nzu erklären (vgl. Gutachten N. 32 f.). \n  \n\n\n\n 5 \n\n1.3.3 Unvereinbarkeit mit dem Bundesrecht (KVG) \n\nProblematisch erscheint weiter die Frage der Bundesrechtskonformität der Initiative. Bei Prof. Dr. \nTomas Poledna wurde daher ein Rechtsgutachten zur Frage der KVG-Konformität der Schaffhauser \n"Spitalinitiative" vom 8. September 2022. Dabei galt es auch abzuklären, ob mittels Auslegung die \nVolksinitiative bei einem allfällig kritischen Ergebnis im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtspre-\nchung «gerettet» werden könnte. \n \nGemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Auslegung von Initiativen grundsätzlich \nzunächst vom Wortlaut des Initiativtextes auszugehen. Volksinitiativen müssen wie Erlasse objektiv \nausgelegt werden und dürfen nicht als subjektive Willenserklärung der Initiantinnen und Initianten \nverstanden werden. Wenn möglich sind kantonale Volksinitiativen mittels verfassungs- und bundes-\nrechtskonformer Auslegung vor Ungültigkeit zu bewahren. Ziel einer solchen Auslegung ist es, Un-\ngültigkeitserklärungen so weit wie möglich zu verhindern. Es ergibt sich aus dem Prinzip der Unver-\nletzlichkeit des Stimmrechts, dass die Behörde, welche sich über die materielle Gültigkeit einer Ini-\ntiative ausspricht, diese in dem für die Initiantinnen und Initianten günstigsten Sinn auslegen und, \nwenn möglich, dem Volk vorlegen muss. In seiner neueren Rechtsprechung hat das Bundesgericht \ndafür den Satz «in dubio pro populo» (= Im Zweifel für das Volk) geprägt (BGE 147 I 183 S. 1 86, \nE. 6.2.). Im Übrigen ergibt sich die Pflicht zur verfassungskonformen Auslegung aus dem Verhält-\nnismässigkeitsgrundsatz. Das Schaffhauser Recht stuft in Art. 76 Wahlgesetz jedwelche Verletzung \ndes übergeordneten Rechts als Grund für eine Ungültigerklärung ein, mithin nicht nur solche Verlet-\nzungen, die offensichtlich sind (vgl. Gutachten von Prof. Dr. Tomas Poledna vom 28. Oktober 2022, \nN. 8 ff.). \n \nVor diesem Hintergrund führt der Gutachter in N. 14 seines Gutachtens aus, dass die Ziele der \nSicherstellung der Wirtschaftlichkeit und der hohen Leistungsqualität, welche die Initiative mit der \nBeitragszusprechung bezweckt, prima vista den Anliegen des KVG entsprechen. Indes wirke die \nWahrung der Wettbewerbsneutralität nicht nur innerkantonal, sondern auch im interkantonalen Ver-\nhältnis, und für alle stationären Leistungserbringer (siehe auch Art. 39 und 49 KVG). Daher sollen \ndie Kantone nicht die Wettbewerbsposition «ihrer» Spitäler mittels Kantonsbeiträgen verbessern \n(vgl. Gutachten, N. 21). \n \nUnter KVG-Aspekten würden sich gemäss Gutachten (N. 22 ff.) im Wesentlichen zwei Problemfelder \nstellen: Wettbewerbsverzerrungen und die Umsetzung der Volksinitiative. Die Problematik der Wett-\nbewerbsverzerrungen lasse sich auf der Ebene der Tarifgenehmigung (oder Tariffestsetzung) durch \nentsprechende, die Verzerrung berücksichtigende Ausgleiche zu Lasten des Kantonsspitals, lösen. \nDamit könnte die Initiative bundesrechtskonform umgesetzt werden. Dies würde allerdings dazu füh-\nren, dass das initiativseitig klar festgelegte Ziel einer definitiven Entlastung des Kantonsspitals von \nden Belastungen durch die Investitionskosten im Umfang des kantonalen Beitrags verhindert würde. \nMit anderen Worten würden der kantonalen Entlastung verminderte Tarife und somit tiefere Einnah-\nmen entgegenstehen. Hinzu käme eine Verschiebung der Finanzlast, welche jedoch a priori der \nbundesrechtlichen Regelung der Kostenaufteilung nicht widerspricht: Für die Vergütung der statio-\nnären Behandlungen übernehmen die Krankenversicherer und die Kantone die Kosten gemäss Art. \n\n\n\n 6 \n\n49a KVG anteilsmässig. Der Kanton muss mindestens 55 % und die Krankenversicherer müssen \nmaximal 45 % der stationären Kosten übernehmen. Mit einem Ausgleich über die Tarifhöhe würden \ndie Krankenkassen entlastet und die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler belastet. Allerdings käme \nder Effekt einzig zu Gunsten des Kantonsspitals zum Tragen. Die weiteren Listenspitäler wären hier-\nvon nicht erfasst. Für diese würde dann ein erhöhter Beitrag der Krankenkassen gelten, was deren \nVerhandlungsposition bei den Tarifverhandlungen erschweren würde. \n \nAus dem Wortlaut und dem Zweck der Initiative sowie der begleitenden Mitteilung der Initiantinnen \nund Initianten gehe klar hervor, dass die finanzielle Last des Kantonsspitals infolge des Bauprojekts \nerheblich vermindert werden soll, dies nicht nur vorübergehend. Mit einer bundesrechtskonformen \nUmsetzung der Volksinitiative werde jedoch nicht sichergestellt, dass die Spitäler Schaffhausen \nnicht die gesamten Investitionskosten tragen müssten. Es würde zwar während einer gewissen Zeit \nzu einer geringen finanziellen Entlastung kommen, da die Tariffestsetzungsverfahren jeweils etwas \nZeit benötigen, doch wäre bei Weitem nicht die von der Initiative angestrebte substanzielle Entlas-\ntung zu erreichen. Damit würde die Initiative im Kern verunmöglicht und es scheidet die Anrufung \ndes Grundsatzes «in dubio pro populo» aus. \n \nZusammenfassend gelangt das Gutachten zu folgenden Erkenntnissen (vgl. Gutachten von Prof. \nDr. Tomas Poledna vom 28. Oktober 2022, N. 33 f.): \n \n- Die Spitalinitiative lässt sich hinsichtlich der Umsetzung KVG-konform anwenden, indem der kan-\n\ntonale Beitrag bei der Tariffestsetzung bzw. -genehmigung senkend berücksichtigt wird. \n\n- Hinsichtlich der mit der Volksinitiative gleichzeitig verbundenen Zwecksetzung der definitiven fi-\nnanziellen Entlastung der Spitäler Schaffhausen ist eine bundesrechtskonforme Umsetzung je-\ndoch nicht möglich. Damit kann das Grundanliegen der Volksinitiative nicht umgesetzt und diese \nauch nicht "gerettet" werden. \n\n1.3.4 Fazit  \n\nNach Auffassung der beiden Gutachter hat der Kantonsrat gestützt auf Art. 28 Abs. 2 KV die Spital-\ninitiative für ungültig zu erklären, weil es erstens nicht zulässig ist, die Gesetzesinitiative gemäss \nArt. 27 Abs. 1 lit. b KV als Instrument der Finanz- oder Kreditinitiative einzusetzen, und zweitens weil \ndie definitive finanzielle Entlastung der Spitäler Schaffhausen nicht bundesrechtskonform möglich \nist. Beide Gutachter empfehlen demnach aus unterschiedlichen Gründen, die Initiative für ungültig \nzu erklären. Die Ausführungen und die Argumentation der Gutachter sind nachvollziehbar und \nschlüssig, weshalb auf diese nach Ansicht des Regierungsrates abzustellen ist. Die Einholung von \nallfälligen weiteren (Ober-) Gutachten war aus zeitlichen Gründen nicht möglich, da der Kantonsrat \ninnert 6 Monaten nach Einreichung der Initiative darüber entscheiden muss und daher die Vorlage \ndem Kantonsrat zu unterbreiten ist (Art. 77 Abs. 1 Wahlgesetz). Zudem sind die beiden Gutachten \nschlüssig, weshalb auf ein Obergutachten zu verzichten ist. Aufgrund der klaren Empfehlungen der \nGutachter sieht sich der Regierungsrat veranlasst, dem Kantonsrat zu beantragen, die Initiative für \nungültig zu erklären.  \n\n\n\n 7 \n\nSollte der Kantonsrat dem Antrag nicht folgen und die Initiative für gültig erklären, bestünden aus \nSicht des Regierungsrates erhebliche rechtliche Risiken und eine hohe Wahrscheinlichkeit einer \n(erfolgreichen) Anfechtung des entsprechenden Beschlusses. In diesem Fall sollte nach Auffassung \ndes Regierungsrates durch den Kantonsrat die Ausarbeitung eines (indirekten) Gegenvorschlags \ngeprüft werden, damit das Kernanliegen der Initianten (nachhaltige finanzielle Entlastung der Spitä-\nler Schaffhausen zur Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit und hohen Leistungsqualität) in rechtlich \nanerkanntermassen gültiger Form den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorgelegt werden \nkönnte. \n\n2. Inhaltliche Beurteilung der Spitalinitiative \n\n2.1 Keine Notwendigkeit für einen Kantonsbeitrag im Kontext des geltenden Rechts \n\nDie Spitäler Schaffhausen verfügen seit Januar 2006 als Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts \nüber eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. Art. 7 Spitalgesetz). Mit dieser Überführung aus der allge-\nmeinen Kantonsverwaltung in eine rechtlich eigenständige Anstalt und mit der Übertragung der Im-\nmobilien des Kantonsspitals an die Spitäler Schaffhausen zehn Jahre später wurde das Finanzielle \nangemessen geregelt und es fand eine entsprechende Kapitalausstattung der Spitäler Schaffhausen \nstatt. \n \nBezüglich der Finanzierung sieht das Gesetz vor, dass der Kanton den Spitälern Schaffhausen das \nerforderliche Dotationskapital zur Verfügung stellt. Investitionsentscheide haben der langfristigen Si-\ncherung des Dotationskapitals Rechnung zu tragen (Art. 19 Spitalgesetz). Die Immobilien sind den \nSpitälern Schaffhausen dabei vom Kanton entweder im Mietverhältnis oder im Baurecht zur Verfü-\ngung zu stellen, während die Mobilien Sache der Spitäler Schaffhausen sind (vgl. Art. 20 f. Spital-\ngesetz). An die Leistungen, die von den Spitälern Schaffhausen im Auftrag des Kantons sicherzu-\nstellen sind, werden kantonale Betriebsbeiträge entrichtet (Art. 25 i.V.m. Art. 9 Spitalgesetz). Dabei \ngeht es um Beiträge an stationäre und ambulante Behandlungen sowie spezielle Leistungen für \nLehre und Forschung, Vorhaltekosten für Katastrophen (vgl. Bericht und Antrag betreffend Schaf-\nfung eines Spitalgesetzes vom 20. Mai 2003, ADS 03-51, S. 32 ff.), nicht aber um den Immobilien-\nbestand. \n \nDem Aspekt, dass die Eigenmittel für die Bereitstellung von Liegenschaften unzureichend sein könn-\nten, trägt das geltende Spitalgesetz Rechnung. Es können theoretisch (in praktischer Hinsicht vgl. \nZiff. 2.2 unten) Liegenschaften gemietet werden, welche im Eigentum des Kantons stehen. Zudem \nist den Spitälern Schaffhausen das erforderliche Dotationskapital zur Verfügung zu stellen. So si-\ncherte im Rahmen der Verselbständigung zunächst ein Dotationskapital von 25 Mio. Franken den \nSpitälern Schaffhausen einen gewissen Handlungsspielraum, solange noch keine anderweitigen \nReserven gebildet werden konnten. Mit der Übertragung des Areals Kantonsspital an die Spitäler \nSchaffhausen wurde das Dotationskapital dann um 20 Mio. Franken auf 45 Mio. Franken erhöht (vgl. \nBeschluss des Kantonsrates vom 14. September 2015; SHR 813.120). Die Bestimmung ist offen für \nVeränderungen des Kapitals durch weitere Sach- und Bareinlagen, wobei das KVG zu beachten ist. \nSofern die Spitäler Schaffhausen daher für den Neubau des Kantonsspitals Bedarf nach finanzieller \n\n\n\n 8 \n\nUnterstützung durch den Kanton Schaffhausen hätten, bietet das geltende Recht adäquate Mittel. \nDer neu vorgesehene Art. 25bis des Spitalgesetzes über einen Kantonsbeitrag von 60 Mio. Franken \nan die Finanzierung der Erneuerung des Kantonsspitals ist demgemäss nicht auf die geltenden Fi-\nnanzbestimmungen des Spitalgesetzes abgestimmt und unnötig, soweit er überhaupt mit dem KVG \nvereinbar ist. \n\n2.2 Inkonsistenz zur verfolgten Strategie und zur Volksabstimmung von 2016 \n\nSeit über einem Jahrzehnt planen die Spitäler Schaffhausen die bauliche Erneuerung des Kan-\ntonsspitals auf dem Geissberg. Der politische Grundsatzentscheid für den Bau wurde 2009 gefällt, \n2012 erfolgte eine Machbarkeitsstudie. Der Kantonsrat wurde erstmals in einer Orientierungsvorlage \ndes Regierungsrates vom 31. Januar 2012 (ADS 12-13) über den Stand der Planungen und das \nvorgesehene weitere Vorgehen informiert, wobei ein Planungskredit in der Höhe von 2.9 Mio. Fran-\nken beantragt und vom Kantonsrat genehmigt wurde.  \n \nBis und mit 2011 waren die Investitionen der öffentlichen Spitäler nach den bundesrechtlichen Vor-\ngaben des KVG durch die Kantone zu finanzieren. Dementsprechend mussten die den Spitälern \nSchaffhausen verrechneten Mieten im Rahmen der jährlichen Betriebsbeiträge vom Kanton selbst \nrefinanziert werden. Frühere umfangreiche Spitalbauten finanzierte der Kanton daher mit zweckge-\nbundenen Steuerzuschlägen. Mit der Einführung der Fallpauschalen (SwissDRG) 2012 begann eine \nneue Finanzierungsmethode (vgl. auch Gutachten Prof. Poledna, N. 15 f.). Seither sind die Spital-\nbauten bzw. die daraus resultierenden Zinsen und Abschreibungen grundsätzlich über die Tarifer-\nträge, die anteilig von den Krankenkassen und den Kantonen bezahlt werden, zu finanzieren. Um \ndiesen veränderten Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen, wurden verschiedene Varianten ge-\nprüft: Übertragung der Spitalliegenschaften ins Eigentum der Spitäler, weitere Nutzung der Gebäude \nim Mietverhältnis und Public Private Partnership. Schliesslich wurde beantragt, die Spitalliegen-\nschaften nach dem Vorbild anderer Kantone ins Eigentum der Spitäler Schaffhausen zu übertragen \n(vgl. Bericht und Antrag betreffend Revision des Spitalgesetzes vom 6. Januar 2015, ADS 15-01, \nS. 6 ff.). Im Februar 2016 stimmten die Stimmberechtigten der Revision des Spitalgesetzes zur Über-\ntragung der Liegenschaften in das Eigentum der Spitäler Schaffhausen mit grosser Mehrheit zu.  \n \nDer finanzielle Mittelbedarf für das anstehende Projekt wurde damals in einer Grössenordnung von \n200 bis 250 Franken veranschlagt, was im ähnlichen Rahmen wie heute liegt (240 Mio. Franken). \nDie Finanzierung der baulichen Erneuerung des Spitals auf dem Geissberg sollte primär durch ei-\ngenen Liquiditätsreserven sowie durch Aufnahme von Fremdkapital erfolgen. Im Abstimmungsma-\ngazin zur Volksabstimmung vom 28. Februar 2016, S. 12, hiess es: «Für die Finanzierung werden \nsie [die Spitäler] sich dabei um Kredite auf den Finanzmärkten bemühen müssen, wie dies vergleich-\nbare Spitäler in anderen Kantonen bereits erfolgreich getan haben. Im Vorfeld des kommenden \nGrossprojekts werden die Spitäler den Kreditgebern sorgfältig aufbereitete Businesspläne unterbrei-\nten müssen, die einer kritischen Prüfung durch fachkundige Finanzmarkt-Experten standhalten müs-\nsen. Mit den neuen Finanzierungsregeln werden die Spitäler für die Realisierung ihrer Investitionen \nin Zukunft keine Kredite des Kantons mehr benötigen. Dementsprechend werden auch keine dies-\n\n\n\n 9 \n\nbezüglichen politischen Entscheide des Kantonsrats und des Volkes mehr zu fällen sein. Eine Zu-\nstimmung des Kantonsrats wird künftig nur noch nötig sein, falls die Spitäler auf den Kapitalmärkten \neine Kreditsumme aufnehmen möchten, die das Doppelte des Eigenkapitals übersteigt.» Seit der \nÜbertragung des Kantonspitals ins Eigentum der Spitäler Schaffhausen im Jahr 2016 haben die \nSpitäler dem Kanton entsprechend keine Miete mehr zu bezahlen und können gemäss dem neuen \nAbgeltungssystem der Fallpauschalen (SwissDRG) Mittel für die nötigen baulichen Investitionen in \neigene Liegenschaften erwirtschaften. \n \nEs wäre nicht konsistent, wenn vom 2016 mit Volksentscheid bestätigten Richtungsentscheid abge-\nwichen würde und die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler nun im Umfang von 60 Mio. Franken und \ndamit für circa ¼ der Kosten des Neubaus des Kantonspitals von 240 Mio. Franken (maximales \nKostendach) aufkommen müssten. Die Finanzierung des Neubaus liegt seitdem in der Verantwor-\ntung der Spitäler Schaffhausen, als Eigentümerin der Liegenschaften und selbstständige Anstalt des \nöffentlichen Rechts. \n\n2.3 Finanzielle Belastung des Kantons und der Steuerpflichtigen \n\nGemäss dem Initiativtext (Art. 25bis Spitalgesetz) sollen den Spitälern Schaffhausen 60 Mio. Franken \nals Beitrag zur nachhaltigen finanziellen Entlastung zur Verfügung gestellt werden. Der Beitrag wird \ninnerhalb eines Jahres seit Beginn des Neubaus des Spitalgebäudes fällig und entfällt, wenn der \nBaubeginn nicht bis Ende 2026 erfolgt ist.  \n \nDie derzeit gute Eigenkapitalquote des Kantons Schaffhausen darf nicht darüber hinwegtäuschen, \ndass der Beitrag an die Spitäler Schaffhausen den Kantonshaushalt und damit die Steuerzahlerin-\nnen und Steuerzahler langfristig belasten würde. \n \nIn der Staatsrechnung des Kantons Schaffhausen fällt ein entsprechender Investitionsbeitrag von \n60 Mio. Franken in der Bilanz des entsprechenden Beitragsjahres an. Der Beitrag wäre gemäss der \nSpitalinitiative spätestens im Jahr 2027 fällig. Aufgrund der derzeitigen Finanzplanung ist davon \nauszugehen, dass dieser Beitrag nicht mit eigenen Mitteln geleistet werden könnte, sondern die \nAufnahme von Fremdkapital notwendig machen würde (bezüglich Fremdkapitalaufnahme im Allge-\nmeinen vgl. Bericht und Antrag zum Budget und Finanzplan 2023 - 2026 vom 30. August 2022, \nS. 17). Es ist darauf hinzuweisen, dass somit auch ein Zinsaufwand anfallen würde. Der Investiti-\nonsbeitrag ist nach Fertigstellung des Neubaus über 25 Jahre abzuschreiben (§ 11 Abs. 1 lit. e der \nFinanzhaushaltsverordnung vom 12. Dezember 2017; SHR 611.103). Dies bedeutet, dass während \n25 Jahren eine jährliche Belastung der Erfolgsrechnung in der Höhe von 2.5 Mio. Franken anfällt. \nEin jährlicher Mehraufwand von 2.5 Mio. Franken entspricht der Erhöhung um 1 Steuerfussprozent \nbei den natürlichen Personen. Die Folgekosten dieses Beitrages hätte mit anderen Worten trotz der \nerfreulichen Rechnungsabschlüsse der vergangenen Jahre die kommende Generation zu tragen.  \n\n\n\n 10 \n\n2.4 Fazit \n\nInsgesamt ist festzuhalten, dass ein Kantonsbeitrag eine Abkehr von der im Jahr 2016 von den \nStimmberechtigten gutgeheissenen Strategie, die Zuständigkeiten für die Immobilien des Kan-\ntonsspitals den Spitäler Schaffhausen zu übergeben und ihnen die Verantwortung für die Realisie-\nrung künftiger Investitionen zu überlasse, wäre. Zudem würde die von der Initiative vorgeschlagene \nfinanzielle Entlastung der Spitäler Schaffhausen mit 60 Mio. Franken den Kantonshaushalt während \n25 Jahren pro Jahr je 2.5 Mio. Franken kosten, was 1 Steuerfussprozent der natürlichen Personen \nentspricht.  \n\n3. Anträge \n\nAufgrund der klaren Empfehlungen der Gutachter sieht sich der Regierungsrat veranlasst zu bean-\ntragen:  \n\n- Es sei die Spitalinitiative für ungültig zu erklären. \n \nFür den Fall, dass der Kantonsrat die Spitalinitiative als gültig erklärt: \n\n- Es sei die Initiative abzulehnen. \n\n4. Gegenvorschlag \n\nSollte der Kantonsrat die Initiative für gültig erklären, bestünden aus Sicht des Regierungsrates er-\nhebliche rechtliche Risiken und eine hohe Wahrscheinlichkeit einer (erfolgreichen) Anfechtung des \nentsprechenden Beschlusses.  \n \nIn diesem Fall sollte der Kantonsrat nach Auffassung des Regierungsrates die Ausarbeitung eines \n(indirekten) Gegenvorschlags prüfen, damit das Kernanliegen der Initianten (nachhaltige finanzielle \nEntlastung der Spitäler Schaffhausen zur Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit und hohen Leistungs-\nqualität) in rechtlich anerkanntermassen gültiger Form den Stimmberechtigten zur Abstimmung vor-\ngelegt werden könnte. Dabei wäre beispielsweise zu prüfen, ob die von den Initianten angestrebte \nfinanzielle Entlastung der Spitäler Schaffhausen durch eine Erhöhung des "Dotationskapitals", ein \nDarlehen des Kantons oder eine Bürgschaft des Kantons KVG-konform bewerkstelligt werden \nkönnte. Sodann ist davon auszugehen, dass aufgrund des Fortschritts des Neubauprojektes der \nSpitäler Schaffhausen die Investitionssumme und das Finanzierungskonzept bis Mitte 2023 gefes-\ntigter sind, was wiederum Einfluss auf die Ausgestaltung eines möglichen indirekten Gegenvor-\nschlags haben könnte. \n\n5. Weiteres Vorgehen \n\nDie Volksinitiative ist in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs gehalten. Sollte die Initiative ent-\ngegen dem Antrag des Regierungsrates für gültig erklärt werden, bestehen für die weitere Behand-\nlung – vorbehältlich des Rückzuges der Initiative – gemäss Art. 30 Abs. 1 KV i.V.m. Art. 77 des \nWahlgesetzes die folgenden Möglichkeiten: \n\n\n\n 11 \n\n- Der Kantonsrat beschliesst innerhalb von sechs Monaten seit Einreichung des Begehrens \n(d.h. bis zum 8. März 2023), ob er die Spitalinitiative als gültig oder ungültig erklärt. Sollte \ner die Initiative entgegen dem Antrag des Regierungsrates als gültig erklären, hat er bis \nzum gleichen Datum zu beschliessen, ob er der Spitalinitiative zustimmt, ob er sie ablehnt \noder ob er der Initiative einen Gegenvorschlag gegenüberstellen soll. \n\n \n- Soll der Initiative ein Gegenvorschlag gegenübergestellt werden, so ist die entsprechende \n\nVorlage innerhalb von 18 Monaten auszuarbeiten und innerhalb weiterer sechs Monate vom \nKantonsrat zu beraten. Danach ist innert weiterer sechs Monate die Volksabstimmung \ndurchzuführen. \n\n \n \n\nSehr geehrter Herr Präsident \nSehr geehrte Damen und Herren \n \nGestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen, die Volksinitiative «Kantonsbei-\ntrag an die Kosten der baulichen Erneuerung des Kantonsspitals (Spitalinitiative)» für ungültig zu \nerklären.  \n \nFür den Fall, dass die Spitalinitiative für gültig erklärt wird, sei sie den Stimmberechtigten des Kan-\ntons Schaffhausen mit dem Antrag auf Ablehnung zu unterbreiten. \n \n \nSchaffhausen, 13. Dezember 2022 Im Namen des Regierungsrates \n Die Präsidentin: \n Dr. Cornelia Stamm Hurter \n  \n Der Staatsschreiber: \n Dr. Stefan Bilger  \n \n \n \n \n \nBeilagen: \n- Kurzgutachten von Rechtsanwalt Prof. Dr. Felix Uhlmann vom 7. November 2022 betreffend Gül-\n\ntigkeit der kantonalen Volksinitiative «Kantonsbeitrag an die Kosten der baulichen Erneuerung \ndes Kantonsspitals (Spitalinitiative)»  \n\n- Gutachten von Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna vom 28. Oktober 2022 zur Frage der KVG-\nKonformität der Schaffhauser "Spitalinitiative" vom 8. September 2022. \n\n\n\n \n\n \n\nKURZGUTACHTEN \n \n\nzuhanden der \n\n \n\nSTAATSKANZLEI SCHAFFHAUSEN \n\n \n\nbetreffend \n\n \n\nGÜLTIGKEIT DER KANTONALEN VOLKSINITIATIVE \n"KANTONSBEITRAG AN DIE KOSTEN DER BAULICHEN  \n\nERNEUERUNG DES KANTONSSPITALS (SPITALINITIATIVE)" \n\n \n\n \n\nerstellt von \n\n \n\nPROF. DR. FELIX UHLMANN, LL.M., ADVOKAT  \nPROFESSOR AN DER UNIVERSITÄT ZÜRICH  \n\nKONSULENT IM ADVOKATURBÜRO WENGER PLATTNER \n\n \n\n \n\n \n\nDatum: 7. November 2022 \n\n\n\n2 \n \n\nI N H A L T S V E R Z E I C H N I S  \n\nI. AUSGANGSLAGE UND GUTACHTENSAUFTRAG ............................................. 3 \n\nII. BEURTEILUNG DER INITIATIVE ........................................................................ 5 \n\n1. Initiativrecht gemäss Kantonsverfassung .................................................... 5 \n\n2. Einhaltung von Art. 27 KV als Gültigkeitsvoraussetzung und Massstab der \nBeurteilung .................................................................................................. 6 \n\n3. Einordnung der Spitalinitiative ..................................................................... 7 \n\n4. Begriff des Gesetzes ................................................................................... 8 \n\n5. Kantonale Praxis ....................................................................................... 10 \n\nIII. BEANTWORTUNG DER GUTACHTENSFRAGEN ............................................ 12 \n\n1. Sieht die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen \ndas Instrument der Finanz- oder Kreditinitiative vor? ................................. 12 \n\n2. Falls die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen \ndas Instrument der Finanz- oder Kreditinitiative nicht vorsehen: Ist es \n(gleichwohl) zulässig, mit dem Instrument der Gesetzesinitiative \n(Volksinitiative zum Erlass oder Änderung eines Gesetzes) einen konkreten \nBeschluss über einen Finanzierungsbeitrag in der Form eines individuell \nkonkreten Investitionsbeitrages zu erwirken? ............................................ 12 \n\n \n\n\n\n3 \n \n\nI. AUSGANGSLAGE UND GUTACHTENSAUFTRAG \n\n1 Am 8. September 2022 wurden der Staatskanzlei die Unterschriftenbogen mit dem Ini-\ntiativbegehren "Kantonsbeitrag an die Kosten der baulichen Erneuerung des Kan-\ntonsspitals (Spitalinitiative)" übergeben. Die Staatskanzlei hat die Eingabe im Sinne \nvon Art. 69 Gesetz über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen \nsowie über die Ausübung der Volksrechte vom 15. März 1904 (Wahlgesetz, \nSHR 160.100) geprüft und bestätigt, dass die kantonale Volksinitiative 1'050 gültige \nUnterschriften auf sich vereinigt (Regierungsrat Schaffhausen, Beschluss Nr. 29/691 \nvom 20. September 2022). \n\n2 Die Initiative hat folgenden Wortlaut : \n"I. Das Spitalgesetz (SHR 813.100) wird wie folgt ergänzt: \n\nArt. 25bis (neu) Kantonsbeitrag an die Finanzierung der Erneuerung des Kan-\ntonsspitals \n1 Der Kanton leistet an die mit einem Kostendach bis rund 240 Millionen Franken \nvorgesehene bauliche Erneuerung des Kantonsspitals einen Beitrag von 60 Milli-\nonen Franken. \n2 Der Kantonsbeitrag bezweckt eine nachhaltige finanzielle Entlastung der Spitä-\nler Schaffhausen zur Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit sowie einer hohen Leis-\ntungsqualität und dient zur Reduktion der Neubaufinanzierung und der Abschrei-\nbungslast. Er wird innerhalb eines Jahres seit Beginn des Neubaus des Spitalge-\nbäudes fällig und entfällt, wenn der Baubeginn nicht bis Ende 2026 erfolgt ist. \n3 Der jährliche Finanz- und Leistungsbericht der Spitäler Schaffhausen gibt trans-\nparent Auskunft über die Verwendung des Kantonsbeitrags. \n\nII. Die Gesetzesänderung tritt mit Annahme durch das Volk in Kraft. \n\n3 Gemäss Art. 77 Abs. 1 Wahlgesetz hat der Kantonsrat bis spätestens 8. März 2023 \nüber das Begehren zu befinden. Die Behandlung der Volksinitiative im Kantonsrat hat \nalso spätestens am 27. Februar 2023 stattzufinden. Damit dies möglich ist, muss der \nentsprechende Bericht und Antrag des Regierungsrates zur Volksinitiative bis 13. De-\nzember 2022 zuhanden des Kantonsrates verabschiedet werden. Betreffend die Gül-\ntigkeit der Initiative soll ein Kurzgutachten in Auftrag gegeben werden (Regierungsrat \nSchaffhausen, Beschluss Nr. 29/691 vom 20. September 2022). \n\n4 Im Vordergrund steht die Frage, ob es zulässig ist, in der Erlassform des (generell-\nabstrakten) Gesetzes eine (individuell-konkrete) Ausgabe zu verlangen. Mit der Spital-\ninitiative soll auf Stufe des Spitalgesetzes ein Investitionskredit in der Höhe von CHF 60 \nMio. beschlossen werden ("Kantonsbeitrag an die Finanzierung der Erneuerung des \nKantonsspitals").  \n\n5 Konkret unterbreitete die Staatskanzlei dem Unterzeichnenden am 30. September \n2022 folgende zwei Fragen: \n\n\n\n4 \n \n\na) Sieht die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen das \nInstrument der Finanz- oder Kreditinitiative vor? \n\nb) Falls die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen das \nInstrument der Finanz- oder Kreditinitiative nicht vorsehen: Ist es (gleichwohl) zu-\nlässig, mit dem Instrument der Gesetzesinitiative (Volksinitiative zum Erlass oder \nÄnderung eines Gesetzes) einen konkreten Beschluss über einen Finanzierungs-\nbeitrag in der Form eines individuell konkreten Investitionsbeitrages zu erwirken? \n\n6 Der Unterzeichnende hat der Staatskanzlei am 14. Oktober 2022 den Entwurf des \nKurzgutachtens vorgelegt, welches nach Rückmeldungen vom 28. Oktober 2022 in die \nvorliegende Form gebracht worden ist. Das Gutachten äussert sich nur zu Rechtsfra-\ngen und beschränkt sich auf die wichtigsten Quellen. \n\n \n\n\n\n5 \n \n\nII. BEURTEILUNG DER INITIATIVE \n\n1. Initiativrecht gemäss Kantonsverfassung \n\n7 Das Initiativrecht ist in Art. 27 KV geregelt. Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut: \n"1 Mit einer Volksinitiative können 1000 Stimmberechtigte das Begehren stellen \nauf \na) Total- oder Teilrevision der Verfassung \nb)  Erlass, Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes \nc) Kündigung oder Aufnahme von Verhandlungen über Abschluss oder Änderung \n\neines internationalen oder interkantonalen Vertrages, soweit er der Volksab-\nstimmung untersteht \n\nd) Einreichen einer Standesinitiative. \n2 Das Begehren kann als allgemeine Anregung oder, sofern nicht die Totalrevision \nder Verfassung verlangt wird, als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden." \n\n8 Aus dem Wortlaut der Verfassung ergibt sich, dass das Initiativrecht auf bestimmte \nGegenstände beschränkt ist. "Art. 27 [KV] zählt die kantonalen Initiativrechte abschlies-\nsend auf" (RETO DUBACH/ARNOLD MARTI/PATRICK SPAHN, Verfassung des Kantons \nSchaffhausen, Kommentar, Schaffhausen 2004, S. 93), dies im Gegensatz zu anderen \nKantonen, welche das Initiativrecht mittels Verweis auf die Kompetenzen des Parla-\nments regeln (vgl. statt vieler § 47 Abs. 1 KV BS: "3000 Stimmberechtigte können je-\nderzeit eine unformulierte oder formulierte Initiative einreichen auf Erlass, Aufhebung \noder Änderung von Verfassungsbestimmungen, von Gesetzesbestimmungen oder re-\nferendumsfähigen Grossratsbeschlüssen."). \n\n9 Im Kanton Schaffhausen reichen die Kompetenzen des Kantonsrates weiter als das \nkantonale Initiativrecht. Dies zeigt ein Blick auf die Gegenstände, welche dem fakulta-\ntiven Referendum unterstellt sind (Art. 33 KV). Darunter fallen unter anderem Be-\nschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Mio. Fran-\nken und über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100'000 Franken \n(Art. 33 Abs. 1 lit. d KV), Grundsatzbeschlüsse des Kantonsrates (Art. 33 Abs. 1 lit. e \nKV) sowie weitere Beschlüsse des Kantonsrates, wenn das Gesetz es vorschreibt \n(Art. 33 Abs. 1 lit. f KV). Diese Bestimmungen finden kein Gegenstück in Art. 27 KV. In \nsystematischer Hinsicht ergibt sich, dass das Initiativrecht enger gefasst ist als das \nReferendumsrecht. \n\n10 Auch aus den Materialien wird ersichtlich, dass die Fassung von Art. 27 KV bewusst \ngewählt wurde. "Die Einführung der Parlamentsbeschlussinitiative (Verwaltungsinitia-\ntive), wie sie z.B. der Kanton Bern kennt, wurde von der Verfassungskommission ver-\nworfen, da mit der Volksmotion [heute: Art. 31 KV] neu ein Instrument zur Verfügung \nsteht, das es dem Stimmvolk ebenfalls ermöglicht, Beschlüsse des Parlamentes zu \n'initiieren'" (Vorlage der Spezialkommission 8/97 vom 17. Januar 2000, Beilage II, Er-\n\n\n\n6 \n \n\nläuterungen, S. 26; so auch Totalrevision der Kantonsverfassung, Vernehmlassungs-\nentwurf vom 17. Dezember 1998, Erläuterungen zu Art. 28 E-KV; Erläuterungen zum \nVerfassungsentwurf II vom 20. Oktober 1999, S. 25). Neu eingeführt wurde die Staats-\nvertragsinitiative (Art. 27 Abs. 1 lit. c KV). Andere Initiativrechte wurden nicht diskutiert \nbzw. die neue Verfassung entsprach im Wesentlichen der Kantonsverfassung vom \n24. März 1876 (vgl. dort Art. 24, Art. 43 u. Art. 107 f.).  \n\n2. Einhaltung von Art. 27 KV als Gültigkeitsvoraussetzung und Massstab der Be-\nurteilung  \n\n11 Gemäss Art. 28 Abs. 2 KV entscheidet der Kantonsrat über die Gültigkeit von Volksini-\ntiativen (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 KV). Diese sind ungültig zu erklären, wenn sie gegen \nübergeordnetes Recht verstossen, undurchführbar sind oder die Einheit der Form oder \nder Materie verletzen (Art. 28 Abs. 2 lit. a-c KV). Eine besondere Bestimmung besteht \nfür Volksinitiativen in der Form der allgemeinen Anregung (Art. 28 Abs. 3 KV).  \n\n12 Weitere Bestimmungen finden sich in Art. 67 ff. Wahlgesetz. Art. 76 Abs. 1 Wahlgesetz \nnimmt im Wesentlichen die verfassungsrechtlichen Vorgaben auf. Art. 76 Abs. 2 und 3 \nWahlgesetz präzisieren die Voraussetzungen der Einheit der Materie und der Einheit \nder Form. Betreffend die Anforderungen an Einhaltung des übergeordneten Rechts \n(Art. 28 Abs. 2 lit. a KV) sowie betreffend Durchführbarkeit (Art. 28 Abs. 2 lit. b KV) fin-\nden sich auf gesetzlicher Stufe keine weiteren Vorgaben. \n\n13 Soweit eine Volksinitiative einen unzulässigen Gegenstand betrifft, ist nicht offensicht-\nlich, welcher Ungültigkeitstatbestand heranzuziehen ist. Zur Einheit der Form hält \nArt. 76 Abs. 3 Wahlgesetz fest: "Die Einheit der Form ist gewahrt, wenn die Initiative \nausschliesslich in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Ent-\nwurfs gestellt ist." Auch die Praxis stellt im Wesentlichen auf diese Voraussetzung ab \n(vgl. PATRIZIA ATTINGER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen \nVolksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 133 m.w.H.). Diese Voraussetzung ist vorliegend \nan sich gewahrt, benennt die Spitalinitiative doch präzise die Bestimmungen des Spi-\ntalgesetzes, welche angepasst werden sollen. \n\n14 Allerdings kann man sich fragen, ob die Einheit der Form nicht auch dann verletzt wird, \nwenn eine Form gewählt wird, die im kantonalen Verfassungsrecht gar nicht vorgese-\nhen ist. Eine solche Ungültigerklärung müsste aber in jedem Fall gestützt Art. 28 Abs. 2 \nlit. a KV möglich sein, da ein solches Begehren den abschliessenden Katalog von \nArt. 27 KV sprengt und damit übergeordnetes Recht verletzt.  \n\n15 In anderen Kantonen wurden Fälle, in denen Initiativen in einer unrichtigen Form ein-\ngereicht wurden, unter dem Titel des Rechtsmissbrauches diskutiert (vgl. ATTINGER, \n\n\n\n7 \n \n\na.a.O., S. 151). Ich halte es allerdings für fraglich, ob ein solcher Ansatz für den Kanton \nSchaffhausen korrekt wäre. Rechtsmissbrauch setzt einen offensichtlichen Missbrauch \neines Rechtsinstituts voraus. Die Kantonsverfassung spricht in Art. 28 Abs. 2 lit. a KV \naber nicht von einem "offensichtlichen" Verstoss gegen übergeordnetes Recht. Dies \nhat zur Folge, dass das Parlament im Rahmen der ihm obliegenden rechtlichen Prü-\nfung (DUBACH/MARTI/SPAHN, a.a.O., S. 96) die Vereinbarkeit mit der Initiative mit über-\ngeordnetem Recht grundsätzlich umfassend und ohne Zurückhaltung zu beurteilen hat. \nAuch das Bundesgericht überprüft die Übereinstimmung von Entscheiden über die Gül-\ntigkeit von kantonalen Volksinitiativen mit Bundesrecht frei und ohne besondere Zu-\nrückhaltung (BGE 143 I 361 ff., 364 ff. E. 3; BGer., Urteil 1C_39/2019 vom 22. Mai \n2020, E. 5.2).  \n\n16 Meines Erachtens muss dies auch für die Frage gelten, ob für ein Volksbegehren über-\nhaupt ein zulässiges Gefäss nach Art. 27 KV zur Verfügung steht. Ein Rückzug auf die \nPrüfung eines Rechtsmissbrauches wäre nicht angezeigt. Auch der Grundsatz "in du-\nbio pro populo" führt nicht zu einem milderen Massstab für die Beurteilung der Frage, \nob Art. 27 KV eingehalten wurde. Dieser Grundsatz besagt, dass von verschiedenen \nAuslegungsmöglichkeiten jene zu wählen ist, die einerseits dem Sinn und Zweck der \nInitiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche \nanderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten \nRecht von Bund und Kanton vereinbar erscheint (vgl. BGE 144 I 193 ff., 198 f. E. 7.3.1; \ngleich DUBACH/MARTI/SPAHN, a.a.O., S. 95). Vorliegend geht es aber nicht um eine \nFrage der Auslegung des Initiativtextes – dieser ist in jeder Hinsicht klar (vgl. sogleich \nZiff. 17 ff.) – sondern um die Frage, ob das Begehren der Initiantinnen und Initianten \nGegenstand einer Volksinitiative sein kann oder nicht. \n\n3. Einordnung der Spitalinitiative \n\n17 Für die Beurteilung der Gültigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten \nInterpretationsgrundsätzen auszulegen. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten \nist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten ent-\nspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der \nverfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kan-\nton vereinbar erscheint. Abzustellen ist auf den Wortlaut der Initiative und nicht den \nsubjektiven Willen der Initiantinnen und Initianten. Massgeblich ist, wie der Text von \nden Stimmberechtigten und späteren Adressatinnen und Adressaten vernünftigerweise \nverstanden werden muss (zum Ganzen BGE 147 I 183 ff., 186 E. 6.2).  \n\n18 Die Spitalinitiative sieht im Spitalgesetz in Art. 25bis eine Ergänzung vor, wonach ein \n"Kantonsbeitrag an die Finanzierung der Erneuerung des Kantonsspitals" vorgesehen \n\n\n\n8 \n \n\nist. Der Beitrag ist für einen genau vorgeschriebenen, konkreten Zweck vorgesehen \n(Abs. 1: "Der Kanton leistet an die mit einem Kostendach bis rund 240 Millionen Fran-\nken vorgesehene bauliche Erneuerung des Kantonsspitals einen Beitrag von 60 Mil- \nlionen Franken."). Art. 25bis Abs. 2 begründet den Beitrag ("… nachhaltige finanzielle \nEntlastung der Spitäler Schaffhausen zur Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit …" etc.) \nund befristet ihn; Art. 25bis Abs. 3 regelt die Dokumentation der Verwendung des Kan-\ntonsbeitrags.  \n\n19 Der Begriff "Beitrag" findet sich in vielen Bestimmungen des kantonalen Rechts. Er \nbezeichnet eine bestimmte oder bestimmte Zahlungen des Kantons. Genau in diesem \nSinne wird auch vorliegend der Begriff (mehrfach) verwendet. Ist das Spital einmal ge-\nbaut, hat die Norm ihre Funktion erfüllt und gleichzeitig ihre "Lebensdauer" erreicht. \nEine über den Beitrag hinausgehende Funktion im Sinne einer generell-abstrakten An-\nordnung kann in Art. 25bis Abs. 2 nicht erblickt werden.  \n\n20 Solche Beiträge für eine bestimmte Verwendung fallen ab einer bestimmten Höhe unter \ndas obligatorische oder das fakultative Referendum. "Die Stimmberechtigten entschei-\nden obligatorisch über […] Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausga-\nben von mehr als 3 Mio. Franken und über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben \nvon mehr als 500 000 Franken" (Art. 32 lit. e KV) bzw. fakultativ über "Beschlüsse des \nKantonsrates über neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Mio. Franken und über \nneue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 000 Franken" (Art. 33 Abs. 1 \nlit. d KV). Der Entscheid zum Bau des Spitals stellt einen typischen Fall des Finanzre-\nferendums dar. Wie dargelegt findet das Finanzreferendum im Initiativrecht keine Ent-\nsprechung.  \n\n4. Begriff des Gesetzes \n\n21 Zu prüfen bleibt, ob das Gesetz im Kanton Schaffhausen für generell-abstrakte Ent-\nscheidungen vorbehalten ist oder ob es zulässig ist, das Gesetz auch für Entscheidun-\ngen im Einzelfall, hier eine Ausgabe, zu verwenden. \n\n22 Der Begriff des Gesetzes wird heute im Bund und in vielen Kantonen über den Begriff \nder Wichtigkeit definiert. "Als Konsequenz resultiert daraus, dass die Kantone etwa \nauch Gesetze erlassen können, die nur einen Einzelfall regeln und nicht 'generell- \nabstrakt' sind" (GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Elemente einer Rechtssetzungslehre, \n3. Aufl., 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 235 Fn. 632 m.w.H.). In solchen Kantonen ist davon \nauszugehen, dass eine Gesetzesinitiative auch auf Einzelakte gerichtet sein darf, wie \ndas Bundesgericht für den Kanton Basellandschaft festgehalten hat (BGer., Urteil \n1P.11/1997 vom 8. April 1997, ZBl 99/1998 S. 24 ff., 27): \n\n\n\n9 \n \n\n"[Vom Ausschluss von Planungsbeschlüssen im Initiativrecht] könnte indessen nur \ndie Rede sein, wenn sich der Verfassungsgeber am traditionellen, allein auf \nRechtssätze beschränkten Gesetzesbegriff orientiert hätte. Mit der Verwendung \ndes offeneren materialen Gesetzesbegriffs hat er hingegen die Möglichkeit eröff-\nnet, dass auch Planungsbeschlüsse als Gesetzesinhalt in Betracht fallen und diese \ndamit ebenfalls dem Initiativrecht zugänglich gemacht werden." \n\n23 Allerdings ist dies für die Kantone in keiner Weise zwingend. Es steht ihnen frei, den \nGesetzesbegriff und damit das Initiativrecht enger zu fassen. Für den Kanton Bern hat \ndas Bundesgericht festgehalten (BGE 119 Ia 154 ff., 158): \n\n"Der Begriff des 'Gesetzes' kann im materiellen oder formellen Sinn verstanden \nwerden. Das Gesetz im materiellen Sinn ist der Erlass einer gesetzgebenden Be-\nhörde, der generell-abstrakte Normen enthält. Unter Gesetz im formellen Sinn da-\ngegen können Erlasse verstanden werden, die in die Zuständigkeit der gesetzge-\nbenden Behörde fallen und im Gesetzgebungsverfahren ergehen, aber auch \nrechtsanwendende Akte im Rahmen ihrer Regierungs- und Verwaltungstätigkeit \nenthalten und Verwaltungsverfügungen darstellen […] Welchen Gesetzesbegriff \nArt. 60 Abs. 1 GPR meint, lässt sich aufgrund dieser Vorschrift allein nicht feststel-\nlen. Diese Norm ist deshalb in den weiteren Zusammenhang mit anderen Bestim-\nmungen betreffend die Volksrechte zu stellen. In Art. 53 GPR wird statuiert, das \nReferendum könne gegen vom Grossen Rat beschlossene Gesetze und andere \nvon ihm gefasste Beschlüsse ergriffen werden, sofern sie nicht schon kraft Verfas-\nsung der Abstimmung unterlägen oder diese nicht vom Grossen Rat selber ange-\nordnet worden sei. Art. 53 verweist somit ausdrücklich auf bestimmte Beschlüsse. \nHätte der Verfassungs- und Gesetzgeber das Initiativrecht für Beschlüsse, die in \ndie Zuständigkeit des Grossen Rates fallen, zulassen wollen, hätte er dies, wie in \nArt. 53 GPR, auch in Art. 60 GPR erwähnt. Aus dem Vergleich dieser Bestimmun-\ngen geht hervor, dass Art. 60 GPR mit dem Begriff 'Gesetze' nur Gesetze im ma-\nteriellen Sinn gemeint hat […] Daraus folgt, dass es im bernischen Staatsrecht kein \nInitiativrecht auf Erlass (durch den Grossen Rat) einer Verwaltungsverfügung gibt." \n\nDass das Bundesgericht hier "materiell" und "material" unterschiedlich verwendet, ist \nohne Bedeutung (vgl. wie BGer., Urteil 1P.11/1997 vom 8. April 1997, ZBl 99/1998 \nS. 24 ff., 27 auch MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 235 Fn. 632). Entscheidend ist die \nFrage, ob das Gesetz nur generell-abstrakte Normen enthalten darf. Dies ist kantonal \nunterschiedlich. \n\n24 Im Kanton Schaffhausen regelt Art. 50 KV den Begriff des Gesetzes. Gemäss dieser \nBestimmung sind alle "wichtigen Rechtssätze" in der Form des Gesetzes zu erlassen. \nDazu gehören Bestimmungen, für welche die Verfassung das Gesetz ausdrücklich vor-\nsieht, sowie die grundlegenden Bestimmungen über die Volksrechte, Einschränkungen \nverfassungsmässiger Rechte, die Rechte und Pflichten von Personen sowie den Ge-\ngenstand und die Bemessung von Abgaben sowie den Kreis der Abgabenpflichtigen. \nDiese Formulierung stellt den Begriff der Wichtigkeit in den Vordergrund und weist \ngrosse Ähnlichkeiten zu Art. 164 BV auf, der wie der Kanton Basel-Landschaft von ei-\nnem weiteren Verständnis des Gesetzes unter Einschluss von Einzelakten ausgeht.  \n\n\n\n10 \n \n\n25 Damit ist aber nicht auch die Übernahme des weiteren Verständnisses verbunden. Viel-\nmehr geht der Verfassungsgeber auch hier von einem engeren Begriff aus \n(DUBACH/MARTI/SPAHN, a.a.O., S. 145 f.):  \n\n"Die vorliegende Bestimmung beschränkt den Gesetzesbegriff damit auf Rechts- \nsätze. Rechtssätze sind generell-abstrakte Normen, welche natürlichen oder juris-\ntischen Personen Pflichten auferlegen oder Rechte einräumen oder die Organisa-\ntion, die Zuständigkeit oder die Aufgaben der Behörden oder das Verfahren regeln. \nEinige neuere Kantonsverfassungen haben den Gesetzesbegriff erweitert: Neben \ngenerell-abstrakten Normen können alle wichtigen Bestimmungen, d.h. auch wich-\ntige Einzelakte oder grundlegende Beschlüsse, in Gesetzesform gekleidet werden. \nDies kommt dem Anliegen nach einem Ausbau der demokratischen Mitwirkungs-\nmöglichkeiten entgegen. Die neue Verfassung wählte indes einen anderen Weg: \nNicht durch eine Ausdehnung des Gesetzesbegriffes werden die Partizipations-\nmöglichkeiten verfeinert, sondern durch die Möglichkeit des Verwaltungsreferen-\ndums, welches allerdings nur nach Massgabe der Gesetzgebung besteht […]" \n\n26 Dies ist im Einklang mit den Bestimmungen der Kantonsverfassung zur Initiative (was \nbei der Auslegung des Gesetzesbegriffs im Auge zu behalten ist, vgl. \nBGE 119 Ia 154 ff., 158). Im Kanton Schaffhausen macht Art. 27 KV klar, dass nicht \nbeliebige Beschlüsse des Kantonsrates Gegenstand des Initiativrechts sein können. \nWäre dies über den Umweg eines weiten Gesetzesbegriffes der Fall, würde dadurch \neine Art Verwaltungs- oder Finanzinitiative eingeführt, welche der Verfassungsgeber \ngerade nicht ins Auge gefasst hat. Im Zusammenspiel der Bestimmungen der Kantons-\nverfassung ist davon auszugehen, dass das Gesetz im Kanton Schaffhausen und damit \nauch das Initiativrecht nicht für Einzelakte zur Verfügung steht. Die Spitalinitiative er-\nscheint damit auch nach Analyse des Gesetzesbegriffes als unzulässige Kredit- oder \nAusgabeninitiative. \n\n5. Kantonale Praxis \n\n27 Zu prüfen bleibt, ob diese Überlegungen mit der kantonalen Praxis übereinstimmen. \nSoweit ersichtlich haben sich die kantonalen politischen Organe oder die Gerichte nicht \nexplizit mit dieser Fragestellung befasst. \n\n28 In den kantonalen Gesetzen finden sich allerdings einige Bestimmungen, deren \nRechtsnatur als generell-abstrakte Rechtsnormen mindestens als zweifelhaft einzustu-\nfen ist. So enthält das Gesetz über eine Jubiläumsausschüttung 2008 der Schaffhauser \nKantonalbank vom 19. Mai 2008 (SHR 951.200) im Wesentlichen die Vorschrift, dass \naus einem bestimmten Anlass (125-Jahr-Jubiläum der Schaffhauser Kantonalbank) ein \nbestimmter Betrag (höchstens CHF 65 Mio.) ausgeschüttet (Art. 1) und wie dieser ver-\nwendet werden soll (vgl. Art. 4 ff.). Ähnlich sieht das Gesetz über die Verwendung ei-\nnes Anteils aus dem Verkauf der Goldreserven der Schweizerischen Nationalbank zu-\ngunsten der Gemeinden vom 3. April 2006 (SHR 621.200) die Verteilung eines be-\n\n\n\n11 \n \n\nstimmten Geldbetrages an Gemeinden und Private vor. Das Gesetz über die Verbes-\nserung der Verkehrsinfrastruktur vom 6. Juni 2011 (SHR 740.100) sieht in Art. 14bis die \nMöglichkeit der Entnahme eines Maximalbetrages durch Beschluss des Kantonsrates \naus dem Generationenfonds für die Elektrifizierung der Bahnlinie Schaffhausen - Er-\nzingen (- Basel) vor.  \n\n29 Es fragt sich, ob diese (und vielleicht weitere) Beispiele einer Ungültigerklärung der \nInitiative entgegenstehen. In der Tat schiene widersprüchlich und damit rechtsmiss-\nbräuchlich, wenn der Kantonsrat für sich einen weiteren Gesetzesbegriff in Anspruch \nnähme, den er Initiantinnen und Initianten nicht zugestehen würde. \n\n30 Aus meiner Sicht handelt es sich aber weitgehend um Einzelfälle, die keine eigentliche \nPraxis (vgl. zum Begriff ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines \nVerwaltungsrecht, 8.Aufl., Zürich 2022, Rz. 589) oder gar Gewohnheitsrecht (vgl. zum \nBegriff HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 163 ff.) begründen, die mit Art. 27 KV in \nWiderspruch stünden. Die Initiantinnen und Initianten können sich auch nicht auf eine \nGleichbehandlung im Unrecht berufen: Es stünde dem Kantonsrat jederzeit frei, bezüg-\nlich dem Gesetzesbegriff eine (noch) strengere Praxis zu entwickeln, die jeden Ent-\nscheid im Einzelfall im Gesetz ausschliesst (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., \nRz. 599 ff.). Aus diesem Grund vermögen die oben genannten Beispiele nichts an der \nEinschätzung zu ändern, dass die Initiative für ungültig zu erklären ist. \n\n\n\n12 \n \n\nIII. BEANTWORTUNG DER GUTACHTENSFRAGEN \n\n1. Sieht die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen das \nInstrument der Finanz- oder Kreditinitiative vor? \n\n31 Nein. Art. 27 KV sieht einen abschliessenden Katalog möglicher Begehren vor. Das \nInstrument der Finanz- oder Kreditinitiative ist nicht vorgesehen, wie sich dies aus \nWortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte ergibt. \n\n2. Falls die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen das \nInstrument der Finanz- oder Kreditinitiative nicht vorsehen: Ist es (gleichwohl) \nzulässig, mit dem Instrument der Gesetzesinitiative (Volksinitiative zum Erlass \noder Änderung eines Gesetzes) einen konkreten Beschluss über einen Finan-\nzierungsbeitrag in der Form eines individuell konkreten Investitionsbeitrages \nzu erwirken? \n\n32 Die Verwendung der Gesetzesinitiative (Art. 27 Abs. 1 lit. b KV) als Instrument der Fi-\nnanz- oder Kreditinitiative erscheint nicht zulässig, weswegen die Spitalinitiative vom \nKantonsrat für ungültig erklärt werden sollte. Ob es sich dabei um einen Verstoss ge-\ngen die Einheit der Form (Art. 28 Abs. 2 lit. c KV) oder gegen übergeordnetes Recht \n(Art. 28 Abs. 2 lit. a KV) handelt, erscheint nicht ganz eindeutig. Eine gewisse Unsi-\ncherheit ergibt sich auch daraus, dass verschiedene Kantone einen Gesetzesbegriff \nkennen, der auch Einzelentscheide mitumfasst und dass sich auch im Kanton Schaff-\nhausen Gesetzesbestimmungen finden lassen, deren generell-abstrakter Charakter \nzweifelhaft ist. Der Verfassungsgeber wollte aber das Gesetz auf generell-abstrakte \nNormen beschränkt wissen, was mit den Bestimmungen zum Initiativrecht harmoniert.  \n\n33 Aus diesen Gründen empfehle ich die Ungültigerklärung der Spitalinitiative. Ein anderer \nEntscheid würde Art. 27 KV weitgehend obsolet werden lassen bzw. das Initiativrecht \nauf beliebige Initiativgegenstände ausdehnen. \n\n \n\n* * * \n\n \n\nProf. Dr. Felix Uhlmann \n\n\n\nEinschreiben\nKanton Schaffhausen\nDepartement des lnnern\nMühlentalstrasse 105\n8200 Schaffhausen\n\nZürich, 28. Oktober 2022\n\nPOLEDNA RC\n\nGutachten\nzur\n\nFrage der l(/G-Konformität der Schaffhauser\n«Spitalinitiative» vom 8. September 2022\n\nerstattet von\n\nProf. Dr. iur. Tomas Poledna, Rechtsanwalt\n\nPoledna RC AG Zürich\nMünstergasse 9, Zürich\nPostfach\n8024Zürich\n+41 43 233 40 33\n\nPoledna RC AG Base!\nMissionsstrasse 13\nCH-4055 Basel\n+41 61 681 00 30\n\npoledna@poledna. lega I\n\nwww.poledna.legal\n\nMwSt.-Nr. CH E-41 0.7 1 6.527\n\nEingetragen im kantonalen\nAnwaltsregister\n\n\n\nlnhaltsvezeichnis\n\nl. Ausgangslage und Auftrag\n\nll. Litgratur und Matgria1ign..............o.o..o.....................o...o..................o..o.o......o.........o....\n\nIll. Rechtliche Beurteilung\n\nAuslegung von Volksin itiativen\n\nAnliegen der Volksinitiative: konkrete Auslegung\n\nKra n kenversich eru n gsrechtl ich e Aspekte\n\n1. Rechtslage bis Ende 2011\n\n2. Rechtslage ab 2012: Neue Spitalfinanzierung\n\n3. Beurteilung derVolksinitiative unter l0/G-Aspekten\n\n3.1 Problematik der Wettbewerbsverzerrungen ...\n\nA\n\nB\n\nC\n\n3\n\n4\n\n4\n\n4\n\n7\n\nI\nB\n\nI\n\n3.2 Umsetzung der Volksinitiative: Weiteres Problemfeld ..\n\n4. ln dubio pro populo?\nD. Beantwortung der Gutachtensfragen\n\n11\n\n11\n\n13\n\n14\n\n15\n\n2l 1s\n\n\n\n2\n\nl. Ausgangslage und Auftrag\n\nAm 8. April 2022 wurde die Schaffhauser «Spitalinitiative» lanciert. Auf dem Weg der Ge-\nsetzesinitiative soll das Schaffhauser Spitalgesetz vom 22. November 2004 (SHR 813.100)\nergänzt werden. ln dessen Abschnitt «lV. Finanzen» soll eine neue Regelung aufgenommen\nwerden.\n\nDer hier interessierende Text des Unterschriftenbogens lautet wie folgt:\n\nVolksinitiative\n\nKantonsbeitrag an die Kosten der baulichen Erneuerung des\nKantonsspitals\n\n«Spitalinitiative»\n\nMehr finanzieller Spielraum zur Sicherstellung der Wirtschaftlich-\nkeit und einer hohen Leistungsqualität\n\nDie unterzeichneten Stim mberechtigten des Kantons Scha ffhau-\nsen reichen gestützt auf Art. 67 ff. Wahlgesetz folgende Volksini-\ntiative in Form eines ausgearbeiteten Gesetzesentwurfes ein:\n\nl. Das Spita/ gesetz (SHR 81 3.100) wird wie f olgt ergänzt:\n\nArt. 25 bis (neu) Kantonsbeitrag an die Finanzierung der Erneue-\nrung des Kantonsspita/s\n\n1 Der Kanton /eistet an die mit einem Koste ndach bis rund 240\nMillionen Franken vorgesehene bauliche Erneuerung des Kan-\ntonsspitals einen Beitrag von 60 Millionen Franken.\n\n2 Der Kantonsbeitrag bezweckt eine nachhaltige finanzielle Ent-\nlastung der Spitäler Schaffhausen zur Sicherstellung der Wirt-\nschaftlichkeit sowie einer hohen Leistungsqualität und dient zur\nReduktio n der Neubaufinanzierung und der Abschreibunss/ast.\nEr wird innerhalb eines Jahres seit Beginn des Neubaus des Spi-\ntalgebäudes fällig und entfällt, wenn der Baubeginn nicht bis\nEnde 2026 erfolgt ist.\n\n3 Der jährliche Finanz- und Leistungsbericht der Spitäler Schaff-\nhausen gibt transparent Ausk unft über die Verwendung des Kan-\ntonsbeit rags.\n\n3l 1s\n\n\n\n3\n\nll. Die Gesetzesänderung tritt mit Annahme durch das Volk in\nKraft.\n\nMit E-Mails vom 20. und 22. September 2022 wurde dem Untezeichner seitens der Direk-\ntion des Innern der Auftrag erteilt, ein Kurzgutachten zur Frage der Bundesrechtskonformität\nder Volksinitiative zu erstellen, dies beschränkt auf den Aspekt: Spitalfinanzierungsvorgaben\ndes Bundesrechts - ist die Art der Finanzierung K/G-konform? Dabei sollte bei Bedarf ab-\ngeklärt werden, ob mittels Auslegung die lnitiative bei einem allfällig kritischen Ergebnis im\nSinn der bundesgerichtl ichen Rechtsprechung «gerettet» werden kön nte.\n\nNicht zum Abklärungsauftrag gehören weitergehende im Zusammenhang mit dem Zustan-\ndekommen der Volksinitiative gehörende Fragen, wie etwa die Einhaltung der Formerfor-\ndernisse oder Schranken, die sich aus dem kantonalen Verfassungsrecht ergäben. Sodann\nist zu beachten, dass sich der Gutachter im Rahmen des Kuzgutachtens auf die wesentlichen\nZüge der Problematik beschränkt.\n\nDie gutachterlichen Betrachtungen beruhen auf der Einschätzung des Rechtsgutachters. Mit\nErstattung des vorliegenden Gutachtens kann nicht die Zusicherung verbunden sein, dass\npolitische Behörden, Venrualtungsstellen oder Gerichtsbehörden bei der Beurteilung der\nentsprechenden rechtlichen Fragen zu denjenigen Auffassungen gelangen, welche vorlie-\ngend durch den Gutachter als zutreffend bezeichnet werden. Bestehende Unsicherheiten\nbei der Bewertung bestimmter rechtlicher Fragen werden im Bewusstsein dessen bestmög-\nlich im Gutachten benannt.\n\nll. Literatur und Materialien\n\nDie venruendete Literatur wird in den Fussnoten zitiert. Die Zitienrrreise für die Materialien\nfolgt den Gepflogenheiten des Bundesgerichts.\n\nlll. Rechtliche Beurteilung\n\nA. Auslegung von Volksinitiativen\n\nDas Bundesgericht hat für die Auslegung von Volksinitiativen Richtlinien aufgestellt, die vom\nGedanken getragen sind, die Ungriltigkeit nach Möglichkeit zu verhindern, um nicht über-\nmässig in die politischen Rechte einzugreifen. Hier ist beispielhaft auf die detaillierten Aus-\nführungen in BGE 139 12921 zu verweisen, welcher die Rechtsprechung zusammenfasst und\nauch klare Aussagen zur Massgeblichkeit des Willen der lnitianten macht:\n\n4\n\n5\n\n6\n\n7\n\n4l 15\n\nVgl. auch aus neusterZeit BGE 1 47 I 183 S. 186, E. 6.2\n\n\n\n5.7 Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer lni-\ntiative ist deren lext nach den anerkannten lnterpretations-\ngrundsätzen auszulegen. Von verschiedenen Aus/e gungsmög-\nlichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck\nder lnitiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Er-\ngebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskon-\nformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund\nund Kanton vereinbar erscheint. Kann der lnitiative ein Sinn bei-\ngemessen werden, der sie nicht klarervveise a/s unzulässig er-\nscheinen /ässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstim-\nmung zu unterstellen (...).\n\n5.8 Sodann rnuss der Text einer lnitiative genügend bestimmt\nsein. Es muss hinreichend klar sein, worauf die lnitiative gerichtet\nist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann,\nohne dass sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines lrrtums\nüber wesent/iche Punkte ausgesetzt sehen. Während bei der all-\ngemeinen Anregung keine hohen Ansprüche an die Formulie-\nrung zu stellen sind, da gewisse Unk/arheiten, ja vielleicht sogar\nWidersprüche, bei der Ausarbeitung des Ges etzes- oder Be-\nsch/usstextes im Parlament noch behoben werden können,\nrechtfertigt sich eine so/che Zurückhaltung beim ausgearbeite-\nten Entwurf nicht (...).\n\n)\n\n7 .2 Ausgehend von den anerkannten lnterpretati onsgrundsätzen\nist bei der Auslegung eines lnitiativtextes massgeb lich, wie der\nvorgeschlagene Erlass bei den Stimmberechtigten und späteren\nAdressaten desselben vernünftigervveise verstanden werden\nmuss. Fraglich ist, wie weit auf den lnitiativtext für sich allein ab-\nzustellen bzw. wie weit für desse n lnterpretation auf die Begrün-\ndung der lnitianten zurückzugreifen ist.\n\n7.2.1 Es ist anerkannt, dass die Erläuterungen der lnitianten einen\nwichtigen Beitrag zum Verständnis des Volksbegehrens /eisten\nkönnen (...). Nach der üblichen Formel der bundesgerichtlichen\nRechtsprechung ist zwar grundsätzlich vom Wortlaut der lnitia-\ntive auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der lnitia-\nnten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegeh-\nrens und Meinungsäusserungen der lnitianten dürfen aber mit-\n\n(.\n\ns l 1s\n\n\n\nberr-icksichtigt werden (...). Obwohl mithin der lnitiativtext Aus-\ngangspunkt der Auslegung bildet, sch/iesst das eine n Beizug der\nBegründung des Volksbegehrens nicht aus, wenn diese für das\nVerständnis der lnitiative uner/ässlich ist.\n\n(. )\n\n7.2.4 Obwohl demnach der lnitiantenwille nicht allein für die ln-\nterpretation eines Volksbegehrens massgeblich ist, muss das\ndurch Auslegung ermittelte Verständnis des Volksbegehrens\ndoch mit der grundsätzlichen Stossrichtung der lnitiative verein-\nbar bleiben. Die Gültigkeit einer solchen lässt sich nicht dadurch\nerreichen, dass ihr ein Gehalt beigemessen wird, der dem\nGrundanliegen der lnitianten nicht mehr entspricht, so wie die-\nses auch von den die lnitiative unterzeichnenden Stimmberech-\ntigten verstanden werden durfte. Schon vor einiger Zeit hielt das\nBundesgerichtfest, durch die Auslegung des lnitiatiwextes dürfe\ndie Natur des Volksbegehrens nicht tiefgreifend verändert wer-\nden, weil dadurch der im lnitiativbegehren zum Ausdruck kom-\nmende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht\nwürde; eine nachträgliche Umdeutung einer lnitiative, die dem\nursprünglichen Textverständnis und den dadurch geweckten Er-\nwartungen zuwiderlaufe, sei abzulehnen (...).\n\n7.2.5 lm Rahmen des Beizugs der Begründung einer lnitiative für\ndie Auslegung derse/ben ist der Wille der lnitianten also zumin-\ndest insoweit mitzuberücksichtigen, als diese r den äussersten\nRahmen für die lnterpretation ihres Volksbegehrens darstellt\nbzw. für das Verständnis bildet, von dem die Unterzeichner der\nlnitiative vernünftigervveise ausgehen durften. Fällt die Ausle-\ngung in diesen Rahmen. ist sie unbedenklich. Verlässt sie ihn hin-\ngegen bzw. entspricht sie nicht dem Grundanliegen, verliert die\nlnitiative ihren wesent/ichen Gehalt, weshalb eine solche Ausle-\ngung nicht mehr als mit den politischen Rechten der lnitianten\nund Mitunterzeichner vereinbar gelten kann. Zwar kann nicht mit\nabsoluter Gewfssheit angenommen werden, alle Unterzeichner\nhätten sich allein auf die Begründung der lnitianten gestützt und\ndeswegen unterschrieben. Es kann aber davon ausgegangen\nwerden, zumindest ein Grossteil der Unterzeichner habe die\nStossrichtung der lnitiative mitgetragen und deren Unterstüt-\n\n6l 1s\n\n\n\n8\n\nzung beabsichtigt. Nicht anders als bei der Beurteilung der Tei-\nlungültigkeit lässt sich auch bei der Auslegung der lnitiative\nse/bst mit genügender Karheit ermitteln, ob die lnterpretation\ndem Grundanliegen der lnitiatiye ents pricht oder nicht.\n\nGrundsätzlich ist somit zunächst vom Wortlaut der lnitiative auszugehen und ist nicht auf\nden subjektiven Willen der lnitianten abzustellen. Volksinitiativen müssen deshalb wie Er-\nlasse objektiv ausgelegt werden und dürfen nicht als subjektive Willenserklärung der lnitia-\nnten verstanden werden. Eine allfällige Begrtindung des Volksbegehrens und Meinungs-\näusserungen der lnitianten sind allerdings mit zu berücksichtigen, wie die vorstehenden Aus-\nführungen des Bundesgerichts zeigen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Begründung\ndurch die lnitianten auf dem Unterschriftenbogen angebracht wurde. Spätere Ausserungen\nsind dagegen weniger bedeutsam.\n\nWenn möglich, sind kantonale Volksinitiativen mittels verfassungs- und bundesrechtskonfor-\nmer Auslegung vor Ungültigkeit zu bewahren (,,interpr6tation conform e").Ziel einer solchen\nAuslegung ist es, Ungültigkeitserklärungen so weit wie möglich zu verhindern. Entscheidend\nist, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemes-\nsen werden kann, der sie mit dem höherrangigen Recht als vereinbar erscheinen lässt. Dies\nist nicht der Fall, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht je-\ndoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist.\n\nEs ergibt sich aus dem Prinzip der Unverletzlichkeit des Stimmrechts, dass die Behörde, wel-\nche sich über die materielle Gültigkeit einer lnitiative ausspricht, diese in dem für die lnitia-\nnten günstigsten Sinn auslegen und, wenn möglich, dem Volk vorlegen muss. ln seiner\nneueren Rechtsprechung hat das Bundesgericht dafür den Satz ,,in dubio pro populo" ge-\nprägt2. lm Übrigen ergibt sich die Pflicht zur verfassungskonformen Auslegung aus dem\nVerhä ltn ismässig keitsg ru ndsatz.\n\nWeiter ist festzuhalten, dass das Schaffhauser Recht jedwelche Verletzung des übergeord-\nneten Rechts als Grund fur Ungültigerklärungen einstuft, nicht nur solche, die - wie in ande-\nren Rechtsordnungen zuweilen vorgesehen - offensichtlich sind (Art. 76 Wahlgesetz).\n\nB. Anliegen der Volksinitiative: konkrete Auslegung\n\nDas Kantonsspital (Schaffhausen) ist Teil der mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatte-\nten kantonalen Anstalt «Spitäler Schaffhausen» (Art. 7 Abs. 2 Spitalgesetz). ln diesem Rah-\nmen nimmt das Kantonsspital Leistungsaufträge nach Art. 4 f. und 9 Spitalgesetz wahr. In\n\n9\n\n10\n\n11\n\n12\n\n2\n\n7115\nBGE 1 47 I 183 S. 1 86, E. 6.2.\n\n\n\n13\n\n14\n\n15\n\nden Rahmen- und Jahreskontrakten werden die Entschädigungen ans Kantonsspital verein-\nbart. Diese bilden die Grundlage für die kantonsrätlich genehmigten Globalbudgets.\n\nDie Volksinitiative bezweckt eine partielle Anderung: So soll die (endgültige) finanzielle Ent-\nlastung des Kantonsspitals im Rahmen eines (allfälligen) Neubaus neu festgelegt werden -\ndies im Gegensatz zu Art. 9 Abs. 1 Spitalgesetz, wonach die Grundsätze der Finanzierung\nder Spitalleistungen in den Rahmenkontrakten festzulegen sind. Diese finanzielle Entlastung\nergibt sich aus der Venrrendung des Begriffs «Beitrag», der auf kantonaler Stufe dem bun-\ndesrechtlichen Begriff der Subvention entspricht3. Dass der Beitrag nicht rückzahlbar ist und\nsomit nicht Darlehens- bzw. Liquiditätsschaffungscharakter hat, folgt sodann aus der Formu-\nlierung in Art. 25bis Abs. 2 neuSpitalgesetz, der den Zweck definiert: «(...) Reduktion der\nNeubaufinanzierung und der Abschreibungslast.» Diese Ziele könnten bei einer allfälligen\nRückzahlung nicht erreicht werden. Mithin ist das Verständnis der lnitiative, dass das Spital\nbezüglich der Finanzierung des Spitalneubaus durch den Kanton im Umfang von 60 Mio\nCHF entlastet wird, was je nach den tatsächlichen Kosten einem Anteil von mindestens 25%\nentspricht.\n\nZweck der Beitragszusprechung ist die «nachhaltige finanzielle Entlastung der Spitäler\nSchaffhausen zur Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit sowie einer hohen Leistungsqualität.»\nWie sich aus dem Text der lnitiative ergibt, wird damit (naturgemäss) die Anstalt als Ganzes\nfinanziell entlastet, der Beitrag ist jedoch zweckgebunden für den Umbau des Kantonsspitals\nzu verwenden. Die Ziele der Sicherstellung der Wirtschaftlichkeit und der hohen Leistungs-\nqualität entsprechen prima vista den Anliegen des Krankenversicherungsgesetzes\n\nC. KrankenversicherungsrechtlicheAspekte\n\n1. Rechtslage bis Ende 2011\n\n?\n\n4\n\nDie altrechtliche Spitalfinanzierung anerkannte und berücksichtigte kantonale Subventionie-\nrungen des Spitalbetriebs, sei es in der Form von laufenden Betriebsbeiträgen (häufig Defi-\nzitdeckungen) oder als Projektbeiträge. Das KVG unterschied sodann die Finanzierung je\nnach dem Subventionsstatus des Listenspitals. An öffentlich-subventionierte Spitäler leiste-\nten die Krankenkassen nicht mehr als 50% der anrechenbaren Betriebskostena; den Rest\nübernahm nach Bereinigung durch andenrueitige Einnahmen (zwangsläufig) der Kanton (Ob-\njektfinanzierung). Die nicht subventionierten Listenspitäler wurden gesamthaft aus der obli-\ngatorischen Krankenpflegeversicherung, den Zusatzversicherungen und durch private Mittel\nfinanziert.\n\nPeter Karlen, Schweizerisches Venrualtungsrecht, Zürich 2018, S. 408.\n\nDania Tremp, Stationäre Spitaltarife 2012: Eine Herausforderung für die Spitalwelt, in Jusletter 28. Januar\n2013, R2.2.\n\nB I 1s\n\n\n\n2. Rechtslage ab 2012: Neue Spitalfinanzierung\n\nMit der ab 1. Januar 2012 Wirksamkeit erlangten neuen Spitalfinanzierung erfolgte der\nWechsel von der Objektfinanzierung der stationären OKP-Leistungen zur Leistungsfinanzie-\nrung:\n\n16\n\n17\n\n18\n\nt Am 21. Dezember 2OO7 beschloss die Bundesversammlung in Form einer Teilrevision\ndes l(/G ein neues System der Spitalfinanzierung (AS 2008 2049). Die Vergütung der\nstationären Behandlung erfolgt auf der Grundlage von Pauschalen (in der Regel Fall-\npauschalen), welche sowohl die Betriebs- als auch die lnvestitionskosten (einschliess-\nlich der Liegenschaften) abdecken5.\nGemäss Art. 49a Abs. 1 und 2 l(/G werden die Vergütungen nach Art. 49 Abs. 1 KVG\nvom Kanton und den Versicherern übernommen, wobei der kantonale Anteil mindes-\ntens 55% beträgt. Die Einfrlhrung der leistungsbezogenen Pauschalen nach Artikel 49\nAbsatz 1 sowie die Anwendung der Finanzierungsregelung nach Artikel 49a mit Ein-\nschluss der lnvestitionskosten mussten spätestens am 31. Dezember 2Oll abgeschlos-\nsen sein. Die Kantone hatten ihren Finanzierungsanteil nach Artikel 49a Absalz2 spä-\ntestens per 1. Januar 2012 festzusetzen.\n\n5\n\nDie Revision wurde vom Gedanken getragen, dass die selbe Spitalleistung nach den selben\nnäher definierten Massstäben zu entschädigen sei; damit wurde auch dem Wettbewerbsge-\ndanken stärker Rechnung getragen6: «Die Forderung nach vermehrtem Wettbewerb wurde\nsodann im revidierten Art.49 Abs. 1 KVG verwirklicht: Danach haben sich die Spitaltarife an\nder Entschädigung jener Spitäler zu orientieren, welche die tarifierte obligatorisch versi-\ncherte Leistung in der notwendigen Oualität effizient und günstig erbringen.»\n\nDer Wettbewerbsgedanke findet dann auch in Art. 49a KVG seinen Ausdruck, der die Auf-\nteilung der Kosten der stationären Versorgung zwischen Kantonen und Versicherern regelt.\nHier greift dann auch die Schutzwirkung der Wirtschaftsfreiheit und sehen sich Kantone be-\nzüglich ihrer Fördertätigkeit zurwirtschaftlichen Neutralität verpflichtetT: «Hingegen verlangt\ndie Wirtschaftsfreiheit die Gleichbehandlung von Konkurrenten durch den Staat, soweit der\nGesetzgeber die Konkurrenten den gleichen Regeln unterstellt - wie dies namentlich in Be-\nzug auf die krankenversicherungsrechtliche Finanzierung von öffentlichen und privaten Spi-\ntälern der Fall ist (vgl. Art. 49a Abs. 1 BV). Daraus folgt insbesondere, dass sich die Kantone\n\nNL. 49 Abs. 1 und 7 KVG; Art. 8 der Verordnung vom 3. Juli 2002 über die Kostenermittlung und die Leis-\n\ntungserfassung durch Spitäler, Gebuftshäuser und Pflegeheime in der Krankenversicherung (VKL; SR 832.104);\n\nBGE 141V 206E.3.3.2 S.213 f.; 138 ll 398 E.2.3.2 S.406f. und E.6.25.432f+.\nTremp, a.a.O., R2.4.\n\nBerhard Rütsche, Rechtsstaatliche Grenzen von Rationierungen im Gesundheitswesen, in Ueli Kieser/Agnes\n\nLeu,5. St. Galler Gesundheits- und Pflegerechtstagung, Zürich/St. Gallen 2018, S. 123.\n\n6\n\n9l 1s\n\n\n\n19\n\n20\n\nbei der Zuteilung von Globalbudgets wettbewerbsneutral verhalten und die öffentlichen\nund privaten Listenspitäler gleich behandeln müssen.»\n\nDie Problematik der parallelen Finanzierungen von stationären Leistungen einerseits über\ndie neue krankenversicherungsrechtliche Regelung nach Art. 49 und 49a l(/G und über kan-\ntonalrechtlich abgestützte Beiträge hat etwa derZürcher Gesetzgeber erkannt und die Um-\nsetzung dieser neuen Bestimmungen durch das am 1. Janua r 2012 in Kraft getretene kanto-\nnale Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (SPFG) vom 2. Mai 20118 umgesetzt. §§ 28\nund 29 SPFG regeln die Behandlung der unter früherem Recht erfolgten Staatsbeiträge an\nlnvestitionen. Bei Gemeinde- und Zweckverbandsspitälern werden diese zu ihrem Restbuch-\nweft separat als Guthaben des Kantons in den Gemeinde- bzw. Zweckverbandsrechnungen\nausgewiesen. Bei den übrigen Spitälern werden sie zu ihrem Restbuchwert in ein Darlehen\nzugunsten des Kantons und zulasten der Eigentümer der Anlagen umgewandelt. Werden\nSpitäler der bisherigen Spitalliste oder einzelne ihrer Betriebsstandorte nicht auf die neue\nSpitalliste übernommen, werden die dafür geleisteten Staatsbeiträge und Darlehen nach\nden Besti m m u n gen der Sta atsbe itra gsg esetzgebu n g zu rückgefordert.\n\nlm Urteil vom 13. Dezember 2015e hat sich das Bundesgericht mit dem Sinn und Zweck\ndieser Regelung befasst und dabei festgehalten (Hervorhebung durch Gutachter):\n\n/ndessen ist der Sinn und Zweck der Regelung offensichtlich der,\ndass die unter altem Recht für lnvestitionen bezahlten Beiträge,\nsoweit noch nicht amortisiert, in Darlehen umzuwandeln sind,\nweil neurechtlich die lnvestitionen über die Fallpauschalen finan-\nziert werden, und die lnvestitionen nidtt doppelt abgegolten\nwerden sollen. Damit wollte der Ges etzgeber auch Gleidtbe-\nhandlung schaffen mtrischen den verschie denen Spitälern , nä-\nmentlich auch zwischen den öffentlichen und den privaten (TO-\nMAS POLEDNN KERSflN NOELLE VOKINGER, Spita lsubven-\ntionen und neue Spitalfinanzierung, jusletter 18. August 2014, Rz.\n19 ff .). (...) Würde der Restbuchwert nun nicht zu ihren Lasten in\nein Darlehen umgewandelt, stünde sie finanziell besser da als\nwenn die Objektkredite an die Eigentümerin bezahlt worden wä-\nren. Sie hätte einen Betrag für die Bezahlung von lnvestitionen\nerhalten, die aber im Umfang des Restbuchwerts unter neuem\nRecht über die Fallpauschalen zusäElich abgegolten werden.\n\nLS 813.20.\n2C_717/2015.\n\n8\n\n9\n\n101 1s\n\n\n\n21 Die Wahrung der Wettbewerbsneutralität wirkt nicht nur innerkantonal, sondern auch im\ninterkantonalen Verhältnis. Art. 39 lC/G wie auch Art.49 KVG gewährleisten einen interkan-\ntonalen Wettbewerb und nach «gleichen Spiessen» für alle stationären Leistungserbringer.\nMit anderen Worten sollen Kantone mittels intrakantonaler Beiträge nicht die Wettbewerbs-\nposition «ihrer» Spitäler verbessernl0.\n\n3. Beurteilung der Volksinitiative unter |UG-Aspekten\n\n3.1 ProblematikderWettbewerlcsverzerrungen\n\n22 Vorab ist auf den Stand der Lehre einzugehen - die Gerichtspraxis hat die vorliegende Prob-\nlematik noch nicht eingehender geklärt11:\n\nMarco Donatsch vertritt die Auffassung, dass die Wettbewerbsneutralität nicht spiele,\nda das Spitalwesen im Bereich des KVG nicht dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit un-\nterliegtl2. Er r-lbergeht damit jedoch den Umstand, dass auch im staatlich regulierten\nLeistu ngsbereich das G esta ltu n gsprinzi p der g I eichen Wettbewerbsbed i ng u n gen ge l-\nten kann. Letztlich folgert er, dass kantonale Subventionen (wie schon der reine Spi-\ntalbetrieb) zulässig sind. Auf die Auswirkungen der kantonalen Subventionen auf die\nTarifgestaltung nach dem l(/G geht Donatsch jedoch nicht eingehend ein.\nEva Druey Just bejaht die Anwendung der Wettbewerbsneutralität im Rahmen des\nKVG-Tarifrechts und folgeft zu den (potentiell) wettbewerbsveaerrenden Leistungen\nder Gemeinwesenl3: «Die lnanspruchnahme gemeinwirtschaftlicher Leistungen er-\nmöglicht es den Kantonen, unter Wahrung der Wettbewerbsneutralität weiterhin so-\nzial- und versorgungspolitisch motivierte Angebote aufrechtzuerhalten. Sowohl die\nAbgrenzung von den eigenwirtschaftlichen und insbesondere den l(/G-Pflichtleistun-\ngen, als auch das Postulat der Wettbewerbsneutralität verlangen jedoch, dass die Leis-\ntungen und die vom Kanton dafür erbrachte Gegenleistung sehr klar definiert werden\nund zueinander in einem Austauschverhältnis stehen. Dieses Austauschverhältnis er-\nmöglicht einerseits die Abgrenzung, zu wessen Gunsten die Leistung primär erbracht\nwird - ist es das Gemeinwesen, muss tendenziell eine gemeinwirtschaftliche Leistung\nangenommen werden, ist es der Patient, eine eigenwirtschaftliche. Es gewährleistet\nanderseits die Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung und somit die Wett-\nbewerbsneutralität.»\n\n10 Tomas Poledna/Kerstin Vokinger, Spitalsubventionen und neue Spitalfinanzierung, Jusletter 18. August 2014,\nR2.22.\n\n11 Waldner/Egli, in BSK-KVG, Art. 49a N 8.\n12 Marco Donatsch, Die Stellung der öffentlichen Hand bei der Spitalfinanzierung nach KVG, Jusletter, 28. August\n\n2017 , Rz.28 ft.\n13 Eva Druey Just, Was sind gemeinwirtschaftliche Leistungen?, in: Jusletter 26. Januar 2015, Rz. 38.\n\n11 115\n\nI\n\n\n\nRaphael Patrice Kummer geht der ähnlichen Fragestellung nach, folgert jedoch, dass\ngemeinwirtschaftlichen Leistungen (GWL) der Kantone keine Subventionen seienla. Er\nschliesst seine Betrachtungen wie folgt: «Von Bedeutung ist vielmehr die Erkenntnis,\ndass mehr als kostendeckende Kantonszahlungen für GWL insofern zulässig sind, als\ndas anzuwendende kantonale Recht nichts anderes vorsieht. Die bezahlte Summe für\ndie GWL müsste indessen, zwecks Kostentransparenz im OKP-Bereich, schweizweit\nseparat als Ertrag verbucht werden. So kann das Risiko einer Vezerrung der bench-\nmark-relevanten Kosten abgeschwächt werden.» Auch er geht auf die Auswirkungen\nkantonaler Zahlungen ausserhalb der KVG-Tarifregelungen nicht weiter ein.\n\n23 Die herrschende Lehre geht somit von der Zulässigkeit kantonaler Beiträge aus, will jedoch\nwettbewerbsvezerrende Aspekte ausschliessen. Auf die Auswirkungen kantonaler Beiträge\nauf die Tarifgestaltung selber gehen die Betrachtungen jedoch nicht eingehender ein. Es\n\nwird jedoch in Teilen der Lehre die Auffassung vertreten, dass die kantonalen l(/G-fremden\nBeiträge den für die Tarifermittlung wichtigen Benchmark nicht vezerren dürfen.\n\n24 Die Volksinitiative ist hinsichtlich der Zwecksetzung klar: Das Kantonsspital Schaffhausen soll\nbezüglich des Umbaus in einem erheblichen Umfang finanziell (aus Steuermitteln) entlastet\nwerden. Hierbei ist festzuhalten, dass die damit verbundenen Ziele der Volksinitiative (Si-\n\ncherung der Oualität und die Einhaltung der Wirtschaftlichkeit) bereits durch die Tarifhöhe\nl(/G-rechtlich sichergestellt sind. Überschiessende Oualität wirkt sich sodann nicht tarifer-\nhöhend aus. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass hiermit gemeinwirtschaftliche Leistun-\ngen nach Art. 49 Abs. 3 l(/G abgegolten werden wollen. Anhaltspunkte hierfür lassen sich\nhierzu nicht finden. Es gibt keine Hinweise dafür, dass damit Nicht-KVG-Leistungen zu ent-\nschädigen wären. Der Spitalneubau dient offensichtlich der stationären KVG-geordneten\nVersorgung der Bevölkerung. Möglich wäre, dass kantonale Beiträge an Leistungen erbracht\nwerden, die nicht im Rahmen des l(/G geregelt sind; dies ist jedoch der vorliegenden lniti-\native nicht zu entnehmen.\n\n25 Dies führt zur Frage, ob damit auch zwangsläufig KVG-rechtlich verbotene Wettbewerbsver-\nzerrungen verbunden sind. Dies ist nicht zwangsläufig der Fall, so bestehen bereits aufgrund\ndes Übergangs vom alten zum neuen Recht Bereinigungsdefizite bezüglich der Anlagekos-\nten, die aufgearbeitet werden müssenls. Dies ist von der Politik wie der Lehre erkannt wor-\nden; soweit ersichtlich, hat sich das fur die Tariffragen zuständige Bundesvenrualtungsgericht\nbislang zur vorliegenden Problematik nicht geäussert. Postuliert wird in der Lehre jedoch\n\n14 Raphael Patrice Kummer, Nl'.49 Abs. 3 KVG: Gemeinwirtschaftliche Leistungen? Subventionen?, Jusletter 14.\n\nMai 2018.\n15 MichaelWaldner, Anlagenutzungskosten und neue Spitalfinanzierung, AJP 2017 S. 1249.\n\n121 15\n\nI\n\n\n\n26\n\neine spitalindividuelle Betrachtung, damit es nicht zu Doppelzahlungen über kantonale Bei-\nträge und Fallpauschalen kommtl6 oder - in die gleiche Richtung gehend - eine Neutralisie-\nrung der kantonalen Beiträge17. Soweit die Lehre auf die Wettbewerbsvezerrungen nicht\neingeht, wird zumindest eine Abtrennung der kantonalen Leistungen in der Buchhaltung aus\nGründen der Transparenz und zur Vermeidung von Vezerrungen des Benchmarks fur Spi-\nta I kostenverg leich e gefordertl 8.\n\nBetrachtet man die bundesven/valtungsgerichtliche Rechtsprechung zur Ermittlung der Höhe\nder Fallpauschalen im stationären Bereich, so erscheint ein solches Vorgehen zwar aufwän-\ndig und wenig mit dem System des l(/G vereinbar, das letztlich auf transparenten und ver-\ngleichbaren Kostenausweisen beruht. Einerseits wird das für die Ermittlung des Tarifs zent-\nrale Element des Benchmarkings durch solche Ausgleiche berührt, aber letztlich m.E. nicht\ndurch das Vorgehen eines einzigen Kantons in Frage gestellt. Anderseits können im Rahmen\nder Tarifermittlung verschiedene (die Tarifhöhe senkende) Umstände berücksichtigt wer-\nden1e, wozu auch Doppelzahlungen infolge kantonaler Beiträge an die Liegenschaftsinvesti-\ntionen gehören. Doch ist auch dies ein Vorgehen, das der Bereinigung von Systemunrein-\nheiten dient, die sich so aus dem KVG nicht ergeben sollten.\n\n3.2 Umseuung der Volksinitiative: Weiteres Problemfeld\n\n27 lm Ergebnis ist somit festzuhalten, dass sich die Problematik der Wettbewerbsvezerrungen\nauf der Ebene der Tarifgenehmigung (oder Tariffestsetzung) lösen lässt durch entspre-\nchende, die Vezerrung berücksichtigende Ausgleiche zu Lasten des Kantonsspitals. Damit\nkönnte die lnitiative bundesrechtskonform umgesetzt werden.\n\n28 Allerdings würde dies dazu führen, dass das initiativseitig klar festgelegte Ziel der definitiven\nEntlastung des Kantonsspitals von den Belastungen durch die lnvestitionskosten im Umfang\ndes kantonalen Beitrags verhindert würde. Mit anderen Worten würden der kantonalen Ent-\nlastung verminderte Tarife und somit tiefere Einnahmen entgegenstehen.\n\n29 Hierbei tritt ein weiterer rechtlicher Aspekt in Erscheinung: Art. 49a KVG verlangt eine Be-\nteiligung von 45o/o der Kostentragung an der stationären Versorgung durch die Krankenver-\nsicherung. Mit dem vorstehend skizzierten Ausgleich uber die Tarifhöhe würden die Kran-\nkenkassen entlastet und der Steuerzahler belastet. Diese Verschiebung der Finanzlast wider-\nspricht jedoch nicht a priori der bundesrechtlichen Regelung der Kostenaufteilung, da die\n\n16\n\n17\n\n18\n\n19\n\nWaldner, a.a.O.\n\nPoledna/Vokinger, a.a.O., Rz. 65.\n\nKummer, a.a.O.\n\nDazu eingehend Susanne Fankhauser/Michael Rutz, Spitalplanung und Spitalfinanzierung, SZS 2018 5.282{+\n\n131 15\n\n\n\n4.\n\n30\n\nKantone mindestens 55% der Vergütungen übernehmen müssen. Somit steht es den Kan-\ntonen frei, den Anteil zu erhöhen. Allerdings kommt der Effekt einzig zu Gunsten des Kan-\ntonsspitals zum Tragen. Die weiteren Listenspitäler wären hiervon nicht erfasst. Für diese\nwürde dann ein erhöhter Beitrag der Krankenkassen gelten, was deren Verhandlungsposi-\ntion bei den Tarifverhandlungen erschweren würde. Ob diese Schwierigkeit jedoch letztlich\nvon rechtlicher Bedeutung ist oder eher faktischer, aber rechtlich handhabbarer Natur, muss\nim vorliegenden Rahmen des Kuzgutachtens offengelassen werden. Relevant ist es jedoch\naus den nachfolgenden Überlegungen nicht.\n\nln dubio pro populo?\n\nWie unter Rz. 28 aufgezeigt, müsste die bundesrechtskonforme Umsetzung der Volksinitia-\ntive auf der Ebene der Tarife gewährleistet werden. Damit wird jedoch das Hauptanliegen\nder lnitiative verhindert, die finanzielle Entlastung des Kantonsspitals zu ermöglichen; in die-\nser Hinsicht ist die Volksinitiative bundesrechtswidrig.\n\nDies führt zur Frage, ob eine bundesrechtskonforme Umsetzung der Volksinitiative im Sinn\neiner «Rettung der lnitiative» möglich ist. DerWortlaut und der Zweck der lnitiative sind klar,\ndie finanzielle Last des Kantonsspitals infolge des Bauprojekts soll erheblich vermindert wer-\nden, dies nicht nur vorübergehend. Das wird auch aus der begleitenden Mitteilung der lni-\ntianten deutlich20:\n\nDie Kosten von rund 240 Millionen übersteigen jedoch die Mög-\nlichkeiten der Spitäler Schaffhausen bei weitem. Müssten diese\ndie Gesa mtsumme für den Neubau aussch/iesslich selbst tragen,\nkäme es unweigerlich zu Personalabbau und zu weiteren Abstri-\nchen bei der Auafität der Pflege und der Gesundheitsversor-\ngung - das darf nicht passieren/\n\nMit einer bundesrechtskonformen Umsetzung der Volksinitiative wird jedoch nicht sicherge-\nstellt, dass die Spitäler Schaffhausen nicht die gesamten lnvestitionskosten tragen müssten.\nEs würde zwar wohl zu einer geringen zeitlichen Entlastung kommen, da die Tariffestset-\nzungsverfahren etwas Zeit benötigen, doch wäre bei Weitem nicht die von der lnitiative an-\ngestrebte substanzielle Entlastung zu erreichen. Damit würde die lnitiative im Kern verun-\nmöglicht und scheidet die Anrufung des Grundsatzes «in dubio pro populo» aus.\n\n20\n\n31\n\n32\n\n141 15\n\nhttps://www.so-resso.ch/spital-initiative.html (besucht am 17. Oktober 2022).\n\n\n\nD. Beantwortung der Gutachtensfragen\n\n33 Die Volksinitiative «Kantonsbeitrag an die Kosten der baulichen Erneuerung des Kantonsspi-\ntals» lässt sich hinsichtlich der Umsetzung t(/G-konform anwenden, indem der kantonale\nBeitrag bei der Tariffestsetzung bzw. -genehmigung senkend berücksichtigt wird.\n\n34 Hinsichtlich der mit der Volksinitiative gleichzeitig verbundenen Zwecksetzung der definiti-\nven finanziellen Entlastung der Spitäler Schaffhausen ist eine bundesrechtskonforme Umset-\nzung nicht möglich. Damit kann das Grundanliegen der Volksinitiative nicht umgesetzt wer-\nden und kann diese auch nicht «gerettet» werden.\n\n{\nProf. Dr. iur. Tomas Poledna\n\n1s l 15\n\n\n\t22-136\n\t1. Volksinitiative\n\t1.1 Zustandekommen\n\t1.2 Wortlaut\n\t1.3 Formelle Prüfung der Spitalinitiative\n\t1.3.1 Gültigkeit der Spitalinitiative\n\t1.3.2 Unvereinbarkeit mit der Kantonsverfassung (Initiativrecht)\n\t1.3.3 Unvereinbarkeit mit dem Bundesrecht (KVG)\n\t1.3.4 Fazit\n\n\n\t2. Inhaltliche Beurteilung der Spitalinitiative\n\t2.1 Keine Notwendigkeit für einen Kantonsbeitrag im Kontext des geltenden Rechts\n\t2.2 Inkonsistenz zur verfolgten Strategie und zur Volksabstimmung von 2016\n\t2.3 Finanzielle Belastung des Kantons und der Steuerpflichtigen\n\t2.4 Fazit\n\n\t3. Anträge\n\t4. Gegenvorschlag\n\t5. Weiteres Vorgehen\n\n\t22-136_Beilage1\n\tI. Ausgangslage und Gutachtensauftrag 3\n\tII. Beurteilung der Initiative 5\n\t1. Initiativrecht gemäss Kantonsverfassung 5\n\t2. Einhaltung von Art. 27 KV als Gültigkeitsvoraussetzung und Massstab der Beurteilung 6\n\t3. Einordnung der Spitalinitiative 7\n\t4. Begriff des Gesetzes 8\n\t5. Kantonale Praxis 10\n\n\tIII. BEantwortung der Gutachtensfragen 12\n\t1. Sieht die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen das Instrument der Finanz- oder Kreditinitiative vor? 12\n\t2. Falls die Verfassung und/oder die Gesetzgebung im Kanton Schaffhausen das Instrument der Finanz- oder Kreditinitiative nicht vorsehen: Ist es (gleichwohl) zulässig, mit dem Instrument der Gesetzesinitiative (Volksinitiative zum Erlass oder Änderung...\n\n\tI. Ausgangslage und Gutachtensauftrag\n\tII. Beurteilung der Initiative\n\t1. Initiativrecht gemäss Kantonsverfassung\n\t2. Einhaltung von Art. 27 KV als Gültigkeitsvoraussetzung und Massstab der Beurteilung\n\t3. Einordnung der Spitalinitiative\n\t4. Begriff des Gesetzes\n\n\n\t22-136_Beilage2\n\n