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name: Totalrevision PolG SH, Gutachten vom 18.11.2021

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text: \nProf. Dr. Monika Simmler \nAssistenzprofessorin für Strafrecht,  \nStrafprozessrecht und Kriminologie an der \nUniversität St. Gallen \nMeienbergstrasse 22, CH-9000 St. Gallen \n\n \n \n\n \n\n \n\nRechtsgutachten \n\n \nProf. Dr. Monika Simmler \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nTotalrevision Polizeigesetz Kanton Schaffhausen \n \n\n \n\n \n\nerstattet zuhanden \n\n \n\nRegierungsrat des Kantons Schaffhausen  \n\n \n\n \n\n \n\n18. November 2021 \n\n \n\nAnhang 4\n\n\n\n \n \n\n\n\nIII \n \n\nInhaltsverzeichnis \n\nLiteraturverzeichnis ............................................................................................................................ VII \n\nMaterialienverzeichnis .......................................................................................................................... X \n\nEntscheidverzeichnis ........................................................................................................................... XI \n\nAbkürzungsverzeichnis ..................................................................................................................... XIII \n\nI. Einleitung und Auftrag ....................................................................................................................... 1 \n\n1. Ausgangslage .................................................................................................................................. 1 \n\n2. Auftrag und Gegenstand des Gutachtens ....................................................................................... 1 \n\n3. Gang der Darstellung ...................................................................................................................... 2 \n\nII. Gutachterliche Stellungnahme zum Entwurf .................................................................................. 3 \n\n1. Allgemeine Würdigung .................................................................................................................... 3 \n1.1. Regelungsgegenstand und Regelungsdichte ........................................................................... 3 \n1.2. Systematik des Gesetzes ......................................................................................................... 5 \n\n2. Geltungsbereich, Aufgaben und Zuständigkeit ............................................................................... 6 \n2.1. Aufgaben der Schaffhauser Polizei (Art. 2) .............................................................................. 6 \n2.2. Vorbemerkungen: Aufgaben- und Kompetenzzuweisung (Art. 3, 4 und 13 ff.) ........................ 8 \n2.3. Aufgaben der Gemeinden (Art. 3) .......................................................................................... 10 \n2.4. Konkretisierung der Zuständigkeit (Art. 4) .............................................................................. 13 \n2.5. Schutz privater Rechte (Art. 5) ............................................................................................... 14 \n\n3. Organisation und Dienstrecht ........................................................................................................ 16 \n3.1. Polizeistatus (Art. 7) ............................................................................................................... 16 \n\n4. Zusammenarbeit ............................................................................................................................ 17 \n4.1. Information und Koordination (Art. 13) ................................................................................... 17 \n4.2. Unterstützung der Gemeinden (Art. 14) ................................................................................. 18 \n4.3. Besondere Polizeieinsätze (Art. 15) ....................................................................................... 19 \n4.4. Aufgabenübertragung an Private (Art. 18) ............................................................................. 21 \n4.5. Zusammenarbeit mit Privaten (Art. 19) .................................................................................. 23 \n\n5. Grundsätze des polizeilichen Handelns ........................................................................................ 23 \n5.1. Vorbemerkungen (Art. 20-23) ................................................................................................. 23 \n5.2. Achtung der Würde des Menschen (Art. 20) .......................................................................... 24 \n5.3. Verhältnismässigkeit (Art. 21)................................................................................................. 25 \n5.4. Gewaltmonopol (Art. 22) ......................................................................................................... 26 \n5.5. Polizeiliche Generalklausel (Art. 23) ...................................................................................... 27 \n\n6. Massnahmen der Schaffhauser Polizei ......................................................................................... 29 \n6.1. Personenkontrolle und Identitätsfeststellung (Art. 26) ........................................................... 29 \n6.2. Erkennungsdienstliche Massnahmen (Art. 27) ...................................................................... 31 \n6.3. Befragung (Art. 28) ................................................................................................................. 33 \n6.4. Vorladung und Vorführung (Art. 29) ....................................................................................... 35 \n6.5. Polizeilicher Gewahrsam (Art. 30) .......................................................................................... 37 \n6.6. Zuführung schutzbedürftiger Personen (Art. 31) .................................................................... 40 \n6.7. Wegweisung und Fernhaltung von Personen (Art. 32) .......................................................... 41 \n\n\n\nIV \n \n\n6.8. Einsatz von technischen Überwachungsgeräten (Art. 35) ..................................................... 46 \n6.9. Vorbemerkungen: Vorermittlungen (Art. 37-39) ..................................................................... 47 \n6.10. Polizeiliche Observation (Art. 37) ......................................................................................... 51 \n6.11. Verdeckte Fahndung (Art. 38) .............................................................................................. 56 \n6.12. Verdeckte Vorermittlung (Art. 39) ......................................................................................... 59 \n6.13. Überwachung ausserhalb von Strafverfahren (Art. 40) ........................................................ 63 \n6.14. Verdeckte Registrierung (Art. 41) ......................................................................................... 63 \n6.15. Vorbemerkungen: Überwachung allgemein zugänglicher Orte (Art. 42-43) ........................ 64 \n6.16. Nicht personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten (Art. 42) ........ 69 \n6.17. Personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten (Art. 43) ................. 72 \n6.18. Nachforschung (Art. 44) ....................................................................................................... 75 \n6.19. Fahndung (Art. 45) ............................................................................................................... 76 \n6.20. Durchsuchung von Personen (Art. 46) ................................................................................. 77 \n6.21. Durchsuchung von Sachen (Art. 47) .................................................................................... 78 \n6.22. Durchsuchung von Räumen (Art. 48) ................................................................................... 79 \n6.23. Betreten privater Grundstücke und Räume (Art. 49) ............................................................ 80 \n6.25. Fesselung (Art. 55) ............................................................................................................... 81 \n6.26. Schusswaffengebrauch (Art. 56) .......................................................................................... 82 \n\n7. Gewaltschutz ................................................................................................................................. 85 \n7.1. Vorbemerkungen: Gewaltschutz (Art. 58-65) ......................................................................... 85 \n7.2. Zweck und Aufgabe (Art. 58) .................................................................................................. 87 \n7.3. Melderecht (Art. 59) ................................................................................................................ 91 \n7.4. Datenverarbeitung (Art. 60) .................................................................................................... 93 \n7.5. Risikoanalyse und Gefährderansprache (Art. 61) .................................................................. 96 \n7.6. Massnahmen bei häuslicher Gewalt (Art. 62) ........................................................................ 99 \n7.7. Massnahmen bei Stalking (Art. 63) ...................................................................................... 101 \n7.8. Mitteilung (Art. 64) ................................................................................................................ 102 \n7.9. Verfahren (Art. 65) ................................................................................................................ 104 \n\n8. Massnahmen der Gemeinden ..................................................................................................... 105 \n8.1. Vorbemerkungen: Massnahmen der Gemeinden (Art. 66-73) ............................................. 105 \n8.2. Befragung (Art. 66) ............................................................................................................... 105 \n8.3. Identitätsbefragung und Ausweisvorzeigepflicht (Art. 67) .................................................... 106 \n8.4. Betreten privater Grundstücke (Art. 68) ............................................................................... 107 \n8.5. Wegweisung und Fernhaltung von Personen (Art. 69) ........................................................ 108 \n8.6. Vorübergehendes Festhalten (Art. 72) ................................................................................. 109 \n8.7. Überwachung des ruhenden Verkehrs (Art. 73) ................................................................... 110 \n\n9. Private Sicherheitsdienstleistungen ............................................................................................ 111 \n9.1. Datenbearbeitung durch die Bewilligungsbehörde (Art. 78) ................................................. 111 \n\n10. Information, Datenschutz, Rechtsschutz und Haftung .............................................................. 112 \n10.1. Information der Öffentlichkeit (Art. 87) ............................................................................... 112 \n10.2. Datenbearbeitung (Art. 88) ................................................................................................. 115 \n10.3. Datenaustausch (Art. 89) .................................................................................................... 119 \n10.4. Melderecht (Art. 90) ............................................................................................................ 123 \n10.5. Vernichtung polizeilicher Daten (Art. 91) ............................................................................ 125 \n10.6. ViCLAS-Daten (Art. 92) ...................................................................................................... 126 \n10.7. Rechtsschutz (Art. 93) ........................................................................................................ 127 \n\n11. Vollzugs-, Übergangs- und Schlussbestimmungen .................................................................. 129 \n11.1. Ausführungsbestimmungen (Art. 96) .................................................................................. 129 \n\n\n\nV \n \n\n12. Bemerkungen zu weiteren Bestimmungen ................................................................................ 131 \n12.1. Dienstausübung (Art. 8) ...................................................................................................... 131 \n12.2. Sicherstellung von Sachen und Tieren (Art. 50 und 71) .................................................... 132 \n\n13. Weitere Themen ........................................................................................................................ 132 \n13.1. Hooligan-Konkordat ............................................................................................................ 132 \n13.2. Community Policing ............................................................................................................ 133 \n\nIII. Abschliessende Würdigung ........................................................................................................ 133 \n\n\n\n\n\nVII \n \n\nLiteraturverzeichnis \n\nALBERTINI GIANFRANCO, Polizeigesetz und Polizeiverordnung des Kantons Graubünden, Zü-\nrich 2013. \n\nBAERISWYL BRUNO/PÄRLI KURT (Hrsg.), Datenschutzgesetz (DSG), Stämpflis Handkommentar, \nBern 2015 (zit. AUTOR/IN, in: SHK DSG). \n\nBAUMANN ANDREAS, Aargauisches Polizeigesetz, Praxiskommentar, Zürich 2006. \n\nBIAGGINI GOVANNI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft: Kommentar, \n2. Aufl., Zürich 2017 (zit. BIAGGINI, BV-Kommentar). \n\nBUNDESAMT FÜR JUSTIZ (Hrsg.), Gesetzgebungsleitfaden – Leitfaden für die Ausarbeitung von \nErlassen des Bundes, 4. Aufl., Bern 2019. \n\nCONINX ANNA, Das Strafparadigma der Gegenwart: Was bedeutet das alles, und wohin führt \nes?, recht 2019, S. 25 ff. \n\nCONINX ANNA/MONA MARTINO, Strafprozessualer Zwang und positive Schutzpflichten – Ver-\nbrechensverhütung als Legitimation von Zwangsmassnahmen, ZStrR 2017, S. 1 ff. \n\nDONATSCH ANDREAS, Rechtsgutachten «Umgang mit gefährlichen Personen – Mögliche ge-\nsetzgeberische Lösungen auf Stufe Bund und Kantone», erstattet zuhanden der Konfe-\nrenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) und des \nEidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, Zürich 4. April 2019. \n\nDONATSCH ANDREAS/JAAG TOBIAS/ZIMMERLIN SVEN (Hrsg.), Kommentar zum Polizeigesetz des \nKantons Zürich, Zürich 2018 (zit. AUTOR/IN, in: Kommentar PolG-ZH). \n\nEHRENZELLER BERNHARD/SCHINDLER BENJAMIN/SCHWEIZER RAINER J./VALLENDER KLAUS A. \n(Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich \n2014 (zit. AUTOR/IN, in: St. Galler Kommentar BV). \n\nFREI LAURA S., Grundlagen und Grenzen der Observation, Zürich 2018. \n\nGRAF DAMIAN K. (Hrsg.), StGB Annotierter Kommentar, Bern 2020 (zit. AUTOR/IN, in: Annotier-\nter Kommentar StGB). \n\nGRIFFEL ALAIN (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich \n(VRG), 3. Aufl. 2014, Zürich 2014 (zit. AUTOR/IN, in: Kommentar VRG). \n\nGUERY MICHAEL, Die Privatisierung von Sicherheit und ihre rechtlichen Grenzen, ZBJV \n142/2006, S. 273 ff. \n\nGURT AURELIA, Stalking, Diss. Zürich 2020. \n\nHANSJAKOB THOMAS, Die neuen Bestimmungen zu verdeckter Fahndung und Ermittlung, fo-\nrumpoenale 4/2013, S. 214 ff. \n\nHANSJAKOB THOMAS, Verdeckte polizeiliche Tätigkeit im Internet, forumpoenale 4/2014, S. 244 \nff. \n\nHANSJAKOB THOMAS, Grenzen und Rahmenbedingungen der verdeckten präventiven Tätigkeit \nder Polizei, forumpoenale 1/2015, S. 33 ff. \n\n\n\nVIII \n \n\nJAAG TOBIAS/ZIMMERLIN SVEN, Die Polizei zwischen Gefahrenabwehr und Ermittlung von Straf-\ntaten, in: Jositsch Daniel/Schwarzenegger Christian/Wohlers Wolfgang (Hrsg.), Fest-\nschrift für Andreas Donatsch, Zürich 2017, S. 399 ff. \n\nKÜHNE STEFAN, Ausgewählte Probleme verdeckter Fahndung und (Vor-)Ermittlung nach StPO \nund kantonaler Polizeigesetzgebung, recht 2016, S. 112 ff. \n\nLENTJES MEILI CHRISTIANE, Präventiv oder Repressiv? – Das Verwirrspiel um verdeckte poli-\nzeiliche Operationen, in: Cavallo Angela et al. (Hrsg.), Liber amicorum für Andreas Do-\nnatsch, Zürich 2012, S. 437 ff. \n\nMICHLIG MATTHIAS, Öffentlichkeitskommunikation der Strafbehörden unter dem Aspekt der \nAmtsgeheimnisverletzung (Art. 320 StGB), Zürich 2013. \n\nMOECKLI DANIEL/KELLER RAPHAEL, Wegweisungen und Rayonverbote – ein Überblick, Sicher-\nheit & Recht 3/2012, S. 231 ff. \n\nMOHLER MARKUS, Möglichkeiten und Grenzen der Zusammenarbeit zwischen der Polizei und \nprivaten Sicherheitsunternehmen, AJP 2001, S. 33 ff. \n\nMOHLER MARKUS, Zur Anfechtbarkeit polizeilicher intervenierender Realakte unter dem Ge-\nsichtspunkt der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV-Justizreform, AJP 2007, S. 461 \nff. \n\nMOHLER MARKUS, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012 (zit. Grundzüge \ndes Polizeirechts). \n\nMOHLER MARKUS, Kurzgutachten zuhanden der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern \nbetreffend die Frage nach der Befugnis des Grossen Rates, in bestimmter Weise zur In-\nformationspraxis der Staatsanwaltschaft und der Polizei (stete Nennung der Nationalität \nvon Tatverdächtigen und Opfern) zu legiferieren, 7. Mai 2018 (zit. Gutachten). \n\nMOHLER MARKUS, Polizeiberuf und Polizeirecht im Rechtsstaat, Bern 2020 (zit. Polizeiberuf \nund Polizeirecht). \n\nMÜLLER LUCIEN, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen – insbesondere zur \nVerhütung und Ahndung von Straftaten, Zürich/St. Gallen 2011. \n\nNIGGLI MARCEL ALEXANDER/HEER MARIANNE/WIPRÄCHTIGER HANS (Hrsg.), Schweizerische \nStrafprozessordnung, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2014 (zit. AUTOR/IN, in: BSK StPO). \n\nOBERHOLZER NIKLAUS, Grundzüge des Strafprozessrechts, 4. Aufl., Bern 2020. \n\nRAUBER PHILIPP, Rechtliche Grundlagen der Erfüllung sicherheitspolizeilicher Aufgaben durch \nPrivate, Basel 2006. \n\nREINHARD HANS, Allgemeines Polizeirecht – Aufgaben, Grundsätze und Handlungen, Diss. \nBern 1993. \n\nRHYNER BEAT/STÜSSI DIETER, 3. Abschnitt: Observation (Art. 282-283), in: Albertini Gian-\nfranco/Fehr Bruno/Voser Beat (Hrsg.), Polizeiliche Ermittlung, Zürich 2008, S. 471 ff. \n\nSCHEFER PATRICIA, Grundrechtsschutz im Zeitalter des Predictive Policing: Von der Un-\nschuldsvermutung zur Ungefährlichkeitsvermutung, in: Simmler Monika (Hrsg.), Smart \nCriminal Justice – Der Einsatz von Algorithmen in der Polizeiarbeit und Strafrechtspflege, \nBasel 2021, S. 145 ff. \n\n\n\nIX \n \n\nSCHEFFLER JAN, Einheitspolizei: Wegweisendes Modell oder falscher Reformeifer?, Sicherheit \n& Recht 2/2012, S. 87 ff. \n\nSIMMLER MONIKA/BRUNNER SIMONE, Das Kantonale Bedrohungsmanagement: Rechtliche \nGrundlagen eines neuen Polizeiparadigmas, in: Simmler Monika (Hrsg.), Smart Criminal \nJustice – Der Einsatz von Algorithmen in der Polizeiarbeit und Strafrechtspflege, Basel \n2021, S. 165 ff. \n\nSIMMLER MONIKA/BRUNNER SIMONE/SCHEDLER KUNO, Smart Criminal Justice – Eine empiri-\nsche Studie zum Einsatz von Algorithmen in der Schweizer Polizeiarbeit und Strafrechts-\npflege, Studienbericht vom 10. Dezember 2020. \n\nSTRASSER OTHMAR, Polizeiliche Zwangsmassnahmen, Diss. Zürich 1981. \n\nTIEFENTHAL JÜRG MARCEL, Kantonale Polizeihoheit, Eine systematische Darstellung des kan-\ntonalen Polizeirechts anhand des Schaffhauser Polizeigesetzes, Zürich 2016 (zit. Kanto-\nnale Polizeihoheit). \n\nTIEFENTHAL JÜRG MARCEL, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich 2018 (zit. Kantonales \nPolizeirecht). \n\nTSCHANNEN PIERRE/ZIMMERLI ULRICH/MÜLLER MARKUS, Allgemeines Verwaltungsrecht,  \n4. Aufl., Bern 2014. \n\nUHLMANN FELIX/HOFSTETTER DAVID, Die Verordnung aus dem Blickwinkel der Rechtssetzungs-\nlehre, ZBl 113/2012, S. 455 ff. \n\nVON HAHN PATRICK, Ermittlungen ohne Verdacht: Rechtliche Grundlagen und Grenzen polizei-\nlicher Vorermittlungen in der Schweiz, Diss. Basel 2019. \n\nWALDMANN BERNHARD/BELSER MARIA/EPINEY ASTRID (Hrsg.), Schweizerische Bundesverfas-\nsung (BV), Basler Kommentar, Basel 2015 (zit. AUTOR/IN, in: BSK BV). \n\nWOHLERS WOLFANG, Die «schwere Straftat» i.S. von Art. 141 Abs. 2 StPO, forumpoenale \n4/2021, S. 233 ff. \n\nZIMMERLIN SVEN, Stalking – Erscheinungsformen, Verbreitung, Rechtsschutz, Sicherheit & \nRecht, 1/2011, S. 3 ff. \n\nZÜND ANDREAS/ERRASS CHRISTOPH, Privatisierung von Polizeiaufgaben, Sicherheit & Recht \n3/2012, S. 162 ff. \n\n  \n\n\n\nX \n \n\nMaterialienverzeichnis \n\nBund \n\nBBl 2006 623 ff. Bericht des Bundesrats zu den privaten Sicherheits- und \nMilitärfirmen vom 2. Dezember 2005 \n\nBBl 2006 1085 ff. Botschaft zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts \nvom 21. Dezember 2006 \n\nBBl 2012 5609 ff. Stellungnahme des Bundesrats vom 23. Mai 2012 zum \nBericht der Kommission für Rechtsfragen des Nationalra-\ntes vom 3. Februar 2012 zur Parlamentarischen Initiative \n«Präzisierung des Anwendungsbereichs der Bestimmun-\ngen über die verdeckte Ermittlung» \n\n \n\nKanton Schaffhausen \n\nVE-PolG    Vorentwurf Polizeigesetz (Stand 1. Juli 2021) \n\nVernehmlassungsvorlage 2017 Erste Vernehmlassungsvorlage zur Totalrevision des Po-\nlizeigesetzes 2017 \n\nErläuternder Bericht 2017 Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage zur \nTotalrevision des Polizeigesetzes 2017  \n\n\n\nXI \n \n\nEntscheidverzeichnis \n\nBGE 109 Ia 146 \n\nBGE 111 IV 113 \n\nBGE 112 Ia 18 \n\nBGE 118 Ia 245 \n\nBGE 124 I 85 \n\nBGE 125 I 322 \n\nBGE 127 I 164 \n\nBGE 128 I 113 \n\nBGE 128 I 327 \n\nBGE 130 I 26 \n\nBGE 131 II 13 \n\nBGE 132 I 49 \n\nBGE 133 I 77 \n\nBGE 134 III 241 \n\nBGE 134 IV 266 \n\nBGE 136 I 87 \n\nBGE 136 II 508 \n\nBGE 137 I 31 \n\nBGE 137 II 431 \n\nBGE 138 I 256 \n\nBGE 138 II 346 \n\nBGE 138 IV 13 \n\nBGE 139 II 243 \n\nBGE 140 I 2 \n\nBGE 140 I 353 \n\nBGE 140 I 381 \n\nBGE 141 I 201 \n\nBGE 141 IV 87 \n\nBGE 141 IV 201 \n\nBGE 141 IV 459 \n\nBGE 142 IV 289 \n\nBGE 143 I 253 \n\n\n\nXII \n \n\nBGE 143 IV 27 \n\nBGE 143 IV 339 \n\nBGE 144 I 126 \n\nBGE 144 I 281 \n\nBGE 145 IV 190 \n\nBGE 146 I 11 \n\nBGE 147 IV 9 \n\nBGE 147 I 103 \n\nBGer 1P.71/2006 vom 23. April 2007 \n\nBGer 2C_166/2009 vom 30. November 2009 \n\nBGer 1C_226/2009 vom 16. Dezember 2009 \n\nBGer 1C_350/2013 vom 22. Januar 2014 \n\nBGer 1B_381/2015 vom 23. Februar 2016 \n\nBGer 1C_226/2015 vom 20. April 2016 \n\nBGer 6B_1143/2015 vom 6. Juni 2016 \n\nBGer 1C_33/2016 vom 17. November 2016 \n\nBGer 1C_199/2017 vom 3. August 2017 \n\nBGer 6B_1174/2017 vom 7. März 2018 \n\nBGer 6B_908/2018 vom 7. Oktober 2019 \n\nBGer 2C_955/2019 vom 29. Januar 2020 \n\nBGer 1B_432/2020 vom 9. Oktober 2020 \n\nBGer 2C_579/2021 vom 5. August 2021 \n\nBVerwG A-5627/2014 vom 12. Januar 2015 \n\n  \n\n\n\nXIII \n \n\nAbkürzungsverzeichnis \n\nAbs.   Absatz \n\nAFIS Automatisiertes Fingerabdruckidentifizierungssystem \n\nAFV Automatisierte Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung \n\nAJP Aktuelle Juristische Praxis \n\nArt.   Artikel \n\nAufl.   Auflage \n\nAIG Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die In-\ntegration vom 16. Dezember 2005 (SR 142.20) (Stand 1. September \n2021) \n\nBBl   Bundesblatt \n\nBd. Band \n\nBGE   Bundesgerichtsentscheid \n\nBGer   Bundesgericht \n\nBSK   Basler Kommentar \n\nbspw.   beispielsweise \n\nBÜPF Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fernmel-\ndeverkehrs vom 18. März 2016 (SR 780.1) (Stand 1. September 2021) \n\nBV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom  \n18. April 1999 (SR 101) (Stand 1. September 2021) \n\nBVE Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung vom 20. Juni 2003 (SR \n312.8) (ausser Kraft) \n\nBVerwG  Bundesverwaltungsgericht \n\nbzgl.   bezüglich \n\nbzw.   beziehungsweise \n\nd.h.   das heisst \n\nDiss.   Dissertation \n\nDNA   Desoxyribonukleinsäure \n\nDr. Doktor \n\nDSG Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (SR 235.1) \n(Stand 1. September 2021) \n\nE.   Erwägung \n\nED-Erfassung erkennungsdienstliche Erfassung \n\neidg.   eidgenössisch(e)(s) \n\n\n\nXIV \n \n\nEMRK Europäische Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (SR \n0.101) (Stand 1. September 2021) \n\net al. et alii/aliae (und andere) \n\netc. et cetera \n\nf./ff. folgende/fortfolgende \n\nFINMA Eidgenössische Finanzmarktaufsicht \n\nFn. Fussnote \n\nFR Kanton Freiburg \n\nggf. gegebenenfalls \n\nGPS Global Positioning System \n\nGSG-ZH Gewaltschutzgesetz des Kantons Zürich vom 19. Juni 2006 (OR 351) \n(Stand 1. September 2021) \n\nHooligan-Konkordat Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveran-\nstaltungen vom 15. November 2007 (SR 533.100) (Stand 1. September \n2021) \n\nHrsg. Herausgeber(in/innen) \n\ni.d.R. in der Regel \n\ni.d.S. in diesem Sinne \n\ni.e.S. im engeren Sinne \n\ni.S.(v.) im Sinne (von) \n\ni.S.d. im Sinne der/des \n\ni.S.e. im Sinne einer/eines \n\ni.V.m. in Verbindung mit \n\nJG-SH Justizgesetz des Kantons Schaffhausen vom 9. November 2009 (SHR \n173.200) (Stand 1. September 2021) \n\nKKJPD Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direkto-\nren \n\nlit. litera \n\nLU Kanton Luzern \n\nm.w.N. mit weiteren Nachweisen \n\nN Note/Randnote \n\nnPolG-BS Entwurf gemäss Ratschlag der Regierung vom 24. Juni und Ratschlag \nder Regierung vom 16. Dezember 2020 für ein teilrevidiertes Gesetz be-\ntreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt vom 13. November \n1996 (SG 510.100) \n\nNr. Nummer \n\n\n\nXV \n \n\nN-SIS Nationaler Teil des Schengener Informationssystem \n\nPolG Gesetz über die Organisation des Polizeiwesens des Kantons Schaff-\nhausen vom 21. Februar 2000 (SHR 354.100) (Stand 1. September \n2021) \n\nPolG-AG Gesetz über die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit des Kantons \nAargau vom 6. Dezember 2005 (SAR 531.200) (Stand 1. September \n2021) \n\nPolG-AI Polizeigesetz des Kantons Appenzell Innerrhoden vom 29. April 2001 \n(GS 550.000) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-AR Polizeigesetz des Kantons Appenzell Ausserrhoden (bGS 521.1) (Stand \n1. September 2021) \n\nPolG-BE Polizeigesetz des Kantons Bern vom 8. Juni 1997 (BSG 551.1) (Stand \n1. September 2021) \n\nPolG-BL Polizeigesetz des Kantons Basel-Landschaft vom 28. November 1996 \n(SGS 700) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-BS Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt vom  \n13. November 1996 (SG 510.100) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-FR Gesetz über die Kantonspolizei des Kantons Freiburg vom 15. Novem-\nber 1990 (SGF 551.1) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-GL Polizeigesetz des Kantons Glarus vom 6. Mai 2007 (GS V A/11/1) \n(Stand 1. September 2021) \n\nPolG-GR Polizeigesetz des Kantons Graubünden vom 20. Oktober 2004 (BR \n613.000) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-LU Gesetz über die Luzerner Polizei vom 27. Januar 1998 (SRL 350) (Stand \n1. September 2021) \n\nPolG-NW Gesetz über das Polizeiwesen des Kantons Nidwalden vom 11. Juni \n2013 (SR 911.1) (Stand 1. September 2021)  \n\nPolG-OW Polizeigesetz des Kantons Obwalden vom 11. März 2010 (GDB 510.1) \n(Stand 1. September 2021)  \n\nPolG-SG Polizeigesetz des Kantons St. Gallen vom 10. April 1980 (sGS 451.1) \n(Stand 1. September 2021) \n\nPolG-SO Gesetz über die Kantonspolizei des Kantons Solothurn vom 23. Septem-\nber 1990 (BGS 511.11) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-SZ Polizeigesetz des Kantons Schwyz vom 22. März 2000 (SRZSZ \n520.110) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-TG Polizeigesetz des Kantons Thurgau vom 9. November 2011 (RB 551.1) \n(Stand 1. September 2021) \n\nPolG-UR Polizeigesetz des Kantons Uri vom 30. November 2008 (RB 3.8111) \n(Stand 1. September 2021) \n\n\n\nXVI \n \n\nPolG-VS Gesetz über die Kantonspolizei des Kantons Wallis vom 11. November \n2016 (SGS 550.1) (Stand 1. September 2021) \n\nPolG-ZG Polizeigesetz des Kantons Zug vom 30. November 2006 (BGS 512.1) \n(Stand 1. September 2021) \n\nPolG-ZH Polizeigesetz des Kantons Zürich vom 23. April 2007 (OR 550.1) (Stand \n1. September 2021) \n\nPOV-SH Polizeiverordnung des Kantons Schaffhausen vom 22. Oktober 2002 \n(SH 354.111) (Stand 1. September 2021) \n\nPOV Polizeiverordnung der Stadt Schaffhausen vom 18. März 2008 (RSS \n400.1) (Stand 1. September 2021) \n\nRn. Randnummer \n\nProf. Professor/in \n\nS. Seite \n\nSHK   Stämpflis Handkommentar \n\nSHR   Schaffhauser Rechtsbuch \n\nSIaG Bundesgesetz über den Informationsaustausch zwischen den Strafver-\nfolgungsbehörden des Bundes und denjenigen der anderen Schengen \nStaaten vom 12. Juni 2019 (SR 362.2) (Stand 1. September 2021). \n\nSIRENE Supplementary Information Request at the National Entries \n\nsog. sogenannt(e)(r)(s) \n\nSR Systematische Sammlung des Bundesrechts \n\nStGB Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0) \n(Stand 1. September 2021) \n\nStPO Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (SR 312.0) \n(Stand 1. September 2021) \n\nu.a.   unter anderem \n\nu.U.   unter Umständen \n\nv.   vom/von \n\nVE-PolG Vorentwurf Polizeigesetz \n\nvgl.   vergleiche \n\nViCLAS Violent Crime Linkage Analysis System \n\nVOSTRA Strafregister-Informationssystem \n\nVRG Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungs-\nrechtspflegegesetz) des Kantons Schaffhausen vom 20. September \n1971 (SHR 172.200) (Stand 1. September 2021). \n\nz.B.   zum Beispiel \n\n\n\nXVII \n \n\nz.T. zum Teil \n\nZBJV Zeitschrift des bernischen Juristenvereins \n\nZBl Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht \n\nZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (SR 210) \n(Stand 1. September 2021) \n\nZiff.   Ziffer(n) \n\nzit.   zitiert \n\nZSR Zeitschrift für Schweizerisches Recht \n\nZStrR Zeitschrift für Schweizerisches Strafrecht\n\n\n\n \n \n\n\n\n1 \n \n\nI. Einleitung und Auftrag \n\n1. Ausgangslage \n\n1 Das im Kanton Schaffhausen geltende Polizeigesetz datiert vom 1. Februar 2000 und trat \nam 1. Januar 2001 in Kraft.1 20 Jahre später steht nun – nach mehreren kleineren Teilre-\nvisionen – eine Totalrevision an. Während 20 Jahre für viele Gesetze als ein eher junges \nAlter bezeichnet werden könnte, ist erstaunlich, wie viel sich in der Polizeiarbeit und somit \nauch im Polizeirecht in diesem Zeitraum verändert hat. Das Polizeirecht bildet einen wich-\ntigen Gradmesser der Rechtsstaatlichkeit.2 Die diesbezüglichen Anforderungen sind in \nden letzten Jahren stetig gewachsen. Insbesondere in Bezug auf den Datenschutz ist eine \nerhöhte Sensibilität feststellbar. Aber auch generell ist aus der Rechtsprechung ersichtlich, \nsei es aus derjenigen zu Wegweisungen, Videoüberwachungen oder Observationen, dass \ndie Ansprüche an die Bestimmtheit der gesetzlichen Normen und damit an die Rechts-\ngrundlagen gestiegen sind. Entsprechend überrascht es wenig, dass der nun vorgelegte \nEntwurf für ein neues Polizeigesetz mit 100 Gesetzesbestimmungen deutlich umfangrei-\ncher ist als das geltende Gesetz mit seinen 49 Normen. Die ursprünglich im Jahr 2001 in \nKraft getretene Fassung hatte sogar nur aus 36 Normen bestanden. Das ist jedoch nicht \nals negativ zu werten. Polizeiliches Handeln geht oft mit Eingriffen in Grund- und Freiheits-\nrechte der Bürgerinnen und Bürger einher. Die Erwartungshaltung, dass diese klar zu nor-\nmieren und nur unter eindeutigen Voraussetzungen zuzulassen sind, ist berechtigt. Der \nerweiterte Gehalt des Gesetzes entspricht folglich den Ansprüchen an ein modernes Poli-\nzeigesetz. \n\n2 Die Totalrevision in den 1990er-Jahren stand im Zeichen der Neuorganisation der Schaff-\nhauser Polizei, welche mit den regionalen Polizeikorps der Stadt Schaffhausen und der \nGemeinde Neuhausen am Rheinfall zusammengeführt wurde.3 Zuvor wurden abgesehen \nvon den kriminalpolizeilichen Zuständigkeiten die Aufgaben zumeist von beiden Korps ab-\ngedeckt. Diese Hintergründe wirken bis heute nach. Das Polizeigesetz ist historisch ge-\nwachsen, was auch bei dieser Totalrevision zu beachten ist. Es gibt nicht das eine ideale \nPolizeigesetz, ein Modellentwurf der «perfekten Polizei». Es gibt aber ein geeignetes Po-\nlizeigesetz für den Kanton Schaffhausen für die 2020er-Jahre. Dieses gilt es nun zu finden. \n\n2. Auftrag und Gegenstand des Gutachtens \n\n3 Mit Auftrag vom 30. Juli 2021 ersuchte das Finanzdepartement des Kantons Schaffhau-\nsen, vertreten durch Regierungsrätin Dr. Cornelia Stamm Hurter, um ein Gutachten zum \nEntwurf des totalrevidierten Schaffhauser Polizeigesetzes. Als Auftragsgegenstand wur-\nden die Überprüfung der Konformität des Gesetzesentwurfs mit dem Bundesrecht und der \nbundesgerichtlichen Rechtsprechung festgehalten. Speziell überprüft werden sollte der \nEntwurf ferner hinsichtlich der Wahrung der Gemeindeautonomie. Im Falle einer festge-\nstellten Nichtkonformität sollen Empfehlungen und Änderungen formuliert werden. \n\n \n1 SH 354.100. \n2 Vgl. MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. V. \n3 Erläuternder Bericht 2017, S. 1. \n\n\n\n2 \n \n\nDas Gutachten soll gemäss Auftrag zwingend nachfolgende Gesetzesbestimmungen \nkommentieren. \n\n- II. Aufgaben und Zuständigkeit: Art. 2, 3, 4 und 5 \n- III. Organisation und Dienstrecht: Art. 7 \n- IV. Zusammenarbeit: Art. 13, 14, 15, 18 und 19 \n- V. Grundsätze des polizeilichen Handelns: Art. 20, 21, 22 und 23 \n- VI. Massnahmen der Schaffhauser Polizei: Art. 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 35, 37, 38, \n\n39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 55 und 56 \n- VII. Gewaltschutz: Art. 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 und 65 \n- VIII. Massnahmen der Gemeinden: Art. 66, 67, 68, 69, 72 und 73 \n- IX. Private Sicherheitsdienstleistungen: Art. 78 \n- XII. Information, Datenschutz, Rechtsschutz und Haftung: Art. 87, 88, 89, 90, 91, 92 \n\nund 93 \n- XIV. Vollzugs-, Übergangs- und Schlussbestimmungen: Art. 96 \n\nWeitere Artikel sind einzubeziehen, soweit dies erforderlich, sinnvoll und zeitlich möglich \nist. Entsprechend wird auf die nicht aufgeführten Bestimmungen nur eingegangen, soweit \ndies für eine Würdigung der anderen Bestimmungen respektive des Gesamtentwurfs not-\nwendig ist. Keiner näheren Betrachtung unterzogen wird der Gesetzesanhang, der Ab-\nschnitt zu den privaten Alarmanlagen (Abschnitt X.), derjenige zur Finanzierung (Abschnitt \nXI.) und die Strafbestimmungen (Abschnitt XIII.). \n\n4 Als zu beantwortende Fragen sind im Auftrag festgehalten: \n\n1. Entsprechen der Entwurf und insbesondere die zuvor aufgeführten Bestimmungen den \nbundesrechtlichen Vorschriften (Konformität)? \n\n2. Wenn nein, welche konkreten Änderungen empfehlen Sie? \n3. Welche konkreten Änderungen empfehlen Sie, obwohl die bundesrechtlichen Vor-\n\nschriften eingehalten sind? \n4. Entsprechen der Entwurf und insbesondere die zuvor aufgeführten Bestimmungen der \n\nbundesgerichtlichen Rechtsprechung (Konformität)? \n5. Wenn nein, welche konkreten Änderungen empfehlen Sie? \n6. Welche konkreten Änderungen empfehlen Sie, obwohl die bundesgerichtliche Recht-\n\nsprechung eingehalten ist? \n7. Weitere Bemerkungen? \n\n3. Gang der Darstellung \n\n5 Im vorliegenden Gutachten kann nicht sämtlichen rechtsdogmatischen Fragen nachge-\ngangen werden, welche sich im Zusammenhang mit der zu analysierenden Gesetzesma-\nterie ergeben, da dies faktisch einer beinahe kompletten Abhandlung des Polizeirechts \nentsprechen würde. Die Begutachtung orientiert sich an den entworfenen Gesetzesbe-\nstimmungen und denjenigen Themenbereichen, welche rechtlich und rechtspolitisch auf-\ngrund der damit potenziell einhergehenden Grundrechtseingriffe besonders problematisch \nund brisant sind. Grundsätzlich orientiert sich der Aufbau nach den im Gutachtensauftrag \nbezeichneten Normen. Diese werden auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft und mit Blick \nauf die aufgeworfenen Fragen analysiert, wobei darüber hinaus auch praktische Fragen \n\n\n\n3 \n \n\nund Optimierungsvorschläge diskutiert werden. Wo Normen direkt zusammenhängen, \nwerden sie teilweise gemeinsam kommentiert oder es wird auf andere Ausführungen ver-\nwiesen. Bei einzelnen Themenkreisen, welche speziell herausfordern, werden allgemeine \nVorbemerkungen i.S.e. Schwerpunktbildung gemacht. Dies betrifft die Bereiche der i) Auf-\ngaben- und Kompetenzzuweisung zwischen Kanton und Gemeinden, der ii) Grundsätze \npolizeilichen Handelns, der iii) Vorermittlungen, der iv) Überwachung allgemein zugängli-\ncher Orte, des v) Gewaltschutzes und vi) der Massnahmen der Gemeinden. Bevor das \nGutachten zu einer Gesamtwürdigung gelangt, werden des Weiteren Themen behandelt, \ndie keinen Eingang in den aktuellen Entwurf gefunden haben, die sich jedoch mit Blick auf \nandere Kantone oder aktuelle Entwicklungen ebenfalls als erwähnenswert erweisen. \n\nII. Gutachterliche Stellungnahme zum Entwurf \n\n1. Allgemeine Würdigung \n\n1.1. Regelungsgegenstand und Regelungsdichte \n\n6 Die Kantone sind gemäss Art. 57 BV verpflichtet, in ihrem Gebiet für die Sicherheit des \nLandes und den Schutz der Bevölkerung zu sorgen. Bezüglich der Gewährleistung von \nSicherheit kommt ihnen die originäre Kompetenz zu.4 Die Kantone verfügen folglich über \ndie Polizeihoheit und damit über die Rechtssetzungskompetenz im Hinblick auf die Wahr-\nnehmung des Auftrags zur Gefahrenabwehr.5 Die Verfolgung und Beurteilung von Straf-\ntaten nach Bundesrecht beurteilt sich hingegen seit 2011 nach der eidg. StPO,6 womit sich \ndie kantonale Rechtssetzungskompetenz auf die polizeiliche Tätigkeit ausserhalb des \nStrafverfahrens beschränkt.7 Das Strafprozessrecht regelt das Verfahren, mit welchem die \nRichtigkeit eines Verdachts, es sei eine strafbare Handlung begangen worden, überprüft \nund die Straftat ggf. beurteilt wird. Soweit es jedoch um die Verhinderung von Straftaten \ngeht oder um die erste Feststellung einer möglichen Tatbegehung, fällt dies in den Zu-\nständigkeitsbereich des kantonalen Polizeirechts.8 Der durch den Kanton Schaffhausen \nzu normierende Regelungsgegenstand umfasst demzufolge neben der Sicherstellung und \nOrganisation eines kantonalen Polizeikorps alles polizeiliche Handeln, welches noch nicht \nin den Bereich des Strafprozessrechts fällt. Abgrenzungskriterium ist dafür der Tatver-\ndacht respektive der strafprozessuale Anfangsverdacht.9 \n\n7 Der begutachtete Entwurf regelt das polizeiliche Handeln sehr umfassend. Die Normen \nzur Polizeiorganisation nehmen sich einerseits der Frage an, wie die Polizei in ihren \nGrundzügen aufgebaut ist (Organisation i.e.S.), und stellen andererseits fest, wer unter \nwelchen Voraussetzungen über welchen Status verfügt und welche Kompetenzen erhält \n(Dienstrecht). In diesem Bereich beschränkt sich der Entwurf im interkantonalen Vergleich \nauf die Festsetzung der Grundsätze. Einige Kantone regeln derartige Belange deutlich \n\n \n4 BGE 140 I 353, 359 (E. 5.1); dazu auch DONATSCH, N 16; MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N \n197 ff.; TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 2 N 10. \n5 BGE 140 I 353, 359 f. (E. 5.1). \n6 Art. 1 StPO. \n7 Vgl. Art. 123 Abs. 1 BV. \n8 BGE 140 I 353, 360 (E. 5.1). \n9 BGE 143 IV 27, 32 (E. 2.5); BGer 6B_1143/2015 v. 6.6.2016 (E. 1.3.1) m.w.N.; siehe auch Art. 299 \nStPO. \n\n\n\n4 \n \n\ndichter (siehe z.B. Art. 153 ff. PolG-BE, § 6 ff. PolG-SO). Dies ist allerdings nicht erforder-\nlich, da die entsprechenden Bestimmungen auch auf dem Verordnungsweg erlassen wer-\nden können. Es ist adäquat, im Gesetz selbst nur die Grundsätze des Aufbaus der Polizei \nund des Dienstrechts festzulegen. Die interne Organisation berührt die breite Öffentlichkeit \nnicht unmittelbar in ihren Rechten. Zudem ist gerade das Dienstrecht öfter an aktuelle \nGegebenheiten anzupassen. Der Entwurf wählt hier folglich ein geeignetes Mass an Re-\ngelungsdichte. \n\n8 Hinsichtlich der polizeilichen Massnahmen ist der Entwurf deutlich detaillierter. Das recht-\nfertigt sich damit, dass diese Massnahmen für die Rechtsunterworfenen einschneidend \nsein können. Diese erhöhte Bestimmtheit ist folglich gemäss Art. 36 Abs. 1 BV geboten. \nNeu hinzu tritt – zumindest in einer solch konsolidierten gesetzlichen Form – die Materie \ndes Gewaltschutzes und Bedrohungsmanagements. Wie auch gewisse polizeiliche Mass-\nnahmen, insbesondere diejenigen im Bereich der Vorermittlungen, handelt es sich dabei \num eine Ausweitung der gesetzlich vorgesehenen polizeilichen Aufgaben. Dies entspricht \neinem allgemein beobachtbaren Trend. Die Erwartungshaltung gegenüber der Polizei hat \nsich verändert. Es wird zunehmend ein früheres Eingreifen erwartet und öffentlich gefor-\ndert. Die Polizeiarbeit war und ist hier einem Wandel unterworfen. Dies wird auch im be-\ngutachteten Entwurf sichtbar. Soll die Polizei den veränderten Anforderungen genügen, \nist es konsequent, die diesem Zweck dienenden Massnahmen gesetzlich explizit vorzuse-\nhen. Mit Blick auf die Rechtstaatlichkeit ist die im Entwurf vorgesehene erhöhte Norm-\ndichte deshalb positiv zu beurteilen. Wie weit die Aufgaben und Kompetenzen in diesen \nBereichen gehen sollen, ist letztendlich rechtspolitisch zu entscheiden. \n\n9 Für die nachfolgende Detailwürdigung des Gesetzesentwurfs ist das Legalitätsprinzip von \nbesonderer Bedeutung. Aus dem Legalitätsprinzip ergibt sich, dass staatliches Handeln \ngesetzmässig sein muss. Das wiederum kann nur sichergestellt werden, wenn die Ge-\nsetze hinlänglich klar und bestimmt sind.10 Die Bestimmtheit der anzuwendenden Rechts-\nsätze steht im Dienste des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit (Berechenbarkeit \nund Vorhersehbarkeit) und der rechtsgleichen Rechtsanwendung.11 Der Grad der notwen-\ndigen Bestimmtheit lässt sich allerdings nicht abstrakt festlegen, da der Gesetzgeber nicht \nvollends auf allgemeine, mehr oder minder vage Begriffe verzichten kann. Der Grad hängt \nu.a. von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorher-\nsehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten und \nvon der Schwere des Eingriffs in verfassungsmässige Rechte ab.12 In gewissem Ausmass \nkann die Unbestimmtheit von Normen zudem durch verfahrensrechtliche Garantien kom-\npensiert werden.13 Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm stossen im Polizei-\nrecht auf besondere Schwierigkeiten, da die Aufgaben der Polizei kaum je von vornherein \npräzise und abschliessend umschrieben werden können.14 Offene Normen sind kaum zu \numgehen. Jedenfalls müssen aber die zulässigen Massnahmen und Zwangsmittel \n\n \n10 Dazu m.w.N. EPINEY, in: BSK BV, Art. 5 N 43. \n11 BGE 136 I 87, 90 (E. 3.1); BGE 143 I 253, 264 (E. 6.1); dazu z.B. SCHINDLER, in: St. Galler Kommentar \nBV, Art. 5 BV N 33. \n12 BGE 143 I 253, 264 (E. 6.1); BGE 141 I 201, 203 f. (E. 4.1); BGE 139 II 243, 252 (E. 10); BGE 136 I \n87, 90 f. (E. 3.1). \n13 BGE 136 I 87, 90 f. (E. 3.1); BGE 128 I 327, 339 f. (E. 4.2). \n14 BGE 132 I 49, 58 (E. 6.2); BGE 136 I 87, 90 (E. 3.1); BGE 128 I 327, 339 f. (E. 4.2). \n\n\n\n5 \n \n\ngenannt sowie die Eingriffsvoraussetzungen allgemein umschrieben werden.15 Die Nor-\nmen müssen genügend bestimmt sein, damit Bürgerinnen und Bürger die sich daraus für \nsie ergebenden Konsequenzen in ausreichendem Masse vorhersehen können.16 Mit an-\nderen Worten müssen Normen so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen \nihr Verhalten danach richten und die Folgen ihres Verhaltens erkennen können.17 Diese \nGrundsätze leiten die nachfolgende Beurteilung der Gesetzesbestimmungen an. \n\n1.2. Systematik des Gesetzes \n\n10 Der Gesetzesentwurf ist in 14 Abschnitte unterteilt. Der I. Titel regelt «Allgemeines» und \nbesteht aus einer Norm zum (sachlichen) Geltungsbereich, die im Vergleich zum gelten-\nden Gesetz aussagekräftiger formuliert ist. Es ist gesetzestechnisch etwas unschön, dass \nder I. Titel nur aus einer einzelnen Bestimmung besteht. Dies ist materiell zwar nicht von \nBelang, der Titel «Allgemeines» hätte jedoch mehr Bestimmungen erwarten lassen. Der I. \nTitel und der II. Titel liessen sich allenfalls verbinden. So regelt z.B. der Kanton Luzern in \nden § 1 ff. PolG-LU unter dem Titel «Allgemeines» u.a. auch den polizeilichen Aufgaben-\nkatalog. Der II. Titel des Entwurfs regelt die Aufgaben und die Zuständigkeit der Schaff-\nhauser Polizei sowie der Gemeinden. Als III. Titel folgt die Organisation und das Dienst-\nrecht. Es macht systematisch Sinn, zunächst das «Organisatorische» festzulegen, bevor \ndie einzelnen Befugnisse erteilt werden. Im IV. Titel folgen Normen zur Zusammenarbeit \nder Schaffhauser Polizei und anderen öffentlichen und privaten Akteuren. Im V. Titel wer-\nden sodann die Grundsätze des polizeilichen Handelns festgehalten, in VI. folgt schliess-\nlich der Katalog polizeilicher Massnahmen (für das kantonale Polizeikorps). Im VII. Ab-\nschnitt wird neu separat der Gewaltschutz als spezielle polizeiliche Aufgabe reguliert. Der \nVIII. Titel listet die polizeilichen Massnahmen auf, welche die Gemeindebehörden ergrei-\nfen können. Der folgende Abschnitt IX. reguliert die privaten Sicherheitsdienstleistungen \nund wird damit dem Anspruch gerecht, dass der sensible Bereich der Auslagerung gewis-\nser Aufgaben an private Sicherheitsdienstleistungen in einem formellen Gesetz zu normie-\nren ist. Der Sonderbereich privater Alarmanlagen ist Gegenstand des X. Titels, die nicht \nGegenstand dieses Gutachtens bildende Finanzierung der Polizei folgt im XI. Titel. Im Ab-\nschnitt XII. folgen Normen zur Information der Öffentlichkeit, zum Datenschutz und Rechts-\nschutz sowie zur Haftung. Gesetzessystematisch könnte allenfalls bedacht werden, dass \ndie Normen zur Finanzierung erst nach den für Betroffene unmittelbar massgeblichen Da-\ntenschutzbestimmungen aufgeführt werden. Auch die Information der Öffentlichkeit \nscheint eher noch unmittelbar zur polizeilichen Aufgabenerfüllung zu gehören. Die Finan-\nzierung könnte deshalb alternativ erst zum Schluss folgen. Auch der vorgeschlagene Auf-\nbau ist jedoch zweifellos ein gangbarer Weg. Dass die Straf- (XIII. Titel) sowie die Voll-\nzugs-, Übergangs- und Schlussbestimmungen (XIV. Titel) am Ende aufgeführt werden, ist \nsodann üblich. \n\n \n15 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 5 N 14 m.w.N. \n16 BGE 136 I 87, 91 (E. 3.1); BGE 128 I 327, 339 f. (E. 4.2). \n17 Vgl. BGE 138 IV 13, 20 (E. 4.1). \n\n\n\n6 \n \n\n2. Geltungsbereich, Aufgaben und Zuständigkeit \n\n2.1. Aufgaben der Schaffhauser Polizei (Art. 2) \n\n \n\n11 In Art. 2 VE-PolG werden die Aufgaben der Schaffhauser Polizei festgelegt. Im Allgemei-\nnen wird als Aufgabe der Polizei die Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffent-\nlichen Sicherheit und Ordnung sowie die Gefahrenabwehr verstanden.18 Da die Begriffe \nder öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht präzise sind und sich kaum abstrakt um-\nschreiben lassen,19 ist es üblich, dass die Aufgaben der Polizei im Polizeigesetz weiter \nkonkretisiert werden.20 Art. 2 Abs. 1 des Entwurfs entspricht materiell weitgehend dem \ngeltenden Gesetz. Im ersten Satz wird das übergeordnete Ziel der Wahrung der öffentli-\nchen Sicherheit und Ordnung erneut betont (vgl. schon Art. 1 VE-PolG). Neu ist der Ver-\nweis darauf, dass die Polizei im Dienst der Bevölkerung und der Behörden steht und das \nöffentliche Interesse berücksichtigt. Aus nüchterner juristischer Betrachtung wäre dieser \nHinweis nicht notwendig, da die gesamte behördliche Tätigkeit im Dienst der Öffentlichkeit \nsteht und sich am öffentlichen Interesse orientiert. Dennoch kann die programmatische \nFesthaltung solcher Grundsätze am Anfang eines Gesetzes sinnvoll sein, um das Ver-\nständnis und die Auslegung des Gesetzes anzuleiten. \n\n12 Als Teilgehalte der Aufgaben der Polizei, welche auch das vorgelegte Polizeigesetz durch-\ndringen, können grundsätzlich folgende Bereiche unterschieden werden:21  \n\n- die Prävention, d.h. die generelle Verhütung von Straftaten (und Unfällen); \n- das Erkennen von Straftaten, d.h. die Arbeit zur Aufdeckung konkreten kriminellen \n\nHandelns; \n- die Verhinderung von Straftaten (und Unfällen), d.h. das Eingreifen bei konkret drohen-\n\nden Delikten oder anderweitigen Schadensereignissen; \n- die Aufklärung von Straftaten, d.h. die Ermittlungen und Massnahmen im Rahmen der \n\nStrafverfolgung. \n\n \n18 MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 19 m.w.N. \n19 Vgl. BGE 132 I 49, 58 (E. 6.2); BGE 136 I 87, 90 (E. 3.1); BGE 128 I 327, 339 f. (E. 4.2). \n20 Vgl. BGE 136 I 87, 90 (E. 3.1); MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 19. \n21 Vgl. auch die Unterteilung bei MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 19 f. \n\nArt. 2 Aufgaben der Schaffhauser Polizei  \n1 Die Schaffhauser Polizei sorgt für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Sie steht im \nDienste der Bevölkerung und der Behörden und berücksichtigt das öffentliche Interesse. \n2 Dabei erfüllt sie insbesondere folgende Aufgaben: \n\na) Gefahren für Menschen, Tiere und Umwelt zu erkennen, abzuwehren und eingetretene Störungen zu \nbeseitigen, wenn ein Tätigwerden dringend notwendig erscheint und keine andere Behörde zuständig \nist oder die zuständige Behörde nicht rechtzeitig handeln kann; \n\nb) Aufrechterhaltung der Sicherheit an allgemein zugänglichen Orten, namentlich auf öffentlichen Stras-\nsen, Plätzen und Gewässern; \n\nc) Erkennung, Verhinderung, Verfolgung und Aufklärung von Straftaten und Mitwirkung bei der Strafun-\ntersuchung; \n\nd) weitere durch Bundesrecht, Konkordatsrecht, kantonales Recht sowie vertraglich übertragene Aufga-\nben. \n\n \n\n\n\n7 \n \n\nDer Aufgabenkatalog in Art. 2 Abs. 2 VE-PolG entspricht materiell diesen Aufgabengebie-\nten. Dabei ist er präziser als das geltende Gesetz. Er kann allerdings auch als Erweiterung \nder Aufgaben interpretiert werden. Abs. 2 lit. a VE-PolG verlangt nicht nur nach einem \nBeitrag «zur Verhütung von Straftaten und Unfällen», sondern fordert dazu auf, Gefahren \n«zu erkennen, abzuwehren und eingetretene Störungen zu beseitigen». Insbesondere das \nErkennen von Gefahren betont die präventivere Orientierung der polizeilichen Arbeit expli-\nziter, auch wenn die Prävention natürlich schon de lege lata im Aufgabenkatalog enthalten \nwar. Die Betonung dieser Aufgabe entspricht dem Fokus der heutigen Polizeiarbeit. Es soll \nnicht erst eingegriffen werden, wenn bereits etwas passiert ist. Gefahren sollen vielmehr \naktiv erkannt und beseitigt werden. Viele der folgenden Bestimmungen sind Ausdruck die-\nser präventiveren Ausrichtung (z.B. diejenigen zum Gewaltschutz). Im Sinne einer trans-\nparenten Deklaration ist deshalb zu begrüssen, dass diese Aufgabe bereits hier benannt \nwird. So steht der Katalog im Einklang mit den im Entwurf tatsächlich enthaltenen polizei-\nlichen Massnahmen. Gleiches gilt auch für die Nennung der Aufgabe des «Erkennens» \nvon Straftaten in Abs. 2 lit. c VE-PolG. Damit wird die Aufgabe der Polizei betont, aktiv zur \nAufdeckung von (erfolgten) Straftaten beizutragen. Auch dies entspricht dem heute tat-\nsächlich gelebten Aufgabenkatalog der Polizei (z.B. im Rahmen von Vorermittlungen). An-\ndere Kantone sehen das Erkennen von Straftaten ebenfalls namentlich als Aufgabe vor \n(siehe u.a. § 3 PolG-AG, Art. 9 PolG-BE, § 3 PolG-BL, § 3 Abs. 2 PolG-ZH). Vergleichbares \nist auch mit Bestimmungen wie Art. 2 Abs. 1 PolG-OW oder § 11 Abs. 2 PolG-TG ange-\nsprochen, welche die «Ermittlung» von Straftaten als polizeiliche Aufgabe bezeichnen. \nWeitere Polizeigesetze listen den Bereich der Vorermittlungen noch expliziter in ihren Ka-\ntalogen. In den Kantonen Glarus (Art. 2 Abs. 1 lit. g PolG-GL) und Obwalden (Art. 2 Abs. \n2 lit. f PolG-OW) ist festgehalten, dass «bereits vor der Aufnahme der Tätigkeit im Rahmen \nder Strafverfolgung oder zur Gefahrenabwehr die notwendigen Abklärungen» zu treffen \nsind (ähnlich auch Art. 2 Abs. 1 lit. c PolG-GR). Für den vorliegenden Entwurf indiziert der \ninterkantonale Vergleich diesbezüglich jedoch keinen Anpassungsbedarf. Die Verwendung \ndes Oberbegriffs der «Erkennung» von Delikten ist in Anbetracht des vielfältigen polizeili-\nchen Aufgabenkatalogs als ausreichend bestimmt zu erachten. Andere Kantone nennen \nferner die Katastrophenhilfe als Aufgabe (vgl. § 3 Abs. 1 lit. e PolG-AG, Art. 2 Abs. 1 lit. e \nPolG-FR, Art. 8 Abs. 2 lit. c PolG-BE) oder die Leistung der «Hilfe in Not» (z.B. § 1 Abs. 2 \nlit. f PolG-SZ). Art. 2 Abs. 2 lit. a VE-PolG beschränkt sich allerdings nicht auf von Men-\nschen ausgehende Gefahren. Der Einsatz der Polizei bei Katastrophen ist davon umfasst, \nsoweit keine anderen Zuständigkeiten bestehen. Als Detail sei ferner angemerkt, dass es \nnicht notwendig wäre, in Art. 2 Abs. 2 lit. c VE-PolG sowohl die «Verfolgung» als auch die \n«Aufklärung» von Straftaten als Aufgaben vorzusehen. Die Aufklärung ist Teil der Straf-\nverfolgung und wäre bereits von ersterem Begriff umfasst. \n\n13 Insgesamt ist der in Art. 2 VE-PolG enthaltene Aufgabenkatalog als geeignet zu würdigen. \nArt. 2 Abs. 2 VE-PolG hält fest, dass die Polizei «insbesondere» diese Aufgaben erfüllt. \nDamit wird zu erkennen gegeben, dass der Katalog nicht abschliessend ist. Es stellt sich \ndie Frage, welche weiteren Aufgaben der Polizei nicht von diesem Katalog umfasst sein \nkönnten, vor allem da lit. d vorsieht, dass der Polizei noch weitere Aufgaben gesetzlich \nübertragen werden können. Offene Aufzählungen, die typischerweise mit «insbesondere» \noder «namentlich» eingeleitet werden, laufen grundsätzlich dem Bestimmtheitserfordernis \nzuwider und sind nach Möglichkeit zu verhindern. Es wäre deshalb zu überprüfen, ob nicht \nauf das «insbesondere» verzichtet werden kann. Dafür spricht, dass in den nachfolgenden \n\n\n\n8 \n \n\nBestimmungen oft auf die «polizeiliche Aufgabenerfüllung» verwiesen wird, implizit also \nauf diesen Katalog. Eine abschliessende Aufzählung wäre deshalb bestimmter. Immerhin \nsind die Aufgaben auch so noch genügend umfassend beschrieben. \n\n14 Interessant ist schliesslich die Einschränkung in Art. 2 Abs. 2 lit. a VE-PolG, dass die Po-\nlizei nur tätig werden soll, wenn dies «dringend notwendig erscheint» und zudem nur, \nwenn keine andere Behörde zuständig ist (bzw. rechtzeitig handeln kann). Auch andere \nKantone halten in der Aufgabenumschreibung die Subsidiarität von polizeilichen Einsätzen \nfest. So besagt z.B. Art. 4 PolG-AI, dass die Kantonspolizei nur Massnahmen ergreift, \n«soweit keine andere Zuständigkeit gegeben ist». Art. 2 Abs. 1 lit. a PolG-FR hält fest, \ndass die Kantonspolizei nur «wenn nötig» eingreift. § 2 PolG-ZG besagt sodann, dass die \nPolizei nur tätig wird, «wenn nicht ein anderes Organ zuständig ist und dessen Vertreter \nim Einzelfall nicht erreichbar sind». Eine solche Einschränkung mit Blick auf die Subsidia-\nrität und Notwendigkeit ist sinnvoll, wäre die Aufgabendefinition sonst zu weit. Allerdings \nist davon auszugehen, dass die Schaffhauser Polizei heute faktisch nicht nur einschreitet, \nwenn es «dringend notwendig erscheint», sondern bereits früher. Die Betonung der Dring-\nlichkeit und Notwendigkeit könnte eine zu weite Einschränkung darstellen. Allenfalls wäre \nauf das Attribut «dringend» zu verzichten oder es wäre auf die Verhältnismässigkeit abzu-\nstellen anstatt auf die dringende Notwendigkeit. Die Wahrung der öffentlichen Sicherheit \nund Ordnung wird in der Praxis oftmals ein Einschreiten der Polizei gebieten, wenn keine \nDringlichkeit gegeben ist. \n\n2.2. Vorbemerkungen: Aufgaben- und Kompetenzzuweisung (Art. 3, 4 und 13 ff.) \n\n15 Die Polizeihoheit steht den Kantonen zu (→ N 6). Art. 80 der Schaffhauser Kantonsver-\nfassung22 hält fest, dass der Kanton und die Gemeinden für die öffentliche Sicherheit sor-\ngen und das Recht schützen. Damit wir dem Kanton und den Gemeinden die Verantwor-\ntung für die innere Sicherheit im Grundsatz gemeinsam übertragen. Die originäre Kompe-\ntenz zur Gesetzgebung betreffend die Polizeiarbeit liegt allerdings beim Kanton. Auszuge-\nhen ist deshalb vom Grundsatz, dass die Aufgaben- und Kompetenzzuweisung Sache des \nkantonalen Rechts ist.23 Im kantonalen Polizeigesetz ist folglich auch zu regeln, inwieweit \nden Gemeinden auf ihrem Gebiet polizeiliche Befugnisse zustehen. \n\n16 Mit der Totalrevision im Jahr 2000 wurde die sog. Einheitspolizei relativ umfassend umge-\nsetzt und die Kompetenzverteilung zwischen Kanton und Gemeinden bereinigt.24 Die \nSchaffhauser Polizei ist seither weitgehend für die sicherheitspolizeilichen Aufgaben auf \ndem Gebiet aller Gemeinden zuständig, ebenso für alle kriminalpolizeilichen und einen \nGrossteil der verkehrspolizeilichen Aufgaben. Den Gemeinden verblieben seither einige \ngemeindepolizeiliche Grundaufgaben wie die Ahndung gewisser Übertretungen sowie die \nRegelung des ruhenden Verkehrs. Entsprechend hält auch das Gemeindegesetz25 in Art. \n2 Abs. 2 lit. c fest, dass den Gemeinden die Besorgung der kommunalpolizeilichen Aufga-\nben obliegt. In lit. d derselben Norm wird als Aufgabe zudem die Bau-, Flur-, Forst-, Han-\ndels- und Gewerbe-, Gesundheits-, Lebensmittel- sowie Sittenpolizei aufgeführt. Im neuen \n\n \n22 Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2022 (SHR 101.000). \n23 REINHARD, S. 42. \n24 Zur Rechtssetzungsgeschichte eingehend TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 76 ff. \n25 Gemeindegesetz des Kantons Schaffhausen vom 17. August 1998 (SHR 120.100). \n\n\n\n9 \n \n\nGesetz sollen sich die Aufgaben der Schaffhauser Polizei aus Art. 2 VE-PolG ergeben. Da \ndie Polizeihoheit eine kantonale ist, liegt als Ausgangspunkt grundsätzlich die gesamte \nBandbreite polizeilicher Aufgaben in der Kompetenz der Schaffhauser Polizei. Die Aufga-\nben der Gemeinden müssen in Abgrenzung dazu explizit benannt werden. Art. 3 f. VE-\nPolG regeln i.d.S. die Aufgaben und Zuständigkeiten der Gemeinden, Art. 13 ff. VE-PolG \ndie Zusammenarbeit zwischen Kanton und Gemeinden und Art. 66 ff. VE-PolG die polizei-\nlichen Massnahmen, zu deren Ergreifung die Gemeinden befugt sein sollen. Ob Gemein-\nden exekutivpolizeiliche Befugnisse26 zukommen, richtet sich nach dem kantonalen Poli-\nzeirecht. Gemeindepolizeirecht bedarf hinsichtlich jeglicher exekutiven Befugnisse folglich \neiner Rechtsgrundlage im kantonalen Recht.27 Gemeindebehörden sind an die materiell-\nrechtlichen Bestimmungen des kantonalen Polizeigesetzes gebunden und können ihre \nexekutiven Befugnisse nicht eigenständig, z.B. durch eine Gemeinde-Polizeiordnung aus-\nweiten.28 Exekutive Befugnisse wie die Identitätsfeststellung, Wegweisung und Fernhal-\ntung sowie die vorläufige Festnahme, die heute in Art. 14 ff. der Stadt Schaffhauser Poli-\nzeiverordnung29 festgehalten sind, können nur vorgesehen werden, wenn das kantonale \nRecht den Gemeinden die entsprechende Kompetenz zuerkennt. \n\n17 Die Kantone sind aufgrund der ihnen zugeordneten Polizeihoheit grundsätzlich frei, die \nzum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung notwendigen Polizeibehörden sowie \ndie Aufgabenwahrnehmung in diesem Bereich nach ihren Vorstellungen zu organisieren.30 \nBezüglich der Kompetenzverteilung zwischen kantonalen und kommunalen Behörden im \nBereich polizeilicher Aufgaben spielen allerdings die Gemeindeautonomie und das Subsi-\ndiaritätsprinzip eine wichtige Rolle.31 Die Gemeindeautonomie besteht gemäss Art. 3 Abs. \n1 Gemeindegesetz darin, dass Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen der Verfas-\nsung, der Gesetze und des ihnen zustehenden Ermessens selbständig ordnen. Wird den \nGemeinden aufgrund der Zentralisierung von Polizeiaufgaben für diesen Sachbereich \ndurch das Gesetz jedoch gar keine Autonomie (mehr) zugestanden, kann auch die Ge-\nmeindeautonomie nicht verletzt werden.32 Auch Art. 50 Abs. 3 BV, der eine besondere \nRücksichtnahme auf die Situation der Städte und Agglomerationen festhält, ist nicht genü-\ngend bestimmt, um daraus unmittelbare Konsequenzen für das kantonale Polizeiorgani-\nsationsrecht abzuleiten.33 Für die Beschränkung der kantonalen Kompetenzen respektive \ndie Nichtbeschränkung der kommunalen könnte des Weiteren das Subsidiaritätsprinzip \nrelevant sein (Art. 5a BV). Dieses sowie der «Grundsatz der schonenden Kompetenzaus-\nübung» unterstreichen, dass ein Kanton den Gemeinden die eigenständige Erledigung \npolizeilicher Aufgaben mittels Zentralisierung der polizeilichen Strukturen nur dann vorent-\nhalten darf, wenn dadurch tatsächlich eine bessere Aufgabenerfüllung gewährleistet ist.34 \n\n \n26 Die exekutive Polizei bezeichnet diejenigen Stellen, die befugt und verpflichtet sind, zu intervenieren, \nalso in Grundrechte von Personen real einzugreifen, selbst ohne rechtskräftige Verfügung oder rechts-\nkräftiges Urteil. Diese Befugnis ist i.d.R. auf die für Zwangsmassnahmen qualifizierten Polizeiangehöri-\ngen beschränkt; dazu anstatt vieler MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 23. \n27 MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 28 und 156. \n28 MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 157. \n29 Polizeiverordnung der Stadt Schaffhausen (POV) vom 18. März 2008 (RSS 400.1). \n30 SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 89. \n31 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 30 N 8; vgl. SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 89 ff. \nm.w.N. \n32 So SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 90. \n33 SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 90. \n34 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 30 N 8; SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 90. \n\n\n\n10 \n \n\nDas Subsidiaritätsprinzip soll als «institutionelle Bremse gegen den Zentralismus» wir-\nken.35 Wann ein Kanton eine bestimmte Aufgabe besser erfüllen kann als die Gemeinden, \nist kaum abstrakt festzulegen, weshalb die Justiziabilität des Subsidiaritätsprinzips über-\nwiegend abgelehnt wird.36 Aus der fehlenden Justiziabilität folgt jedoch keine fehlende \nRechtsverbindlichkeit.37 Die politischen Akteure sind folglich i.S.e. Leitmotivs gehalten, \ngute Argumente vorzubringen, wenn eine Zentralisierung der Aufgaben erfolgen soll. 38 Für \ndie Würdigung des vorliegenden Gesetzesentwurfes bedeutet dies, dass auch nach der \nbereits erfolgten Errichtung der Einheitspolizei einer weiteren Zentralisierung von Aufga-\nben nichts im Wege steht. Der Kanton kann grundsätzlich weitere Aufgaben zu seiner \nalleinigen Kompetenz erklären. Dabei hat er allerdings zu begründen, weshalb diese Kom-\npetenzverteilung einer optimierten Aufgabenerfüllung dient. Die vorliegenden Bestimmun-\ngen stellen nur in geringem Masse eine weitere Zentralisierung dar. Die massgeblichen \nUmlagerungen erfolgten in der letzten Totalrevision. Die Gemeinden behalten ihre Aufga-\nben im Wesentlichen. Dort wo Veränderungen intendiert werden, wird noch diskutiert wer-\nden, ob diese ausreichend legitimiert werden können. \n\n2.3. Aufgaben der Gemeinden (Art. 3) \n\n \n\n18 Sollen bzw. dürfen Gemeinden polizeiliche Aufgaben übernehmen, ist ihnen diese Kom-\npetenz im kantonalen Polizeigesetz einzuräumen. Dem kommt Art. 3 VE-PolG in Form \neiner Grundnorm nach. Er bezeichnet die Gemeindebehörden als verantwortlich «für die \nAufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit in ihrem Zuständigkeitsbereich». Gleichzeitig \nwird deklariert, dass die Gemeindebehörden weder unmittelbaren Zwang ausüben noch \nandere Massnahmen ergreifen dürfen, welche der kantonalen Polizei vorbehalten sind. \nArt. 3 Abs. 1 VE-PolG räumt den Gemeinden demzufolge eine sicherheitspolizeiliche Kom-\npetenz ein, limitiert zugleich allerdings das dafür einzusetzende Instrumentarium. Materi-\nell-rechtlich ist dies dahingehend zu verstehen, dass die Gemeindebehörden unter dem \n\n \n35 SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 90. \n36 SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 91 m.w.N. \n37 SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 91. \n38 Vgl. SCHEFFLER, Sicherheit & Recht 2/2012, S. 91. \n\nArt. 3 Aufgaben der Gemeinden \n1 Die Gemeindebehörden sorgen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in ihrem \nZuständigkeitsbereich, soweit kein unmittelbarer Zwang oder andere der Schaffhauser Polizei vorbehaltene \nMassnahmen erforderlich sind. \n2 Dabei erfüllen sie insbesondere folgende Aufgaben: \n\na) Verwaltung und Bewirtschaftung ihres öffentlichen Grundes; \nb) Erteilung von kommunalpolizeilichen Bewilligungen, insbesondere für Veranstaltungen auf öffentli-\n\nchem Grund, für Boulevardwirtschaften, für Bauinstallationen und für das Reklamewesen sowie für \nweitere den Gemeinden obliegenden Bereiche; \n\nc) Überwachung des ruhenden Verkehrs; \nd) Ahndung der in die Zuständigkeit der Gemeinden fallenden Straf- und Verwaltungsvorschriften, insbe-\n\nsondere der kommunalen Polizeiverordnungen; \ne) Kontrolle der Ruhe- und Lärmschutzbestimmungen, soweit nicht der Kanton zuständig ist; \nf) Entgegennahme und Aufbewahrung von Fundsachen; \ng) weitere durch kantonales Recht oder durch vertragliche Regelung übertragene Aufgaben. \n\n \n \n\n\n\n11 \n \n\nentsprechenden Vorbehalt alle sicherheitspolizeilichen Aufgaben wahrnehmen dürfen und \nmüssen. Es stellt sich hier für die Praxis die Frage, wieweit die Pflicht zur Aufrechterhal-\ntung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung reicht. Vor allem kleineren Gemeinden kann \nes schwerfallen, diese sicherheitspolizeilichen Aufgaben stets zu garantieren. Da es sich \nbei dieser Aufgabe um eine «geteilte» Kompetenz handelt (vgl. Art. 2 Abs. 1 VE-PolG), ist \ndavon auszugehen, dass die Gemeinden hier nicht auf alle Eventualtäten vorbereitet sein \nmüssen. Sie können sich auf die Unterstützung des kantonalen Polizeikorps verlassen. In \nBezug auf den herkömmlicherweise in den Aufgabenkatalog der Gemeinden fallenden Be-\nreich (vgl. den Katalog in Art. 3 Abs. 2 VE-PolG) haben sie jedoch einen Grundstock an \nRessourcen bereitzustellen (vgl. Art. 14 VE-PolG; dazu → N 33 ff.). Zum besseren Ver-\nständnis der konkreten Aufgaben beitragen kann Art. 3 Abs. 2 VE-PolG, der in einer nicht \nabschliessenden Aufzählung die Aufgaben der Gemeinden auflistet. Der Katalog beinhal-\ntet Aufgaben, die Ausdruck der im Gemeindegesetz festgehaltenen Kompetenzen sind (→ \nN 16). Der Katalog dient der Klärung, welche Aufgaben den Gemeinden übertragen wer-\nden, ist doch die Aufgabe der «Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ord-\nnung» sehr umfassend und wurde parallel der Schaffhauser Polizei zugesprochen. Das \n«insbesondere» beschränkt den Klärungsgehalt allerdings massgeblich, können so doch \nnoch zahlreiche weitere Aufgaben hinzutreten. Auch hier stellt sich i.S.d. Bestimmtheits-\ngebots die Frage, ob auf dieses «insbesondere» verzichtet werden kann, vor allem da \nauch Art. 3 Abs. 1 lit. g VE-PolG wiederum die Möglichkeit vorsieht, weitere Aufgaben \ndurch Gesetz oder Vertrag zu übertragen. Das «insbesondere» ermöglicht es den Ge-\nmeinden, grundsätzlich alle Aufgaben wahrzunehmen, welche zur «Aufrechterhaltung der \nöffentlichen Sicherheit und Ordnung» dienen, d.h. eigentlich alle polizeilichen Aufgaben. \nDamit verliert Art. 3 VE-PolG deutlich an Kontur. Selbstverständlich wäre bei Verzicht auf \ndas «insbesondere» jedoch erneut zu überprüfen, ob der Katalog die Aufgabenbereiche \nvollständig abdeckt. Alternativ kann auch an der nicht abschliessenden Aufzählung fest-\ngehalten werden. Diesfalls entspreche es der gesetzgeberischen Intention, tatsächlich die \nGemeinden vollumfänglich für zuständig und befugt zu erklären, soweit keine Zwangsmit-\ntel oder andere gemäss PolG (oder StPO) der Schaffhauser Polizei vorbehaltenen Mass-\nnahmen zum Einsatz kommen. Eine weitere Konkretisierung des Gesetzes ist zudem ge-\nmäss Art. 4 VE-PolG in einem Gesetzesanhang angedacht (dazu noch → N 22 ff.). Es ist \njedenfalls zu empfehlen, zuhanden der Materialien die Abgrenzung möglichst klar zu er-\nläutern. Dies ist gerade deshalb wichtig, da mit Art. 3 VE-PolG nicht nur Befugnisse, son-\ndern ebenso Pflichten statuiert werden.  \n\n19 In Art. 3 Abs. 1 VE-PolG ist des Weiteren die Formulierung «in ihrem Zuständigkeitsbe-\nreich» klärungsbedürftig. Wahrscheinlich ist damit die örtliche Zuständigkeit gemeint. Ein \nErsetzen dieser Formulierung durch «in ihrem Gemeindegebiet» könnte zum besseren \nVerständnis beitragen (so z.B. § 4 Abs. 1 PolG-AG). \n\n20 Im interkantonalen Vergleich zeigt sich, dass mittlerweile die meisten Deutschschweizer \nKantone die Einheitspolizei kennen. Das bedeutet, dass grundsätzlich die Kantone die \nPolizeikorps betreiben und über die zentralen polizeilichen Befugnisse verfügen, insbe-\nsondere über diejenige zur Ausübung unmittelbaren Zwangs. Sonderregelungen sind z.T. \nfür Städte vorgesehen (so z.B. Art. 24 PolG-SG betreffend die Stadtpolizei St. Gallen). \nAnsonsten verfügen die Gemeinden eher über beschränkte Befugnisse im Bereich der \nSicherheits- und Verkehrspolizei. Als Aufgabe der Gemeinden wird z.B. im Kanton Aargau \n\n\n\n12 \n \n\ndie Gewährleistung der «lokalen Sicherheit auf dem Gemeindegebiet» bezeichnet (§ 4 \nAbs. 1 PolG-AG) und in Basel-Landschaft die «Wahrung der öffentlichen Ordnung» (§ 3a \nAbs. 1 PolG-BL). In Bern gilt als Gemeindeaufgabe «die Erfüllung der sicherheitspolizeili-\nchen Aufgaben», wobei dieser Grundsatz dann mit einer (nicht abschliessenden) Aufzäh-\nlung präzisiert wird (Art. 10 PolG-BE). Andere Kantone beschränken die Gemeindekom-\npetenzen gar ausschliesslich auf polizeiliche Aufgaben im Zusammenhang mit dem ru-\nhenden Verkehr (z.B. Art. 33 PolG-AR, Art. 36 f. PolG-GL). Als typisch erweist sich bei der \nBetrachtung der Deutschschweizer Polizeigesetze, dass als gemeindepolizeiliche Aufga-\nben die Ausübung der Sicherheitspolizei auf Gemeindegebiet, die Überwachung des ru-\nhenden Verkehrs, die Ermittlung in Strafsachen, welche mit Bussenerhebung auf der \nStelle geahndet werden kann, und teilweise gewisse Bewilligungsverfahren (z.B. von Ver-\nanstaltungen) festgeschrieben sind (vgl. z.B. Art. 13 PolG-SG). Entsprechend ist auch die \nmit Art. 3 f. VE-PolG intendierte Aufgabenzuweisung als im interkantonalen Vergleich üb-\nliches Vorgehen zu bezeichnen. An der Formel in Art. 3 Abs. 1 VE-PolG kann deshalb \ngrundsätzlich festgehalten werden.  \n\n21 Bereits aus der Umschreibung des Geltungsbereiches in Art. 1 VE-PolG geht hervor, dass \ndas Polizeigesetz konsequent die Aufgaben der «Schaffhauser Polizei» einerseits und die \nvon «Gemeindebehörden» wahrzunehmenden polizeilichen Aufgaben und Befugnisse an-\ndererseits unterscheidet. Daraus folgt implizit, dass der Begriff «Polizei» der kantonalen \nPolizei, eben der «Schaffhauser Polizei» vorbehalten ist. Die Bezeichnungen «Stadtpoli-\nzei» oder «Ortspolizei» finden im Gesetz sodann auch keine Erwähnung. Aus Art. 8 lit. a \nVE-PolG geht hervor, dass die Angehörigen der Schaffhauser Polizei «den Dienst in der \nRegel uniformiert und bewaffnet» verrichten. Während sich betreffend die Bewaffnung be-\nreits aus Art. 7 Abs. 2 VE-PolG ableitet, dass das Tragen von Waffen den Angehörigen \nder Schaffhauser Polizei vorbehalten ist, findet sich bzgl. der Uniformierung im Gesetz \nkeine gleichermassen eindeutige Klärung. Auch wenn über Umwege abgeleitet werden \nkann, dass es sich bei Art. 8 lit. a VE-PolG um eine «der Schaffhauser Polizei vorbehaltene \nMassnahme» i.S.v. Art. 3 Abs. 1 VE-PolG handelt, ist zu empfehlen, bzgl. der Uniformie-\nrung und der Erkennbarkeit sowie Betitelung der polizeilich agierenden Gemeindebehör-\nden bestimmtere (und eindeutig erkennbarere) Regeln auf Gesetzesstufe zu erlassen. \nHinsichtlich der Erkennbarkeit und Ausstattung der Gemeindebehörden hält z.B. der Kan-\nton Basel-Landschaft fest, dass sich die Uniform der Gemeindebehörde deutlich von der-\njenigen der kantonalen Polizei unterscheiden muss und sich diese mit Schlagstöcken oder \nGeräten, die nicht unter das Waffengesetz fallen (z.B. Pfefferspray), ausstatten kann (§ 7b \nAbs. 2 und 3 PolG-BL). Im Kanton Freiburg ist es grundsätzlich einzig der Kantonspolizei \nerlaubt, den Begriff «Polizei» und insbesondere entsprechende Beschriftungen von Uni-\nformen und Fahrzeugen zu verwenden. Allerdings darf der Begriff «Polizei» gefolgt von \neinem Gemeindenamen von der betreffenden Gemeindepolizei verwendet werden (Art. 5 \nAbs. 3 und 4 PolG-FR). Im Kanton Thurgau ist gesetzlich vorgeschrieben, dass sich Si-\ncherheitsorgane der Gemeinden hinsichtlich Bezeichnung und Uniformierung klar von den \nKantonspolizistinnen und -polizisten unterscheiden müssen (§ 4 Abs. 4 PolG-TG). Es zeigt \nsich in diesem rechtsvergleichenden Abriss, dass die Kantone verschiedene Wege wäh-\nlen, um die Uniformierung und Bezeichnung der Gemeindebehörden zu regeln. Wichtig \nerscheint, dass der Auftritt der Gemeindebehörden in Einklang steht mit den verfügbaren \nMitteln. Es ist zu vermeiden, dass jemand uniformiert und/oder mit dem Titel «Polizei» \nauftritt, dann aber nicht über die nötigen Zwangsmittel oder insbesondere auch Ausbildung \n\n\n\n13 \n \n\nverfügt, um der Bevölkerung die entsprechen Hilfeleistungen zu garantieren. Titel und Uni-\nform gehen mit Erwartungen einher und verpflichten. Es wird empfohlen, die diesbezügli-\nchen Normen kritisch zu überprüfen oder die Rechtslage zumindest zuhanden der Mate-\nrialien zu verdeutlichen. \n\n2.4. Konkretisierung der Zuständigkeit (Art. 4) \n\n \n\n22 Art. 4 VE-PolG besagt, dass die Präzisierung der Aufgabenteilung gemäss Art. 2 und 3 \nVE-PolG in einem speziellen Anhang festgehalten wird, welcher der Zustimmung der Po-\nlizeikommission bedarf (so auch Art. 11 lit. h VE-PolG). Damit wird die Kompetenz zur \nPräzisierung der Gesetzesbestimmungen an Regierung und Polizeikommission delegiert. \nDie Legislative ermächtigt damit die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Ver-\nordnungen.39 Gesetzesdelegationen sind grundsätzlich zulässig, wenn gewisse Bedin-\ngungen erfüllt sind.40 Aus Art. 36 Abs. 1 BV ergibt sich, dass grundlegende Vorschriften in \nden für die Rechtsunterworfenen zentralen Belangen in einem formellen Gesetz geregelt \nwerden und kein wichtiger Regelungsbereich den direkt-demokratischen Einwirkungsmög-\nlichkeiten entzogen wird.41 Selbst wenn die Delegationsnorm den Inhalt der zulässigen \nGrundrechtseingriffe nicht detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus dem Gesetz zu \nergeben bzw. muss unmittelbar darauf zurückgeführt werden können. Schwere Grund-\nrechtseingriffe bedürfen sodann einer klaren und genauen Grundlage im Gesetz selbst. 42 \nAus der Auslegung des Gesetzes muss sich zudem eindeutig ergeben, dass der Verord-\nnungsgeber zur entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte.43 Art. 4 VE-PolG ist \ndiesbezüglich ausreichend bestimmt. Die übergeordneten Grundsätze der Aufgabenzu-\nweisung sind zudem im Polizeigesetz selbst festgehalten. Sie sollen im Anhang konkreti-\nsiert werden, wobei die gesetzlich vorgegebenen Leitplanken verbindlich sind.44 Die Bür-\ngerinnen und Bürger können aus dem vorliegenden Gesetzesentwurf die Grundsätze der \nKompetenzaufteilung erkennen, weswegen einer Delegation per se nichts im Wege steht.  \n\n23 Handelte es sich beim «Anhang» um eine herkömmliche Delegation vom Gesetzgeber an \nden Verordnungsgeber, wäre diese Norm also unproblematisch. Fragen werfen allerdings \neinerseits die rechtliche Natur des «Anhangs» und andererseits die Natur der Mitwirkung \nder Polizeikommission auf. Soll es sich beim Anhang um einen integralen Bestandteil des \nPolizeigesetzes handeln, stellt er keine Verordnung im üblichen Sinne dar. Dies suggeriert \nder Titel «Gesetzesanhang», den der aktuelle Entwurf trägt. Handelte es sich hingegen \num eine Verordnung, ist das Mitspracherecht der Polizeikommission als heikel zu erach-\nten, vor allem sofern der Polizeikommission eine gesetzgebende Kompetenz oder gar das \n\n \n39 Siehe z.B. BVerwG A-5627/2014 v. 12.1.2015 (E. 4.2). \n40 Zu den in der Staatsrechtspraxis entwickelten sog. Delegationsgrundsätzen siehe z.B. SCHWEIZER, \nin: St. Galler Kommentar BV, Art. 36 BV N 16 oder auch BGE 118 Ia 245, 247 f. (E. 3b); BGE 130 I 26, \n43 ff. (E. 5.1); BGE 128 I 113, 121 f. (E. 3c). \n41 BGE 143 I 253, 264 (E. 6.1). \n42 BGE 143 I 253, 264 (E. 6.1). \n43 Vgl. BGE 143 I 253, 264 (E. 6.1); BGE 131 II 13, 27 (E. 6.3). \n44 Vgl. BGE 143 I 253, 264 (E. 6.1). \n\nArt. 4 Konkretisierung der Zuständigkeit \nDie konkrete Aufgabenteilung im polizeilichen Bereich zwischen dem Kanton und den Gemeinden regelt der \nRegierungsrat in einem Anhang. Der Anhang bedarf der Zustimmung der Polizeikommission.  \n\n\n\n14 \n \n\n«letzte Wort» zukommt. Eine Delegation des Erlasses von Gesetzesanhängen, die integ-\nraler Bestandteil eines (formellen) Gesetzes darstellen sollen, an Regierung und Polizei-\nkommission, scheint indessen mit der Gewaltenteilung kaum vereinbar. Somit könnte die \nRegierung zusammen mit der Polizeikommission Gesetze abändern. Insoweit aber der \nAnhang als Präzisierung der Gesetzesbestimmungen verstanden wird, die auf Verord-\nnungsstufe erlassen wird, wäre es wiederum als merkwürdig anzusehen, dass der Ge-\nsetzgeber der Regierung vorschreibt, die Gewalt über ihren Prozess zum Verordnungser-\nlass mit der Polizeikommission zu teilen (vgl. Art. 11 lit. h VE-PolG). Auch dies würde \nFragen zur Gewaltenteilung aufwerfen. Es wird demzufolge empfohlen, diese Regelung \nzu überdenken. Um Missverständnisse und Kompetenzvermischungen zu vermeiden, \nkönnte alternativ z.B. festgehalten werden, dass die Regierung nach vorgängiger Konsul-\ntation der Polizeikommission Ausführungsbestimmungen zur konkreten Aufgabenteilung \nerlässt. Dies schmälerte zwar – je nach Verständnis – den Einfluss der Polizeikommission, \nzugleich wäre jedoch klar, dass es sich beim Anhang bloss um eine Konkretisierung auf \nVerordnungsstufe handelt, mit der z.B. nicht neue Pflichten konstituiert werden können. \nSollte der Gesetzgeber die konkrete Aufgabenteilung jedoch auf Gesetzesstufe erlassen \nwollen, müsste der Gesetzesanhang als solcher im regulären Gesetzgebungsverfahren \nverabschiedet werden. Dies ginge zu Lasten der Flexibilität. Da die Grundsätze der Auf-\ngabenteilung im Gesetz genügend bestimmt umrissen sind, ist es zudem mit Blick auf die \nNormstufe nicht notwendig. Der jetzige Vorschlag resultiert jedenfalls in Unklarheiten in \nBezug auf die Qualifikation des «Anhangs» sowie dessen Erlasses. \n\n24 Es stellt sich hinsichtlich der Aufgabenzuweisung ferner die Frage, wie bei Zuständigkeits-\nkonflikten vorzugehen ist. Trotz konkretisierendem Anhang kann im Einzelfall eine Aufga-\nbenzuweisung zu Unklarheiten führen. Ebenso kann es bei Mitspracherechten von Ge-\nmeindebehörden, wie sie in Art. 13 Abs. 3 VE-PolG zugestanden werden, oder bei Ab-\nsprachen, wie sie in Art. 15 Abs. 1 VE-PolG vorgesehen sind, zu Differenzen kommen. Es \nist deshalb zu diskutieren, wie bei Zuständigkeitskonflikten vorzugehen ist. Der Kanton \nAargau normiert z.B. im Polizeigesetz das Vorgehen bei Zuständigkeitskonflikten. Bei sol-\nchen entscheidet das zuständige Departement, wobei bis zum Entscheid die Anweisung \nder Kantonspolizei gilt (§ 24 PolG-AG). Allerdings ist ein Rechtsweg offen. Auch ohne eine \nsolche Norm ist bei grundlegenden, nicht dringlichen Kompetenzkonflikten der reguläre \nRechtsweg der Verwaltungsrechtspflege offen. Bei dringlichen Entscheidungen ergibt sich \naus dem Wesen der Einheitspolizei, dass die Schaffhauser Polizei bei unklarer Kompe-\ntenzzuweisung zuständig ist. Eine solche Norm ist folglich nicht zwingend erforderlich, \nkönnte jedoch der Rechtssicherheit dienen. \n\n2.5. Schutz privater Rechte (Art. 5) \n\n \n\nArt. 5 Schutz privater Rechte \nDie Schaffhauser Polizei und die zuständigen Gemeindebehörden schützen private Rechte, wenn: \n\na) es die Gesetzgebung vorsieht; \nb) der Bestand des privaten Rechts glaubhaft gemacht wird; \nc) der Schutz durch ein Gericht oder eine Verwaltungsbehörde nicht rechtzeitig zu erlangen ist und \nd) die Gefährdung oder Störung erheblich ist. \n\n \n\n\n\n15 \n \n\n25 Art. 5 VE-PolG hält die Voraussetzungen fest, die kumulativ erfüllt sein müssen, damit sich \ndie Polizei dem Schutz privater Rechte annimmt. Es ist angemessen, dass solche Einsätze \neine Ausnahme darstellen bzw. subsidiär zu anderen Massnahmen erfolgen. Private \nRechtspositionen sind im Allgemeinen nicht von Amtes wegen zu schützen, weshalb es \nnicht per se Aufgabe der Polizeibehörden ist, für die Durchsetzung privatrechtlicher An-\nsprüche zu sorgen.45 Die Polizei schützt zwar im Rahmen ihrer sicherheitspolizeilichen \nTätigkeit auch private respektive individuelle Rechtsgüter, ist aber zugleich nicht verpflich-\ntet, bei zivilrechtlichen Streitigkeiten tätig zu werden.46 Subsidiär ist die Befugnis natürlich \ndann nicht, wenn es sich beim Eingriff in die privaten Rechte zugleich um eine strafbare \nHandlung handelt. Sofern die privaten Rechte durch die Strafrechtsordnung geschützt \nsind, ist ihr Schutz also bereits anderweitig garantiert. Darüber hinaus kann die Polizei \nzurückhaltend für private Zwecke eingesetzt werden, sofern die Polizei dazu verpflichtet \nbzw. entsprechend befugt wird. Der polizeiliche Schutz privater Rechte ist denn auch in \nzahlreichen anderen kantonalen Polizeigesetzen vorgesehen.47 Der Schaffhauser Entwurf \nentspricht folglich dem üblichen Vorgehen. \n\n26 Art. 16 PolG-NW oder § 1 Abs. 4 PolG-ZG sehen z.B. eine ähnliche Formulierung vor wie \nArt. 5 VE-PolG. Allerdings wird dort als Voraussetzung nur vorgesehen, dass «es die Ge-\nsetzgebung vorsieht oder der Bestand der privaten Rechte glaubhaft gemacht wird». Wie \nin den meisten anderen Kantonen muss das Einschreiten also nicht zwingend gesetzlich \nvorgesehen sein (vgl. Art. 4 Abs. 2 PolG-UR, § 7a PolG-LU, Art. 8 Abs. 3 PolG-BE, § 7 \nPolG-ZH). Auch die geltende Schaffhauser Fassung (Art. 3 Abs. 3 PolG) spricht nicht da-\nvon, dass die Gesetzgebung den Schutz vorsehen muss. Sie sieht vor, dass die Polizei \nprivate Rechte schützt, wenn (1.) deren Bestand glaubhaft gemacht wird, wenn (2.) ge-\nrichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn (3.) ohne polizeiliche Hilfe die \nAusübung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert würde. Die neue Fassung ist \nenger. Zusätzlich muss nun der Schutz des privaten Rechts in der Gesetzgebung vorge-\nsehen sein und die Gefährdung oder Störung des Rechts muss erheblich sein. Gegen \ndiese engere Fassung spricht grundsätzlich nichts. Es wäre aber zuhanden der Materia-\nlien eventuell zu erläutern, ob mit der Änderung der Norm auch eine Praxisänderung bzw. \neine strengere Praxis intendiert ist. Ansonsten wären Art. 5 lit. a und lit. b VE-PolG dahin-\ngehend zu überarbeiten, dass diese Voraussetzungen nicht kumulativ, sondern alternativ \nvorausgesetzt werden. \n\n \n45 So TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 4 N 53; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 54 N 31. \n46 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 4 N 53 m.w.N. \n47 Siehe u.a. Art. 2 Abs. 2 PolG-AR, Art. 8 Abs. 3 PolG-BE, § 2 Abs. 2 PolG-BS, § 3 Abs. 2 PolG-BL, \nArt. 2 Abs. 2 PolG-GL, § 7a PolG-LU, Art. 47 PolG-SG, § 7 PolG-SZ, Art. 4 Abs. 2 PolG-UR, § 1 Abs. 4 \nPolG-ZG, § 7 PolG-ZH. \n\n\n\n16 \n \n\n3. Organisation und Dienstrecht \n\n3.1. Polizeistatus (Art. 7) \n\n \n\n27 Art. 7 VE-PolG soll festlegen, welches die Voraussetzungen des Polizeistatus sind und \nwer als Folge dieses Status zum polizeilichen Handeln und zum Tragen von Dienstwaffen \nbefugt ist. Aus Abs. 1 geht bereits hervor, dass nur Angehörige der Schaffhauser Polizei \nüber den Polizeistatus verfügen können, nicht also Angehörige von Gemeindebehörden. \nDiese Deklaration ist wichtig, da sie den Grundsatz der Einheitspolizei impliziert. Die An-\ngehörigen der Schaffhauser Polizei sind die primären Trägerinnen und Träger der Polizei-\ngewalt i.S.d. staatlichen Gewaltmonopols. \n\n28 In Bezug auf die Voraussetzungen in Art. 7 Abs. 1 VE-PolG stellt sich für den seltenen \nFall, dass jemand zwar über den eidg. Fachausweis verfügt und der Schaffhauser Polizei \nangehörig ist, aber dennoch (mittlerweile) in einer zivilen Funktion arbeitet (z.B. aufgrund \neiner Umschulung oder Rückversetzung), die Frage, ob dieser Person dennoch automa-\ntisch der Polizeistatus zukommt. Dieser Fall dürfte in der Praxis nur marginal relevant sein. \nGenau wie Abs. 4 eine ausserordentliche Verleihung des Polizeistatus durch das Depar-\ntement vorsieht, könnte allerdings auch die Möglichkeit eines ausserordentlichen Entzugs \nbedacht werden. Bei einem blossen Positionswechsel können die Befugnisse meist ohne \nWeiteres weiterhin zuerkannt bleiben. Bei disziplinarischen Massnahmen gelten i.d.R. an-\ndere Verfahren. Eine Anpassung ist deshalb nicht zwingend, könnte aber Klarheit schaffen \nbzw. den gesetzlichen Spielraum erweitern. Der Kanton Bern wählt in einer ähnlich lau-\ntenden Bestimmung die Formulierung «verfügen grundsätzlich über den Polizeistatus», \nwomit Ausnahmen angedeutet werden (Art. 156 Abs. 1 PolG-BE). Gegen einen solchen \nZusatz spricht, dass i.S.d. Rechtssicherheit besser eindeutigere Formulierungen zu wäh-\nlen sind. Abs. 3 derselben bernischen Bestimmung fährt jedoch fort, dass «Bei einem \nWechsel der Funktion innerhalb der Kantonspolizei […] die Polizeikommandantin oder der \nPolizeikommandant unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls über das Fortbestehen \ndes Polizeistatus [entscheidet]». Art. 7 Abs. 4 VE-PolG könnte i.d.S. allenfalls erweitert \nwerden durch einen Zusatz wie «[…] oder aufgrund besonderer Umstände entziehen». \n\nArt. 7 Polizeistatus \n1 Über den Polizeistatus verfügen folgende Angehörige der Schaffhauser Polizei: \n\na) Polizistinnen und Polizisten mit einem entsprechenden eidgenössischen Fachausweis oder einem \ngleichwertigen Abschluss; \n\nb) Polizeiliche Sicherheitsassistentinnen und -assistenten mit einem entsprechenden eidgenössischen \nZertifikat oder einem gleichwertigen Abschluss; \n\nc) Polizistinnen und Polizisten in Ausbildung.  \n2 Wer über den Polizeistatus verfügt, ist zu polizeilichem Handeln und zum Tragen von Dienstwaffen befugt. \n3 Aspirantinnen und Aspiranten sind gemäss den polizeiinternen Vorschriften zu polizeilichem Handeln berech-\ntigt und befugt, Dienstwaffen zu tragen. \n4 Das zuständige Departement kann weiteren Angehörigen der Schaffhauser Polizei den Polizeistatus verlei-\nhen. \n5 Für die Personen mit Polizeistatus legt das zuständige Departement die Mindestanforderungen für die Wei-\nterbildung fest. \n \n\n\n\n17 \n \n\n29 Den Aspirantinnen und Aspiranten wird mit Art. 7 Abs. 1 und 2 VE-PolG zunächst regulär \nder Polizeistatus verliehen und die damit zusammenhängenden Befugnisse in Abs. 2 er-\nteilt. In Abs. 3 werden diese wieder relativiert. Materiell-rechtlich sind die Vorgaben nicht \nzu beanstanden. Allerdings ist der Aufbau gesetzestechnisch etwas umständlich. Die Re-\nlativierung könnte z.B. auch direkt an Abs. 2 angeschlossen werden i.S.v. «Für Polizistin-\nnen und Polizisten in Ausbildung können polizeiintern Beschränkungen dieser Befugnisse \nvorgesehen werden». Alternativ könnte auch auf Art. 7 Abs. 1 lit. c VE-PolG verzichtet \nwerden. Diesfalls würden Polizistinnen und Polizisten in Ausbildung allerdings erst mit Ab-\nschluss ihrer Ausbildung den Polizeistatus erwerben. Rein formalistisch wäre ferner zu \nempfehlen, einheitliche Begrifflichkeiten zu verwenden für die sich in Ausbildung befindli-\nchen Polizeiangehörigen. \n\n30 Art. 7 Abs. 5 VE-PolG sieht vor, dass Mindestanforderungen für die Weiterbildung festge-\nsetzt werden. Auch wenn es eher unüblich ist, Weiterbildungsverpflichtungen von Mitar-\nbeitenden gesetzlich vorzusehen, ist es adäquat, in einem hochsensiblen Bereich wie u.a. \ndem Schusswaffentragen bereits gesetzgeberisch zum Ausdruck zu bringen, dass eine \nsolche Weiterbildung erwartet wird. \n\n4. Zusammenarbeit \n\n4.1. Information und Koordination (Art. 13) \n\n \n\n31 Bei den Art. 13, 14 und 15 VE-PolG handelt es sich um Bestimmungen, welche die Zu-\nsammenarbeit zwischen der Schaffhauser Polizei und den Gemeindebehörden betreffen. \nAnders als mit den Normen zu den Aufgabenkatalogen (Art. 2 ff. VE-PolG) werden mit \nihnen nicht Aufgaben und Kompetenzen zugewiesen. Vielmehr werden Pflichten konstitu-\niert, die bei der jeweiligen Aufgabenerfüllung zu beachten sind. Art. 13 Abs. 1 VE-PolG \nstatuiert eine Pflicht zur gegenseitigen Information, Abs. 2 eine zur Koordination von zu \ntreffenden Massnahmen. Diese Absätze sind als deklaratorische Zielsetzung, zugleich \naber als Anspruchshaltung zu verstehen. Die Schaffhauser Polizei und die Gemeindebe-\nhörden arbeiten in ihrer Aufgabenerfüllung demnach zusammen. \n\n32 Art. 13 Abs. 3 VE-PolG ist vor dem historischen Hintergrund der letzten Revisionen zu \nkommentieren. Die Schaffhauser Polizei soll spezifischen Bedürfnissen der Gemeinden \ngerecht werden. Art. 9 des geltenden PolG nahm sich der Mitwirkung der Gemeinden an. \nEr legte in Abs. 1 fest, dass der Gemeinde ein Mitspracherecht im Bereich der Sicherheits-\npolizei (Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung) und der Verkehrspolizei zukommt. Die \nStadt Schaffhausen und die Gemeinde Neuhausen sind ferner de lege lata befugt, Wei-\nsungen über die Einsatzschwergewichte bei der Patrouillentätigkeit und den \n\nArt. 13 Information und Koordination  \n1 Die Schaffhauser Polizei und die Gemeindebehörden sind verpflichtet, sich gegenseitig über alle Begeben-\nheiten und Umstände, die für die Erfüllung der Aufgaben der Schaffhauser Polizei respektive der kommunalpo-\nlizeilichen Aufgaben notwendig sind, zu informieren. \n2 Sie koordinieren die zu treffenden Massnahmen. \n3 Die Schaffhauser Polizei gewährt sicherheits- oder ordnungsrelevanten Problemlagen der Gemeinden bei der \nErfüllung ihrer Aufgaben erhöhte Aufmerksamkeit. Bei der Bestimmung der kommunalen Brennpunkte steht \nder jeweiligen Gemeinde ein Mitspracherecht zu. \n \n\n\n\n18 \n \n\nVerkehrskontrollen zu erteilen. Der Gesetzesentwurf sieht nun zwar nach wie vor ein Mit-\nspracherecht vor, allerdings ein nicht gleichermassen weitreichendes. Dass die Gemeinde \nim Bereich der Sicherheitspolizei und der Verkehrspolizei ganz generell ein Mitsprache-\nrecht hat, würde bei konsequenter Auslegung des geltenden Rechts bedeuten, dass es \nsich dabei faktisch um eine geteilte Kompetenz handelte. Das ist sehr weitgehend. Eine \nEinschränkung, wie sie nun vorgesehen ist, ist deshalb sinnvoll. Andernfalls müsste kon-\nkreter beschrieben sein, bei welchen sicherheits- und verkehrspolizeilichen Aufgaben die \nGemeinden nun mitspracheberechtigt wären. Ein Mitspracherecht wäre gemäss Entwurf \nnur noch in Bezug auf die Bestimmung der kommunalen Brennpunkte vorgesehen. Ein \nWeisungsrecht bestünde aber auch diesbezüglich nicht mehr. Das geltende Weisungs-\nrecht kann historisch erklärt werden, ist aber etwas systemfremd. Dass die Schaffhauser \nPolizei, welche ansonsten die Hauptverantwortung für die Aufrechterhaltung der Sicher-\nheit an öffentlich zugänglichen Orten trägt (Art. 2 Abs. 2 lit. b VE-PolG), z.B. in Bezug auf \ndie Patrouillentätigkeit Weisungen von Gemeinden entgegennehmen muss, führt zu kaum \npraktikablen Vermischungen von Kompetenzen. Dies wiederum resultiert schliesslich in \neiner Vermischung von Verantwortlichkeiten, wenn Aufgaben nicht ordnungsgemäss er-\nfüllt werden. Es ist deshalb nachvollziehbar, sich auf ein Mitspracherecht zu beschränken. \nDamit wird verdeutlicht, dass die Schaffhauser Polizei in ihrer Aufgabenerfüllung Rück-\nsicht nimmt auf die Anliegen der Gemeinden. Die sicherheitspolizeiliche Verantwortung \nverbleibt aber letztlich bei ihr, insbesondere wenn polizeilicher Zwang notwendig wird. \n\n4.2. Unterstützung der Gemeinden (Art. 14) \n\n \n\n33 Art. 14 Abs. 1 VE-PolG verpflichtet die Gemeinden zur selbständigen Gewährleistung ihrer \nkommunalpolizeilichen Aufgaben während eines bestimmten Zeitfensters. Diese Normie-\nrung von Dienstzeiten präzisiert, dass die Gemeinden tagsüber ihre Aufgaben eigenstän-\ndig erfüllen können, d.h. auf ihrem jeweiligen Gemeindegebiet die Sicherheit und Ordnung \naufrechterhalten müssen (Art. 3 VE-PolG). Somit wird die Erwartung festgehalten, dass \ndie Gemeinden einen kommunalpolizeilichen Mindestbetrieb gewährleisten und nicht nur \nbloss subsidiär zur Schaffhauser Polizei agieren respektive nur freiwillig einen solchen \nDienst anbieten können. Mit dem Festhalten von Dienstzeiten wird des Weiteren die Er-\nreich- und Verfügbarkeit der zuständigen Gemeindebehörden während des entsprechen-\nden Zeitfensters sichergestellt. Ob solche kantonal einheitlichen Dienstzeiten festgehalten \nwerden sollen, ist letztlich eine politische Frage. Die Einführung einer konkreten Dienstzeit \nmutet auf Gesetzesstufe zunächst etwas unüblich an. Bei genauerer Betrachtung lässt \nsich diese Normstufe jedoch gut begründen. Art. 3 VE-PolG umschreibt die kommunalpo-\nlizeilichen Aufgaben eher abstrakt. Die Gemeinden werden darin aber verpflichtet, auf \n\nArt. 14 Unterstützung der Gemeinden \n1 Die Gemeinden haben in geeigneter Weise zu gewährleisten, dass sie montags bis freitags von 08.00 bis \n18.00 Uhr die ihnen obliegenden kommunalpolizeilichen Aufgaben selbst erfüllen können, sofern der Anhang \nnichts anderes vorsieht. Die Schaffhauser Polizei übernimmt ausserhalb dieser Zeiten für die Gemeinden die \nkommunalpolizeilichen Aufgaben, sofern ein Tätigwerden dringend geboten ist.  \n2 Sie unterstützt die Gemeindebehörden bei der Verfolgung der von diesen zu ahndenden Übertretungen. Im \nBereich des ruhenden Verkehrs kann die Schaffhauser Polizei Übertretungen stets von sich aus ahnden. \n3 Sie berät die Gemeindebehörden bei den in deren Zuständigkeit fallenden Signalisations- und Verkehrsan-\nordnungen. \n \n\n\n\n19 \n \n\nihrem Gemeindegebiet sicherheitspolizeilich verantwortlich zu sein (ausser es sind der \nSchaffhauser Polizei vorbehaltene Massnahmen erforderlich). Das ist eine eher weitge-\nhende Aufgabenzuweisung. Mit Art. 14 VE-PolG wird diese Aufgabe nun eingegrenzt und \nverdeutlicht, dass die Gemeinden nicht rund um die Uhr diese primäre Verantwortung tra-\ngen, aber eben zu den vorgesehenen Mindestzeiten. Ausserhalb der Dienstzeiten gibt es \numgekehrt einen Anspruch darauf, dass die Schaffhauser Polizei in dringenden Fällen \nauch kommunalpolizeilichen Aufgaben nachkommt. Da es sich bei diesen Vorgaben doch \num eine relativ massgebliche Präzisierung der Aufgabenverteilung handelt, ist es ange-\nmessen diese Differenzierung zwischen «kommunalpolizeilicher Dienstzeit» und anderen \nZeitfenstern formell-gesetzlich zu normieren. \n\n34 Mit Verweis auf den Anhang wird in Art. 14 Abs. 1 VE-PolG die Möglichkeit abweichender \nRegelungen geschaffen. Abweichungen könnten also vom Regierungsrat beschlossen \nwerden, bedürften zugleich jedoch der Zustimmung der Polizeikommission (Art. 4 VE-\nPolG). Hier stellt sich erneut die grundlegende Problematik bzgl. der Natur und des Erlas-\nses dieses Anhangs. Die diesbezüglich bereits diskutierten Aspekte (→ N 23) wären auch \nhier zu beachten und die Kompetenzen zu überprüfen. \n\n35 Im Kanton Aargau müssen die Gemeinden die dauernde Einsatzbereitschaft von Polizei-\nkräften oder eines Pikettdienstes gewährleisten (§ 4 Abs. 2 lit. b PolG-AG), wobei sie auch \nSicherheitsleistungen bei der Kantonspolizei «einkaufen» können (§ 19 Abs. 1 lit. c PolG-\nAG). Da Art. 14 Abs. 1 VE-PolG die Gemeinden dazu verpflichtet, dass sie eine selbstän-\ndige Erfüllung gewährleisten müssen, wäre ein solcher Einkauf im Entwurf nicht vorgese-\nhen. Möchte man einen solchen Einkauf ermöglichen (oder z.B. das Zusammenwirken \nmehrere Gemeinden), könnte man allenfalls auf das «selbst» im Gesetzestext verzichten. \nSo wäre einfach eine Erfüllung zu gewährleisten, die Art und Weise bliebe offen. \n\n36 Mit Art. 14 Abs. 2 und 3 VE-PolG werden spezielle Beratungs- und Unterstützungspflichten \nder Schaffhauser Polizei hervorgehoben. Es ist davon auszugehen, dass es sich dabei \nnicht um eine abschliessende Aufzählung handelt, dass die Schaffhauser Polizei jedoch \nnur zu diesen unterstützenden Aufgaben explizit gesetzlich verpflichtet ist. Stilistisch wäre \nes allenfalls für die Leserschaft einfacher, wenn Abs. 2 und 3 oder mindestens Abs. 2 mit \n«Die Schaffhauser Polizei» beginnen würde. Da Abs. 1 mit «Die Gemeinden» beginnt, ist \nes auf Anhieb verwirrlich, wenn die weiteren Artikel mit «Sie» beginnen und damit nicht \ndie Gemeinden gemeint sind. Allerdings ist es juristisch auch ohne Änderung eindeutig. \n\n4.3. Besondere Polizeieinsätze (Art. 15) \n\n \n\n37 In Art. 9 Abs. 2 PolG ist aktuell festgehalten, dass bei «sensiblen Polizeieinsätzen» (De-\nmonstrationen, Grossveranstaltungen, Räumungen besetzter Häuser, Einsätze betreffend \n\nArt. 15 Besondere Polizeieinsätze \n1 Bei Demonstrationen und Grossveranstaltungen inklusive der Regelung des rollenden Verkehrs, der Räu-\nmung von besetzten Häusern oder Einsätzen, die öffentliche kommunale Einrichtungen betreffen und mit Ein-\nschränkungen für grössere Bevölkerungsteile verbunden sein können, entscheiden die Gemeinden im Rahmen \nihrer Zuständigkeit in Absprache mit der Schaffhauser Polizei. \n2 Die Schaffhauser Polizei legt die Einsatzkräfte und die erforderlichen Mittel fest. \n3 Bei unmittelbarer Gefahr kann die Schaffhauser Polizei von sich aus handeln. \n \n\n\n\n20 \n \n\nkommunale Einrichtungen) ein Zusammenwirken von Gemeindebehörden und Polizeior-\nganen vorgesehen ist, wobei den Gemeindebehörden letztlich die Entscheidungskompe-\ntenz in Bezug auf das polizeiliche Handeln zukommt. Diese Bestimmung wird sinngemäss \nübernommen, zugleich allerdings präzisiert. Die Gemeinden entscheiden gemäss Art. 15 \nAbs. 1 VE-PolG im Rahmen ihrer Zuständigkeit, d.h. soweit keine der Schaffhauser Polizei \nvorbehaltenen Massnahmen nötig sind oder deren Aufgabenbereich betroffen ist. Die \nSchaffhauser Polizei legt sodann gemäss Abs. 2 bei Vorliegen eines entsprechenden Ent-\nscheides der Gemeinden die Einsatzkräfte und Einsatzmittel fest. Bei unmittelbarer Gefahr \nkann sie gemäss Abs. 3 auch ohne Entscheidung der Gemeinde agieren. Das Hervorhe-\nben der Ausnahme von der Kompetenzordnung in Abs. 3 ist adäquat. Auch wenn bei un-\nmittelbarer Gefahr oft auch der allgemeine polizeiliche Aufgabenkatalog oder die polizeili-\nche Generalklausel herangezogen werden könnten, ist es sinnvoll, in Bezug auf diese \n«sensiblen Polizeieinsätze» die Möglichkeit der Begegnung einer unmittelbaren Gefahr \nspeziell zu nennen. \n\n38 Stilistisch kann angemerkt werden, dass bei Art. 15 Abs. 1 VE-PolG bzgl. der Formulierung \n«Bei […] entscheiden die Gemeinden.» noch verdeutlicht werden könnte, was bzw. über \nwas sie entscheiden. Aus dem Titel der Bestimmung geht allerdings hervor, dass sie über \ndie Einsätze selbst entscheiden, weshalb die Präzisierung nicht zwingend notwendig ist. \n\n39 Zu Unklarheiten führen könnten Fälle, bei denen es sich um einen besonderen Einsatz \nhandelt (z.B. Demonstration), aber bereits nicht mehr blosse Gemeindezuständigkeiten \nbetroffen sind, da z.B. bereits kriminalpolizeiliche Kompetenzen gefragt sind oder unmit-\ntelbarer Zwang anzuwenden ist. Der Entwurf der Norm ist bei grammatikalischer Ausle-\ngung so zu verstehen, dass in diesen Fällen die Schaffhauser Polizei auch ohne Einsatz-\nentscheid der Gemeinde vorgehen kann. Zuhanden der Materialien könnte allenfalls ver-\ndeutlicht werden, wie in Grenzfällen vorzugehen wäre, soweit sich so ein Vorgehen über-\nhaupt abstrakt festlegen lässt. Es handelt sich um eine politische Entscheidung, wie bei \nderartigen Einsätzen die Kompetenzen zu verteilen sind. Rechtlich ist die Bestimmung klar \nformuliert. Die Entscheidungskompetenz über einen Polizeieinsatz liegt bei den Gemein-\nden (in Absprache mit der Schaffhauser Polizei), die konkrete Umsetzung (Einsatzkräfte \nund erforderliche Mittel) verbleibt bei der Schaffhauser Polizei. Die Aufteilung kann in der \nPraxis zu Problemen führen, da die Entscheidung bzgl. eines Einsatzes bei der Gemeinde \nliegt, deren Umsetzung jedoch bei der kantonalen Polizeibehörde. Gleichzeitig kann diese \nPflicht zur engen Zusammenarbeit eine Chance darstellen. Wichtig scheint hervorzuhe-\nben, dass mit der Kompetenz, über solche besonderen Polizeieinsätze zu befinden, \nebenso eine Verantwortung miteinhergeht wie mit dem Einsatz selbst. \n\n\n\n21 \n \n\n4.4. Aufgabenübertragung an Private (Art. 18) \n\n \n\n40 Auslagerungen von polizeilichen Tätigkeiten bedürfen aufgrund der zentralen Bedeutung \nvon Polizeiaufgaben einer hinreichend bestimmten formell-gesetzlichen Grundlage.48 Art. \n18 VE-PolG soll solche Auslagerungen ermöglichen. Abs. 1 hält fest, dass die Schaffhau-\nser Polizei ihre Aufgaben an Private übertragen kann. Da die nachfolgende Aufzählung \nmit «namentlich» eingeleitet wird, ist sie nicht abschliessend. Die Schaffhauser Polizei \nkönnte dieser Bestimmung zufolge also auch andere Aufgaben an Private delegieren. Die \nBestimmung ist damit äusserst weit, auch wenn der gesetzgeberische Wille durch die Her-\nvorhebung («namentlich») zweier eher technischer, administrativer Unterstützungsarbei-\nten dahingehend zu deuten wäre, dass polizeiliche Aufgaben in ihrem Kern nicht zu dele-\ngieren sind. Dies bedarf aber bereits einer Auslegung. Gemäss Wortlaut kann eine Ausla-\ngerung aller Aufgaben an Private vorgesehen werden. Der generell-abstrakte Charakter \nvon Gesetzen bringt es mit sich, dass nicht immer alle zukünftigen Anwendungsfälle er-\nfasst werden können.49 Dennoch ist eine generelle Privatisierungsermächtigung mit einer \nbloss beispielhaften Aufzählung in so einem sensiblen Bereich schwierig zu vertreten. Da \ndiese Generalermächtigung also heikel ist, wird eine Überarbeitung der Norm empfohlen. \nEs muss klarer eingegrenzt werden, welche Aufgaben ausgelagert werden dürfen. Dies \nkann entweder durch eine Beschreibung der möglicherweise auszulagernden Aufgaben \nerfolgen oder indem Bereiche definiert werden, welche nicht ausgelagert werden dürfen. \n\n41 Im interkantonalen Vergleich zeigt sich, dass die meisten Polizeigesetze Auslagerungen \nan Private in der ein oder anderen Form vorsehen. Die Auslagerungsmöglichkeiten wer-\nden jedoch i.d.R. eingeschränkt. So hält § 27 Abs. 1 PolG-AG fest, dass die Übertragung \nhoheitlicher polizeilicher Befugnisse an Private, insbesondere von polizeilichen Massnah-\nmen und Zwangsmitteln, nicht zulässig ist. Ähnlich sieht Art. 17 Abs. 3 PolG-BE vor, dass \ndie Anwendung von polizeilichen Massnahmen und polizeilichem Zwang in jedem Fall der \nKantonspolizei vorbehalten bleibt. Ähnliche Beschränkungen finden sich in Basel-Land-\nschaft (§ 52 PolG-BL), Luzern (§ 28 PolG-LU) und Nidwalden (Art. 4 PolG-NW). Der Kan-\nton Basel-Stadt schreibt in § 68 Abs. 2 PolG-BS vor, dass die Kantonspolizei «im Einzelfall \nprivate Organisationen unter ihrer Leitung und Aufsicht mit polizeilichen Aufgaben be-\ntrauen» kann. In Uri ist unter dem Titel des Gewaltmonopols normiert, dass privaten Si-\ncherheitskräften keine hoheitlichen Befugnisse übertragen werden können (Art. 59 Abs. 2 \n\n \n48 SCHINDLER/WIDMER, in: Kommentar PolG-ZH, § 3 N 6; TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 28 N \n5. \n49 EPINEY, in: BSK BV, Art. 5 BV N 46. \n\nArt. 18 Aufgabenübertragung an Private \n1 Die Schaffhauser Polizei kann Aufgaben, die ihr nach diesem Gesetz zukommen, an Private übertragen, \nnamentlich in folgenden Bereichen:  \na) Betrieb und Wartung technischer Anlagen und Datenbearbeitungssysteme; \nb) handwerkliche und technische Tätigkeiten und Dienstleistungen, so insbesondere Abschlepp- und Schlüs-\n\nseldienste. \n2 Wer von der Schaffhauser Polizei Aufgaben übertragen erhält, kann einer Personensicherheitsprüfung unter-\nzogen werden. \n3 Private sowie ihre Hilfspersonen sind über Tatsachen, die sie infolge der Ausübung der Aufgabenübertragung \nwahrgenommen haben, zur Verschwiegenheit verpflichtet. \n \n\n\n\n22 \n \n\nPolG-UR, ähnlich auch § 3 PolG-ZG). Andere Kantone wiederum beschränken die ausla-\ngerungsfähigen Aufgaben sehr bestimmt. So können z.B. Transporte von privaten Orga-\nnisationen durchgeführt werden (Art. 17 PolG-OW, Art. 20 Abs. 2 PolG-SG, § 27 Abs. 3 \nPolG-AG, Art. 7 Abs. 1 PolG-OW) oder Private verkehrspolizeiliche Aufgaben übernehmen \n(Art. 20 Abs. 1 PolG-SG). In Nidwalden ist statuiert, dass die Übertragung hoheitlicher \nBefugnisse auf Private nur zulässig ist, soweit ein dem Referendum unterliegender Erlass \ndies vorsieht (Art. 5 Abs. 2 PolG). Ähnlich weitgehende Bestimmungen wie Art. 18 VE-\nPolG, welche den Katalog übertragbarer Aufgaben nicht per se beschränken, kennen die \nKantone Graubünden (Art. 34 PolG-GR) oder Uri (Art. 64 PolG-UR). Auch dort gelten aber \naufgrund das ebenso statuierten Gewaltmonopols Schranken.50 \n\n42 Polizeiaufgaben sind in den Bundes- und Kantonsverfassungen vorgesehene Staatsauf-\ngaben.51 Es ist deshalb offenkundig, dass sich die Polizei ihres gesetzlichen Kernauftra-\nges weder ganz entledigen noch uneingeschränkt Dritten Aufgaben übertragen oder diese \nin die Erfüllung einbinden darf.52 Die Kantone zeigten sich bis anhin zurückhaltend bei der \nPrivatisierung, d.h. der Auslagerung von Polizeiaufgaben.53 Eine Auslagerung von Aufga-\nbenbereichen, die mit physischem Zwang einhergehen, wird mit Blick auf das Gewaltmo-\nnopol als faktisch ausgeschlossen bezeichnet. Eine Privatisierung erachtet der Bundesrat \nim Allgemeinen nur in Randbereichen, nicht aber im Kernbereich der Sicherheits- und Po-\nlizeitätigkeit als denkbar.54 Auch in der Lehre wird die Auslagerung hoheitlicher polizeili-\ncher Aufgaben als verfassungsrechtlich nicht zulässig erachtet.55 Folglich wäre eine Aus-\nlagerung essenzieller Kompetenzen auch ohne Anpassung von Art. 18 VE-PolG mit Blick \nauf das höherrangige Recht und das Gewaltmonopol nicht möglich. \n\n43 Zu unterscheiden ist im Hinblick auf Auslagerungen, ob die Polizei private Dienste wirklich \ninsofern auslagert, als dass die selbständige Entscheidungskompetenz abgegeben wird, \noder ob die Polizei Private unter ihrer Leitung und Kontrolle als Gehilfen beizieht.56 Die im \nEntwurf erwähnten Beispiele für allenfalls auszulagernde Tätigkeit wie der Schlüsseldienst \noder die Wartung von Datenbearbeitungssystemen können zu einem wesentlichen Teil als \nHilfsarbeiten verstanden werden. Die Norm scheint demzufolge keine Auslagerung zent-\nraler Aufgaben oder Entscheidungskompetenzen zu intendieren. Dennoch wird empfohlen \neine Einschränkung vorzusehen. Dabei kann denjenigen Kantonen gefolgt werden, in de-\nnen die Normen zur Auslagerung den expliziten Passus enthalten, dass hoheitliches Han-\ndeln nicht ausgelagert werden darf. Zusätzlich könnten auch noch weitere Präzisierungen \nder Art und Weise der Auslagerung normiert werden. \n\n44 Art. 18 Abs. 2 VE-PolG hält die Möglichkeit von Sicherheitsprüfungen fest und liefert damit \ndie gesetzliche Grundlage für die damit einhergehenden Grundrechtseingriffe (Art. 36 BV). \nAbs. 3 begründet schliesslich eine Geheimniswahrungspflicht bzw. Berufsgeheimnisse, \n\n \n50 Dazu für Graubünden ALBERTINI, S. 168 ff. \n51 ZÜND/ERRASS, Sicherheit & Recht 3/2012, S. 167. \n52 So TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 28 N 5 Fn. 12 mit Verweis auf GUERY, ZBJV 2006, S. 293; \nMOHLER, AJP 2001, S. 37; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 54 N 37. \n53 ZÜND/ERRASS, Sicherheit & Recht 3/2012, S. 172. \n54 Siehe BBl 2006 623 ff., 650; dazu und m.w.N. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N 1304. \n55 Siehe MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N 1311 m.w.N.; GUERY, ZBJV 2006, S. 296 f.; RAUBER, \nS. 171 f. und passim. \n56 Vgl. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N 1306. \n\n\n\n23 \n \n\nwomit Amtsgeheimnisse auch bei Auslagerungen von Aufgaben sinn- und zweckgemäss \nfortgeführt werden. Diese Einschränkungen sind sicherlich sinnvoll. \n\n4.5. Zusammenarbeit mit Privaten (Art. 19) \n\n \n\n45 Der ebenfalls eine Neuerung darstellende Art. 19 VE-PolG ist eine sinngemässe Fortset-\nzung des Art. 18 VE-PolG. Es findet sich neu also eine explizite Gesetzesgrundlage, um \nin der polizeilichen Aufgabenerfüllung mit Privaten zusammenzuarbeiten. Während Art. 18 \nVE-PolG die Grundlage für eine mögliche Auslagerung von Aufgaben darstellt, handelt es \nsich bei Art. 19 VE-PolG um eine Kann-Vorschrift zur Zusammenarbeit. Ausgenommen \nsind gemäss Gesetzestext die polizeilichen Aufgaben im Rahmen der Strafverfolgung. \nAuch bei Art. 19 Abs. 1 VE-PolG handelt es sich um eine relativ weitgehende Einräumung \nder Kompetenz zur Zusammenarbeit. Allerdings ist einer Zusammenarbeit – anders als \neiner Auslagerung gemäss Art. 18 VE-PolG – inhärent, dass die Schaffhauser Polizei nach \nwie vor Teil der Aufgabenerfüllung bleibt und die Entscheidungskompetenz nicht delegiert. \nDafür spricht auch, dass Abs. 2 von «Hilfeleistungen» spricht und dass der Kanton die \nHaftung übernimmt. Die Verantwortlichkeiten werden entsprechend nicht abgetreten. Art. \n19 Abs. 3 VE-PolG dient sodann der Aufrechterhaltung der Amts- und Berufsgeheimnisse. \nDennoch handelt es sich auch beim blossen Einbezug von Privaten in polizeiliche Aufga-\nbenbereiche um ein potenziell heikles Vorgehen. Es wird deshalb empfohlen, in diesem \nBereich ggf. Ausführungsbestimmungen zu erlassen (vgl. Art. 96 VE-PolG). \n\n5. Grundsätze des polizeilichen Handelns \n\n5.1. Vorbemerkungen (Art. 20-23) \n\n46 Die Art. 20, 21 und 22 VE-PolG legen Grundsätze polizeilichen Handelns fest, die sich aus \nhöherrangigem Recht und insbesondere der Bundes- und Kantonsverfassung ergeben. \nDeren Aufnahme in das kantonale Polizeigesetz ist entsprechend primär deklaratorischer \nNatur. Die Grundsätze geben den Rechtsadressaten jedoch Leitplanken vor und unter-\nstützen die Auslegung des Gesetzes. Sie können insofern als Präzisierungen der verfas-\nsungsmässigen Rechte und Pflichten hinsichtlich des polizeilichen Handelns erachtet wer-\nden. Art. 23 VE-PolG statuiert die Geltung der sog. polizeilichen Generalklausel für das \ngeltende Recht. Die kantonalen polizeilichen Generalklauseln haben faktisch keine von \nArt. 36 Abs. 1 Satz 3 BV bzw. den in der Bundesgerichtsrechtsprechung entwickelten \nGrundsätzen unabhängige Bedeutung.57 Dennoch ist deren kantonale Deklarierung Usus. \n\n \n57 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 6 N 15. \n\nArt. 19 Zusammenarbeit mit Privaten \n1 Die Schaffhauser Polizei kann zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie zur \nErkennung und Verhinderung von Straftaten mit privaten Personen und Organisationen zusammenarbeiten.  \n2 Für Schaden, den Private bei einer von der Schaffhauser Polizei angeordneten Hilfeleistung erleiden, haftet \nder Kanton.  \n3 Private sowie ihre Hilfspersonen sind über Tatsachen, die sie infolge der Zusammenarbeit wahrgenommen \nhaben, zur Verschwiegenheit verpflichtet.  \n \n\n\n\n24 \n \n\n47 Die kantonalen Polizeigesetze unterscheiden sich hinsichtlich der Statuierung polizeilicher \nGrundsätze. Die meisten Kantone führen Grundsätze auf. Regelmässig aufgeführt wird – \nin unterschiedlicher Formulierung – der Grundsatz der Verhältnismässigkeit58, das Lega-\nlitätsprinzip59, die Aufgabenerfüllung im öffentlichen Interesse60, das Opportunitätsprin-\nzip61, der Grundsatz der Achtung der Menschenwürde62 und das Gewaltmonopol63. Da \nalle diese Grundsätze bereits aufgrund höherrangigem Recht Geltung beanspruchen, ihre \nWiederholung also symbolischer Natur ist, ist es am Gesetzgeber zu entscheiden, welche \nder Grundsätze in welcher Form aufgeführt werden sollen. Im geltenden Gesetz (Art. 18 \nPolG) sind die Grundsätze der Gesetzmässigkeit (Abs. 1) und Verhältnismässigkeit (Abs. \n3) aufgeführt. Das Gewaltmonopol und der Grundsatz der Achtung der Menschenwürde \nsind hingegen nicht enthalten. Die Art. 20 ff. VE-PolG geben den Grundsätzen also etwas \nmehr Raum. Die Menschenwürde würde neu hinzutreten. Der Grundsatz des Handelns im \nöffentlichen Interesse ist ferner bereits in Art. 2 VE-PolG festgehalten. Das Gesetzmässig-\nkeitsprinzip fände neu keine spezielle Erwähnung, gilt aber sowieso. Gegen die Auswahl \nim Entwurf ist folglich nichts einzuwenden. \n\n5.2. Achtung der Würde des Menschen (Art. 20) \n\n \n\n48 Beim Grundrecht, dass die Würde des Menschen zu achten und zu schützen ist, handelt \nes sich um ein verfassungsmässiges Recht (Art. 7 BV). Es soll in Bezug auf das polizeili-\nche Handeln in Art. 20 VE-PolG erneut betont werden. Auch wenn Art. 20 Abs. 1 VE-PolG \nanders als die BV nur von der Achtung und nicht auch vom Schutz spricht, ist nicht davon \nauszugehen, dass damit materiell ein anderer grundrechtlicher Schutzgehalt gemeint ist. \n\n49 Während Abs. 1 ein Ausfluss von Art. 7 BV ist, stellt Abs. 2 eine spezifische Präzisierung \nhinsichtlich der Schutzbedürfnisse von Minderjährigen dar. Auch hier ist primär von einer \ndeklaratorischen Wirkung der Norm auszugehen, ergebe sich diese Pflicht bereits aus hö-\nherrangigem Recht. Die Ausführungen sind folglich nicht zwingend notwendig. Dennoch \nverkörpert die Norm eine Erwartungshaltung in Bezug auf das polizeiliche Handeln und \nkann deshalb gesetzgeberisch opportun sein. Auch andere Kantone betonen einen ent-\nsprechenden Grundsatz. So wählt der Kanton Zürich in § 11 PolG-ZH eine sehr ähnliche \n\n \n58 Siehe § 25 Abs. 1 PolG-AG, Art. 3 PolG-AI, Art. 6 PolG-AR, Art. 5 PolG-BE, § 15 PolG-BL, Art. 6 \nPolG-GL, § 5 PolG-LU, Art. 11 PolG-NW, Art. 9 PolG-OW, Art. 3b PolG-SG, § 25 PolG-SO, § 5 PolG-\nSZ, § 14 PolG-TG, Art. 7 PolG-UR, Art. 22 PolG-VS, § 4 PolG-ZG. \n59 Siehe z.B. § 25 Abs. 1 PolG-AG, § 15 Abs. 1 PolG-BL, Art. 30a PolG-FR, Art. 6 PolG-GL, Art. 6 PolG-\nGR, § 5 PolG-LU, § 25 PolG-SO. \n60 Siehe z.B. § 25 Abs. 1 PolG-AG, § 15 Abs. 1 PolG-BL. \n61 Siehe z.B. Art. 10 PolG-OW. \n62 Siehe § 8 Abs. 2 PolG-ZH, Art. 3 Abs. 2 PolG-BE, Art. 8 Abs. 2 PolG-OW, Art. 12 Abs. 2 PolG-TG. \n63 Siehe z.B. § 27 PolG-AG, Art. 12 PolG-BE, § 5 PolG-BS, Art. 5 PolG-NW, Art. 7 PolG-OW, Art. 59 \nPolG-UR, Art. 11 PolG-VS, § 3 PolG-ZG. \n\nArt. 20 Achtung der Würde des Menschen \n1 Die verfassungsmässigen Rechte und die Menschenwürde der Einzelnen sind bei polizeilichem Handeln zu \nachten.  \n2 Insbesondere sind die besonderen Schutzbedürfnisse von Minderjährigen, namentlich deren Alter und Ent-\nwicklungsstand, zu berücksichtigen. Bei der Anwendung polizeilichen Zwangs sind die Informationsbedürfnisse \nder gesetzlichen Vertretung der Minderjährigen zu wahren. \n\n\n\n25 \n \n\nFormulierung. Allerdings sind gemäss der dort gewählten Formulierung die Informations-\nbedürfnisse der gesetzlichen Vertretung nicht ausschliesslich, sondern «insbesondere» \nbei polizeilichem Zwang zu wahren. Auch das Glarner Polizeigesetz umfasst mit Art. 7a \nPolG-GL eine Norm, die materiell dem Inhalt von Abs. 2 entspricht. Es wirkt etwas kon-\nstruiert, dass dieser Anspruch im Schaffhauser Entwurf als Präzisierung des Rechts auf \n«Achtung der Würde des Menschen» gelten soll, geht es dabei zwar auch um diesen \nGrundsatz, jedoch ebenso um selbständige Ansprüche. Es ist aber natürlich zulässig. \n\n5.3. Verhältnismässigkeit (Art. 21) \n\n \n\n50 Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist gemeinsam mit dem Legalitätsprinzip der wichtigste \nMassstab der Rechtmässigkeit allen polizeilichen Wirkens.64 Es ist in Art. 5 Abs. 2 sowie \nArt. 36 Abs. 3 BV verankert und wird mit Art. 21 VE-PolG für das polizeiliche Handeln \nkonkretisiert. Da dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Polizeirecht ein besonderes \nGewicht zukommt,65 ist es sinnvoll, diesen Grundsatz im Polizeigesetz aufzuführen. Im \nAllgemeinen verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip, dass eine behördliche Mass-\nnahme für das Erreichen des im öffentlichen und privaten Interesse liegenden Zieles ge-\neignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der \nGrundrechtseinschränkung als zumutbar und proportional erweist.66 Gefordert ist folglich \neine vernünftige Zweck-Mittel-Relation.67  \n\n51 Die in Art. 21 VE-PolG vorgeschlagene Formulierung entspricht derjenigen in Art. 11 PolG-\nNW und § 10 PolG-ZH. Dem Bundesgericht lag der Zürcher Entwurf im Jahr 2009 bereits \neinmal im Rahmen einer umfassenderen Beschwerde vor. Dabei hielt es fest, dass dieses \nallgemeine Gebot nicht davon entbinde, jede einzelne Massnahme und Bestimmung in \nihrem spezifischen Kontext auf ihre Verhältnismässigkeit im dargelegten Sinne hin zu prü-\nfen. Eine als unverhältnismässig erachtete Massnahme oder Regelung kann gemäss Bun-\ndesgericht nicht allein wegen des Umstandes als verfassungsmässig betrachtet werden, \ndass die Polizeiorgane nach diesem § 10 PolG-ZH zur Beachtung des Verhältnismässig-\nkeitsgrundsatzes verpflichtet werden.68 Auch wenn die Statuierung eines solchen Grund-\nsatzes folglich natürlich nicht von der Einzelfallprüfung entbindet, sondern gerade dazu \nanhalten soll, ist es als sinnvoll zu bewerten, eine solche Norm ins Polizeigesetz aufzu-\nnehmen. \n\n \n64 So MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N 672. \n65 BGE 136 I 87, 91 (E. 3.2). \n66 BGE 136 I 87, 92 (E. 3.2). \n67 BGE 136 I 87, 92 (E. 3.2). \n68 BGE 136 I 87, 92 f. (E. 3.2). \n\nArt. 21 Verhältnismässigkeit \n1 Polizeiliches Handeln muss zur Erfüllung der polizeilichen Aufgaben notwendig und geeignet sein. \n2 Unter mehreren geeigneten Massnahmen sind jene zu ergreifen, welche die betroffenen Personen und die \nAllgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigen. \n3 Die Massnahmen dürfen nicht zu einem Nachteil führen, der in einem erkennbaren Missverhältnis zum ver-\nfolgten Zweck steht. \n4 Massnahmen sind aufzuheben, wenn ihr Zweck erreicht ist oder sich zeigt, dass er nicht erreicht werden kann. \n \n\n\n\n26 \n \n\n5.4. Gewaltmonopol (Art. 22) \n\n \n\n52 Das staatliche Gewaltmonopol ist einer der Grundfesten des Rechtsstaates. Das gesamte \nPolizeirecht dient dazu, dieses Gewaltmonopol gesetzlich zu konkretisieren und festzuhal-\nten, unter welchen Voraussetzungen Behörden polizeilichen Zwang anwenden dürfen. \nAufgrund der grossen Bedeutung dieses Grundsatzes ist es angemessen, ihm eine eigene \nNorm zu widmen. \n\n53 Die Bestimmung zum Gewaltmonopol knüpft zunächst in Abs. 1 an den Polizeistatus an. \nWer über den Polizeistatus verfügt, ergibt sich aus Art. 7 VE-PolG. Nur Angehörige der \nSchaffhauser Polizei verfügen über den Polizeistatus. Art. 22 Abs. 1 PolG-VE soll nicht \nnur Befugnisse erteilen, sondern auch Befugnisse ausschliessen. Ausschliesslich Polizei-\nangehörige dürfen polizeilichen Zwang anwenden. Dieses Verständnis könnte untermau-\nert werden, indem expliziter formuliert wird, dass «nur» oder «ausschliesslich» wer über \nden Polizeistatus verfügt, befugt ist, polizeilichen Zwang anzuwenden. \n\n54 E contrario können Vertreterinnen und Vertreter anderer Behörden, insbesondere von Ge-\nmeindebehörden, gemäss Art. 22 Abs. 1 VE-PolG grundsätzlich keinen polizeilichen \nZwang anwenden. Abs. 2 sieht davon eine Ausnahme vor, und zwar für die vorüberge-\nhende Festhaltung gemäss Art. 72 VE-PolG. Diese soll jedoch nur vorgenommen werden \ndürfen, wenn eine entsprechende Aus- und Weiterbildung vorliegt. Die Norm gibt damit \nimplizit auch zu verstehen, dass man die anderen in Art. 66 ff. VE-PolG vorgesehen Mass-\nnahmen, die Gemeindebehörden ergreifen können, nicht als «polizeilichen Zwang» ver-\nsteht. Der Begriff wird in der Literatur und auch umgangssprachlich uneinheitlich verwen-\ndet (vgl. → N 158). In weiter Auslegung könnte man zum Schluss kommen, auch die Be-\nfragung (Art. 66 VE-PolG) oder die Wegweisung und Fernhaltung (Art. 69 VE-PolG) seien \nals polizeiliches Zwangsmittel aufzufassen und könnten nur auf Basis bzw. als Ausdruck \ndes staatlichen Gewaltmonopols erfolgen. Beabsichtigt ist aber wohl, mit Art. 22 VE-PolG \ndie Ausübung «unmittelbaren» polizeilichen Zwangs auf die entsprechenden Organe zu \nbeschränken. Unmittelbarer Zwang wird in der Doktrin als direkte Einwirkung gegen Per-\nsonen oder Sachen durch eine Behörde aufgefasst, stellt also den unmittelbarsten Aus-\ndruck staatlicher Gewalt (und des Gewaltmonopols) dar (vgl. → N 158).69 Die begriffliche \nVerwirrung wird weiter befördert, da der Entwurf bei den Massnahmen der Schaffhauser \nPolizei einen Abschnitt «7. Polizeilicher Zwang» enthält, der allerdings ausschliesslich die \nFesselung und den Schusswaffengebrauch enthält. Bei anderen Massnahmen, wie der \nDurchsuchung von Personen (Art. 46 VE-PolG) oder dem polizeilichen Gewahrsam (Art. \n30 VE-PolG) handelt es sich aber zweifellos ebenfalls um Massnahmen, die mit polizeili-\nchem Zwang einhergehen. Hier sollte eine begriffliche Klärung erfolgen. Entweder sollte \nauf den Begriff des polizeilichen Zwangs ganz verzichtet werden und nur von \n\n \n69 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 15 N 1 m.w.N. \n\nArt. 22 Gewaltmonopol \n1 Wer über den Polizeistatus verfügt, ist befugt, polizeilichen Zwang im Sinne dieses Gesetzes anzuwenden. \n2 Angehörige von kommunalen Polizeibehörden dürfen eine Person gestützt auf Art. 72 vorübergehend festhal-\nten, wenn sie über eine Aus- und Weiterbildung gemäss Art. 7 lit. a oder b sowie Abs. 5 oder einen gleichwer-\ntigen Ausbildungsnachweis verfügen. \n \n\n\n\n27 \n \n\nunmittelbarem Zwang gesprochen werden (in Art. 22 VE-PolG und ebenfalls im entspre-\nchenden Abschnitt VI.7.) oder es sollte – sofern der Begriff durchaus weiter verstanden \nwerden soll – eine andere Formulierung für die Eingrenzung des Gewaltmonopols gefun-\nden werden.  \n\n55 Die Schaffhauser Polizei soll i.S.d. weitgehenden Verwirklichung der Einheitspolizei pri-\nmärer Träger des staatlichen Gewaltmonopols sein. Es kann problematisch sein, dass \nVertreterinnen und Vertreter von Gemeindebehörden, die – gerade in kleineren Gemein-\nden – oft nicht explizit dafür ausgebildet sind und nicht eigentlich als Polizeibehörde auf-\ntreten, polizeilichen Zwang anwenden dürfen. Entsprechend ist es, falls eine Überarbei-\ntung des Art. 22 VE-PolG erfolgen soll, wichtig, die Ausübung unmittelbaren Zwangs ent-\nweder ausschliesslich der Schaffhauser Polizei vorzubehalten oder, wie im aktuellen Ent-\nwurf vorgesehen, klare Voraussetzungen dafür vorzusehen. Eine andere Variante wäre, \ndie Logik der Norm «umzudrehen». So sieht z.B. § 3 PolG-ZG vor, dass «Die Übertragung \nhoheitlicher Befugnisse im Bereich der polizeilichen Massnahmen und des polizeilichen \nZwangs auf Private nicht zulässig [ist]». Die Norm hält also fest, dass nur von staatlichen \nBehörden (im Rahmen des Gesetzes) Zwang ausgeübt werden darf (ähnlich auch § 27 \nAbs. 1 PolG-AG, Art. 7 Abs. 1 PolG-OW). In Art. 12 und 13 PolG-BE wird das Gewaltmo-\nnopol zunächst der Kantonspolizei zugesprochen, dann aber festgehalten, dass andere \nBehörden des Kantons die polizeilichen Aufgaben vollziehen, die ihnen dieses Gesetz \noder die besondere Gesetzgebung zuweist. Es stehen folglich verschiedene Wege offen. \nWichtig scheint, dass eindeutig erkennbar ist, wer welche Art von Zwang ausüben darf. \nDies kann in casu aber ggf. bereits mit der schlichten Klärung von Begrifflichkeiten erreicht \nwerden. \n\n56 Zuletzt sei in Bezug auf Art. 22 Abs. 2 VE-PolG noch angemerkt, dass die Bezeichnung \n«kommunale Polizeibehörde» mit Blick auf den restlichen Gesetzesentwurf irritiert. Auf-\ngrund der weitgehenden Verwirklichung der Einheitspolizei und der Verankerung der Re-\ngelung, dass nur Angehörige der Schaffhauser Polizei über den Polizeistatus verfügen \n(Art. 7 Abs. 1 VE-PolG), ist davon auszugehen, dass es keine kommunalen Polizeibehör-\nden i.e.S. gibt. So spricht der Entwurf in den anderen Normen von Gemeindebehörden \n(z.B. Art. 1 lit. b VE-PolG, vgl. aber Art. 16 f. VE-PolG). Hier ist die Wortwahl zu überprüfen \nund sorgfältig zu wählen. Ist intendiert, dass nur Angehörige von ausschliesslich für poli-\nzeiliche Aufgaben zuständigen kommunalen Behörden vorübergehend festhalten dürfen, \nnicht jedoch ausgebildete Vertreterinnen und Vertreter anderer Gemeindebehörden, wäre \nArt. 72 VE-PolG anzupassen. Ansonsten weist der Entwurf Widersprüche auf. Es zeigt \nsich hier jedenfalls, dass aus dem Gesetzesentwurf selbst nicht vollends klar wird, inwie-\nweit die Kommunen noch eigentliche «Polizeien» vorsehen dürfen, die als solche auftreten \nund ggf. (zumindest bis zu einem gewissen Grad) polizeilichen Zwang ausüben dürfen. \n\n5.5. Polizeiliche Generalklausel (Art. 23) \n\n \n\nArt. 23 Polizeiliche Generalklausel \nDie Schaffhauser Polizei oder die zuständige Gemeindebehörde trifft im Einzelfall auch ohne besondere ge-\nsetzliche Grundlage die unaufschiebbaren Massnahmen, um unmittelbar drohende oder eingetretene schwere \nStörungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abzuwehren, einzudämmen oder zu beseitigen. \n \n\n\n\n28 \n \n\n57 Die Aufgabe der Polizei lässt sich kaum abstrakt umschreiben und die Polizeitätigkeit rich-\ntet sich oft gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und –formen.70 Auf-\ngrund dieser Schwierigkeiten wird im Polizeirecht das Gesetzmässigkeitsprinzip für ge-\nwisse Konstellationen durchbrochen.71 In diesen Fällen ist es der Polizei erlaubt, ohne \ngesetzliche Grundlage zu handeln und ihr Handeln stattdessen auf die sog. polizeiliche \nGeneralklausel abzustützen. Diese findet ihre Grundlage einerseits in Art. 36 Abs. 1 BV. \nAndererseits kennen fast alle kantonalen Polizeigesetze die polizeiliche Generalklausel.72 \nDie polizeiliche Generalklausel stellt unter gewissen Voraussetzungen die verfassungs-\nkonforme Substitution fehlender Gesetzesgrundlagen für Grundrechtseingriffe dar.73 Als \n(kumulative) Anwendungsvoraussetzungen gelten die Gefährdung eines fundamentalen \nRechtsguts, das Vorliegen einer schweren Gefahr, die zeitliche Dringlichkeit, die Subsidi-\narität, die Zuständigkeit und die Verhältnismässigkeit.74 Gemäss Bundesgericht war die \nAnwendbarkeit ferner lange Zeit davon abhängig, dass die konkrete Gefahr atypisch und \nnicht vorhersehbar war. Diese Praxis wurde jedoch 2011 geändert, womit die Unvorher-\nsehbarkeit der abzuwendenden Gefahr oder Störung nicht mehr als eigenständige Vo-\nraussetzung gilt. Allerdings ist dieses Kriterium dennoch im Rahmen der Prüfung der Ver-\nhältnismässigkeit zu beachten.75 Bereits im geltenden Polizeigesetz ist die polizeiliche Ge-\nneralklausel verankert (Art. 18 Abs. 2 PolG). Die Formulierung wurde nun etwas ange-\npasst, ohne materiell viel zu ändern. In der alten Fassung wurde noch das Kriterium der \nErforderlichkeit der Massnahmen («die notwendig sind») aufgeführt, wobei dieses bereits \nals in «unaufschiebbar» enthalten verstanden werden kann. Dafür ist neu die Schwere der \nStörung verlangt. Damit die kantonale Klausel als Handlungsgrundlage konkrete Wirkung \nentfaltet, sollte sie sich weitgehend an den Voraussetzungen des Bundesgerichts orien-\ntieren.76 Diesem Anspruch wird die vorgeschlagene Formulierung gerecht. \n\n58 Die Bestimmung ähnelt bzgl. der Voraussetzungen der Massnahmen den in anderen kan-\ntonalen Polizeigesetzen enthaltenen Klauseln. Diese unterscheiden sich aber z.T. darin, \nwelche Instanzen zur Ergreifung der unaufschiebbaren Massnahmen befugt sind. Mit Art. \n23 VE-PolG wird auch den Gemeindebehörden zugestanden, sich auf die Klausel zu stüt-\nzen. Art. 7 Abs. 1 PolG-AR, § 9 Abs. 1 PolG-BS, Art. 8 Abs. 1 PolG-GL, Art. 3 Abs. 1 PolG-\nOW oder § 13 Abs. 1 PolG-TG adressieren hingegen z.B. explizit nur «die Kantonspolizei». \nGemäss Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 PolG-BE gilt die Generalklausel jedoch für die \nKantonspolizei sowie andere kantonale und kommunale Behörden, die mit polizeilichen \nAufgaben betraut sind. So spricht auch die Zürcher Bestimmung (§ 9 PolG-ZH) schlicht \nvon der «Polizei» und inkludiert damit die Stadtpolizeien. Andere Kantone wie Luzern (§ 7 \nPolG-LU) halten nicht die befugte Behörde fest, sondern sprechen davon, dass unter ge-\nwissen Voraussetzungen vom «polizeiliches Handeln» Gebrauch gemacht werden kann. \n\n \n70 Vgl. BGE 136 I 87, 90 (E. 3.1); BGE 128 I 327, 339 f. (E. 4.2). \n71 Anstatt vieler BGE 128 I 327, 340 (E. 4.2). \n72 Für die Deutschschweiz siehe § 25 Abs. 2 PolG-AG, Art. 3 PolG-AI, Art. 7 PolG-AR, Art. 4 Abs. 1 \nPolG-BE, § 9 PolG-BS, § 16 Abs. 1 PolG-BL, Art. 30b PolG-FR, Art. 8 Abs. 1 PolG-GL, Art. 7 PolG-GR, \n§ 7 PolG-LU, Art. 10 PolG-NW, Art. 3 PolG-OW, Art. 2 PolG-SG, § 5 Abs. 2 PolG-SZ, § 13 PolG-TG, \nArt. 8 PolG-UR, § 5 PolG-ZG, § 9 PolG-ZH. \n73 Vgl. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N 757. \n74 Dazu m.w.N. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 6 N 3 ff. \n75 BGer 2C_166/2009 v. 30.11.2009 (E. 2.3.2.1); BGE 137 II 431, 444 f. (E. 3.3); dazu TIEFENTHAL, \nKantonales Polizeirecht, § 6 N 11. \n76 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 6 N 14. \n\n\n\n29 \n \n\nEs macht Sinn, die polizeiliche Generalklausel auch für die kommunalen Behörden als \nmassgeblich zu erklären, soweit diese mit polizeilichen Aufgaben betraut sind. Der Entwurf \nist diesbezüglich nicht zu kritisieren. Es stellt sich jedoch die Frage, wie sich dieser Um-\nstand zur Beschränkung der Ausübung polizeilichen Zwangs auf die Schaffhauser Polizei \ngemäss Art. 22 VE-PolG verhält, ob sich die Gemeindebehörden bei einem Anwendungs-\nfall der polizeilichen Generalklausel also auch polizeilicher Zwangsmittel bedienen dürfen \nbzw. ob die Generalklausel dafür als Substitution einer Gesetzesgrundlage herhalten \nkann. Das ist kaum intendiert. Art. 22 VE-PolG ist deshalb in Bezug auf die Ausübung \nunmittelbaren Zwangs als verbindlich zu bezeichnen, geht Art. 23 VE-PolG diesbezüglich \nalso vor. \n\n6. Massnahmen der Schaffhauser Polizei \n\n6.1. Personenkontrolle und Identitätsfeststellung (Art. 26) \n\n \n\n59 Personenkontrollen und Identitätsfeststellungen durch Polizeiorgane tangieren die Garan-\ntien von Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK.77 Es ist deshalb notwendig, dieses \npolizeiliche Instrument in einer formell-gesetzlichen Grundlage vorzusehen.78 Dient eine \nAnhaltung einer repressiven bzw. kriminalpolizeilichen Kontrolle, ist Art. 215 StPO an-\nwendbar.79 Sicherheits- und kriminalpolizeiliche Anhaltungen können jedoch fliessend in-\neinander übergehen.80 Fast alle Polizeigesetze und auch das geltende Schaffhauser Po-\nlizeigesetz (Art. 21a PolG) enthalten eine mit Art. 26 VE-PolG vergleichbare Bestim-\nmung.81 \n\n60 Das Bundesgericht hatte eine dem vorliegenden Entwurf sehr ähnliche Bestimmung des \nZürcher Polizeigesetzes (§ 21 PolG-ZH) auf seine Konformität mit dem Bundesrecht hin \nzu überprüfen.82 Die Zürcher Formulierung weicht vom vorliegenden Entwurf nur darin ab, \ndass in Abs. 1 von «Gegenständen» und nicht von «Sachen» gesprochen wird. Ferner \nsieht der Schaffhauser Entwurf vor, dass neben «mitgeführten Ausweis- und Bewilligungs-\npapieren» auch noch «Effekten sowie andere Sachen» vorzuzeigen sind. Sinnvollerweise \n\n \n77 BGE 136 I 87, 101. (E. 5.1); BGE 109 Ia 146, 149 ff. (E. 4b). \n78 Vgl. BGE 109 Ia 146, 149 (E. 4a). \n79 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 7 N 9; TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 408. \n80 BORBÉLY, in: Kommentar PolG-ZH, § 21 N 9. \n81 Siehe für die Deutschschweiz § 29 PolG-AG, Art. 73 PolG-BE, § 34 PolG-BS, § 21 PolG-BL, Art. 32 \nPolG-FR, Art. 12 PolG-GL, Art. 9 PolG-GR, § 9 PolG-LU, Art. 27 PolG-NW, Art. 13 PolG-OW, § 34 PolG-\nSO, § 9 PolG-SZ, § 26 PolG-TG, Art. 13 PolG-UR, Art. 27 PolG-VS, § 11 PolG-ZG, § 21 PolG-ZH. \n82 BGE 136 I 87, 100 ff. (E. 5). \n\nArt. 26 Personenkontrolle und Identitätsfeststellung \n1 Wenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, darf die Schaffhauser Polizei eine Person anhalten, deren \nIdentität feststellen und abklären, ob nach ihr oder nach Fahrzeugen, anderen Sachen oder Tieren, die sie bei \nsich hat, gefahndet wird. \n2 Die angehaltene Person ist verpflichtet, Angaben zur Person zu machen, mitgeführte Ausweis- und Bewilli-\ngungspapiere und Effekten sowie andere Sachen vorzuzeigen, Behältnisse und Fahrzeuge zu öffnen. \n3 Die Schaffhauser Polizei kann die Person zu einem Polizeiposten bringen, wenn die Abklärungen gemäss \nAbs. 1 und 2 vor Ort nicht eindeutig oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten vorgenommen werden können \noder wenn zweifelhaft ist, ob die Angaben zur Person richtig oder die Ausweis- und Bewilligungspapiere echt \nsind. \n\n \n\n\n\n30 \n \n\nverweist der vorliegende Entwurf in Abs. 3 zudem auf Abs. 1 und 2, während in § 21 PolG-\nZH nur auf Abs. 1 verwiesen wird. Im Kern kann jedoch von einer materiell gleichartigen \nBestimmung ausgegangen werden. Die Beschwerde gegen § 21 PolG-ZH wurde mit dem \nArgument geführt, die Bestimmung umschreibe die Voraussetzungen polizeilichen Han-\ndelns in ungenügender Weise und führe zu ungerechtfertigten und unverhältnismässigen \nEingriffen in die persönliche Freiheit.83 Da die Notwendigkeit der Massnahme für die poli-\nzeiliche Aufgabenerfüllung die einzige Voraussetzung für den Grundrechtseingriff darstellt, \nist es gemäss Bundesgericht nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführer diese Voraus-\nsetzung als zu unbestimmt erachten und überdies geltend machen, das polizeiliche Han-\ndeln sei nicht nur mit Blick auf die Aufgabenumschreibung, sondern ebenso hinsichtlich \nBesonderheiten der konkreten Situation zu definieren und zu begrenzen.84 Mit dem Begriff \nder Notwendigkeit werde jedoch zum Ausdruck gebracht, dass spezifische Umstände vor-\nliegen müssen, damit die Polizeiorgane Identitätskontrollen vornehmen dürfen, dass die \nKontrolle also nicht anlassfrei erfolgen darf. Erforderlich könnten solche Kontrollen etwa \nsein, wenn sich Auffälligkeiten hinsichtlich von Personen, Örtlichkeiten oder Umständen \nergeben. Es müssten objektive Gründe, besondere Umstände oder spezielle Verdacht-\nselemente zur Massnahme Anlass geben und diese rechtfertigen.85 Diese Voraussetzun-\ngen erachtete das Bundesgericht als im Begriff der Notwendigkeit enthalten.86 Angesichts \nder Vielfalt möglicher Konstellationen würde eine bestimmtere Formulierung kaum hilfreich \nsein. Entscheidend sei, dass die Personenidentifikation nicht über das Notwendige hin-\nausreiche.87 Demzufolge beanstandete das Bundesgericht die Bestimmtheit der Norm \nnicht. Andere Formulierungen wie z.B. die im Kanton Aargau gewählte, dass die Anhaltung \n«in begründeten Fällen» erfolgt (§ 29 PolG-AG) umschreiben ebenfalls dieses Erfordernis \nder Notwendigkeit. Dass die angehaltene Person subsidiär auf eine Dienststelle geführt \nwerden kann, erschien dem Bundesgericht des Weiteren ebenfalls als verhältnismässige \nMassnahme.88 Voraussetzung dafür sei jedoch, dass zunächst die Abklärungen vor Ort \nnach Abs. 1 und 2 durchgeführt werden.89 In Überprüfung des Genfer Polizeigesetzes hielt \ndas Bundesgericht bereits 1983 fest, dass Situationen denkbar seien, in denen eine Iden-\ntitätskontrolle an Ort und Stelle undurchführbar sei, gerade auch aufgrund des Verhaltens \nder zu überprüfenden Person. Es sei unter solchen Umständen klar, dass eine Überfüh-\nrung auf den Polizeiposten dem öffentlichen Interesse entspreche und nicht unverhältnis-\nmässig sei.90 Es kann in Anbetracht dieser Rechtsprechung davon ausgegangen werden, \ndass auch Art. 26 VE-PolG hinreichend bestimmt und bundesrechtskonform ist. \n\n61 Hinsichtlich Art. 26 VE-PolG ist festzuhalten, dass sich aus der Befugnis der Polizei, das \nVorzeigen eines Ausweises zu verlangen, für die Bevölkerung keine Ausweistragepflicht \nableitet.91 Es ist dennoch üblich, dass die angehaltene Person eine gewisse Mitwirkungs-\npflicht hat, d.h. dass sie einen eigenen Beitrag zur Überprüfung ihrer Identität zu leisten \n\n \n83 BGE 136 I 87, 101 (E. 5.2). \n84 BGE 136 I 87, 101 (E. 5.2). \n85 BGE 136 I 87, 101 f. (E. 5.2); BGE 109 Ia 146, 150 (E. 4b); dazu auch TIEFENTHAL, Kantonales \nPolizeirecht, § 7 N 5. \n86 BGE 136 I 87, 102 (E. 5.2). \n87 BGE 136 I 87, 102 (E. 5.2). \n88 BGE 136 I 87, 103 (E. 5.4). \n89 BGE 136 I 87, 103 (E. 5.4). \n90 BGE 109 Ia 146, 153 (E. 5a). \n91 BGE 109 Ia 146, 149 ff. (E. 4b). \n\n\n\n31 \n \n\nhat, indem sie z.B. mitgeführte Ausweise vorweist.92 Diesem Grundsatz entspricht die For-\nmulierung in Art. 26 Abs. 2 VE-PolG. Des Weiteren ist anzumerken, dass der Terminus \nder «Effekten» in diesem Kontext allgemein bewegliche mitgeführte Sachen bezeichnet, \nallerdings etwas veraltet ist. Auch sonst war die Formulierung des alten Gesetzes (Art. \n21a Abs. 3 PolG) etwas einfacher verständlich, ohne – aufgrund des relativ weiten Sa-\nchenbegriffs – inhaltlich weniger zu umfassen. Es könnte auf das «und Effekten» ohne \nmateriell-rechtliche Konsequenzen verzichtet werden. In Bezug auf die Pflicht, mitgeführte \nSachen vorzuzeigen und zu öffnen, ist festzuhalten, dass diese Massnahme nur der Per-\nsonenkontrolle und Identitätsfeststellung dienen soll (siehe Marginalie). Ansonsten ist auf \ndie Bestimmung zur Durchsuchung von Sachen (Art. 47 VE-PolG) abzustellen. \n\n62 Das Verbringen auf einen Polizeiposten stellt im Übrigen keine Freiheitsentziehung i.S.v. \nArt. 31 Abs. 4 BV dar und löst folglich keinen Anspruch auf direkten Zugang zu einem \nGericht aus.93 Durch die Personenkontrolle wird kurzfristig und leicht in die verfassungs-\nrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit eingegriffen.94 Die Anhaltung bzw. das Verbringen \neiner Person auf einen Polizeiposten sollte im Normalfall deutlich weniger als drei Stunden \ndauern.95 Einige Polizeigesetze sehen explizit eine maximale Dauer für die Anhaltung vor \n(fünf Stunden in § 29 Abs. 4 PolG-AG, zwölf Stunden in Art. 9 Abs. 4 PolG-GR). Die auf \nden Posten überführte Person darf gemäss Bundesgericht nicht länger festgehalten wer-\nden, als es die Identifizierung mit den einfachsten angemessenen Mitteln unbedingt erfor-\ndert. Dies gelte auch, wenn das Gesetz keine Maximaldauer vorsieht. Eine Maximaldauer \nkönnte für die Polizeibehörden gar als Freipass verstanden werden, weshalb es für die \nBetroffenen vorteilhafter sein könne, wenn keine Obergrenze festgehalten ist.96 Entspre-\nchend ist hier keine Ergänzung des Entwurfs angezeigt. \n\n6.2. Erkennungsdienstliche Massnahmen (Art. 27) \n\n \n\n63 Erkennungsdienstliche Massnahmen und das Abgleichen sowie Aufbewahren der mit \nihnen generierten Daten tangieren die in Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 13 Abs. 2 BV veran-\nkerten Grundrechte auf persönliche Freiheit und informationelle Selbstbestimmung.97 \nAuch wenn es sich bei der polizeilichen erkennungsdienstlichen Erfassung (sog. ED-Er-\nfassung) zur Feststellung der Identität oft nur um einen leichten Grundrechtseingriff \n\n \n92 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 7 N 3. \n93 BGE 136 I 87, 109 (E. 6.5.3). \n94 Vgl. BGE 143 IV 339, 343 f. (E. 3.2); BGer 6B_1174/2017 v. 7.3.2018 (E. 5.3.1). \n95 Vgl. BGE 143 IV 339, 344 (E. 3.2). \n96 BGE 109 Ia 146, 153 f. (E. 5b). \n97 BGE 136 I 87, 101 (E. 5.1); BGE 133 I 77, 80 (E. 3.2); BGer 1B_381/2015 v. 23.2.2016 (E. 2.3). \n\nArt. 27 Erkennungsdienstliche Massnahmen \n1 Die Schaffhauser Polizei darf erkennungsdienstliche Massnahmen im Sinne der Strafprozessordnung vorneh-\nmen, wenn die Feststellung der Identität einer Person  \n\na) zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben notwendig ist und  \nb) mit anderen auf Polizeidienststellen vorhandenen Mitteln nicht oder nur mit erheblichen Schwierigkei-\n\nten erfolgen kann.  \n2 Vorbehältlich besonderer gesetzlicher Regelung sind erkennungsdienstlich erhobene Daten zu vernichten, \nsobald die Identität der Person festgestellt wurde oder der Grund für die Erhebung der Daten weggefallen ist. \n\n \n\n\n\n32 \n \n\nhandelt,98 ist es angezeigt, diese Massnahme im Polizeigesetz vorzusehen. Die meisten \nKantone weisen denn auch eine entsprechende Bestimmung auf.99 \n\n64 Der vorliegende Entwurf stimmt materiell mit dem geltenden Recht überein (Art. 21b PolG). \nEr entspricht zudem wortwörtlich § 22 PolG-ZH, welcher (in einer alten, noch auf die kan-\ntonale Strafprozessordnung verweisenden Fassung) bereits einer teilweisen bundesge-\nrichtlichen Beurteilung unterzogen wurde.100 Das Bundesgericht hielt dabei fest, der Ver-\nweis auf die StPO bedeute nicht, dass anlässlich einer Polizeikontrolle alle dort für das \nErmittlungsverfahren vorgesehenen Massnahmen ohne Weiteres ergriffen werden könn-\nten. Die Vornahme von erkennungsdienstlichen Massnahmen nach § 22 PolG-ZH stehe \nim Dienste der Identitätsfeststellung und dürfe nicht dazu dienen, auf Vorrat erkennungs-\ndienstliches Material zu sammeln. Aus dem Wortlaut und der Systematik von § 22 PolG-\nZH gehe indessen in hinreichender Weise dieses Erfordernis der Zurückhaltung hervor. \nDie Bestimmung lasse sich dementsprechend verfassungskonform auslegen. Gleiches \ndürfte für den vorgelegten Schaffhauser Entwurf gelten. \n\n65 Die jüngere bundesgerichtliche Rechtsprechung hat sich zu den oft routinemässig ange-\nordneten erkennungsdienstlichen Massnahmen und insbesondere Erstelllungen von DNA-\nProfilen kritisch geäussert.101 Das Bundesgericht kritisierte die Vornahme einer ED-Erfas-\nsung und DNA-Entnahme, wenn diese für die Aufklärung einer Straftat weder zwingend \nnötig ist noch ein hinreichend erhärteter Verdacht besteht, dass die betroffene Person \nkünftig eine schwere Straftat begehen könnte. DNA-Proben seien überhaupt nur abzuneh-\nmen, wenn eine Auswertung wahrscheinlich ist. Es wird folglich Zurückhaltung verlangt, \ninsbesondere beim präventiven Sammeln von DNA-Proben.102 Diese Grundhaltung wird \nauch für die polizeirechtliche Durchführung von erkennungsdienstlichen Massnahmen \neine gewisse Relevanz aufweisen. Entsprechend ist hier in der Praxis Zurückhaltung ge-\nboten. Da die in Art. 27 Abs. 1 VE-PolG genannten Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein \nmüssen, wird der Anwendungsbereich deutlich eingeschränkt. Die in lit. b festgehaltene \nVoraussetzung, dass die erkennungsdienstliche Massnahme nur dann angezeigt ist, wenn \ndie Identitätsfeststellung anderweitig nicht oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten erfol-\ngen kann, verdeutlicht die Subsidiarität der Massnahme. Ebenso unterstützt der in Abs. 2 \nvorgesehene Grundsatz der nicht weiteren Aufbewahrung der Daten die Forderung des \nBundesgerichts. ED-Erfassungen als Routinemassnahme oder zur schlichten präventiven \nAkkumulation von Daten sind durch Art. 27 VE-PolG nicht gestützt.  \n\n66 Zu den erkennungsdienstlichen Massnahmen gehören mitunter die Abnahme von Finger-\nabdrücken, fotografische Aufnahmen oder DNA-Proben.103 Die strafprozessuale ED-Er-\nfassung ist in Art. 260 f. StPO geregelt. Gemäss Art. 260 Abs. 1 StPO werden bei der ED-\nErfassung Körpermerkmale einer Person festgestellt und Abdrücke von Körperteilen \n\n \n98 Vgl. BGer 1B_381/2015 v. 23.2.2016 (E. 2.3); BGE 134 III 241, 247 (E. 5.4.3). \n99 Siehe u.a. § 37 PolG-AG; Art. 15 PolG-AI, Art. 81 PolG-BE, § 39 PolG-BS, § 23 PolG-BL, Art. 33 \nPolG-FR, Art. 13 PolG-GL, Art. 11 PolG-GR, § 13 PolG-LU, Art. 28 PolG-NW, Art. 33 Abs. 1 PolG-SG, \n§ 33 PolG-SO, § 14 PolG-SZ, § 28 PolG-TG, Art. 17 PolG-UR, Art. 28 PolG-VS, § 21 PolG-ZG, § 22 \nPolG-ZH. \n100 BGE 136 I 87, 100 ff. (E. 5). \n101 BGE 141 IV 87, 90 f. (E. 1.3.1 und 1.4.1); BGer 1B_381/2015 v. 23.2.2016. \n102 Dazu TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 11 N 33. \n103 TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 421. \n\n\n\n33 \n \n\ngenommen. Speziell geregelt sind sodann die Beschaffung und Entnahme von Blut, Urin, \nHaaren etc., die Gegenstand einer körperlichen Untersuchung sind (Art. 251 f. StPO) so-\nwie die DNA-Analysen (Art. 255 ff. StPO).104 Diese Massnahmen sind zwar auch erken-\nnungsdienstlich, stellen jedoch einen Eingriff höherer Intensität dar und richten sich des-\nhalb nach Spezialbestimmungen.105 Der Verweis in Art. 27 Abs. 1 VE-PolG auf die StPO \nbezieht sich auf die Präzisierung, was unter erkennungsdienstlichen Massnahmen zu ver-\nstehen ist bzw. welche Massnahmen überhaupt möglich sind. Die Polizei soll im präventiv- \nbzw. sicherheitspolizeilichen Bereich über das gleiche Handlungsinstrumentarium verfü-\ngen, das auch im Rahmen der Strafverfolgung besteht.106 Die Hürden sind im Polizeirecht \ntiefer, da es keines strafprozessualen Anfangsverdachts bedarf. Oft sind die Grenzen zur \nED-Erfassung gemäss StPO allerdings fliessend. Da auch die StPO die einzelnen erken-\nnungsdienstlichen Massnahmen i.e.S. nicht auflistet (vgl. Art. 260 StPO), wäre es wenig \nsinnhaft, dies im kantonalen Polizeigesetz zu tun. Wenn andere Kantone Kataloge auffüh-\nren, enthalten diese Kataloge meistens offene Formulierungen wie «weitere wissenschaft-\nlich anerkannte Methoden» (§ 37 Abs. 2 lit. g PolG-AG), «weitere Unterlagen, die geeignet \nsind» (Art. 15 Abs. 1 PolG-AI), «ähnliche Unterlagen» (Art. 33 Abs. 1 PolG-SG) etc. oder \ndie Aufzählung beginnt mit «insbesondere» (§ 39 Abs. 1 PolG-BS, § 23 PolG-BL, Art. 13 \nAbs. 2 PolG-GL, Art. 11 Abs. 2 PolG-GR, § 13 Abs. 2 PolG-LU, § 33 Abs. 1 PolG-SO, § \n14 Abs. 1 PolG-SZ, Art. 17 Abs. 2 PolG-UR). Einen abschliessenden Katalog enthalten (in \nder Deutschschweiz) einzig die Bestimmungen in den Kantonen Nidwalden (Art. 28 Abs. \n1 PolG-NW) und Zug (§ 22 PolG-ZG). In Zug kann jedoch der Regierungsrat weitere Mittel \nfür zulässig erklären, soweit es sich um «eine neue Technik von grossem erkennungs-\ndienstlichem Nutzen handelt» (§ 22 Abs. 2 PolG-ZG). Die zulässigen Massnahmen richten \nsich gemäss dem Schaffhauser Vorschlag nach dem Strafprozessrecht. Sie können sich \nauch wandeln. Ein abschliessender Katalog würde dem nicht gerecht werden. Besondere \nEingriffe höherer Intensität wären jedoch – wie auch im Bundesrecht – speziell vorzuse-\nhen. Die Bestimmtheit ist insofern als adäquat zu beurteilen, da spezielle erkennungs-\ndienstliche Massnahmen wie die DNA-Analyse oder auch die Datenbank der Fingerabdrü-\ncke (AFIS)107 sowieso bereits spezialgesetzlich und bundesrechtlich geregelt sind und Art. \n27 VE-PolG keine Grundlage bietet, systematische Datensammlungen aufzubauen, die \nspäteren Abgleichen dienen. Ist die Identität einer Person festgestellt, werden die Daten \n(vorbehaltlich spezialgesetzlicher Regelung) vernichtet. \n\n6.3. Befragung (Art. 28) \n\n \n\n \n104 Vgl. BORBÉLY, Kommentar PolG-ZH, § 22 N 4. \n105 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 11 N 2. \n106 Vgl. BORBÉLY, Kommentar PolG-ZH, § 22 N 4. \n107 Zu diesen Datenbanken m.w.N. z.B. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 11 N 17. \n\nArt. 28 Befragung \n1 Die Schaffhauser Polizei kann ausserhalb eines Strafverfahrens eine Person ohne die Beachtung besonderer \nFormvorschriften zu Sachverhalten befragen, deren Kenntnis zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben notwendig \nist. \n2 Sobald ein Verdacht auf eine strafbare Handlung besteht, gelten für die Befragung die Bestimmungen der \nStrafprozessordnung. \n\n \n\n\n\n34 \n \n\n67 Die Befragung ist im geltenden Schaffhauser Polizeirecht nicht explizit geregelt und soll \nneu in Art. 28 VE-PolG normiert werden. Gemäss Abs. 1 der Bestimmung kann die Schaff-\nhauser Polizei ausserhalb von Strafverfahren zur Erfüllung ihrer Aufgaben Personen auch \nohne die Beachtung von Formvorschriften zu Sachverhalten befragen. Eine Norm betref-\nfend die polizeiliche Befragung enthalten in der Deutschschweiz auch die meisten anderen \nPolizeigesetze.108 Oft ist die Bestimmung mit denjenigen zur Vorladung und Vorführung in \neiner gemeinsamen Norm integriert (vgl. Art. 29 VE-PolG). \n\n68 Die polizeigesetzliche Befragung stellt in Abgrenzung zur strafprozessualen Einvernahme, \nwelche abschliessend im Strafprozessrecht geregelt ist, eine Massnahme im Bereich der \nsicherheitspolizeilichen Aufgabenerfüllung dar. Sie bezweckt, Auskünfte über polizeilich \nrelevante Sachverhalte zu erlangen.109 Einvernahmen richten sich nach Art. 143 ff. StPO, \nwobei die Abgrenzung über den Anfangsverdacht erfolgt.110 Durch das Strafprozessrecht \nsind auch der polizeilichen Befragung gemäss Polizeigesetz insofern enge Grenzen ge-\nsetzt, als dass mit präventiv-polizeilich motivierten Befragungen keine strafprozessualen \nRechte ausgehöhlt werden dürfen. Diesen muss namentlich mit einer entsprechenden \nAufklärung der befragten Person Rechnung getragen werden.111 Während die formlose \nBefragung in vielen Bereichen polizeilicher Aufgabenerfüllung wenig problematisch ist \n(z.B. bei der Suche nach Vermissten oder der Ordnung des Verkehrs), kann sie dort heikel \nsein, wo gemachte Aussagen doch auf Straftaten hindeuten oder zu deren Klärung beitra-\ngen. Der Anwendungsbereich der rein polizeirechtlichen Befragung dürfte in der Praxis \neher klein sein, da Befragungen zumeist im Kontext konkreter Straftaten stattfinden. Die \nGefährderansprache als speziell institutionalisierte Form der präventiven Kontaktauf-\nnahme dürfte zwar teilweise von der Befragung abgedeckt sein, ist jedoch richtigerweise \nspeziell zu regeln (siehe entsprechend Art. 61 VE-PolG; → N 192 ff.). In Grenzfällen zu \nstrafprozessualen Einvernahmen empfiehlt es sich, die zu befragende Person auf ihre \nstrafprozessualen Rechte, insbesondere die Aussage- und Zeugnisverweigerungsrechte \nhinzuweisen. Dies ist notwendig, um eine spätere Verwertbarkeit sicherzustellen.112 Wich-\ntig ist ferner festzuhalten, dass die befragten Personen bei der formlosen Befragung ge-\nmäss Polizeigesetz keine Mitwirkungspflichten treffen.113 Ebenso besteht keine strafbe-\nwehrte Pflicht zur wahrheitsgetreuen Aussage (Art. 307 StGB), weshalb die befragten Per-\nsonen auch nicht zur Wahrheit zu ermahnen oder auf die Straffolgen falscher Aussagen \nhinzuweisen sind.114 Die Polizei hat in der Praxis mit dem Instrument der polizeirechtlichen \nBefragung gemäss Art. 28 VE-PolG also bedacht umzugehen. In Basel-Stadt enthält die \nNorm zur Befragung einen Passus, dass die Person keine Auskunftspflicht habe, soweit \nsie beschuldigt ist oder ihr sonst ein Zeugnisverweigerungsrecht zukommt. Sie sei darüber \naufzuklären (§ 40 Abs. 2 PolG-BS). Gemäss der Glarner Bestimmung sind die befragten \nPersonen «über den Grund dieser Massnahme in Kenntnis zu setzen und sie über ihre \nRechte zu belehren» (Art. 14 Abs. 1 PolG-GL). Auch andere Polizeigesetze sehen \n\n \n108 § 32 PolG-AG, Art. 15 Abs. 1 PolG-AR, Art. 82 PolG-BE, § 40 PolG-BS, § 22 PolG-BL, Art. 14 PolG-\nGL, Art. 10 PolG-GR, § 10 PolG-LU, Art. 30 PolG-NW, Art. 14 PolG-OW, § 35 PolG-SO, § 10 PolG-SZ, \n§ 31 PolG-TG, Art. 19 Abs. 1 PolG-UR, § 24 PolG-ZH. \n109 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 9 N 5. \n110 BGE 145 IV 190, 193 (E. 1.3.3). \n111 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 9 N 5 m.w.N. \n112 WEDER, in: Kommentar PolG-ZH, § 24 N 18. \n113 WEDER, in: Kommentar PolG-ZH, § 24 N 10; PLÜSS, in: Kommentar VRG, § 7 N 54 f. \n114 WEDER, in: Kommentar PolG-ZH, § 24 N 10; PLÜSS, in: Kommentar VRG, § 7 N 56. \n\n\n\n35 \n \n\nvergleichbares vor (siehe Art. 10 Abs. 1 PolG-GR, § 35 Abs. 1 PolG-SO, Art. 19 Abs. 1 \nPolG-UR). Eine solche Deklaration kann den Anspruch, dass strafprozessuale Garantien \nzu beachten sind, weiter unterstützen. Sie ist aber nicht zwingend notwendig und macht \nbei rein informatorischen und informellen Befragungen kaum Sinn. Bereits durch die Be-\ntonung in Abs. 2, dass die StPO vorrangig ist, werden die entsprechenden Ansprüche \nhervorgehoben, wobei auch dieser Hinweis nicht zwingend notwendig wäre. Die Deklara-\ntion trägt jedoch zum besseren Verständnis der Intention der Norm bei.  \n\n69 Die in Abs. 1 vorgesehene Formulierung, dass die Befragung notwendig sein muss, ist \nvergleichsweise eng. In den Kantonen Basel-Landschaft (§ 22 Abs. 1 PolG-BL), Basel-\nStadt (§ 40 Abs. 1 PolG-BS), Solothurn (§ 35 Abs. 1 PolG-SO) und Aargau (§ 32 Abs. 1 \nPolG-AG) muss die Kenntnis der Sachverhalte für die Aufgabenerfüllung nur «von Bedeu-\ntung» sein. Andere Polizeigesetze führen keine Einschränkung auf (z.B. § 10 Abs. 1 PolG-\nLU, Art. 30 PolG-NW). Da die Subsidiarität der polizeilichen Massnahmen, d.h. auch das \nErfordernis, dass sie notwendig sein müssen, bereits aus dem Verhältnismässigkeitsprin-\nzip (vgl. Art. 21 VE-PolG) fliesst, ist der vorgeschlagene Entwurf allerdings auch diesbe-\nzüglich nicht zu kritisieren. In der Summe ist Art. 28 VE-PolG folglich zweckmässig.  \n\n6.4. Vorladung und Vorführung (Art. 29) \n\n \n\n70 Art. 29 VE-PolG nimmt sich der Vorladung bzw. subsidiär der Vorführung ausserhalb von \nStrafverfahren, d.h. ausserhalb des Anwendungsbereichs der StPO an. Diese Institute der \npolizeirechtlichen Vorladung und Vorführung sind im geltenden Recht nicht vorgesehen. \nDie Vorladung stellt ein verbindliches Aufgebot dar, bei der Polizei (oder ggf. an einem \nanderen Ort) zu erscheinen.115 Wird die Vorladung im Falle ihrer Nichtbefolgung zwangs-\nweise durchgesetzt, spricht man von einer Vorführung.116 Personen werden vorgeladen \noder vorgeführt, um eine andere polizeiliche Massnahme wie eine Befragung oder erken-\nnungsdienstliche Massnahme durchzuführen. Art. 29 Abs. 1 VE-PolG listet entsprechend \neinige dieser Massnahmen auf, wobei mit «insbesondere» verdeutlicht wird, dass der Ka-\ntalog nicht abschliessend ist. Die Gründe für die Vorladung können sich folglich – aus-\nserhalb von Strafverfahren – auf den gesamten polizeilichen Aufgabenbereich erstrecken. \nDer Anwendungsbereich der Bestimmung ist also potenziell weit. Die formlose Befragung \ngemäss Art. 28 VE-PolG kann i.V.m. Art. 29 VE-PolG z.B. mittels Vorführung erwirkt wer-\nden. Dies verleiht der freiwilligen Auskunftserteilung gegenüber der Polizei einen neuen \n\n \n115 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 9 N 1. \n116 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 9 N 1 Fn. 1. \n\nArt. 29 Vorladung und Vorführung \n1 Die Schaffhauser Polizei kann ausserhalb eines Strafverfahrens eine Person unter Nennung des Grundes \nohne Beachtung besonderer Formen und Fristen vorladen, insbesondere für Befragungen, für Gefährderan-\nsprachen, für Identitätsfeststellungen oder erkennungsdienstliche Massnahmen sowie für die Herausgabe von \nSachen. \n2 Leistet die Person der Vorladung unentschuldigt keine Folge, kann die Schaffhauser Polizei sie vorführen, \nwenn diese Massnahme der vorgeladenen Person schriftlich angedroht worden ist.  \n3 Die Vorführung kann ohne vorherige Vorladung angeordnet werden, wenn Gefahr im Verzug ist oder befürch-\ntet werden muss, dass der Vorladung nicht Folge geleistet wird. \n\n \n\n\n\n36 \n \n\nCharakter. Gleiches gilt für die Gefährderansprache, die hier ein erstes Mal Erwähnung \nfindet. Es handelt sich um eine rechtlich noch nicht klar umrissene Massnahme. Ihre \nZweckausrichtung lässt darauf schliessen, dass eine zwangsweise Durchsetzung nur die \nAusnahme darstellen sollte (zu dieser Massnahme später → N 192 ff.). Die meisten, wenn \nauch nicht alle Deutschschweizer Kantone kennen Bestimmungen zur Vorladung und Vor-\nführung. Ähnliche Normen wie Art. 29 VE-PolG kennen z.B. die Kantone Appenzell Aus-\nserhoden (Art. 15 PolG-AR) und Bern (Art. 79 PolG-BE). In einigen Kantonen (§ 30 PolG-\nAG, § 41 PolG-BS, § 25 PolG-BL, Art. 31a PolG-FR, Art. 14 Abs. 2 und 3 PolG-GL) können \nPersonen bloss vorgeladen werden, wenn dies für die Durchführung einer Befragung oder \neiner ED-Massnahme erforderlich ist. Auch hier ist jeweils subsidiär eine Vorführung mög-\nlich. Andere Kantone sehen die Vorladung und Vorführung nur zum Zwecke der Befragung \nvor (z.B. Art. 10 PolG-GR und § 10 PolG-LU). Teilweise ist bloss die Vorladung, nicht \njedoch die Vorführung möglich (§ 23 PolG-ZH). Der Schaffhauser Entwurf sieht hier im \ndirekten Vergleich also eher weitere Kompetenzen vor. Unüblich sind sie jedoch nicht.  \n\n71 Die Vorladung kann gemäss Art. 29 Abs. 1 VE-PolG ohne Beachtung besonderer Formen \nund Fristen erfolgen. Anders als die strafprozessuale Vorladung, welche gemäss Art. 201 \nAbs. 1 StPO schriftlich ergehen muss, wäre also auch eine mündliche Vorladung möglich. \nAllerdings kann eine Vorführung gemäss Abs. 2 nur erfolgen, wenn vorher eine schriftliche \nAndrohung erfolgt. Die Vorladung muss folglich nicht schriftlich sein, die Androhung einer \nVorführung jedoch schon. Diese Abstufung ist mit Blick auf die Intensität der Grundrechts-\neingriffe plausibel. Art. 206 Abs. 1 StPO sieht vor, dass die Polizei im Ermittlungsverfahren \nPersonen zum Zwecke der Befragung, der Identitätsfeststellung oder ED-Erfassung ohne \nBeachtung besonderer Formen und Fristen vorladen kann. Es ist deshalb vertretbar, das-\nselbe in anderen polizeilichen Aufgabenbereichen gleich zu handhaben. Dies gilt auch für \ndie Parallele von Art. 29 Abs. 2 VE-PolG zu Art. 206 Abs. 2 StPO. Allerdings ist zu beach-\nten, dass im Strafprozessrecht die Vorführung nur mit Befehl der Staatsanwaltschaft erfol-\ngen kann (Art. 206 Abs. 2 StPO). Eine vergleichbare Kompetenzzuweisung fehlt in Art. 29 \nVE-PolG. Die Staatsanwaltschaft ist im polizeirechtlichen Anwendungsbereich allerdings \nnicht zuständig, das wäre systemfremd (vgl. → N 107). Dennoch ist festzuhalten, dass es \nsich bei der zwangsweisen Vorführung um einen beachtlichen Grundrechtseingriff handeln \nkann. Von ihr ist deshalb zurückhaltend Gebrauch zu machen. Dies gebieten allerdings \nschon die Grundsätze polizeilichen Handelns (Art. 20 ff. VE-PolG). \n\n72 Da die polizeirechtliche ED-Erfassung einzig dem Zweck der Identitätsfeststellung dient \n(vgl. Art. 27 VE-PolG; → N 63 ff.) ist die Aufzählung «für Identitätsfeststellungen oder er-\nkennungsdienstliche Massnahmen» redundant. Auf die Aufzählung der ED-Erfassung \nkönnte verzichtet werden. Es ist aber auch nicht falsch. \n\n73 Als missverständlich respektive problematisch muss der zweite Teil des Art. 29 Abs. 3 VE-\nPolG bezeichnet werden. Dass direkt eine Vorführung angeordnet werden kann, wenn \nbefürchtet werden muss, dass der Vorladung nicht Folge geleistet wird, betrifft ein sehr \nweites Anwendungsfeld. Es kann wohl sehr oft befürchtet werden, dass jemand Vorladun-\ngen nicht Folge leistet. Hier sollte nicht auf die Befürchtung, d.h. das subjektive Empfinden \nvon Polizeiangehörigen abgestellt werden. Vielmehr sollte mindestens verlangt werden, \ndass konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die darauf hindeuten, dass der Vorladung nicht \nFolge geleistet wird. Natürlich kann auch die jetzige Formulierung dahingehend \n\n\n\n37 \n \n\ninterpretiert werden («befürchtet werden muss»). Dennoch wird eine engere Umschrei-\nbung empfohlen, um nicht den Eindruck zu erwecken, dass bei gewissen Personenkrei-\nsen, die allgemein als unzuverlässig eingeschätzt werden, per se keine Vorladung erfor-\nderlich ist. Art. 207 Abs. 1 lit. b StPO formuliert die Voraussetzung der Vorführung dahin-\ngehend, dass aufgrund konkreter Anhaltspunkte anzunehmen sein muss, die Person \nwerde einer Vorladung nicht Folge leisten. Eine gleichlautende Formulierung im Polizei-\ngesetz wäre sinnvoll. \n\n74 In Art. 209 StPO sind Grundsätze des Vorgehens bei Vorführungen festgehalten. So muss \ndie Polizei u.a. den Vorführungsbefehl unter grösstmöglicher Schonung der betroffenen \nPerson ausführen (Abs. 1) oder die Person nach der Massnahme unverzüglich entlassen \n(Abs. 3). Diese Grundsätze sollten auch bei der Vorführung nach Polizeigesetz Beachtung \nfinden, umso mehr, als dass der sicherheits- und präventivpolizeiliche Anwendungsbe-\nreich nicht minder heikle Konstellationen betreffen kann. Allenfalls könnte dem Nachdruck \nverliehen werden, indem irgendwo angemerkt wird, dass bzgl. des Vorgehens die StPO \nsinngemäss Anwendung findet. Diese Ergänzung ist jedoch fakultativ. \n\n6.5. Polizeilicher Gewahrsam (Art. 30) \n\n \n\n75 Art. 30 VE-PolG bietet eine Rechtsgrundlage dafür, Personen bei Vorliegen gewisser Vo-\nraussetzungen kurzfristig in Gewahrsam zu nehmen. Beim polizeilichen Gewahrsam han-\ndelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Massnahme, welcher keinen strafrechtlichen \n\nArt. 30 Polizeilicher Gewahrsam \n1 Die Schaffhauser Polizei kann eine Person für längstens 24 Stunden in Gewahrsam nehmen, wenn: \n\na) sie sich selbst, andere Personen, Tiere oder Sachen ernsthaft und unmittelbar gefährdet; \nb) sie sich in einem die freie Willensbildung beeinträchtigenden Zustand befindet; \nc) sie eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt; \nd) gegen sie voraussichtlich eine fürsorgerische Unterbringung anzuordnen ist; \ne) sie wegen ihres Zustands oder ihres Verhaltens erhebliches öffentliches Ärgernis erregt; \nf) sie nicht in die Schweiz einreisen oder sich hier nicht aufhalten darf; \ng) sie sich einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Massnahme durch Flucht entzogen hat \n\noder zu entziehen versucht; \nh) damit die Sicherstellung des Vollzugs einer durch die zuständige Behörde angeordneten Weg-, Aus- \n\noder Landesverweisung oder Auslieferung gewährleistet werden kann; \ni) dies zur Sicherstellung einer Zu- oder Rückführung notwendig ist; \nj) die Sicherstellung einer Wegweisung, einer Fernhaltung, eines Rückkehr- oder Annäherungsverbots \n\noder einer Kontaktsperre nicht anderweitig gewährleistet werden kann. \n2 Hat die Schaffhauser Polizei eine Person in Gewahrsam genommen, gibt sie ihr unverzüglich den Grund dafür \nbekannt. Sie gibt ihr Gelegenheit, eine Person ihres Vertrauens zu benachrichtigen oder benachrichtigen zu \nlassen, soweit dadurch der Zweck des polizeilichen Gewahrsams nicht gefährdet wird. Ist die in Gewahrsam \ngenommene Person dazu nicht in der Lage, hat die Polizei so schnell wie möglich Angehörige oder Familien-\ngenossen zu benachrichtigen.  \n3 Bei Minderjährigen sowie Personen unter umfassender Beistandschaft ist unverzüglich eine für die elterliche \nSorge, Obhut oder für die Beistandschaft verantwortliche Person, Institution oder Behörde zu benachrichtigen. \n4 Die Rechtmässigkeit des Gewahrsams überprüft auf Gesuch der betroffenen Person hin das Zwangsmass-\nnahmengericht. Dem Rechtsmittel kommt keine aufschiebende Wirkung zu. \n\n \n\n\n\n38 \n \n\nrespektive punitiven Charakter zukommt.117 Dennoch handelt es sich beim Polizeigewahr-\nsam um einen Freiheitsentzug und nicht um eine blosse Freiheitsbeschränkung.118 Ob-\nwohl es sich beim Gewahrsam um eine polizeiliche «Standardmassnahme» handelt, 119 ist \ner äusserst eingriffsintensiv. Der Gewahrsam ist deshalb gesetzlich in genügender Be-\nstimmtheit vorzusehen. Eine entsprechende Bestimmung findet sich denn auch im gelten-\nden Polizeigesetz (Art. 24d PolG). Der Katalog an Voraussetzungen für den Polizeige-\nwahrsam wurde jedoch mit dem vorliegenden Entwurf erweitert und präzisiert. \n\n76 Der Katalog an Voraussetzungen in Art. 30 Abs. 1 VE-PolG ist vergleichsweise ausführ-\nlich, enthält jedoch grösstenteils die auch in anderen kantonalen Polizeigesetzen zu fin-\ndenden Konstellationen.120 Unüblich ist die in lit. b festgehaltene Voraussetzung («die freie \nWillensbildung beeinträchtigender Zustand»). Die Voraussetzung ist als äusserst weitläu-\nfig zu bezeichnen. Dass die Polizei Personen in Gewahrsam nehmen kann, welche «sich \nin einem die freie Willensbildung beeinträchtigenden Zustand befinden», könnte theore-\ntisch Anlass bieten, viele Personen, die unter Alkohol-, Drogen- oder Medikamentenein-\nfluss stehen, in Gewahrsam zu nehmen. Es kann die Behauptung gewagt werden, dass \nbereits eine geringe Menge Alkohol die «freie Willensbildung beeinträchtigen» kann. Aber \nauch z.B. der legale Konsum von Psychopharmaka kann einen solchen Zustand herbei-\nführen. Ohne weitere Einschränkung dieser Voraussetzung mutet die Formulierung des-\nhalb merkwürdig an. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass ein solcher Zustand \nnur massgeblich ist, wenn er zu einer Selbst- oder Fremdgefährdung führt oder führen \nkann. Diese Konstellationen wären bereits durch Art. 30 Abs. 1 lit. a VE-PolG abgedeckt. \nEs wird empfohlen, auf die Auflistung dieser Voraussetzung zu verzichten. \n\n77 Bei Art. 30 Abs. 1 lit. f VE-PolG stellt sich die Frage, in welcher Beziehung diese Mass-\nnahme zur Voraussetzung in lit. h steht, und ob es sich hier wirklich um eine eigenständige \nVoraussetzung handelt respektive handeln sollte. Ist keine Weg-, Aus- oder Landesver-\nweisung angeordnet, handelt es sich also ggf. bloss um einen ungeklärten Aufenthaltssta-\ntus oder ist noch kein Aufnahmegesuch erfolgt, ist das invasive Instrument des polizeili-\nchen Gewahrsams kaum das geeignete. Eine Abgrenzung zur kurzfristigen Festhaltung \ngemäss Art. 73 AIG, der Vorbereitungshaft gemäss Art. 75 AIG oder der weiteren Haft-\ngründe gemäss Art. 76 ff. AIG dürfte jedenfalls schwierig sein. Es wird deshalb empfohlen, \nhier erneut zu überprüfen, ob eine darüber hinausgehende Möglichkeit der Gewahrsams-\nnahme wirklich erforderlich ist oder ob die ausländerrechtlichen Bestimmungen nicht aus-\nreichen. Bei Art. 30 Abs. 1 lit. g VE-PolG stellt sich sodann die Frage, ob der polizeiliche \nGewahrsam das geeignete Instrument darstellt oder nicht schlicht eine reguläre Fest-\nnahme bzw. die bereits angeordnete Massnahme zu vollziehen ist. Schliesslich ist festzu-\nhalten, dass der Gewahrsamsgrund der Zu- oder Rückführung (lit. i) keine eigenständige \nRechtsgrundlage für die entsprechenden Massnahmen bietet. Die Zu- oder Rückführung \nmuss selbständig vorgesehen sein (wie z.B. in Art. 31 VE-PolG). \n\n \n117 Vgl. BGE 137 I 31, 42 (E. 4.3), DONATSCH, N 23 und 40. \n118 Dazu DONATSCH, N 31 f. \n119 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 12 N 1. \n120 Siehe die Übersicht in TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 12 N 21. \n\n\n\n39 \n \n\n78 Art. 30 Abs. 1 VE-PolG bestimmt, dass der Gewahrsam «längstens 24 Stunden» dauert. \nEine solche Begrenzung sehen fast alle kantonalen Polizeigesetze vor.121 Gemäss Bun-\ndesgericht geht aus dieser Formulierung ausreichend bestimmt hervor, dass der Gewahr-\nsam schon vor Ablauf der 24 Stunden aufzuheben ist, wenn er unverhältnismässig wird.122 \nDie Frist des polizeilichen Gewahrsams beginnt mit dessen formellen Eröffnung, d.h. al-\nlenfalls bereits mit dem Beginn der Mitnahme der betroffenen Person auf den Polizeipos-\nten und nicht erst beim Polizeiposten selbst.123 Eine Verlängerung des Gewahrsams ist in \nArt. 30 VE-PolG nicht vorgesehen. Einige Kantone sehen die Möglichkeit einer Verlänge-\nrung vor (z.B. Art. 40 PolG-SG, § 31 PolG-SO, § 27 Abs. 2 PolG-ZH, Art. 94 PolG-BE). Es \nist allerdings als angemessen zu erachten, dieses Instrument des Freiheitsentzugs zeitlich \nklar zu beschränken. Die Polizei erhält damit 24 Stunden Zeit, um ggf. weitere Massnah-\nmen in die Wege zu leiten. \n\n79 Hinsichtlich des Rechtswegs sieht Art. 30 Abs. 4 VE-PolG vor, dass die Rechtmässigkeit \nauf Gesuch der betroffenen Person hin durch das Zwangsmassnahmengericht überprüft \nwird. Gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jede festgenommene Person bzw. jede Person, \nderen Freiheit entzogen wurde, Anspruch darauf, dass ein Gericht auf ihren Antrag hin \ninnerhalb kurzer Frist über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzuges entscheidet.124 Vor \ndiesem Hintergrund beurteilte das Bundesgericht die Zürcher Verfahrensordnung beim \npolizeilichen Gewahrsam als konventionskonform anwendbar.125 § 27 Abs. 1 PolG-ZH \nsieht vor, dass die Rechtmässigkeit auf Gesuch hin durch die Haftrichterin oder den Haft-\nrichter überprüft wird. Eine Überprüfung durch das Zwangsmassnahmengericht, wie in Art. \n30 VE-PolG vorgesehen, sollte entsprechend ebenso konventionskonform sein.126 Auch \nArt. 31 Abs. 4 BV räumt jeder von einem Freiheitsentzug betroffenen Person das Recht \nein, jederzeit ein Gericht anzurufen, damit dieses so rasch wie möglich über die Recht-\nmässigkeit der Massnahme befindet.127 Das Gericht soll jederzeit und direkt angerufen \nwerden können, nicht erst nach Durchlaufen von weiteren Administrativinstanzen.128 Der \nRechtsweg muss deshalb bereits während der 24-stündigen Dauer des Gewahrsams of-\nfenstehen.129 Auch diesem Anspruch wird der Schaffhauser Vorschlag gerecht. \n\n80 Art. 30 Abs. 2 und 3 VE-PolG normieren den Umgang mit der in Gewahrsam genommenen \nPerson. Ihr ist der Grund für den Gewahrsam anzuzeigen und ihr ist Gelegenheit zu geben, \neine Person ihres Vertrauens zu benachrichtigen. Ist sie dazu nicht mehr im Stande, han-\ndelt es sich um Minderjährige oder Verbeiständete, übernimmt die Polizei die Benachrich-\ntigung. Teilweise ist in anderen Polizeigesetzen vorgesehen, dass die in Gewahrsam ge-\nnommenen Personen nicht nur über den Grund der Massnahme zu informieren, sondern \n\n \n121 Siehe für die Deutschschweiz § 31 Abs. 6 PolG-AG, Art. 11 PolG-AI, Art. 93 PolG-BE, § 37 PolG-\nBS, § 27 PolG-BL, Art. 17 PolG-GL, Art. 15 PolG-GR, § 16 PolG-LU, Art. 35 PolG-NW, Art. 16 PolG-\nOW, Art. 40 PolG-SG, § 31 PolG-SO, Art. 40 ff. PolG-SG, § 35 PolG-TG, Art. 20 PolG-UR, § 14 PolG-\nZG, § 27 PolG-ZH. \n122 Vgl. BGE 136 I 87, 105 (E. 6.3). \n123 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 12 N 6. \n124 BGE 136 I 87, 106 (E. 6.5.1). \n125 BGE 136 I 87, 107 (E. 6.5.1). \n126 Auch andere Kantone bezeichnen das Zwangsmassnahmengericht als zuständig (z.B. Art. 92 PolG-\nBE, § 16 PolG-LU). Allerdings divergieren die Rechtsmittelwege interkantonal. \n127 BGE 136 I 87, 107 f. (E. 6.5.2). \n128 BGE 136 I 87, 108 (E. 6.5.2); BGer 1C_350/2013 v. 22.1.2014 (E. 3.2). \n129 Vgl. BGE 136 I 87, 108 (E. 6.5.3). \n\n\n\n40 \n \n\nauch über ihre Rechte zu belehren sind (z.B. § 31 Abs. 4 PolG-AG, § 27 Abs. 2 PolG-BL, \nArt. 17 Abs. 2 PolG-GL, Art. 16 Abs. 3 PolG-OW, § 35 Abs. 1 PolG-SO). Eine Ergänzung \nin Abs. 2 i.S.v. «[…] und belehrt sie über ihre Rechte» könnte in der Tat sinnvoll sein. \nAllerdings besteht die Aufklärungspflicht auch ohne diese Deklaration. Gemäss den Vor-\ngaben von Art. 31 Abs. 2 BV ist eine Person jedenfalls auf ihre Rechte hinzuweisen.130 \n\n81 Zu erwähnen ist schliesslich der Polizeigewahrsam gemäss Art. 8 f. des sog. Hooligan-\nKonkordats (dazu → N 269).131 Eine Person kann in Polizeigewahrsam genommen wer-\nden, wenn Hinweise dafür vorliegen, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung an \nschwerwiegenden Gewalttätigkeiten beteiligen wird und der Gewahrsam die einzige Mög-\nlichkeit darstellt, die betroffene Person daran zu hindern (Art. 8 Abs. 1).132 Als lex specialis \ngeht dieser Gewahrsamsgrund dem «regulären» polizeilichen Gewahrsam vor.133 \n\n6.6. Zuführung schutzbedürftiger Personen (Art. 31) \n\n \n\n82 Art. 31 VE-PolG soll der Polizei neu die Möglichkeit einräumen, Minderjährige oder um-\nfassend Verbeiständete zuzuführen, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind. Es han-\ndelt sich dabei für sich allein nicht um einen polizeilichen Gewahrsam, d.h. eine Freiheits-\nentziehung i.S.v. Art. 30 VE-PolG, sondern um eine Zuführung aus sicherheitspolizeilichen \nGründen.134 Einer solchen Zuführung kommt dennoch Zwangsmassnahmencharakter zu. \nSie dient gemäss Wortlaut entweder der Wiederherstellung der elterlichen oder behördli-\nchen Aufsicht oder dem Schutz der körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität der \nbetroffenen Person. Diese Bestimmung ist da als zielführend zu bezeichnen, wo die Mass-\nnahme nach Art. 31 VE-PolG i.S.d. Verhältnismässigkeit eine solche nach Art. 30 VE-PolG \nverhindert (z.B. Selbstgefährdung). In anderen Fällen kann eine Zuführung mit Blick auf \ndie Grundrechte indessen problematisch sein. Um die Problematik beispielhaft zu schil-\ndern: Wenn eine 17-jährige Jugendliche, die nicht vereinbarungsgemäss um 23 Uhr von \neiner Party zurückgekehrt ist, aufgrund der Benachrichtigung der Polizei gegen ihren Wil-\nlen den Eltern zugeführt werden kann, ohne das weitere Voraussetzungen vorliegen müs-\nsen, ist das als vergleichsweise weitreichend zu bezeichnen. Gleiches kann gelten, wenn \nbesagte Jugendliche sich an Orten (z.B. in nächtlich belebten Innenstädten) aufhält, wo \nihr eine Gefahr drohen kann. Selbstverständlich ist auch hier anzunehmen, dass die Poli-\nzei in Wahrung der ebenfalls im Gesetz festgeschriebenen Grundsätze polizeilichen Han-\ndelns (Art. 21 ff. VE-PolG) in der Praxis dieses Zwangsmittel nur in Anspruch nehmen \n\n \n130 OPPLIGER/HEIMGARTNER, in: Kommentar PolG-ZH, § 26 N 9. \n131 OPPLIGER/HEIMGARTNER, in: Kommentar PolG-ZH, § 25 N 17. \n132 Dazu TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 622. \n133 So auch OPPLIGER/HEIMGARTNER, in: Kommentar PolG-ZH, § 25 N 17; TIEFENTHAL, Kantonale Poli-\nzeihoheit, S. 622. \n134 Eine Zuführung aus familienrechtlichen Gründen darf allerdings nur auf richterliche oder behördliche \nAnordnung hin erfolgen; TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 10 N 2. \n\nArt. 31 Zuführung schutzbedürftiger Personen \nDie Schaffhauser Polizei kann eine minderjährige oder umfassend verbeiständete Person der Inhaberin oder \ndem Inhaber der elterlichen Sorge, der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde oder einer von dieser bezeich-\nneten Stelle zuführen, wenn die Person: \n\na) sich der elterlichen oder der kindes- und erwachsenenschutzrechtlichen Aufsicht entzieht oder  \nb) sich an Orten aufhält, wo ihr eine Gefahr für ihre körperliche, sexuelle oder psychische Integrität droht. \n\n\n\n41 \n \n\nwürde, wenn es tatsächlich geboten scheint. Dennoch muss die Norm insofern als weit \nbezeichnet werden, als dass die Voraussetzungen der Massnahme eine grosse Zahl an \nSzenarien umfassen. Eine enge Auslegung ist deshalb angezeigt. Nur wer sich der Auf-\nsicht mit einer gewissen Beständigkeit entzieht oder nur wenn die drohende Gefahr eine \ngewisse Unmittelbarkeit aufweist, ist eine Zuführung mit Blick auf die Verhältnismässigkeit \nzu rechtfertigen. Dabei ist auch dem Alter der betroffenen Person oder dem Grund für die \nBeistandschaft Rechnung zu tragen. Soll das Anwendungsfeld eingeschränkt bzw. die Be-\nstimmtheit erhöht werden, könnte allenfalls auf die Notwendigkeit der kumulativen Erfüllt-\nheit von lit. a und lit. b abgestellt werden («und» anstatt «oder»). Ebenso könnte bei lit. b \nnicht auf den Ort als massgeblich verwiesen, sondern schlicht festgehalten werden, dass \n«ihr eine Gefahr für ihre körperliche, sexuelle oder psychische Integrität droht». So könnte \nnicht jede minderjährige oder umfassend verbeiständete Person rückgeführt werden, son-\ndern nur diejenigen, bei denen von einer Gefährdung auszugehen ist. Selbstverständlich \nschrumpfte bei so einer Anpassung das Anwendungsfeld. Gleichzeitig wäre jedoch der \nZweck der Massnahme klarer ersichtlich, der Bestimmtheitsgrad der Norm wäre höher. \n\n83 In der Deutschschweiz sind Normen wie Art. 31 VE-PolG verbreitet. In einigen Kantonen \nist eine Zuführung für minderjährige, unter umfassender Beistandschaft stehende oder in \neine Anstalt eingewiesene Personen vorgesehen (Art. 25 PolG-AR, § 38 PolG-BS, Art. 19 \nPolG-GL, Art. 34 PolG-UR). In anderen Kantonen beschränkt sich die Kompetenz auf Min-\nderjährige (Art. 80 PolG-BE, Art. 14 PolG-GR). Im Kanton St. Gallen bedarf es (ausser bei \nunmittelbarer Gefahr) zunächst eine Verfügung der Kindes- und Erwachsenenschutzbe-\nhörde (Art. 48b PolG-SG). In vielen Kantonen können sodann – wie in Art. 31 VE-PolG – \nMinderjährige sowie umfassend Verbeiständete zugeführt werden (§ 24 PolG-BL, § 17 \nPolG-LU, Art. 33 PolG-NW, § 32 PolG-SO, § 13 PolG-SZ, § 37 PolG-TG, § 29 PolG-ZH). \n\n6.7. Wegweisung und Fernhaltung von Personen (Art. 32) \n\n \n\nArt. 32 Wegweisung und Fernhaltung von Personen \n1 Die Schaffhauser Polizei kann eine Person von einem öffentlichen Ort wegweisen oder für längstens 24 Stun-\nden fernhalten, wenn: \n\na) die Person oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, die öffentliche Sicherheit und \nOrdnung stört oder gefährdet; \n\nb) die Person oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, Dritte erheblich belästigt, gefähr-\ndet oder unberechtigterweise an der bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zugänglichen \nRaums hindert; \n\nc) Einsatzkräfte der Polizei, des Zivilschutzes, der Feuerwehr oder des Rettungsdienstes behindert oder \ngefährdet werden; \n\nd) die Person selbst ernsthaft und unmittelbar gefährdet ist; \ne) die Wahrung der Rechte von Personen dies erfordert. \n\n2 In besonderen Fällen, insbesondere bei Ausführungs-, Fortsetzungs- oder Wiederholungsgefahr der Gefähr-\ndung oder Störung, kann die Schaffhauser Polizei das Verbot unter Androhung der Straffolgen von Art. 292 des \nSchweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB) für höchstens 14 Tage verfügen. \n3 Die Verfügung legt die Dauer und den räumlichen Geltungsbereich der Massnahme fest. \n4 Die Wegweisung und die Fernhaltung sind schriftlich zu dokumentieren. \n5 In Fällen von Abs. 2 kann die Verfügung beim Zwangsmassnahmengericht angefochten werden. Dem Rechts-\nmittel kommt keine aufschiebende Wirkung zu. Im Übrigen gelten für das Verfahren sinngemäss die Bestim-\nmungen des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz) vom 20. \nSeptember 1971. \n\n\n\n42 \n \n\n84 Wegweisungsbestimmungen kennt das kantonale Polizeirecht seit geraumer Zeit. Traditi-\nonell zielten sie darauf ab, bei Einsätzen von Polizeikräften, Feuerwehr oder Rettungs-\ndiensten Behinderungen zu vermeiden.135 In neuerer Zeit wurden in vielen Kantonen ge-\nsetzliche Grundlagen geschaffen, um auch in weiteren Konstellationen Personen wegwei-\nsen und fernhalten zu können, zumeist allgemein bei Vorliegen einer Störung oder Ge-\nfährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.136 Es handelt sich bei der Wegweisung \nund Fernhaltung um einen Eingriff in die persönliche Freiheit und ggf. die Versammlungs-\nfreiheit.137 Das geltende Schaffhauser Recht kennt bereits eine Bestimmung zur Wegwei-\nsung und Fernhaltung. Gemäss Art. 24e PolG ist die Polizei unter gewissen Vorausset-\nzungen befugt, Personen für maximal 24 Stunden wegzuweisen oder fernzuhalten. Der \nKatalog der Anlässe, die eine Wegweisung oder Fernhaltung zu rechtfertigen vermögen, \nwird mit dem vorliegenden Entwurf erweitert. Er entspricht weitgehend dem Katalog des \nZürcher Wegweisungsartikels (§ 33 PolG-ZH). Die Voraussetzungen der Wegweisungen \nund Fernhaltungen, die primär in einer Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und \nOrdnung oder einer Belästigung und Gefährdung von Dritten besteht, erfassen im Allge-\nmeinen relativ vielfältige Konstellationen. Bezüglich des Wegweisungsartikels des (damals \ngeltenden) Berner Polizeigesetzes hielt das Bundesgericht 2006 fest, dass sich derartige \nMassnahmen auf eine relativ offen formulierte gesetzliche Grundlage stützen lassen, auch \nwenn diese den örtlichen, persönlichen und sachlichen Geltungsbereich nicht im Detail \npräzisiert.138 Der im entsprechenden Gesetzesartikel verwendete Begriff des Schutzes der \nöffentlichen Ordnung und Sicherheit sei zwar unbestimmt gehalten, lasse indessen die \ngenerelle Ausrichtung klar erkennen. Gleichermassen seien die allgemein umschriebenen \nEingriffsvoraussetzungen der Störung und Gefährdung aus dem Recht der Gefahrenab-\nwehr aus verschiedensten Bereichen bekannt und nicht grenzenlos.139 Auch Angaben wie \ndie Wegweisung «von einem bestimmten Ort» oder «Ansammlung» erachtete das Bun-\ndesgericht als mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar.140  \n\n85 Als materiell-rechtliche Änderung ist zu werten, dass gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a und lit. b \nVE-PolG neuerdings die Zugehörigkeit zu einer «Ansammlung von Personen» massge-\nblich sein kann. Dies kann dahingehend Wirkung entfalten, dass z.B. bei einer aus dem \nRuder gelaufenen Demonstrationen auch friedliche Demonstrantinnen und Demonstran-\nten weggewiesen werden könnten. Jedoch wäre dies bereits heute insofern in vielen An-\nwendungsfällen möglich, als dass die Behinderung von Polizeieinsätzen Anlass einer \nWegweisung sein kann. Mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz wäre folglich \nauch nach dem neuen Recht primär dann eine Wegweisung möglich, wenn die einer An-\nsammlung zugehörige Person die polizeiliche Aufgabenerfüllung verunmöglicht oder stark \nerschwert. Eine andere Fallkonstellation betrifft diese, dass Ansammlungen im öffentli-\nchen Raum übermässige Störungen verursachen. Gemäss Bundesgericht ist die Gefähr-\ndung und Störung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit in diesen Fällen nicht im blos-\nsen Umstand des Vorhandenseins einer Ansammlung von Personen zu erblicken. Sie \nstünden vielmehr in unmittelbaren Zusammenhang mit den Auswirkungen, die \n\n \n135 MOECKLI/KELLER, Sicherheit & Recht 3/2012, S. 232. \n136 MOECKLI/KELLER, Sicherheit & Recht 3/2012, S. 232. \n137 BGE 147 I 103, 108 (E. 10.3) m.w.N. \n138 BGE 132 I 49, 58 ff. (E. 6); TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 8 N 16. \n139 BGE 132 I 49, 59 (E. 6.3). \n140 BGE 132 I 49, 59 (E. 6.3). \n\n\n\n43 \n \n\nregelmässig und erfahrungsgemäss von Personensammlungen ausgehen, in denen z.B. \nin beträchtlichem Ausmass Alkohol konsumiert wird. So sei z.B. eine Wegweisung von \neinem Bahnhofsareal u.U. geeignet, der durch diese Erscheinungen hervorgerufenen Ge-\nfährdung und Störung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zu begegnen.141 Eine bun-\ndesrechtskonforme Auslegung der Art. 32 Abs. 1 lit. a und b VE-PolG ist folglich möglich. \nViele kantonale Polizeigesetze lassen i.d.S. die Zugehörigkeit zu einer Ansammlung ge-\nnügen (siehe u.a. Art. 31d Abs. 1 lit. b PolG-FR, Art. 15 Abs. 1 PolG-GL, § 19 Abs. 1 PolG-\nLU, Art. 31 PolG-NW, Art. 18 PolG-OW, Art. 29 Abs. 1 PolG-SG, § 44 PolG-TG, § 33 PolG-\nZH). In anderen Kantonen muss hingegen die Gefährdung oder Störung von der Person \nselbst ausgehen (z.B. § 34 PolG-AG, Art. 22 PoLG-AR, § 42 PolG-BS, § 37 PolG-SO, § \n19 PolG-SZ, § 16 PolG-ZG). Es handelt sich dabei letztlich um eine rechtspolitische Ent-\nscheidung. Da die Bestimmung dahingehend auszulegen ist, dass nicht die Zugehörigkeit \nzu einer Ansammlung oder Gruppe für sich allein ausschlaggebend sein kann, dürfte der \nUnterschied in der polizeilichen Praxis marginal sein. \n\n86 Als weitere Änderung ist hervorzuheben, dass die Polizei bis anhin gemäss Art. 24e lit. c \nPolG nur Personen wegweisen konnte, wenn sie die Durchsetzung vollstreckbarer Anord-\nnungen hindern. De lege ferenda könnte gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. e VE-PolG allgemeiner \ndie Wahrung der Rechte von Personen Anlass sein für eine Wegweisung oder Festhal-\ntung. Eine Verfügung muss nicht zwingend vorliegen. Da das Feld der persönlichen \nRechte weit ist, ist auch hier auf die Massgeblichkeit des Verhältnismässigkeitsgrundsat-\nzes zu verweisen. Die Bestimmtheit dieser Voraussetzung könnte z.B. erhöht werden, in-\ndem nur ernsthafte und unmittelbare Gefährdungen von privaten Rechten infrage kom-\nmen, oder die Anwendung könnte wie im geltenden Recht auf vollstreckbare Anordnungen \nbeschränkt bleiben. Dass die Wahrung der Rechte von Privaten eine Wegweisung recht-\nfertigen kann, ist jedoch in einigen anderen Kantonen vorgesehen und entsprechend nicht \nper se unüblich (z.B. § 34 Abs. 1 lit. d PolG-AG, Art. 83 Abs. 1 lit. g PolG-BE, Art. 31 Abs. \n1 Ziff. 5 PolG-NW, § 44 Abs. 1 Ziff. 5 PolG-TG, § 33 lit. e PolG-ZH). \n\n87 Die unberechtigte Hinderung an der «bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zu-\ngänglichen Raums», die gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. b VE-PolG eine Voraussetzung für eine \nWegweisung oder Fernhaltung darstellen soll, ist auch in anderen Kantonen als Voraus-\nsetzung anerkannt (Art. 22 Abs. 1 lit. d PolG-AR, § 19 Abs. 1 lit. b PolG-LU, Art. 31 Abs. 1 \nZiff. 2 PolG-NW, Art. 18 Abs. 1 lit. c PolG-OW, Art. 29 Abs. 1 lit. d Ziff. 1 PolG-SG, § 33 lit. \nb PolG-ZH). Die Formulierung erinnert an die vom Bundesgericht bzgl. des Genfer Poli-\nzeigesetzes zu beurteilenden Formulierung «ou empêche sans motif l'usage normal du \ndomaine public».142 Das Bundesgericht erachtete die Genfer Formulierung als umgangs-\nsprachlich. Im Schweizer Recht sei eher die Rede von «gesteigertem Gemeingebrauch», \nnicht hingegen von «normalem Gebrauch». Polizei und Betroffene seien kaum in der Lage \nzu bestimmen, welches Verhalten darunterfällt.143 Dieser Mangel an Vorhersehbarkeit sei \nzu gross, als dass die Bestimmung den Anforderungen von Art. 36 Abs. 1 BV genügen \nwürde. Die Normdichte sei unzureichend. Dieser Teil des Wegweisungsartikels wurde \nfolglich aufgehoben.144 Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Umschreibung der \n\n \n141 BGE 132 I 49, 63 (E. 7.2). \n142 BGer 1C_226/2009 v. 16.12.2009 (E. 4.2.2). \n143 BGer 1C_226/2009 v. 16.12.2009 (E. 4.2.2). \n144 BGer 1C_226/2009 v. 16.12.2009 (E. 4.2.2). \n\n\n\n44 \n \n\n«bestimmungsgemässen Nutzung» eine höhere Bestimmtheit aufweist. Immerhin ist mit \ndem Zusatz, dass die nicht bestimmungsgemässe Nutzung unberechtigt sein muss, das \nAnwendungsfeld eingeschränkt. Allenfalls könnte der juristisch etabliertere Begriff des ge-\nsteigerten Gemeingebrauchs verwendet werden, wobei sich hier gleichermassen Abgren-\nzungsschwierigkeiten ergeben können. Es kann auch diskutiert werden, ob die Aufzählung \ndieser dritten Variante in Abs. 1 lit. b überhaupt notwendig ist. Viele Anwendungsfälle, bei \ndenen unberechtigt die bestimmungsgemässe Nutzung des öffentlichen Raums verhindert \nwird, die nicht jedoch gleichsam eine «erhebliche Belästigung oder Gefährdung» Dritter \ndarstellt, dürfte es nicht gegeben. Wird an der Formulierung festgehalten, ist jedenfalls \nklar, dass die Einschränkung oder Behinderung erheblich sein muss.145 Der öffentliche \nRaum steht grundsätzlich allen Personen in gleicher Weise zur Verfügung. Ein polizeili-\nches Eingreifen erfordert folglich eine übermässige Störung oder Belästigung.146 \n\n88 In Bezug auf die Dauer der Massnahme sind in den kantonalen Polizeigesetzen die unter-\nschiedlichsten Vorgaben vorzufinden. So kann die Wegweisung oder Fernhaltung in den \nKantonen Aargau (§ 34 Abs. 1bis PolG-AG) und Freiburg (Art. 31e PolG-FR) längstens drei \nMonate dauern, wobei sie ab einer Dauer von 24 Stunden mit Verfügung zu eröffnen ist. \nIn vielen Kantonen ist bis 24 Stunden eine mündliche Anordnung zulässig, wobei eine \nschriftliche Verfügung in der Folge verlangt werden kann. In besonderen Fällen kann die \nMassnahme bis zu einem Monat dauern, dann bedarf es aber i.d.R. einer schriftlichen \nAnordnung (Art. 22a PolG-AR, Art. 29bis und Art. 29ter PolG-SG, § 19 Abs. 2 PolG-LU, Art. \n18 Abs. 3 PolG-OW). In den Kantonen Basel-Landschaft (§ 26bis PolG-BL) und Zug (§ 16 \nPolG-ZG) ist die Massnahme grundsätzlich auf 72 Stunden befristet, in schweren Fällen \nauf einen Monat. Gemäss dem vorliegenden Entwurf soll die Schaffhauser Polizei die \nWegweisung und Fernhaltung im Standardfall für längstens 24 Stunden anordnen können, \nin besonderen Fällen kann sie für höchstens 14 Tage verfügt werden. Damit ist die Schaff-\nhauser Norm im interkantonalen Vergleich als zurückhaltend zu werten. \n\n89 Handelt es sich um einen besonderen Fall, der sich insbesondere durch Ausführungs-, \nFortsetzungs- oder Wiederholungsgefahr der Gefährdung oder Störung auszeichnen \nkann, wird die Verfügung unter Androhung der Straffolgen von Art. 292 StGB erlassen. \nVorwiegend als stilistische Bemerkung ist festzuhalten, dass der Terminus «das Verbot» \nhier etwas fremd wirkt und eher von der Wegweisung und Fernhaltung oder der Anordnung \nzu sprechen wäre. Selbstverständlich ist es aber auch so nicht falsch. Materiell ist Art. 32 \nAbs. 2 VE-PolG nicht zu beanstanden. Es ist verbreitet, dass die Verfügungen in beson-\nderen bzw. schweren Fällen unter der Strafandrohung von Art. 292 StGB ergehen (§ 26bis \n\nAbs. 2 PolG-BL, § 19 Abs. 3 PolG-LU, Art. 31 Abs. 2 PolG-NW, Art. 18 Abs. 4 PolG-OW, \n§ 34 Abs. 2 PolG-ZH). Im Jahr 2020 hatte das Bundesgericht den Berner Wegweisungs-\nartikel zu beurteilen, wobei die Beschwerdeführer die Verbindung der Anordnung von \nFernhaltungen und Wegweisungen mit einer Strafdrohung gemäss Art. 292 StGB als nicht \nerforderlich und unverhältnismässig rügten.147 Anders als in den anderen Kantonen ist in \nBern nicht nur i.S.e. Kann-Vorschrift die Möglichkeit vorgesehen, in besonderen oder eben \nschweren Fällen die Massnahme mit einer Strafdrohung zu kombinieren. Vielmehr ist au-\ntomatisch jede Wegweisung oder Fernhaltung mit einer Strafdrohung zu versehen. Dieser \n\n \n145 ZATTI, in: Kommentar PolG-ZH, § 33 N 25 m.w.N. \n146 ZATTI, in: Kommentar PolG-ZH, § 33 N 25. \n147 BGE 147 I 103, 108 (E. 10.1). \n\n\n\n45 \n \n\nAutomatismus erachtet das Bundesgericht als nicht erforderlich, um den Schutz der öf-\nfentlichen Ordnung zu gewährleisten.148 Eine Kann-Formulierung oder auch eine Be-\nschränkung der Strafdrohung auf besonders schwere Fälle seien mildere, aber ebenso \ngeeignete Massnahmen.149 Diesem Anliegen des Bundesgerichts wird der vorliegende \nEntwurf gerecht. \n\n90 Gemäss Art. 32 Abs. 3 VE-PolG muss die Verfügung (in Fällen von Abs. 1 und Abs. 2) die \nDauer und den räumlichen Geltungsbereich der Massnahme festlegen. Damit ist jedoch \nkein Schriftlichkeitserfordernis festgehalten. Abs. 4 verlangt, dass die Wegweisung und \ndie Fernhaltung schriftlich zu dokumentieren sind. Auch das bedeutet nicht, dass die Ver-\nfügung selbst schriftlich ergehen muss. Ein solches Formerfordernis ist mindestens in Fäl-\nlen von Abs. 2 jedoch angezeigt, weshalb Abs. 2 i.S.v. «schriftlich verfügen» ergänzt wer-\nden könnte. Das scheint inhaltlich wohl auch intendiert zu sein. Art. 22b Abs. 1 PolG-AR \nsieht z.B. vor, dass bei einer mündlichen Wegweisung und Fernhaltung innert fünf Tagen \neine schriftliche Verfügung verlangt werden kann (ähnlich Art. 84 PolG-BE, § 26bis PolG-\nBL, Art. 29ter PolG-SG). Dies muss nicht zwingend festgehalten werden, da es sich bereits \naus verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ergibt. Es kann allerdings zum besseren Ver-\nständnis des Vorgehens beitragen. \n\n91 Der vorgesehene Rechtsweg an das Zwangsmassnahmengericht ist adäquat. Es ist auch \nsinnvoll und üblich, dass die aufschiebende Wirkung entzogen wird. Dass der Rechtsweg \nnur bei besonderen Fällen, d.h. längeren Wegweisungen und Fernhaltungen offen ist, be-\nschränkt den Rechtsschutz massgeblich. Die meisten Deutschschweizer Kantone treffen \neine solche Unterscheidung nicht (z.B. Art. 22b PolG-AR, Art. 84 PolG-BE, § 26bis PolG-\nBL, Art. 29ter PolG-SG). Eine Kaskadenregelung sehen hingegen der Kanton Luzern (§ 19 \nAbs. 4 PolG-LU) und der Kanton Zürich (§ 34 Abs. 4 PolG-ZH) vor. Beide Optionen sind \nfolglich verbreitet. In die Diskussion miteinzubeziehen ist der Umstand, dass es sich bei \nArt. 32 VE-PolG bzw. bei den Voraussetzungen der Wegweisung und Fernhaltung um \nvergleichsweise offene Formulierungen handelt. Die eher tiefe Bestimmtheit ist gerecht-\nfertigt, weil die Norm eine breite Palette an Konstellationen umfassen muss. Die Offenheit \nvon Normen ist i.d.R. aber durch hohe verfahrensrechtliche Standards auszugleichen.150 \nZudem kann in der Praxis die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei Wegweisungen \nkaum sichergestellt werden; die Gesetze werden bei Wegweisungen unmittelbar vollzo-\ngen.151 Auch dies spricht eher für hohe Ansprüche an den Rechtsmittelweg. Es sollte des-\nhalb in Betracht gezogen werden, das Anrufen des Zwangsmassnahmengerichts für alle \nVerfügungen vorzusehen.  \n\n92 Gemäss Art. 93 VE-PolG gelten im Polizeiwesen unter Vorbehalt abweichender Regelun-\ngen die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG)152. Entsprechend ist \nder zweite Satz des Art. 32 Abs. 5 VE-PolG redundant. Er könnte gestrichen werden. \nWenn man auf die Geltung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes speziell aufmerksam \nmachen und den Passus behalten möchte, wäre auf das «sinngemäss» zu verzichten, da \n\n \n148 BGE 147 I 103, 110 (E. 10.4). \n149 BGE 147 I 103, 110 (E. 10.4). \n150 Vgl. BGE 136 I 87 f. (E. 3.1); SCHINDLER, in: St. Galler Kommentar BV, Art. 5 BV N 34. \n151 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 8 N 14. \n152 Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen des Kantons Schaffhausen vom 20. Septem-\nber 1971 (SHR 172.200). \n\n\n\n46 \n \n\nes sich nicht nur um eine analoge Anwendung des Gesetzes handelt, sondern das ent-\nsprechende Verfahrensrecht direkt anwendbar ist. \n\n6.8. Einsatz von technischen Überwachungsgeräten (Art. 35) \n\n \n\n93 Bei Art. 35 VE-PolG handelt es sich um eine Art Einleitungsnorm zu den Art. 35 ff. VE-\nPolG, die unter dem Titel «Informationsbeschaffung und Überwachung» stehen. Er räumt \nder Schaffhauser Polizei die Möglichkeit ein, zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben \ntechnische Geräte einzusetzen. Die polizeilichen Massnahmen, wie z.B. die in Art. 37 ff. \nVE-PolG geregelten verdeckten Massnahmen, sollen unter der Zuhilfenahme technischer \nGerätschaften erfolgen dürfen. Es ist davon auszugehen, dass Art. 35 als lex generalis \nzurücktritt, sofern die Norm zur entsprechenden polizeilichen Massnahme spezielle Vor-\ngaben macht in Hinblick auf den Einsatz technischer Geräte. Ebenso ist festzuhalten, dass \nArt. 35 VE-PolG keine Grundlage für eigenständige Überwachungsmassnahmen oder die \nDatenbearbeitung (insbesondere auch die Datenaufbewahrung) darstellt. Überwachun-\ngen des Post- und Fernmeldeverkehrs richten sich zudem nach dem BÜPF respektive Art. \n269 ff. StPO oder anderen spezialgesetzlichen Regelungen. \n\n94 Der Begriff des technischen Geräts umfasst grundsätzlich eine breite Palette an möglichen \nAnwendungen. In Anbetracht der Formulierung von Art. 35 Abs. 2 VE-PolG sind jedoch \ninsbesondere Ton- und Bildaufnahmegeräte angesprochen. Luftfahrzeuge wie Drohnen \nsind in Art. 36 VE-PolG speziell geregelt. Der Bestimmtheitsgrad der Norm ist aufgrund \ndes weiten Begriffs des technischen Geräts tief. Abs. 2 präzisiert zwar, was alles mit tech-\nnischen Geräten ausgerüstet werden kann, ist allerdings nicht abschliessend, was die \nNorm ebenfalls als eher offen erscheinen lässt. Versteht man Art. 35 VE-PolG als Grund-\nsatznorm, die ganz allgemein festhält, dass die Schaffhauser Polizei sich Aufnahmegerä-\nten bedienen und z.B. Liegenschaften entsprechend ausrüsten kann, ist die Offenheit ver-\ntretbar. Sollen hingegen spezielle technische Überwachungsgeräte (z.B. Ortungsgeräte, \nautomatisierte Fahrzeugerkennungssysteme (→ N 136)) zum Einsatz kommen, wäre wie \nin Art. 36 VE-PolG eine bestimmtere bzw. spezifische Norm zu schaffen. Etwas verwirrend \nist die Marginalie «Einsatz von technischen Überwachungsgeräten», während im Norm-\ntext selbst diese Begrifflichkeit des technischen Überwachungsgeräts nicht verwendet wird \nund in Abs. 2 bloss von Geräten für Ton- und Bildaufnahmen gesprochen wird (siehe zur \nProblematik dieses Begriff auch → N 106). Die Marginalie ist zu überdenken oder es ist \n\nArt. 35 Einsatz von technischen Überwachungsgeräten \n1 Die Schaffhauser Polizei kann zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben technische Geräte einsetzen.  \n2 Mit technischen Geräten für Ton- und Bildaufnahmen ausgerüstet werden können insbesondere: \n\na) Liegenschaften und Gebäude der Einrichtungen von öffentlichen Organen des Kantons oder dessen \nöffentlich-rechtlichen Anstalten und Betriebe;  \n\nb) mit deren Einwilligung Liegenschaften und Gebäude der Einrichtungen von Gemeinden oder deren \nöffentlich-rechtlichen Anstalten und Betriebe; \n\nc) mit deren Einwilligung Liegenschaften und Gebäude Privater;  \nd) Strassenverkehrsanlagen; \ne) Dienstfahrzeuge und Luftfahrzeuge der Schaffhauser Polizei; \nf) Angehörige der Schaffhauser Polizei mit Polizeistatus. \n\n3 Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten. \n \n\n\n\n47 \n \n\nansonsten zu konkretisieren, was für Überwachungsgeräte umfasst sein sollen, welche \nnicht der Aufzeichnung von Ton- und Bildaufnahmen dienen. \n\n95 Wie bereits festgehalten, stellt Art. 35 VE-PolG keine Rechtsgrundlage für die Bearbeitung \nvon Daten zu einem bestimmten Zweck dar. Auf diese Norm könnte z.B. die Auswertung \nder Aufnahmen für Zwecke der Prävention oder der Strafverfolgung (man denke z.B. an \nPredictive Policing oder Gesichtserkennungsanalysen (→ N 136)) nicht abgestützt wer-\nden. Deshalb finden sich in den Art. 37 ff. VE-PolG Normen für spezifische Überwachungs-\nmassnahmen. In Art. 35 Abs. 2 lit. f VE-PolG wird festgehalten, dass Angehörige der \nSchaffhauser Polizei mit technischen Geräten für Ton- und Bildaufnahmen ausgerüstet \nwerden können, d.h. mit sog. Bodycams. Auch hier gilt, dass Art. 35 VE-PolG zwar das \nTragen von Bodycams vorsieht, sich die Datenbearbeitung jedoch nach einer spezifischen \nNorm richten müsste, die den Zweck, die Voraussetzungen und ggf. den Rechtsschutz der \nMassnahme normiert. So können also z.B. gemäss Art. 35 i.V.m. Art. 37 VE-PolG Obser-\nvationen durchgeführt werden, bei denen die Polizistinnen und Polizisten Bodycams tra-\ngen. Allein gestützt auf Art. 35 VE-PolG wäre jedoch eine Aufnahme nicht zulässig, auch \nnicht i.V.m. Art. 88 VE-PolG. Sollte die Aufzeichnung von Polizeieinsätzen generell oder \nunter gewissen Voraussetzungen ermöglicht werden, wäre dazu eine Spezialnorm zu er-\nlassen (siehe so z.B. § 45dbis PolG-BL). Die Delegationsnorm in Abs. 3, gemäss welcher \nder Regierungsrat die Einzelheiten regelt, ist insofern auch nicht als Delegation in Bezug \nauf die Datenbearbeitung und die möglichen Einsätze der technischen Geräte zu verste-\nhen, sondern als Delegation in Bezug auf die konkrete technische Ausstattung von Polizei \nund Liegenschaften im Rahmen von andernorts vorgesehenen Überwachungsmassnah-\nmen. \n\n6.9. Vorbemerkungen: Vorermittlungen (Art. 37-39) \n\n96 Art. 37, 38 und 39 VE-PolG sollen es erlauben, gestützt auf das Polizeirecht bereits vor \nder Einleitung eines Strafverfahrens Ermittlungen aufzunehmen. Derartige Vorermittlun-\ngen dienen der Verhinderung und Erkennung von Straftaten. Sie basieren auf einem va-\ngen, noch nicht hinreichend bestimmten Anfangsverdacht, kriminalistischen Erfahrungs-\nwerten, Hypothesen und Vermutungen.153 Das Vorliegen solcher noch nicht hinreichend \nkonkretisierter Anhaltspunkte reicht für die Einleitung eines strafprozessualen Vorverfah-\nrens gemäss Art. 299 ff. StPO respektive eines polizeilichen Ermittlungsverfahrens ge-\nmäss Art. 306 StPO nicht aus. Massnahmen zum Zwecke von Vorermittlungen, wie sie in \nArt. 37, 38 und 39 VE-PolG vorgesehen sind, können sich entsprechend nicht auf die \nstrafprozessrechtlichen Bestimmungen stützen. Massgebendes Kriterium für die Abgren-\nzung zwischen präventiv-polizeilichen Vorermittlungen und Ermittlungen gemäss StPO ist \nder sog. strafprozessuale Anfangsverdacht,154 muss für die Einleitung eines Vorverfah-\nrens doch bereits ein Verdacht vorliegen, dass eine Straftat begangen worden sei (Art. \n299 Abs. 1 StPO). Vorermittlungen sollen der Polizei zu erkennen erlauben, ob überhaupt \nein solcher hinreichender Anfangsverdacht vorliegt, dass eine Straftat begangen worden \nist oder kurz vor der Ausführung steht.155 Sie werden z.B. aufgenommen, wenn die Polizei \n\n \n153 BGE 140 I 353, 365 (E. 6.1); JAAG/ZIMMERLIN, S. 406; TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 4 N \n33. \n154 BGE 143 IV 27, 32 (E. 2.5); BGer 6B_1143/2015 v. 6.6.2016 (E. 1.3.1) m.w.N. \n155 BGE 140 I 353, 365 (E. 6.1); dazu HANSJAKOB, forumpoenale 1/2015, S. 33 ff. \n\n\n\n48 \n \n\nMeldungen aus der Bevölkerung über verdächtige Wahrnehmungen nachgeht. 156 Vorer-\nmittlungen tätigt die Polizei ferner oft in «kriminalitätsgeneigten» Milieus, wie z.B. in der \nDrogen- oder Hooliganszene.157 Sie gehen in der Praxis zwar oft nahtlos (und formlos) in \nstrafprozessuale polizeiliche Ermittlungen über,158 sind jedoch klar von bereits laufenden \nStrafverfahren zu unterscheiden. Teilweise werden Vorermittlungen auch als «verdachts-\nlose» oder «verdachtsunabhängige Ermittlungen» bezeichnet.159 Diese Bezeichnungen \nsind insofern zutreffend, als dass noch kein Anfangsverdacht vorliegt. Gleichzeitig können \nsie irreführend sein, da die Aufnahme von Vorermittlungen im Regelfall durchaus durch \nkonkrete Anhaltspunkte veranlasst ist. \n\n97 Unterschieden werden im vorliegenden Gesetzesentwurf die polizeiliche Observation (Art. \n37), die verdeckte Fahndung (Art. 38) und die verdeckte Vorermittlung (Art. 39). Die Diffe-\nrenzierung der drei verdeckten Ermittlungsmassnahmen ist sowohl für das Strafprozess-\nrecht als auch für das kantonale Polizeirecht zutreffend. Da es sich bei der Observation \num die mildeste, bei der verdeckten Vorermittlung um die schärfste Massnahme handelt, \nist die Reihenfolge der Art. 37 ff. VE-PolG nachvollziehbar. Unter «Observation» sind jene \nErmittlungsaktivitäten zu verstehen, bei welchen Personen oder Objekte von der Polizei \nwährend eines gewissen Zeitraums an öffentlichen und allgemein zugänglichen Orten sys-\ntematisch sowie zumeist verdeckt beobachtet werden, um Hinweise auf allfällige Strafta-\nten zu erhalten oder eine Verdachtslage zu konkretisieren.160 Mit der Observation erfolgt \neine längerfristige und möglichst lückenlose Überwachung einer Zielperson.161 Im Gegen-\nsatz zur verdeckten Fahndung oder Ermittlung wird kein direkter Kontakt zur Zielperson \naufgenommen.162 Bei der «verdeckten Fahndung» bewegen sich Polizeiangehörige im \nRahmen kurzer Einsätze in Zivil in bestimmten Umgebungen, um zu beobachten und ggf. \nmit Zielpersonen in Kontakt zu treten. Dabei tätigen sie z.B. Scheingeschäfte oder täu-\nschen den Willen zum Abschluss von Geschäften vor.163 Eingriffsintensiver ist die ver-\ndeckte Fahndung im Vergleich zur Observation, weil ein direkter Kontakt mit der Zielper-\nson hergestellt und kommuniziert wird, ohne sich dabei als Angehöriger der Polizei zu \nerkennen zu geben.164 Verdeckte Fahnderinnen und Fahnder täuschen über ihre Identität \nhinweg.165 Eine verdeckte Fahndung kann nicht nur in öffentlichen und privaten Räumen \nerfolgen, sondern auch im Internet.166 Die verdeckte Ermittlung bzw. im präventiv-polizei-\nlichen Bereich die «verdeckte Vorermittlung» greift sodann noch erheblicher in die Rechts-\nposition der Zielperson ein. Angehörige der Polizei werden hierbei zur Täuschung mit einer \nLegende ausgestattet und für eine gewisse Dauer in ein kriminelles Umfeld eingeschleust. \nDabei sollen sie Informationen sammeln und Kontakte aufbauen.167 Die verdeckte Ermitt-\nlung unterscheidet sich von der Fahndung hinsichtlich der Dauer des Einsatzes sowie des \n\n \n156 BGE 140 I 353, 365 (E. 6.1). \n157 JAAG/ZIMMERLIN, S. 407. \n158 JAAG/ZIMMERLIN, S. 408; Vgl. BGer 6B_1143/2015 v. 6.6.2016 (E. 1.3.1). \n159 VON HAHN, S. 13. \n160 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 669; BBl 2006 1085 ff., 1252. \n161 RHYNER/STÜSSI, S. 471 f.; TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 669. \n162 TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 669; RHYNER/STÜSSI, S. 472. \n163 VON HAHN, S. 84. \n164 VON HAHN, S. 84. \n165 VON HAHN, S. 84; HANSJAKOB, forumpoenale 4/2014, S. 245. \n166 Vgl. z.B. BGE 134 IV 266; BGE 143 IV 27. \n167 VON HAHN, S. 86. \n\n\n\n49 \n \n\nAufbaus eines persönlichen Vertrauensverhältnisses mittels einer Legende.168 Verdeckte \nFahnderinnen und Fahnder bedienen sich bloss einfacher Lügen, wenn sie z.B. über ihr \nGeschlecht oder Alter unwahre Angaben machen oder in einem Chat-Room ein Pseudo-\nnym verwenden.169 Die verdeckte Ermittlung fordert hingegen eine qualifizierte Form der \nTäuschung durch Verwendung von Urkunden.170  \n\n98 Es ist als allgemein beobachtbarer Trend zu bezeichnen, dass neuere Polizeigesetze ih-\nren Regelungsbereich vermehrt auf das Vorermittlungsverfahren ausdehnen.171 Die meis-\nten Deutschschweizer Kantone verfügen mittlerweile über Normen, welche Vorermittlun-\ngen ermöglichen.172 Der eidg. Gesetzgeber überliess die Regelung der verdeckten Vorer-\nmittlungen bewusst den Kantonen.173 Die verdeckte Fahndung und die verdeckte Ermitt-\nlung sind nicht abschliessend in der StPO geregelt. Mit dem Inkrafttreten der eidg. Straf-\nprozessordnung und der gleichzeitigen Aufhebung des Bundesgesetzes über die ver-\ndeckte Ermittlung (BVE) entstand eine Gesetzeslücke. Dieser begegnete der Schaffhau-\nser Gesetzgeber mit der am 1. November 2012 in Kraft getretenen Teilrevision des \nPolG.174 In Art. 24f PolG ist die polizeiliche Observation und in Art. 24g PolG die verdeckte \nErmittlung ausserhalb von Strafverfahren vorgesehen. \n\n99 Das Bundesgericht hat in zwei Leitentscheiden zu den Polizeigesetzen der Kantone Zü-\nrich175 und Genf176 massgebliche Leitplanken hinsichtlich des Rechtsschutzes sowie des \nBestimmtheitsgebots im Bereich polizeilicher Vorermittlungen gesetzt. Verdeckte Vorer-\nmittlungen stellen gemäss Bundesgericht Massnahmen dar, die potenziell eine Vielzahl \nvon Personen betreffen, gegen die überhaupt kein Anhaltspunkt oder ein Verdacht für ein \nrechtswidriges Verhalten vorliegt. Dass die Zürcher Vorschrift weder eine gerichtliche Ge-\nnehmigung der Massnahme noch eine nachträgliche Mitteilung an die Betroffenen oder \neine Beschwerdemöglichkeit vorsah, wurde gerügt.177 Gemäss Bundesgericht sind sämt-\nliche Voraussetzungen der präventiven polizeilichen Überwachung und damit auch die \nunverzügliche richterliche Genehmigung und die Gewährleistung des nachträglichen \nRechtsschutzes im Polizeigesetz selbst zu regeln.178 Im Urteil zum Genfer Polizeigesetz \nwurde festgehalten, dass die polizeiliche Observation, verdeckte Fahndung und verdeckte \nVorermittlung eine Beeinträchtigung des Schutzes der Privatsphäre darstellen, die auf ei-\nner genügenden gesetzlichen Grundlage basieren muss.179 Das Bundesgericht verlangt \ndeshalb, dass die vorgesehene polizeiliche Massnahme klar umschrieben wird.180 Zudem \n\n \n168 HANSJAKOB, forumpoenale 4/2014, S. 246; VON HAHN, S. 87. \n169 BGE 143 IV 27, 31 (E. 2.4). \n170 BGE 143 IV 27, 31 (E. 2.4). \n171 So auch JAAG/ZIMMERLIN, S. 409; zur Historie ferner LENTJES MEILI, S. 451 ff. \n172 Siehe § 35a ff. PolG-AG, Art. 111 ff. PolG-BE, § 33a f. PolG-BS, § 36 ff. PolG-BL, Art. 33a ff. PolG-\nFR, Art. 21 a ff. PolG-GR, § 15ter ff. PolG-LU, Art. 46 ff. PolG-NW, Art. 23 ff. PolG-OW, Art. 52ter PolG-\nSG, § 9a ff. PolG-SZ, § 40 und 43 PolG-TG, Art. 23 f. PolG-UR, Art. 42 ff. PolG-VS, § 10a f. PolG-ZG, \n§ 32 und § 32d f. PolG-ZH. \n173 BGE 140 I 353, 363 f. (E. 5.5.2 und E. 5.6) m.w.N; BGE 143 IV 27, 32 (E. 2.5); HANSJAKOB, forum-\npoenale 1/2015, S. 33. \n174 Zum Revisionsprozess TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 84 ff. \n175 BGE 140 I 353. \n176 BGE 140 I 381. \n177 BGE 140 I 353, 375 f. (E. 8.7.2.3). \n178 BGE 140 I 353, 378 (E. 8.7.2.5). \n179 BGE 140 I 381, 383 ff. (E. 4). \n180 BGE 140 I 381, 387 f. (E. 4.4.2); VON HAHN, S. 119 f. \n\n\n\n50 \n \n\nmüssen das Ziel bzw. der Zweck sowie die Eingriffsvoraussetzungen klar benannt wer-\nden.181 \n\n100 Dass sich die (verdeckten) polizeilichen Vorermittlungen im Polizeirecht verbreitet haben, \nist sicherlich auch einem Wandel im Grundverständnis polizeilicher Arbeit geschuldet. Die \nErwartungshaltung an die Polizei hat sich insofern verändert, als dass nicht nur ein rein \nrepressives Eingreifen im Nachgang zu oder beim unmittelbaren Drohen von Straftaten im \nFokus steht. Vielmehr soll die Polizei Gefahren und mögliche Straftaten früh erkennen und \nihnen präventiv begegnen. Es ist in den letzten zwei bis drei Jahrzehnten entsprechend \nein klarer Trend in Richtung einer «Vorverlagerung» der Aufgaben der Strafverfolgungs-\nbehörden zu beobachten, der sich auch im Polizei- und Strafrecht niederschlägt. Aber \nauch die Grenzen zwischen Polizei- und Strafrecht werden fliessender und verwischen \nteilweise. Diesem Anspruch versuchen die sich in den letzten Jahren häufenden Revisio-\nnen von Polizeigesetzen gerecht zu werden. Der Bereich der Vorermittlungen ist dafür \ntypisch. Auch wenn in diesem dem Strafprozess vorgelagerten Bereich immer wieder Be-\nfürchtungen laut werden, so z.B. dass sie zu sog. «fishing expeditions» führen, weil kein \nAnfangsverdacht gegeben sein muss,182 ist das erweiterte polizeiliche Instrumentarium \nschlicht Ausdruck der Schwierigkeiten, die sich im «Grenzbereich» zwischen Polizei- und \nStrafrecht ergeben. Diese Schwierigkeiten können mitunter dazu führen, dass sich bzgl. \nder Verwertbarkeit von Erkenntnissen aus präventiven polizeilichen Massnahmen in ei-\nnem Strafverfahren Probleme ergeben.183 Die Regelungen im Strafprozessrecht und im \nPolizeirecht sind deshalb gut aufeinander abzustimmen.184 Es ist mit Blick auf diese Her-\nausforderungen sowie auf den Anspruch, dass Bürgerinnen und Bürger angemessen vor \nungerechtfertigten Eingriffen in ihre Grund- und Freiheitsrechte zu schützen sind, essenti-\nell, die Voraussetzungen, Grenzen und den Rechtsschutz polizeilicher Massnahmen zum \nZwecke von Vorermittlungen klar und bestimmt im Polizeirecht zu normieren. Diesem An-\nspruch wird das aktuell geltende Schaffhauser Recht nicht vollends gerecht.185 Die Revi-\nsion ist deshalb eine Chance. \n\n \n181 BGE 140 I 381, 387 f. (E. 4.4.1 und 4.4.2). \n182 Siehe RHYNER, in: BSK StPO, Art. 306 N 8 Fn. 27 m.w.N.; dazu auch JAAG/ZIMMERLIN, S. 411. \n183 Siehe zu den nach wie vor teilweise bestehenden Unklarheiten bzgl. der Verwertbarkeit KÜHNE, recht \n2016, S. 113; JAAG/ZIMMERLIN, S. 411 mit Verweis auf GLESS, in: BSK StPO, Art. 141 N 38; siehe aber \nRHYNER, in: BSK StPO, Art. 306 N 8. \n184 BGE 140 I 353, 366 (E. 5.5.3); zu diesem Problem auch BGE 143 IV 27, 33 f. (E. 3.2). \n185 Vgl. auch TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 679. \n\n\n\n51 \n \n\n6.10. Polizeiliche Observation (Art. 37) \n\n \n\n101 Die Observation wurde vor Erlass der eidg. StPO zumeist nicht als strafprozessuale \nZwangsmassnahme qualifiziert und war deshalb in den meisten kantonalen Strafprozess-\nordnungen nicht geregelt.186 Im Jahr 1986 erklärte das Bundesgericht noch, dass ver-\ndeckte Ermittlungen keine Massnahmen mit Eingriffscharakter darstellen, solange die Er-\nmittlerin oder der Ermittler nicht eine Straftat aktiv provoziert.187 Die Observation war die-\nser Würdigung zufolge gar nicht auf Gesetzesstufe vorzusehen. Mittlerweile ist die Obser-\nvation jedoch als Zwangsmassnahme in der StPO geregelt, die diesbezügliche Einschät-\nzung hat sich massgeblich gewandelt. Die Observation gemäss Art. 282 Abs. 1 lit. a StPO \nsetzt die Annahme voraus, dass «Verbrechen oder Vergehen begangen worden sind». \nErfolgt eine Observation zur Verhinderung oder Erkennung von künftigen Straftaten, die \nbegangen werden könnten, ohne dass bereits ein Tatverdacht vorliegt, lässt sich die Mas-\nsnahme nicht auf die StPO stützen. Eine präventive Observation bedarf gemäss Bundes-\ngericht einer Grundlage im kantonalen Polizeirecht.188 Die meisten Deutschschweizer Po-\nlizeigesetze – so auch das Schaffhauser (Art. 24f PolG) – sehen die Möglichkeit der prä-\nventiv-polizeilichen Observation entsprechend explizit vor (§ 35a PolG-AG, Art. 118 PolG-\nBE, § 36 f. PolG-BL, Art. 33a PolG-FR, Art. 26a PolG-GL, Art. 21b PolG-GR, § 15c PolG-\nLU, Art. 46 PolG-NW, Art. 52ter PolG-SG, § 36ter PolG-SO, § 9a PolG-SZ, Art. 23 Abs. 1 \nPolG-UR, § 10b PolG-ZG, § 32 PolG-ZH). Andere Kantone haben hingegen nur die ver-\ndeckte Fahndung und Vorermittlung geregelt (§ 33a f. PolG-BS, Art. 23 ff. PolG-OW). \n\n102 Da die in Art. 282 und 283 StPO normierte Observation bereits erfolgen darf, wenn «auf-\ngrund konkreter Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass Verbrechen oder Vergehen began-\ngen worden sind», deckt das Strafprozessrecht bereits einen weiten Bereich der Ermitt-\nlungsarbeit ab. Art. 37 VE-PolG muss ausschliesslich den präventiv-polizeilichen Bereich \nabdecken, weshalb die Marginalie «Präventive Observation» eigentlich präziser wäre. \n«Polizeilich» ist auch die Observation gemäss StPO. Die Ausrichtung wird mit der Zweck-\nformulierung in Abs. 1 «zur Verhinderung und Erkennung von Verbrechen und Vergehen \noder zur Gefahrenabwehr» allerdings verdeutlicht. Der Aufbau der vorgeschlagenen Norm \nist nachvollziehbar gestaltet. Nach der Zweckbestimmung in Abs. 1, folgen in Abs. 2 die \n\n \n186 TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 669 f. m.w.N. \n187 BGE 112 Ia 18, 21 f. (E. 3b); VON HAHN, S. 100. \n188 BGE 140 I 353, 363 (E. 5.5.2); BGE 140 I 381, 383 ff. (E. 4); BGE 147 I 103, 128 (E. 15.2).  \n\nArt. 37 Polizeiliche Observation \n1 Zur Verhinderung und Erkennung von Verbrechen und Vergehen oder zur Gefahrenabwehr kann die Schaff-\nhauser Polizei ausserhalb eines Strafverfahrens Personen oder Sachen an allgemein zugänglichen Orten offen \noder verdeckt beobachten. \n2 Eine Polizeioffizierin oder ein Polizeioffizier kann eine polizeiliche Observation mittels technischer Überwa-\nchungsgeräte anordnen, wenn die Verhinderung und Erkennung von Verbrechen oder Vergehen oder die Ab-\nwehr einer drohenden Gefahr sonst aussichtslos wäre oder unverhältnismässig erschwert würde. \n3 Dauert eine polizeiliche Observation länger als einen Monat, bedarf ihre Fortsetzung der Genehmigung durch \ndie Staatanwaltschaft. \n4 Für die Mitteilung einer Massnahme nach Abs. 2 durch die Polizei an die von einer Observation direkt be-\ntroffene Person gilt Art. 283 StPO sinngemäss. \n5 Die Aufzeichnungen gemäss Abs. 2 sind sofort auszuwerten und spätestens nach 30 Tagen zu löschen. \nVorbehalten bleibt die Verwendung der Daten zu Beweiszwecken in einem Straf- oder Verwaltungsverfahren. \n \n\n\n\n52 \n \n\nVoraussetzungen, in Abs. 3 die Genehmigung, in Abs. 4 die Mitteilungspflicht und in Abs. \n5 der Umgang mit den erlangten Aufzeichnungen. \n\n103 Die in Art. 37 Abs. 1 VE-PolG vorgeschlagene Zweckumschreibung deckt sich materiell \nmit der in den meisten kantonalen Polizeigesetzen normierten (siehe z.B. § 35a Abs. 1 \nPolG-AG, Art. 118 Abs. 1 PolG-BE). Die Glarner Bestimmung (Art. 26a PolG-GL) spricht \nu.a. von der «Erkennung der Vorbereitung […] von Verbrechen und Vergehen» und bringt \ndamit präziser zum Ausdruck, dass primärer Zweck der präventiv-polizeilichen Observa-\ntion nicht das Aufklären bereits erfolgter Straftaten ist, wären dafür doch die Normen der \nStPO ausreichend. Allerdings ist hier eine gewisse Überlappung nicht zu vermeiden, wes-\nhalb auch die vorgeschlagene Formulierung ohne Weiteres beibehalten werden kann. \n\n104 Im Entwurf ist vorgeschlagen, dass die Observation «an allgemein zugänglichen Orten» \nerfolgen kann. Im interkantonalen Vergleich zeigt sich, dass teilweise von «öffentlichen \noder allgemein zugänglichen Orten» (§ 35a PolG-AG, Art. 23 Abs. 1 PolG-UR, § 10b Abs. \n1 PolG-ZG) oder von «öffentlich zugänglichen Orten» (§ 15c Abs. 1 PolG-LU) gesprochen \nwird. Andere Kantone wiederum normieren umgekehrt, dass die Observation «ausserhalb \ndes geschützten Geheim- bzw. Privatbereichs» erfolgt (Art. 46 Abs. 1 PolG-NW, § 9a Abs. \n1 PolG-SZ, § 32 Abs. 1 PolG-ZH). Im Kanton Uri hat der Gesetzgeber festgehalten, dass \nals «allgemein zugänglicher Ort» auch «virtuelle Begegnungsräume im Internet, die einem \nunbeschränkten Benutzerkreis offenstehen» gelten (Art. 23 Abs. 2 PolG-UR). Zu den «all-\ngemein zugänglichen Orten» gehören gemäss Bundesgericht öffentliche Strassen und \nPlätze, Wälder und Gewässer.189 Ansonsten sind die Begriffe «öffentliche» und «allgemein \nzugängliche» Orte in der Lehre und Rechtsprechung nicht einheitlich definiert. Der Begriff \n«allgemein zugänglich» stellt jedenfalls nicht auf die Eigentumsverhältnisse, sondern auf \ndie Zugänglichkeit ab.190 Er ist deshalb für den vorliegenden Zweck geeignet. Ferner deckt \nsich so der Wortlaut mit Art. 282 Abs. 1 StPO. Interessant ist die Frage, ob und inwiefern \nauch das Internet als «allgemein zugänglicher Ort» zu bezeichnen ist. Bis anhin wird die \nMeinung vertreten, dass anlasslose Recherchen im öffentlich zugänglichen Teil des Inter-\nnets ohne besondere gesetzliche Grundlagen und Rahmenbedingungen zulässig sind. 191 \nWird eine Person jedoch gezielt und über längere Zeit im Internet beobachtet, handelt es \nsich um eine Observation, die sich je nach Anlass auf die StPO oder das Polizeirecht \nstützt.192 Es ist also davon auszugehen, dass Observationen gemäss Art. 37 VE-PolG \nauch im Internet erfolgen könnten. Diese müssen sich jedoch – analog zur nicht-virtuellen \nWelt – auf den allgemein zugänglichen Raum beschränken. Wird z.B. mit falschen Face-\nbook-Konten agiert, handelt es sich bereits nicht mehr bloss um eine Observation. Soll \neine präventive Observation im Internet auch möglich sein bei Internet-Kommunikations-\nplattformen, die nur einem beschränkten Benutzerkreis zugänglich sind, wäre dies speziell \nzu regeln (siehe so z.B. § 15d PolG-LU). \n\n105 Die Voraussetzungen der Observation sind in Art. 37 Abs. 2 VE-PolG festgehalten. Erfor-\nderlich ist kumulativ, dass a) der vorgesehene Zweck angestrebt wird, d.h. die Verhinde-\nrung und Erkennung von Verbrechen oder Vergehen oder die Abwehr einer drohenden \n\n \n189 BGE 136 I 87, 113 (E. 8.2.3); vgl. auch BGE 127 I 164, 177 ff. (E. 5b). \n190 Vgl. FREI, N 80. \n191 FREI, N 96; HANSJAKOB, forumpoenale 4/2014, S. 248. \n192 Vgl. FREI, N 97; HANSJAKOB, forumpoenale 4/2014, S. 248. \n\n\n\n53 \n \n\nGefahr, und b) die Ermittlung sonst aussichtslos wäre oder unverhältnismässig erschwert \nwürde. Auch andere Kantone benutzen ähnliche Formeln. Zumeist müssen jedoch «ernst-\nhafte Anhaltspunkte bestehen, dass Verbrechen oder Vergehen vor der Ausführung ste-\nhen» (§ 35a Abs. 1 lit. a PolG-AG, Art. 118 Abs. 1 PolG-BE, ähnlich Art. 33 Abs. 1 lit a. \nPolG-FR, Art. 46 Abs. 2 Ziff. 1 PolG-NW, ohne das «ernsthaft» Art. 52ter Abs. 1 lit. a PolG-\nSG). Teilweise wird verlangt, dass «hinreichende Anzeichen dafür bestehen, dass es zu \nstrafbaren Handlungen kommen könnte» (Art. 26a Abs. 2 lit. a PolG-GL, ähnlich § 15c \nAbs. 1 lit. a PolG-LU, § 10a Abs. 1 PolG-ZG) oder dass «konkrete Anhaltspunkte» vorlie-\ngen (§ 36ter Abs. 1 lit. a PolG-SO, § 9a Abs. 1 lit. a PolG-SZ). Ferner findet sich auch die \nVoraussetzung, dass die «die Schwere der Straftat, der vorzubeugen ist, diese Mass-\nnahme rechtfertigt» (§ 36 Abs. 5 lit. a PolG-BL). Im Kanton Zürich sind die Voraussetzun-\ngen hingegen ähnlich ausgestaltet wie im vorliegenden Entwurf (§ 32 PolG-ZH). Auch dort \nist es möglich, Observationen mittels technischer Überwachungsgeräte anzuordnen, wenn \n«die Verhinderung und Erkennung zukünftiger strafbarer Handlungen oder die Abwehr ei-\nner drohenden Gefahr sonst aussichtslos wäre oder unverhältnismässig erschwert \nwürde». Die Formulierungen unterscheiden sich dahingehen, dass im Zürcher Gesetz be-\ntont wird, dass es sich um zukünftige Straftaten handelt, da ansonsten die StPO anwend-\nbar wäre. Hingegen ist im Schaffhauser Entwurf klarer normiert, dass diese Massnahme \nnur bei Vergehen und Verbrechen angezeigt ist, nicht jedoch bei Übertretungen. Beide \nFassungen führen jedenfalls dazu, dass die Voraussetzungen ausschliesslich für Obser-\nvationen mittels technischer Überwachungsgeräte gelten. Im Umkehrschluss sind solche \nohne technische Hilfsmittel (sog. personelle Observation)193 nicht an diese Voraussetzun-\ngen gebunden. Dies ist zwar suboptimal, lässt sich aber damit rechtfertigen, dass es sich \nbei Beobachtungen ohne Überwachungsgeräte im allgemein zugänglichen Raum um \nleichte Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen handelt. Zudem sind solche Beobach-\ntungen in der Praxis nur von marginaler Relevanz.194 Durch Abs. 1 ist auch die personelle \nObservation auf die Zweckerfüllung beschränkt. In Bezug auf die Fälle von Art. 37 Abs. 2 \nVE-PolG, die als eingriffsintensiver zu bezeichnen sind, stellt sich die Frage, ob diese – in \nAnalogie zu den meisten anderen Kantonen und ebenso zu Art. 282 Abs. 1 lit. a StPO – \nnicht nur durch die Voraussetzung beschränkt werden soll, dass mildere Massnahmen \nuntauglich sind, sondern auch dadurch, dass «ernsthafte», «konkrete» oder «hinrei-\nchende» Anhaltspunkte für drohende Straftaten und Gefahren bestehen. Dies würde die \nNorm in ihrem Anwendungsbereich einschränken, zugleich allerdings ihre Bestimmtheit \nerhöhen. Da der Einsatz technischer Hilfsmittel die Intensität der Massnahme durchaus \nerhöhen kann, wird empfohlen, die Formulierung z.B. dahingehend zu ergänzen, dass die \nObservation gemäss Abs. 2 angeordnet werden kann, «wenn ernsthafte Anhaltspunkte \nbestehen, dass Verbrechen oder Vergehen vor der Ausführung stehen und andere Mass-\nnahmen zur Informationsbeschaffung aussichtslos wären oder unverhältnismässig er-\nschwert würden». Dies würde materiell auch mit der vom Bundesgericht als hinreichend \nbestimmt erachteten Genfer Norm zur präventiven Observation übereinstimmen.195 Dabei \nkönnte auch bedacht werden, den Aufbau der Bestimmung zu den Voraussetzungen der \nverdeckten Fahndung (Art. 38 Abs. 3 VE-PolG) für die Observation zu übernehmen. Ob \ndies angezeigt ist, bleibt rechtspolitisch zu entscheiden. Beide Varianten sollten aufgrund \n\n \n193 RHYNER, in: Kommentar PolG-ZH, § 32 N 11. \n194 RHYNER, in: Kommentar PolG-ZH, § 32 N 12 und 19. \n195 BGE 140 I 381, 387 (E. 4.4.1). \n\n\n\n54 \n \n\nder vergleichsweise tiefen Eingriffsintensität der Observation diesbezüglich bundesrecht-\nlich statthaft sein (siehe aber sogleich → N 106). \n\n106 Mit der in Art. 37 Abs. 2 VE-PolG vorgesehenen Pflicht, dass der Einsatz technischer \nÜberwachungsgeräte einer speziellen Anordnung bedarf, wird für diese Massnahme eine \nzusätzliche Hürde eingebaut, wenn auch die Genehmigung nur polizeiintern erfolgen \nmuss. Es stellt sich die Frage, ob «technische Überwachungsgeräte» auch Instrumente \nzur Standortermittlung meint. Bei der strafprozessualen Observation dürfen Ortungsgeräte \nnicht verwendet werden; es handelt sich diesfalls um Überwachungen gemäss Art. 280 lit. \nc StPO, welche einer restriktiveren, der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs \nnachgebildeten Regelung unterliegen.196 Allerdings bezeichnet der vorgeschlagene Ent-\nwurf explizit technische Überwachungsgeräte und nicht nur z.B. Bild- und Tonaufnahmen \nals Hilfsmittel, weshalb davon auszugehen ist, dass auch Ortungsgeräte wie GPS-Geräte \nund Peilsender umfasst sein sollen.197 Für dieses Verständnis spricht auch, dass Art. 35 \nVE-PolG im Normtext (nicht aber in der Marginalie) den allgemeineren Begriff der techni-\nschen Geräte verwendet und bei der beispielhaften Aufzählung von Geräten zur Aufzeich-\nnung von Ton und Bild spricht. Gemäss Bundesgericht handelt es sich bei einer (Echt-\nzeit)Überwachung durch ein an einem Fahrzeug befestigtes GPS-Gerät um einen «nicht \nleichten Eingriff in die Privatsphäre».198 Das Bundesgericht hielt in ausführlicher Würdi-\ngung des Berner Polizeigesetzes fest, dass die GPS-Überwachung sowohl im Strafpro-\nzessrecht als auch im Nachrichtendienstgesetz strengen Voraussetzungen unterliegt.199 \nDie Berner Regelung, welche weniger strenge Voraussetzungen vorsieht, könne entspre-\nchend nicht gerechtfertigt werden.200 Gemäss Berner Bestimmung hätte die Kantonspoli-\nzei die präventiven Massnahmen ohne vorgängige richterliche Genehmigung anordnen \nund bis zu einem Monat weiterführen können, ohne dass während dieser Zeit die Möglich-\nkeit bestünde, die rechtmässige Anwendung der Massnahme zu überprüfen.201 Dem Bun-\ndesgericht zufolge könnten bereits einzelne Missbräuche dieser Überwachungsmöglich-\nkeit u.U. zu einer generellen Misstrauensstimmung führen und hätten somit schädliche \nFolgen für die freiheitliche, demokratische Ordnung.202 Um die GPS-Überwachung recht-\nfertigen zu können, müsse das Polizeigesetz deshalb mindestens dieselben verfahrens-\nrechtlichen Garantien vorsehen, die bei einer GPS-Überwachung gemäss StPO zur An-\nwendung kommen, d.h. die Massnahme müsste vorgängig richterlich genehmigt werden, \nnur bei schweren Straftaten angeordnet werden können und die Mitteilung an die beo-\nbachtete Person sollte nur mit richterlicher Zustimmung aufgeschoben oder unterlassen \nwerden können.203 Die Berner Norm wurde folglich aufgehoben.204 Für den Schaffhauser \nGesetzgebungsprozess stellt sich folglich die Frage, wie diesen hohen bundesrechtlichen \nAnsprüchen begegnet werden kann. Die aufgehobene Berner Bestimmung hatte folgen-\nden Wortlaut: «Sie kann zu diesem Zweck technische Überwachungsgeräte einsetzen, um \nden Standort von Personen oder Sachen festzustellen» (Art. 118 Abs. 2 PolG-BE). Seit \n\n \n196 BGE 147 I 103, 127 (E. 15). \n197 Vgl. RHYNER, in: Kommentar PolG-ZH, § 32 N 30; dazu auch FREI, N 94. \n198 BGE 147 I 103, 129 (E. 15.2). \n199 BGE 147 I 103, 132 f. (E. 17.4). \n200 BGE 147 I 103, 133 (E. 17.4). \n201 BGE 147 I 103, 134 (E. 17.5.2). \n202 BGE 147 I 103, 134 (E. 17.5.2). \n203 BGE 147 I 103, 134 (E. 17.5.2). \n204 BGE 147 I 103, 135 (E. 17.6). \n\n\n\n55 \n \n\nder Aufhebung können in Bern nur reguläre «Bild- und Tonaufnahmen» gemacht werden \n(Art. 118 Abs. 1 PolG-BE). Im Schaffhauser Gesetzgebungsprozess wird zu entscheiden \nsein, ob eine Beschränkung auf technische Geräte für Bild- und Tonaufnahmen für den \nvorgegebenen Zweck ausreicht. Diesfalls ist – und das wird hier empfohlen – der Wortlaut \nan Art. 282 StPO auszurichten und auf «Bild- und Tonaufzeichnungen» zu beschränken. \nSollen auch andere Massnahmen wie GPS-Tracking möglich sein, sind die verfahrens-\nrechtlichen Aspekte den bundesgerichtlichen Vorgaben anzupassen, d.h. an die Regelun-\ngen der StPO (Art. 280 f. i.V.m. Art. 269 ff.) anzugleichen. So oder so ist Art. 37 VE-PolG \ndiesbezüglich zu überarbeiten, wenn auch je nach Ausrichtung bereits leichte Anpassun-\ngen genügen könnten. \n\n107 Dauert eine Observation länger als einen Monat, soll sie zur Genehmigung der Staatsan-\nwaltschaft vorgelegt werden müssen (Art. 37 Abs. 3 PolG-VE). Dass eine länger anhal-\ntende polizeiliche Observation einer Genehmigung bedarf, ist adäquat und wird so auch \nin den meisten anderen Kantonen gehandhabt. Das Bundesgericht erachtet eine Geneh-\nmigungspflicht vor Ablauf von 30 Tagen nicht als notwendig.205 Als Genehmigungsinstanz \nwird in den anderen Kantonen teilweise das Zwangsmassnahmengericht (§ 35a Abs. 4 \nPolG-AG, Art. 119 Abs. 1 PolG-BE, § 15c Abs. 2 PolG-LU), der Haftrichter (§ 36ter Abs. 3 \nPolG-SO), das Präsidium des Zwangsmassnahmengerichts (§ 36 Abs. 3 PolG-BL), die \nStaatsanwaltschaft (Art. 33a Abs. 2 PolG-FR, Art. 23 Abs. 3 PolG-UR, § 10b Abs. 3 PolG-\nZG) oder das Polizeikommando (Art. 21b Abs. 3 PolG-GR, Art. 52ter Abs. 2 PolG-SG, § 32 \nAbs. 4 PolG-ZH) vorgesehen. Es finden sich entsprechend verschiedene Mechanismen in \nden Polizeigesetzen. Da es sich bei der präventiv-polizeilichen Observation um eine rein \npolizeirechtliche und nicht strafprozessrechtliche Massnahme handelt, wirkt es auf Anhieb \nsystemfremd, dass die Staatsanwaltschaft zuständig sein soll und nicht das Zwangsmass-\nnahmengericht. Einer der Gründe, weshalb der Bundesrat sich bei der Revision der StPO \ngegen den (später von den Räten verworfenen) Antrag einer eidg. Regelung zur präven-\ntiven verdeckten Ermittlung oder Fahndung im Rahmen von Vorermittlungen aussprach, \nwar derjenige, dass es nicht zu den Aufgaben der Strafbehörden gehöre, präventive Mas-\nsnahmen anzuordnen.206 Im kantonalen Polizeirecht nun gerade diese Strafbehörde den-\nnoch für die Genehmigung vorzusehen, ist in Anbetracht der Abgrenzung der Tätigkeiten \nals im Prinzip systemwidrig zu bezeichnen. Mit Blick auf die Praxis ist allerdings anzuer-\nkennen, dass der Übergang zwischen Polizei- und Strafprozessrecht in diesem Bereich \noft fliessend ist und die Verfahrensleitung allfälliger nachfolgender Strafverfahren ein Inte-\nresse daran haben kann, die Massnahmen frühzeitig zu begleiten und den «Übertritt in die \nStPO» festzulegen. Es gibt demzufolge auch Argumente, hier ausnahmsweise die Staats-\nanwaltschaft aus praktischen Gründen als zuständig zu erklären, obwohl es sich nicht um \nstrafprozessrechtliche Massnahmen handelt. \n\n108 In einem Urteil zum Genfer Polizeigesetz rügte das Bundesgericht mit Blick auf das Ver-\nhältnismässigkeitsprinzip, dass die Bestimmung keine nachträgliche Information der ob-\nservierten Person (Gründe, Form und Dauer) und kein Beschwerderecht vorsah. Dies sei \nunzulässig. Die Regelung über die nachträgliche Information könne indessen Ausnahmen \nvorsehen.207 Art. 37 Abs. 4 VE-PolG orientiert sich diesbezüglich an den Vorschriften \n\n \n205 BGE 140 I 381, 389 f. (E. 4.5.1). \n206 BBl 2012 5609 ff., 5611; dazu BGE 140 I 353, 362 f. (E. 5.5.1). \n207 BGE 140 I 381, 383 ff. (E. 4). \n\n\n\n56 \n \n\ngemäss Art. 283 StPO. Das ist sinnvoll und wird den bundesgerichtlichen Ansprüchen \ngerecht. Als Differenz ist hervorzuheben, dass die Vorgaben zur Mitteilung nur für Obser-\nvationen mittels technischer Überwachungsgeräte gemäss Abs. 2 gelten sollen. Rein per-\nsonelle Observationen gemäss Abs. 1 sind davon nicht erfasst. Dies ist mit Verweis auf \ndie deutlich tiefere Eingriffsintensität zu rechtfertigen. In Fällen, die länger als einen Monat \ndauern, wäre theoretisch auch bei rein personellen Observationen eine Mitteilung ange-\nzeigt. Diese Fälle dürfte es in der Praxis jedoch schlicht nicht geben, weshalb die vorge-\nschlagene Variante angemessen erscheint. \n\n109 Art. 37 Abs. 5 VE-PolG ist sodann nicht zu beanstanden und trägt zur Klärung bei, wie die \nerlangten Daten zu behandeln sind. Er ist folglich lex specialis zu Art. 91 VE-PolG. \n\n6.11. Verdeckte Fahndung (Art. 38) \n\n \n\n110 Art. 38 VE-PolG definiert in Abs. 1, um was es sich bei der präventiven verdeckten Fahn-\ndung handelt und welchen Zweck sie verfolgt. In Abs. 2 wird das Vorgehen konkretisiert, \nAbs. 3 hält die Voraussetzungen fest, Abs. 4 statuiert eine Genehmigungspflicht für lang \nandauernde Massnahmen und Abs. 5 erklärt die Regelung zur strafprozessualen Fahn-\ndung für sinngemäss anwendbar. Es handelt sich bei dieser Norm entsprechend um eine \nsehr umfassende und präzise Vorgabe zur verdeckten Fahndung. Im geltenden Recht ist \ndie verdeckte Fahndung nicht als eigenständige Massnahme vorgesehen. Es ist unbestrit-\nten, dass es für diese Massnahme einer hinreichend bestimmten formell-gesetzlichen \nGrundlage bedarf.208 \n\n111 Gemäss Art. 298a StPO liegt eine verdeckte Fahndung vor, wenn Angehörige der Polizei \nim Rahmen kurzer Einsätze in einer Art und Weise, dass ihre wahre Identität und Funktion \nnicht erkennbar ist, Verbrechen und Vergehen aufzuklären versuchen und dabei insbe-\nsondere Scheingeschäfte abschliessen oder den Willen zum Abschluss vortäuschen. Die \nDefinition in Art. 38 Abs. 1 VE-PolG stimmt damit sinnvollerweise überein. \n\n \n208 Siehe z.B. BGE 140 I 381, 385 f. (E. 4.3). \n\nArt. 38 Verdeckte Fahndung \n1 Angehörige der Schaffhauser Polizei, von anderen schweizerischen oder ausländischen Polizeikorps können \nausserhalb von Strafverfahren zur Informationsbeschaffung oder zur Verhinderung und Erkennung von Straf-\ntaten im Rahmen kurzer Einsätze in einer Art und Weise, bei der ihre wahre Identität und Funktion nicht er-\nkennbar ist, verdeckt fahnden. Dabei können sie insbesondere Scheingeschäfte oder Testkäufe abschliessen \noder den Willen zum Abschluss von solchen Geschäften vortäuschen. \n2 Verdeckte Fahnderinnen und Fahnder werden nicht mit einer falschen Identität ausgestattet. Ihre wahre Iden-\ntität und Funktion wird in den Verfahrensakten und bei Einvernahmen offengelegt. \n3 Eine verdeckte Fahndung kann durch eine Polizeioffizierin oder einen Polizeioffizier der Schaffhauser Polizei \nangeordnet werden, wenn: \n\na) hinreichende Anzeichen bestehen, dass es zu Verbrechen oder Vergehen kommen könnte und \nb) andere Massnahmen erfolglos geblieben sind oder die Informationsbeschaffung sonst aussichtslos \n\nwäre oder unverhältnismässig erschwert würde. \n4 Hat eine verdeckte Fahndung nach Beginn ihrer Ausführung einen Monat gedauert, so bedarf ihre Fortsetzung \nder Genehmigung durch die Staatsanwaltschaft. \n5 Für die Durchführung der verdeckten Fahndung gelten im Übrigen die Art. 298c und 298d Abs. 1 und 3 StPO \nsinngemäss. \n \n\n\n\n57 \n \n\n112 Als Zweck verdeckter Ermittlungen dient gemäss Art. 38 Abs. 1 VE-PolG die Informations-\nbeschaffung oder die Verhinderung und Erkennung von Straftaten. Der Zweck der präven-\ntiven Fahndung ist – auch in Abgrenzung zum strafprozessualen Pendant – darin zu erbli-\ncken, dass künftige Straftaten zu erkennen und zu verhindern sind.209 In anderen Kanto-\nnen ist die verdeckte Fahndung zulässig «zur Verhinderung und Erkennung von Verbre-\nchen und Vergehen sowie zur Gefahrenabwehr» (§ 35c Abs. 1 PolG-AG) oder schlicht \n«zur Erkennung und Verhinderung von Verbrechen oder Vergehen» (Art. 111 Abs. 1 PolG-\nBE, § 37a Abs. 1 PolG-BL), wobei sich die Norm in Basel-Stadt präziser auf «die Vorbe-\nreitung von Verbrechen und Vergehen» bezieht (§ 33a Abs. 1 PolG-BS). Auch die Schaff-\nhauser Norm könnte bereits in Abs. 1 in Übereinstimmung mit Abs. 3 lit. a von «Verbrechen \noder Vergehen» sprechen, wenn auch diese Präzisierung nicht zwingend ist. In Art. 38 \nAbs. 1 VE-PolG mutet ferner der Zweck der «Informationsbeschaffung» erklärungsbedürf-\ntig an. Auch diese Informationsbeschaffung hat selbstverständlich der polizeilichen Aufga-\nbenerfüllung zu dienen, ist folglich mindestens durch Art. 2 VE-PolG begrenzt. Es wäre \njedoch sinnvoll, zuhanden der Materialien noch zu klären, was davon umfasst sein soll. Es \nkönnte alternativ wahrscheinlich auf diese Formulierung verzichtet werden, ohne den An-\nwendungsbereich der Norm massgeblich einzuschränken. \n\n113 Art. 38 Abs. 2 VE-PolG entspricht materiell Art. 298a Abs. 2 StPO, was sicherlich als ge-\neignetes Vorgehen zu beurteilen ist. Allenfalls könnte in Anlehnung an das Strafprozess-\nrecht im ersten Satz von einer «Legende» gesprochen werden anstatt von einer «falschen \nIdentität» (vgl. Art. 298a Abs. 2 und Art. 288 StPO). Dies ist aber eine rein stilistische \nBemerkung. \n\n114 Die Voraussetzungen der verdeckten Fahndung sind ausreichend präzisiert und entspre-\nchen der auch in anderen Kantonen vorzufindenden (z.B. § 37b Abs. 1 PolG-BL, Art. 26b \nAbs. 2 PolG-GL, § 15b Abs. 2 PolG-LU, Art. 23a Abs. 1 PolG-OW) wie auch vom Bundes-\ngericht210 als – in Bezug auf die Observation – ausreichend bestimmt erachteten Formu-\nlierung. \n\n115 Das Bundesgericht hat in mehreren Urteilen etabliert, dass die rechtsstaatlichen Anforde-\nrungen in Bezug auf die richterliche Genehmigung sowie die Verfahrensrechte und den \nRechtsschutz bei verdeckten polizeilichen Massnahmen hoch anzusetzen sind (→ N \n99).211 Art. 38 Abs. 4 VE-PolG sieht für die verdeckte Fahndung wie bei der polizeilichen \nObservation eine Genehmigungspflicht vor, wenn die Massnahme länger als einen Monat \ndauert. Damit kommt der Entwurf den bundesgerichtlichen Anforderungen nach.212 Als \nGenehmigungsinstanz ist die Staatsanwaltschaft vorgesehen. Die verdeckte Fahndung \nwird als deutlich weniger eingriffsintensiv qualifiziert als die verdeckte Ermittlung, weshalb \neine Genehmigung durch das Zwangsmassnahmengericht für die strafprozessrechtliche \nverdeckte Fahndung als nicht erforderlich erachtet wird.213 In Würdigung einer Zürcher \nNorm zur Informationsbeschaffung im Internet hielt das Bundesgericht bzgl. der Geneh-\nmigungsinstanz fest, dass es sich dabei grundsätzlich um eine unabhängige richterliche \n\n \n209 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 20 N 1. \n210 BGE 140 I 381, 387 (E. 4.4.1). \n211 BGE 140 I 353; BGE 140 I 381; BGE 143 IV 27. \n212 BGE 140 I 381, 383 ff. (E. 4). \n213 BGE 143 IV 27, 40 (E. 4.5) \n\n\n\n58 \n \n\nBehörde handeln sollte.214 Hinsichtlich der verdeckten Fahndung erachtete es bei Mass-\nnahmen, die länger als 30 Tage dauern, eine Genehmigung durch die Staatsanwaltschaft \noder durch ein Gericht allerdings als angemessen.215 Der Vorschlag, als Genehmigungs-\ninstanz die Staatsanwaltschaft vorzusehen, ist deshalb bundesrechtlich nicht zu beanstan-\nden. Allerdings stellt sich auch hier die Frage, ob die Staatsanwaltschaft bei rein polizei-\nrechtlichen Operationen die geeignete Instanz ist, wobei wiederum Argumente der Prakti-\nkabilität angeführt werden können. Die gemachten Ausführungen zur polizeilichen Obser-\nvation können hier ebenso Geltung beanspruchen (siehe → N 107). Da die verdeckte \nFahndung explizit auf «kurze Einsätze» (Abs. 1) ausgerichtet ist, dürfte es jedenfalls nicht \nviele Fälle geben, bei denen eine Genehmigung eingeholt werden muss. Als Genehmi-\ngungsinstanz wird bei der verdeckten Fahndung in anderen Kantonen zumeist das \nZwangsmassnahmengericht (§ 35c Ab. 4 PolG-AG, Art. 112 Abs. 1 PolG-BE, § 33a Abs. \n7 PolG-BS, § 37b Abs. 2 PolG-BL, § 15b Abs. 7 PolG-LU, Art. 23a Abs. 2 PolG-OW) \nvorgesehen, teilweise aber auch die Staatsanwaltschaft (Art. 33b Abs. 2 PolG-FR) oder \ndas Polizeikommando (Art. 26b Abs. 4 PolG-GL, Art. 21c Abs. 3 PolG-GR, Art. 52quater Abs. \n1 PolG-SG).  \n\n116 Bezüglich der Anforderungen an die eingesetzten Personen, die Durchführung der Mass-\nnahme sowie deren Beendigung verweist Art. 38 Abs. 5 VE-PolG auf die strafprozess-\nrechtlichen Vorschriften. Diese können sinngemäss angewendet werden. Abs. 5 verweist \nallerdings nicht auf Art. 298d Abs. 4 StPO. Eine Mitteilung der Massnahme an Betroffene \nist folglich nicht vorgesehen. Das Bundesgericht rügte in Bezug auf eine Zürcher Bestim-\nmung zur Informationsbeschaffung im Internet, dass der Gesetzgeber darauf verzichtet \nhatte, die nachträgliche Mitteilung an die von der Überwachung ihrer Privatsphäre Be-\ntroffenen und die Gewährleistung eines wirksamen Rechtsschutzes zu regeln.216 Gleiches \nwurde bzgl. der präventiven Observation sowie der verdeckten Fahndung in einem weite-\nren Urteil zum Genfer Polizeigesetz festgehalten.217 Die Mitteilung sei notwendig, um zu \nverhindern, dass staatliche Eingriffe in die Privatsphäre auf Dauer geheim bleiben.218 Die \ngrundsätzliche Notwendigkeit einer Mitteilung lässt sich gemäss Bundesgericht damit be-\ngründen, dass die Anordnung der Überwachung zumindest nachträglich einer Kontrolle \nunterzogen werden kann. Zudem steht sie im Dienste eines wirksamen Beschwerde-\nrechts.219 Schliesslich verringere die nachträgliche Mitteilung die Gefahr, dass die anläss-\nlich der verdeckten Fahndung erlangten Beweismittel in einem allfällig eröffneten Strafver-\nfahren für unverwertbar erklärt werden.220 Vom Recht auf nachträgliche Information könn-\nten aber Ausnahmen vorgesehen werden, um die Wirksamkeit und die Vertraulichkeit der \nbetroffenen Massnahmen in Einzelfällen zu bewahren.221 Der Grundsatz der Mitteilungs-\npflicht ist in vielen, wenn auch nicht allen Kantonen vorgesehen (siehe z.B. § 35c Abs. 7 \nf. PolG-AG, § 36septies Abs. 4 PolG-SO). Die Kantone Bern (Art. 113 Abs. 1 PolG-BE) und \nSt. Gallen (Art. 52sexies Abs. 1 lit. c PolG-SG) verweisen z.B. (sinngemäss) auf den gesam-\nten Art. 298d StPO, der Kanton Freiburg auf Art. 298a-298d StPO (Art. 33b Abs. 4 PolG-\n\n \n214 BGE 140 I 353, 377 (E. 8.7.2.4). \n215 BGE 140 I 381, 391 ff. (E. 4.5.2). \n216 BGE 140 I 353, 377 (E. 8.7.2.4). \n217 BGE 140 I 381, 389 ff. (E. 4.5.1 und E. 4.5.2). \n218 BGE 140 I 353, 377 (E. 8.7.2.4). \n219 BGE 140 I 353, 377 f. (E. 8.7.2.4). \n220 BGE 140 I 381, 392 (E. 4.5.2). \n221 BGE 140 I 381, 392 (E. 4.5.2). \n\n\n\n59 \n \n\nFR) und der Kanton Luzern auf Art. 298 StPO (§ 15b Abs. 8 PolG-LU). In Anbetracht der \nrelativ strengen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zu empfehlen, Art. 38 VE-PolG \ndahingehend zu erweitern, dass auf die sinngemässe Anwendung der strafprozessualen \nRegelungen zur Mitteilungspflicht verwiesen wird. Zu diesem Zweck könnte Abs. 5 so er-\ngänzt werden, dass er auch auf Art. 298d Abs. 4 StPO verweist oder direkt auf Art. 298 \nStPO. \n\n6.12. Verdeckte Vorermittlung (Art. 39) \n\n \n\n117 Die verdeckte Vorermittlung stellt einen schwereren Eingriff in die Grundrechte betroffener \nPersonen dar als die Observation oder die verdeckte Fahndung,222 wobei primär das \nRecht auf Privatsphäre tangiert ist.223 Sie bedarf folglich einer formell-gesetzlichen Grund-\nlage mit hohem Bestimmtheitsgrad.224 Die verdeckte Ermittlung ausserhalb von Strafver-\nfahren ist bereits im geltenden Schaffhauser Recht geregelt (Art. 24g PolG), die Norm wird \njetzt aber einer Überarbeitung unterzogen. Analog zur verdeckten Fahndung gemäss Art. \n38 VE-PolG ist die verdeckte Vorermittlung einzig auf Ermittlungsmassnahmen ausserhalb \nvon Strafverfahren gerichtet. Sind die Voraussetzungen für eine strafprozessuale ver-\ndeckte Ermittlung gemäss Art. 285a ff. StPO erfüllt, gilt ausschliesslich Bundesrecht. Die \nverdeckte Ermittlung ist als weitreichende polizeiliche Massnahme einzustufen. Entspre-\nchend knüpft der Gesetzesentwurf diese in adäquater Weise an eine Genehmigung des \nZwangsmassnahmengerichts, beschränkt sie auf schwere Straftaten sowie auf Fälle, bei \ndenen andere Massnahmen nicht ausreichen. Durch dieses enge gesetzliche Korsett \n\n \n222 Vgl. BGE 134 IV 266, 275 (E. 3.6.1); dazu VON HAHN, S. 100. \n223 VON HAHN, S. 101. \n224 Siehe zur Historie seit BGE 134 IV 266; TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 19 N 17 ff. \n\nArt. 39 Verdeckte Vorermittlung \n1 Zur Verhinderung und Erkennung von Straftaten kann die Schaffhauser Polizei mit Genehmigung des Zwangs-\nmassnahmengerichts ausserhalb eines Strafverfahrens verdeckte Vorermittlerinnen und Vorermittler einsetzen, \ndie unter einer auf Dauer angelegten falschen Identität durch aktives und zielgerichtetes Verhalten versuchen, \nzu anderen Personen Kontakte zu knüpfen und zu ihnen ein Vertrauensverhältnis aufzubauen. \n2 Eine verdeckte Vorermittlung kann angeordnet werden, wenn \n\na) hinreichende Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass es zu Straftaten im Sinne von Art. 286 Abs. 2 \nStPO kommen könnte; \n\nb) die Schwere dieser Straftaten eine verdeckte Vorermittlung rechtfertigt und \nc) andere Massnahmen erfolglos geblieben sind oder die Vorermittlung sonst aussichtslos oder unver-\n\nhältnismässig erschwert wäre. \n3 Als verdeckte Vorermittlerinnen und Vorermittler können Angehörige der Polizei oder von ihr beauftragte Per-\nsonen eingesetzt werden. \n4 Für die Durchführung der verdeckten Vorermittlung sind im Übrigen Art. 151 und 287 - 298 StPO sinngemäss \nanwendbar, wobei an die Stelle der Staatsanwaltschaft eine Polizeioffizierin oder ein Polizeioffizier der Schaff-\nhauser Polizei tritt. \n5 Fliessen die im Rahmen einer verdeckten Vorermittlung gewonnenen Erkenntnisse nicht in ein Strafverfahren \nein, sind sie innert 100 Tagen zu löschen beziehungsweise zu vernichten. \n6 Die Schaffhauser Polizei teilt der direkt betroffenen Person spätestens nach Beendigung der Massnahme mit, \ndass gegen sie verdeckt vorermittelt worden ist. Art. 298 Abs. 2 und 3 StPO gelten sinngemäss. \n \n\n\n\n60 \n \n\ndürfte das Anwendungsfeld der ausserstrafprozessualen verdeckten Ermittlung auf sel-\ntene Fälle beschränkt bleiben. \n\n118 Art. 39 Abs. 1 VE-PolG umschreibt den Zweck der verdeckten Vorermittlung («Verhinde-\nrung und Erkennung von Straftaten»), hält eine Genehmigungspflicht durch das Zwangs-\nmassnahmengericht fest und definiert die polizeiliche Massnahme zugleich. Demnach sol-\nlen verdeckte Vorermittlerinnen und Vorermittler unter einer auf Dauer angelegten fal-\nschen Identität (sog. Legende) durch aktives und zielgerichtetes Verhalten versuchen, zu \nanderen Personen Kontakte zu knüpfen und zu ihnen ein Vertrauensverhältnis aufzu-\nbauen. Diese Definition orientiert sich materiell an Art. 285a StPO, wobei die strafprozess-\nrechtliche Definition etwas ausführlicher ist. Der Vorschlag in Art. 39 Abs. 1 VE-PolG ist \njedoch nicht zu beanstanden. Die Norm umschreibt die Tätigkeit verdeckter Vorermittle-\nrinnen und Vorermittler ausreichend bestimmt. \n\n119 Das Bundesgericht verlangt bei der verdeckten Vorermittlung eine Genehmigung durch \nein Gericht, und zwar bereits ab Beginn der Massnahme.225 Art. 39 VE-PolG wird dieser \nRechtsprechung gerecht. \n\n120 Im Aargau wird deklariert, dass die Kantonspolizei verdeckte Ermittlungen (und auch die \nObservation und die verdeckte Fahndung) «unter denselben Voraussetzungen auch in \nelektronischen Datennetzen (Internet) durchführen [kann]» (§ 35e Abs. 1 PolG-AG). Eine \nsolche Präzisierung ist für Art. 39 VE-PolG nicht nötig, da das in Abs. 1 beschriebene \nVorgehen durch Legendierung und Zweck genügend präzisiert ist. Dass die Kontaktan-\nbahnung und das Aufrechterhalten der Beziehung auch mittels elektronischer Medien er-\nfolgen kann, ist dabei nicht ausgeschlossen. Chatroom-Ermittlungen sind zudem i.d.R. \nverdeckte Fahndungen.226 Der Einsatz technischer Überwachungsgeräte findet im Gegen-\nsatz zur Observation weder bei der verdeckten Fahndung noch der verdeckten Vorermitt-\nlung Erwähnung. Es stellt sich hier aber die Frage der Bedeutung der Generalermächti-\ngung von Art. 35 VE-PolG, gemäss welcher die Schaffhauser Polizei zur Aufgabenerfül-\nlung technische Geräte einsetzen darf. Es handelt sich dabei nicht um «technische Über-\nwachungsgeräte» wie GPS-Sender (vgl. → N 106), adressiert sind vielmehr Geräte für \nTon- und Bildaufnahmen (wie z.B. Bodycams, siehe Art. 35 Abs. 2 lit. f PolG). Gemäss \nArt. 38 und Art 39 i.V.m. Art. 35 VE-PolG könnten also auch verdeckte Fahnderinnen und \nFahnder sowie verdeckte Ermittlerinnen und Ermittler mit technischen Geräten für Ton- \nund Bildaufnahmen ausgerüstet werden. Da es sich bei verdeckten Ton- und Bildaufzeich-\nnungen im Privatbereich ausserhalb von Strafverfahren zweifellos um einen schweren \nGrundrechtseingriff handelt, wäre eine explizite Klärung dieser Frage im Normtext, zumin-\ndest aber zuhanden der Materialien sinnvoll. Technische Überwachungsmassnahmen, \nwelche den Post- und Fernmeldeverkehr betreffen, richten sich hingegen nicht nach PolG. \n\n121 Die Voraussetzungen für die verdeckte Vorermittlung sind strenger als diejenigen bei der \npolizeilichen Observation und verdeckten Fahndung, was in Anbetracht der höheren Ein-\ngriffsintensität der Massnahme angemessen ist. Es müssen gemäss Art. 39 Abs. 2 lit. a \nVE-PolG hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, dass eine der Katalogtaten gemäss \nArt. 286 Abs. 2 StPO droht. Dass es sich um «hinreichende Anhaltspunkte» handeln muss, \n\n \n225 BGE 140 I 381, 393 f. (E. 4.5.3). \n226 Vgl. HANSJAKOB, forumpoenale 4/2013, S. 222. \n\n\n\n61 \n \n\nverdeutlicht, dass ein bloss abstraktes Drohen der Katalogtaten nicht ausreicht. Selbstver-\nständlich handelt es sich dabei aber um dem Strafprozessrecht vorgelagerte, d.h. präven-\ntive Massnahmen. Es wird folglich noch nicht davon ausgegangen, dass Straftaten bereits \nerfolgt sind. Diesfalls wäre auf die StPO abzustellen. Gemäss lit. b muss zudem die \nSchwere der drohenden Straftat das Vorgehen rechtfertigen und dieses muss gemäss lit. c \nsubsidiär, erforderlich und verhältnismässig sein. Diese Voraussetzungen knüpfen an das \nstrafprozessrechtliche Pendant (Art. 286 StPO) an. Das legistische Vorgehen ist diesbe-\nzüglich zweckmässig und geeignet. \n\n122 Im Regelfall werden Vorermittlungen durch speziell ausgebildete Angehörige der Polizei \ndurchgeführt, wobei der kantonsübergreifende Einsatz zur Minimierung des Risikos des \nErkanntwerdens üblich ist.227 Auch ausländische Polizeiangehörige werden immer wieder \neingesetzt, um gewisse Milieus geeignet erschliessen zu können.228 Andere Kantone se-\nhen z.T. explizit vor, dass Angehörige sowohl schweizerischer als auch ausländischer Po-\nlizeikorps eingesetzt werden können (§ 35d Abs. 3 PolG-AG, Art. 48 Abs. 2 PolG-NW, § \n36quinquies Abs. 3 PolG-SO, § 10a Abs. 2 PolG-ZG). So soll es für die verdeckte Fahndung \nauch in Art. 38 Abs. 1 VE-PolG festgeschrieben werden. Der in Art. 39 Abs. 3 VE-PolG für \ndie verdeckte Vorermittlung gewählte Ausdruck «Angehörige der Polizei» kann gerade in \nAbgrenzung zum sonst im Gesetzesentwurf verwendeten Termini «Angehörige der \nSchaffhauser Polizei» allerdings ebenfalls dahingehend ausgelegt werden, dass es sich \ndabei weder um Schaffhauser noch überhaupt um Schweizer Polizistinnen und Polizisten \nhandeln muss. Eine Präzisierung ist entsprechend nicht zwingend notwendig. \n\n123 Die verdeckte Vorermittlung soll ferner gemäss Art. 39 Abs. 3 VE-PolG neuerdings auch \ndurch polizeiexterne Personen erfolgen können (anders Art. 24g PolG, so aber z.B. schon \n§35d Abs. 3 PolG-AG, Art. 48 Abs. 2 PolG-NW, § 10a Abs. 2 PolG-ZG). Gemäss Art. 285a \nStPO können strafprozessrechtliche verdeckte Ermittlungen von Angehörigen der Polizei \noder von «Personen, die vorübergehend für polizeiliche Aufgaben angestellt sind» durch-\ngeführt werden. Diese Voraussetzungen sind in Art. 287 StPO präzisiert. Verdeckte Er-\nmittlungen gemäss Strafprozessrecht können folglich an externe Personen delegiert wer-\nden, die zu diesem Zweck vorübergehend eine Anstellung erhalten. In Art. 39 Abs. 3 ist \nVE-PolG ist hingegen nicht von einer vorübergehenden Anstellung, sondern einem Auf-\ntragsverhältnis die Rede. Hier besteht ein gewisser Konflikt, da Abs. 4 auf die sinnge-\nmässe Anwendung von Art. 287 StPO verweist. Es ist davon auszugehen, dass Abs. 3 \nhier dem Verweis in Abs. 4 vorgehen soll. Folglich wäre gemäss Schaffhauser Recht de \nlege ferenda nicht eine Anstellung, sondern ein Auftragsverhältnis vorgesehen für polizei-\nexterne Ermittlerinnen und Ermittler. Unabhängig vom Anstellungsverhältnis ist es jeden-\nfalls grundsätzlich als nachvollziehbar zu bewerten, dass bei verdeckten Vorermittlungen \ngemäss PolG und verdeckten Ermittlungen gemäss StPO im Ausnahmefall externe Per-\nsonen zum Einsatz kommen können, wird wohl oft mit denselben Personen zusammen-\ngearbeitet und müssen diese sehr gezielt ausgewählt werden. Auch wenn die Auslagerung \neiner solch eingriffsintensiven Massnahme an Private problematisch sein kann, kann sie \nfür die Zielerreichung im Einzelfall erforderlich und gerechtfertigt sein. Wenn z.B. beson-\nderes Fachwissen oder die Zugehörigkeit zu einer besonderen Berufsgruppe erforderlich \n\n \n227 LENTJES MEILI, in: Kommentar PolG-ZH, § 32e N 17. \n228 LENTJES MEILI, in: Kommentar PolG-ZH, § 32e N 17. \n\n\n\n62 \n \n\nist, kann die Rekrutierung einer polizeiinternen Person erschwert sein, weshalb als sub-\nsidiäre Option der Beizug externer Kräfte angeordnet werden können sollte.229 \n\n124 Für die Durchführung der Massnahme wird in Art. 39 Abs. 4 VE-PolG auf Art. 151 sowie \nArt. 287-298 StPO verwiesen. Art. 151 StPO sieht Massnahmen zum Schutz verdeckter \nErmittlerinnen und Ermittler vor. Art. 287 StPO regelt die Anforderungen an die eingesetz-\nten Personen, Art. 288 StPO die Legende und die Zusicherung der Anonymität, Art. 289 \nStPO das Genehmigungsverfahren (wobei die Polizei demzufolge u.a. 24 Stunden Zeit \nerhält, dem Zwangsmassnahmengericht die erforderlichen Unterlagen einzureichen) und \nArt. 290 bis 296 StPO regeln weitere Details zur Durchführung. Art. 297 StPO regelt die \nBeendigung des Einsatzes und Art. 298 StPO die Mitteilung an die betroffenen Personen. \nDiese sehr umfangreichen Verweise sind sinnvoll. Sie erhöhen den Bestimmtheitsgrad der \nNorm erheblich und geben der Massnahme sehr konkrete Leitplanken vor. Da sich die \nVerweise nicht nur auf die Durchführung beziehen, sondern auch auf die Beendigung und \nMitteilung, wird allerdings vorgeschlagen Abs. 4 i.S.v. «Für die Durchführung, Beendigung \nund Mitteilung der verdeckten Vorermittlung […]» zu ergänzen. Diesfalls würde sich ei-\ngentlich Art. 39 Abs. 6 VE-PolG erübrigen, der die Massgeblichkeit von Art. 298 StPO nur \nnoch einmal wiederholt. Er kann zu deklaratorischen Zwecken beibehalten werden, dies \nist aber nicht notwendig. Alternativ könnte Abs. 4 tatsächlich nur auf die Durchführung und \nBeendigung fokussieren. In diesem Fall sollte er jedoch nicht auf Art. 298 StPO verweisen. \n\n125 Die gewonnenen Erkenntnisse bzw. die im Rahmen der Massnahme erlangten Daten sind \ngemäss Art. 39 Abs. 5 VE-PolG nach 100 Tagen zu löschen, wenn sie nicht in ein Straf-\nverfahren einfliessen. Es handelt sich dabei um eine lex specialis zu Art. 91 VE-PolG, \nwelche sicherstellt, dass die gewonnenen Daten nicht ungerechtfertigt lange aufbewahrt \nbleiben. Die Frist hält die Polizei dazu an, innert 100 Tagen zu entscheiden, ob ein Straf-\nverfahren zu eröffnen ist oder nicht. Da es sich bei der verdeckten Ermittlung um eine auf \nDauer angelegte Massnahme handelt, erscheint es als angemessen, dass anders als bei \nder Observation nicht bloss 30, sondern 100 Tage eingeräumt werden. \n\n126 Bei der verdeckten Vorermittlung muss gemäss Bundesgericht gesetzlich vorgesehen \nwerden, dass Betroffene nachträglich über die Gründe, die Art und die Dauer der verdeck-\nten Ermittlung informiert werden.230 Dies ist mit Abs. 6, eigentlich aber bereits mit Abs. 4 \nsichergestellt (siehe bereits → N 124). \n\n \n229 Vgl. LENTJES MEILI, in: Kommentar PolG-ZH, § 32e N 18 f. \n230 BGE 140 I 381, 394 (E. 4.5.3); BGE 140 I 353, 377 f. (E. 8.7.2.4). \n\n\n\n63 \n \n\n6.13. Überwachung ausserhalb von Strafverfahren (Art. 40) \n\n \n\n127 Die Schaffhauser Polizei kann gemäss Art. 40 Abs. 1 VE-PolG eine Notsuche oder die \nSuche einer verurteilten Person gemäss BÜPF anordnen. Da die Art. 35 ff. BÜPF diese \nÜberwachungen speziell regelt, ist es ausreichend, diese Möglichkeit hier schlicht generell \nvorzusehen. Eingeschränkt wird die Massnahme, da sie nach Abs. 2 nur von Offizierinnen \nund Offizieren sowie Unteroffizierinnen und Unteroffizieren angeordnet werden kann. Zu-\ndem ist gemäss Abs. 3 eine Genehmigung durch das Zwangsmassnahmengericht vorge-\nsehen, was in Anbetracht der Intensität der Massnahme angemessen erscheint. Das \nBÜPF verweist in Art. 37 Abs. 1 auf Art. 271, 272 sowie 274-279 StPO, welche für das \nVerfahren sinngemäss Anwendung finden. Es ist auf Anhieb nicht plausibel, dass Art. 40 \nAbs. 3 VE-PolG auf Art. 269 StPO verweist, da die dort normierten Voraussetzungen der \nÜberwachung klar auf das Strafverfahren zugeschnitten sind und nicht sinngemäss ange-\nwendet werden können. Der Verweis kann aber so verstanden werden, dass der ganze \nGesetzesabschnitt schlicht – soweit sinnvoll – massgeblich sein soll. Allenfalls sind diese \nVerweise jedoch nochmal zu überprüfen. Die Norm könnte diesbezüglich an das BÜPF \n(Art. 37 Abs. 1) angepasst werden.  \n\n6.14. Verdeckte Registrierung (Art. 41) \n\n \n\n128 Die verdeckte Registrierung dient dazu, den Aufenthaltsort von Personen, die einer Straf-\ntat verdächtigt werden, zu ermitteln, ohne dass damit weitere Massnahmen verbunden \nwerden.231 Werden die Verfolgten innerhalb des Schengen-Raums angetroffen (z.B. am \nZoll), erfolgt eine Meldung an die ausschreibende Polizeibehörde.232 Die Kantone müssen \nzwingend über eine formell-gesetzliche Grundlage verfügen, um eine Ausschreibung von \nPersonen oder Fahrzeugen zu veranlassen. Andernfalls darf das Bundesamt für Polizei \n(fedpol) den Kantonen keine Unterstützung leisten.233 Art. 41 VE-PolG ermöglicht folglich \nsolche Ausschreibungen. Die Norm ist allerdings etwas missverständlich formuliert: \n\n \n231 So TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 25 N 1. \n232 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 25 N 1. \n233 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 25 N 5. \n\nArt. 40 Überwachung ausserhalb von Strafverfahren \n1 Die Schaffhauser Polizei kann für eine Notsuche oder für eine Suche nach einer verurteilten Person eine \nÜberwachung des Fernmeldeverkehrs gemäss den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 \nbetreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) anordnen. \n2 Berechtigt für die Anordnung einer Überwachung sind die diensthabende Pikettoffizierin \noder der diensthabende Pikettoffizier und die diensthabende Pikettunteroffizierin oder der diensthabende Pi-\nkettunteroffizier der Schaffhauser Polizei. \n3 Überwachungsanordnungen der Schaffhauser Polizei hat das Zwangsmassnahmengericht zu genehmigen. \nIm Übrigen gelten die Art. 269 ff. StPO sinngemäss. \n \n\nArt. 41 Verdeckte Registrierung \nPersonen und Sachen können zwecks verdeckter Registrierung im Sinne der Bundesverordnung über den na-\ntionalen Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS) und das SIRENE-Büro ausgeschrieben werden. \n \n\n\n\n64 \n \n\nPersonen und Sachen sollen «zwecks verdeckter Registrierung ausgeschrieben werden», \neigentlich sollen sie doch aber schlicht «verdeckt registriert werden». \n\n129 In vielen Kantonen ist die verdeckte Registrierung mittlerweile normiert. Dabei wird oft \nnicht nur eine Grundlage für die verdeckte Registrierung im System (so aber § 37c PolG-\nBL, Art. 49 PolG-NW, Art. 23h PolG-OW, Art. 24b PolG-UR, § 32g PolG-ZH), sondern \nzugleich auch für die darauf gründende gezielte Kontrolle geschaffen (Art. 110 PolG-BE, \n§ 33c nPolG-BS, Art. 33d PolG-FR, § 11a PolG-LU, § 36 PolG-SO, § 29 PolG-TG). Zu-\ngleich werden z.T. Voraussetzungen normiert (siehe z.B. Art. 110 Abs. 2 PolG-BE, § 33c \nAbs. 2 nPolG-BS, § 36 PolG-SO, § 11 PolG-SZ, § 29 PolG-TG). Da die Voraussetzungen \nbereits in der N-SIS-Verordnung (siehe insbesondere Art. 33) umschrieben sind, ist es \nnicht zwingend notwendig, sie im Polizeigesetz erneut aufzuführen. So hält z.B. Art. § 11a \nPolG-LU fest, dass eine Registrierung oder gezielte Kontrolle möglich ist «sofern die vom \nBund festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind». Das in Art. 41 VE-PolG enthaltene «im \nSinne der Bundesverordnung» kann ebenso i.d.S. ausgelegt werden. Insofern ist hier \nkeine Anpassung notwendig. Hingegen wird empfohlen, Art. 41 VE-PolG auf die gezielte \nKontrolle auszuweiten, um zu verdeutlichen, dass auch dieser Zweck umfasst ist (vgl. z.B. \nArt. 34 Abs. 2 und 3 N-SIS-Verordnung). Es wird demnach vorgeschlagen, die Marginalie \ndahingehend zu erweitern, dass die «Verdeckte Registrierung und gezielte Kontrolle» um-\nfasst ist. In diesem Sinne wäre auch der Normtext so anzupassen, dass Personen und \nSachen «zwecks verdeckter Registrierung und gezielter Kontrolle […] ausgeschrieben \nwerden». \n\n6.15. Vorbemerkungen: Überwachung allgemein zugänglicher Orte (Art. 42-43) \n\n130 Art. 42 f. VE-PolG nehmen sich der Überwachung von allgemein zugänglichen Orten, d.h. \numgangssprachlich der Videoüberwachung an. Es können verschiedene Arten der Video-\nüberwachung unterschieden werden. Es ist zunächst zwischen der Echtzeitbeobachtung \nund der Videoaufzeichnung zu differenzieren. Aufnahmen können unmittelbar verfolgt \nwerden, um besondere Ereignisse wie Verkehrsstaus oder Demonstrationen festzustellen \nund unmittelbar mit Sicherheits- und Polizeikräften situationsgerecht in das Geschehen \neinzugreifen.234 Ebenso kann die Überwachung dazu dienen, in genereller Weise Aufnah-\nmen vom öffentlichen Raum zu machen, das überwachte Geschehen festzuhalten und \ndiese Aufnahmen während einer gewissen Dauer aufzubewahren. Die nachträgliche Ver-\nwendung des Bildmaterials kann dabei unterschiedlichen Zwecken dienen.235 Bei beiden \nArten der Überwachung werden Daten und i.d.R. Personendaten grundrechtsrelevant be-\narbeitet, bei der Aufzeichnung kommt zur eigentlichen Überwachung noch eine Speiche-\nrung respektive Aufbewahrung hinzu. Mit der ggf. nachträglichen Analyse und Aufbewah-\nrung erfolgt ein weiterer Grundrechtseingriff. Gleichzeitig kann – je nach Zweck – die Echt-\nzeitüberwachung speziell intensiv in die persönliche Freiheit eingreifen. Des Weiteren wird \nzwischen der personenbezogenen und der nicht personenbezogenen Überwachung diffe-\nrenziert, d.h. zwischen Aufnahmen, die eine Personenidentifikation erlauben, und solchen, \ndie dies nicht tun.236 Der vorliegende Gesetzesentwurf orientiert sich stark an dieser \n\n \n234 BGE 136 I 87, 112 f. (E. 8.2.1). \n235 BGE 136 I 87, 113 (E. 8.2.1). \n236 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 21 N 2. \n\n\n\n65 \n \n\nUnterscheidung (siehe sogleich → N 134). Schliesslich kann die stationäre von der mobi-\nlen sowie die offene von der verdeckten Überwachung unterschieden werden.237  \n\n131 Die Überwachung öffentlich zugänglichen Raums und die Aufbewahrung von entspre-\nchenden Bild- und Tonaufnahmen berührt die Garantien von Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 \nZiff. 1 EMRK, evtl. auch diejenigen von Art. 10 Abs. 2 BV.238 Die Anforderungen an die \nformell-gesetzliche Grundlage der Videoüberwachung sind bzgl. Normdichte hoch anzu-\nsetzen.239 Das Bundesgericht hat 2009 in einem Entscheid zum Zürcher Polizeigesetz \nfestgehalten, dass die Grenzen, Schranken und Schwerpunkte der Videoüberwachung \nformell-gesetzlich normiert werden müssen.240 In Bezug auf eine Bestimmung des Zürcher \nPolizeigesetzes rügte das Bundesgericht, dass diese die Natur der technischen Geräte \nund die Art ihres Einsatzes nicht präzisiere.241 Die damals zu beurteilende Norm liess es \noffen, ob die technische Überwachung mit fest installierten oder aber mit mobilen Geräten \noder gar mit Drohnen erfolgt. Ebenso war nicht bestimmt, ob die Überwachung offen oder \nverdeckt getätigt wird. Eine Bekanntmachung der Überwachung mit Hinweistafeln war \nnicht vorgesehen.242 Von der Überwachung waren gemäss der damaligen Zürcher Be-\nstimmung sämtliche «allgemein zugänglichen Orte» erfasst. Dazu gehören gemäss Bun-\ndesgericht öffentliche Strassen und Plätze, wobei die Norm das gesamte Kantonsgebiet \nerfasse, inklusive Wälder und Gewässer. Die Norm differenzierte also nicht nach Gebieten \noder nach besonders oder weniger gefährdeten Örtlichkeiten.243 Der Bestimmung konnte \ngemäss Bundesgericht auch nicht entnommen werden, wer die Überwachungen anordnen \nkann. Es sei z.B. nicht dahingehend differenziert worden, dass einzelne, schwerer wie-\ngende Massnahmen bestimmten Polizeiorganen vorbehalten bleiben.244 Das Bundesge-\nricht rügte die mangelnde Differenziertheit deutlich. Das Fehlen jeglicher Zweckangaben \nverunmögliche es von vornherein, klare Ziele und ein öffentliches Interesse an entspre-\nchenden Überwachungsmassnahmen zu erkennen. Eine Bezugnahme auf die allgemeine \nUmschreibung der polizeilichen Aufgaben vermöge daran nichts zu ändern. Diese Ziele \nwürden keine hinreichenden Ausrichtungen von Überwachungsmassnahmen vorgeben. \nDie entsprechenden Zwecke verlangten nach unterschiedlichen Anforderungen, Ausge-\nstaltungen und Begrenzungen. So erfordere eine generelle Verkehrsüberwachung i.d.R. \nkeine Personenidentifikation, eine kriminalpolizeiliche Massnahme jedoch schon. Die Prä-\nvention könne es sinnvoll erscheinen lassen, Hinweistafeln anzubringen, andere Situatio-\nnen rechtfertigten jedoch eine verdeckte Überwachung.245 Das Bundesgericht verlangt \nalso nach einer klareren Zweckausrichtung der Überwachungsmassnahmen.246 Es reiche \nnicht, mit dem Schlagwort der Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit unbe-\nschränkte Überwachungen zu begründen.247 Mangels entsprechender Differenzierung – \n\n \n237 Vgl. allgemein BGE 132 I 49, 58 (E. 6.2); BGE 136 I 87, 90 (E. 3.1). \n238 BGE 136 I 87, 112 (E. 8.1); BGer 6B_908/2018 v. 7.10.2019 (E. 3.1.1). \n239 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 21 N 7; dazu ausführlich MÜLLER, S. 201 ff. \n240 BGE 136 I 87, 115 f. (E. 8.3). \n241 BGE 136 I 87, 113 (E. 8.2.2). \n242 BGE 136 I 87, 113 (E. 8.2.2); anders noch im in BGE 133 I 77 zu beurteilendem Sachverhalt (St. \nGaller Polizeireglement). \n243 BGE 136 I 87, 113 (E. 8.2.3); vgl. auch BGE 127 I 164, 177 ff. (E. 5b). \n244 BGE 136 I 87, 114 (E. 8.2.4). \n245 BGE 136 I 87, 114 f. (E. 8.3). \n246 BGE 136 I 87, 114 f. (E. 8.3). \n247 BGE 136 I 87, 115 (E. 8.3). \n\n\n\n66 \n \n\netwa hinsichtlich der Möglichkeit der Personenidentifizierung – können Überwachungs-\nmassnahmen nicht am Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemessen werden.248 Die \nSchranke «soweit notwendig» kompensiere die Unbestimmtheit in diesem Fall nicht.249 \nDas Bundesgericht bezeichnete die damalige Zürcher Formulierung folglich als «grenzen- \nund konturlose Blankettnorm», welche den Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt. 250 \nEs obliege dem Gesetzgeber, Wertungen und Differenzierungen sowie entsprechende \nEinschränkungen vorzunehmen, die den Zweck der Überwachungen klar erkennen lassen \nund eine Beurteilung der Verhältnismässigkeit ermöglichen.251 Die Bestimmung wurde \ndementsprechend aufgehoben. In Anbetracht dieser Rechtsprechung ist es wichtig, die \nVideoüberwachung im Polizeigesetz in hoher Bestimmtheit und mit hoher Präzision zu \nregeln. Im Grundsatz ist (1.) der Ort der Überwachung gesetzlich vorzusehen, wobei (2.) \nbereits gewisse gesetzliche Einschränkungen (z.B. Kriminalitätsschwerpunkte etc.) vorge-\nnommen werden können. Ferner sind im Allgemeinen (3.) der Zweck der Überwachung, \n(4.) die Kompetenzen zur Anordnung und Durchführung, (5.) die technischen Mittel, (6.) \nder weitere Umgang mit dem Datenmaterial sowie ggf. (7.) weitere Schutzvorkehrungen \n(z.B. Rechtsschutz, Genehmigung, Information der Öffentlichkeit etc.) zu normieren.252 \n\n132 Die Gesetzesgrundlage muss also zunächst festhalten, an welchen Orten eine Überwa-\nchung zulässig ist. Der vorliegende Entwurf wählt sowohl in Art. 42 und 43 VE-PolG als \nAusgangspunkt die Bezeichnung der «allgemein zugänglichen Orte». Das Abstellen auf \ndie Zugänglichkeit ist grundsätzlich sinnvoll. Es wird entsprechend nicht danach differen-\nziert, ob der überwachte Raum unter staatlicher oder privater Herrschaft steht, wie die \nzivilrechtlichen Eigentumsverhältnisse ausgestaltet sind oder ob der überwachte Raum \nder Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient oder nicht.253 Ein Raum bzw. Ort kann dann \nals allgemein zugänglich gelten, «wenn er von einem nicht von vornherein festgelegten, \ngrundsätzlich unbestimmten Personenkreis tatsächlich und faktisch betreten werden kann \nund von seiner Zweckrichtung her auch dazu bestimmt ist».254 Unerheblich ist für die Be-\nurteilung, ob der Zugang z.B. nur gegen Entgelt oder Anmeldung möglich ist.255 Es ist \nadäquat, dass die Vorschriften zur Überwachung auf diese allgemeine Zugänglichkeit ab-\nzustellen und nicht auf die Eigentumsverhältnisse. Selbstverständlich ist jedoch zu beach-\nten, dass es sich bei der Überwachung allgemein zugänglicher privater Orte zusätzlich um \neinen Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit handeln kann.256 Ent-\nsprechend ist nicht notwendigerweise im Gesetz, doch aber in der ausführenden Verord-\nnung weiter zu präzisieren, unter welchen Voraussetzungen eine Überwachung an einem \nallgemein zugänglichen Ort gestattet ist, welcher nicht zugleich öffentlicher Raum ist, wie \nz.B. bei Einkaufszentren oder Parkhäusern, die sich auf privatem Grund befinden. Ebenso \nist festzuhalten, inwiefern Verwaltungsgebäude oder Gebäude von öffentlich-rechtlichen \nAnstalten (z.B. Spitäler) von diesen polizeigesetzlichen Normen umfasst sind. \n\n \n248 BGE 136 I 87, 115 (E. 8.3). \n249 BGE 136 I 87, 115 (E. 8.3). \n250 BGE 136 I 87, 115 (E. 8.3). \n251 BGE 136 I 87, 116 (E. 8.3). \n252 Vgl. die Struktur in MÜLLER, S. 210 ff. \n253 MÜLLER, S. 8 f. \n254 So MÜLLER, S. 9. \n255 MÜLLER, S. 9 m.w.N. \n256 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 21 N 8; MÜLLER, S. 201 ff. \n\n\n\n67 \n \n\n133 Nicht nur die Videoüberwachung und ggf. -aufzeichnung selbst bedarf einer Regelung, \nsondern auch der spätere Umgang mit dem Bild- und Tonmaterial. Dabei ist im Grundsatz \njeder Bearbeitungsschritt rechtlich angemessen zu normieren. Als solcher gilt die Auswer-\ntung des Bild- und Tonmaterials, die Übermittlung (und ggf. Weitergabe), die Speicherung \nsowie ein allfälliger Datenabgleich.257 Um den Garantien von Art. 13 BV zu genügen, ver-\nlangt das Bundesgericht zudem, dass die systematische Datenerfassung und -aufbewah-\nrung von angemessenen und wirkungsvollen rechtlichen Schutzvorkehrungen begleitet \nwerden, um Missbräuchen und Willkür vorzubeugen.258 Bei polizeilichen Aufzeichnungen \nist insbesondere die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Dauer von deren Aufbewah-\nrung und deren Vernichtung zu berücksichtigen.259 Dem Zweck, den Umgang mit den ge-\nwonnen Daten zu regeln, dienen die Art. 42 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 5 VE-PolG, die noch \nim Einzelnen zu würdigen sein werden (→ N 137 ff. und → N 140 ff.). \n\n134 Wie bereits angedeutet, kann zwischen der personenbezogenen und der nicht personen-\nbezogenen Videoüberwachung unterschieden werden. Werden keine Personendaten be-\narbeitet, d.h. geben die Aufnahmen weder direkt noch indirekt Aufschluss über persönliche \nInformationen, wird Art. 13 Abs. 2 BV nicht tangiert. Dies dürfte bei der Videoüberwachung \nim öffentlichen Raum selten der Fall sein. Ein Personenbezug respektive eine Personen-\nbeziehbarkeit liegt nämlich bereits dann vor, wenn eine Information erst indirekt Schlüsse \nüber eine Person zulässt,260 wie wenn z.B. Fahrzeugkennzeichen erfasst werden. Art. 42 \nVE-PolG soll die «nicht personenbezogene Überwachung» regeln, wobei im Vergleich zur \nin Art. 43 VE-PolG normierten «personenbezogenen Überwachung» weniger hohe Anfor-\nderungen bestehen und die Norm weniger bestimmt ausfällt. Es ist in Anbetracht der un-\nterschiedlichen Grundrechtsrelevanz von personenbezogenen und nicht personenbezo-\ngenen Überwachungen grundsätzlich plausibel, diese Trennung vorzunehmen. Es ist al-\nlerdings festzuhalten, dass diese Differenzierung auch mit praktischen, d.h. technischen \nHerausforderungen einhergeht. Die nicht personenbezogene Überwachung wäre so aus-\nzugestalten, dass es nicht möglich ist, Personen zu identifizieren – und zwar weder auf-\ngrund des Bild- noch des zugehörigen Tonmaterials. Das heisst, dass z.B. die Unschärfe \nso eingestellt werden muss, dass Personen nicht erkannt werden. Oder es wird z.B. nur \nmit Wärmebildkameras gearbeitet. Nicht mehr bestimmbar ist eine Person im Ergebnis, \nwenn Personendaten anonymisiert worden sind. Anonymisierung bedeutet, dass der Per-\nsonenbezug irreversibel aufgehoben wird bzw. ohne unverhältnismässigen Aufwand keine \nRückschlüsse auf Personen mehr möglich sind.261 Es ist insofern auch zu unterscheiden \nzwischen der Überwachung, die nicht ohne weitere Bearbeitungsschritte, d.h. nicht unmit-\ntelbar eine Personenidentifikation zulässt, und einer solchen, bei der endgültig keine Iden-\ntifikation möglich ist (dazu in der Folge → N 137 ff.). \n\n135 In den Deutschschweizer Kantonen finden sich verschiedene Varianten. Einige Kantone \nunterscheiden wie im Entwurf vorgeschlagen zwischen der Überwachung, welche die Per-\nsonenidentifikation zulässt, und einer solchen, die sie nicht zulässt (Art. 24a PolG-AR, § \n\n \n257 Vgl. BGE 146 I 11. \n258 BGer 6B_908/2018 v. 7.10.2019 (E. 3.3.1); BGE 144 I 126, 147 f. (E. 8.3.4). \n259 BGer 6B_908/2018 v. 7.10.2019 (E. 3.3.1) u.a. mit Verweis auf BGE 144 I 281, 301 ff. (E. 6); BGE \n133 I 77. \n260 RUDIN, in: SHK DSG, Art. 3 N 7. \n261 RUDIN, in: SHK DSG, Art. 3 N 13. Anders als bei der Pseudoanonymisierung darf kein «Schlüssel» \naufbewahrt werden, der eine Re-Identifikation ermöglichen würde. \n\n\n\n68 \n \n\n45b ff. PolG-BL, Art. 25 f. PolG-GL, Art. 22 PolG-OW, §32a ff. PolG-ZH). Im Kanton Bern \nwird sodann weiter unterschieden zwischen nicht personenbezogener Überwachung, der \nÜberwachung bei Massenveranstaltungen, der Überwachung an öffentlichen Orten sowie \nder Überwachung zum Schutz öffentlicher Gebäude (Art. 121 ff. PolG-BE). Im Kanton Aar-\ngau gibt es eine Norm betreffend die Überwachung bei öffentlichen Veranstaltungen (§ 36 \nPolG-AG) und eine zur «optisch-elektronischen Überwachungen» an besonders krimina-\nlitätsbelasteten Orten (§ 36a PolG-AG). In Graubünden wird die verdeckte Überwachung \nallgemein zugänglicher Orte (Art. 22a PolG-GR) von der (automatisierten) Verkehrsüber-\nwachung (Art. 22b PolG-GR) und der einsatzbezogenen Überwachung (Art. 22c PolG-GR) \nunterschieden. Im Kanton Solothurn bleibt der Einsatz von Bild- und Tonaufzeichnungs-\ngeräten auf Veranstaltungen und Kundgebungen beschränkt (§ 36quater PolG-SO, ähnlich \n§ 23 PolG-ZG). Einige Kantone (z.B. LU262, FR263) und auch Städte264 haben die Video-\nüberwachung in relativ umfassenden Reglementen geregelt. Ein einheitlicher Umgang ist \nin den Kantonen demzufolge nicht auszumachen. Im Wesentlichen kann allerdings zwi-\nschen Regelungen unterschieden werden, welche auf den Personenbezug abstellen, und \nsolchen, die nach dem Einsatzbereich bzw. Zweck differenzieren. Wie weit das Anwen-\ndungsfeld der zulässigen Videoüberwachung ist, unterscheidet sich ebenfalls von Kanton \nzu Kanton. \n\n136 In Anbetracht moderner Datenanalysesysteme und aktuell vieldiskutierter Themen wie die \nautomatisierte Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV) oder die Gesichtser-\nkennungstechnologie stellt sich im Rahmen einer Revision des Polizeigesetzes auch die \nFrage, welche dieser Anwendungen durch die vorgeschlagenen Normen abgedeckt wä-\nren. In einem wegweisenden Urteil zu einem Fall im Kanton Thurgau hielt das Bundesge-\nricht fest, dass das Erheben und Aufbewahren von Aufzeichnungen im Rahmen der AFV \neine erkennungsdienstliche Massnahme und damit einen Grundrechtseingriff darstellt. 265 \nDie AFV beschränke sich allerdings nicht auf eine blosse Erhebung und Aufbewahrung \nvon erkennungsdienstlichen Informationen, vielmehr würden diese mit anderen Daten-\nsammlungen zusammengeführt und automatisiert abgeglichen. Die AFV ermögliche die \nserielle und simultane Verarbeitung grosser und komplexer Datensätze innert Sekunden-\nbruchteilen, was über die herkömmliche Überwachung hinausgehe.266 Im Thurgauer Poli-\nzeigesetz sei für diesen Eingriff des automatisierten Abgleichs keine hinreichende gesetz-\nliche Grundlage vorhanden gewesen. Der Verwendungszweck sei nicht genügend defi-\nniert gewesen, d.h. nicht so, dass Verkehrsteilnehmer die Verwendung ausreichend vo-\nraussehen konnten. Die Reichweite des Datenabgleichs sei im Gesetz sachbezogen ein-\nzugrenzen.267 Im Ergebnis ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung so zu verstehen, \ndass bei Überwachungsmassnahmen nicht nur die Datenerhebung, d.h. die eigentliche \nÜberwachung, zu normieren ist. Vielmehr sind auch allfällige (möglicherweise) \n\n \n262 Gesetz über die Videoüberwachung vom 20.6.2011 (SRL 39) und Verordnung zum Gesetz über die \nVideoüberwachung vom 27.9.2011 (SRL 39a). \n263 Gesetz über die Videoüberwachung vom 7.12.2010 (SGF 17.3) und Verordnung über die Videoüber-\nwachung vom 23.8.2011 (SGF 17.31). \n264 Siehe z.B. das Reglement über die (punktuelle) Videoüberwachung auf öffentlichem Grund vom \n30.11.2010 der Stadt Schaffhausen (RSS 402.0) oder das Reglement über die Videoüberwachung auf \nöffentlichem Grund vom 3.7.2007 der Stadt St. Gallen (SRS 412.4). \n265 BGE 146 I 11, 13 (E. 3.1). \n266 BGE 146 I 11, 15 (E. 3.2). \n267 BGE 146 I 11, 17 (E. 3.3.2). \n\n\n\n69 \n \n\nvorgesehene weitere Bearbeitungsschritte wie u.a. im Rahmen eines automatisierten Ab-\ngleichs explizit festzuhalten. Sollen die erhobenen Daten also z.B. hinsichtlich von Fahr-\nzeugkennzeichen oder aber im Rahmen des Einsatzes neuer Technologien wie der Ge-\nsichtserkennung mit Fahndungs- oder Ermittlungsdatenbanken automatisiert abgeglichen \nwerden, wäre dies im Gesetz selbst vorzusehen. Das Bundesgericht stellt hier hohe An-\nforderungen an die Bestimmtheit der Normen. In jüngerer Zeit haben einige Kantone i.S.d. \nRechtsprechung denn auch spezielle Normen zur AFV erlassen (§ 36b PolG-AG, Art. 109 \nPolG-BE, § 45f PolG-BL, § 36octies PolG-SO, Art. 22b PolG-GR, § 36octies PolG-SO, § 11a \nPolG-SZ, Art. 59 PolG-VS). In Graubünden ist zudem in Bezug auf die personenbezogene \nÜberwachung allgemein zugänglicher Orte vergleichsweise allgemein festgehalten, dass \nder automatisierte Abgleich mit Datenbanken zur Personen- und Sachfahndung zulässig \nist (Art. 22a Abs. 2 PolG-GR). Soll im Kanton Schaffhausen die AFV zum Einsatz kommen, \nwird empfohlen, eine spezifische Norm zu erlassen, welche mitunter den Zweck der Mas-\nsnahme, die Aufbewahrung und Löschung der Daten sowie allfällige weitere Schutzvor-\nkehrungen normiert (vgl. dazu auch → N 146 f.). Sollen weitere automatisierte Systeme \nwie die Gesichtserkennungstechnologie zum Einsatz kommen, wäre auch das explizit vor-\nzusehen. Bei dieser deutlich weniger erprobten Technologie, bei der sich der gesellschaft-\nliche Diskurs gerade erst im Entstehen befindet, wird allerdings empfohlen abzuwarten, \nob der Bund entsprechende Regelungen in der StPO vorzusehen gedenkt. Eine Bundes-\nlösung für die strafprozessuale Anwendung wäre vorzuziehen. \n\n6.16. Nicht personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten (Art. 42) \n\n \n\n137 Art. 42 VE-PolG soll die nicht personenbezogene technische Überwachung allgemein zu-\ngänglicher Orte ermöglichen. Als Zweck ist die polizeiliche Aufgabenerfüllung im Allgemei-\nnen aufgeführt (Abs. 1). Aus der Formulierung, dass Personen nicht «nicht unmittelbar \nidentifiziert werden können» und der Vorgabe in Abs. 2, dass eine weitere Auswertung zu \nStrafverfolgungszwecken möglich bleiben soll, ergibt sich, dass die Aufnahmen grundsätz-\nlich so gemacht werden können, dass mittelbar durchaus eine Personenidentifikation mög-\nlich wäre. Die Möglichkeit einer Deanonymisierung vorzusehen für Vergehen und Verbre-\nchen ist grundsätzlich nachvollziehbar. Eine ähnliche Regelung findet sich z.B. auch im \nZürcher Polizeigesetz (§ 32a PolG-ZH). Ist aber eine mittelbare Identifizierung möglich, \nhandelt es sich trotz der gewählten Marginalie sehr wohl um eine Bearbeitung von Perso-\nnendaten, weshalb die Anforderungen an die Normdichte hoch anzusetzen sind. So könn-\nten z.B. gemäss Art. 42 Abs. 1 VE-PolG ohne weiteres Fahrzeugkennzeichen aufgenom-\nmen werden, da diese nur mittelbar eine Personenidentifikation ermöglichen, durchaus \naber einen Personenbezug aufweisen. Es wäre deshalb zu diskutieren, entweder auf das \n\nArt. 42 Nicht personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten \n1 Zur Erfüllung ihres Auftrags darf die Schaffhauser Polizei allgemein zugängliche Orte mit technischen Gerä-\nten, namentlich mit Ton- und Bildaufnahmegeräten in einer Weise überwachen, dass Personen nicht unmittel-\nbar identifiziert werden können. \n2 Die weiter gehende Auswertung von Aufzeichnungen durch die Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Ver-\nbrechen und Vergehen bleibt vorbehalten. \n3 Die Aufzeichnungen werden gelöscht, sobald sie für die Erkennung oder Verhinderung von Straftaten oder \ndie Gefahrenabwehr nicht mehr benötigt werden, spätestens jedoch nach 100 Tagen, soweit sie nicht weiterhin \nfür ein Straf-, Zivil- oder Verwaltungsverfahren benötigt werden. \n \n\n\n\n70 \n \n\n«unmittelbar» in Art. 42 VE-PolG sowie Abs. 2 zu verzichten und damit in der Tat eine Art \nder Überwachung vorzusehen, bei der eine Personenidentifikation nicht möglich ist (z.B. \nnur zur Überwachung von Verkehrs- oder Personenströmen), oder allgemein auf die Un-\nterscheidung zwischen personenbezogener und nicht personenbezogener Überwachung \nzurückzukommen. Es könnte auf die Einsatzbereiche bzw. den Zweck (z.B. explizit Über-\nwachung des Verkehrs oder von Grossanlässen) abgestellt werden, wie dies teilweise \nauch in anderen Kantonen vorgesehen ist (dazu schon → N 135). Soll an der Unterschei-\ndung festgehalten werden, ist die Bestimmtheit des Art. 42 VE-PolG in Anbetracht der \nstrengen bundesgerichtlichen Rechtsprechung weiter zu erhöhen. So könnte z.B. Abs. 2 \nso erweitert werden, dass eine weitergehende Auswertung der Daten nur zur Verfolgung \nschwerer Straftaten möglich ist, für die ein hinreichender Tatverdacht vorliegt und für deren \nAufklärung eine weitere Bearbeitung des Bild- und Tonmaterials notwendig ist. Allenfalls \nsollte dann auch für diese Art der Überwachung eine Information der Öffentlichkeit als \nnotwendig vorgesehen werden (vgl. Art. 43 Abs. 4 VE-PolG) und der Zweck wäre ggf. \nweiter einzuschränken (vgl. nachfolgend → N 138). Die mittelbare Personenidentifikation \nkönnte auch an die Voraussetzungen und Vorkehrungen von Art. 43 VE-PolG geknüpft \nwerden, wobei sich dann die Frage stellt, ob sich diesfalls die Differenzierung nicht wieder \nerübrigte. Mit dem Vorgehen, eine eher allgemeine, d.h. wenig bestimmte Norm zu erlas-\nsen, die eine weitgehende Überwachung ohne Personenidentifikation ermöglicht, bei der \ndie Personenidentifikation in einem zweiten Schritt jedoch ohne weiteres möglich ist, be-\ngibt man sich jedenfalls in einen Graubereich. Dieses Vorgehen ist zu überdenken. \n\n138 Der Zweck der technischen Überwachung ist eindeutig festzulegen. Zweckrichtungen, bei \nder eine Videoüberwachung allgemein «zum Schutz von Personen oder Sachen», «zur \nErfüllung polizeilicher Aufgaben» oder «zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit» erfolgen, \ngelten als zu unbestimmt, zumal das behördliche Ermessen damit kaum begrenzt wird.268 \nEs sind entsprechend weitere Voraussetzungen respektive Einschränkungen vorzusehen. \nDas gilt primär für die personenbezogene Überwachung. Wie bereits festgehalten, ist aber \nfraglich, inwiefern die Möglichkeit der mittelbaren Personenidentifikation ebenfalls eine \nweitere Einschränkung verlangt als nur den Hinweis, dass die Überwachung der Erfüllung \npolizeilicher Aufgaben dienen muss. Auch in anderen Kantonen finden sich allerdings Vor-\nschriften, gemäss welchen der Zweck bei der nicht personenbezogenen Überwachung \nnicht weiter beschränkt wird (Art. 25a PolG-GL, § 32b PolG-ZH). Eine ebenfalls (fast) vo-\nraussetzungslose Videoüberwachung ohne Möglichkeit der Personenidentifikation ist in \nBasel-Landschaft normiert (§ 45c PolG-BL, vgl. auch Art. 22 Abs. 2 PolG-OW). Allerdings \nist dort keine Möglichkeit der nachträglichen bzw. mittelbaren Personenidentifikation vor-\ngesehen, weshalb die Massnahme ungleich weniger invasiv ist. \n\n139 Die Normdichte bei Überwachungsmassnahmen ist gemäss Bundesgericht nur dann an-\ngemessen, wenn die Aufbewahrung und Vernichtung der Daten hinreichend geregelt ist. \nDie Speicherung der erhobenen Daten hat sich dabei allgemein am Verwendungszweck \nzu orientieren. Besteht kein Bedarf für eine Weiterverwendung, sind die Daten grundsätz-\nlich unverzüglich zu löschen.269 Bei der Beurteilung des Art. 42 Abs. 3 VE-PolG ist einer-\nseits die Frage der Aufbewahrungsfrist zu würdigen, andererseits die Frage, ob die Wei-\nterverwendung in gewissen Fällen adäquat ist. Zunächst ist festzuhalten, dass die \n\n \n268 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 21 N 10. \n269 BGer 6B_908/2018 vom 7.10.2019 (E. 3.3.2). \n\n\n\n71 \n \n\nAufbewahrungsfrist richtigerweise im Gesetz festzuhalten ist.270 Das Bundesgericht hat \ndie Ansicht vertreten, dass die Voraussetzung, dass die Aufzeichnungen nicht mehr be-\nnötigt werden, für sich alleine keine echte Begrenzung darstellt. Es müsse zum Ausdruck \nkommen, welche Zweckrichtung der Benötigung zukommt.271 Zum anderen wurde in Be-\nzug auf die damals zu beurteilende Zürcher Norm gerügt, dass unklar sei, ob die Formu-\nlierung «wenn feststeht» einen formellen Entscheid eines Organs voraussetzt und ob ent-\nsprechende Feststellungen tatsächlich getroffen würden.272 Deswegen komme der An-\ngabe einer konkreten Frist massgebliche Bedeutung zu. Die Formulierung in Abs. 42 Abs. \n3 VE-PolG, wonach die Aufzeichnungen spätestens nach 100 Tagen gelöscht werden \noder allenfalls schon früher, wenn sie nicht mehr benötigt werden, ist diesbezüglich kon-\nkreter. Eine Ausnahme von der 100-Tage-Frist ist nur vorgesehen, sofern die Aufzeich-\nnungen noch für Straf-, Zivil- oder Verwaltungsverfahren benötigt werden. Diese Bedin-\ngung ist so auszulegen, dass die entsprechenden Verfahren hängig sein müssen. Eine \nbloss potenzielle Nützlichkeit in einem späteren Verfahren genügt nicht. In diesem Sinne \nist die Norm aber hinreichend bestimmt. Hinsichtlich des Ansetzens der Frist hat das Bun-\ndesgericht in einem Urteil zum Polizeireglement der Stadt St. Gallen erläutert, dass eine \nkurze Aufbewahrungsdauer die Gefahr birgt, dass im Falle einer erst späteren Entdeckung \neiner Straftat oder später eingereichten Anzeige die Aufzeichnungen bereits gelöscht sind \nund auf sie als Beweismittel nicht mehr zurückgegriffen werden kann.273 Aus Sicht des \nBundesgerichts lässt sich eine Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen rechtfertigen, wobei es \nsich dabei um einen für die Betroffenen nicht unerheblichen Grundrechtseingriff handle.274 \nVon Personen und Personengruppen, die in einem Verfahren auf Aufzeichnungen zurück-\ngreifen möchten, könne erwartet werden, dass sie das entsprechende Verfahren innert \nnützlicher Frist in die Wege leiten und nicht zuwarten. Gleiches könne auch von Behörden \nverlangt werden, wenn sie auf Aufzeichnungen zurückgreifen wollen. Eine längere Aufbe-\nwahrung (z.B. von einem Jahr) sei deshalb unverhältnismässig.275 Auch wenn einzelne \nKantone kürzere Fristen vorsehen, z.B. Graubünden nur 30 Tage (Art. 22a Abs. 3 PolG-\nGR) oder Solothurn sogar nur 96 Stunden (§ 36quater Abs. 3 PolG-SO), ist 100 Tage die \nmittlerweile am meisten verbreitete Lösung (z.B. Art. 127 PolG-BE, Art. 24a Abs. 3 PolG-\nAR). Die Regelung der Aufbewahrung in Art. 42 Abs. 3 VE-PolG ist jedenfalls bundes-\nrechtskonform und die Formulierung dieses Absatzes ist als geeignet zu beurteilen. \n\n \n270 Vgl. BGE 146 I 11, 17 f. (E. 3.3.2). \n271 BGE 136 I 87, 116 f. (E. 8.4). \n272 BGE 136 I 87, 116 f. (E. 8.4). \n273 BGE 133 I 77, 84 (E. 5.2). \n274 BGE 133 I 77, 85 ff. (E. 5.3 und E. 5.5). \n275 BGE 136 I 87, 117 (E. 8.4). \n\n\n\n72 \n \n\n6.17. Personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten (Art. 43) \n\n \n\n140 Gemäss Art. 42 Abs. 1 VE-PolG dient die personenbezogene Überwachung allgemein \nzugänglicher Orte der Wahrung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung sowie der \nVerhinderung und Erkennung strafbarer Handlungen. Insbesondere ist sie gerechtfertigt \nzum Schutz von Personen. Als Zweck wird also ein grosser Teil des polizeilichen Aufga-\nbenkatalogs abgedeckt, d.h. sowohl der sicherheits- und verkehrspolizeiliche als auch der \nkriminalpolizeiliche Bereich. Bei einem Blick auf die Deutschschweizer Polizeigesetze \nzeigt sich, dass die Überwachungen jeweils unterschiedlichen Zweckrichtungen dienen \nsoll, die aber zumeist abstrakt beschrieben werden. So wird in Appenzell Ausserhoden als \nZweck der personenbezogenen Videoüberwachung z.B. die «Wahrung der öffentlichen \nSicherheit und Ordnung» (Art. 24a Abs. 2 PolG-AR) festgeschrieben. Im Kanton Bern wird \ndie örtlich beschränkte Überwachung öffentlicher Orte nur «zur Verhinderung und Ahn-\ndung von Straftaten» eingesetzt (Art. 123 PolG-BE). Die personenbezogene Videoüber-\nwachung dient in Basel-Landschaft ausschliesslich dem Schutz von Angestellten oder von \nObjekten der öffentlichen Hand, wobei sie nur die «Verhinderung und Ahndung von Straf-\ntaten» bezwecken darf (§ 45d PolG-BL). In Obwalden dient sie dem «Schutz von Perso-\nnen, Tieren und Gegenständen und zur Verhinderung und zur Erkennung von Verbrechen \nund Vergehen» (Art. 22 Abs. 1 PolG-OW). In den Kantonen Glarus (Art. 25a PolG-GL) und \nZürich (§ 32b PolG-ZH) wurden praktisch gleichlautende Formulierungen gewählt wie im \nvorliegenden Entwurf. Da die Norm in Abs. 2 und 3 weitere Eingrenzungen vornimmt, \ndiese Zwecke für sich allein also noch keinen Einsatz legitimieren, ist die Umschreibung \nin Abs. 1 als ausreichend konkret zu bezeichnen. Für sich allein vermag Abs. 1 den An-\nwendungsbereich der Überwachung jedoch nicht ausreichend einzuschränken. \n\n141 Die Gesetzesgrundlage muss die personenbezogene Überwachung an konkrete Bedin-\ngungen knüpfen, welche den schweren Eingriff in die Grundrechte der Vielzahl an \n\nArt. 43 Personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten \n1 Zur Wahrung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung sowie zur Verhinderung und Erkennung strafba-\nrer Handlungen, insbesondere zum Schutz von Personen, darf die Schaffhauser Polizei allgemein zugängliche \nOrte in einer Weise mit Ton- und Bildaufnahmegeräten überwachen, dass Personen identifiziert werden kön-\nnen. \n2 Die Überwachung muss von einer Polizeioffizierin oder einem Polizeioffizier angeordnet sowie zeitlich und \nörtlich begrenzt werden. Sie setzt voraus, dass keine weniger eingreifenden Mittel zur Verfügung stehen sowie \nam überwachten Ort \n\na) Straftaten bereits begangen worden sind oder mit solchen zu rechnen ist oder \nb) eine vermisste Person vermutet wird. \n\n3 Die Schaffhauser Polizei darf bei Veranstaltungen und Kundgebungen an allgemein zugänglichen Orten Per-\nsonen in einer Weise mit Ton- und Bildaufnahmegeräten überwachen, dass Personen identifiziert werden kön-\nnen. Die Überwachung setzt voraus, dass \n\na) sie für die Gewährleistung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung, namentlich für die Einsatz-\ndisposition und die Unterstützung von Sicherheitskräften, erforderlich ist oder \n\nb) konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass es zu strafbaren Handlungen kommen könnte. \n4 Die Öffentlichkeit ist in amtlichen Publikationsorganen, mit Hinweisen vor Ort oder in anderer geeigneter Weise \nauf den Einsatz der Ton- und Bildaufnahmegeräte aufmerksam zu machen, soweit dadurch der Zweck der \nMassnahme nicht vereitelt wird. \n5 Sämtliche Aufzeichnungen sind nach 100 Tagen zu löschen, sofern sie nicht zur Aufklärung von strafbaren \nHandlungen oder zur Gefahrenabwehr benötigt werden. \n \n\n\n\n73 \n \n\nBetroffenen rechtfertigen. Die Überwachung allgemein zugänglicher Orte wird i.d.R. nur \nan Orten als zulässig erachtet, an denen ernsthaft mit der Begehung von Straftaten zu \nrechnen ist respektive eine besondere Gefährdung anzunehmen ist.276 Sie ist deshalb auf \nOrte zu beschränken, die eine erhöhte Gefahrenbelastung aufweisen, d.h. auf sog. Krimi-\nnalitätsschwerpunkte.277 Art. 43 Abs. 2 VE-PolG begrenzt die Überwachungsmassnah-\nmen i.S.d. Anspruchs örtlich. Es dürfen in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips \nkeine milderen Mittel zur Verfügung stehen, um der in Abs. 1 festgesetzten Zwecksetzung \ngerecht zu werden. Zudem müssen am überwachten Ort entweder Straftaten bereits be-\ngangen worden oder mit solchen muss zu rechnen sein (Abs. 2 lit. a). Alternativ rechtfertigt \ndie Vermutung, eine vermisste Person befinde sich an diesem Ort, eine Überwachung \n(Abs. 2 lit. b). Während es sachgemäss ist, die Überwachung auf Kriminalitätsschwer-\npunkte zu beschränken, muss die zweite Voraussetzung gemäss lit. a als eher generisch \nbezeichnet werden. Sie dürfte fast überall erfüllt sein, in Anbetracht dessen, dass bereits \nÜbertretungen ausreichten. Eine Einschränkung auf schwere Straftaten oder Vergehen \nund Verbrechen, ist hier deshalb zu empfehlen (zur Auslegung dieser Begriffe hinten → N \n163). Alternativ ist die Norm eng auszulegen und zuhanden der Materialien weiter zu prä-\nzisieren. Zu Art. 43 Abs. 2 VE-PolG ist des Weiteren vorzuschlagen, erneut zu diskutieren, \nob die Anordnung der Videoüberwachung durch eine Polizeioffizierin oder einen Polizeiof-\nfizier eine angemessene Kompetenzzuweisung darstellt. Handelt es sich bei den Video-\nüberwachungen um zeitlich und örtlich sehr eng begrenzte Massnahmen, d.h. wirklich nur \nsehr punktuelle Einsätze, könnte dies noch bejaht werden. Ist die Anordnung jedoch wei-\ntergehend, wäre es für die Akzeptanz der Massnahme förderlich, eine Anordnung durch \ndas Departement oder zumindest das Kommando vorzusehen. Immerhin ist gemäss Art. \n43 Abs. 4 VE-PolG die Öffentlichkeit über die Massnahme zu informieren, weshalb im \nRegelfall doch von Massnahmen einer gewissen Permanenz auszugehen ist. \n\n142 Art. 43 Abs. 3 VE-PolG regelt den Spezialfall der Videoüberwachung bei Veranstaltungen \nund Kundgebungen. Diese vorübergehende personenbezogene Überwachung setzt vo-\nraus, dass die Massnahme entweder sicherheitspolitisch notwendig ist (lit. b) oder kon-\nkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass es zu strafbaren Handlungen kommen könnte. \nIm Grundsatz ist dieser Passus nicht zu bemängeln. Auch hier ist jedoch die Vorausset-\nzung der drohenden «strafbaren Handlungen» als allgemein zu bezeichnen. Eine Ein-\nschränkung auf schwere Straftaten oder in diesem Fall wohl geeigneter auf Vergehen oder \nVerbrechen ist deshalb auch bzgl. Abs. 3 zu empfehlen. Zudem ist zu beachten, dass bei \nÜberwachungen gemäss Art. 43 Abs. 3 VE-PolG nicht nur die Privatsphäre, sondern auch \ndie Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit sowie politische Rechte tangiert sein \nkönnen. Der Normaufbau ist so zu auszulegen, dass auch hier eine Anordnung durch eine \nPolizeioffizierin oder einen Polizeioffizier i.S.v. Abs. 2 notwendig ist, wobei sich auch hier \ndie Frage stellt, ob diese Kompetenzzuweisung «stufengerecht» ist. \n\n143 Eine angemessene Information der Öffentlichkeit ist bei diesen – bewusst nicht verdeckten \n– Überwachungen vorzusehen. In den Kantonen finden sich hier verschiedene Regelun-\ngen. Teilweise ist das Anbringen von Hinweistafeln vorgesehen (Art. 24a Abs. 2 PolG-AR, \nArt. 25a Abs. 3 PolG-GL, Art. 22 Abs. 3 PolG-OW) oder der Einsatz ist deutlich zu kenn-\nzeichnen (Art. 126 PolG-BE). In anderen Kantonen wiederum sind die Anordnungen der \n\n \n276 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 21 N 9. \n277 MÜLLER, S. 215 ff.; TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 21 N 9. \n\n\n\n74 \n \n\nVideoüberwachung zu veröffentlichen (Art. 125 PolG-BE) oder es wird vergleichsweise \nunbestimmt vorgeschrieben, dass die Öffentlichkeit «nach Möglichkeit auf die Überwa-\nchung aufmerksam zu machen» ist (§ 45b Abs. 5 PolG-BL). Relativ umfassend ist die \nebenfalls zu findende Formulierung, dass die Öffentlichkeit «durch Hinweistafeln, Anzei-\ngen auf Bildschirmen oder in anderer geeigneter Weise» auf die Überwachung hinzuwei-\nsen ist (§ 32b Abs. 3 PolG-ZH). Art. 43 Abs. 4 VE-PolG hält zwar das konkrete Instrument \nder Veröffentlichung nicht explizit fest, jedoch die Pflicht, eine solche in geeigneter Weise \nvorzusehen. Dieses Vorgehen ist sicherlich vertretbar. Diskutabel ist die Einschränkung, \ndass eine Veröffentlichung nur vorzusehen ist, «soweit dadurch der Zweck der Mass-\nnahme nicht vereitelt wird». Wird auf eine Veröffentlichung bewusst verzichtet, erhält die \nVideoüberwachung den Charakter einer verdeckten Überwachung. Das entspricht eigent-\nlich nicht der Natur der Art. 42 und 43 VE-PolG. Soll bewusst eine der Massnahmen (z.B. \ndie Überwachung bei Veranstaltungen und Kundgebungen) verdeckt erfolgen können, \nwird empfohlen dies explizit in Abs. 3 festzuhalten (z.B. durch den Zusatz «offen und ver-\ndeckt»). Bei Abs. 4 aber generell eine Einschränkung «durch die Hintertür» einzuführen, \nist suboptimal, wenn auch wahrscheinlich zulässig. Es ist zudem zu überlegen, wie eine \nzeitgerechte Information Betroffener im Falle von Überwachungen von Veranstaltungen \nund Kundgebungen oder anderweitig kurzzeitigen Überwachungen sichergestellt wird. \nDies muss allerdings nicht im Gesetz festgelegt sein. \n\n144 Wie bereits bei Art. 42 VE-PolG diskutiert (→ N 139), ist die Aufbewahrungsfrist von 100 \nTagen nicht zu beanstanden. Falls die Aufnahmen für Strafverfahren benötigt werden, \nkönnen sie weiter aufbewahrt werden. In Bezug auf Art. 43 Abs. 5 VE-PolG stellt sich die \nFrage, was der Anwendungsfall ist, bei dem Aufnahmen «zur Gefahrenabwehr» verwen-\ndet werden. Dies könnte allenfalls mindestens zuhanden der Materialien noch erläutert \nwerden, da die Bestimmtheit bei diesem Anwendungsfall deutlich tiefer ist als bei demje-\nnigen der Hängigkeit von Strafverfahren. Zudem könnte auch bei Art. 43 Abs. 5 VE-PolG \neingefügt werden, dass die Aufzeichnungen «spätestens» nach 100 Tagen zu löschen \nsind, damit klar wird, dass – wie bereits bei Art. 42 Abs. 3 VE-PolG – Aufnahmen früher \nzu löschen sind, wenn sie nicht mehr benötigt werden. Die Formulierung in Art. 42 Abs. 3 \nVE-PolG ist hier insgesamt als präziser und damit gelungener zu bezeichnen. Es ist jedoch \nauf den Unterschied hinzuweisen, dass die Aufnahmen ohne Personenbezug auch dann \nlänger aufbewahrt werden können, wenn sie für Zivil- und Verwaltungsverfahren benötigt \nwerden. Bei den personenbezogenen Daten ist dies nicht möglich. Aufgrund der unter-\nschiedlichen Eingriffsintensität kann das gerechtfertigt sein, wobei damit unterstrichen \nwird, dass eine Deanonymisierung i.S.v. Art. 42 Abs. 2 VE-PolG für Zivil- und Verwaltungs-\nverfahren nicht gestattet ist. \n\n\n\n75 \n \n\n6.18. Nachforschung (Art. 44) \n\n \n\n145 Auf der Grundlage von Art. 44 VE-PolG können Personen in Fahndungsmitteln ausge-\nschrieben werden, wenn eine der in Abs. 1 lit. a bis e vorliegenden Bedingungen erfüllt ist. \nEs ist üblich, im Polizeigesetz diese Art der Nachforschung vorzusehen, da ansonsten die \nFahndung auf kriminalpolizeiliche Aufgaben beschränkt bliebe (vgl. Art. 210 f. StPO). Der \nGesetzesentwurf ist nicht zu beanstanden. Der Aufbau der Norm ist sinnvoll. Der Verweis \nauf die Voraussetzungen des polizeilichen Gewahrsams ist grundsätzlich adäquat, sind \nso bereits viele wichtige Anwendungsfälle umfasst. Dass bei Vorliegen dieser Vorausset-\nzungen eine polizeiliche Fahndung möglich ist, bestärkt allerdings den Eindruck, dass die \ndort normierten Bedingungen nicht zu unbestimmt gehalten sein dürfen (→ N 75 ff.). Dass \nbereits die Meldung, jemand sei vermisst, die Veranlassung einer Nachforschung auslö-\nsen kann, wirkt auf den ersten Blick als eher tiefe Schwelle. Eine Vermisstmeldung ist \nschnell erstattet. Es ist selbstverständlich bereits mit Blick auf den Verhältnismässigkeits-\ngrundsatz Aufgabe der Polizei, die Ernsthaftigkeit der Meldung zu überprüfen. In den meis-\nten Kantonen findet sich die Formulierung, dass die Personen «vermisst werden».278 So \nwird nicht auf die Meldung, sondern auf den Zustand abgestellt. Auch dann gibt es aber \nAuslegungsbedarf. In Verbindung mit dem in Art. 44 Abs. 2 VE-PolG speziell betonten \nVerhältnismässigkeitsgrundsatz sind jedenfalls beide Varianten möglich. Die Fahndung \nmit Bildmaterial wird in anderen Kantonen teilweise an erhöhte Bedingungen geknüpft \n(siehe z.B. § 55 Abs. 3 PolG-TG, § 44 Abs. 3 PolG-ZH). Es scheint aber ausreichend, mit \nArt. 44 Abs. 2 VE-PolG den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu konkretisieren. Eine \nFahndung mit Bildmaterial ist folglich nur in engen Grenzen gestattet. Das gilt insbeson-\ndere für Bilder im Internet, die kaum je wieder entfernt werden können. \n\n \n278 Siehe z.B. § 33 Abs. 1 lit. d PolG-AG, Art. 21 Abs. 1 lit. c, Art. 106 Abs. 1 lit. d PolG-BE, Art. 31b lit. \na PolG-FR, Art. 13 Abs. 1 lit. d PolG-GR, § 11 Abs. 1 lit. f PolG-LU, Art. 19 Abs. 1 lit. a PolG-OW, Art. \n21 Abs. 1 lit. e PolG-UR, anders aber § 55 Abs. 1 Ziff. 4 PolG-TG, § 44 Abs. 1 lit. d PolG-ZH. \n\nArt. 44 Nachforschung \n1 Ist der Aufenthaltsort einer Person nicht bekannt oder hält sie sich im Ausland auf, so schreibt sie die Schaff-\nhauser Polizei in polizeilichen Fahndungsmitteln aus, wenn: \n\na) die Voraussetzungen des polizeilichen Gewahrsams erfüllt sind, \nb) die Person auf Ersuchen der zuständigen Stelle vor- oder zugeführt werden muss, \nc) der Person Dokumente polizeilich zugestellt werden müssen, \nd) sie als vermisst gemeldet wurde oder \ne) andere gesetzliche Bestimmungen dies vorschreiben. \n\n2 Bei der Wahl des geeigneten Fahndungsmittels und der Art der Ausschreibung berücksichtigt die Schaffhau-\nser Polizei die Bedeutung des Falls. \n3 Die Schaffhauser Polizei kann die Öffentlichkeit zur Mithilfe auffordern und dabei Bild- oder Tonmaterial ein-\nsetzen. \n4 Ist der Grund für die Ausschreibung dahingefallen, wird sie widerrufen. \n5 Diese Bestimmungen gelten sinngemäss auch für die Nachforschung nach Tieren und Sachen. \n \n\n\n\n76 \n \n\n6.19. Fahndung (Art. 45) \n\n \n\n146 Die Marginalie von Art. 45 VE-PolG lautet «Fahndung», was gemäss herkömmlichem Ver-\nständnis die Suche von Personen (oder Sachen) bezeichnet. In der Bestimmung geht es \ngemäss Wortlaut nicht eigentlich um die Suche von Personen, wenn auch allenfalls indi-\nrekt, sondern um den Datenabgleich (zu Fahndungszwecken). Gemäss der Norm soll die \nSchaffhauser Polizei erfasste Personen und Fahrzeuge mit Datenbanken abgleichen kön-\nnen, wobei der Abgleich mit polizeilichen Fahndungsregistern, mit spezifischen Listen von \nFahrzeugkontrollschildern sowie mit konkreten Fahndungsaufträgen möglich sein soll. Es \nist grundsätzlich richtig, wie u.a. bereits im Zusammenhang mit der AFV ausgeführt (→ N \n136), jeden Datenbearbeitungsschritt im Gesetz vorzusehen. Art. 45 VE-PolG würde es \nnun erlauben, «erfasste Personen und Fahrzeuge» mit Datenbanken abzugleichen. Es \nstellt sich hier einerseits die Frage, was «erfasst» meint. Andererseits ist fraglich, für wel-\nche Arten des Abgleichs der Bestimmtheitsgrad der Norm hinreichend ist. Betreffend \nZweck ist klar, dass nur ein Abgleich zulässig ist, der einer Fahndung (gemäss StPO oder \nArt. 44 VE-PolG) dient. Dieser Zweck könnte allenfalls zusätzlich im Normtext umschrie-\nben werden. \n\n147 Die in Art. 45 Abs. 1 VE-PolG gewählte Terminologie «erfasste Personen und Fahrzeuge» \nist umfassend zu verstehen. Die Polizei könnte demnach alles Material, dass sie gestützt \nauf eine andere Norm rechtmässig erlangt hat (z.B. aufgrund von Videoüberwachung, ED-\nErfassung oder Observation, nicht jedoch z.B. Opensource-Datenbanken im Internet) mit \nden in Abs. 2 gelisteten Datenbanken abgleichen. Für einen manuellen Abgleich z.B. einer \nAufnahme A mit der Datenbank B ist die Norm grundsätzlich als ausreichend bestimmt zu \nerachten, wobei auch für diese Anwendungsfälle empfohlen wird, ggf. den Zweck und die \nAuslegung des «Erfasstseins» im Normtext, auf dem Verordnungsweg oder in den Mate-\nrialien weiter zu konkretisieren. Für einen automatisierten Abgleich erfasster Bilder (z.B. \nalle Videoaufnahmen am Bahnhofplatz oder an einer Hauptstrasse vorbeifahrende Fahr-\nzeuge) ist die Bestimmung hingegen nicht hinreichend bestimmt. In Anbetracht der hohen \nbundesgerichtlichen Ansprüche an die automatisierten Abgleiche (vgl. → N 136) wären \ndafür konkretere Normen vorzusehen. Eine solche Norm müsste es erlauben, dass \nRechtsunterworfene absehen können, was mit dem z.B. durch Videoüberwachung erlang-\nten Material geschieht. Dem wird Art. 45 VE-PolG nicht gerecht, auch wenn er natürlich \ndiesbezüglich erweitert werden könnte. Bei einem Abgleich handelt es sich um die Bear-\nbeitung von Personendaten, allenfalls um besonders geschützte Personendaten, könnten \nz.B. bei der automatisierten Abgleichung von Videoaufzeichnungen doch gar Bewegungs-\nprofile erstellt werden. Ist intendiert, solche Anwendungen zu nutzen, wäre deshalb der \nZweck und die konkrete Verwendung des Materials im Gesetz zu normieren. Für einen \n\nArt. 45 Fahndung \n1 Die Schaffhauser Polizei kann erfasste Personen und Fahrzeuge mit Datenbanken abgleichen. \n2 Der Abgleich ist zulässig: \n\na) mit polizeilichen Personen- und Sachfahndungsregistern; \nb) mit von der Schaffhauser Polizei erstellten Listen mit Kontrollschildern von Fahrzeugen, deren Halte-\n\nrinnen oder Halter der Führerausweis entzogen oder verweigert worden ist; \nc) mit konkreten Fahndungsaufträgen der Schaffhauser Polizei. \n\n\n\n77 \n \n\nmanuellen Abgleich in engen Schranken stellt Art. 45 VE-PolG eine geeignete Grundlage \ndar und es ist jedenfalls zu begrüssen, dass der Entwurf den Datenabgleich adressiert. \n\n6.20. Durchsuchung von Personen (Art. 46) \n\n \n\n148 Die im Entwurf vorgesehen Durchsuchung von Personen dient der unmittelbaren Gefah-\nrenabwehr, ist also präventiv-polizeilicher Natur. Sie ist von der Durchsuchung zur Aufklä-\nrung von Straftaten gemäss Art. 249 ff. StPO abzugrenzen. Die Durchsuchung von Per-\nsonen bedeutet für diese eine erhebliche Einschränkung der persönlichen Freiheit (Art. 10 \nAbs. 2 BV), der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV) und allenfalls der Menschenwürde (Art. \n7 BV).279 Sie ist deshalb gesetzlich an strikte Voraussetzungen zu binden.280 Die Durch-\nsuchung von Personen war bis anhin nicht auf gesetzlicher Ebene geregelt. Es ist richtig, \ndass der u.U. weitgehende Grundrechtseingriff nun auf formell-gesetzlicher Stufe eine \nGrundlage findet. Der Aufbau von Art. 46 VE-PolG ist nicht zu beanstanden und gut nach-\nvollziehbar. Sehr ähnlich aufgebaute Normen finden sich auch in anderen Kantonen (z.B. \n§ 38 PolG-AG, Art. 97 PolG-BE, § 45 PolG-BS, § 29 PolG-BL, § 35 PolG-ZH). \n\n149 Der in Art. 46 Abs. 1 VE-PolG aufgeführte Katalog an Voraussetzungen umfasst die wich-\ntigsten Anwendungsfelder. Es ist allerdings erneut auf das zum polizeilichen Gewahrsam \nGesagte zu verweisen (→ N 75 ff.). Sind dort die Voraussetzungen zu weit, wie teilweise \nbeanstandet, wirkt sich das auch hier aus. In Bezug auf Art. 46 Abs. 1 lit. c VE-PolG stellt \nsich die Frage, ob dies nicht zumeist bereits Anwendungsfälle des Strafprozessrechts be-\ntreffen dürfte. Als Auffangnorm kann die Bestimmung allerdings belassen werden. Sie ist \nso auszulegen, dass die Verdachtslage auf konkreten Anhaltspunkten basiert. Alternativ \nkönnte auch die Formulierung «konkrete Anhaltspunkte vorliegen, dass […]» gewählt wer-\nden. Diese Änderung ist jedoch keineswegs zwingend. \n\n \n279 BGE 140 I 2, 32 (E. 10.5.1). \n280 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 13 N 1; STRASSER, S. 140 und 149 ff. \n\nArt. 46 Durchsuchung von Personen \n1 Die Schaffhauser Polizei kann in oder an der Kleidung einer Person, an der Körperoberfläche oder in den \nohne Hilfsmittel einsehbaren Körperöffnungen und Körperhöhlen nach Sachen oder Spuren suchen, wenn: \n\na) dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer Personen oder von Sachen von namhaf-\ntem Wert erforderlich ist; \n\nb) Gründe für einen polizeilichen Gewahrsam dieser Person gegeben sind; \nc) der Verdacht besteht, dass sie sicherzustellende Gegenstände bei sich hat; \nd) es zur Feststellung ihrer Identität erforderlich ist oder \ne) sie sich in einem die freie Willensbildung ausschliessenden Zustand oder in hilfloser Lage befindet \n\nund die Durchsuchung zu ihrem Schutz erforderlich ist. \n2 Die Durchsuchung wird von einer Person gleichen Geschlechts vorgenommen, es sei denn, die Massnahme \nertrage zum Schutz der zu durchsuchenden Person selbst oder Dritten keinen Aufschub. \n3 Bei Menschen mit einer Transidentität oder Menschen mit einer Variante der Geschlechtsentwicklung bestim-\nmen diese, ob eine Frau oder ein Mann die Durchsuchung durchführen soll, es sei denn die Massnahme ertrage \nzum Schutz der zu durchsuchenden Person selbst oder Dritten keinen Aufschub. \n4 Für weitergehende körperliche Untersuchungen beauftragt die Schaffhauser Polizei eine Ärztin oder einen \nArzt oder anderes medizinisches Fachpersonal. \n\n\n\n78 \n \n\n150 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss die Personendurchsuchung grund-\nsätzlich durch eine Person gleichen Geschlechts erfolgen.281 Von diesem Prinzip dürfe \nnicht alleine aus allgemeinen Sicherheitsüberlegungen abgewichen werden, die abzuwen-\ndende Gefahr müsse vielmehr unmittelbar sein.282 Art. 46 Abs. 2 VE-PolG bringt diese \nAnforderungen angemessen zum Ausdruck. Dass die Durchsuchung grundsätzlich von \neiner Person gleichen Geschlechts durchzuführen ist, ausser sie vertrage keinen Auf-\nschub, ist ferner auch in vielen anderen Kantonen festgehalten (Art. 97 Abs. 4 PolG-BE, § \n45 Abs. 2 PolG-BS, § 29 Abs. 2 PolG-BL, § 15 Abs. 3 PolG-SZ, § 46 Abs. 2 PolG-TG, § \n35 Abs. 2 PolG-ZH). Art. 46 Abs. 2 VE-PolG ist des Weiteren dahingehend zu kommen-\ntieren, dass die Gründe für die Ausnahme allenfalls zu erweitern wären. Die vorliegende \nFormulierung erlaubt die Ausnahme vom Grundsatz der Durchführung durch Personen \ndesselben Geschlechts, wenn dies «zum Schutz der zu durchsuchenden Person selbst \noder Dritten keinen Aufschub [erträgt]». Damit wäre es bei grammatikalischer Auslegung \nnicht möglich, eine Ausnahme zum Schutz der Polizeiangehörigen selbst zu machen (vgl. \nhingegen die weitere Formulierung in Abs. 1 lit. a). Hier wäre allenfalls zu ergänzen «zum \nSchutz der zu durchsuchenden Personen selbst, Polizeiangehörigen oder Dritten». \n\n151 Art. 46 Abs. 3 PolG-VE ist im interkantonalen Vergleich sodann als fortschrittliches Novum \nzu bezeichnen. Gemäss Abs. 4 müssen weitergehende körperliche Untersuchungen durch \nmedizinisches Fachpersonal durchgeführt werden. Die Durchsuchung unter den Kleidern \nund die Durchsuchung des Intimbereichs unter Beizug medizinischen Fachpersonals ist \ngemäss Bundesgericht allerdings als schwere Freiheitsbeschränkung zu werten und nur \nzulässig, wenn z.B. konkrete Anhaltspunkte für einen Verdacht auf das Mitführen gefähr-\nlicher Gegenstände am oder im Körper vorliegen.283 \n\n6.21. Durchsuchung von Sachen (Art. 47) \n\n \n\n152 Die Durchsuchung von Sachen stellt einen Grundrechtseingriff dar, weshalb eine Rechts-\ngrundlage auf Gesetzesstufe zu schaffen ist. Die Übertragung ins Gesetzesrecht ist folg-\nlich zu begrüssen. Art. 47 VE-PolG ist zweckmässig formuliert und nicht zu beanstanden. \n\n \n281 BGE 109 Ia 146, 158 f. (E. 8b). \n282 BGE 109 Ia 146, 159 (E. 8b). \n283 BGE 140 I 2, 36 f. (E. 10.6.3). \n\nArt. 47 Durchsuchung von Sachen \n1 Die Schaffhauser Polizei kann Fahrzeuge, Behältnisse und andere Sachen öffnen oder unter Verwendung \nvon geeigneten Hilfsmitteln anderweitig durchsuchen, wenn: \n\na) sie sich bei Personen befinden, die gemäss Art. 46 durchsucht werden dürfen; \nb) dies zum Schutz von Angehörigen der Schaffhauser Polizei, anderen Personen, Tieren oder Sachen \n\nvon namhaftem Wert erforderlich ist; \nc) der Verdacht besteht, dass sich Personen darin befinden, die in Gewahrsam genommen werden dür-\n\nfen oder hilflos sind; \nd) der Verdacht besteht, dass sich sicherzustellende Tiere oder Gegenstände darin befinden; \ne) dies zur Ermittlung der Berechtigung an Tieren sowie Fahrzeugen oder anderen Gegenständen erfor-\n\nderlich ist. \n2 Die Durchsuchung erfolgt nach Möglichkeit in Gegenwart der Person, welche die Sachherrschaft ausübt. \n3 Erfolgt die Durchsuchung in Abwesenheit dieser Person, ist die Massnahme zu dokumentieren und der ab-\nwesenden Person bekannt zu geben, soweit dadurch der Zweck der Massnahme nicht vereitelt wird. \n\n  \n\n\n\n79 \n \n\nEs ist adäquat, dass die Polizei ausserhalb des Strafprozessrechts eine Möglichkeit hat, \nnicht nur Personen, sondern auch Sachen zu durchsuchen, wenn spezifische Vorausset-\nzungen erfüllt sind. Die Bestimmtheit der Norm ist angemessen hoch. Die Voraussetzun-\ngen sind in Abs. 1 lit. a bis e bezeichnet. Die in lit. c und d normierten Konstellationen sind \ndahingehend auszulegen, dass konkrete Anhaltspunkte den Verdacht begründen müssen \n(vgl. schon → N 149). Abs. 2 und 3 sind Ausdruck des Verhältnismässigkeitsprinzips. \n\n6.22. Durchsuchung von Räumen (Art. 48) \n\n \n\n153 Die polizeiliche Durchsuchung von Räumen stellt einen Eingriff in das Hausrecht dar,284 \nwobei dieser Eingriff sowohl diejenigen Personen treffen kann, welche Anlass für den po-\nlizeilichen Einsatz gegeben haben, als auch Dritte. Da es sich bei dieser polizeirechtlichen \nMassnahme nicht um eine strafprozessuale Hausdurchsuchung (Art. 244 f. StPO) handelt, \nalso noch kein Strafverfahren eröffnet ist, sind die Massnahmen auf einen engen Anwen-\ndungsbereich zu beschränken und es ist eine formell-gesetzliche Grundlage zu schaffen. \nDiesem Anspruch kommt Art. 48 VE-PolG nach, wobei sich sehr ähnliche Regelungen \nauch in den anderen Kantonen finden (z.B. Art. 23 PolG-GL, § 37 PolG-ZH, § 26 PolG-\nZG). Für die Abgrenzung zu den strafprozessualen Zwangsmassnahmen ist entschei-\ndend, dass es nicht um die Suche nach Beweisen für ein strafbares Verhalten geht, son-\ndern um die präventive Gefahrenabwehr. Anzumerken bleibt, dass bereits Art. 213 Abs. 2 \nStPO der Polizei die Kompetenz erteilt, Räumlichkeiten auch ohne Durchsuchungsbefehl \nzu betreten, sofern Gefahr im Verzug ist. \n\n154 Art. 48 VE-PolG steht in einem engen Zusammenhang mit Art. 49 PolG, dem Betreten \nprivater Grundstücke und Räume. Letzteres ist zumeist Voraussetzung für eine Durchsu-\nchung von Räumen und in dem Sinne die mildere, d.h. weniger eingriffsintensive Mass-\nnahme. In vielen Polizeigesetzen werden das Betreten und die Durchsuchung privater \nRäume gemeinsam behandelt. So sprechen das Berner (Art. 100 Abs. 1 PolG-BE), das \nUrner (Art. 27 Abs. 1 PolG-UR) sowie das Obwaldner (Art. 26 Abs. 1 PolG-OW) Polizei-\ngesetz davon, dass die Kantonspolizei Räume ohne Einwilligung der berechtigten Person \nunter gewissen Bedingungen «betreten und durchsuchen» darf. Im Kanton Freiburg wird \nunterschieden einerseits zwischen dem «Eindringen in eine Wohnung in Notfällen» (Art. \n36 PolG-FR) und andererseits dem «Zugang zu privaten Grundstücken und öffentlichen \nWegen» (Art. 36a PolG-FR). In Glarus (Art. 22 f. PolG-GL) und Graubünden (Art. 19 f. \nPolG-GR) gibt es jeweils eine Norm zum Betreten und Durchsuchen von privaten \n\n \n284 OBERHOLZER, N 1398. \n\nArt. 48 Durchsuchung von Räumen \n1 Die Schaffhauser Polizei kann Räume durchsuchen, um: \n\na) eine gegenwärtige Gefahr für Leib und Leben, die sexuelle Integrität oder die Freiheit einer Person \nabzuwehren; \n\nb) Tiere oder Gegenstände von namhaftem Wert zu schützen oder \nc) eine Person in Gewahrsam zu nehmen, wenn der Verdacht besteht, dass sie sich in den zu durchsu-\n\nchenden Räumen befindet. \n2 Die Schaffhauser Polizei kann für die Durchsuchung eines Raumes eine berechtigte Person beiziehen. \n3 Die Schaffhauser Polizei gibt der berechtigten Person den Grund der Durchsuchung unverzüglich bekannt, \nsoweit dadurch der Zweck der Massnahme nicht vereitelt wird. \n\n  \n\n\n\n80 \n \n\nRäumlichkeiten und eine zum Betreten von nicht öffentlichen Grundstücken. Beide Vari-\nanten sind legistisch nachvollziehbar.  \n\n155 Die Aufzählung in Art. 48 Abs. 1 lit. a VE-PolG, dass eine gegenwärtige Gefahr für Leib \nund Leben, die sexuelle Integrität oder die Freiheit einer Person abzuwehren sein muss, \nindiziert, dass die Gewahr nicht von Dritten auszugehen braucht, sondern auch anderwei-\ntig drohende Gefahren (z.B. medizinische Gründe) zur Durchsuchung berechtigen. Aller-\ndings ist hier die Abgrenzung von Art. 48 und Art. 49 VE-PolG fraglich. Es ist ohne Weite-\nres denkbar, dass Räume betreten werden müssen, um Gefahren für Personen, Tiere \noder Sachen abzuwehren. Eine eigentliche Durchsuchung der Räume dürfte aber zumeist \nnicht angezeigt sein, da keine Beweise zu erheben sind. Der Anwendungsbereich dürfte \nfolglich sehr klein sein. Jedenfalls ist bei der Durchsuchung die Wahrung der Verhältnis-\nmässigkeit zu beachten, d.h. der Umfang der Durchsuchung ist klar durch die Zweckerfül-\nlung beschränkt. Eigentliche Hausdurchsuchungen i.S.d. Strafprozessrechts sind nicht an-\ngezeigt. Gleiches gilt auch für die Konstellationen gemäss Art. 48 Abs. 1 lit. b und c VE-\nPolG. Lit. b ist zudem dahingehend auszulegen, dass es sich ebenfalls um unmittelbar \ndrohende Gefahren handelt, die nicht anders abgewendet werden können. Auch dies ge-\nbietet jedoch bereits der Verhältnismässigkeitsgrundsatz. \n\n156 Hausdurchsuchungen gemäss StPO finden i.d.R. in Anwesenheit der an den Örtlichkeiten \nberechtigten Personen statt.285 Ähnlich soll gemäss Art. 48 Abs. 2 VE-PolG die berechtigte \nPerson beigezogen werden. Die «Kann-Formulierung» ist allerdings etwas irreführend und \nsuggeriert, dass die Polizei frei entscheiden kann, ob sie einen Beizug möchte oder nicht. \nEs wird empfohlen, deutlicher zu machen, dass ein Beizug im Grundsatz obligatorisch ist, \nsofern ein solcher möglich ist. Dies könnte in Anlehnung an Art. 47 Abs. 2 VE-PolG so \nformuliert werden, dass «die Schaffhauser Polizei bei der Durchsuchung nach Möglichkeit \neine berechtigte Person beizieht». \n\n6.23. Betreten privater Grundstücke und Räume (Art. 49) \n\n \n\n157 Art. 49 VE-PolG ermöglicht es der Polizei, bei Bedarf private Grundstücke und Räume zu \nbetreten, wobei gemäss Abs. 2 der Bestimmung ein Betreten von Räumen ohne Einwilli-\ngung des Berechtigten nur zur Abwehr einer gegenwärtigen Störung oder Gefahr möglich \nist. Diese Einschränkung ist angemessen, da die Privatsphäre beim Eindringen in Räume \nmehr tangiert wird als mit dem Betreten von Grundstücken (z.B. Wege oder Gärten). Wer-\nden nur Aussenräume betreten, ist es gerechtfertigt, dies nicht an spezifischere Bedingun-\ngen zu knüpfen. Die Grenzen der polizeilichen Aufgabenerfüllung sowie des Verhältnis-\nmässigkeitsgrundsatzes sind hier ausreichend. Es ist üblich, eine solche Norm im Polizei-\ngesetz vorzusehen, wobei oft auf die Einschränkung von Abs. 2 verzichtet wird (siehe z.B. \n§ 38 PolG-SO, § 25 PolG-TG, Art. 39 PolG-VS, § 25 PolG-ZG, § 20 PolG-ZH). Art. 49 VE-\n\n \n285 OBERHOLZER, N 1401. \n\nArt. 49 Betreten privater Grundstücke und Räume \n1 Wenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, kann die Schaffhauser Polizei private Grundstücke ohne \nEinwilligung der Person betreten, die am Grundstück berechtigt ist. \n2 Sie kann private Räume ohne Einwilligung des Berechtigten nur zur Abwehr einer gegenwärtigen Störung \noder Gefahr betreten. \n\n  \n\n\n\n81 \n \n\nPolG ist vom Anwendungsbereich her im interkantonalen Vergleich also eingeschränkter, \ndie Norm zugleich bestimmter. Insgesamt ist Art. 49 VE-PolG materiell nicht zu kritisieren. \nAls Detail sei noch angemerkt, dass Art. 49 Abs. 2 VE-PolG nicht gendergerecht formuliert \nist. Wie in Art. 48 Abs. 2 und 3 VE-PolG wäre von der «berechtigten Person» zu sprechen. \n\n6.25. Fesselung (Art. 55) \n\n \n\n158 Im VI.7. Titel des Polizeigesetzes wird als Subkategorie polizeilicher Massnahmen der \n«polizeiliche Zwang» normiert. Teilweise wird als Zwang bloss der Einsatz physischer Ge-\nwalt verstanden.286 Gemäss allgemeinerem Verständnis handelt es sich bei allen Normen \ndes VI. Titels (Art. 26 ff. VE-PolG) um Zwangsmassnahmen. Die Art. 54 bis 56 beschreiben \nsodann die Ausübung sog. unmittelbaren Zwangs (dazu schon → N 54). In der Literatur \nwird der unmittelbare Zwang definiert als «direkte Einwirkung gegen Personen oder Sa-\nchen durch eine Behörde zur Durchsetzung einer gesetzlichen Pflicht (ohne vorgängige \nVerfügung) oder einer rechtskräftigen Verfügung».287 Die Ausübung von unmittelbarem \nZwang gegenüber Bürgerinnen und Bürger stellt die schärfste Form des staatlichen Ein-\ngriffs in deren Rechte dar.288 Sie ist im interkantonalen Vergleich unterschiedlich geregelt, \nwobei meisten – wie im vorliegend zu begutachtenden Gesetzesentwurf – eine zweiglied-\nrige Regelung vorzufinden ist.289 In einer ersten Norm wird der Grundsatz geregelt, in den \nnachfolgenden die Spezialtatbestände. In fast allen Deutschschweizer Polizeigesetzen fin-\nden sich Normen zur Fesselung und zum Schusswaffengebrauch.290 \n\n159 Die Fesselung stellt einen erheblichen Eingriff in die Grundrechte der betroffenen Person \ndar. Die Eingriffsintensität rechtfertigt die formell-gesetzliche Regelung im Polizeige-\nsetz.291 Vorausgesetzt wird ein «hinreichender Verdacht», womit zum Ausdruck gebracht \nwird, dass an die Verdachtslage vergleichsweise hohe Ansprüche gestellt werden. Ein \nbloss vager Verdacht genügt nicht, er muss ausreichend konkretisiert sein. Die Termino-\nlogie ist an das Strafprozessrecht angelehnt. Während dort allerdings ein hinreichender \nVerdacht bestehen muss, es sei zu einer Straftat gekommen, bezieht sich der Verdacht \nhier auf eine gegenwärtige oder unmittelbar drohende Gefahrenlage. Die Gefahrenlagen, \n\n \n286 So TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 5 N 7. \n287 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 15 N 1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 32 N 30 f. \n288 BAUMANN, N 523; TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 15 N 1. \n289 Siehe z.B. § 44 ff. PolG-AG, Art. 26 ff. PolG-AR, Art. 132 ff. PolG-BE, § 46 ff. PolG-BS, § 38 ff. PolG-\nBL, Art. 27 ff. PolG-GL, Art. 23 ff. PolG-GR, Art. 20 ff. PolG-NW, Art. 31 ff, PolG-OW, Art. 44 PolG-SG, \n§ 18 ff. PolG-TG, Art. 35 ff. PolG-UR, § 32 ff. PolG-ZG, § 13 ff. PolG-ZH. \n290 Ausnahmen bilden das PolG-SG und PolG-FR, welche die Fesselung nicht vorgesehen haben. \n291 So auch TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 15 N 25. \n\nArt. 55 Fesselung \nDie Schaffhauser Polizei kann eine Person mit Fesseln sichern, wenn der hinreichende Verdacht besteht, sie \nwerde:  \n\na) Menschen angreifen; \nb) Widerstand gegen polizeiliche Anordnungen leisten, wodurch das polizeiliche Handeln beeinträchtigt \n\nwird; \nc) Tiere verletzen, Sachen beschädigen oder Sachen und Tiere einer Sicherstellung entziehen; \nd) fliehen, andere Personen befreien oder selbst befreit werden; \ne) sich töten oder verletzen. \n\n\n\n82 \n \n\nwelche die Fesselung rechtfertigen, sind abschliessend in Art. 55 Abs. 1 lit. a bis e VE-\nPolG aufgeführt. Auch hier ist sodann der Verhältnismässigkeitsgrundsatz massgeblich. \nIst ein milderes Mittel zur Zweckerreichung geeignet (z.B. blosses Festhalten), muss die-\nses ergriffen werden. Der Katalog gleicht demjenigen in anderen kantonalen Polizeigeset-\nzen (vgl. z.B. § 16 Abs. 1 PolG-ZH). Oft findet sich jedoch der Zusatz, dass Personen zum \nZweck von Transporten aus Sicherheitsgründen immer gefesselt werden dürfen (siehe \nz.B. Art. 133 Abs. 2 PolG-BE, Art. 28 Abs. 2 PolG-GL, § 18 Abs. 2 PolG-LU, § 16 Abs. 2 \nPolG-ZH). Eine solche absolute Norm ist nicht zwingend notwendig. Droht Flucht und das \ndürfte bei Polizeitransporten oft, wenn auch nicht immer der Fall sein, ist auch bei der \nvorgeschlagenen Formulierung eine Fesselung möglich. \n\n6.26. Schusswaffengebrauch (Art. 56) \n\n \n\n160 Die Befugnis zum Schusswaffengebrauch ist Ausdruck des staatlichen Gewaltmonopols. \nAls höchste Form polizeilichen Zwangs wird der polizeiliche Einsatz von Schusswaffen nur \nunter restriktiven Voraussetzungen als verfassungsrechtlich haltbar sowie mit Art. 2 EMRK \nvereinbar erachtet.292 Er ist deshalb engmaschig reguliert. Sämtliche Kantone verfügen \nüber eine polizeigesetzliche Rechtsgrundlage zum Schusswaffengebrauch.293 Dabei sind \nvier tragende Prinzipien zu erkennen: das Subsidiaritätsprinzip, Verhältnismässigkeitsprin-\nzip, Prinzip des geringstmöglichen Eingriffs und Prinzip der vorgängigen Warnung.294 Be-\nreits im geltenden Polizeigesetz findet sich eine Bestimmung zum Waffengebrauch (Art. \n25 PolG-SH). Im Grundsatz handelt es sich bei der neuen Norm um eine ähnliche Rege-\nlung. Im geltenden Recht ist die Aufzählung der Anwendungsfälle abschliessend. Sie \n\n \n292 BGE 136 I 87, 96 f. (E. 4.2). \n293 Für die Deutschschweiz siehe § 46 PolG-AG, Art. 19 PolG-AI, Art. 28 PolG-AR, Art. 134 f. PolG-BE, \n§ 48 PolG-BS, § 41 PolG-BL, Art. 37 PolG-FR, Art. 29 PolG-GL, Art. 25 PolG-GR, § 21 PolG-LU, Art. \n23 PolG-NW, Art. 35 PolG-OW, Art. 45 f. PolG-SG, § 39 PolG-SO, § 21 PolG-SZ, § 22 PolG-TG, Art. \n37 PolG-UR, Art. 48 PolG-VS, § 36 PolG-ZG, § 17 PolG-ZH. \n294 Siehe den Überblick in TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 17 N 12. \n\nArt. 56 Schusswaffengebrauch \n1 Wenn andere verfügbare Mittel nicht ausreichen, kann die Schaffhauser Polizei in einer den Umständen an-\ngemessenen Weise von der Schusswaffe Gebrauch machen. \n2 Der Gebrauch der Schusswaffe kann insbesondere gerechtfertigt sein: \n\na) wenn Angehörige der Schaffhauser Polizei oder andere Personen in gefährlicher Weise angegriffen \noder mit einem gefährlichen Angriff unmittelbar bedroht werden; \n\nb) wenn eine Person eine schwere strafbare Handlung begangen hat oder einer solchen dringend ver-\ndächtigt wird und sie fliehen will; \n\nc) wenn Personen für andere eine unmittelbar drohende Gefahr an Leib und Leben darstellen und sich \nder Festnahme zu entziehen versuchen; \n\nd) zur Befreiung von Geiseln; \ne) zur Verhinderung einer unmittelbar drohenden, schweren strafbaren Handlung an Einrichtungen, wel-\n\nche der Allgemeinheit dienen und für diese wegen ihrer Verletzlichkeit oder ihres Schadenpotentials \neine besondere Gefahr bilden. \n\n3 Dem Einsatz einer Schusswaffe hat eine deutliche Warnung voranzugehen, wenn dies die Umstände zulas-\nsen. \n4 Sofern es die Umstände erfordern, kann die Schusswaffe auch gegen Tiere und Sachen eingesetzt werden. \n5 Jeder Schusswaffengebrauch im Einsatz ist unverzüglich der Polizeikommandantin oder dem Polizeikomman-\ndanten zu melden.  \n\n  \n\n\n\n83 \n \n\numfasste einerseits materiell den heutigen Abs. 2 lit. a, andererseits eine generelle Klau-\nsel, dass die Schusswaffe dann gebraucht werden kann, wenn die dienstlichen Aufgaben \nhinsichtlich eines schweren Verbrechens oder Vergehens nicht anders erfüllt werden kön-\nnen. Die heutige Norm ist insofern eine Präzisierung, was dem Bestimmtheitsgebot zu-\nträglich ist. Allerdings umfasst sie durch die nicht abschliessende Aufzählung (zumindest \ntheoretisch) ebenfalls eine weite Palette möglicher Anwendungsfälle. \n\n161 In einem Leitentscheid hatte das Bundesgericht die Zürcher Norm zum Schusswaffenge-\nbrauch (§ 17 PolG-ZH) zu beurteilen.295 Der Schaffhauser Entwurf entspricht in den Abs. \n1 bis 3 weitgehend demjenigen des Zürcher Polizeigesetzes. Die Zürcher Formulierung \nbezeichnet in Abs. 2 lit. b sowie lit. e jedoch «schwere Verbrechen» oder «schwere Ver-\ngehen» als Voraussetzung, der Schaffhauser Entwurf wählt den Terminus «schwere straf-\nbare Handlung». In § 17 Abs. 3 PolG-ZH ist des Weiteren der Zusatz angebracht, dass \nein Warnschuss nur abgegeben werden darf, sofern die Umstände die Wirkung eines \nWarnrufes vereiteln. Ein Abs. 4 zum Schusswaffengebrauch gegen Tiere und Sachen und \ndie Meldepflicht in Abs. 5 enthält die Zürcher Regelung nicht. Das Bundesgericht hielt fest, \ndass die Zürcher Formulierung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in doppelter \nWeise unterstreiche. Diese Art polizeilichen Zwangs dürfe nur angewendet werden, wenn \nandere verfügbare Mittel nicht ausreichen. Schusswaffen sollen nur subsidiär und als ul-\ntima ratio eingesetzt werden. Zum anderen müsse der Einsatz als solcher in einer den \nUmständen angemessenen Weise erfolgen. § 17 Abs. 1 PolG-ZH umschreibe insoweit \nden Schusswaffengebrauch in abschliessender Weise, wenn auch auf hoher Abstraktions-\nstufe. In Ergänzung zu den Grundsätzen nenne Abs. 2 Konstellationen von möglichem \nSchusswaffeneinsatz. Diese Konstellationen hätten Beispielcharakter und sollen die \nGrundausrichtung des Schusswaffeneinsatzes konkretisieren. Sie stellten jedoch keine \nHandlungsanweisungen dar, erlaubten oder rechtfertigten den Schusswaffeneinsatz nicht \nschon für sich allein.296 Der Aufbau der Norm wurde folglich bundesgerichtlich nicht gerügt, \nweshalb es angezeigt ist, wenn sich die Schaffhauser Bestimmung daran orientiert. \n\n162 Speziell nahm sich das Bundesgericht der Bundesrechtskonformität des in Abs. 2 lit. b \nfestgehaltenen Rechtfertigungsgrundes für einen Schusswaffengebrauch an. Das mitun-\nter nach Art. 2 Ziff. 1 EMRK geschützte Recht auf Leben sei nicht verletzt, wenn eine \nTötung durch einen Schusswaffeneinsatz verursacht wird, der unbedingt erforderlich ist, \num jemanden rechtmässig festzunehmen oder jemanden, dem die Freiheit rechtmässig \nentzogen ist, an der Flucht zu hindern. Diesfalls dürfe der Gebrauch der Schusswaffe je-\ndoch grundsätzlich nicht mit der Absicht der Tötung verbunden sein, d.h. kein gezielter \nTodesschuss erfolgen.297 Das Bundesgericht erachtete Art. 17 Abs. 2 lit. b PolG-ZH als \nbundesrechtskonform. Die Bestimmung könne verfassungskonform angewendet wer-\nden.298 Im Allgemeinen ist der Schusswaffeneinsatz bei Tatverdächtigen, die keine erheb-\nliche Gefährlichkeit oder Gewaltbereitschaft erkennen lassen oder bei solchen, die nicht \n\n \n295 BGE 136 I 87, 94 ff. (E. 4). \n296 BGE 136 I 87, 95 f. (E. 4.1). \n297 BGE 136 I 87, 96 f. (E. 4.2) m.w.N. \n298 BGE 136 I 87, 99 f. (E. 4.4). \n\n\n\n84 \n \n\nwegen eines Gewaltdelikts verdächtigt werden, aber zu fliehen versuchen, allerdings nicht \nrechtmässig.299 Eine Anpassung von Art. 56 VE-PolG ist jedoch nicht notwendig. \n\n163 In Bezug auf die Frage, ob in Art. 56 Abs. 2 lit. b und lit. e VE-PolG der Begriff der «schwe-\nren strafbaren Handlungen» verwendet werden soll, ist festzuhalten, dass der Begriff der \n«schweren strafbaren Handlung» in Lehre und Rechtsprechung nicht klar definiert ist und \nje nach Norm unterschiedlich ausgelegt wird.300 Das Bundesgericht hielt unlängst in an-\nderem Zusammenhang fest, dass es bei dieser Auslegung auf die Umstände des konkre-\nten Falls ankomme. Wenn der Gesetzgeber explizit nicht auf die Differenzierung zwischen \nÜbertretung, Vergehen und Verbrechen und damit auf die Höchststrafe abstellt, könne die \nAuslegung des Begriffs der schweren strafbaren Handlung dieser Entscheidung folgend \nnicht nur auf ebendiese Höchststrafe abstellen.301 Der Vorteil daran, nicht bloss auf die \nabstrakte Höchststrafe abzustellen, bestehe gemäss Bundesgericht darin, dass ansonsten \nleichte Verbrechen anders behandelt würden als schwerwiegende Vergehen, obwohl die \nkonkrete Strafe für Letztere um ein vielfaches höher ausfallen kann.302 Wird auf die \nSchwere der konkreten Straftat abgestellt, könnten hingegen Kriterien wie das geschützte \nRechtsgut, das Ausmass dessen Gefährdung oder Verletzung, die Vorgehensweise und \nkriminelle Energie des Täters oder das Tatmotiv abgestellt werden.303 In diesem Sinne ist \ndie Formulierung im zu begutachtenden Entwurf als sinnvoll zu bewerten. \n\n164 Die Frage, ob die Abgabe von Warnschüssen explizit Erwähnung finden muss, wurde we-\nder in Lehre noch Rechtsprechung eindeutig beantwortet. Neben dem Kanton Zürich ha-\nben allerdings auch die meisten anderen Kantone festgeschrieben, dass ein Warnschuss \nabgegeben werden darf, wenn die Umstände die Wirkung eines Warnrufs vereiteln (siehe \n§ 46 Abs. 2 PolG-AG, Art. 19 Abs. 3 PolG-AI, § 48 Abs. 3 PolG-BS, Art. 29 Abs. 2 PolG-\nGL, § 22 Abs. 3 PolG-TG) respektive allgemein, dass der Warnschuss nur subsidiär zum \nWarnruf erfolgen darf (Art. 135 PolG-BE, § 41 Abs. 4 PolG-BL, Art. 23 Abs. 4 PolG-NW, § \n21 Abs. 4 PolG-SZ, Art. 37 Abs. 3 PolG-UR, § 36 Abs. 3 PolG-ZG). Die entsprechende \nNorm im Kanton Basel-Landschaft hält zusätzlich fest, dass ein Warnschuss nur zulässig \nist, wenn die Voraussetzungen auch für einen gezielten Schusswaffengebrauch gegeben \nsind und wenn Dritte nicht ernsthaft gefährdet werden (§ 41 Abs. 4 PolG-BL, ähnlich Art. \n35 Abs. 3 PolG-OW). Es wird empfohlen, den Schaffhauser Entwurf hier den anderen \nkantonalen Polizeigesetzen anzugleichen, auch wenn dies nicht zwingend nötig ist. Art. \n56 Abs. 3 VE-PolG enthält implizit die Möglichkeit des Warnschusses. Aufgrund der sen-\nsiblen Thematik kann es aber sinnvoll sein, diese Möglichkeit auch explizit zu normieren. \n\n165 Rein stilistisch ist noch anzumerken, dass es in Art. 56 Abs. 2 lit. c VE-PolG wohl heissen \nmüsste «Gefahr für Leib und Leben» und nicht «Gefahr an Leib und Leben» (siehe so z.B. \nauch Art. 28 Abs. 2 lit. c PolG-AR, § 41 Abs. 1 lit. c. Ziff. 2 PolG-BL, Art. 25 Abs. 1 lit. c \nPolG-GR, § 21 Abs. 2 lit. c PolG-LU, § 21 Abs. 2 lit. c. Ziff. 2 PolG-SZ). \n\n \n299 In diesem Sinne z.B. BGE 136 I 87, 98 ff. (E. 4.4); BGE 111 IV 113, 116 ff. (E. 5); MOHLER, Polizei-\nberuf und Polizeirecht, S. 89. \n300 Zur Auslegung der «schweren Straftat» i.S. von Art. 141 Abs. 2 StPO ausführlich WOHLERS, forum-\npoenale 4/2021, S. 322 ff. \n301 BGE 147 IV 9, 13 (E. 1.4.2). \n302 BGE 147 IV 9, 13 (E. 1.4.2). \n303 BGE 147 IV 9, 14 (E. 1.4.2); BGE 142 IV 289, 295 f. (E. 2.3); BGE 141 IV 459, 462 (E. 4.1). \n\n\n\n85 \n \n\n166 Art. 56 Abs. 4 VE-PolG ist eine nicht zwingend notwendige Präzisierung. Der Schusswaf-\nfengebrauch gemäss Abs. 1 und Abs. 2 ist nicht per se auf Menschen beschränkt. Aller-\ndings kann die Verdeutlichung nützlich sein, weshalb der Absatz beibehalten werden kann. \n\n7. Gewaltschutz \n\n7.1. Vorbemerkungen: Gewaltschutz (Art. 58-65) \n\n167 Nachdem der Regierungsrat dem Kantonsrat bereits 2004 eine Teilrevision des Polizeige-\nsetzes unterbreitete,304 welche das Instrumentarium zur Bekämpfung häuslicher Gewalt \nerweitern sollte, soll die Totalrevision nun genutzt werden, den Gewaltschutz bzw. das \nsog. Bedrohungsmanagement umfassend zu regulieren. Das ist zweifellos positiv zu wer-\nten. Das kantonale Bedrohungsmanagement hat sich in den letzten rund 10 Jahren in den \nmeisten Schweizer Kantonen etabliert und institutionalisiert, ist und war aber im Polizei-\nrecht weitgehend unzureichend normiert.305 Der Umgang mit potenziell bedrohlichen Per-\nsonen, sog. Gefährdern, soll mit dem Bedrohungsmanagement professionalisiert und die \nPrävention verbessert werden. Es handelt sich dabei nicht per se um eine Neuausrichtung \nder polizeilichen Arbeit, zweifellos aber um eine Intensivierung eines Aspekts davon. Dies \nist auch als Ausdruck einer gesellschaftlichen Entwicklung anzusehen (dazu schon → N \n8). Die Erwartungshaltung an die Polizei hat sich verändert. Es herrscht in gewissen Be-\nreichen «Null-Toleranz». Eine Folge davon ist die zunehmende Institutionalisierung der \npolizeilichen Prävention. Als Schlüsselereignisse können der Anschlag auf das Zuger Par-\nlament vor 20 Jahren sowie der Doppelmord in Pfäffikon im Jahr 2011 genannt werden. \nDie Öffentlichkeit nahm die Polizei in der Folge vermehrt in die Pflicht. Die Erwartung ist, \n«polizeibekannte» Personen besser im Auge zu behalten. Inwiefern diese Anspruchshal-\ntungen realistisch und die entsprechenden politischen Forderungen gerechtfertigt sind, \nkann dahingestellt bleiben. Klar ist hingegen, dass sich die Polizeiarbeit in diesem Bereich \nverändert hat und sich mehr und mehr standardisierte und professionalisierte Vorgehen \netablieren. Das Recht hinkte dieser Entwicklung allerdings hinterher. Da die Massnahmen \ndes Bedrohungsmanagements vorhersehbar sind, ist ein Abstützen auf die polizeiliche \nGeneralklausel nicht zulässig.306 Es ist deshalb notwendig, für das kantonale Bedrohungs-\nmanagement eine durchdachte rechtliche Grundlage zu schaffen.  \n\n168 Es ist eine politische Entscheidung, welche Aufgaben die Polizei im Bereich des Gewalt-\nschutzes haben soll und welche Instrumente man ihr für diese Aufgabenerfüllung in die \nHand gibt. Die Rahmenbedingungen festzulegen, ist in diesem neuartigen Feld sicherlich \nschwierig. Die besondere Herausforderung liegt primär in der etwas zwiespältigen Natur \ndes Bedrohungsmanagements: Einerseits ist diese Arbeit der Polizei explizit präventiver \nNatur. Ziel ist die Deeskalation und die zuständigen Stellen haben oft eine sozialarbeiteri-\nsche Funktion. Gefährder zu «managen» bedeutet zwar auch, sie im Auge zu behalten \nund notwendigenfalls einzugreifen. Mindestens so wichtig ist jedoch deren persönliche \nBetreuung und deren Unterstützung. Dafür müssen die zuständigen Polizeimitarbeiterin-\nnen und -mitarbeiter oft ein Vertrauensverhältnis aufbauen. Andererseits handelt es sich \nbeim Bedrohungsmanagement i.d.R. um eine Abteilung der Polizei und damit einer \n\n \n304 Zu dieser Revision TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 83 f. \n305 Dazu SIMMLER/BRUNNER, S. 165 ff. \n306 SIMMLER/BRUNNER, S. 171 ff. \n\n\n\n86 \n \n\nStrafverfolgungsbehörde. Das Bedrohungsmanagement ist folglich auch repressiver Na-\ntur: Manifestiert sich eine Gefahr, wird eingegriffen. Kommt es zu einer Straftat, wird diese \nverfolgt. Dabei bedient man sich teilweise der Informationen, die bei der präventiven Arbeit \ngesammelt wurden. Aussagen, die aufgrund des ursprünglichen Vertrauensverhältnisses \nmit dem oder der Polizeiangehörigen gemacht wurden, können auf einmal ein Beweismit-\ntel im Strafverfahren darstellen. Notizen desselben oder derselben Polizeiangehörigen \nkönnen so z.B. dazu dienen, einen Haftantrag zu begründen. Die präventive und die re-\npressive Natur des Bedrohungsmanagements können also im Widerspruch zueinander-\nstehen. Diesem Aspekt ist bei der Gesetzgebung Rechnung zu tragen und es ist zu dis-\nkutieren, welches polizeiliche Instrumentarium zur Verfügung stehen soll. In einem zweiten \nSchritt ist zu klären, welche dieser Massnahmen einer (wie bestimmten) gesetzlichen \nGrundlage bedürfen. Dies ist teilweise umstritten, so z.B. bei der sogenannten Gefährder-\nansprache.307 Die Notwendigkeit sowie Sinnhaftigkeit einzelner Regelungen wird in den \nnachfolgenden Kapiteln im Detail gewürdigt. Erschwert wird diese Würdigung dadurch, \ndass im Bereich des Bedrohungsmanagements nicht auf bundesgerichtliche Rechtspre-\nchung zurückgegriffen werden kann. Gerichtliche Leitplanken wurden in diesem ver-\ngleichsweise jungen Feld noch nicht gesetzt.308 \n\n169 Ein problematischer Aspekt, der hier erwähnt zu werden verdient, ist der starke Kontrast \nzwischen der Rolle des Beschuldigten in einem Strafverfahren und der Rolle des Gefähr-\nders im kantonalen Bedrohungsmanagement. «Gefährder» bzw. «gefährdende Perso-\nnen» haben erst in den letzten Jahren Eingang in das Recht gefunden.309 Die einer Straftat \nbeschuldigte Person ist Partei im Strafverfahren (Art. 104 StPO), wobei ihr weitgehende \nParteirechte zukommen. Ihr Anspruch auf rechtliches Gehör resultiert u.a. in einem Recht \nauf Akteneinsicht sowie dem Recht, einen Rechtsbeistand beizuziehen (Art. 107 Abs. 1 \nStPO). Die Strafbehörden, d.h. auch die Polizei, macht dabei rechtsunkundige Parteien \nauf ihre Rechte aufmerksam (Art. 107 Abs. 2 StPO). Dazu gehört z.B. auch der Hinweis \ndarauf, dass sich die beschuldigte Person nicht selbst belasten muss und das Recht hat, \ndie Aussage oder die Mitwirkung im Strafverfahren zu verweigern (Art. 113 StPO). Die \nVerteidigung der beschuldigten Person durch einen Rechtsbeistand ist präzise geregelt \n(Art. 127 ff. StPO), ebenso die Teilnahmerechte (Art. 147 ff. StPO) und die Durchführung \nder Einvernahmen (Art. 157 ff. StPO). Im auffälligen Gegensatz zu derjenigen der beschul-\ndigten Person ist die Rechtsstellung des «Gefährders» weitgehend ungeklärt. Die Voraus-\nsetzungen, um als Gefährder zu gelten, vor allem aber seine «Abwehrrechte» gegen die \nEingriffe in seine Grundrechte sind weitgehend unklar und bis anhin sowohl in der Gesetz-\ngebung als auch in der Lehre nicht ausgereift. Die Rolle des einer Straftat Bezichtigten \nerhält durch das Strafprozessrecht und namentlich durch die strafprozessualen Garantien \neine klare rechtliche Kontur. Der Gefährder, welcher per Definition bezichtigt wird, in Zu-\nkunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eine Straftat zu begehen, kann sich nicht auf \nvergleichbare Grundlagen stützen. Dies führt zu einem gewissen Paradox, wäre der Ge-\nfährder als Beschuldigter doch hinsichtlich gewisser Aspekte deutlich bessergestellt. Die-\nsem Kontrast ist im Polizeirecht nach Möglichkeit entgegenzuwirken. Die Rechtsstellung \n\n \n307 Dazu m.w.N. SIMMLER/BRUNNER, S. 184 ff. \n308 Das Bedrohungsmanagement wurde nie materiell geprüft, war aber in gewissen Fällen durchaus \nsachverhaltsrelevant; siehe z.B. BGer 1C_199/2017 v. 3.8.2017; BGer 1C_33/2016 v. 17.11.2016; BGer \n1B_432/2020 v. 9.10.2020; BGer 2C_579/2021 v. 5.8.2021. \n309 So auch MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 59. \n\n\n\n87 \n \n\ndes Gefährders ist zu umreissen und ihm sind Möglichkeiten einzuräumen, die Rechtmäs-\nsigkeit von Massnahmen überprüfen zu lassen. Das bedeutet z.B., dass auch der Gefähr-\nder stets soweit möglich über seine Rechte zu informieren ist und grundsätzlich – auch \ni.S.d. Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) – eine Beschwerdemöglichkeit erhält. Eine Er-\nschwernis stellt aber natürlich dar, dass der Gefährder – anders als der Beschuldigte – \nnicht immer von seinem Status weiss. Die Beobachtung potenziell gefährlicher Personen \nerfolgt z.T. verdeckt, würde die Massnahme andernfalls vereitelt. Diese Eigenheiten der \npolizeilichen Präventionsarbeit sind zu berücksichtigen. Es ist jedoch bei der Suche einer \nangemessen gesetzlichen Regelung jedenfalls sicherzustellen, dass das Bedrohungsma-\nnagement die strafprozessualen Garantien nicht untergräbt. Dies ist bei der Würdigung \ndes vorliegenden Gesetzesentwurfes einzubeziehen. \n\n170 Im Gesetzgebungsprozess ist – gerade wenn interkantonale Vergleiche angestellt werden \n– zu berücksichtigen, dass im Kanton Schaffhausen aktuell keine eigenständige polizeili-\nche Abteilung besteht, welche sich ausschliesslich dem Bedrohungsmanagement an-\nnimmt. Vielmehr wird der Gewaltschutz als interdisziplinäre, auch über die Polizei hinaus-\nreichende Querschnittaufgabe verstanden. Grössere Kantone (z.B. ZH, SG) haben den \nGewaltschutz teilweise so institutionalisiert, dass eigenständige Fachstellen eingerichtet \nwurden. Die Ansprüche an die gesetzlichen Grundlagen können folglich unterschiedlich \nsein. Vergleichbar ist hingegen, dass das Bedrohungsmanagement nie blosse Institution \noder eben Abteilung ist, sondern es immer um den Austausch verschiedener Behörden \nund Fachpersonen geht.310 Zudem sollten die gesetzlichen Grundlagen sicherlich so aus-\ngestaltet werden, dass die Schaffhauser Polizei sich in diesem Bereich institutionell wei-\nterentwickeln könnte, sofern dies dem politischen Willen entspricht. \n\n7.2. Zweck und Aufgabe (Art. 58) \n\n \n\n171 Art. 58 VE-PolG hält einerseits die Zwecksetzung sowie die Aufgabe des Bedrohungsma-\nnagements fest und definiert zugleich den Begriff der gefährdenden Person. Andererseits \nwird der Regierungsrat berechtigt und beauftragt, in diesem Bereich Ausführungsbestim-\nmungen zu erlassen. So explizit normiert ist das Bedrohungsmanagement nicht überall. \nAllerdings haben sich diesbezügliche Revisionen in den Deutschschweizer Kantonen in \njüngerer Vergangenheit gehäuft, womit nun doch einige Kantone das Bedrohungsma-\nnagement in der ein oder anderen Form gesetzlich festgeschrieben haben (siehe § 46a ff. \nPolG-AG, § 61a ff. nPolG-BS, § 47d ff. PolG-BL, Art. 30f ff. PolG-FR, Art. 1, § 35bis ff. PolG-\n\n \n310 Siehe z.B. die detaillierte Webseite des Zürcher Bedrohungsmanagements: http://www.kbm.zh.ch \n(zuletzt abgerufen am 12. Oktober 2021). \n\nArt. 58 Zweck und Aufgabe \n1 Das Bedrohungsmanagement bezweckt die Früherkennung und Verhinderung von Straftaten durch gefähr-\ndende Personen, deren Verhalten oder Äusserungen auf eine Neigung zu Gewalt gegen Dritte hindeuten und \ndie mutmasslich imstande sind, die physische, psychische oder sexuelle Integrität von anderen Personen \nschwer zu beeinträchtigen. \n2 Die für das Bedrohungsmanagement zuständige Stelle trifft eine Einschätzung betreffend Risiko, arbeitet bei \nder Prüfung allfällig zu treffender Massnahmen mit anderen Behörden, Institutionen, Fachpersonen und Dritten \nzusammen, und koordiniert die zu ergreifenden Massnahmen. \n3 Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten. \n\n  \n\n\n\n88 \n \n\nSO, § 16a ff. PolG-ZG, in beschränktem Rahmen auch Art. 34a PolG-GL, §13a ff. PolG-\nLU). Die Art und Weise, wie dieses polizeiliche Instrument reguliert wird, unterscheidet \nsich interkantonal beachtlich. Einen eigentlichen «Standard» lässt sich nicht ausmachen. \nAndere Kantone haben – wie Schaffhausen de lege lata – nicht ein allgemeines Bedro-\nhungsmanagement institutionell vorgesehen, allerdings spezifische präventive Massnah-\nmen gegen häusliche Gewalt und teilweise gegen Stalking (siehe Art. 10a ff. PolG-AI, Art. \n17 ff. PolG-AR, Art. 15 PolG-BE, Art. 43sexies ff. PolG-SG, § 56 ff. PolG-TG). Im Kanton \nZürich widmet sich sodann gar ein eigenes Gewaltschutzgesetz den Massnahmen zum \nSchutz vor häuslicher Gewalt und Stalking (GSG-ZH). \n\n172 Art. 58 VE-PolG umschreibt die Aufgabe des Bedrohungsmanagements und führt diese \ndamit neu ins kantonale Polizeirecht ein. Durch die Verwendung des Begriffs der «zustän-\ndigen Stelle» (Abs. 2) wird zudem verdeutlicht, dass es einerseits den Gewaltschutz gibt \nals übergeordnetes Ziel (VI.7. Titel), andererseits ein institutionalisiertes Bedrohungsma-\nnagement als spezifische Art der polizeilichen Aufgabenerfüllung. Institutionalisiert meint \ndabei nicht zwingend, dass eigene polizeiliche Abteilungen respektive Fachstellen beste-\nhen. Allerdings ist das Zusammenwirken und die Aufgabenerfüllung im Bedrohungsma-\nnagement jedenfalls nicht einzelfallbezogen, sondern folgt standardisierten Abläufen und \neinem standardisierten Zusammenwirken. In Art. 11 lit. g VE-PolG ist festgehalten, dass \ndie Polizeikommission für die «Wahl der Mitglieder der Gruppe Bedrohungsmanagement» \nzuständig sein soll. Die «Gruppe Bedrohungsmanagement» findet sonst im VE-PolG nie \nmehr Erwähnung. Art. 58 ff. VE-PolG sprechen einheitlich von der «zuständigen Stelle». \nEs wird empfohlen, eine einheitliche Terminologie zu wählen und verständlich zu machen, \nob die «Gruppe Bedrohungsmanagement» die «zuständige Stelle» ist oder ob es sich da-\nbei einerseits um eine interdisziplinäre Gruppe und andererseits um die zuständige poli-\nzeiinterne Stelle handelt. Dies sollte aus dem Gesetzestext eindeutig hervorgehen. \n\n173 Als Zweck des Bedrohungsmanagements werden in Art. 58 Abs. 1 VE-PolG die Früher-\nkennung und die Verhinderung von Straftaten bezeichnet. Dies deckt sich grundsätzlich \nmit Art. 2 VE-PolG, wobei die Begrifflichkeit «Früherkennung» indiziert, dass die Gefahr \nnicht gegenwärtig sein oder sich bereits manifestiert haben muss. Eine sich abzeichnende \nRisikokonstellation oder erste Warnsignale reichen aus. Dennoch muss sich die Gefah-\nrenlage auf eine Straftat beziehen, eine generalistische Präventionsarbeit oder Betreuung \nvon «Problemfällen» wäre hingegen nicht vom Zweck erfasst. Die Wahl der Begrifflichkei-\nten ist als zweckgerecht zu bezeichnen, da klar zum Ausdruck gebracht wird, dass Prä-\nvention intendiert ist und die Massnahmen ausserhalb des Strafprozessrechts anzusiedeln \nsind. Dabei ist anzumerken, dass Gefährdungen von strafrechtlich geschützten Rechtsgü-\ntern die Polizei schon immer zu Eingriffen berechtigten, wobei sich dies auf konkrete und \nunmittelbare Gefährdungssituationen beziehen mussten.311 Das Bedrohungsmanage-\nment stellt nun eben eine Vorverlagerung der polizeilichen Tätigkeit dar, da die Gefähr-\ndung noch nicht unmittelbar und konkretisiert vorliegen muss. \n\n174 Eine «gefährdende Person» rechtfertigt das Tätigwerden des Bedrohungsmanagements \ngemäss Art. 58 Abs. 1 VE-PolG, wenn a) ihr Verhalten oder Äusserungen auf eine Neigung \nzu Gewalt gegen Dritte hindeutet und b) sie mutmasslich imstande ist, die physische, psy-\nchische oder sexuelle Integrität von anderen Personen schwer zu beeinträchtigen (ähnlich \n\n \n311 MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 59. \n\n\n\n89 \n \n\nauch § 47d Abs. 1 PolG-BL, Art. 30f Abs. 1 PolG-FR). Mehrere Kriterien begrenzen also \nden Anwendungsbereich des Bedrohungsmanagements. Als erste Voraussetzung muss \ndie Person mit ihrem Verhalten oder Äusserungen Aufmerksamkeit erweckt haben. Es \nbraucht also einen konkreten Anlass. Zweitens muss dieses «Anlassverhalten» auf eine \nNeigung zu Gewalt gegen Dritte hindeuten. Es genügt also nicht jede unbestimmte Gefahr \nrespektive das Drohen jeder Straftat. Es muss der Verdacht einer Gewaltneigung bzw. das \nRisiko einer Drittgefährdung bestehen. Diese Voraussetzung schränkt den Tätigkeitsbe-\nreich des Bedrohungsmanagements auf das Erkennen und Verhindern von Gewalttaten \nein. Die Personen müssen als dritte Voraussetzung mutmasslich imstande sein, die phy-\nsische, psychische oder sexuelle Integrität von anderen Personen zu beeinträchtigen. Der \ngefährdenden Person muss folglich zuzutrauen sein, ein entsprechendes Delikt zu bege-\nhen. Die Gewaltneigung, auf welche der Anlass hindeutet, muss sich diesem Anspruch \nzufolge bei einer Evaluation als tatsächliches Gewaltrisiko konkretisieren. Viertens muss \ndie drohende Beeinträchtigung der psychischen, physischen und sexuellen Integrität \nschwer sein. Damit das Bedrohungsmanagement zum Einsatz kommt, muss die drohende \nGewalttat demzufolge von einer gewissen Erheblichkeit sein. Dieser Katalog an kumulati-\nven Voraussetzungen schränkt den Einsatzbereich des Bedrohungsmanagements klar \nein. Art. 58 Abs. 1 VE-PolG ist folglich als hinreichend bestimmt zu bezeichnen. Der bis \nanhin unscharf verwendete Begriff der «gefährdenden Person»312 wird deutlich umrissen. \nDas Bedrohungsmanagement und die damit zusammenhängenden Massnahmen kom-\nmen nur zum Einsatz, wenn konkreter Anlass dazu besteht, ein erhebliches Gewaltrisiko \nanzunehmen. Sind die Voraussetzungen hingegen nicht erfüllt, sind gemäss Gesetzesent-\nwurf keine Massnahmen des Gewaltschutzes (XII. Titel) vorgesehen. Andere polizeiliche \nMassnahmen bleiben natürlich vorbehalten. Die definierte Zwecksetzung dient nicht nur \ndem Bestimmtheitsgebot, sondern ist – wie einleitend ausgeführt – wichtig, um der neuar-\ntigen Rechtsstellung der «gefährdenden Person» gerecht zu werden. Art. 58 Abs. 1 VE-\nPolG ist als legistisch geeignete Art zu bezeichnen, die polizeilichen Aufgaben auf die \nFrüherkennung und die Begleitung gefährdender Personen auszuweiten, sie zugleich je-\ndoch auf ein eindeutig beschränktes Aufgabengebiet zu beschränken. \n\n175 Art. 58 Abs. 2 VE-PolG konkretisiert die Herangehensweise bei der Evaluation, ob es sich \nbei einer Person um eine gefährdende Person i.S.v. Abs. 1 handelt und welche Massnah-\nmen ggf. zu ergreifen sind. Die zuständige Stelle ist zunächst verpflichtet, eine Risikoeva-\nluation vorzunehmen. Damit ist der Anspruch festgehalten, dass blosse unspezifische An-\nnahmen oder Verdachtslagen nicht ausreichen. Das Risiko ist (fachgerecht) zu prüfen, \nwobei das mögliche Vorgehen in Art. 61 VE-PolG weiter konkretisiert wird (→ N 188 ff.). \nDer Gesetzesentwurf sieht vor, dass bei der Prüfung von Massnahmen mit anderen Be-\nhörden, Institutionen, Fachpersonen und Dritten zusammengearbeitet wird. Die Risikoeva-\nluation erfolgt also bei enger Auslegung ausschliesslich durch die «zuständige Stelle» und \nohne Beizug externer Stellen. Die Prüfung und Koordination der Massnahmen wiederum \nerfolgt dann unter Mitwirkung anderer Stellen. In weiterer Auslegung dürfte der Passus so \nzu verstehen sein, dass bei sich verdichtender Anzeichen für das Vorliegen eines Ge-\nwaltrisikos die weitere Evaluation (des Risikos und der Massnahmen) mit der Hilfe externer \n\n \n312 In einem Entscheid bezeichnete das Bundesgericht Gefährder unspezifischer als «Personen, bei \nwelchen Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie in absehbarer Zeit eine Gewalttat gegen Dritte bege-\nhen könnten oder bei denen von einer Eigengefährdung ausgegangen werden muss»; siehe BGer \n2C_955/2019 v. 29.1.2020 (E. 3.2.2). \n\n\n\n90 \n \n\nStellen erfolgen kann. Die Formulierung kann deshalb ohne weiteres beibehalten werden. \nDie Aufzählung der polizeiexternen Stellen ist allerdings weit und es ist auf Anhieb nicht \nklar, was diese Zusammenarbeit und Koordination genau umfasst. Der Datenaustausch \nwird allerdings in weiteren Bestimmungen des VII. Titels enger umschrieben (vgl. Art. 59 \nf. VE-PolG, → N 178 ff. und → N 181 ff.). Besteht z.B. Anlass zur Annahme, dass sich bei \neinem Schüler X ein Gewaltrisiko verwirklichen könnte, dürfte die Polizei gemäss diesem \nEntwurf u.a. mit den Schulbehörden, Lehrpersonen oder der Elternschaft Kontakt aufneh-\nmen, um die Evaluation der Massnahmen vorzunehmen. Dabei käme es u.U. bereits zu \neinem sensiblen Austausch persönlicher Informationen und die gefährdende Person \nwürde als solche «offenbart». Dies könnte wiederum bereits negative Konsequenzen nach \nsich ziehen, die – falls sich der Verdacht als unbegründet oder unmassgeblich erweist – \nungerechtfertigt sind. Irgendwie muss es der Polizei andererseits möglich sein, an Infor-\nmationen zu gelangen, um eine adäquate Risikoanalyse vornehmen und Deeskalations-\nstrategien entwickeln zu können. Diesem Spannungsfeld ist Rechnung zu tragen. In der \nPraxis dürfte sich die Ersteinschätzung jeweils auf die der Polizei bekannten Daten be-\nschränken und ein Einbezug anderer Beteiligter nur erfolgen, wenn ein solcher Schritt not-\nwendig erscheint. Hier ist einerseits der Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu betonen, der \nauch im Bereich des Bedrohungsmanagements volle Geltung beansprucht. Andererseits \nist der Grundsatz zu etablieren, dass der Austausch persönlicher Informationen mit exter-\nnen, allem voran mit privaten Stellen, nur äusserst zurückhaltend erfolgen darf. Dies ist \ndurch Art. 60 Abs. 2 VE-PolG für Daten von «gefährdenden Personen» sichergestellt. Für \ndie vorgelagerte Risikoanalyse ist der Datenaustausch in Art. 61 Abs. 1 lit. b VE-PolG \nvorgesehen. Art. 58 Abs. 2 VE-PolG ist entsprechend keineswegs als Generalermächti-\ngung zur Aufhebung von Amts- und Berufsgeheimnissen zu verstehen. Wird Art. 58 Abs. \n2 VE-PolG als Einleitungsbestimmung verstanden, welche später zu konkretisierende \nGrundsätze festhält, ist das legistische Vorgehen opportun und die Unbestimmtheit der \nNorm zu rechtfertigen. \n\n176 Aufgrund der hinsichtlich des Grundrechtsschutzes heiklen Tätigkeit der Polizei im Bereich \ndes Bedrohungsmanagements sollte für die Art. 58 ff. VE-PolG – als Pendant zur Un-\nschuldsvermutung – eine eigentliche «Ungefährlichkeitsvermutung»313 etabliert und all \ndiejenigen Massnahmen, welche den Status einer gefährdenden Person polizeiexternen \nStellen offenbaren oder anderweitig in die Grundrechtsposition des Betroffenen eingreifen, \nnur mit äusserster Zurückhaltung ergriffen werden. Ein wirkliches Pendant zur Unschulds-\nvermutung und zu den stark verankerten Verteidigungsrechten des Beschuldigten gibt es \n(noch) nicht. Kompensiert werden kann das nicht vollends. Allerdings könnte in Art. 58 VE-\nPolG Abs. 2 oder in einem neuen Absatz z.B. ergänzt werden: «[…] Sie schützt die Grund-\nrechte betroffener Personen soweit als möglich, wählt bei ihrem Vorgehen die mildesten \nMassnahmen und geht im Zweifelsfall von deren Ungefährlichkeit aus.» Selbstverständlich \nhandelt es sich dabei nur um eine Idee. Die Ergänzung ist keineswegs zwingend. Sie \nkönnte jedoch dem aktuell auch kritisch geführten Diskurs Rechnung tragen. \n\n177 Art. 58 Abs. 3 VE-PolG delegiert die Regelung der Einzelheiten an den Regierungsrat. In \nAnbetracht des unterschiedlichen Gehalts von Abs. 1 und Abs. 2 sowie der Überschrift \n«Zweck und Aufgabe» könnte auf Anhieb unklar sein, ob die Einzelheiten des Zwecks \n\n \n313 Zur Idee der Etablierung einer «Ungefährlichkeitsvermutung» CONINX, S. 32; CONINX/MONA, ZStrR \n2017, S. 1 ff. und insb. S. 16; SCHEFER, S. 156 ff. m.w.N. \n\n\n\n91 \n \n\noder die Einzelheiten der Risikoeinschätzung sowie der Zusammenarbeit und Koordina-\ntion bei zu ergreifenden Massnahmen vom Regierungsrat geregelt werden. Teleologisch \nausgelegt wird jedoch klar, dass der Regierungsrat verpflichtet ist, letzteres genauer zu \nregeln. Die von der Regierung zu erlassenen Einzelheiten sollten i.d.S. also Ausführungs-\nbestimmungen zum Vorgehen beim Bedrohungsmanagement sein. Da es keine Kann-\nFormulierung ist, ist eine weitere Regelung verpflichtend. Diese Delegation ist sinnvoll. Sie \nwird zu einer engmaschigeren, d.h. auch bestimmteren Normierung der Massnahmen füh-\nren. Eine solche Delegation steht ferner auch im Einklang mit den bundesgerichtlichen \nVorgaben betreffend die Delegation von Rechtssetzungszuständigkeiten.314 \n\n7.3. Melderecht (Art. 59) \n\n \n\n178 Das Bedrohungsmanagement ist darauf angewiesen, Hinweise und Informationen zu \nmöglicherweise gefährdenden Personen zu erhalten. Während Privatpersonen der Polizei \ngrundsätzlich Meldungen aller Art erstatten dürfen, sind Trägerinnen und Träger von Be-\nrufs- und Amtsgeheimnissen zur Verschwiegenheit verpflichtet. Zumeist sind dies jedoch \ngerade diejenigen Stellen, welche über massgebliche Informationen verfügen. Art. 59 VE-\nPolG soll deshalb ein Melderecht statuieren, das Berufs- und Amtsgeheimnisträgerinnen \nund -träger im Falle einer Bedrohungslage von ihrer Pflicht befreit. Art. 321 StGB, der im \nAllgemeinen die Verletzung des Berufsgeheimnisses unter Strafe stellt, hält in Ziff. 3 fest, \ndass kantonale Bestimmungen über die Melde- und Mitwirkungsrechte gegenüber einer \nBehörde vorbehalten bleiben. Ausnahmen vom Berufsgeheimnis können also in kantona-\nlen Gesetzen statuiert werden, womit eine Verletzung des Geheimnisses nicht mehr straf-\nbar ist. Dies ergibt sich bereits aus Art. 14 StGB.315 Art. 320 StGB, der die Verletzung des \nAmtsgeheimnisses unter Strafe stellt, sieht einen solchen Passus zwar nicht vor, allerdings \nist beim Bestehen gesetzlicher Offenbarungs-, Anzeige- oder Meldepflichten Art. 14 StGB \neinschlägig,316 d.h. dass eine (formell-)gesetzlich explizit gebotene Handlung stets recht-\nmässig ist. Die Statuierung eines Melderechts ist folglich bundesrechtskonform und befreit \ndie Auskunftspersonen von einer Strafbarkeit wegen Geheimnispreisgabe. In den meisten \nKantonen, die das Bedrohungsmanagement formell-gesetzlich geregelt haben, ist die \nMöglichkeit der Gefährdungsmeldungen denn auch festgehalten (§ 46b PolG-AG, § 61a \nnPolG-BS, § 47f Abs. 2 PolG-BL, § 27 Abs. 6 nPolG-BS, Art. 32b Abs. 1 und 2 PolG-GL, \n§ 13b PolG-LU, § 16b PolG-ZG). So dürfen z.B. im Kanton Aargau Behördenmitglieder \nund Mitarbeitende der Polizei Meldungen erstatten, wobei das Melderecht auch Personen \nzusteht, die gemäss Gesundheitsgesetz dem Berufsgeheimnis unterstehen (§ 46b Abs. 1 \nund 2 PolG-AG). Ähnliches gilt im revidierten Polizeigesetz des Kantons Basel-Stadt, \n\n \n314 Siehe für das Polizeirecht z.B. BGE 128 I 327, 337 ff. (E. 1) m.w.N. \n315 Siehe z.B. MICHLIG/WYLER, in: Annotierter Kommentar StGB, Art. 321 N 24. \n316 MICHLIG/WYLER, in: Annotierter Kommentar StGB, Art. 320 N 18. \n\nArt. 59 Melderecht \n1 Behörden des Kantons, der Gemeinden sowie Dritte dürfen der für das Bedrohungsmanagement zuständigen \nStelle Gefährdungsmeldungen erstatten, wenn ein konkreter Anlass zur Annahme besteht, dass eine gefähr-\ndende Person eine Straftat im Sinne von Art. 58 Abs. 1 begehen wird oder eine solche auf andere Weise in \nAussicht stellt. \n2 Die für das Bedrohungsmanagement zuständige Stelle prüft die Meldungen und koordiniert die gegebenenfalls \nzu ergreifenden Massnahmen mit der meldenden Stelle und allfälligen weiteren Involvierten. \n\n  \n\n\n\n92 \n \n\nwobei dort auch «Organisationen mit sozialem, präventivem oder unterstützendem Zweck \noder Religionsgemeinschaften» ein Melderecht zukommt (§ 61a Abs. 1 lit. c nPolG-BS). \n\n179 Da bei der Preisgabe von Amts- und Berufsgeheimnissen und damit möglicherweise \nhöchst sensibler Informationen dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz Rechnung zu tragen \nist, knüpft Art. 59 Abs. 1 VE-PolG das Melderecht an gewisse Voraussetzungen. So liefert \ndie Norm nur unter bestimmten Bedingungen eine Rechtfertigung für eine Gefährdungs-\nmeldung. Es muss zunächst ein konkreter Anlass zur Annahme für eine Gefahrenlage \nbestehen, ein diffuses Gefühl reicht entsprechend nicht aus. Die Gefährdung muss sich \nferner gemäss der ersten Variante auf eine Straftat i.S.v. Art. 58 Abs. 1 VE-PolG beziehen. \nIn Art. 58 Abs. 1 VE-PolG sind keine konkreten Straftaten gelistet. Allerdings ist dort die \nGefahr als eine schwere Beeinträchtigung der physischen, psychischen oder sexuellen \nIntegrität beschrieben. Durch die Formulierung «im Sinne von» wird ausreichend deutlich \nbeschrieben, dass damit Straftaten eben «in diesem Sinne» gemeint sind. Eine Gefähr-\ndungsmeldung darf also nur gemacht werden, wenn die meldende Person von einem Ri-\nsiko schwerer Gewaltstraftaten ausgeht. Gemäss der zweiten Variante darf eine Meldung \ngemacht werden, wenn «eine solche [Straftat] in anderer Weise in Aussicht gestellt wird». \nEs ist nicht klar, was mit dieser zweiten Formulierung gemeint ist. Womöglich soll damit \nfestgehalten werden, dass auch die schlichte Androhung einer solchen Tat für eine Ge-\nfährdungsmeldung genügt. Abgesehen davon, dass solche Androhungen zumeist bereits \nStraftaten darstellen, welche sowieso der Polizei gemeldet werden können, ist damit ma-\nteriell-rechtlich kaum eine zusätzliche Konstellation abgedeckt. Dort, wo schwere Strafta-\nten in Aussicht gestellt werden, würde dies bereits einen konkreten Anlass darstellen, von \nder Gefahr einer Tatbegehung auszugehen. Die Meldung wäre bereits gemäss der ersten \nVoraussetzung zulässig. Auf diese zweite Variante könnte also verzichtet werden. \n\n180 Art. 59 Abs. 2 VE-PolG nimmt sich dem weiteren Vorgehen im Falle von Gefährdungsmel-\ndungen an. Er ist insofern eine Konkretisierung bzw. lex specialis zu Art. 58 Abs. 2 VE-\nPolG, welcher das Bedrohungsmanagement zur Zusammenarbeit und Koordination mit \nanderen involvierten Akteuren ermächtigt. Während die Zusammenarbeit mit der melden-\nden Stelle weitgehend unproblematisch ist, kann der Beizug «weiterer Involvierter» bereits \neinen sensitiven Datenaustauch implizieren (vgl. schon → N 175 f.). Die Weitergabe ist \nhier jedenfalls an die Voraussetzungen von Art. 60 Abs. 2 VE-PolG zu knüpfen, d.h. sie \nmuss zur Abwehr oder Verhütung einer ernsthaften Gefahr geeignet und erforderlich sein. \nIn Art. 61 Abs. 1 lit. b VE-PolG wird sodann erneut zum Datenaustausch befugt. Hier ist \nder Gesetzesentwurf nicht optimal strukturiert und einerseits teilweise wiederholend, an-\ndererseits teilweise vergleichsweise unbestimmt (z.B. bzgl. Modalitäten des Datenaustau-\nsches). Es wird empfohlen, in Erwägung zu ziehen, den Aufbau der Normen wie folgt zu \ngestalten: 1. Eine Norm zum Melderecht, welche sich effektiv nur auf das Melderecht, nicht \njedoch bereits auf den weiteren Umgang der Meldung fokussiert. Art. 59 Abs. 2 VE-PolG \nkönnte dementsprechend gestrichen werden. Alternativ könnte Abs. 2 auf das Vorgehen \ngemäss Art. 61 VE-PolG verweisen. 2. Eine Norm zum Vorgehen nach dem Eingehen \neiner Meldung oder selbst erkannter Gefahrenlage (Art. 61 VE-PolG), wobei fakultativ Ri-\nsikoanalyse und Gefährderansprache getrennt normiert werden könnten (→ N 188). 3. \nEine Norm zum Datenaustausch und zur Datenverarbeitung respektive eigentlich Daten-\nsammlung (Art. 60 VE-PolG), welche ggf. zu erweitern ist (→ N 181 ff.). Die Anpassung \ndes Aufbaus ist allerdings aus rein materiell-rechtlicher Sicht fakultativ. \n\n\n\n93 \n \n\n7.4. Datenverarbeitung (Art. 60) \n\n \n\n181 Art. 60 VE-PolG widmet sich gemäss Marginalie der «Datenverarbeitung». Er regelt in \nAbs. 1 die Datenbearbeitung und in Abs. 2 die Datenbekanntgabe respektive Datenwei-\ntergabe. In der Tat ist es sinnvoll, die Datenbearbeitung zum Zwecke des Bedrohungsma-\nnagements formell-gesetzlich zu normieren. Einerseits werden beim Bedrohungsmanage-\nment i.d.R. Datensammlungen bzw. Karteien angelegt, die einer besonderen Regelung \nbedürfen. Sie enthalten nämlich überwiegend besonders schützenswerte Personendaten \n(vgl. Art. 2 lit. d DSG-SH).317 Das Vermerken einer Person auf einer «Gefährderliste» oder \nVergleichbarem stellt bereits einen sensiblen Grundrechtseingriff dar, muss doch die Per-\nson damit rechnen, dass mit einer solchen «Watchlist» gewisse unangenehme Konse-\nquenzen einhergehen.318 Andererseits ist die Weitergabe dieser besonderen Personen-\ndaten an externe Stellen nicht ohne formell-gesetzliche Grundlage möglich. \n\n182 Art. 60 Abs. 1 VE-PolG hält fest, dass die Schaffhauser Polizei zur Gefahrenabwehr und \nzur Verhütung von Straftaten Personendaten «über Personen i.S.v. Art. 56 Abs. 1 bear-\nbeiten» kann. Beim Verweis auf Art. 56 Abs. 1 handelt es sich offenkundig um einen Feh-\nler. Es sollte auf Art. 58 Abs. 1 verwiesen werden. Art. 60 Abs. 1 VE-PolG liefert jedenfalls \ndie Grundlage, zum Zwecke des Bedrohungsmanagements Akten anzulegen und somit in \nder Konsequenz auch Datensammlungen. Die entsprechende Norm im Luzerner Polizei-\ngesetz trägt deshalb die Marginalie «Gefährder-Datensammlung» und hält fest, dass zum \nZwecke des Bedrohungsmanagements eine Datensammlung geführt wird. Auf diese Da-\ntensammlung haben allerdings einzig die Einsatzleitzentrale und die mit dem Gewalt-\nschutz betrauten Polizeiangehörigen Zugriff (§ 13c PolG-LU). Ähnlich beschränkt wird die \nEinsicht in die «Arbeitskartei» im Kanton Zug (§ 16c Abs. 1 PolG-ZG). Da es sich bei \nsolchen Gefährderdatenbanken um eine sensible Angelegenheit handelt, ist eine solche \nEinschränkung durchaus zu rechtfertigen. Allerdings kann die konkrete Benutzung der Da-\ntensammlung auch vom Regierungsrat weiter präzisiert werden, wofür er mit Art. 60 Abs. \n3 VE-PolG die Kompetenz eingeräumt erhält. Es ist jedenfalls zu empfehlen, die Führung \nder Datenbank präzise zu regeln – bereits auf Gesetzesebene oder in den erlassenen \nAusführungsbestimmungen. Entsprechend ist auch Art. 60 Abs. 3 VE-PolG adäquat, ist \neine hohe Normdichte in diesem sensitiven Bereich doch sicherlich sinnvoll.  \n\n183 Des Weiteren sei am Rande erwähnt, dass nicht nachvollziehbar ist, weshalb Art. 60 Abs. \n1 VE-PolG den Verweis auf das Datenschutzgesetz anders formuliert als Art. 88 Abs. 1 \n\n \n317 Vgl. BGer 1C_33/2016 v. 17.11.2016 (E. 5.7). \n318 Vgl. für die “Watchlist” der FINMA BGE 143 I 253, 260 (E. 4.3). \n\nArt. 60 Datenverarbeitung \n1 Die Schaffhauser Polizei kann zur Abwehr von Gefahren und Verhütung von Straftaten Daten nach Art. 2 lit. \na, d und e des Gesetzes über den Schutz von Personendaten (Kantonales Datenschutzgesetz) vom 7. März \n1994 über Personen im Sinne von Art. 56 Abs.1 bearbeiten. \n2 Die für das Bedrohungsmanagement zuständige Stelle kann Daten von gefährdenden Personen an gefähr-\ndete Personen sowie an Behörden und Private weitergeben, wenn dies zur Abwehr oder Verhütung einer ernst-\nhaften Gefahr geeignet und erforderlich ist. \n3 Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten. \n\n  \n\n\n\n94 \n \n\nVE-PolG. Ebenso ist es merkwürdig, dass Art. 60 VE-PolG von «Datenverarbeitung», Art. \n88 VE-PolG hingegen von «Datenbearbeitung» spricht. \n\n184 Art. 60 Abs. 2 VE-PolG regelt den Datenaustausch und erlaubt der für das Bedrohungs-\nmanagement zuständigen Stelle die Weitergabe von Daten über gefährdende Personen. \nDer Adressatenkreis umfasst gefährdete Personen, Behörden und Private, d.h. grundsätz-\nlich alle Personen. Es handelt sich hierbei zweifellos um eine heikle Bestimmung. Die ge-\nfährdende Person ist, wie einleitend festgehalten (→ N 169), weder eine beschuldigte noch \neine verurteilte Person. Ihr wird von der Polizei allerdings eine Gewaltneigung zugespro-\nchen und die polizeiliche Risikoanalyse weist ein Gewaltrisiko aus. Diese Risikoanalyse \nrechtfertigt gemäss dem Gesetzesentwurf die Weitergabe von Personendaten an Dritte. \nEinschränkend ist immerhin i.S.d. Verhältnismässigkeit festgehalten, dass diese Weiter-\ngabe nur erfolgen darf, wenn dies zur Abwehr oder Verhütung einer ernsthaften Gefahr \ngeeignet und erforderlich ist. Die Güterabwägung in diesem Bereich ist schwierig. Einer-\nseits kann es zur Abwehr einer Gefahr nötig sein, eine Person oder Stelle über eine Ge-\nfahrensituation zu informieren (z.B. eine Schulleitung oder gefährdete Ex-Partnerin). An-\ndererseits ist die Weitergabe dermassen sensibler Informationen über eine Person, die \nsich bis dato womöglich nichts zu Schulden hat kommen lassen, u.U. ein sehr drastischer \nEingriff in die Grundrechte der betroffenen Person. Es lässt sich jedoch kaum vermeiden, \nder zuständigen Stelle bzgl. des Datenaustausches ein gewisses Ermessen zuzuerken-\nnen, ist es doch schwierig, die Adäquanz einer Datenweitergabe (und deren Umfangs) \nabstrakt zu normieren. In anderen Kantonen ist der Austausch von Daten zum Teil auf \nspezifisch aufgelistete Stellen («Meldenetzwerk») beschränkt (siehe z.B. § 61b Abs. 3 \nnPolG-BS, Art. 30i Abs. 1 PolG-FR). Auch dies kann wiederum mit Schwierigkeiten ver-\nbunden sein. Es ist deshalb vertretbar, in diesem Bereich grundsätzlich keine weiteren \nRestriktionen festzuhalten, gleichzeitig aber dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz hohe \nRelevanz zuzuerkennen und auch der gefährdenden Person eine angemessene Rechts-\nstellung zuzuerkennen. \n\n185 Die Weitergabe von Informationen an die gefährdete Person greift möglicherweise beson-\nders in die Grundrechte der gefährdenden Person ein. Im Kanton Aargau ist diesbezüglich \nz.B. festgehalten, dass die gefährdete Person nur dann informiert werden darf, wenn de-\nren Schutz nicht anderweitig sichergestellt werden kann (§ 46a Abs. 2 lit. d PolG-AG). Dies \nist Ausdruck des Verhältnismässigkeitsprinzips und ergibt sich bereits aus der in Art. 60 \nAbs. 2 VE-PolG erwähnten «Erforderlichkeit». In den Kantonen Luzern (§ 13b Abs. 1 und \n2 PolG-LU) und Solothurn (§ 35ter Abs. 1 und 2 PolG-SO) darf die Polizei – ähnlich wie \ngemäss Schaffhauser Entwurf – Personendaten von Gefährdern bekanntgeben, wenn \ndies zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr erforderlich ist. Zusätzlich ist festge-\nhalten, dass die Polizei dabei die Persönlichkeitsrechte der gefährdenden Person soweit \nals möglich zu wahren hat (ähnlich auch Art. 32b Abs. 4 PolG-GL). Ein solcher Vermerk \nist nicht zwingend. Er unterstützt allerdings den zu vermittelnden Eindruck, dass der Status \nder «gefährdenden Person» nicht mit einem weitgehenden Verlust des Anspruchs auf Pri-\nvatsphäre und Schutz der persönlichen Daten einhergeht, sondern dass gerade aufgrund \ndieses rechtlich nicht restlos geklärten Status ganz besonders auf die Wahrung der Rechte \ndieser Personen geachtet wird. Dem Gewaltschutz wird hohe Priorität eingeräumt, die Po-\nlizei erhält hier Befugnisse, die massgeblich in die Rechtsposition der Gefährder eingreifen \nkönnen. Es ist aber empfehlenswert, wo möglich darauf hinzudeuten, dass es sich dabei \n\n\n\n95 \n \n\nnicht um in einem rechtsstaatlichen Prozess Verurteilte handelt. Derartige Zusätze können \ndeshalb deklaratorisch wertvoll sein. \n\n186 Was in Art 60 VE-PolG auf den ersten Blick etwas vermisst wird, ist die Regelung der \nLöschung der Daten. Art. 91 Abs. 1 VE-PolG beansprucht allerdings auch in Bezug auf \nDaten des Bedrohungsmanagements Geltung, d.h. Daten sind zu löschen, wenn feststeht, \ndass sie nicht mehr benötigt werden, spätestens aber zehn Jahre nach Erfassung des \nletzten Datenzuwachses. Materiell entspricht das auch den Regelungen anderer Kantone, \nwobei diese diesen Grundsatz teilweise direkt in der entsprechenden Spezialbestimmung \nzum Bedrohungsmanagement festhalten (siehe § 16c Abs. 3 PolG-ZG, mit einer Mindest-\nfrist von drei Jahren § 61g nPolG-BS). Dies ist aber nicht zwingend notwendig. \n\n187 Andere Kantone regeln in ihren Bestimmungen zur Datenbearbeitung des Bedrohungs-\nmanagements ferner die Möglichkeiten, Auskünfte zu erhalten und in persönliche Akten \nEinsicht zu verlangen. Im revidierten Polizeigesetz des Kantons Basel-Stadt wird unter der \nMarginalie «Auskunft gegenüber der gefährdenden Person» spezifisch festgelegt, dass \nsich das Recht auf Zugang zu den eigenen Personendaten nach dem Datenschutzrecht \nrichtet (§ 61e Abs. 1 nPolG-BS). Die zuständige Stelle teile zudem der gefährdenden Per-\nson eine Auskunftserteilung an die gefährdete Person mit, soweit und solange dadurch \ndie Erfüllung der geplanten Massnahmen nicht vereitelt wird (§ 61e Abs. 2 nPolG-BS). In \nBasel-Landschaft wird eine Datenweitergabe der gefährdenden Person mitgeteilt, soweit \nund solange dadurch nicht die Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe ernsthaft gefährdet wird \n(§ 47f Abs. 3 PolG-BL, ähnlich auch § 13b Abs. 3 PolG-LU). Im Kanton Zug erfolgt die \nWeitergabe der Daten i.d.R. unter gleichzeitiger Information der gefährdenden Person, \nwobei zum Schutz überwiegender öffentlicher oder privater Interessen Ausnahmen mög-\nlich sind (§ 16c Abs. 5 PolG-ZG). Bezüglich Auskunftsrechte wird der auch im Schaffhau-\nser Datenschutzrecht (Art. 18 DSG-SH) verankerte Grundsatz der Transparenz Gültigkeit \nbeanspruchen.319 Danach hat jede Person das Recht, Auskunft über das Vorhandensein \neiner Datensammlung zu erhalten sowie darüber, ob und wenn ja welche Daten über sie \nin einer bestimmten Datensammlung bearbeitet werden. Allerdings kann gemäss Art. 19 \nAbs. 1 DSG-SH dieses Recht auf Auskunft auch eingeschränkt oder verweigert werden, \nwenn eine gesetzliche Bestimmung, überwiegende öffentliche oder schutzwürdige Inte-\nressen von Dritten das erfordern. Dieser Grundsatz ist auch für das Bedrohungsmanage-\nment massgeblich. Es sollte dennoch in Betracht gezogen werden, das Thema Information \nder gefährdenden Person sowie die Auskunfts- und Einsichtsrechte expliziter in Art. 60 \nVE-PolG zu erwähnen. Anfragen könnten sich gerade aufgrund der gesteigerten Relevanz \ndes Bedrohungsmanagements in Zukunft häufen. \n\n \n319 Vgl. BGer 2C_579/2021 v. 5.8.2021 (E. E.a.). \n\n\n\n96 \n \n\n7.5. Risikoanalyse und Gefährderansprache (Art. 61) \n\n \n\n188 Art. 61 VE-PolG behandelt, wie die Marginalie anzeigt, zwei unterschiedliche Gegen-\nstände: die Risikoanalyse und die Gefährderansprache. Legistisch ist nicht restlos über-\nzeugend, weshalb diese behördeninterne Vorgehensweise auf der einen (Risikoanalyse) \nund der Eingriff in Grundrechte der gefährdenden Person auf der anderen Seite (Gefähr-\nderansprache) im gleichen Artikel geregelt werden. Materiell ist es allerdings zu begrüs-\nsen, dass beide Aspekte formell-gesetzlich normiert werden sollen. \n\n189 Beim Verweis auf Art. 56 Abs. 1 handelt es sich um einen Fehler. Art. 61 Abs. 1 VE-PolG \nsollte auf Art. 58 Abs. 1 verweisen. Bezüglich der Formulierung «auf anderer Weise in \nAussicht [stellen]» ist ferner auf das bereits bei Art. 59 VE-PolG Ausgeführte zu verweisen \n(→ N 178 ff.). \n\n190 Art. 61 Abs. 1 lit. a VE-PolG hält fest, was ebenso bereits in Art. 58 Abs. 2 VE-PolG statu-\niert ist, nämlich dass die für das Bedrohungsmanagement zuständige Stelle eine Risiko- \nbzw. Gefährlichkeitseinschätzung vornehmen muss. Dies ist Voraussetzung für ihr Tätig-\nwerden, kann doch nur so überhaupt die Zuständigkeit des Bedrohungsmanagements \nfestgestellt werden (vgl. Art. 58 Abs. 1 VE-PolG). Die Wiederholung dieser Vorgehens-\nweise in Art. 61 Abs. 1 lit. a VE-PolG hat folglich primär deklaratorischen Charakter, prä-\nzisiert jedoch diese Aufgabenzuweisung. Art. 51 Abs. 1 der Istanbul-Konvention320 («Ge-\nfährdungsanalyse und Gefahrenmanagement») verpflichtet die Schweiz (hinsichtlich dem \nBereich der häuslichen Gewalt) sicherzustellen, dass eine Analyse der Gefahr für Leib und \nLeben und der Schwere der Situation sowie der Gefahr von wiederholter Gewalt von allen \neinschlägigen Behörden vorgenommen wird, um die Gefahr unter Kontrolle zu bringen und \nerforderlichenfalls für koordinierte Sicherheit und Unterstützung zu sorgen. Art. 61 Abs. 1 \nlit. a VE-PolG kann als Ausdruck dieser Ansprüche bezeichnet werden, auch wenn sich \n\n \n320 Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und \nhäuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention) (SR 0.311.35), für die Schweiz in Kraft getreten am 1. April \n2018. \n\nArt. 61 Risikoanalyse und Gefährderansprache \n1 Gibt eine Person konkreten Anlass zur Annahme, dass sie eine Straftat im Sinne von Art. 56 Abs. 1 begehen \nwird oder stellt sie eine solche auf andere Weise in Aussicht, kann die für das Bedrohungsmanagement zu-\nständige Stelle: \n\na) Abklärungen zur Einschätzung der Gefährlichkeit dieser Person und der gegebenenfalls zu ergreifen-\nden Massnahmen treffen; \n\nb) nach Massgabe von Art. 87 ff. die dafür notwendigen Daten einschliesslich besonders schützenswer-\nter Personendaten erheben und diese mit den relevanten Stellen austauschen und \n\nc) diese Person auf ihr Verhalten ansprechen und sie über das gesetzeskonforme Verhalten sowie die \nFolgen der Missachtung informieren. \n\n2 Die für das Bedrohungsmanagement zuständige Stelle kann die gefährdende Person vorladen. Sie kann sie \nnach Art. 29 vorführen lassen, wenn ihr Erscheinen unbedingt erforderlich ist.  \n3 Die Abklärungen und die Gefährderansprache können auch am Aufenthaltsort der gefährdenden Person er-\nfolgen, wenn es für die Einschätzung des Risikopotentials erforderlich ist, namentlich zur Einschätzung der \nLebensumstände, der Familienverhältnisse oder der Beziehungsdynamik. \n\n  \n\n\n\n97 \n \n\ndiese Pflicht nicht einzig auf die für das Bedrohungsmanagement zuständige Stelle be-\nzieht. \n\n191 Während Art. 58 Abs. 2 VE-PolG eine Zusammenarbeit (und damit implizit auch ein Infor-\nmationsaustausch) mit anderen Stellen vorsieht, um die zu treffenden Massnahmen zu \nkoordinieren, und Art. 60 Abs. 2 VE-PolG zur Weitergabe von die gefährdende Person \nbetreffenden Personendaten befugt, erlaubt nun Art. 61 Abs. 1 lit. b VE-PolG, dass auch \nbereits bei der Risikoevaluation Daten mit den «relevanten Stellen» ausgetauscht werden \ndürfen. Für die Risikoevaluation werden explizit die Art. 87 ff. VE-PolG als massgeblich \nerklärt (wobei wohl die Art. 88 ff. VE-PolG gemeint sind). Es ist etwas schwer verständlich, \nwarum hier nun auf die Art. 87 respektive 88 ff. verwiesen wird, wenn die Datenbearbei-\ntung im Rahmen des Bedrohungsmanagements mit Art. 60 VE-PolG in einer eigenen \nNorm geregelt wird. Wichtig wäre festzuhalten, dass auch hier der Grundsatz gilt, dass nur \nDaten ausgetauscht werden dürfen, soweit dies zur Abwehr oder Verhütung einer ernst-\nhaften Gefahr geeignet und erforderlich ist (vgl. Art. 60 Abs. 2 VE-PolG). Allerdings dient \nder Datenaustausch gemäss Art. 61 Abs. 1 VE-PolG überhaupt erst der Feststellung, ob \neine solche Gefahr vorliegt. Der Gesetzesentwurf ist hier jedenfalls noch einmal dahinge-\nhend zu überprüfen, ob die verschiedenen Regelungen zum Datenaustausch angemes-\nsen aufeinander abgestimmt sind. Zudem ist zu empfehlen, die Begrifflichkeiten zu über-\nprüfen und ggf. zu vereinheitlichen, wird doch einmal von «Behörden, Institutionen, Fach-\npersonen und Dritten» (Art. 58 Abs. 2 VE-PolG), einmal von «Behörden und Privaten» \n(Art. 60 Abs. 2 VE-PolG) und einmal von «relevanten Stellen» (Art. 61 Abs. 1 lit. b VE-\nPolG) gesprochen. Materiell ist jedoch nicht zu kritisieren, dass diese verschiedenen \nRechtfertigungen für einen Datenaustausch geregelt werden. Ganz im Gegenteil dürfte \nhiermit im Vergleich zum geltenden Recht eine deutlich präzisere Normierung dieser Vor-\ngehensweisen erreicht werden, auch wenn nach wie vor grosses Ermessen verbleibt. \n\n192 Art. 61 Abs. 1 lit. c VE-PolG führt die Massnahme der sog. Gefährderansprache ein. Sie \nermöglicht der für das Bedrohungsmanagement zuständigen Stelle, auf die gefährdende \nPerson zuzugehen und sie auf ihr Verhalten anzusprechen. Diese Bestimmung ist eine \nKann-Formulierung, d.h. dass es im Ermessen der zuständigen Stelle liegt, ob von dieser \nMassnahme Gebrauch gemacht wird. Die Gefährderansprache ist grundsätzlich eine re-\nlativ «niederschwellige» Massnahme. Die Kontaktaufnahme mit der gefährdenden Person \nsoll zur Deeskalation beitragen, ihr zugleich aber verdeutlichen, dass sie unter Beobach-\ntung steht.321 Da eine Gefährderansprache im Allgemeinen geeignet ist, die angespro-\nchene Person nachhaltig zu beeindrucken, bis zu einem gewissen Grad gefügig zu ma-\nchen und zugleich oft Wohnungen der Gefährder aufgesucht sowie ggf. betreten werden, \nist von der Notwendigkeit einer formell-gesetzlichen Grundlage für dieses Instrument aus-\nzugehen. Dafür spricht auch, dass diese Massnahme mittlerweile ein institutionalisiertes \nInstrument polizeilichen Handelns darstellt, und dass u.a. im Rahmen von Aktennotizen \ni.d.R. persönliche Informationen festgehalten werden.322 Die Gefährderansprache, teil-\nweise auch «Gefährderermahnung» genannt, ist denn auch in anderen Kantonen formell-\ngesetzlich vorgesehen (§ 46c PolG-AG, § 61d nPolG-BS, § 47e Abs. 1 lit. c PolG-BL, Art. \n14a PolG-GL, § 13a PolG-LU, § 35bis PolG-SO, § 10 PolG-SZ, § 16a PolG-ZG).  \n\n \n321 Dazu z.B. GURT, S. 326 ff. \n322 Siehe so auch DONATSCH, N 164 f. \n\n\n\n98 \n \n\n193 Art. 61 Abs. 2 VE-PolG soll es erlauben, gefährdende Personen zum Zwecke einer Ge-\nfährderansprache vorzuladen und sogar vorzuführen. Er verweist zu diesem Zweck auf \nArt. 29 VE-PolG, der bereits auf diese Möglichkeit hinweist. Die polizeiliche Kompetenz \nzur Vorladung und Vorführung wird also nicht erst mit Art. 61 VE-PolG erteilt. Allerdings \nerhalten die Vorladung und Vorführung im Rahmen des Bedrohungsmanagements aus \nzweierlei Gründen einen anderen Charakter: Einerseits stehen sie in einem gewissen Kon-\nflikt zur deeskalierenden und kooperativen Natur der Gefährderansprache. Mit dieser \nsollte primär Einsicht gefördert werden. Zumindest mit der Vorführung, evtl. aber auch \nbereits mit der Vorladung kann diese Zielerreichung eher erschwert werden. Andererseits \nist es grundsätzlich fraglich, ob ausserhalb des Strafverfahrens solche Zwangsmittel ver-\nwendet werden sollen und inwieweit die Stellung als «Gefährder» ausreicht, um solche \nGrundrechtseingriffe zu rechtfertigen. Das ist aber ein rechtspolitischer Entscheid. Für \ndiese Möglichkeit spricht jedenfalls, dass es in seltenen Fällen wichtig sein kann, einer \nPerson mit Nachdruck zu verdeutlichen, dass sie unter Beobachtung steht. Ebenso kann \ndie Vorführung in gewissen Fällen tatsächlich notwendig sein, um überhaupt Kontakt mit \neiner Person aufbauen zu können. Im interkantonalen Vergleich zeigt sich sodann auch, \ndass dort, wo die Gefährderansprache normiert ist, auch zumeist die Vorladung (§ 46c \nAbs. 1 PolG-AG, § 13a Abs. 2 PolG-LU, § 35bis Abs. 2 PolG-SO, § 10 Abs. 2 PolG-SO, § \n16a Abs. 2 PolG-ZG), teilweise subsidiär die Vorführung vorgesehen ist (§ 61d Abs. 3 und \n4 nPolG-BS, § 47e Abs. 2 PolG-BL).  \n\n194 Art. 61 Abs. 3 VE-PolG hält schliesslich fest, dass die Gefährderansprache am Aufent-\nhaltsort der gefährdenden Person erfolgen darf. Er liefert damit eine gesetzliche Grund-\nlage für den damit einhergehenden Grundrechtseingriff, kann doch z.B. das Betreten der \nWohnräume ein Eingriff in Art. 13 Abs. 1 BV darstellen. Dass die Ansprache und Abklä-\nrungen auch am Aufenthaltsort der gefährdenden Person erfolgen können, ist z.B. auch in \nBasel-Landschaft vorgesehen (§ 47e Abs. 3 PolG-BL). Gegen diesen Passus ist – will man \ndie Gefährderansprache als polizeiliches Instrument verankern – nichts einzuwenden. \n\n195 Im revidierten Polizeigesetz des Kantons Basel-Stadt ist betreffend die Gefährderanspra-\nche festgeschrieben, dass die für das Bedrohungsmanagement zuständige Stelle die ge-\nfährdende Person im Rahmen der Ansprache darüber orientiert, dass sie über die Anspra-\nche hinaus keine Mitwirkungspflichten hat (§ 61d Abs. 2 nPolG-BS). In Basel-Landschaft \nhat eine Gefährderansprache damit zu beginnen, dass die zuständige Stelle die gefähr-\ndende Person darüber informiert, aus welchem Anlass das Gespräch erfolgt und mit wel-\nchem Zweck, dass keinerlei Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten bestehen und dass In-\nformationen an Dritte weitergeleitet werden können und Strafbehörden Einsicht in die Un-\nterlagen verlangen dürfen (§ 47e Abs. 4 PolG-BL). Wenn ein Strafverfahren hängig ist, hat \ndas Bedrohungsmanagement zudem das Vorgehen mit der Verfahrensleitung zu koordi-\nnieren (§ 47e Abs. 5 PolG-BL). Diese Präzisierungen sind als vorbildlich zu bezeichnen. \nSie untermauern den speziellen Charakter der Gefährderansprache, grenzen sie zugleich \nklarerweise ab von strafprozessualen Einvernahmen und wirken zudem darauf hin, dass \ndie strafprozessualen Garantien nicht unterwandert werden. Schliesslich können sie auch \nhelfen, dass im Falle späterer Strafverfahren keine Beweisverwertungsprobleme entste-\nhen. Es wird deshalb empfohlen, die Norm zur Gefährderansprache i.S.d. (revidierten) \nNormen der Polizeigesetze von Basel-Stadt und Basel-Landschaft zu erweitern. Dies ist \njedoch eine blosse Empfehlung und keine juristische Notwendigkeit. \n\n\n\n99 \n \n\n7.6. Massnahmen bei häuslicher Gewalt (Art. 62) \n\n \n\n196 Art. 62 bis 65 VE-PoLG regeln die polizeilichen Massnahmen im Bereich des Gewaltschut-\nzes. Es handelt sich dabei um leges speciales zu den Massnahmen gemäss dem XI. Titel \ndes Gesetzes. Im Verhältnis zu den Instrumenten des Bedrohungsmanagements herrscht \nhingegen Alternativität, ggf. auch Parallelität. Es spricht folglich nichts dagegen, dass Mas-\nsnahmen aus beiden Bereichen (z.B. Gefährderansprache und Wegweisung bei häusli-\ncher Gewalt) ergriffen werden können. \n\n197 Art. 62 VE-PolG sieht spezielle Massnahmen in Fällen häuslicher Gewalt vor. Die Bestim-\nmung definiert zunächst den Begriff der häuslichen Gewalt und damit den Anwendungs-\nbereich der Norm (Abs. 1). In der Folge wird das Instrument der Wegweisung aus der \ngemeinsamen Wohnung und der unmittelbaren Umgebung sowie ein Rückkehrverbot \n(Fernhaltung) formell-gesetzlich vorgesehen (Abs. 2). Ebenso kann mit der Wegweisung \nein Annäherungs- und Kontaktverbot angeordnet werden (Abs. 3). Schliesslich werden die \npraktischen Modalitäten der Wegweisung aus der Wohnung geregelt (Abs. 4). Weitere \nVerfahrensbestimmungen finden sich in Art. 64 und 65 VE-PolG. Der Aufbau dieser Norm \nsowie dieses Gesetzesabschnittes ist stringent und überzeugend. \n\n198 Art. 62 Abs. 1 VE-PolG definiert den Begriff der häuslichen Gewalt. Häusliche Gewalt liegt \ndemgemäss vor, wenn es sich kumulativ um a) eine familiäre oder partnerschaftliche Be-\nziehung und b) eine Hausgemeinschaft handelt und im Rahmen dieser c) physische, psy-\nchische, sexuelle oder wirtschaftliche Gewalt ausgeübt oder angedroht wird. Eine ähnliche \nDefinition findet sich in anderen Polizeigesetzen (Art. 85 Abs. 1 PolG-BE, § 27 Abs. 6 \nnPolG-BS, § 56 Abs. 1 PolG-TG, § 17 Abs. 2 PolG-ZG), wobei der Begriff nicht einheitlich \ndefiniert wird. Der Begriff der familiären oder partnerschaftlichen Beziehung ist weit zu \nfassen und nicht am Zivilstand oder an der verwandtschaftlichen Beziehung zu messen.323 \nSo sind darunter alle partnerschaftlichen Beziehungen, aber z.B. auch die Beziehung ei-\nnes Partners zum nicht-leiblichen Kind, zu subsumieren. Auch der Begriff der Hausge-\nmeinschaft orientiert sich in diesem Kontext an faktischen und nicht an rein rechtlichen \nFaktoren. Wenn der gewaltausübende Partner offiziell einen anderen Wohnsitz hat, fak-\ntisch aber ein gemeinsamer Haushalt betrieben wird, kann von einer Hausgemeinschaft \n\n \n323 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 16 N 2. \n\nArt. 62 Massnahmen bei häuslicher Gewalt \n1 Häusliche Gewalt liegt vor, wenn Personen innerhalb einer bestehenden oder aufgelösten familiären, eheli-\nchen oder partnerschaftlichen Beziehung sowie einer Hausgemeinschaft physische, psychische, sexuelle oder \nwirtschaftliche Gewalt ausüben oder androhen. \n2 Die Schaffhauser Polizei kann eine Person bei häuslicher Gewalt aus der gemeinsamen Wohnung und deren \nunmittelbarer Umgebung wegweisen und die Rückkehr vorübergehend, längstens jedoch für 14 Tage, verbie-\nten. \n3 Mit der Wegweisung können Anordnungen wie das Verbot des Betretens des Arbeitsplatzes der von häusli-\ncher Gewalt betroffenen Personen, ein Annäherungs- oder Kontaktverbot einschliesslich eines Verbots der \nKontaktaufnahme durch Kommunikationsmittel zur von häuslicher Gewalt betroffenen Personen verbunden \nwerden. \n4 Die Schaffhauser Polizei kann der weggewiesenen Person alle Schlüssel oder andere Zugangsmittel zur \nWohnung und anderen gemeinsam benutzten Räumen abnehmen. Die weggewiesene Person erhält Gelegen-\nheit, die nötigen Gegenstände des persönlichen Bedarfs mitzunehmen. \n\n  \n\n\n\n100 \n \n\ni.S.v. Art. 62 Abs. 1 VE-PolG ausgegangen werden. Um Grenzfälle handelt es sich, wenn \nin Ex-Partnerschaften die Hausgemeinschaft (kürzlich) aufgelöst wurde. Gemäss Istanbul-\nKonvention (Art. 3 lit. b) bezeichnet der Begriff «häusliche Gewalt» Gewalt, die innerhalb \nder Familie oder des Haushalts oder zwischen früheren oder derzeitigen Eheleuten oder \nPartnerinnen bzw. Partnern vorkommen, unabhängig davon, ob der Täter bzw. die Täterin \ndenselben Wohnsitz wie das Opfer hat oder hatte. Die Konvention geht also bzgl. der \nWohnsituation von einem weiteren Begriffsverständnis aus als der vorliegende Geset-\nzesentwurf. Da die Bedingungen in Art. 62 Abs. 1 VE-PolG kumulativ erfüllt sein müssen, \nkann nach Auflösung der Hausgemeinschaft nicht auf diese Norm zurückgegriffen werden. \nEbenso ist sie nicht einschlägig, wenn nie ein gemeinsamer Haushalt eingegangen wurde. \nDiesfalls stehen selbstverständlich nach wie vor einerseits die Bestimmung zum Stalking \n(Art. 63 VE-PolG) und andererseits die «regulären» polizeilichen Massnahmen gemäss \nArt. 26 ff. VE-PolG, das Strafprozessrecht sowie das zivilrechtliche Instrumentarium (Art. \n28b ZGB) zur Verfügung. Dies ist als ausreichend zu erachten. Ansonsten widmete sich \ndie Norm generell Formen von partnerschaftlicher Gewalt, womit sie deutlich an Kontur \n(und Bestimmtheit) verlieren würde und auch Abs. 2 und 4 nicht mehr vollends passend \nwären. Die Voraussetzung der gegenwärtigen Hausgemeinschaft kann entsprechend in \nArt. 62 Abs. 1 VE-PolG beibehalten werden. \n\n199 Gemäss Art. 62 Abs. 2 VE-PolG kann die Polizei bei häuslicher Gewalt die gewaltaus-\nübende Person für maximal 14 Tage aus der gemeinsamen Wohnung und der unmittelba-\nren Umgebung wegweisen. Mit dieser Wegweisung können zudem gemäss Abs. 3 der \nBestimmung weitere Anordnungen erfolgen, welche dem Schutz des mutmasslichen Op-\nfers und der Deeskalation dienen sollen. Es handelt sich zwar um einen weiten Katalog \nmöglicher Massnahmen, auch ohne explizite Nennung unterliegt deren Anordnung aller-\ndings dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Aus dem Katalog sind folglich nur diejenigen Ein-\nschränkungen zu verfügen, welche für die Zweckerfüllung notwendig sind. Auch die Dauer \nvon 14 Tagen ist nur auszuschöpfen, wenn die Situation es erfordert. Bei einem Vergleich \nmit anderen Deutschschweizer Polizeigesetzen zeigt sich, dass verschiedene Fristen vor-\ngesehen sind. Teilweise kann die Wegweisung und Fernhaltung längstens 20 Tage dau-\nern (§ 34a Abs. 2 PolG-AG, Art. 88 Abs. 1 PolG-BE), oft sind es 14 Tage (§ 37d Abs. 1 \nPolG-BS, Art. 16 Abs. 1 PolG-GR, Art. 43 Abs. 1 PolG-SG, § 37bis Abs. 1 PolG-SO, § 19c \nAbs. 1 PolG-SZ, § 59 Abs. 1 PolG-TG, Art. 39 PolG-UR, § 3 Abs. 3 GSG-ZH), manchmal \naber auch 12 Tage (§ 26a Abs. 2 PolG-BL) oder 10 Tage (Art. 17 Abs. 1 PolG-AR). Die \nFrist von 14 Tagen kann also als üblich bewertet werden und ist so auch schon im gelten-\nden Recht festgesetzt (Art. 24a PolG). Allerdings ist zu erwähnen, dass in vielen Kantonen \neine weitere Verlängerung beantragt werden kann. In den Kantonen Bern (Art. 88 Abs. 2 \nPolG-BE), Basel-Stadt (§ 37d Abs. 1 PolG-BS), Basel-Landschaft (§ 26c Abs. 1 PolG-BL), \nSt. Gallen (Art. 43quinquies Abs. 1 PolG-SG) und Solothurn (§37sexies Abs. 1 § PolG-SO) kann \ndie Wegweisung bzw. Fernhaltung um weitere 14 Tage verlängert werden, wenn die ge-\nfährdete Person in der Zwischenzeit ein Gericht angerufen hat. Im Kanton Thurgau ver-\nlängert sich die Frist diesfalls bis zur rechtskräftigen Erledigung des zivilrechtlichen Ver-\nfahrens (§ 59 Abs. 2 PolG-TG). In Glarus muss innert fünf Tagen das Zwangsmassnah-\nmengericht über die Verlängerung um weitere 10 Tage entscheiden, wobei die weggewie-\nsene Person zuvor einzuvernehmen ist (Art. 16a Abs. 1 PolG-GL). Auch im geltenden \nSchaffhauser Recht ist die Möglichkeit einer Verlängerung vorgesehen (Art. 24a Abs. 6 \nPolG). Diese Möglichkeit einer Verlängerung dient dem seltenen Fall, dass es – aus was \n\n\n\n101 \n \n\nfür Gründen auch immer – nicht möglich war, innerhalb der 14 Tage eine gerichtliche An-\nordnung zu erwirken. Dies dürfte äusserst selten der Fall sein, da die Gerichte solche Fälle \njedenfalls prioritär und meistens schnell behandeln. Dennoch kann es z.B. aufgrund von \nFeiertagen oder Ähnlichem zu einer Verzögerung kommen. Für diesen Fall könnte eine \nVerlängerungsmöglichkeit vorgesehen werden (in Art. 62 oder allenfalls Art. 65 VE-PolG, \nsoll es für das Stalking auch gelten). Da diese Verlängerung nur äusserste Ausnahmefälle \nbetrifft, wäre sie zu rechtfertigen. Vielleicht wird sie in der Praxis jedoch gar nicht benötigt. \n\n200 Art. 62 Abs. 3 und 4 VE-PolG sind zweckmässig und ausreichend differenziert. Abs. 3 stellt \nsicher, dass die Wegweisung aus der Hausgemeinschaft nicht durch anderweitige Kon-\ntaktaufnahmen umgangen werden kann. Abs. 4 bietet eine Grundlage dafür, die Anord-\nnung effektiv umzusetzen, der weggewiesenen Person jedoch zugleich zu ermöglichen, \ndie nötigen Gegenstände des persönlichen Bedarfs mitzunehmen. \n\n7.7. Massnahmen bei Stalking (Art. 63) \n\n \n\n201 Der Begriff des «Stalkings» ist nicht einheitlich definiert. Er kann allerdings als «Nachstel-\nlung» übersetzt werden und bezeichnet das andauernde, beharrliche Verfolgen, Bedrohen \nund Belästigen einer Person, die dadurch in Sorge und Angst versetzt wird.324 Oft über-\nschreitet dieses Verhalten die Grenze zu allenfalls einschlägigen Straftatbeständen wie \nder Nötigung oder der Drohung noch nicht, ist jedoch trotzdem durch die Permanenz und \ndie Summe der Einzelhandlungen für Betroffene sehr einschneidend. Gleichzeitig ist das \nVerhalten oft diffus und rechtlich nur schwer zu erfassen. In den Polizeigesetzen, welche \nin jüngerer Vergangenheit um einen «Stalking-Artikel» erweitert wurden (Art. 17a PolG-\nAR, § 34b PolG-AG, § 42 Abs. 1 Ziff. 4 nPolG-BS, Art. 39a PolG-UR), wird Stalking zumeist \nals Nachstellen oder Bedrohen bezeichnet (z.B. Art. 17a Abs. 1 PolG-AR) oder auch als \n«wiederholtes Bedrohen, Belästigen, Verfolgen, Auflauern oder Nachstellen» (z.B. Art. \n39a PolG-UR). Es ist bei der Bewertung von Art. 63 Abs. 1 VE-PolG zunächst als sinnvoll \nzu bezeichnen, dass Stalking einerseits durch die Handlung selbst (das mehrfache Beläs-\ntigen, Auflauern, Nachstellen oder Drohen), andererseits durch den «Erfolg» der Handlung \n(die Beeinträchtigung oder Gefährdung der Handlungsfreiheit) definiert wird. Der Über-\ngang zu strafbaren Handlungen ist hier zweifellos fliessend. Liegen Drohungen oder ef-\nfektive Beschränkungen der Handlungsfreiheit vor, ist eine Strafverfolgung wegen Art. 180 \nf. StGB anzustreben. Ist es bereits zu Straftaten gekommen, stehen die strafprozessualen \nZwangsmassnahmen und insbesondere die Ersatzmassnahmen zur Verfügung. Ob es ne-\nben dem straf- und strafprozessrechtlichen Instrumentarium auch eine polizeirechtliche \nEingriffsmöglichkeit braucht, ist politisch zu entscheiden. Will man eine entsprechende \n\n \n324 ZIMMERLIN, Sicherheit & Recht 1/2011, S. 3. \n\nArt. 63 Massnahmen bei Stalking \n1 Stalking liegt vor, wenn jemand durch mehrmaliges Belästigen, Auflauern, Nachstellen oder Drohen in seiner \nHandlungsfreiheit beeinträchtigt oder gefährdet wird. \n2 Die Schaffhauser Polizei kann eine stalkende Person von der unmittelbaren Umgebung der Wohnung der \ngefährdeten Person vorübergehend, längstens jedoch für 14 Tage, wegweisen. \n3 Mit der Wegweisung können Anordnungen wie das Verbot des Betretens des Arbeitsplatzes der gefährdeten \nPerson, ein Annäherungs- oder Kontaktverbot einschliesslich eines Verbots der Kontaktaufnahme durch Kom-\nmunikationsmittel zur gefährdeten Person verbunden werden. \n\n  \n\n\n\n102 \n \n\nMassnahme vorsehen, ist die im Entwurf vorgeschlagene Definition jedoch geeignet. \nWichtig wird auch hier die Hochhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips sein. Nur eine \nmehrfache und intensive Beeinträchtigung kann eine Wegweisung (und Fernhaltung) \nrechtfertigen. Sowohl die Dauer der Wegweisung, ihr Umfang wie auch eine allfällige Straf-\nandrohung (→ N 89) sind der Schwere der Beeinträchtigung anzupassen. Bei blossen \n«Gefährdungen» der Handlungsfreiheit, also dort wo noch keine Beeinträchtigung erfolgt \nist, ist besondere Zurückhaltung geboten. \n\n202 Die in Art. 63 Abs. 2 VE-PolG vorgesehene Frist von 14 Tagen ist nachvollziehbar. In \ndieser Zeit kann eine zivilrechtliche Anordnung erwirkt werden (vgl. schon → N 199). Abs. \n3 orientiert sich an Art. 62 Abs. 3 VE-PolG, was ebenfalls plausibel ist. \n\n7.8. Mitteilung (Art. 64) \n\n \n\n203 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VE-PolG überreicht die Polizei i.d.R. die Verfügung persönlich, \nwelche die Massnahme gemäss Art. 62 oder 63 VE-PolG anordnet. Damit ist impliziert, \ndass die Anordnungen schriftlich verfügt werden. Dies entspricht dem Verfahren in ande-\nren Kantonen (siehe z.B. Art. 10b Abs. 2 PolG-AI, Art. 16 Abs. 1 lit. a PolG-GR, §37ter Abs. \n1 PolG-SO, § 4 Abs. 1 GSG-ZH). Im Kanton Solothurn ist i.S.d. Gewährung des rechtlichen \nGehörs vorgeschrieben, dass die weggewiesene Person das Recht hat, sich vorher münd-\nlich zur Sache zu äussern (§ 37ter Abs. 1 PolG-SO). Im geltenden Schaffhauser Recht ist \npräzisiert, dass die schriftliche Wegweisungsverfügung summarisch zu begründen ist und \neine Rechtsmittelbelehrung zu enthalten hat (Art. 24a Abs. 5 PolG). Diese Standards er-\ngeben sich allerdings bereits aus den üblichen verwaltungsrechtlichen Vorgaben sowie \naus Art. 29 Abs. 2 BV. Sie sind folglich nicht zwingend im Normtext zu erwähnen. \n\n204 Art. 64 Abs. 2 VE-PolG reguliert indirekt die Konsequenzen der Nichtbefolgung der ange-\nordneten Massnahmen. Da die Anordnung unter Strafandrohung erfolgt, wird eine Wider-\nhandlung gemäss Art. 292 StGB mit Busse bestraft. Auch in anderen Kantonen ist dieses \nVorgehen festgehalten (§ 37b Abs. 5 PolG-BS, § 26a Abs. 2 PolG-BL, Art. 16 Abs. 3 PolG-\nGL, § 57 Abs. 1 PolG-TG, Art. 40 Abs. 2 PolG-UR, § 18 Abs. 1 lit. b PolG-ZG, § 3 Abs. 3 \nGSG-ZH). Bei der Beurteilung von Art. 64 Abs. 2 VE-PolG ist allerdings die bereits umris-\nsene bundesgerichtliche Rechtsprechung zu erwähnen, welche die automatische Verbin-\ndung zwischen den Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen mit der Strafdrohung \nnach Art. 292 StGB weder als erforderlich noch als verhältnismässig i.e.S. betrachtete (→ \n\nArt. 64 Mitteilung \n1 Die Schaffhauser Polizei teilt die angeordneten Massnahmen den Betroffenen schriftlich mit. In der Regel \nhändigt sie die Verfügung der gefährdenden und der gefährdeten Person zusammen mit einer Information über \ndas weitere Verfahren persönlich aus. \n2 Die angeordneten Massnahmen ergehen unter der Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB. \n3 Ist die persönliche Aushändigung der Verfügung trotz sachdienlicher Nachforschungen nicht möglich, wird die \nweggewiesene Person durch geeignete Bekanntmachung am Ort, wo sie wohnt oder sich gewöhnlich aufhält, \naufgefordert, sich sofort bei der Schaffhauser Polizei zu melden. Meldet sie sich innert drei Tage nicht, wird der \nErlass der Verfügung im Amtsblatt veröffentlicht. \n4 Wurde eine gefährdende Person aus ihrer Wohnung gewiesen, hat sie eine Kontaktadresse zu bezeichnen. \nUnterlässt sie dies, können Vorladungen und Verfügungen nach diesem Gesetz während der Geltungsdauer \nder Schutzmassnahmen bei der Schaffhauser Polizei hinterlegt werden und gelten als zugestellt. \n\n  \n\n\n\n103 \n \n\nN 89).325 Auch wenn es beim entsprechenden Bundesgerichtsentscheid um die Wegwei-\nsung im Allgemeinen ging, wird empfohlen, hier die Möglichkeit eines Ermessensentschei-\ndes einzubauen. Dies könnte z.B. so umgesetzt werden, dass in Abs. 2 festgehalten wird, \ndass die angeordneten Massnahmen «in der Regel» unter der Strafandrohung ergehen. \nFür kurze Wegweisungen oder Annäherungs- und Kontaktverbote könnte so in vergleichs-\nweise wenig schwerwiegenden Fällen auch auf die Strafandrohung verzichtet werden. \nDennoch wird die Anordnung unter Strafandrohung den Regelfall darstellen, da damit der \nMassnahme Nachdruck verliehen wird.326 \n\n205 Art. 64 Abs. 3 und Abs. 4 VE-PolG beziehen sich schliesslich auf die praktische Umset-\nzung der Mitteilung, sollte die Verfügung nicht ohne weiteres persönlich ausgehändigt wer-\nden können. Sie sind notwendig, damit die rechtliche Wirksamkeit der Anordnung nicht an \nProblemen der Zustellung scheitert. Etwas umständlich mutet die Formulierung in Abs. 3 \nan, dass die weggewiesene Person «durch geeignete Bekanntmachung am Ort, wo sie \nwohnt oder sich gewöhnlich aufhält» aufgefordert wird, sich bei der Polizei zu melden. \nUnweigerlich stellt man sich die Frage, wie eine solche «geeignete Bekanntmachung» \naussehen könnte und ob damit womöglich ein Aushang oder ähnliches gemeint ist. Genau \nwie die Konsequenz, bei einer Nichtbefolgung die Verfügung im Amtsblatt zu publizieren, \nwäre dies mit einer Information Dritter verbunden. Ob eine solche öffentliche Bekanntgabe \nausserhalb des Strafverfahrens angezeigt ist, ist zweifelhaft. Allerdings ist dieses Vorge-\nhen verbreitet, wie sich im interkantonalen Vergleich zeigt. So sieht der Kanton Basel-\nStadt ebenfalls eine Bekanntmachung am Wohn- oder Aufenthaltsort vor (§ 37c Abs. 2 \nPolG-BS), die Veröffentlichung im Amtsblatt ist sodann auch in den Kantonen Solothurn \n(§ 37ter Abs. 1bis PolG-SO) und Zürich (§ 4 Abs. 2 GSG-ZH) vorgesehen. Allenfalls könnte \nauf diesen «Zwischenschritt» verzichtet werden. Die Polizei macht sachdienliche Nachfor-\nschungen, d.h. sie ist bemüht, die Person ausfindig zu machen. Scheitern diese ehrlichen \nBemühungen, könnte direkt i.S.v. Abs. 4 eine Hinterlegung erfolgen. Eine solche Regelung \nwürde als Regelfall die persönliche Übergabe respektive Zustellung festhalten und die Po-\nlizei verpflichten, Nachforschungen anzustellen. Scheitern die Nachforschungen, gilt eine \nZustellfiktion. Nachteil einer solchen Lösung ist, dass die Verfügung der weggewiesenen \nPerson allenfalls nicht zur Kenntnis gelangt (wobei bei einem Fernbleiben der Zweck der \nMassnahme mindestens teilweise bereits erfüllt sein könnte). Im Gegenzug wird aber eine \nöffentliche Stigmatisierung der gefährdenden Person, deren Status noch nicht gerichtlich \nüberprüft wurde, verhindert. Dabei ist zu bedenken, dass im Normalfall nicht einmal ver-\nurteilte Straftäter – vor allem die zahlreichen im Strafbefehlsverfahren – öffentlich bekannt \ngemacht werden oder die Urteile im Amtsblatt veröffentlicht werden. \n\n206 Gewisse Polizeigesetze sehen in Bezug auf die Mitteilung der Massnahmen des Gewalt-\nschutzes explizite Informationspflichten von Seiten der Polizei vor. So muss die Polizei im \nKanton Basel-Stadt bspw. die Parteien über die Tragweite der angeordneten Massnah-\nmen, die Folgen der Missachtung der amtlichen Verfügung, die Beratungsangebote sowie \nüber die Möglichkeit, an das Einzelgericht des Zivilgerichts zu gelangen, informieren (§ \n37d Abs. 2 PolG-BS). In Basel-Landschaft werden die Parteien schriftlich über Beratungs-\nangebote und über die Möglichkeit, gerichtliche Schutzmassnahmen zu verlangen, infor-\nmiert (§ 26b Abs. 1 PolG-BL). In Glarus (Art. 16 Abs. 3 PolG-GL) wie auch in Graubünden \n\n \n325 BGE 147 I 103, 109 ff. (E. 10.4). \n326 Siehe auch die Argumente in GURT, S. 314 ff. \n\n\n\n104 \n \n\n(Art. 16 Abs. 3 PolG-GR) bezieht sich die Information auf den unmittelbaren Fortgang des \nVerfahrens und über geeignete Beratungsstelle. Immer wieder umfasst die Pflicht zur In-\nformation also den Hinweis auf Beratungs- und Therapieangebote (siehe u.a. Art. 19 Abs. \n1 PolG-AR, Art. 87 PolG-BE, § 37d Abs. 1 PolG-BS, Art. 43bis Abs. 1 lit. d PolG-SG, § 37ter \nAbs. 2 lit. d PolG-SO, § 19d Abs. 1 PolG-SZ). Auch im geltenden Schaffhauser Recht \nfindet sich die Regelung, dass die Beteiligten von der Polizei auf geeignete Beratungsstel-\nlen und Hilfsangebote aufmerksam zu machen sind (Art. 24c Abs. 3 PolG). In gewissen \nKantonen gibt es sogar den Automatismus, dass die Polizei die Adresse der gefährdeten \nsowie der weggewiesenen Person von Amtes wegen inklusive Sachverhaltsinformation an \ndie Staatsanwaltschaft sowie an die zuständigen Beratungsstellen übermittelt (§ 26b Abs. \n2 PolG-BL, § 18a PolG-ZG, ähnlich auch Art. 16 Abs. 1 lit. c PolG-GR, Art. 43bis Abs. 1 lit. \nd PolG-SG). Im Kanton Schwyz erfolgt die Übermittlung vorbehältlich der Einwilligung der \ngewaltbetroffenen Person (§ 19d Abs. 1 PolG-SZ), im Kanton Thurgau vorbehältlich der \nEinwilligung beider Parteien (§ 57 Abs. 1 Ziff. 4 PolG-TG). Während die Wirksamkeit von \nAutomatismen infrage gestellt werden kann, ist ein Hinweisen auf Beratungs- und Hilfsan-\ngebote sicherlich sinnvoll. Dies sowie weitere Informationspflichten können, müssen aber \nkeineswegs auf formell-gesetzlicher Ebene festgehalten werden, beziehen sie sich doch \nschon sehr auf die konkrete Umsetzung der polizeilichen Praxis. \n\n7.9. Verfahren (Art. 65) \n\n \n\n207 Die Verfahrensvorschriften gemäss Art. 65 VE-PolG sind zweckmässig. Der Rechtsweg \nsteht offen, wobei dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung zukommt. Dieses Vor-\ngehen erweist sich im interkantonalen Vergleich als üblich (vgl. Art. 10b Abs. 3 und Art. \n10c PolG-AI, Art. 20 Abs. 2 PolG-AR, § 37quinquies Abs. 4 PolG-SO, § 4 GSG-ZH). Im Kanton \nSt. Gallen ist i.d.R. bereits innert 24 Stunden eine Abschrift der Verfügung zur Genehmi-\ngung beim Zwangsmassnahmengericht einzureichen. Das Zwangsmassnahmengericht \nprüft die Verfügung dann und entscheidet abschliessend (Art. 43quater PolG-SG, ähnlich \nauch Art. 41 PolG-UR). Somit ist eine zwingende gerichtliche Überprüfung vorgesehen. \nDas ist nicht unbedingt notwendig. Akzeptiert die betroffene Person die Wegweisung zum \nZwecke der Deeskalation oder werden in der Zwischenzeit andere zivil- oder strafprozess-\nrechtliche Wege bestritten, muss sich das Zwangsmassnahmengericht nicht von Amtes \nwegen einer Überprüfung der Verfügung annehmen. \n\n208 In Bezug auf Art. 65 Abs. 2 VE-PolG ist noch anzumerken, dass auf den ersten Blick nicht \nklar ist, ob diesem Antrag jedenfalls zu folgen ist. Dies dürfte i.d.R. der Fall sein. In Aus-\nnahmefällen kann davon abgesehen werden, so z.B. wenn die Polizei die weitere Dees-\nkalation sicherstellen möchte oder nicht überzeugt ist, dass der Antrag aus freien Stücken \nerfolgt. In Art. 65 Abs. 3 VE-PolG müsste schliesslich noch ein Flüchtigkeitsfehler behoben \n\nArt. 65 Verfahren \n1 Die gefährdende Person kann die Massnahme beim Zwangsmassnahmengericht anfechten. Dem Rechtsmit-\ntel kommt keine aufschiebende Wirkung zu. \n2 Ändern sich die Verhältnisse, können die Betroffenen gemeinsam bei der Schaffhauser Polizei die Aufhebung \noder Änderung der angeordneten Massnahmen beantragen. \n3 Die Anordnung straf- oder zivilrechtliche Zwangsmassnahmen hebt die polizeilich angeordneten Massnahmen \nnicht auf. \n\n  \n\n\n\n105 \n \n\nwerden; es müsste heissen «Die Anordnung straf- oder zivilrechtlicher Zwangsmassnah-\nmen […]». \n\n8. Massnahmen der Gemeinden \n\n8.1. Vorbemerkungen: Massnahmen der Gemeinden (Art. 66-73) \n\n209 Die Art. 66 ff. VE-PolG enthalten den Katalog polizeilicher Massnahmen, welche die Ge-\nmeindebehörden gestützt auf das Polizeigesetz ergreifen können. Die Kompetenz- bzw. \nZuständigkeitsaufteilung zwischen Kanton und Gemeinden wird bereits in Art. 2 ff. VE-\nPolG geregelt (siehe dazu die Ausführungen in → N 11 ff.). Gemäss Art. 3 Abs. 1 VE-PolG \ndürfen die Gemeinden keinen unmittelbaren Zwang ausüben. Ebenso dürfen sie keine \n«der Schaffhauser Polizei vorbehaltene Massnahmen» treffen. Daraus ist zu schliessen, \ndass der Katalog von Art. 66 ff. VE-PolG grundsätzlich abschliessend ist. Handelt es sich \nbei Massnahmen nicht um explizit der Schaffhauser Polizei vorbehaltene Instrumente und \nbedarf es für sie keine formell-gesetzliche Grundlage auf kantonaler Ebene, können die \nGemeinden allerdings auch weitere Massnahmen vorsehen, um ihre Aufgaben gemäss \nArt. 3 VE-PolG zu erfüllen (z.B. Bewilligungspflichten). \n\n210 Die Art. 66 ff. VE-PolG räumen jeweils allgemein «der Gemeindebehörde» die entspre-\nchende Befugnis ein. Es stellt sich diesbezüglich die Frage, ob jeweils die gesamte Ge-\nmeindebehörde bzw. alle Behördenvertreterinnen und -vertreter davon umfasst sind. Zu \nverstehen ist diese Formulierung wohl dahingehend, dass die jeweils «zuständige Ge-\nmeindebehörde» gemeint ist. Wer genau die entsprechenden Vertretungsbefugnisse er-\nhält, ist kommunal zu regeln. Insbesondere sollte bei den eingriffsintensiveren Massnah-\nmen wie der Wegweisung im Normalfall eine zuständige Stelle bezeichnet werden. \n\n8.2. Befragung (Art. 66) \n\n \n\n211 Im Kontrast zu Art. 28 VE-PolG, welcher die Befragung durch die Schaffhauser Polizei \nnormiert, ist Art. 66 eher unbestimmt. Sowohl Art. 28 Abs. 1 als auch Abs. 2 VE-PolG \nheben hervor, dass es sich bei Befragungen gemäss Polizeigesetz nur um solche aus-\nserhalb des Strafverfahrens handelt. Diese Vorbehalte sind rein deklaratorischer Bedeu-\ntung, da das Bundesrecht, d.h. in diesem Fall die StPO sowieso vorgeht. Eine erneute \nWiederholung in Art. 66 ist nicht notwendig, gerade auch weil die kriminalpolizeilichen Auf-\ngaben per se nicht in der Gemeindezuständigkeit liegen. Auch die Betonung des Verhält-\nnismässigkeitsgrundsatzes wie in Art. 28 Abs. 1 VE-PolG («deren Kenntnis zur Erfüllung \npolizeilicher Aufgaben notwendig ist») ist nicht zwingend. Gemeinden können gemäss Art. \n66 also – unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und der strafprozessu-\nalen Bestimmungen – formlos Personen befragen, soweit dies für die Erfüllung ihrer Auf-\ngaben notwendig ist. Eine Vorladung oder Vorführung analog zu Art. 29 VE-PolG und da-\nmit ggf. die Ausübung polizeilichen Zwangs ist jedoch nicht vorgesehen. Die Gemeinde ist \n\nArt. 66 Befragung \nDie Gemeindebehörde kann eine Person ohne die Beachtung besonderer Formvorschriften zu Sachverhalten \nin ihrem Aufgabengebiet befragen. \n\n\n\n106 \n \n\nfolglich auf die freiwillige Mitwirkung der Befragten angewiesen. Der tiefe Bestimmtheits-\ngrad der Norm ist deshalb unproblematisch. \n\n8.3. Identitätsbefragung und Ausweisvorzeigepflicht (Art. 67) \n\n \n\n212 Art. 67 VE-PolG regelt die «Identitätsbefragung und Ausweisvorzeigepflicht». Als Vorbe-\nmerkung sei festgehalten, dass der Terminus «Identitätsbefragung» nicht wirklich verbrei-\ntet ist im Polizeirecht. Er ist aber nicht falsch und durchaus selbstredend. Jedenfalls räumt \nArt. 67 VE-PolG den Gemeindebehörden die Kompetenz ein, Anhaltungen und Identitäts-\nkontrollen durchzuführen. Anders als gegenüber der Schaffhauser Polizei muss die Per-\nson keine Effekten oder andere Sachen vorzeigen. Ebenso können die Gemeindebehör-\nden keine Behältnisse und Fahrzeuge öffnen. Auch das Verbringen auf einen Polizeipos-\nten oder ED-Massnahmen sind nicht vorgesehen (vgl. Art. 26 ff. VE-PolG). Bei der Anhal-\ntung zur Identitätsbefragung i.S.v. Art. 67 VE-PolG handelt es sich folglich um keinen \nschwerwiegenden Grundrechtseingriff. Art. 67 Abs. 1 VE-PolG normiert i.d.S. tatsächlich \neine Identitätsbefragung, nicht jedoch eine notwendigenfalls zwangsweise Identitätsfest-\nstellung. Sollte eine solche erforderlich sein, ist die Schaffhauser Polizei beizuziehen. \n\n213 Art. 8 lit. b VE-PolG sieht vor, dass die Angehörigen der Schaffhauser Polizei ihre Berech-\ntigung zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben durch das Tragen der Uniform oder das Vor-\nweisen des Polizeiausweises belegen (dazu → N 21). Art. 67 Abs. 2 VE-PolG hält nun \ni.d.S. fest, dass die Angehörigen der Gemeindebehörde sich vor jeder Amtshandlung als \nMitarbeitende ihrer Gemeinde ausweisen, sofern es die Umstände zulassen und erfor-\ndern. Aufgrund der Einordnung unter der Marginalie des Art. 67 VE-PolG ist bei gesetzes-\nsystematischer Auslegung davon auszugehen, dass diese Pflicht, sich auszuweisen, nur \nfür die Identitätsbefragung gilt. Versteht man Art. 67 VE-PolG hingegen so, dass er zwei \nunterschiedliche Dinge regelt, gilt die Ausweisvorzeigepflicht bei allen polizeilichen Mass-\nnahmen. Dies ist zuhanden der Materialien zu klären. Alternativ könnte Art. 67 VE-PolG \njedoch in zwei Normen aufgeteilt werden, um Missverständnisse zu vermeiden. Soll eine \nPflicht etabliert werden, Namensschilder zu tragen oder sich namentlich zu erkennen zu \ngeben, wäre dies im Übrigen gesetzlich vorzusehen (dazu später → N 267). \n\n214 Während die erste Bedingung der Ausweisvorzeigepflicht gemäss Art. 67 Abs. 2 VE-PolG \nsachgemäss erscheint, kann doch in akuten Situationen oder bei drohender Gefahr eine \nAusweisung nicht erwartet werden, ist die – kumulativ ebenfalls vorausgesetzte – zweite \nBedingung deutlich einschränkender. Es wird im Rahmen der kommunalpolizeilichen Auf-\ngabe selten effektiv «erforderlich» sein, sich auszuweisen. Der Gesetzgeber muss hier \nentscheiden, ob der Grundsatz der Verzicht auf die Ausweisvorzeigepflicht ist, ausser in \nden Fällen, in denen es für die Aufgabenerfüllung eben erforderlich ist. Dann kann der \nArtikel so belassen werden. Soll aber im Grundsatz eine Ausweisvorzeigepflicht bestehen, \n\nArt. 67 Identitätsbefragung und Ausweisvorzeigepflicht \n1 Wenn es zur Erfüllung ihrer amtlichen Aufgaben notwendig ist, ist die Gemeindebehörde befugt, eine Person \nzur Identitätsbefragung anzuhalten. Die angehaltene Person ist verpflichtet, Angaben zur Person zu machen \nsowie mitgeführte Ausweis- und Bewilligungspapiere vorzuzeigen. \n2 Angehörige der Gemeindebehörde weisen sich vor jeder Amtshandlung als Mitarbeitende ihrer Gemeinde \naus, sofern die Umstände dies zulassen und erfordern. \n\n  \n\n\n\n107 \n \n\nausser die Umstände lassen es nicht zu, ist auf die zweite Bedingung («und erfordern») \nzu verzichten. Da die polizeiliche Aufgaben erfüllenden Angehörigen der Gemeindebehör-\nden oft nicht schon durch ihre Uniform oder Vergleichbares erkennbar sind, ist die Statu-\nierung einer grundsätzlichen Pflicht, sich auszuweisen, empfehlenswert. Es kann proble-\nmatisch sein, wenn Bürgerinnen und Bürgern nicht bewusst ist, dass sie mit polizeilich \nagierenden Behörden konfrontiert sind. Sollte der Passus «und es erfordern» hingegen \nbloss darauf abzielen, in offensichtlichen Fällen auf eine Ausweisvorzeigepflicht zu ver-\nzichten, so z.B., wenn bereits aus dem Kontext klar hervorgeht, dass es sich um einen \nVertreter oder eine Vertreterin der Gemeindebehörde handelt, wäre auch eine Anglei-\nchung an Art. 8 lit. b VE-PolG denkbar. Diesfalls wäre nicht per se auf eine Ausweisvor-\nzeigepflicht abzustellen, sondern auf eine generellere Pflicht, sich als Angehörige der Ge-\nmeindebehörde auf die ein oder andere Weise zu erkennen zu geben. Eine Formulierung \ni.S.v. «Angehörige der Gemeindebehörde weisen sich vor jeder Amtshandlung als Mitar-\nbeitende ihrer Gemeinde aus oder geben sich anderweit als solche zu erkennen, sofern \n[…]» wäre z.B. möglich. Natürlich kann Abs. 2 auch in der bestehenden Form belassen \nwerden. Der Ermessensspielraum, ob das Vorzeigen eines Ausweises erforderlich ist, ist \ndann allerdings sicherlich gross und zugleich grösser als für die Schaffhauser Polizei. \n\n8.4. Betreten privater Grundstücke (Art. 68) \n\n \n\n215 Die Gemeinde ist gemäss Art. 68 VE-PolG befugt, private Grundstücke zu betreten, sofern \nes zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist. Es handelt sich dabei um die gleiche For-\nmulierung wie in Art. 49 Abs. 1 VE-PolG. Der Grundrechtseingriff rechtfertigt sich durch \ndie kommunale Aufgabenerfüllung. Der Gemeinde ist es hingegen nicht erlaubt, private \nRäume zu betreten und zu durchsuchen. Sollte dies für notwendig erachtet werden, ist die \nSchaffhauser Polizei beizuziehen (vgl. Art. 48 f. VE-PolG). Diese Abstufung ist adäquat. \nDa es sich bei dem blossen Betreten der Grundstücke um einen vergleichsweise wenig \nschwerwiegenden Grundrechtseingriff handelt, ist auch keine höhere Bestimmtheit der \nNorm verlangt. In der Summe ist Art. 68 VE-PolG folglich nicht zu beanstanden. \n\n216 Ein legistischer Hinweis ist noch in Bezug auf die «Aufgabenerfüllung» anzubringen. Ge-\nmäss Art. 66 VE-PolG kann die Gemeindebehörde zu Sachverhalten «in ihrem Aufgaben-\ngebiet» befragen, womit wohl nicht nur die polizeilichen Aufgaben gemäss Art. 3 VE-PolG \ngemeint sind. Art. 67 VE-PolG spricht sodann von der «Erfüllung amtlicher Aufgaben», Art. \n68 VE-PolG schlicht von der «Erfüllung ihrer Aufgaben», Art. 72 VE-PolG von der «kom-\nmunalpolizeilichen Aufgabenerfüllung» und Art. 69 VE-PolG von der «Erfüllung ihrer Auf-\ngaben gemäss Art. 3». Die beiden letzten Formulierungen dürften effektiv die Beschrän-\nkung auf den eingeschränkteren Katalog an polizeilichen Aufgaben beabsichtigen. Die an-\nderen Umschreibungen sollten aber allenfalls vereinheitlicht werden, damit keine Verwir-\nrung entsteht, ob mit «ihren Aufgaben» und «ihren amtlichen Aufgaben» etwas anderes \nbezeichnet wird. \n\nArt. 68 Betreten privater Grundstücke \nWenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, kann die Gemeindebehörde private Grundstücke ohne \nEinwilligung der Person betreten, die am Grundstück berechtigt ist. \n\n  \n\n\n\n108 \n \n\n8.5. Wegweisung und Fernhaltung von Personen (Art. 69) \n\n \n\n217 Art. 69 Abs. 1 VE-PolG ermöglicht den Gemeinden die Wegweisung und Fernhaltung von \nPersonen, wobei die möglichen Voraussetzungen konsequenterweise denjenigen von Art. \n32 Abs. 1 VE-PolG entsprechen. Hinsichtlich der Würdigung der Formulierungen der lit. a \nbis e ist deshalb auf die Ausführungen zu Art. 32 Abs. 1 VE-PolG zu verweisen (→ N 85 \nff.). Jedenfalls ist es adäquat, hier eine einheitliche Formulierung zu wählen, wäre es doch \nkaum opportun, wenn für Gemeinden und Kanton andere Grundlagen für dieselbe Mass-\nnahme statuiert würden. Ob die Gemeinde überhaupt die Möglichkeit erhalten sollen, von \ndiesem Zwangsmittel Gebrauch zu machen, ist eine politische Entscheidung. Es handelt \nsich dabei sicherlich um die weitgehendste Massnahme der Art. 66 ff. VE-PolG. \n\n218 In Bezug auf Art. 69 Abs. 2, 3 und 4 ist es ebenfalls als sinnvoll zu werten, dass sich die \nNorm an Art. 32 VE-PolG anlehnt. Die zu dieser Norm gemachten Ausführungen sind folg-\nlich auch hier massgeblich (→ N 84 ff.). Die in Abs. 4 zusätzlich festgeschriebene Pflicht, \nWegweisungen und Fernhaltungen der Schaffhauser Polizei zu melden, ist adäquat, soll \ndie Schaffhauser Polizei über angeordnete Wegweisungen im Bilde sein, um ggf. Wider-\nhandlungen verfolgen zu können. Etwas irritierend ist, dass in Abs. 2 wieder die Schaff-\nhauser Polizei adressiert ist. Es handelt sich dabei wahrscheinlich um ein Versehen, da \nansonsten Abs. 3 und 5 redundant wären. Sollte eine Verlängerung der Massnahme tat-\nsächlich nur durch die Schaffhauser Polizei möglich sein, was durchaus denkbar wäre, \nsollte der Normaufbau nochmal überdacht werden. \n\n219 Art. 69 Abs. 5 VE-PolG enthält bzgl. des Rechtswegs eine Abweichung zu Art. 32 Abs. 5 \nVE-PolG. Die für die Schaffhauser Polizei Geltung beanspruchende Norm hält keine \nRechtsmittelfrist fest. Bei Anordnungen der Gemeinden muss die Anfechtung hingegen in \ndrei Tagen erfolgen. Es ist auf Anhieb nicht verständlich, warum diese polizeiliche \n\nArt. 69 Wegweisung und Fernhaltung von Personen \n1 Die Gemeindebehörde kann zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäss Art. 3 eine Person von einem öffentlichen \nOrt wegweisen oder für längstens 24 Stunden fernhalten, wenn: \n\na) die Person oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, die öffentliche Sicherheit und \nOrdnung stört oder gefährdet; \n\nb) die Person oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, Dritte erheblich belästigt, gefähr-\ndet oder unberechtigterweise an der bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zugänglichen \nRaumes hindert; \n\nc) Einsatzkräfte der Polizei, des Zivilschutzes, der Feuerwehr oder des Rettungsdienstes behindert oder \ngefährdet werden; \n\nd) die Person selbst ernsthaft und unmittelbar gefährdet ist; \ne) die Wahrung der Rechte von Personen dies erfordert. \n\n2 In besonderen Fällen, insbesondere bei Ausführungs-, Fortsetzungs- oder Wiederholungsgefahr der Gefähr-\ndung oder Störung, kann die Schaffhauser Polizei das Verbot unter Androhung der Straffolgen von Art. 292 \nStGB für höchstens 14 Tage verfügen. \n3 Die Verfügung legt die Dauer und den räumlichen Geltungsbereich der Massnahme fest. \n4 Die Wegweisung und die Fernhaltung sind schriftlich zu dokumentieren und der Schaffhauser Polizei mitzu-\nteilen. \n5 In Fällen von Abs. 2 kann die Verfügung innert dreier Tagen nach ihrer Mitteilung beim Zwangsmassnahmen-\ngericht angefochten werden. Dem Rechtsmittel kommt keine aufschiebende Wirkung zu. Im Übrigen gelten für \ndas Verfahren sinngemäss die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. \n\n  \n\n\n\n109 \n \n\nMassnahme in Bezug auf das Rechtsmittelverfahren nicht gleichermassen reglementiert \nwird. Für Bürgerinnen und Bürger sollte der Rechtsschutz bei einer Wegweisung nicht \ndavon abhängen, ob sie von der kantonalen oder der kommunalen Behörde angeordnet \nwurde. Der Grundrechtseingriff ist von gleicher Intensität, der Rechtsschutz sollte deshalb \nnicht divergieren. Ob die Rechtsmittelfrist zeitlich auf drei Tage beschränkt wird, ist hinge-\ngen eine politische Frage. Das Verwaltungsrechtspflegegesetz, auf deren sinngemässe \nAnwendung sowohl Art. 32 als auch Art. 69 VE-PolG verweisen (dazu → N 92), sieht für \nRekurse eine Frist von 20 Tagen nach der Mitteilung der Anordnung vor (Art. 20 Abs. 1 \nVRG). Bei besonderer Dringlichkeit kann die Rekursfrist durch die anordnende Behörde \nbis auf 48 Stunden abgekürzt werden (Art. 20 Abs. 2 VRG). Das Zwangsmassnahmenge-\nricht wird hier ausnahmsweise für Beschwerden gegen Handlungen von Gemeinde- und \nnicht von Polizeibehörden zuständig erklärt, was materiell durchaus sachgemäss ist. Bei \nBeschwerden gemäss StPO, welche an das Zwangsmassnahmengericht gelangen, ist \neine Frist von 10 Tagen der Regelfall (Art. 396 Abs. 1 StPO). Drei Tage scheint im Ver-\ngleich eher kurz, zumal die Massnahme selbst bis zu 14 Tage dauern kann. Es überzeugt \nferner nicht, dass bei Art. 69 Abs. 5 VE-PolG eine Frist vorgesehen ist, bei den anderen \nMassnahmen, die gemäss VE-PolG beim Zwangsmassnahmengericht angefochten wer-\nden können, hingegen nicht (vgl. Art. 30 Abs. 4 (Gewahrsam), Art. 32 Abs. 5 (Wegweisung \nund Fernhaltung) und Art. 65 Abs. 1 VE-PolG (Massnahmen des Gewaltschutzes)). \n\n8.6. Vorübergehendes Festhalten (Art. 72) \n\n \n\n220 Die Gemeindebehörden sollen mittels Art. 72 VE-PolG befugt werden, Personen vorüber-\ngehend in Gewahrsam zu nehmen. Beim polizeilichen Gewahrsam handelt es sich um \neinen Grundrechtseingriff von einer gewissen Schwere, der eine ausreichend bestimmte \nRechtsgrundlage erfordert. Die Marginalie «Vorübergehendes Festhalten» indiziert, dass \n– anders als bei Art. 30 VE-PolG – nicht eigentlich eine polizeiliche Ingewahrsamnahme \nim Vordergrund steht, sondern nur sichergestellt werden soll, dass in abschliessend auf-\ngezählten Fällen jemand festgehalten werden kann. Um das zu verdeutlichen und die Ab-\ngrenzung zum auch in Art. 72 Abs. 1 lit. b VE-PolG erwähnten polizeilichen Gewahrsam \nklarer erkenntlich zu machen, könnte allenfalls in Abs. 1 von einem «vorübergehenden \nFesthalten» gesprochen werden und nicht von einer Ingewahrsamnahme. Dies stünde \nauch im Einklang mit der Marginalie. \n\n221 Gemäss Art. 72 Abs. 1 lit. a VE-PolG kann die Notwendigkeit der Identitätsfeststellung \neinen Gewahrsam begründen. Die Gemeindebehörden erhalten diesfalls maximal drei \nStunden Zeit, die Schaffhauser Polizei hinzuziehen für allfällige weitere \n\nArt. 72 Vorübergehendes Festhalten \n1 Die Gemeindebehörde kann eine Person für höchstens drei Stunden vorübergehend in Gewahrsam nehmen: \n\na) wenn die angehaltene Person ihrer Verpflichtung nicht nachkommt, Angaben zu ihrer Person zu ma-\nchen (Art. 67 Abs. 1) und die Identitätsfeststellung für die kommunalpolizeiliche Aufgabenerfüllung \nnotwendig ist; \n\nb) wenn sie der Schaffhauser Polizei zum polizeilichen Gewahrsam (Art. 30 Abs. 1) übergeben werden \nsoll. \n\n2 Übergaben nach Abs. 1 lit. b sind gemäss Vorgaben der Schaffhauser Polizei schriftlich zu dokumentieren. \nDer Regierungsrat regelt das Nähere.  \n\n  \n\n\n\n110 \n \n\nZwangsmassnahmen wie z.B. eine ED-Erfassung gemäss Art. 27 VE-PolG. Aufgrund der \nweiten Formulierung «kommunalpolizeiliche Aufgabenerfüllung» kann theoretisch ein wei-\nter Katalog an Konstellationen ein Festhalten rechtfertigen. Da die Eingriffsintensität die-\nses kurzfristigen Festhaltens im Vergleich zu derjenigen des Gewahrsams gemäss Art. 30 \nVE-PolG i.d.R. deutlich tiefer ist, ist diese Unbestimmtheit allerdings zu rechtfertigen. Be-\nschränkt wird der Eingriff durch das Verhältnismässigkeitsprinzip und die in Abs. 1 lit. a \nbetonte Subsidiarität der Massnahme. Die in Art. 72 Abs. 1 lit. b VE-PolG vorgesehene \nVariante, bei welcher die Festhaltung der Übergabe an die Schaffhauser Polizei zwecks \nGewahrsams dienen darf, ist sodann spezifischer. Hier kann die Gemeindebehörde je-\nmanden nur festhalten, wenn eine der in Art. 30 Abs. 1 VE-PolG aufgelisteten Bedingun-\ngen erfüllt ist. \n\n222 Art. 72 Abs. 2 VE-PolG sieht eine spezielle Dokumentationspflicht für Übergaben zum \nZwecke der Verwahrung vor, wobei der Regierungsrat das Nähere regeln soll. Handeln \nGemeindebehörden wie hier polizeilich, ist es sichervoll sinnvoll, dies angemessen zu do-\nkumentieren. Das gilt speziell dort, wo die Massnahmen nahtlos in Handlungen der Schaff-\nhauser Polizei übergehen. Dass der Regierungsrat Einzelheiten regeln muss, mutet etwas \nmerkwürdig an. Ob es wirklich Ausführungsbestimmungen auf Verordnungsstufe braucht, \num festzuhalten, wie die Schaffhauser Polizei den Gemeindebehörden Vorgaben macht \nbzgl. der schriftlichen Dokumentation, ist fraglich. In Bezug auf die Dokumentationspflicht \nscheint die Normdichte auch so ausreichend. \n\n223 Das vorübergehende Festhalten gemäss Art. 72 VE-PolG ist klar von der vorläufigen Fest-\nnahme zu unterscheiden. Gemäss Art. 218 StPO sind Private berechtigt, eine Person vor-\nläufig festzunehmen, wenn polizeiliche Hilfe nicht rechtzeitig erlangt werden kann und sie \ndiese bei einem Verbrechen oder Vergehen auf frischer Tat ertappen oder unmittelbar \nnach der Begehung einer solchen Tat angetroffen haben, oder wenn die Öffentlichkeit zur \nMithilfe bei deren Fahndung aufgefordert worden ist. Auch Gemeindebehörden können \nvon dieser Möglichkeit selbstverständlich Gebrauch machen. \n\n8.7. Überwachung des ruhenden Verkehrs (Art. 73) \n\n \n\n224 Art. 18 f. VE-PolG sehen für die Schaffhauser Polizei vor, Aufgaben an Private übertragen \nund mit Privaten zusammenzuarbeiten zu können. Da eine analoge Bestimmung für Ge-\nmeinden fehlt, wird in Art. 73 VE-PolG für den Bereich der Überwachung des ruhenden \nVerkehrs eine solche Auslagerungsmöglichkeit vorgesehen. Dies formell-gesetzlich vor-\nzusehen ist opportun, da es sich um eine Auslagerung hoheitlicher Aufgaben handelt. Da \nes sich bei der Überwachung des ruhenden Verkehrs um eine wenig eingriffsintensive \nMassnahme handelt, ist es des Weiteren als legitim zu werten, dass die weiterreichenden \nPräzisierungen der Art. 18 f. nicht alle übernommen werden (z.B. bzgl. Personensicher-\nheitsprüfung oder Verschwiegenheitspflicht). Sollte dies politisch anders gewertet werden, \nkönnte ein simpler Zusatz «Die Bestimmungen von Art. 18 und Art. 19 gelten sinngemäss» \nangebracht werden. \n\nArt. 73 Überwachung des ruhenden Verkehrs \nDie Gemeinden können die Überwachung des ruhenden Verkehrs an private Sicherheitsunternehmen übertra-\ngen. \n \n\n\n\n111 \n \n\n9. Private Sicherheitsdienstleistungen \n\n9.1. Datenbearbeitung durch die Bewilligungsbehörde (Art. 78) \n\n \n\n225 Die Datenbearbeitung hinsichtlich der privaten Sicherheitsdienstleistungen ist in kaum ei-\nnem anderen kantonalen Polizeigesetz geregelt (siehe aber den gleichlautenden § 52 \nPolG-ZH). Bei der Bearbeitung von Personendaten und insbesondere beim Anlegen einer \nDatensammlung sowie dem Veröffentlichen berufsbezogener Informationen kann es sich \num massgebliche Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 \nAbs. 2 BV) handeln. Die Bewilligungspflicht zur Ausübung eines Berufs wird vom Bundes-\ngericht als schwerwiegender Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit angesehen,327 die zugehö-\nrigen Veröffentlichungen können also auch dieses Grundrecht tangieren. Es ist deshalb \nsinnvoll, eine Norm wie Art. 78 VE-PolG ins Polizeigesetz aufzunehmen. Die lex generalis \ndes Art. 88 VE-PolG normiert die Datenbearbeitung vergleichsweise unbestimmt (→ N \n235 ff.). Art. 78 VE-PolG kann der Datenbearbeitung im Rahmen des «Management» der \nprivaten Sicherheitsdienstleistungen und -dienstleister eine konkretere Grundlage geben. \n\n226 Art. 78 Abs. 1 VE-PolG ist sehr generisch formuliert und isoliert würde nicht klar, warum \ndieser Grundsatz hier so allgemein festgehalten wird. Mit Blick auf die Gesetzessystematik \nund Überschriften wird deutlich, dass es um die Bearbeitung von Personendaten zum \nZwecke des Bewilligungsverfahrens geht. Allenfalls wäre es geeigneter, nicht allgemein \nvon der «Erfüllung ihrer Aufgaben» zu sprechen, sondern bestimmter «die für das Bewilli-\ngungsverfahren notwendigen Personendaten» anzusprechen. Materiell änderte sich damit \nnichts, aber bei der formell-gesetzlichen Regelung von Datenbearbeitungen kommt der \ngenauen Zweckumschreibung i.d.R. besondere Bedeutung zu. \n\n227 Es ist darauf hinzuweisen, dass in Art. 61 Abs. 1 lit. b VE-PolG der Begriff «besonders \nschützenswerte Personendaten», in Art. 78 Abs. 1, Art. 88 Abs. 3 und Art. 89 VE-PolG \njedoch derjenige der «besonderen Personendaten» verwendet wird. Dies ist zu vereinheit-\nlichen, zumal dasselbe gemeint ist. Es wird empfohlen, den in Art. 2 lit. d DSG-SH ver-\nwendeten Terminus der «besonders schützenswerten Personendaten» vorzuziehen, da \ndieser im Schaffhauser Recht bereits definiert wird. \n\n228 Die Bearbeitung von Daten zum Zwecke der Bewilligungsverfahren macht die Führung \neines Verzeichnisses notwendig, weshalb der erste Satz des Abs. 2 nicht weiter zu kom-\nmentieren ist. Der zweite Satz sieht eine Veröffentlichung der Entscheide der Bewilligungs-\nverfahren vor. Dabei handelt es sich potenziell um sensible Informationen. Es stellt sich \nhier die Frage, was für eine Veröffentlichung gemeint ist. Allenfalls könnte bestimmter von \n\n \n327 BGE 125 I 322, 326 (E. 3b). \n\nArt. 78 Datenbearbeitung durch die Bewilligungsbehörde \n1 Die Schaffhauser Polizei ist befugt, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Personendaten, einschliess-\nlich besonderer Personendaten, zu bearbeiten. \n2 Sie führt ein Verzeichnis über die erteilten und verweigerten Bewilligungen sowie über die erteilten Berufsver-\nbote. Erteilte und entzogene Bewilligungen werden veröffentlicht. \n3 Sie kann Sicherheitsunternehmen Auskunft erteilen, ob gegen eine Person, welche das Unternehmen anzu-\nstellen gedenkt, ein Berufsverbot besteht. \n \n\n\n\n112 \n \n\neiner Veröffentlichung im Amtsblatt gesprochen werden oder immerhin davon, dass die \nVeröffentlichung in geeigneter Form erfolgt. Die Veröffentlichungsart ist aber nicht zwin-\ngend formell-gesetzlich festzuhalten. Im Kanton Basel-Landschaft ist normiert, dass die \nPolizei die Daten im Zusammenhang mit den Bewilligungsverfahren mit anderen Kantonen \nund deren Konkordatsbehörden austauschen darf. Dies ist in Art. 78 Abs. 2 VE-PolG im-\npliziert. Wenn es möglich ist, die Daten zu veröffentlichen, können diese Veröffentlichun-\ngen auch anderen Behörden weitergegeben werden. \n\n229 Gemäss Art. 366 Abs. 2 StGB werden Strafurteile ins Strafregister aufgenommen, sofern \neine Strafe oder Massnahme ausgesprochen worden ist. Jede Person kann beim schwei-\nzerischen Zentralstrafregister einen sie betreffenden schriftlichen Auszug aus dem Straf-\nregister anfordern, wobei auch Tätigkeitsverbote aufgeführt sind (Art. 371 Abs. 1 StGB, \nArt. 4 Abs. 1 lit. f VOSTRA-Verordnung328). Es ist verbreitet, dass Personen bei einer Be-\nwerbung einen Strafregisterauszug beilegen müssen. Es ist deshalb auf Anhieb wenig \nverständlich, warum für private Sicherheitsdienstleistungen die Möglichkeit bestehen soll, \neine «Direktinformation» von der Polizei zu erhalten. Dagegen spricht auch, dass die Ur-\nteile bei der Staatsanwaltschaft und den Gerichten ergehen, und die Umschreibung «an-\nzustellen gedenkt» relativ weit ausgelegt werden kann. Diese Sonderregelung überzeugt \nauf Anhieb nicht, sind doch die Strafregisterauskünfte sehr spezifisch normiert. Allenfalls \nist auch Art. 77 VE-PolG erneut zu überprüfen. Selbstverständlich ist es aber beim ent-\nsprechenden rechtspolitischen Willen möglich, den Sicherheitsdienstleistern ein solches \nSonderrecht einzuräumen. Diesfalls wäre Art. 78 Abs. 3 VE-PolG beizubehalten. Es wird \nvorgeschlagen, im Falle einer Beibehaltung den Terminus «Tätigkeitsverbot» zu verwen-\nden, damit deutlicher wird, dass es sich um Massnahmen gemäss Art. 67 StGB handelt. \n\n10. Information, Datenschutz, Rechtsschutz und Haftung \n\n10.1. Information der Öffentlichkeit (Art. 87) \n\n \n\n230 Art. 87 Abs.1 VE-PolG formuliert den Anspruch, dass die Polizei die Öffentlichkeit, soweit \nsinnvoll und geboten, über wichtige Geschehnisse informiert und über ihre Tätigkeit auf-\nklärt. Dieser Grundsatz war bereits in Art. 22 PolG statuiert. In Bezug auf die Information \nder Öffentlichkeit durch die Polizei wird im Allgemeinen eine niedrige Regelungsdichte als \nausreichend erachtet.329 Es spricht deshalb nichts dagegen, die Information der Öffent-\nlichkeit nur sehr grundsätzlich im Polizeigesetz festzuhalten. In vielen Deutschschweizer \nPolizeigesetzen findet sich denn auch eine allgemein gehaltene Norm zur Information der \n\n \n328 Verordnung über das Strafregister vom 29. September 2006 (SR 331). \n329 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 22 N 13; MICHLIG, S. 120. \n\nArt. 87 Information der Öffentlichkeit \n1 Die Schaffhauser Polizei kann über ihre Tätigkeit informieren, sofern öffentliche Interessen eine Information \ngebieten und keine schützenswerten Interessen oder gesetzliche Bestimmungen entgegenstehen. \n2 Informiert sie die Bevölkerung, gibt sie das Alter, das Geschlecht und die Staatsangehörigkeit der Täterinnen \nund Täter, Tatverdächtigen und Opfer bekannt, sofern keine Gründe des Persönlichkeitsschutzes dagegen-\nsprechen oder die Gefahr besteht, dass die Personen identifiziert werden können. \n\n\n\n113 \n \n\nÖffentlichkeit.330 Anders als im geltenden Recht ist Art. 87 Abs. 1 VE-PolG als «Kann-\nFormulierung» ausgestaltet. Es handelt sich also bloss um eine Befugnis. Die Polizei ist \nhingegen nicht zur Information verpflichtet. Diese Einschränkung ist auf Anhieb schwer \nnachzuvollziehen, sollte der Einbezug der Öffentlichkeit bei Bestehen eines öffentlichen \nInteresses eigentlich als Grundsatz und nicht nur als Befugnis verstanden sein. In den \nmeisten Deutschschweizer Polizeigesetzen ist festgehalten, dass die Kantonspolizei und \ndie Gemeinden «informieren», und nicht nur, dass sie «informieren können».331 Allerdings \nkann es heikel sein, Art. 87 Abs. 1 VE-PolG so zu formulieren, dass daraus eine Informa-\ntionspflicht abgeleitet werden kann. Die Schaffhauser Polizei müsste dann über alles in-\nformieren, was im öffentlichen Interesse ist. Das dürfte bei der Polizeiarbeit viele Informa-\ntionen betreffen. Hier Ermessen einzuräumen, kann deshalb gerechtfertigt sein. Im Übri-\ngen ist auch Art. 74 Abs. 1 StPO, der die Orientierung der Öffentlichkeit über hängige \nVerfahren normiert, als Kann-Vorschrift ausgestaltet. Bei der Ermessensausübung ist die \nPolizei dennoch gehalten, eine einseitige oder zu konzentrierte Information zu vermeiden. \n\n231 In vielen Kantonen findet sich der Hinweis, dass betreffend Information über Strafverfah-\nren die StPO und das entsprechende kantonale Einführungsgesetz zur StPO massgebend \nsind (z.B. § 29 Abs. 2 PolG-SO, § 8 Abs. 2 PolG-ZG). Ein solcher Hinweis ist nicht zwin-\ngend erforderlich, da das übergeordnete Recht sowieso vorgeht. Die Orientierung der Öf-\nfentlichkeit über hängige Verfahren richtet sich jedenfalls nach Art. 74 StPO. Demzufolge \nkann die Polizei nur mit dem Einverständnis der Staatsanwaltschaft oder der Gerichte in-\nformieren. Über Unfälle und Straftaten kann die Polizei allerdings gemäss Art. 74 Abs. 2 \nStPO von sich aus ohne Nennung von Namen orientieren. \n\n232 Bei Art. 87 Abs. 2 VE-PolG handelt es sich um eine materiell-rechtliche Neuerung. Es soll \ngesetzlich vorgeschrieben werden, dass die Polizei bei einer Information der Öffentlichkeit \ni.d.R. das Alter, das Geschlecht und die Staatsangehörigkeit der Täterinnen und Täter, \nTatverdächtigen und Opfer bekannt gibt. Nur in wenigen Kantonen werden Vorgaben ge-\nmacht, welche Informationen die Polizei bei entsprechenden Meldungen mitzuteilen hat. \nIm Kanton St. Gallen hält Art. 39ter Abs. 2 PolG-SG fest, dass die Polizei bei Straftaten die \nStaatsangehörigkeit und das Alter von Tatverdächtigen bekannt gibt, wenn nicht die Ge-\nfahr besteht, dass Betroffene identifiziert werden können. Bei Strassenverkehrsdelikten \nsind diese Angaben i.d.R. jedoch nur bei schweren Widerhandlungen zu machen (Art. 39ter \nAbs. 3 PolG-SG). Im Kanton Solothurn hat die Kantonspolizei in Meldungen «über sicher-\nheitspolizeiliche Tätigkeiten sowie über Tätigkeiten im Rahmen der Vollzugshilfe unter \nVorbehalt des übergeordneten eidgenössischen und kantonalen Rechts die Nationalität \noder die Herkunftsregion der Betroffenen zu nennen» (§ 29 Abs. 1bis PolG-SO). Im Kanton \nZürich lehnten die Stimmberechtigten am 7. März 2021 die Volksinitiative «Bei Polizeimel-\ndungen sind die Nationalitäten anzugeben» ab, stimmten jedoch einem Gegenvorschlag \nzu. Per 1. Juli 2021 trat deshalb § 51a Abs. 2 PolG-ZH in Kraft, welcher wortwörtlich Art. \n87 Abs. 2 VE-PolG entspricht. Bei der Beurteilung der Sinnhaftigkeit dieser Norm handelt \n\n \n330 § 7 PolG-AG, Art. 9 PolG-AI, Art. 3 PolG-AR, § 12 PolG-BS, § 19 PolG-BL, Art. 4 PolG-GL, Art. 26 \nPolG-GR, § 3 PolG-LU, Art. 18 PolG-NW, Art. 6 PolG-OW, Art. 39ter PolG-SG, § 29 PolG-SO, § 3 PolG-\nSZ, § 66 PolG-TG, Art. 5 PolG-UR, § 8 PolG-ZG, § 51a PolG-ZH. \n331 Siehe § 7 Abs. 1 PolG-AG, Art. 3 Abs. 1 PolG-AR, § 12 Abs. 1 PolG-BS, § 19 Abs. 1 PolG-BL, Art. \n4 PolG-GL, Art. 26 PolG-GR, § 3 Abs. 1 PolG-LU, Art. 18 PolG-NW, Art. 6 Abs. 1 PolG-OW, § 29 PolG-\nSO, § 3 PolG-SZ, Art. 5 PolG-UR, § 8 Abs. 1 PolG-ZG, anders aber z.B. Art. 9 Abs. 1 PolG-AI und Art. \n39ter Abs. 1 PolG-SG. \n\n\n\n114 \n \n\nes sich um eine politische Frage, die hier nicht weiter zu kommentieren ist. Allerdings ist \nin dieser Sache nachfolgend auf verschiedene Dinge hinzuweisen, da die Bundesrechts-\nkonformität solcher kantonalrechtlicher Normen bestritten ist. \n\n233 Bei Art. 87 Abs. 2 VE-PolG handelt es sich nicht um eine Kann-Formulierung. Die Polizei \nwäre deshalb verpflichtet, bei allen Verbrechen, Vergehen und Übertretungen, welche sie \nder Öffentlichkeit zur Kenntnis bringt, die demographischen Merkmale von Tatverdächti-\ngen und Opfern zu nennen. Dies ist zwar – möchte man eine solche Nennung etablieren \n– als konsequent zu bezeichnen. Allerdings handelt es sich auch um einen Automatismus, \nder keine Ermessensentscheide der Polizei zulässt. Speziell ist sodann die Information \nüber Täterinnen und Täter. Als Täterinnen und Täter können nur rechtskräftig verurteilte \nPersonen bezeichnen werden. Ist das Verfahren abgeschlossen und ein Urteil rechtskräf-\ntig, würde die Kommunikation eigentlich der entsprechenden Strafbehörde (Staatsanwalt-\nschaft oder Gericht) obliegen. Dass die Polizei proaktiv über abgeschlossene Verfahren \ninformiert, scheint kaum vorzukommen. Wenn sie es tut, würde diesbezüglich Bundes-\nrecht gelten. Die Formulierung «Tatverdächtige und Opfer» indiziert auch ansonsten klar, \ndass der Gesetzesentwurf in Abs. 2 – anders als in Abs. 1 – Informationen zu Strafverfah-\nren meint. Für die Information der Polizei über hängige Strafverfahren ist jedoch die StPO \nmassgebend, weshalb sich die Frage stellt, inwiefern Art. 87 Abs. 2 VE-PolG mit dem \nübergeordneten strafprozessualen Recht vereinbar ist, in welchem Verhältnis also Art. 87 \nVE-PolG und Art. 74 StPO stehen. Gemäss einem Gutachten von Dr. Markus Mohler zu-\nhanden des Kantons Bern ist eine Vorgabe, wonach Staatsanwaltschaft und Polizei bei \nInformationen in pendenten Strafverfahren stets die Nationalität von Tatverdächtigen und \nOpfern anzuführen haben, «in mehrfacher Hinsicht bundesrechtswidrig».332 Die stete Nen-\nnung der Nationalität sei ungeeignet, Transparenz herzustellen, und damit nicht verhält-\nnismässig.333 Bei Art. 74 Abs. 1 StPO handle es sich um eine beschränkt offene Norm, die \nin der Sache keine Rechtssetzungsdelegation enthalte.334 Sie räume als offene Norm den \nVollzugsbehörden pflichtgemässes Ermessen ein.335 Im Zürcher Abstimmungskampf \nwurde i.d.S. diskutiert, ob die Volkinitiative sowie auch der Gegenvorschlag gegen Bun-\ndesrecht verstossen.336 Die Argumentation von Dr. Mohler lautet im Wesentlichen, dass \nArt. 74 StPO die Information zu laufenden Strafverfahren abschliessend normiert. Es gebe \nfolglich keinen Raum für kantonale Normen, welche diese bundesrechtlichen Vorgaben \nbeschränken oder ergänzen. In der Tat ist das Strafprozessrecht Bundeskompetenz. Ge-\nmäss Art. 1 Abs. 1 StPO regelt die StPO die Verfolgung und Beurteilung der Straftaten \nnach Bundesrecht durch die Strafbehörden des Bundes und der Kantone. In der StPO ist \nalso normiert, wie die Kantone bzw. deren Strafbehörden Straftaten zu verfolgen haben. \nStrafverfolgungsbehörde i.S.d. StPO ist auch die Polizei (Art. 12 lit. a StPO). Den Kanto-\nnen bleibt gemäss Art. 14 StPO vorbehalten, ihre Strafbehörden und die Aufsicht über \ndiese zu bezeichnen, und die Behördenorganisation zu regeln, soweit die StPO dies nicht \nabschliessend tut. Aus Art. 14 StPO geht aber sogleich hervor, dass die Kantone e \n\n \n332 MOHLER, Gutachten, N 56. \n333 MOHLER, Gutachten, N 42. \n334 MOHLER, Gutachten, N 34. \n335 MOHLER, Gutachten, N 39. \n336 Siehe z.B. der Artikel in der 20. Minuten vom 15. Februar 2021 «Verstösst die Nationalitäten-Initiative \nder SVP gegen Bundesrecht?»; abrufbar unter: https://www.20min.ch/story/verstoesst-die-nationalitae-\nten-initiative-der-svp-gegen-bundesrecht-689839544339. \n\n\n\n115 \n \n\ncontrario nicht befugt sind, formell-gesetzliche Normen zu anderen Bereichen des Straf-\nprozessrechtes zu erlassen. Die Einführungsgesetze der Kantone zur StPO wie das Jus-\ntizgesetz im Kanton Schaffhausen337 regeln folglich primär Organisation und Zuständigkeit \nder kantonalen Justiz- und Strafverfolgungsbehörden (Art. 1 JG-SH). So ist z.B. der Auf-\nbau und die Zuständigkeiten der Staatsanwaltschaft detailliert normiert (Art. 15 ff. JG-SH). \nIn Bezug auf das Verfahren ist z.B. festgehalten, dass die Verfahrenssprache Deutsch ist \n(Art. 62 JG-SH) oder dass das Obergericht die Gerichtsberichterstattung regelt (Art. 67 \nJG-SH). Materiell-rechtliche Konkretisierungs- bzw. Ausführungsbestimmungen zur StPO \nfinden sich hingegen nicht, da diesbezüglich den Kantonen weder eine originäre noch \ndurch die StPO delegierte Kompetenz besteht. So ist wohl auch zu erklären, dass der \nKanton Solothurn in § 29 Abs. 1bis PolG-SO eine sich auf den sicherheitspolizeilichen Be-\nreich sowie die Vollzugshilfe beschränkende Formulierung wählte (→ N 232). \n\n234 Diese Ausgangslage führt zum Paradox, dass die Kantone zwar selbst entscheiden, wie \ndie Kommunikation in der Praxis genau erfolgt, zugleich aber keine formell-gesetzliche \nGrundlagen dazu erlassen dürfen: Die Kantone dürfen zum einen in Umsetzung von Art. \n74 Abs. 1 StPO interne Weisungen erlassen. Sie dürfen die bundesrechtliche Norm dabei \nkonkretisieren bzw. ihre Umsetzung in der Praxis anleiten. Abweichende oder ergänzende \nBestimmungen sind nicht zulässig.338 Solche Weisungen und Vorgaben gibt es in vielen \nBereichen. So dürfen also die Vorsteherin des Departements, der Polizeikommandant, der \nErste Staatsanwalt oder die Gerichtspräsidentin sehr wohl – in Anwendung der StPO – \nVorgaben zur Kommunikation machen und z.B. festhalten, dass grundsätzlich bei Infor-\nmationen über Verfahren die Nationalität genannt werden soll. Dabei stützen sie sich direkt \nauf Art. 74 StPO, erlassen aber damit selbst keine eigenständige formell-gesetzliche Vor-\ngabe. Zum anderen ist es gemäss hier vertretener Ansicht nicht möglich, zusätzlich zu Art. \n74 StPO im Polizeigesetz betreffend hängige Strafverfahren formell-gesetzliche Vorgaben \nzur Kommunikation zu erlassen. Dies ist nicht die Kompetenz des kantonalen Gesetzge-\nbers. Im VE-PolG finden sich sodann auch keine anderen Normen, welche die StPO zu \nkonkretisieren gedenken. Entsprechend wäre Art. 87 Abs. 2 VE-PolG zu streichen (oder \nan die solothurnische Lösung anzupassen). Die Möglichkeit, mittels interner Vorgaben \neine entsprechende Praxis zu etablieren, verbliebe dennoch. Es ist zu betonen, dass es \nsich dabei um Lehrmeinungen handelt. Es ist keine Rechtsprechung dazu ergangen und \nes bleibt offen, ob das Bundesgericht dieser Ansicht folgen oder den Kantonen die Mög-\nlichkeit zuerkennen würde, in diesem Bereich ebenfalls gesetzliche Vorgaben zu machen. \n\n10.2. Datenbearbeitung (Art. 88) \n\n \n\n \n337 Justizgesetz des Kantons Schaffhausen vom 9. November 2009 (SHR 173.200). \n338 Vgl. MICHLIG, S. 134. \n\nArt. 88 Datenbearbeitung \n1 Die Datenbearbeitung richtet sich nach den Bestimmungen des Kantonalen Datenschutzgesetzes vom 7. \nMärz 1994, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. \n2 Die Schaffhauser Polizei ist befugt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben und zur Führung ihrer Geschäftskontrolle \ngeeignete Datenbearbeitungs- und Informationssysteme zu betreiben. \n3 Sie kann Personendaten, einschliesslich besonderer Personendaten, und Persönlichkeitsprofile bearbeiten, \nsoweit es zur Erfüllung der ihr gesetzlich übertragenen Aufgaben unentbehrlich ist. \n \n\n\n\n116 \n \n\n235 Der grundrechtliche Anspruch auf Datenschutz als Teilgehalt des Rechts auf Privatsphäre \nist mit Art. 13 Abs. 2 BV garantiert.339 Geschützt sind persönliche und personenbezogene \nDaten. Dazu zählen Informationen mit bestimmbarem Bezug zu einer natürlichen oder ju-\nristischen Person, zu ihren physischen und psychischen Eigenschaften, sozialen und wirt-\nschaftlichen Verhältnissen oder politischen Anschauungen.340 Aber auch Abbildungen von \nMenschen, Grundstücken, Häusern, Fahrzeugkennzeichen oder IP-Adressen gelten ge-\nmäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung als personenbezogene Daten, die verfas-\nsungsrechtlich speziell geschützt werden.341 Polizeilich bearbeitete Daten weisen fast im-\nmer Personenbezug auf und Polizeiarbeit ist massgeblich von deren Verfügbarkeit abhän-\ngig.342 Der grundrechtliche Schutz erstreckt sich auf jegliche Bearbeitung dieser Daten, \nwobei bei besonders schützenswerten Daten – und um solche handelt es sich bei der \nPolizeiarbeit oft – eine formell-gesetzliche Grundlage verlangt ist. Die Art. 88 ff. regeln \ni.S.d. Anspruchs die Datenbearbeitung, den Datenaustausch und die Datenvernichtung \nfür die polizeiliche Aufgabenerfüllung im Allgemeinen. Bezüglich der bundesgerichtlichen \nAnforderungen an die Bestimmtheit derartiger Normen wurde bereits festgehalten, dass \ndiese es erlauben müssen, die «Zweck-Mittel-Relation» hinsichtlich des Grundrechtsein-\ngriffs zu beurteilen, d.h. eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorzunehmen (→ N 50).343 \nDem entspricht der datenschutzrechtliche Grundsatz der Zweckbindung, gemäss dem \njede Datenbearbeitung nur zum im Gesetz vorgesehenen Zweck erfolgen darf.344 Gleich-\nzeitig besteht im Polizeirecht die Herausforderung, dass der Umschreibung der Aufgaben-\nbereiche und Gefahrenlage eine gewisse Unbestimmtheit inhärent ist (vgl. → N 9). Bei der \nWürdigung der Art. 88 ff. VE-PolG ist demnach die ausreichende Bestimmtheit der Normen \nzu berücksichtigen, zugleich aber anzuerkennen, dass dieser bei der Regelung der poli-\nzeilichen Datenbearbeitung auf Gesetzesstufe zwangsläufig Grenzen gesetzt sind. \n\n236 Art. 88 VE-PolG hält in Abs. 1 zunächst fest, dass das kantonale Datenschutzgesetz sub-\nsidiär Geltung beansprucht. In Abs. 2 wird festgehalten, dass die Polizei Datenbearbei-\ntungs- und Informationssysteme betreiben darf, in Abs. 3 dass sie überhaupt Personen-\ndaten bearbeiten darf. Intuitiv würde man eine andere Reihenfolge erwarten. Da die Be-\nfugnis zur Datenbearbeitung Vorbedingung ist für den Betrieb von Datenbearbeitungssys-\ntemen und überhaupt fundamentalste Ermächtigung in diesem Bereich, könnte man die-\nsen Absatz als Ausgangspunkt nehmen. Dabei handelt es sich aber um legistische Fein-\nheiten, denen keine materiell-rechtliche Bedeutung zukommt. Jedenfalls statuiert Abs. 1, \ndass das bereichsspezifische Datenschutzrecht im Polizeiwesen als Spezialgesetzgebung \ndem formellen kantonalen Datenschutzrecht vorgeht.345 Diese Norm ist deklaratorischer \nNatur.346 Gemäss Art. 3 DSG-SH gilt das Datenschutzgesetz im Polizeirecht grundsätzlich. \nEs spricht allerdings nichts dagegen, dessen Geltung erneut festzuhalten, weil damit die \n\n \n339 Anstatt vieler DIGGELMANN, in: BSK BV, Art. 13 N 32. \n340 DIGGELMANN, in: BSK BV, Art. 13 N 33 m.w.N. \n341 DIGGELMANN, in: BSK BV, Art. 13 N 33 mit Verweis auf BGE 138 II 346, 353 f. (E. 6.1); BGE 136 II \n508, 513 (E. 3.1). \n342 Vgl. REINHARD, S. 217; MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N 456 und 1134. \n343 Vgl. BGE 136 I 87, 114 ff. (E. 8.3). \n344 Vgl. Art. 4 Abs. 1 DSG-SH. \n345 Vgl. TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 23 N 32; MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht, S. 130. \n346 Vgl. auch TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 516. \n\n\n\n117 \n \n\nMassgeblichkeit der datenschutzrechtlichen Grundsätze betont wird. Eine vergleichbare \nNorm enthalten zudem auch viele andere Deutschschweizer Polizeigesetze.347 \n\n237 Der zweite Absatz erteilt der Schaffhauser Polizei die Befugnis, Datenbearbeitungs- und \nInformationssysteme zu betreiben. Als Zweck dieses Betriebs sind die polizeiliche Aufga-\nbenerfüllung im Allgemeinen sowie die Geschäftskontrolle angegeben. Im geltenden \nRecht ist festgehalten, dass die «Führung einer Registratur» der Bewilligung des zustän-\ndigen Departements bedarf (Art. 23 PolG). In Bezug auf diese Änderung stellen sich zwei \nFragen: Erstens ist zu diskutieren, inwiefern der Betrieb von Datenbearbeitungs- und In-\nformationssystemen der Führung von Registraturen gleichkommt und wie weit diese Ge-\nneralermächtigung reicht. Zweitens ist die Kompetenzänderung zu würdigen. Es ist grund-\nsätzlich zu begrüssen, dass der nicht mehr zeitgemässe Begriff der Registratur aufgege-\nben wird. Ebenso ist es sinnhaft bzw. schlicht notwendig, dass die Polizei im Rahmen ihrer \nAufgabenerfüllung die Möglichkeit hat, Datenbearbeitungs- und Informationssysteme zu \nbetreiben. Diese Begrifflichkeit ist nicht bloss dahingehend auszulegen, dass die Polizei \nIT-Systeme benutzen darf. Vielmehr kann sie gestützt auf Art. 88 Abs. 2 VE-PolG auch \nsystematisch Datensammlungen und Datenbanken anlegen und dafür bei Bedarf spezielle \nSoftware benutzen. Insofern handelt es sich dabei um eine moderne Form von «Registra-\nturen», weshalb materiell nicht von einer Änderung auszugehen ist. Art. 88 Abs. 2 VE-\nPolG ermächtigt also dazu, Datensammlungen anzulegen und entsprechende Systeme \nzu betreiben. Es ist jedoch zu beachten, dass sich die Ermächtigung aufgrund ihrer gene-\nralklauselartigen Unbestimmtheit nur darauf beziehen kann, Systeme zu betreiben, um \nbereits bei der Polizei zu einem gewissen Zweck gesammelte Daten zweckmässig zu be-\narbeiten respektive zu organisieren. Art. 88 Abs. 2 VE-PolG ist zu unbestimmt, um neue \nDatenerhebungen oder das Anlegen von Datenbanken zu einem neuen Zweck zu recht-\nfertigen. Die Strenge bundesgerichtliche Rechtsprechung zur AFV verdeutlichte (vgl. → N \n136), dass es bestimmterer Gesetzes- oder Verordnungsnormen braucht, wenn z.B. Da-\ntenbanken verknüpft, automatisiert abgeglichen, beliebig erweitert oder angepasst wer-\nden.348 Es muss für Normadressaten zumindest im Groben erkennbar sein, wie und wofür \nDatenbanken und Datensysteme polizeilich verwendet werden. Ein allgemeiner Verweis \nauf die polizeiliche Aufgabenerfüllung ist für solche spezifischen Systeme nicht ausrei-\nchend.349 Das bedeutet jedoch nicht, dass Art. 88 VE-PolG zu erweitern ist. Diese Hin-\nweise sind so zu verstehen, dass für Datenverarbeitungssysteme, bei denen es nicht bloss \num die reguläre Verwaltung der bereits vorhandenen Daten geht, sondern um die syste-\nmatische Verknüpfung oder Generierung neuer Daten, neue Normen zu schaffen sind \n(dazu noch → N 240 ff.). Dabei kann es sich je nach Eingriffsintensität um Ausführungs-\nbestimmungen zu Art. 88 VE-PolG auf dem Verordnungsweg handeln oder um neue Ge-\nsetzesbestimmungen. Jedenfalls ist Art. 88 Abs. 2 VE-PolG als formell-gesetzliche Grund-\nnorm zu verstehen, d.h. als Ausgangspunkt für allfällige weitere Konkretisierungen. Auch \nim interkantonalen Vergleich zeigt sich, dass in den Polizeigesetzen jeweils \n\n \n347 Siehe § 49 Abs. 2 PolG-AG, Art. 141 Abs. 1 PolG-BE, Art. 38a Abs. 2 PolG-FR, Art. 30 Abs. 1 PolG-\nGL, § 4 Abs. 3 PolG-LU, Art. 56 PolG-NW, Art. 36 Abs. 1 PolG-OW, Art. 32 Abs. 1 und 2 PolG-SG, § 4 \nAbs. 4 PolG-SZ, Art. 43 PolG-UR, § 37 Abs. 1 PolG-ZG. \n348 BGE 146 I 11, 17 (E. 3.3.2). \n349 BGE 146 I 11, 17 (E. 3.3.2). \n\n\n\n118 \n \n\nvergleichsweise abstrakt festgehalten ist, dass Datenbearbeitungs- und Informationssys-\nteme bzw. Datensammlungen zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben betrieben werden dür-\nfen.350 \n\n238 Art. 23 PolG sieht vor, dass die Führung von Registraturen der Bewilligung des zuständi-\ngen Departements bedürfen. Neu müssen Datenbearbeitungs- und Informationssysteme \nnicht mehr vom Departement oder der Regierung bewilligt werden. Wie die Kompetenzen \nbzgl. des Anlegens neuer Sammlungen oder des Betriebs neuer Systeme zugewiesen \nwerden, ist politisch zu entscheiden. Es ist jedoch zu empfehlen, dass auf dem Verord-\nnungsweg die grundsätzlichen Leitplanken des Betriebs der Polizeidatenbank festgelegt \nwerden. So regelt z.B. die POLIS-Verordnung im Kanton Zürich den Betrieb der Polizei-\ndatenbank sehr detailliert, d.h. z.B. sowohl den Zweck der Datenbank (§ 4) als auch die \nBekanntgabe von Daten (§ 9 ff.). In diesem Sinne wird in einigen Polizeigesetzen darauf \nhingewiesen, dass der Regierungsrat bzgl. Datenverarbeitungssystemen auf dem Verord-\nnungsweg Einzelheiten zu klären hat (z.B. Datenkategorien und den jeweiligen Bearbei-\ntungszweck) (§ 50 Abs. 1 und 3 PolG-AG, Art. 30 PolG-AR) oder Datensammlungen (nach \nAnhörung der kantonalen Fachstelle für Datenschutz) überhaupt erst genehmigen muss \n(Art. 32 Abs. 2 PolG-SG). Auch ohne einen entsprechenden Hinweis sollte die Regelungs-\ndichte auf dem Verordnungsweg erhöht werden (gestützt auf Art. 96 VE-PolG, vgl. → N \n262 ff.). \n\n239 Die allgemeine Ermächtigung zur polizeilichen Datenbearbeitung ist in den meisten \nDeutschschweizer Polizeigesetzen als Generalklausel ausgestaltet, wobei als Zweck die \nErfüllung der polizeilichen Aufgaben sowie zumeist weiter beschränkend die Erforderlich-\nkeit der Massnahme festgehalten sind.351 Auch Art. 88 Abs. 3 VE-PolG bindet die Daten-\nbearbeitung einerseits an den Zweck («gesetzlich übertragene Aufgaben») und anderer-\nseits an deren Notwendigkeit für diese Zweckerfüllung («unentbehrlich»). In Würdigung \ndes Zürcher Polizeiorganisationsgesetzes bzw. der zugehörigen POLIS-Verordnung \nführte das Bundesgericht aus, dass das Gesetz die Polizei dazu ermächtige, Daten zu \nbearbeiten, ein Informationssystem zu betreiben und Daten austauschen. Art und Zweck \nder Datenbearbeitung würden sich dabei aus dem Gesamtzusammenhang ergeben. Sie \nseien ausgerichtet und beschränkt durch die Erfordernisse der polizeilichen Aufgabener-\nfüllung. Das Gesetz umschreibe die Voraussetzungen der Datenbearbeitung ähnlich wie \ndas kantonale Datenschutzgesetz.352 Das Bundesgericht schien sich folglich an diesen \nGesetzesgrundlagen nicht zu stören und erachtete es als ausreichend, dass die POLIS-\nVerordnung den Betrieb der Datenbank genauer regelte. Die Rüge, das Polizeiorganisati-\nonsgesetz erfülle diesbezüglich die materiellen Erfordernisse an eine gesetzliche Grund-\nlage nicht, erachtete das Gericht als unbegründet.353 Daraus kann gefolgert werden, dass \n\n \n350 Siehe für die Deutschschweiz Art. 5 PolG-AI, Art. 143 Abs. 1 PolG-BE, § 57 Abs. 4 PolG-BS, Art. \n38e Abs. 1 PolG-FR, Art. 30a Abs. 1 PolG-GL, Art. 27 Abs. 1 PolG-GR, § 4 Abs. 1 PolG-LU, Art. 57 \nPolG-NW, Art. 37 Abs. 2 PolG-OW, § 40 Abs. 1 PolG-SO, § 67 Abs. 1 PolG-TG, Art. 44 PolG-UR, § 40 \nAbs. 1 PolG-ZG, § 52 Abs. 2 PolG-ZH. \n351 Siehe § 49 Abs. 1 PolG-AG, Art. 29 Abs. 1 PolG-AR, Art. 141 Abs. 2 PolG-BE, Art. 38a Abs. 1 PolG-\nFR, Art. 30a PolG-GL, Art. 27 Abs. 1 PolG-GR, § 4 Abs. 1 PolG-LU, Art. 57 PolG-NW, Art. 37 Abs. 1 \nPolG-OW, Art. 32 Abs. 1 PolG-SG, § 41 Abs. 2 PolG-SO, § 4 Abs. 1 PolG-SZ, § 67 Abs. 1 PolG-TG, \nArt. 44 PolG-UR, § 37 Abs. 2 PolG-ZG, § 52 Abs. 1 und 2 PolG-ZH. \n352 BGer 1P.71/2006 v. 23.4.2007 (E. 5.3). \n353 BGer 1P.71/2006 v. 23.4.2007 (E. 5.3). \n\n\n\n119 \n \n\nan der Ausrichtung von Art. 88 Abs. 3 VE-PolG festgehalten werden kann und sich die \nweiteren Details der Datenbearbeitung aus anderen Normen (auf gleicher oder auch tie-\nferer Normstufe) ergeben können. Bezüglich der genauen Formulierung des Absatzes ist \nallerdings, wie bereits begründet (→ N 227), nicht auf die «besonderen Personendaten», \nsondern die «besonders schützenswerten Personendaten» abzustellen. Ferner ist als \nNeuerung die Nennung von Persönlichkeitsprofilen hervorzuheben. Gemäss Art. 2 lit. e \nDSG-SH ist ein Persönlichkeitsprofil eine Zusammenstellung von Daten, die eine Beurtei-\nlung wesentlicher Aspekte der Persönlichkeit einer natürlichen Person erlaubt. Das Erstel-\nlen von Persönlichkeitsprofilen stellt einen schweren Eingriff in Art. 13 Abs. 2 BV dar, wes-\nhalb es dafür einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf.354 Bei der Polizeiarbeit \nkönnen Persönlichkeitsprofile insbesondere im Rahmen des Bedrohungsmanagements \nrelevant werden, d.h. wenn z.B. Risikoprofile erstellt werden. Ebenso erhält die Polizei \nallenfalls von anderen Instanzen Gefahrenhinweise, welche die Kriterien eines Persönlich-\nkeitsprofils erfüllen. Die Nennung von Persönlichkeitsprofilen macht deshalb Sinn. Auch \nhier ist aber zu betonen, dass Art. 88 Abs. 3 VE-PolG zu unbestimmt ist, um z.B. das \nsystematische Anlegen von Persönlichkeitsprofilen zu legitimieren. Der Erstellungs- oder \nAnalysegrund bedarf also einer anderen (bestimmteren) Rechtsgrundlage, wie z.B. dieje-\nnigen zum Gewaltschutz. In der Summe ist Art. 88 VE-PolG als taugliche «Grundnorm» \nfür die polizeiliche Datenbearbeitung zu bezeichnen. \n\n10.3. Datenaustausch (Art. 89) \n\n \n\n240 Art. 89 VE-PolG nimmt sich dem Austausch polizeilicher Daten an. Während Art. 23a PolG \nden Austausch mit Schengen-Staaten regelt und Art. 23 PolG die «Datenbekanntgabe», \nsoll das neue Recht den Datenaustausch ausführlicher normieren. Zugleich würden die \nKompetenzen bzw. Möglichkeiten des Austauschs polizeilicher Daten deutlich ausgebaut. \nDie föderale Organisation der Polizeiarbeit führt in Kombination mit den hohen Anforde-\nrungen des Datenschutzes dazu, dass die interkantonale Zusammenarbeit in der Praxis \noft erschwert wird. In und ausserhalb von Strafverfahren ist der Datenaustausch nur in \nBezug auf einzelne Fälle möglich. Diesfalls kann von einer Datenbekanntgabe i.e.S. ge-\nsprochen werden, bei der spezifisch nachgefragte Informationen preisgegeben werden. \nDas bedeutet allerdings auch, dass die erfragende Behörde bereits wissen oder zumindest \n\n \n354 BGE 143 I 253, 257 (E. 3.2). \n\nArt. 89 Datenaustausch \n1 Die Schaffhauser Polizei ist befugt, gemeinsam mit den Behörden anderer Kantone und des Bundes Daten-\nbearbeitungs- und Informationssysteme zu betreiben und zu nutzen. \n2 Die Schaffhauser Polizei kann Personendaten, einschliesslich besonderer Personendaten, anderen öffentli-\nchen Organen sowie den Organen anderer Kantone oder des Bundes und Dritten von Amtes wegen oder auf \nErsuchen im Einzelfall unter den Voraussetzungen der kantonalen Datenschutzbestimmungen bekannt geben.  \n3 Öffentliche Organe geben der Schaffhauser Polizei Personendaten, einschliesslich besonderer Personenda-\nten, im Rahmen ihrer Verpflichtungen zur Leistung von Amts- und Rechtshilfe sowie überdies unter den Vo-\nraussetzungen der kantonalen Datenschutzbestimmungen bekannt.  \n4 Die Bekanntgabe von Personendaten, die bei einem Schengen-Staat erhoben wurden, an einen Drittstaat, ein \ninternationales Organ oder an Private richtet sich ausserhalb von Strafverfahren sinngemäss nach dem Schen-\ngen-Informationsaustausch-Gesetz. \n5 Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten.  \n \n\n\n\n120 \n \n\nahnen muss, dass im anderen Kanton nützliche Informationen vorhanden sind oder sein \nkönnten. Ein systematischer oder gar automatischer interkantonaler Datenaustausch ist \nde lege lata jedoch für die meisten Bereiche nicht vorgesehen bzw. auf den Betrieb der \npolizeilichen Informationssysteme des Bundes355 beschränkt. Es können keine kantons-\nübergreifenden Datensammlungen betrieben werden, um z.B. Kriminalitätsmuster zu er-\nkennen (siehe zur Ausnahme des ViCLAS-Konkordats → N 255 ff.). Entsprechende Sys-\nteme haben sich in den letzten Jahren aber verbreitet. So gibt es z.B. das System PI-\nCAR356, welches in der lateinischen Schweiz sowie mittlerweile zahlreichen weiteren Kan-\ntonen betrieben wird.357 Mithilfe von PICAR werden Daten zusammengeführt, um serielle \nKriminalität im Bereich der Vermögensdelikte (z.B. Einbruchsdiebstahl, Ladendiebstahl \noder Betrug) zu erkennen.358 Ähnlich PICSEL359, eine intelligente Datenbank im Bereich \nder Cyberkriminalität, mit deren Hilfe Täter identifiziert werden sollen. Verwendet eine Tä-\nterschaft z.B. stets dieselbe E-Mail- oder IP-Adresse, lässt sich das mit PICSEL interkan-\ntonal sofort feststellen und Fälle können zusammengeführt oder Ermittlungsarbeiten koor-\ndiniert werden.360 Diese Datenbanken arbeiten mit Daten von Fällen, bei denen die Täter-\nschaft i.d.R. noch nicht identifiziert ist, Daten also nicht regulär im Rahmen von Strafver-\nfahren ausgetauscht werden können. Zudem ist ein automatischer Datenaustausch im \nStrafprozessrecht nicht vorgesehen. Möchte die Schaffhauser Polizei sich an solchen Pro-\njekten beteiligen, muss eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, welche den Datenaus-\ntausch in hinreichender Bestimmtheit regelt. Diesem Zweck soll Art. 89 VE-PolG dienen. \n\n241 Das Bedürfnis nach einem systematischeren Austausch ist in den letzten Jahren im \nGleichschritt mit der Entwicklung von moderneren Datenbanken und Analysetools gestie-\ngen. Zugehörige polizeigesetzliche Normen sind folglich eher jung und es findet sich in \nden Kantonen keine einheitliche Regelung. Bezüglich des Datenaustausches und der Be-\nkanntgabe von Daten enthalten dennoch die meisten Polizeigesetze eine Norm. So ist in \nvielen Kantonen allgemein festgehalten, dass die Polizei mit anderen Behörden Daten \naustauschen bzw. ihnen Daten bekannt geben kann, soweit dies zur Erfüllung der Aufga-\nben erforderlich ist (§ 51 Abs. 1 PolG-AG, Art. 31 Abs. 1 PolG-AR, Art. 7 Abs. 1 PolG-AI, \nArt. 144 Abs. 1 PolG-BE, Art. 58 Abs. 1 PolG-NW, Art. 38 Abs. 1 PolG-OW, § 42 Abs. 1 \nPolG-SO, Art. 45 Abs. 1 PolG-UR, § 39 Abs. 1 PolG-ZG). Teilweise ist die Datenweiter-\ngabe deutlich bestimmter normiert (siehe z.B. Art. 31 PolG-GL) oder aber es wird bloss \nauf die allgemeinen datenschutzgesetzlichen Vorschriften verwiesen (§ 44a Abs. 1 lit. b \nPolG-BL). Beschränkt ist der Austausch bzw. die Bekanntgabe i.d.R. auf Polizei- und Ver-\nwaltungsstellen der Gemeinden, der Kantone und des Bundes (§ 51 Abs. 1 PolG-AG, Art. \n7 Abs. 1 PolG-AI, Art. 144 Abs. 1 PolG-BE, § 44a Abs. 1 lit. b PolG-BL). Einige Kantone \nkennen jedoch keine Beschränkung des Adressatenkreises von Datenbekanntgaben (Art. \n31 PolG-AR, Art. 38g Abs. 1 PolG-FR). Eine Bekanntgabe an Private ist ebenfalls in eini-\ngen Kantonen möglich, zumeist müssen dafür aber zusätzliche Voraussetzungen erfüllt \nsein (§ 51 Abs. 3 PolG-AG, § 39 Abs. 3 PolG-ZG, Art. 7 Abs. 2 PolG-AI, Art. 148 PolG-BE, \n\n \n355 Siehe dazu das Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) vom 25. \nDezember 2008. \n356 PICAR steht für «Plateforme d’Information du CICOP pour l’Analyse et le Renseignement». \n357 SIMMLER/BRUNNER/SCHEDLER, S. 14. \n358 SIMMLER/BRUNNER/SCHEDLER, S. 19. \n359 PICSEL steht für «Plateforme d’Information de la Criminalité Sérielle En Ligne». \n360 SIMMLER/BRUNNER/SCHEDLER, S. 20. \n\n\n\n121 \n \n\nArt. 38g PolG-FR, Art. 31 PolG-GL, Art. 29 PolG-GR, § 4bis Abs. 1 PolG-LU, Art. 38 Abs. \n1 PolG-OW). Art. 89 VE-PolG widmet sich allerdings nicht nur der Bekanntgabe von Daten, \nsondern in Abs. 1 auch dem Betrieb gemeinsamer Datenbearbeitungs- und Informations-\nsysteme. Der Betrieb gemeinsamer Datenbanken ist z.B. auch der Aargauer Polizei ge-\nstattet, allerdings nur zum Zwecke der Verhinderung und Erkennung von Verbrechen und \nVergehen. Im Bereich der Strafverfolgung ist auch ein automatischer Austausch möglich. \nDie Einzelheiten hat die Regierung per Verordnung zu erlassen (§ 51a PolG-AG). Auch in \nden Kantonen Bern und Solothurn können zum Zwecke der Aufgabenerfüllung mit den \nPolizeibehörden des Bundes und der Kantone gemeinsame Datenbearbeitungssysteme \nbetrieben oder Schnittstellen eingerichtet werden (Art. 147 Abs. 2 PolG-BE, § 42bis Abs. 2 \nlit. b PolG-SO). Im Kanton Graubünden ist festgehalten, dass die Datenbekanntgabe ge-\ngenüber anderen Polizei- und Strafverfolgungsbehörden «auch automatisiert erfolgen» \nkann (Art. 29 Abs. 2 PolG-GR). Im Kanton Schwyz kann die Kantonspolizei bei Einhaltung \ngewisser Standards und wenn es gesetzlich vorgesehen ist mit anderen Polizeiorganen \nDaten «in automatisierter Form austauschen und zu diesem Zweck eine gemeinsame Da-\ntensammlung betreiben» (§ 4 Abs. 3 PolG-SZ). Der automatische Datenaustausch findet \nalso zunehmend Verbreitung. Die meisten Kantone haben ihn aber nach wie vor nicht \nnormiert. Zugegebenermassen bestehen in diesem Feld noch viele dogmatische Unklar-\nheiten. Eigentlich handelt es sich bei den meisten dieser gemeinsam betriebenen Systeme \num Instrumente, die (sich meist im Anfangsstadium befindlichen) Ermittlungen zur Aufklä-\nrung von bereits erfolgten Straftaten dienen. Ein solcher Datenaustausch wäre strengge-\nnommen im Strafprozessrecht zu normieren. Gemäss anderem Verständnis kann jedoch \ndie Ansicht vertreten werden, es handle sich bei Normen zum Datenaustausch um Kon-\nkretisierungen der polizeilichen Praxis und deshalb um Polizei- bzw. Polizeiorganisations-\nrecht. Es ist deshalb opportun, sich diesem Thema auch kantonal-rechtlich anzunehmen. \n\n242 Art. 89 Abs. 1 VE-PolG soll also der Schaffhauser Polizei ermöglichen, gemeinsam mit \nden Behörden anderer Kantone und des Bundes Datenbearbeitungs- und Informations-\nsysteme zu betreiben und zu nutzen. Im Rahmen solcher gemeinsamen Systeme würde \nein automatischer Austausch von polizeilichen Daten möglich. Es handelt sich dabei po-\ntenziell nicht nur um leichte Grundrechtseingriffe, da Personendaten betroffen sind und \ni.d.R. formell noch kein Strafverfahren eröffnet ist. Der Betrieb interkantonaler Daten-\nsammlungen und IT-Systeme ist deshalb gesetzlich zu normieren. Am Gesetzesentwurf \nist zu bemängeln, dass Abs. 1 sehr absolut ist und keinerlei Einschränkungen vorgesehen \nsind. So ist der Zweck des Betriebs der Datenbanken nicht weiter normiert. Es ist fraglich, \nob diese Norm als ausreichend bestimmt erachtet würde, um den Datenaustausch in je-\ndem Fall zu rechtfertigen. Es wird deshalb empfohlen, die Bestimmtheit der Norm zumin-\ndest leicht zu erhöhen. So könnte der Betrieb der Datenbanken z.B. auf die kriminalisti-\nschen Zwecke beschränkt werden (vgl. § 51a PolG-AG, § 42bis Abs. 1 PolG-SO), alterna-\ntiv zumindest auf die polizeiliche Aufgabenerfüllung. Jedenfalls sollte die Norm den Da-\ntenaustausch an einen Zweck binden. Es wäre eigentlich zu begrüssen, die Kantone oder \nder Bund würden die Initiative ergreifen, ähnlich wie beim ViCLAS-Konkordat den inter-\nkantonalen Datenaustausch gemeinsam und einheitlich zu regeln. So könnte auch klarer \nbeschränkt werden, wie genau dieser Datenaustausch erfolgt. Solange eine solche Initia-\ntive nicht ergriffen wird, ist Art. 89 Abs. 1 VE-PolG allerdings als geeigneter Weg zu sehen, \ndie Teilnahme der Schaffhauser Polizei an entsprechenden Projekten zu ermöglichen. Art. \n89 Abs. 5 VE-PolG verpflichtet den Regierungsrat, Einzelheiten zu regeln. Es ist sicherlich \n\n\n\n122 \n \n\nsinnvoll, wenn in Bezug auf den interkantonalen Datenaustausch solche Einzelheiten wei-\nter normiert werden. So kann der Regierungsrat z.B. festlegen, welche Systeme betrieben \noder genutzt werden, welche Daten zu welchem Zweck eingespeist werden können und \nwelche Einschränkungen gelten. Diese weitere Regelung wird empfohlen, da der automa-\ntisierte Austausch bzw. die automatisierte Einspeisung in interkantonale Systeme es an-\nders als bei einzelnen Gesuchen kaum erlaubt, eine fallbezogene Verhältnismässigkeits-\nprüfung vorzunehmen. Es ist demzufolge opportun, dass der Regierungsrat mit Art. 89 \nAbs. 5 VE-PolG nicht nur befugt, sondern auch beauftragt wird, die Norm zu präzisieren, \nwobei vor allem Abs. 1 präzisierungsbedürftig ist. Ob der Regierungsrat damit aber auch \ndie Kompetenz hat, den Datenaustausch entgegen Abs. 1 auf einzelne Bereiche zu be-\nschränken, ist fraglich. Die grundsätzliche Stossrichtung und allfällige Beschränkungen \nwären deshalb schon im formellen Gesetz aufzunehmen, d.h. in Art. 89 Abs. 1 VE-PolG. \n\n243 Art. 89 Abs. 2 VE-PolG regelt die «klassische» Datenbekanntgabe (vgl. oben → N 241). \nEs wird der Polizei gestattet, anderen öffentlichen Organen sowie Dritten in Einzelfällen \nunter den Voraussetzungen der kantonalen Datenschutzbestimmungen Informationen be-\nkannt zu geben. Anders als in Abs. 1 VE-PolG geht es hier also um den gezielten Aus-\ntausch in einzelnen Fällen. Vorab ist legistisch anzumerken, dass die Begrifflichkeit der \n«besonders schützenswerten Personendaten» derjenigen der «besonderen Personenda-\nten» vorzuziehen wäre (dazu schon → N 227). Das gilt sowohl für Abs. 2 als auch Abs. 3. \nZudem könnte die Formulierung «öffentliche Organe sowie den Organen anderer Kantone \noder des Bundes» vereinfacht werden, indem schlicht von anderen öffentlichen Organen \ngesprochen wird. Auch so wird klar, dass kommunale, kantonale und eidgenössische Be-\nhörden gemeint sind. Die Bekanntgabe kann sodann erfolgen, wenn die «Voraussetzun-\ngen der kantonalen Datenschutzbestimmungen» erfüllt sind. Damit sind wohl die in Art. 8 \nff. DSG-SH festgesetzten Voraussetzungen angesprochen. Art. 8 DSG-SH hält die Bedin-\ngungen fest, gemäss welchen öffentliche Organe Personendaten bekannt geben können. \nDies ist möglich, wenn eine gesetzliche Grundlage besteht, der Empfänger die Daten zur \nErfüllung seiner gesetzlichen Aufgabe benötigt, eine Einwilligung oder mutmassliche Ein-\nwilligung der betroffenen Person vorliegt oder die betroffene Person ihre Daten allgemein \nzugänglich gemacht hat. Liegen wesentliche öffentliche oder schutzwürdige Interessen vor \noder verlangen es gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvor-\nschriften, ist die Bekanntgabe gemäss Art. 10 DSG-SH abzulehnen oder einzuschränken. \nDie Voraussetzungen sind vergleichsweise bestimmt normiert. Durch den Verweis auf das \nDatenschutzrecht gewinnt folglich auch Art. 89 Abs. 2 VE-PolG an Bestimmtheit. Insbe-\nsondere die Bekanntgabe an Dritte wird durch den Verweis merklich eingeschränkt. Ma-\nteriell ist Art. 89 Abs. 2 VE-PolG demzufolge nicht zu beanstanden. \n\n244 Art. 89 Abs. 3 VE-PolG ist primär deklaratorischer Natur. Es ist jedoch durchaus gerecht-\nfertigt, i.S.d. Vollständigkeit von Art. 89 VE-PolG auch die Voraussetzungen der Bekannt-\ngabe gegenüber der Polizei selbst zu unterstreichen. \n\n245 Art. 23 PolG regelt de lege lata den Informations- und Datenaustausch mit Schengen-\nStaaten sehr detailliert. Art. 89 Abs. 4 VE-PolG konzentriert sich nun auf die Bekanntgabe \nvon Personendaten an einen Drittstaat, ein internationales Organ oder an Private, welche \n\n\n\n123 \n \n\nsich sinngemäss nach dem Schengen-Informationsaustausch-Gesetz (SIaG)361 richtet. \nArt. 14 SIaG sieht vor, dass die Kantone beim Vollzug des Bundesrechts (d.h. in der Straf-\nverfolgung) dieses Gesetz anwenden, soweit keine kantonalen Bestimmungen zum Infor-\nmationsaustausch mit anderen Schengen-Staaten bestehen. Es ist also nicht notwendig, \nfür den Bereich des Strafprozessrechts im Polizeigesetz Vorgaben zu machen. Ebenso ist \nes nicht notwendig, den EU-Rahmenbeschluss zu erwähnen, da er bereits im eidg. Recht \numgesetzt wurde. Der Bundesrat hat per 1. Dezember 2010 die erforderlichen Gesetzes- \nund Verordnungsänderungen vorgenommen, um den Austausch und die Bearbeitung von \nPersonendaten bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit im Schengen-Raum \nzu regeln.362 Damit erklärt sich die «Entschlackung» im VE-PolG respektive die Konzent-\nration auf die Bekanntgabe von Daten ausserhalb von Strafverfahren (z.B. bei der Ver-\nmisstensuche). Eine sinngemässe Anwendung des SIaG ist hier adäquat. \n\n10.4. Melderecht (Art. 90) \n\n \n\n246 Gemäss Art. 90 VE-PolG haben kantonale und kommunale Behörden sowie Dritte, d.h. \nalle, die Befugnis, der Polizei Meldung zu erstatten, wenn Anlass zur Annahme besteht, \ndass von einer Person Gefahr ausgeht. Eine solche Gefährdungsmeldung ist grundsätz-\nlich unproblematisch, ist es allgemein erlaubt, der Polizei Beobachtungen mitzuteilen, die \nAnlass zur Sorge geben. Art. 90 VE-PolG entfaltet aber dort materiell-rechtliche Wirkung, \nwo Amts- oder Berufsgeheimnisse bestehen würden. Wie bereits zu Art. 59 VE-PolG aus-\ngeführt (→ N 178), kann die Gefährdungsmeldung aufgrund der Statuierung des Melde-\nrechts keine strafbare Verantwortlichkeit nach sich ziehen, auch wenn mit ihr anvertraute \nGeheimnisse offenbart werden.  \n\n247 Das Verhältnis der Melderechte der Art. 59 und 90 VE-PolG ist unklar. Auch in Art. 59 VE-\nPolG ist in Bezug auf spezifische (Gewalt-)Straftaten ein Melderecht vorgesehen und so-\ngleich der Umgang mit den Meldungen geregelt. Es ist davon auszugehen, dass Art. 59 \nVE-PolG eine lex specialis darstellt zu Art. 90 VE-PolG. Dies führt jedoch zum Paradox, \ndass Meldungen an das Bedrohungsmanagement nur schwere Gewaltstraftaten umfas-\nsen dürfen, das Aufheben der Amts- oder Berufsgeheimnispflicht also nur dann gerecht-\nfertigt ist. Zugleich ist in Bezug auf alle anderen Gefahren für Individual- oder Allgemein-\ngüter, d.h. für alle Straftaten, eine Meldung an die anderen Polizeistellen möglich. Diese \n«Zweigleisigkeit» mutet merkwürdig an. Es wird empfohlen, das Verhältnis von Art. 59 und \n90 VE-PolG erneut zu prüfen und präziser festzulegen, wer unter welchen Umständen \nMeldung erstatten darf. Es kann dabei durchaus an einer Zweigleisigkeit festgehalten wer-\nden, insbesondere wenn es sich beim Bedrohungsmanagement um eine Gruppe oder \n\n \n361 Bundesgesetz über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden des Bundes \nund denjenigen der anderen Schengen Staaten vom 12. Juni 2009 (SR 362.2). \n362 Siehe Medienmitteilung des Bundesrats «Austausch und Bearbeitung von Personendaten klar gere-\ngelt» v. 4.6.2010. \n\nArt. 90 Melderecht  \nBehörden des Kantons und der Gemeinden sowie Dritte dürfen der Schaffhauser Polizei Meldung erstatten, \nwenn bei einer Person aufgrund ihres Verhaltens oder ihrer Äusserungen ein konkreter Anlass zur Annahme \nbesteht, sie werde eine Gefahr für Individual- oder Allgemeingüter, namentlich im Bereich der Umwelt- und \nTierschutzgesetzgebung, schaffen.  \n \n\n\n\n124 \n \n\nStelle handelt, bei welcher nicht nur Polizeiangehörige von der Meldung Kenntnis erlan-\ngen. Dies geht aus dem Gesetzesentwurf nicht eindeutig hervor, da er stets von der «zu-\nständigen Stelle» spricht (dazu schon → N 172). \n\n248 Sollte am in Art. 90 statuierten Melderecht festgehalten werden, ist die Formulierung zu \ndiskutieren. Es ist grundsätzlich anzunehmen, dass jede Straftat Rechtsgüter beeinträch-\ntigt und folglich eine Gefahr für Individual- oder Allgemeingüter darstellt. Vereinfachend \nkönnte diesfalls auch einfach davon gesprochen werden, dass Straftaten drohen. Zudem \nist die Formulierung «eine Gefahr […] schaffen» sehr weit. Es könnte schlicht darauf ab-\ngestellt werden, dass eine Gefahr bereits anzunehmen ist. Auch diesfalls muss nicht be-\nreits eine Straftat begangen worden sein oder unmittelbar drohen. Die prominente Nen-\nnung der Umwelt- und Tierschutzgesetzgebung ist selbstverständlich erlaubt, wirkt aber \nzufällig. Es ist nicht verständlich, warum sich diese lex generalis zum Melderecht auf die \nUmwelt- und Tierschutzgesetzgebung fokussiert, diese Gesetzgebung sonst aber nie vor-\nkommt im Gesetz. Die Auslegung der Gesetzesbestimmung und insbesondere des ge-\nsetzgeberischen Willens könnte dadurch erschwert werden. Es wird deshalb empfohlen, \ndiese Formulierung – und damit überhaupt die Stossrichtung der Norm – zu überdenken. \n\n249 Im Kanton Bern ist z.B. vorgesehen, dass Behörden des Kantons und der Gemeinden \nvorbehaltlich besonderer Geheimhaltungspflichten Meldungen an die Kantonspolizei er-\nstatten können, wobei dies bei ernsthaften Gefahren für hochwertige Rechtsgüter auch \nohne Rücksicht auf Geheimhaltungspflichten erfolgen kann (Art. 146 PolG-BE). In Grau-\nbünden ist festgehalten, dass Behörden, Ämter und Einzelpersonen berechtigt sind, der \nKantonspolizei über gewaltbereite Personen Meldung zu erstatten und Auskünfte zu ertei-\nlen (Art. 28 Abs. 2 PolG-GR). In Nidwalden können Behörden und Amtsstellen unter Be-\nachtung der Entbindung vom Amtsgeheimnis bzw. der Schweigepflicht Daten liefern, die \nfür die polizeiliche Aufgabenerfüllung unentbehrlich sind (Art. 58 Abs. 2 PolG-NW, ähnlich \nauch Art. 38 Abs. 2 PolG-OW). Sonst finden sich kaum explizite Bestimmungen zu den \nMelderechten. Eigentlichen «Standards» gibt es diesbezüglich nicht. Da die Aufhebung \nvon Berufs- und Amtsgeheimnissen eine sehr weitreichende Massnahme darstellt, wäre \nallerdings zu empfehlen, die Bestimmtheit von Art. 90 VE-PolG zu erhöhen. Es sollte z.B. \nersichtlich werden, dass nicht für jede Straftat, d.h. auch für Bagatellen, die Schweige-\npflichten aufgehoben sind. Dafür liefert Art. 90 VE-PolG kaum eine ausreichende Grund-\nlage. Es ist bei der Überarbeitung zu entscheiden, welcher Zweck diese Norm verfolgt: \nGeht es nur um ein allgemeines Festhalten des Grundsatzes, dass Personen der Polizei \nMeldungen erstatten können, kann auf die Norm verzichtet werden. Soll sie aber Grund-\nlage bieten, geschützte Geheimnisse preiszugeben, ist sie zu konkretisieren. \n\n\n\n125 \n \n\n10.5. Vernichtung polizeilicher Daten (Art. 91) \n\n \n\n250 Die Löschung von Personendaten ist auf formell-gesetzlicher Ebene zu regeln. Diesem \nAnspruch kommt Art. 91 VE-PolG nach. Gemäss Abs. 1 der Bestimmung sind Daten zu \nlöschen, wenn sie nicht mehr benötigt werden, spätestens aber zehn Jahre nach Erfas-\nsung des letzten Datenzuwachses. Art. 91 VE-PolG ist als Auffangnorm zu bezeichnen. \nDie Spezialbestimmungen zu einzelnen polizeilichen Massnahmen gehen vor. So ist die \nLöschfrist bei der polizeilichen Observation z.B. 30 Tage, bei der Vorermittlung sowie der \nVideoüberwachung 100 Tage (Art. 37 ff. und 42 ff. VE-PolG). Bezüglich Strafakten gelten \ndie strafprozessualen Bestimmungen. Gemäss Bundesgericht hat sich die Speicherung \nerhobener Daten allgemein am Verwendungszweck zu orientieren. Besteht kein Bedarf \nfür eine Weiterverwendung, seien die Daten grundsätzlich unverzüglich zu löschen.363 Die-\nser Grundsatz wird auch in Art. 91 Abs. 1 VE-PolG betont. Zehn Jahre ist keineswegs der \nStandard. Standard ist vielmehr die Löschung, sobald Daten nicht mehr benötigt werden. \nBei der Beurteilung, ob eine vorzeitige Löschung der Daten geboten ist, ist gemäss Bun-\ndesgericht auf die Gesamtheit der konkreten Umstände abzustellen.364 Dabei komme es \ndarauf an, ob die fraglichen Personendaten für sich genommen der polizeilichen Arbeit bei \nder Verfolgung oder Aufklärung von Delikten in nachvollziehbarer Weise noch nützlich sein \nkönnen und die weitere Aufbewahrung im öffentlichen Interesse liegt.365 \n\n251 Zehn Jahre ist im interkantonalen Vergleich eine eher lange Frist, vor allem wenn die Frist \nmit jedem neuen Eintrag neu zu laufen beginnt und sich somit u.U. auf einen sehr langen \nZeitraum erstrecken kann.366 In vielen Kantonen beträgt die maximale Frist fünf Jahre (Art. \n142 Abs. 1 PolG-BE, Art. 29a Abs. 1 PolG-GR, Art. 60 Abs. 1 Ziff. 4 PolG-NW, § 4ter Abs. \n3 PolG-LU, § 4b Abs. 1 lit. c PolG-SZ). In Uri beträgt die Frist sogar nur ein Jahr (Art. 46 \nPolG-UR). Teilweise wird der Entscheid hinsichtlich Aufbewahrung und Löschung von Da-\nten an die Regierung delegiert (z.B. Art. 39 Abs. 1 PolG-SG). Die Einschränkung «nach \nErfassung des letzten Datenzuwachses» ist interkantonal nicht verbreitet (siehe aber für \nden Gewaltschutz § 16c Abs. 3 PolG-ZG). Während dies für das Bedrohungsmanagement \nSinn machen kann, besteht in Bezug auf andere Bereiche Auslegungsbedarf, was dies \nbedeutet und welcher «Zuwachs» genau ausreicht, um die Frist zu erstrecken. Wird an \nder Formulierung festgehalten, sollten zuhanden der Materialien weitere Erläuterungen \n\n \n363 BGE 146 I 11, 17 (E. 3.3.2). \n364 BGE 138 I 256, 262 (E. 5.5). \n365 BGE 138 I 256, 262 (E. 5.5). \n366 Vgl. BGE 143 I 253, 261 (E. 4.6) zur «Watchlist der FINMA». \n\nArt. 91 Vernichtung polizeilicher Daten \n1 Die Daten sind zu löschen, wenn feststeht, dass sie nicht mehr benötigt werden. Die Löschung erfolgt spä-\ntestens zehn Jahre nach Erfassung des letzten Datenzuwachses.  \n2 Aufzeichnungen von Telefongesprächen mit Einsatzzentralen der Schaffhauser Polizei werden spätestens \nnach einem Jahr gelöscht, wenn sie nicht zur Beweisführung oder zum Zweck der Personennachforschung \nsichergestellt worden sind. \n3 Die bei der Fahndung erfassten Daten werden gelöscht: \n\na) sofort in den Fällen ohne Übereinstimmung mit einer Datenbank; \nb) im Falle einer Übereinstimmung mit einer Datenbank gemäss den Bestimmungen des betreffenden \n\nVerwaltungs- oder Strafverfahrens. \n \n\n\n\n126 \n \n\nfolgen. Wird der Passus eng, d.h. dahingehend ausgelegt, dass nur ein Datenzuwachs in \nBezug auf die gleiche konkrete Angelegenheit gemeint ist, sollte die Formulierung vertret-\nbar und in der Praxis nicht sonderlich bedeutsam sein. \n\n252 Bei Aufzeichnungen von Telefongesprächen der Einsatzleitzentrale ist auch in anderen \nKantonen eine standardmässige Frist von einem Jahr vorgesehen (§ 4ter Abs. 2 PolG-LU, \n§ 53 Abs. 1 PolG-ZH). Es handelt sich dabei zumeist nicht um sonderlich sensible Daten, \nda sie selten jemanden belasten. Eine Frist von einem Jahr erscheint daher angemessen. \n\n253 Art. 91 Abs. 3 VE-PolG regelt die Löschung der bei der Fahndung erfassten Daten. Damit \nist Art. 45 VE-PolG adressiert, d.h. der Abgleich erfasster Daten von Personen oder Fahr-\nzeugen. Es ist adäquat, dass zu diesem Zweck erhobene Daten zu löschen sind, wenn \nkein Fahndungserfolg eintritt. Dies würde sich bereits aus Art. 91 Abs. 1 VE-PolG ergeben. \nAbs. 3 lit. b verweist sodann im Falle einer Übereinstimmung mit einer Datenbank auf die \nBestimmungen des betreffenden Verwaltungs- oder Strafverfahrens. Auch diese Feststel-\nlung ist eher deklaratorischer Natur, da das Strafprozessrecht oder Spezialnormen so-\nwieso vorgehen. Allenfalls könnte auf Art. 91 Abs. 3 VE-PolG verzichtet werden. Geht es \naber bei der Fahndung darum, mit der Videoüberwachung von öffentlichen Plätzen und \ninsbesondere der Verkehrsüberwachung erfasste Daten systematisch und vor allem auto-\nmatisiert abzugleichen (z.B. AFV, Gesichtserkennung), ist zu empfehlen, dies bereits in \nArt. 45 VE-PolG deutlicher zum Ausdruck zu bringen (vgl. → N 146 f.). Diese Löschfristen \nkönnten zudem direkt in Art. 45 VE-PolG festgehalten werden, wie dies bei den anderen \nÜberwachungsmassnahmen umgesetzt ist (Vorermittlungen und Videoüberwachung). \n\n254 Hinsichtlich der Datenbearbeitung im Allgemeinen sowie des Anspruchs auf Löschung im \nBesonderen ist noch auf die Sicherstellung des angemessenen Rechtsschutzes aufmerk-\nsam zu machen. Dabei steht zunächst das Recht auf Auskunft bzw. ggf. auf Einsicht im \nVordergrund, in der Folge ggf. der Anspruch auf Berichtigung, Sperrung oder Löschung \nder Daten.367 Eine Norm zum Auskunfts- und Einsichtsrecht enthalten einige Polizeige-\nsetze (§ 52 PolG-AG, Art. 6 PolG-AI, § 4a PolG-SZ, § 38d PolG-ZG). Die entsprechenden \nRechte sind im Kanton Schaffhausen allerdings bereits in Art. 18 ff. DSG-SH normiert, \nweshalb auf eine entsprechende Norm im Polizeigesetz verzichtet werden kann. \n\n10.6. ViCLAS-Daten (Art. 92) \n\n \n\n \n367 MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts, N 1185 m.w.N.; TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 496. \n\nArt. 92 ViCLAS-Daten \n1 Die Schaffhauser Polizei vollzieht die Interkantonale Vereinbarung über die computergestützte Zusammenar-\nbeit bei der Aufklärung von Gewaltdelikten vom 2. April 2009 (ViCLAS-Konkordat). Sie ist insbesondere zustän-\ndig für die Meldung an die ViCLAS-Zentralstelle gemäss Art. 13 Abs. 3 ViCLAS-Konkordat. \n2 Folgende Behörden teilen der Schaffhauser Polizei die für die Löschung von Datensätzen und für den Fris-\ntenstillstand relevanten Ereignisse aus dem Anwendungsbereich des ViCLAS-Konkordats mit:  \n\na) die Staatsanwaltschaft ihre rechtskräftigen Verfahrenseinstellungen; \nb) die Gerichte die von ihnen ergangenen rechtskräftigen Freisprüche und Verfahrenseinstellungen; \nc) die für den Straf- und Massnahmenvollzug zuständige Behörde den Beginn und das Ende von Strafen \n\nund Massnahmen. \n \n\n\n\n127 \n \n\n255 Beim «Violent Crime Linkage Analysis System » (ViCLAS) handelt es sich um ein in Ka-\nnada entwickeltes computer-gestütztes Analysesystem, das polizeiliche Daten kantons-\nübergreifend zusammenführt und versucht, Muster von Straftaten und Verhaltensmerk-\nmale von erfassten Tätern zu erkennen.368 Dem von der KKJPD ausgearbeiteten Konkor-\ndat sind fast alle Kantone beigetreten.369 Die am Konkordat beteiligten Kantone sind er-\nmächtigt, die ermittlungsrelevanten Daten miteinander auszutauschen und in einem zent-\nralen System abzuspeichern (Art. 6 Abs. 1 i.V.m. Art. 3, 4 und 8 ViCLAS-Konkordat). Ge-\nmäss Art. 16 Abs. 1 ViCLAS-Konkordat erlassen sie die zum Vollzug des Konkordats er-\nforderlichen Bestimmungen. Art. 92 VE-PolG kommt dieser Verpflichtung nach. Die Norm \nhält fest, dass Schaffhausen das Konkordat vollzieht und die Polizei zuständig (und damit \nauch befugt) ist, die Meldungen an die ViCLAS-Zentralstelle zu machen. Damit wird die \ngemäss Art. 13 Abs. 3 ViSCLAS-Konkordat zu bezeichnende Behörde bestimmt. Mit Art. \n92 Abs. VE-PolG werden sodann die anderen Straf- und Strafvollzugsbehörden verpflich-\ntet, die für die Löschung der Daten sowie den Fristenstillstand relevanten Ereignisse mit-\nzuteilen. \n\n256 Im interkantonalen Vergleich fällt auf, dass die Regelung der ViCLAS-Zuständigkeiten \nnicht einheitlich ist. Auch andere (wenn auch nicht alle) Polizeigesetze regeln die Meldun-\ngen von ViCLAS-Daten in einer Spezialnorm (Art. 8a PolG-AI, Art. 31a PolG-AR, § 45a \nPolG-BL, Art. 32a PolG-GL, § 4quater PolG-LU, Art. 49b PolG-UR, § 54b PolG-ZH). Dabei \nfällt auf, dass – anders als in Art. 92 VE-PolG – zumeist nicht nur die Zuständigkeit bzgl. \nArt. 13 Abs. 3 des Konkordats, sondern auch bzgl. Art. 13 Abs. 1 festgelegt wird. Gemäss \nArt. 13 Abs. 1 lit. b ViCLAS-Konkordat kann die Frist zum Löschen von ViCLAS-Daten in \nAusnahmefällen verlängert werden, wobei dies durch die «zuständige richterliche Behörde \ndes betreffenden Kantons» zu entscheiden ist. Andere Kantone sehen als entsprechende \nrichterliche Behörde das Zwangsmassnahmengericht vor (siehe z.B. Art. 49b Abs. 2 PolG-\nUR, Art. 31a Abs. 2 PolG-AR). Es ist zu empfehlen, dass auch im Kanton Schaffhausen \neine entsprechende Ergänzung gemacht wird. Ansonsten wird auf Anhieb nicht klar, wel-\nche richterliche Behörde eine Verlängerung der Frist genehmigen kann. Die Formulierung \nin Art. 49b Abs. 2 PolG-UR scheint z.B. geeignet. \n\n10.7. Rechtsschutz (Art. 93) \n\n \n\n257 Das Polizeirecht ist öffentlich-rechtlicher Natur.370 Tätigkeit und Aufgaben der Polizei wer-\nden von den für das Verwaltungsrecht massgebenden materiellen Grundsätzen be-\nherrscht. In prozessualer Hinsicht unterliegen sie den Grundzügen des Verwaltungsver-\nfahrens und folgen dem entsprechenden Rechtsmittelzug. In letzter Instanz sind sie, so-\nweit die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind, beim Bundesgericht mit der Be-\nschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anzufechten.371 Das Polizeirecht weist \n\n \n368 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 2 N 19 und § 26 N 1. \n369 TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht, § 2 N 19. \n370 BGE 136 I 87, 93 (E. 3.4). \n371 BGE 136 I 87, 93 f. (E. 3.4). \n\nArt. 93 Rechtspflege \nVerfahren, Aufsicht und Rechtsschutz im Polizeiwesen richten sich unter Vorbehalt abweichender Regelungen \nnach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. \n \n\n\n\n128 \n \n\njedoch auch enge Bezüge zum Straf- und Strafprozessrecht auf, soweit die Polizei im \nDienst der Strafverfolgung tätig ist. In dieser Hinsicht folgt der Rechtsweg i.d.R. den vom \nStrafprozessrecht vorgegebenen Grundsätzen.372 Da sich beide Bereiche der polizeilichen \nTätigkeit überschneiden und fliessend ineinander übergehen können, legt das Bundesge-\nricht nahe, für beide Seiten der polizeilichen Tätigkeit einen aufeinander abgestimmten \nharmonisierten Rechtsschutz vorzusehen.373 Dem wird im vorliegenden Entwurf z.B. \nRechnung getragen, indem die Rechtmässigkeit des polizeilichen Gewahrsams durch das \nZwangsmassnahmengericht zu überprüfen ist (Art. 30 Abs. 4 VE-PolG).374 Diese Spezial-\nvorgaben sind für diesen Bereich des Verwaltungsrechts – aufgrund der Nähe zum Straf-\nprozessrecht – sinnhaft. Ebenso ist es adäquat, das Verwaltungsrechtspflegegesetz \n(VRG) als subsidiär massgeblich zu erklären, wie in Art. 93 VE-PolG vorgesehen. Sind \nkeine speziellen Verfahrensvorschriften festgehalten und handelt es sich nicht um Mass-\nnahmen strafprozessualer Natur, sind demzufolge die Bestimmungen über die Verwal-\ntungsrechtspflege anwendbar.375 \n\n258 Der Rechtsschutz ist in den Deutschschweizer Polizeigesetzen verschiedenartig themati-\nsiert. Teilweise ist eher präzise festgeschrieben, gegen welche Massnahmen an welche \nInstanz Beschwerde erhoben werden kann (siehe z.B. § 48 ff. PolG-AG, § 42 f. PolG-BL). \nBei diesem Vorgehen ist aber in den einzelnen Bestimmungen zu den polizeilichen Mass-\nnahmen diesbezüglich nichts (oder wenig) festgehalten. In anderen Kantonen ist, wie nun \nin Art. 93 VE-PolG vorgeschlagen, festgehalten, dass die Bestimmungen der Verwaltungs-\nrechtspflege gelten, soweit das Polizeigesetz keine abweichende Regelung vorsieht (z.B. \nArt. 184 PolG-BE, Art. 65 Abs. 2 PolG-NW, Art. 59 Abs. 1 PolG-OW, Art. 68 PolG-UR). \nZum Teil ist einschränkend normiert, dass in Bezug auf gewisse Materien (z.B. Rayonver-\nbot gemäss Hooligan-Konkordat oder Polizeigewahrsam) das Verwaltungsgericht als ein-\nzige kantonale Instanz entscheidet (§ 45b Abs. 1 PolG-ZG). In einer Gesamtschau kann \njedoch festgehalten werden, dass das Verwaltungsverfahrensrecht stets den Ausgangs-\npunkt bildet, für gewisse Massnahmen jedoch Sonderregelungen vorzufinden sind. \n\n259 Das Schaffhauser VRG bestimmt in den Art. 16 ff. als ordentlichen Rechtsmittelweg den \nRekurs gegen Anordnungen unterer Verwaltungsbehörden oder eines Departements, \ndurch welche über den Ausstand oder die Zuständigkeit entschieden oder eine Sache er-\nledigt worden ist. Zuständig für die Beurteilung von Rekursen ist der Regierungsrat, sofern \ndie Weiterzugsmöglichkeit nicht ausdrücklich ausgeschlossen ist. Die Beschwerde ist ge-\nmäss Art. 30 ff. VRG sodann zulässig wegen ungebührlicher Behandlung durch Amtsstel-\nlen, insbesondere wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung. Beschwer-\ndeinstanz ist die die vorgesetzte Behörde. Zudem ist die Aufsichtsbeschwerde zulässig \n(Art. 31 VRG). Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäss Art. 35 ff. VRG können \nschliesslich jede Rechtsverletzung, das Überschreiten oder der Missbrauch von Ermessen \nsowie eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachver-\nhalts gerügt werden. Es spricht nichts dagegen, gegen polizeiliche Handlungen und \n\n \n372 BGE 140 I 353, 360 (E. 5.2.); BGE 136 I 87, 93 f. (E. 3.4). \n373 BGE 147 I 103, 134 (E. 17.5.2); BGE 136 I 87, 94 (E. 3.4). \n374 Vgl. BGE 136 I 87, 94 (E. 3.4). \n375 Vgl. BGE 136 I 87, 106 (E. 6.5). \n\n\n\n129 \n \n\nAnordnungen diesen Rechtsweg vorzusehen. Wo dies unangemessen ist, sieht der VE-\nPolG eine spezielle Zuständigkeit des Zwangsmassnahmengerichts vor.  \n\n260 Gemäss Art. 7a VRG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der zuständigen \nBehörde verlangen, dass sie a) widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder wi-\nderruft, b) die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt und c) die Widerrechtlichkeit \nvon Handlungen feststellt. Entsprechend ist im Schaffhauser Recht auch gegen Realakte \nein Rechtsweg explizit vorgesehen. Die Behörde hat auf entsprechende Begehren hin mit \nVerfügung zu entscheiden, womit in der Folge Beschwerde geführt werden kann. Von po-\nlizeilichen Handlungen in ihren schutzwürdigen Interessen Betroffene haben also jeden-\nfalls die Möglichkeit, den Rechtsmittelweg zu beschreiten. Damit wird die Regelung der in \nArt. 29a BV garantierten Rechtsweggarantie gerecht.  \n\n261 In der Summe ist der vorgelegte Entwurf bzgl. der Norm zum Rechtsschutz grundsätzlich \nnicht zu beanstanden. Ein Schwachpunkt ist allerdings auszumachen: Die Formulierung \n«unter Vorbehalt abweichender Regelungen» ist ungenau und wirft die Frage auf, auf wel-\nche Bestimmungen aus welchen Erlassen welcher Staatsebene sich der Vorbehalt be-\nzieht.376 Schon hinsichtlich Art. 30 Abs. 1 PolG wurde deshalb gefordert, dass der Gesetz-\ngeber die abweichenden Bestimmungen, die als Spezialbestimmungen dem VRG vorzu-\ngehen haben, präzise benennt.377 In vielen Kantonen lautet die Formulierung deshalb «so-\nweit dieses Gesetz keine abweichende Regelung vorsieht» (siehe z.B. Art. 184 Abs. 1 \nPolG-BE, ähnlich Art. 59 Abs. 1 PolG-OW). Art. 68 PolG-UR spricht von der «besonderen \nGesetzgebung», welche vorbehaltlich bleibt. Es ist jedenfalls zu empfehlen, nochmal zu \nbedenken, welche «Regelungen» genau adressiert werden sollen. \n\n \n\n11. Vollzugs-, Übergangs- und Schlussbestimmungen \n\n11.1. Ausführungsbestimmungen (Art. 96) \n\n \n\n \n376 So auch TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 867 f. \n377 TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 869. \n\nArt. 96 Ausführungsbestimmungen \nDer Regierungsrat erlässt die für den Vollzug dieses Gesetzes erforderlichen Ausführungsbestimmungen, ins-\nbesondere regelt er: \n\na) die Organisation, Ausbildung, Bewaffnung und Ausrüstung der Schaffhauser Polizei; \nb) die Pflichten und Rechte der Polizeiangehörigen; \nc) den Einsatz von Luftfahrzeugen; \nd) die Grundsätze der Anwendung polizeilichen Zwangs; \ne) die für die Erbringung von privaten Sicherheitsdienstleistungen notwendigen Ausführungsbestimmun-\n\ngen, insbesondere das Bewilligungs- und Meldeverfahren; \nf) näher ausführende Bestimmungen zum Zweck und Inhalt der Datenbearbeitung, zur Zugriffsberechti-\n\ngung, zum Datenaustausch mit anderen Behörden und zur Aufbewahrungsdauer und Löschung von \nDaten und Aufzeichnungen; \n\ng) den Kostenersatz. \n \n\n\n\n130 \n \n\n262 Im VE-PolG finden sich mehrere Bestimmungen, welche den Regierungsrat ermächtigen, \nEinzelheiten auf Verordnungsstufe zu regeln (siehe u.a. Art. 35, 58 oder 60 VE-PolG). Art. \n96 VE-PolG fordert nun noch in weiteren Bereichen zum Erlass von Aufführungsbestim-\nmungen auf. Hinsichtlich Art. 96 VE-PolG ergeben sich jedoch zwei Probleme: Einerseits \nindiziert das «insbesondere» im Wortlaut der Norm, dass die Aufzählung nicht abschlies-\nsend ist. Damit wird dem Regierungsrat generell die Kompetenz und Pflicht übertragen, \ndie erforderlichen Ausführungsbestimmungen zu erlassen, womit der Auftrag etwas kon-\nturlos bleibt. Andererseits ist die Aufzählung relativ weitläufig und zugleich in einigen Punk-\nten wiederum sehr konkret. Es wird deshalb nicht auf Anhieb verständlich, was mit dieser \nAufzählung gesetzgeberisch intendiert ist. \n\n263 In der Lehre wird das Argument vorgebracht, dass Klauseln wie «Der Regierungsrat er-\nlässt die Ausführungsbestimmungen.» schlicht überflüssig sind.378 Die Konkretisierung \ndes Gesetzesrechts durch Verordnungen sei eine der Exekutive bereits verfassungsmäs-\nsig zugeteilte Funktion. Sie im Gesetz festzuschreiben sei deshalb rein deklaratorisch.379 \nDer Gesetzgebungsleitfaden des Bundes differenziert allerdings. Dem Leitfaden zufolge \nmachen Klauseln wie «Der Bundesrat kann Ausführungsbestimmungen erlassen» keinen \nSinn. Mit einem verbindlichen Gesetzgebungsauftrag («Der Bundesrat erlässt die Ausfüh-\nrungsvorschriften.») könne der Gesetzgeber jedoch anordnen, dass verpflichtend weitere \ngenerell-abstrakte Vorgaben gemacht werden.380 Es wird jedoch kritisiert, dass auch sol-\nche Klauseln, welche eine schlicht generelle Beauftragung zum Erlass von Ausführungs-\nbestimmungen enthalten, konturlos sind und wenig dazu beitragen, der Exekutive effektiv \nVorschriften zu machen. Auf solche Klauseln sei deshalb zu verzichten.381 Demgegenüber \nkönne es punktuell durchaus Sinn machen, die Exekutive zur Konkretisierung mittels Ver-\nordnungsgebung anzuhalten. Der Gesetzgeber stelle damit sicher, dass eine bestimmte \nRechtsfrage im publizierten Verordnungsrecht verbindlich festgelegt wird.382 Es ist dieser \nHaltung folgend also grundsätzlich nicht notwendig, dem Regierungsrat ganz allgemein \ndie Pflicht aufzuerlegen, Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Diesen Auftrag hat er \nauch ohne diesen Hinweis. Gezielte Aufträge können hingegen Sinn machen. Diese finden \nsich teilweise bereits im materiellen Teil des VE-PolG. Sie können aber ebenso in Art. 96 \nVE-PolG platziert werden, soll auf diese Norm nicht verzichtet werden. \n\n264 In vielen Polizeigesetzen finden sich keine generellen Ermächtigungen zum Erlass von \nAusführungsbestimmungen, sondern nur vereinzelte entsprechende Hinweise in den ma-\nteriell-rechtlichen Normen des Gesetzes (z.B. PolG-AG, PolG-BL, PolG-FR, PolG-GL, \nPolG-LU, PolG-SG, PolG-SO, PolG-TG). Im Kanton Appenzell-Innerhoden ist festge-\nschrieben, dass der Grosse Rat die notwendigen Ausführungsbestimmungen zum Polizei-\ngesetz erlässt (Art. 26 PolG-AI). In anderen Gesetzen wiederum ist – ähnlich wie in Art. \n96 VE-PolG – vorgesehen, dass der Regierungsrat die zum Vollzug des Gesetzes not-\nwendigen Bestimmungen normiert (Art. 47 PolG-AR, Art. 176 PolG-BE, § 72 PolG-BS, Art. \n39 PolG-GR, Art. 66 PolG-NW, Art. 60 PolG-OW, § 60 PolG-ZH) bzw. mit dem Vollzug \nbeauftragt ist (§30 PolG-SZ, vgl. Art. 67 PolG-UR). Im Kanton Basel-Stadt wird z.B. ferner \n\n \n378 Dazu UHLMANN/HOFSTETTER, ZBl 113/2012, S. 466 m.w.N. \n379 So die Haltung in BIAGGINI, BV-Kommentar, Art. 164 N 9; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 14 N 24. \n380 BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Gesetzgebungsleitfaden, N 728. \n381 UHLMANN/HOFSTETTER, ZBl 113/2012, S. 466 f. \n382 UHLMANN/HOFSTETTER, ZBl 113/2012, S. 467. \n\n\n\n131 \n \n\ndazu ermächtigt, dass die Kantonspolizei die aufgrund des PolG-BS und der StPO not-\nwendigen Dienstvorschriften erlässt (§ 72 Abs. 2 PolG-BS). Auch der Kanton Bern nennt \nbei der Ermächtigung zu Ausführungsbestimmungen ein einzelnes Thema (Anstellungs-\nvoraussetzungen), das «insbesondere» zu regeln ist (Art. 176 Abs. 2 PolG-BE). Im Kanton \nZug regelt der Regierungsrat «insbesondere» die Datenbearbeitungssysteme und den \nUmgang mit den Fall- und Journaldaten (§ 45c PolG-ZG). Im Kanton Zürich erlässt der \nRegierungsrat Ausführungsbestimmungen «insbesondere» über die Zwangsanwendung, \ndie polizeiliche Datenbearbeitung, den Inhalt der Gästekontrolle von Beherbergungsbe-\ntrieben und den zugehörigen Datenabruf (§ 60 Abs. 1 PolG-ZH). Die Verordnung über die \nzulässigen Einsatzmittel, Waffen und Munitionstypen untersteht in Zürich allerdings expli-\nzit der Genehmigung des Kantonsrats (§ 60 Abs. 2 PolG-ZH). \n\n265 Der Katalog in Art. 96 VE-PolG überzeugt nicht vollends. Lit. c. kann gestrichen werden, \nist doch bereits in Art. 36 Abs. 2 VE-PolG festgehalten, dass der Regierungsrat «das Näh-\nrere» regelt. Bei lit. d ist etwas verwirrlich, da es bereits im Polizeigesetz selbst eine Norm \ngibt, welche die Marginalie «Grundsatz» trägt im Kapitel «Polizeilicher Zwang» (Art. 54 \nVE-PolG). Man stellt sich deshalb die Frage, welche Grundsätze in den Ausführungsbe-\nstimmungen geregelt werden sollen. Die Begrifflichkeit «Grundsatz» indiziert zudem, dass \nes sich um grundlegende Bestimmungen handelt, welche ins Gesetz gehörten. Lit. e ist \nstilistisch unschön. Demnach erlässt der Regierungsrat die erforderlichen Ausführungsbe-\nstimmen, wobei er insbesondere die notwendigen Ausführungsbestimmungen und insbe-\nsondere das Bewilligungs- und Meldeverfahren regelt. Die je doppelten Wortwiederholun-\ngen irritieren etwas (ähnlich auch lit. f). Bezüglich lit. f ist festzuhalten, dass bereits in Art. \n89 Abs. 5 VE-PolG, d.h. in der Norm zum Datenaustausch, festgehalten ist, dass der Re-\ngierungsrat die Einzelheiten regelt. Soll an Art. 96 VE-PolG festgehalten werden, ist eine \nÜberarbeitung dieser Aufzählung zu empfehlen. \n\n12. Bemerkungen zu weiteren Bestimmungen \n\n266 Nicht alle Bestimmungen wurden als Gegenstand des Gutachtens in Auftrag gegeben. Wo \nes sich gerade aufdrängt, werden nachfolgend dennoch einige kurze Bemerkungen zu \nden weiteren Bestimmungen gemacht. Dabei ist zu beachten, dass es sich zumeist um \nDetails handelt und die entsprechenden Normen nicht vollumfänglich geprüft wurden. \n\n12.1. Dienstausübung (Art. 8) \n\n267 In Art. 21 Abs. 2 PolG ist festgehalten, dass Personen, die polizeilich angehalten werden, \nvon uniformierten Angehörigen der Polizei die Nennung des Namens und der Dienststelle \nverlangen können. Die Angehörigen der Polizei sind verpflichtet, diese Auskunft zu ertei-\nlen, sofern es die Umstände zulassen. Es gibt verschiedene Polizeigesetze, die vorschrei-\nben, dass sich Angehörige der Polizei in Zivil vor jeder Amtshandlung mit dem Ausweis \nlegitimieren müssen oder dass von Angehörigen der Polizei in Uniform das Vorweisen \neines Ausweises bzw. die Nennung ihres Namens verlangt werden kann (z.B. Art. 39 \nPolG-FR, Art. 10 PolG-GL, Art. 33 PolG-GR, § 18 PolG-SO, Art. 24 PolG-VS). Die Aus-\nweispflicht wird jedoch z.T. insofern eingeschränkt, dass sie nur gilt, sofern die Umstände \nes zulassen (u.a. § 6 PolG-AG, Art. 10 PolG-AR, Art. 14 PolG-SG, Art. 12 PolG-UR) oder \ndass das Vorzeigen nachgeholt werden kann (u.a. Art. 166 PolG-BE, Art. 52 PolG-NW, § \n\n\n\n132 \n \n\n62 PolG-TG, § 45 PolG-ZH). Ebenso wird z.T. vorgesehen, dass Uniformierte ein Namens-\nschild tragen (§ 33 PolG-BS). Art. 67 Abs. 2 VE-PolG sieht für Gemeindebehörden eine \nvergleichbare Regelung vor (in Bezug auf die Identitätsbefragung). Sie müssen sich als \nMitglied der Gemeindebehörde ausweisen, soweit es die Umstände zulassen und erfor-\ndern. Art. 8 lit. b VE-PolG kann dahingehend verstanden werden, dass es sich um eine \nstete Pflicht handelt, dass Polizeiangehörige – sofern nicht uniformiert – einen Polizeiaus-\nweis vorzuweisen haben. Aus der Bestimmung kann aber nicht abgeleitet werden, dass \nuniformierten Angehörige, welche bereits durch die Uniform ihre Berechtigung belegen, \neine Pflicht trifft, auf Verlangen den Namen anzugeben oder ein Namensschild zu tragen. \nDie Pflicht, ein Namensschild zu tragen, erachtete das Bundesgericht als verfassungs-\nmässig.383 Sie wird allerdings auch kritisiert.384 Es ist schlussendlich eine Abwägung zwi-\nschen der Privatsphäre der Polizeiangehörigen auf der einen und dem öffentlichen Inte-\nresse bzw. dem Interesse der durch Polizeihandlungen Betroffenen, ob Polizistinnen und \nPolizisten sich mit Namen zu erkennen geben müssen. Es spricht jedenfalls aus rechtli-\ncher Sicht nichts dagegen, keine solche Pflicht vorzusehen. Es stellt sich allerdings die \nFrage, ob ohne explizite gesetzliche Grundlage eine Pflicht zur Tragung von Namensschil-\ndern überhaupt vorgesehen werden darf (z.B. per Anweisung des Kommandos). Da es \nsich bei der Pflicht, dass sich Polizeiangehörige jederzeit namentlich zu erkennen geben \nmüssen, um einen Eingriff in deren persönliche Freiheit handelt,385 wäre eine gesetzliche \nGrundlage vorzusehen, möchte man bei der Schaffhauser Polizei eine solche Pflicht etab-\nlieren oder fortsetzen. \n\n12.2. Sicherstellung von Sachen und Tieren (Art. 50 und 71) \n\n268 Art. 71 VE-PolG ermächtigt Gemeindebehörden, Sachen und Tiere sicherzustellen. Der \nKatalog von Abs. 1 lit. a bis c entspricht wortwörtlich demjenigen von Art. 50 VE-PolG, \nwelcher die entsprechende kantonale Kompetenz normiert. Art. 71 Abs. 1 lit. d VE-PolG-\nhält jedoch eine weitere Voraussetzung fest, welche i.S.d. Durchsetzung von Tierschutz-\nbestimmungen steht. Auch wenn Art. 71 VE-PolG nicht Gegenstand des Gutachtens bil-\ndet, sei hier angemerkt, dass zu überprüfen ist, ob die Kataloge des Art. 50 und Art. 71 \nVE-PolG nicht übereinstimmen sollten, um die Schwelle eines Eingriffs in Grundrechte \nnicht – je nach ausführender Behörde – unterschiedlich hoch anzusetzen. Die Verweise in \nArt. 71 Abs. 3 VE-PolG sollten zudem noch aktualisiert werden. \n\n13. Weitere Themen \n\n13.1. Hooligan-Konkordat \n\n269 Im interkantonalen Vergleich zeigt sich, dass das sog. Hooligan-Konkordat386 in den meis-\nten Polizeigesetzen (z.B. PolG-AG, PolG-SG, PolG-SO, PolG-SZ, PolG-ZG) immer wieder \nErwähnung findet. In Schaffhausen sieht § 30 der Polizeiverordnung vor, dass die Schaff-\nhauser Polizei die Massnahmen gegen Gewaltpropaganda und Gewalt an \n\n \n383 BGE 124 I 85, 88 ff. (E. 3). \n384 Siehe TIEFENTHAL, Kantonale Polizeihoheit, S. 396 f. \n385 BGE 124 I 85, 87 f. (E. 2b/c). \n386 Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November \n2007. \n\n\n\n133 \n \n\nSportveranstaltungen vollzieht. In Schaffhausen wurde der Beitritt zum Hooligan-Konkor-\ndat in einer Volksabstimmung bestätigt bzw. das ergriffene Referendum fand keine Mehr-\nheit. Das Konkordat wurde also durch einen referendumspflichtigen Beschluss für gültig \nerklärt, weshalb ihm der Rang eines formellen Gesetzes i.S.v. Art. 36 BV zukommt.387 Es \nist folglich nicht zwingend notwendig, die darin vorgesehenen Massnahmen (Art. 3b ff. \nHooligan-Konkordat) im Gesetz zu wiederholen. Es handelt sich bei ihnen allerdings teil-\nweise um eine lex specialis zu den Massnahmen des Polizeigesetzes (z.B. Durchsuchun-\ngen), teilweise um andersartige Massnahmen (z.B. Meldeauflage). Da diese Massnahmen \nnicht untergeordneter Natur sind, wird empfohlen im Polizeigesetz auf die Massnahmen \ndes Konkordats hinzuweisen. Dies hat zwar nur deklaratorischen Charakter, kann aber für \ndas systematische Verständnis der Normen wichtig sein. Es handelt sich hierbei bloss um \neinen Vorschlag, diese Änderung ist fakultativ. \n\n13.2. Community Policing \n\n270 Im Sinne des Ansatzes des sog. Community Policing enthält das Freiburger Polizeigesetz \ndrei Normen zur «bürgernahen Polizei» (Art. 15a ff. PolG-FR). Die bürgernahe Polizei hat \ngemäss Abs. 1 der entsprechenden Bestimmung zum Zweck, die Sicherheit der Bevölke-\nrung zu verbessern. Sie erfüllt gemäss Abs. 2 sodann ihre Aufgabe durch erhöhte Präsenz \nan risikogefährdeten Orten, durch regelmässige Kontakte mit der Bevölkerung und durch \nein partnerschaftliches Vorgehen bei der Lösung von Problemen, wobei sie insbesondere \nmit Gemeinde- und Schulbehörden zusammenarbeitet. Selbstverständlich ist es nicht er-\nforderlich, diesen Ansatz des Community Policing auf formell-gesetzlicher Ebene festzu-\nhalten. Im Sinne eines modernen Polizeigesetzes ist die Idee einer solchen Norm jedoch \nprüfenswert. \n\n \n\nIII. Abschliessende Würdigung \n\n271 Der Gesetzesentwurf, welcher vorliegend zu analysieren und würdigen war, hat einige \nSchwächen. Diese wurden im Gutachten möglichst klar zu benennen versucht, um zu-\ngleich konstruktiv aufzuzeigen, wie die entsprechenden Probleme gelöst werden könnten. \nEs ist jedoch deutlich festzuhalten, dass es sich bei den offenbarten Schwächen zum \ngrössten Teil um Kleinigkeiten handelt, die ohne Weiteres behoben werden können. In \nseiner Gesamtheit ist der Entwurf weitgehend gelungen. Er regelt umfassend die wichtigs-\nten Bereiche und ist legistisch sowohl als Verbesserung zum geltenden Recht als auch als \ninterkantonal überdurchschnittlich präzise Regelung der Materie zu bezeichnen. Werden \ndie vorhandenen stilistischen sowie formal-juristischen Schwächen noch ausgeräumt und \neinzelne materiell-rechtliche Aspekte noch demokratisch diskutiert, damit der gesetzgebe-\nrische Wille überall klar zum Ausdruck kommt, steht einem modernen Schaffhauser Poli-\nzeigesetz nichts im Wege. \n\n \n387 Vgl. BGE 140 I 2, 32 (E. 10.5.1); BGE 137 I 31, 45 (E. 6.3). \n\n\n\tLiteraturverzeichnis\n\tMaterialienverzeichnis\n\tEntscheidverzeichnis\n\tAbkürzungsverzeichnis\n\tI. Einleitung und Auftrag\n\t1. Ausgangslage\n\t2. Auftrag und Gegenstand des Gutachtens\n\t3. Gang der Darstellung\n\n\tII. Gutachterliche Stellungnahme zum Entwurf\n\t1. Allgemeine Würdigung\n\t1.1. Regelungsgegenstand und Regelungsdichte\n\t1.2. Systematik des Gesetzes\n\n\t2. Geltungsbereich, Aufgaben und Zuständigkeit\n\t2.1. Aufgaben der Schaffhauser Polizei (Art. 2)\n\t2.2. Vorbemerkungen: Aufgaben- und Kompetenzzuweisung (Art. 3, 4 und 13 ff.)\n\t2.3. Aufgaben der Gemeinden (Art. 3)\n\t2.4. Konkretisierung der Zuständigkeit (Art. 4)\n\t2.5. Schutz privater Rechte (Art. 5)\n\n\t3. Organisation und Dienstrecht\n\t3.1. Polizeistatus (Art. 7)\n\n\t4. Zusammenarbeit\n\t4.1. Information und Koordination (Art. 13)\n\t4.2. Unterstützung der Gemeinden (Art. 14)\n\t4.3. Besondere Polizeieinsätze (Art. 15)\n\t4.4. Aufgabenübertragung an Private (Art. 18)\n\t4.5. Zusammenarbeit mit Privaten (Art. 19)\n\n\t5. Grundsätze des polizeilichen Handelns\n\t5.1. Vorbemerkungen (Art. 20-23)\n\t5.2. Achtung der Würde des Menschen (Art. 20)\n\t5.3. Verhältnismässigkeit (Art. 21)\n\t5.4. Gewaltmonopol (Art. 22)\n\t5.5. Polizeiliche Generalklausel (Art. 23)\n\n\t6. Massnahmen der Schaffhauser Polizei\n\t6.1. Personenkontrolle und Identitätsfeststellung (Art. 26)\n\t6.2. Erkennungsdienstliche Massnahmen (Art. 27)\n\t6.3. Befragung (Art. 28)\n\t6.4. Vorladung und Vorführung (Art. 29)\n\t6.5. Polizeilicher Gewahrsam (Art. 30)\n\t6.6. Zuführung schutzbedürftiger Personen (Art. 31)\n\t6.7. Wegweisung und Fernhaltung von Personen (Art. 32)\n\t6.8. Einsatz von technischen Überwachungsgeräten (Art. 35)\n\t6.9. Vorbemerkungen: Vorermittlungen (Art. 37-39)\n\t6.10. Polizeiliche Observation (Art. 37)\n\t6.11. Verdeckte Fahndung (Art. 38)\n\t6.12. Verdeckte Vorermittlung (Art. 39)\n\t6.13. Überwachung ausserhalb von Strafverfahren (Art. 40)\n\t6.14. Verdeckte Registrierung (Art. 41)\n\t6.15. Vorbemerkungen: Überwachung allgemein zugänglicher Orte (Art. 42-43)\n\t6.16. Nicht personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten (Art. 42)\n\t6.17. Personenbezogene Überwachung von allgemein zugänglichen Orten (Art. 43)\n\t6.18. Nachforschung (Art. 44)\n\t6.19. Fahndung (Art. 45)\n\t6.20. Durchsuchung von Personen (Art. 46)\n\t6.21. Durchsuchung von Sachen (Art. 47)\n\t6.22. Durchsuchung von Räumen (Art. 48)\n\t6.23. Betreten privater Grundstücke und Räume (Art. 49)\n\t6.25. Fesselung (Art. 55)\n\t6.26. Schusswaffengebrauch (Art. 56)\n\n\t7. Gewaltschutz\n\t7.1. Vorbemerkungen: Gewaltschutz (Art. 58-65)\n\t7.2. Zweck und Aufgabe (Art. 58)\n\t7.3. Melderecht (Art. 59)\n\t7.4. Datenverarbeitung (Art. 60)\n\t7.5. Risikoanalyse und Gefährderansprache (Art. 61)\n\t7.6. Massnahmen bei häuslicher Gewalt (Art. 62)\n\t7.7. Massnahmen bei Stalking (Art. 63)\n\t7.8. Mitteilung (Art. 64)\n\t7.9. Verfahren (Art. 65)\n\n\t8. Massnahmen der Gemeinden\n\t8.1. Vorbemerkungen: Massnahmen der Gemeinden (Art. 66-73)\n\t8.2. Befragung (Art. 66)\n\t8.3. Identitätsbefragung und Ausweisvorzeigepflicht (Art. 67)\n\t8.4. Betreten privater Grundstücke (Art. 68)\n\t8.5. Wegweisung und Fernhaltung von Personen (Art. 69)\n\t8.6. Vorübergehendes Festhalten (Art. 72)\n\t8.7. Überwachung des ruhenden Verkehrs (Art. 73)\n\n\t9. Private Sicherheitsdienstleistungen\n\t9.1. Datenbearbeitung durch die Bewilligungsbehörde (Art. 78)\n\n\t10. Information, Datenschutz, Rechtsschutz und Haftung\n\t10.1. Information der Öffentlichkeit (Art. 87)\n\t10.2. Datenbearbeitung (Art. 88)\n\t10.3. Datenaustausch (Art. 89)\n\t10.4. Melderecht (Art. 90)\n\t10.5. Vernichtung polizeilicher Daten (Art. 91)\n\t10.6. ViCLAS-Daten (Art. 92)\n\t10.7. Rechtsschutz (Art. 93)\n\n\t11. Vollzugs-, Übergangs- und Schlussbestimmungen\n\t11.1. Ausführungsbestimmungen (Art. 96)\n\n\t12. Bemerkungen zu weiteren Bestimmungen\n\t12.1. Dienstausübung (Art. 8)\n\t12.2. Sicherstellung von Sachen und Tieren (Art. 50 und 71)\n\n\t13. Weitere Themen\n\t13.1. Hooligan-Konkordat\n\t13.2. Community Policing\n\n\n\tIII. Abschliessende Würdigung\n\n