body_key: SH

parent_type: affair

format: application/pdf

text: \nVorlage des Regierungsrates vom 14. April 2015 \n\nBericht und Antrag 15-30 \n\ndes Regierungsrates an den Kantonsrat \nzum Grundsatzbeschluss betreffend das Verfahren zur Reorganisation \ndes Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden \n(Ergänzungsvorlage zur Vorlage vom 18. Juni 2013 [ADS 13-48]) \n\nSehr geehrter Herr Präsident \n\nSehr geehrte Damen und Herren \n\n \n\nWir unterbreiten Ihnen hiermit Bericht und Antrag zur Umsetzung des Postulates 2011/12 "Stadt \n\nund Land – Hand in Hand (Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden)" der \n\nGeschäftsprüfungskommission des Kantonsrates (GPK-Postulat). Es handelt sich dabei um eine \n\nErgänzungsvorlage zur Vorlage des Regierungsrates vom 18. Juni 2013 (ADS 13-48). Den als \n\nAnhang beigefügten Entwürfen (Beschluss betreffend die Aufhebung des Grundsatzbeschlusses \n\ndes Kantonsrates vom 20. Januar 2014 [Anhang 1] sowie Grundsatzbeschluss betreffend das Ver-\n\nfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden [Anhang 2]) schicken \n\nwir folgende Erläuterungen voraus: \n\n1. Ausgangslage \n\n1.1. GPK-Postulat Stadt und Land – Hand in Hand \n\nDie Geschäftsprüfungskommission des Kantonsrates reichte im Jahre 2011 das Postulat "Stadt \n\nund Land – Hand in Hand (Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden)" \n\nein. Es verlangt vom Regierungsrat einen Bericht und Antrag zu verschiedenen Reorganisations-\n\nvarianten, wobei bei allen Varianten auf die Interessen der Angestellten von Gemeinden und Kan-\n\nton während mindestens fünf Jahren Rücksicht zu nehmen sei. \n\n \n\nIn der Folge hat der Kantonsrat am 16. Januar 2012 das Postulat mit 38 zu 14 Stimmen überwie-\n\nsen, dies in stillschweigender Zustimmung zur vom Regierungsrat geäusserten Absicht, zur Frage \n\nder Strukturreform zunächst eine Grundsatzabstimmung durchzuführen.  \n\n1.2. Vorlage des Regierungsrates vom 18. Juni 2013 \n\nIn der Folge erarbeitete der Regierungsrat eine Vorlage. Sie umfasste die drei Modelle "verstärkte \n\nZusammenarbeit", "leistungsfähige Gemeinden", "ein Kanton – eine Verwaltung".  \n\n \n\nDie Vorlage wurde von der Spezialkommission 2013/8 beraten und dem Kantonsrat überwiesen \n\n(vgl. Bericht der Spezialkommission vom 30. Oktober 2013; ADS 13-92). Der Kantonsrat hat der \n\nVorlage mit einzelnen Änderungen am 20. Januar 2014 mit 29 zu 11 Stimmen zugestimmt und \n\n\n\n 2\n\nseinen Beschluss (Ziff. I Grundsatzabstimmung; Ziff. II Konsultativabstimmung; Ziff. III Kredit) der \n\nobligatorischen Volksabstimmung unterstellt (vgl. Amtsblatt vom 24. Januar 2014). Die Änderun-\n\ngen betrafen folgende Punkte:  \n\n– Der Kantonsrat hat das vom Regierungsrat dargelegte Modell "verstärkte Zusammenarbeit" \n\nverworfen. \n\n– Der Kantonsrat hat die Bezeichnung des vom Regierungsrat vorgeschlagenen Modells "leis-\n\ntungsfähige Gemeinden" mit dem Zusatz "wenige leistungsfähige Gemeinden" versehen, um \n\nklarzustellen, dass die Anzahl der Gemeinden bei der Annahme dieses Modells deutlich sinken \n\nwerde.  \n\n– Der Kantonsrat hat auch das dritte Modell umbenannt und ihm die Bezeichnung "Aufhebung der \n\nGemeinden – eine kantonale Verwaltung" gegeben.  \n\n1.3. Bundesgerichtsentscheid vom 25. März 2014 \n\nAufgrund einer Abstimmungsbeschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 20. Januar \n\n2014 hat das Bundesgericht Ziff. II des Beschlusses aufgehoben. Die vorgesehene Konsultativab-\n\nstimmung konnte somit nicht mehr durchgeführt werden. Nicht tangiert vom Entscheid des Bun-\n\ndesgerichts war hingegen die Grundsatzabstimmung, d.h. die Frage, ob der Regierungsrat Vor-\n\nschläge für eine Strukturreform ausarbeiten soll sowie der dazu erforderliche Kredit (Ziff. I und III \n\ndes Beschlusses vom 20. Januar 2015). Nach Bekanntwerden des Entscheides des Bundesge-\n\nrichts und der Diskussion der Konsequenzen im Kantonsrat hat der Regierungsrat die auf den 18. \n\nMai 2014 angesetzte Volksabstimmung abgesetzt (RRB 12/212 vom 8. April 2014). Gleichzeitig \n\nhat er dem Kantonsrat in Aussicht gestellt, eine Ergänzungsvorlage zur ursprünglichen Vorlage zu \n\nunterbreiten. Diese liegt nun vor. \n\n1.4. Zweistufiges Verfahren des Reorganisationsprozesses: Auftragserteilung durch die \nStimmberechtigten und danach Ausarbeitung einer konkreten Strukturreformvorla-\nge  \n\nAufgrund der wegweisenden Fragestellung und der erheblichen Ressourcenbindung eines Struk-\n\nturreformprojektes hält der Regierungsrat an einer zweistufigen Vorgehensweise fest. Auf diese \n\nWeise kann verhindert werden, dass Regierungsrat und Kantonsrat über lange Zeit aufwendige \n\nProjekte verfolgen, welche vom Volk gar nicht gewollt sind. In einem ersten Schritt sollen die \n\nStimmberechtigten in einer Grundsatzfrage entscheiden können, ob überhaupt ein Strukturreform-\n\nprojekt an die Hand genommen werden soll und wenn ja, in welche Richtung eine entsprechende \n\nVorlage ausgearbeitet werden soll. Diese Frage wird nun – im Gegensatz zur ersten Vorlage, bei \n\nder teilweise eine Konsultativabstimmung geplant war – in einen verbindlichen Grundsatzbe-\n\nschluss gefasst und den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet. \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n 3\n\n1.5. Variantenabstimmung über Grundsatzbeschluss \n\nDie verfassungsrechtlich korrekte Ausgestaltung des erwähnten Verfahrens kann über das Instru-\n\nment des Grundsatzbeschlusses nach Art. 58 KV in Verbindung mit einer Variantenabstimmung \n\nnach Art. 35 KV unter gleichzeitiger Unterstellung unter das obligatorische Referendum (Art. 33 \n\nAbs. 1 lit. e i.V.m. Art. 32 lit. i KV) sichergestellt werden.1 Gemäss Art. 35 KV sind Variantenab-\n\nstimmungen auch bei Grundsatzbeschlüssen möglich.2 Werden bei einer Variantenabstimmung \n\nzwei gleichwertige Varianten gegenübergestellt (also nicht eine Gesamtvorlage und eine Variante \n\nzu einer Gesamtvorlage), so findet nach Art. 33 Abs. 3 Wahlgesetz (SHR 160.100) das gleiche \n\nAbstimmungsverfahren wie bei einem Gegenvorschlag zu einer Initiative statt.  \n\n \n\nDer Kantonsrat hat in seinem Beschluss zur ersten Vorlage die beiden Modelle "wenige leistungs-\n\nfähige Gemeinden" und "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung" den Stimmbe-\n\nrechtigten zum Abstimmung unterbreitet. Daher sollen die Stimmberechtigten sich nun zu einem \n\nverbindlichen Grundsatzbeschluss zum Modell "wenige leistungsfähige Gemeinden" und zu einem \n\nverbindlichen Grundsatzbeschluss zum Modell "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Ver-\n\nwaltung" äussern können. Da zwei gleichwertige Varianten eines Grundsatzbeschlusses einander \n\ngegenüberstehen, können die Stimmberechtigten mit der Stichfrage entscheiden, welches der bei-\n\nden Modelle zu einer konkreten Gesetzesvorlage ausgearbeitet werden soll, falls beide in der \n\nVolksabstimmung angenommen werden (vgl. die Abstimmungsfrage bzw. den Entwurf des Ab-\n\nstimmungszettels hinten Ziffer 9). \n\n \n\nMit dieser Variantenabstimmung über die beiden Modelle werden die Stimmberechtigten – anders \n\nals bei der ursprünglich geplanten Konsultativabstimmung – eine verbindliche Weichenstellung \n\nvornehmen können. Das bedingt aber, dass die zur Abstimmung kommenden Modelle (Varianten) \n\ndetaillierter beschrieben werden, als dies in der ursprünglichen Vorlage der Fall war. Trotz allem ist \n\ndarauf zu achten, dass die beiden Modelle so dargestellt werden, dass für die Ausarbeitung der \n\ndefinitiven Strukturreform zwar klare Leitplanken vorhanden sind, diese dem Regierungsrat und \n\ndem Kantonsrat aber auch noch den notwendigen gesetzgeberischen Spielraum lassen. \n\n1.6. Gutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\nIm Rahmen der Beratungen der ersten Vorlage im Kantonsrat sind in Bezug auf die (verfassungs-) \n\nrechtliche Zulässigkeit des Modelles "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung" \n\nvereinzelt Zweifel geäussert worden. Da die nun vorgesehene Variantenabstimmung verbindlichen \n\nCharakter hat, hat der Regierungsrat zur Frage der rechtlichen Zulässigkeit der Aufhebung der \n\nGemeindeebene bei den ausgewiesenen Verfassungsrechtsexperten Prof. Dr. Tobias Jaag und  \n\n \n\n \n\n \n __________________________________________________________  \n\n1\n Vgl. zur rechtlichen Zulässigkeit: Urteil Bundesgericht 1C_51/2014 vom 25. März 2014, E. 2.8; Giovanni Biaggini, ZBl \n\n2/2015, S. 96 f. \n2\n Dubach/Marti/Spahn, Kommentar KV/SH, 2004, S. 112 f.; Giovanni Biaggini, ZBl 2/2015, S. 97. \n\n\n\n 4\n\nDr. Markus Rüssli ein externes Gutachten in Auftrag gegeben.3 Die dabei gestellten Hauptfragen \n\nlauten: "Ist es insbesondere mit Blick auf Art. 47 Abs. 2 und Art. 50 der Bundesverfassung bundes \n\nrechtlich zulässig, im kantonalen Recht auf die Gemeindeebene zu verzichten und damit eine Or- \n\nganisationsstruktur ohne die Gemeindeebene zu realisieren? Welche Bedeutung hat in diesem \n\nZusammenhang die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober \n\n1985?"  \n\n \n\nDas Gutachten Jaag/Rüssli vom 29. September 2014 führt als Ergebnis zur Hauptfrage Folgendes \n\naus: "Die Bundesverfassung und die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung ste-\n\nhen einer Aufhebung der Gemeindeebene nicht entgegen. Aus dem Gemeindeartikel (Art. 50 Abs. \n\n1 BV) ergibt sich keine Pflicht der Kantone, ihr Gebiet in Gemeinden zu gliedern. Auch aus Art. 37 \n\nAbs. 1 BV, der vom Bestand eines Gemeindebürgerrechts ausgeht, lässt sich unseres Erachtens \n\nkeine derartige Pflicht ableiten."4 Im Gutachten wurde jedoch empfohlen, für gewisse Fragen noch \n\ndie Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz einzuholen.  \n\n \n\nDas daraufhin eingeholte Ergänzungsgutachten des Bundesamtes für Justiz vom 12. Dezember \n\n20145 kam zu folgendem Schluss: "Zumindest aus heutiger verfassungsrechtlicher Sicht erwächst \n\nden Kantonen aus der Garantie der Gemeindeautonomie indes weder eine Verpflichtung, Ge-\n\nmeinden einzurichten, noch eine Verpflichtung, ihren Bestand zu garantieren. (…) Die Kantone \n\nsind vielmehr autonom, ihr Gebiet so zu organisieren, wie sie es für sinnvoll halten (Art. 47 Abs. 2 \n\nBV): mit Gemeinden, wie dies die Mehrheit tut, oder ohne, wie der Kanton Appenzell Innerrhoden, \n\nder sich bloss in 6 Bezirke gliedert, die Teilaufgaben wahrnehmen (…)."6 \n\n \n\nDie zwei vorerwähnten Gutachten bestätigen damit in hinlänglicher Deutlichkeit die bislang vor-\n\nherrschende Lehre sowie die bundesgerichtliche Rechtsprechung (zur Rechtslage in der alten \n\nBundesverfassung), wonach das Bundesrecht die Kantone weder zu einer bestimmten Gemeinde-\n\nstruktur noch zur Beibehaltung der Gemeinden überhaupt verpflichtet und die Kantone demnach \n\nfrei sind, ob sie ihr Gebiet in Gemeinden aufteilen oder nicht. \n\n \n\nDa die Aufhebung der Gemeindeebene bundesrechtlich zulässig ist, sind somit keine rechtlichen \n\nGründe ersichtlich, den Stimmberechtigten die Variante "Aufhebung der Gemeinden – eine kanto-\n\nnale Verwaltung" nicht zu unterbreiten. \n\n \n\n \n\n \n __________________________________________________________  \n\n3\n Tobias Jaag, Markus Rüssli; Rechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene im Kan-\n\nton Schaffhausen; 29. September 2014, [zit. Jaag/Rüssli, Gutachten]. \n4 Jaag/Rüssli, Gutachten, S. 19, N 37. \n5\n Bundesamt für Justiz, Strukturreform im Kanton Schaffhausen – Zulässigkeit der Übertragung der Aufgaben der Ge-\n\nmeinden an den Kanton, 12. Dezember 2014; publiziert in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (VPB) 2015/1, S. 1 \nff.; [zit. Gutachten Bundesamt für Justiz, VBP]. \n6 Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB, Ziffer 1, S. 3. \n\n\n\n 5\n\n2. Bisherige Aktivitäten im Bereich Strukturreform \n\nIn den vergangenen Jahren gab es im Kanton Schaffhausen mehrere umfangreiche Projekte, in \n\ndenen das Thema Struktur- und Verwaltungsreform eine wichtige Rolle spielte, so insbesondere \n\ndie Totalrevision der Kantonsverfassung und das Projekt "sh.auf". Bei der Revision der Kantons-\n\nverfassung wurde nach eingehender Diskussion entschieden, auf eine Strukturreform zu verzich-\n\nten. Eingang in die Verfassung gefunden hat jedoch die Bestimmung, dass der Kanton den Ge-\n\nmeinden Standards setzen kann (vgl. Art. 102 Abs. 4 KV).  \n\n \n\nIn den Jahren 2003 – 2005 wurde das Projekt "sh.auf" erarbeitet und dabei wurden verschiedene \n\nStrukturreformmodelle untersucht und dargestellt. Aufgrund der kontroversen Diskussion und der \n\nteilweise heftigen Ablehnung des Strukturreformprojekts verzichtete der Regierungsrat darauf, dem \n\nKantonsrat eine konkrete Vorlage zur Struktur- und Verwaltungsreform zu unterbreiten. Realisiert \n\nwerden konnte jedoch unter anderem eine Neugestaltung des Finanzausgleichs. Dies ermöglichte \n\ndie Auszahlung von Sonderbeiträgen für Zusammenarbeitsprojekte zwischen den Gemeinden und \n\nfür Gemeindefusionen, was verschiedene Gemeindefusionen ermöglichte.  \n\n3. Handlungsbedarf im Bereich Strukturreform \n\nGestützt auf die erwähnten Erfahrungen hat der kantonale Gesetzgeber in den letzten Jahren bei \n\nder Strukturbereinigung eine gewisse Zurückhaltung an den Tag gelegt und den Gemeinden eine \n\nmöglichst grosse Selbständigkeit belassen.  \n\n \n\nFür den Regierungsrat steht in Übereinstimmung mit dem GPK-Postulat jedoch ausser Frage, \n\ndass im Kanton Schaffhausen im Bereich der Strukturreform Handlungsbedarf besteht. Er hat sich \n\nbereit gezeigt, den Reformprozess aufzunehmen und hat die Strukturreform zu einem Schwer-\n\npunktthema für die Legislatur 2013 - 2016 bestimmt.  \n\n \n\nGenerelles Ziel der Reformbemühungen muss die Schaffung von zeitgemässen und zukunftstaug-\n\nlichen Strukturen sein, welche die Erbringung der staatlichen Dienstleistungen bürgerfreundlich, \n\nkompetent, effizient und kostengünstig ermöglichen. \n\n \n\nDer Regierungsrat ist in Übereinstimmung mit dem GPK-Postulat der Auffassung, dass die aktuel-\n\nlen Strukturen im kleinräumigen Kanton Schaffhausen nicht überall zukunftstauglich sind und die \n\nArt und Weise der Aufgabenerfüllung nicht überall optimal ist. Kleine Gemeinden können ihre Auf-\n\ngaben bereits heute nicht alleine bewältigen: Es bestehen aktuell 21 Zweckverbände auf Gemein-\n\ndeebene und über 200 Verträge, welche die Zusammenarbeit bzw. die Auslagerung von Gemein-\n\ndeaufgaben zum Inhalt haben. Zunehmend bestehen sodann erhebliche Rekrutierungsprobleme \n\nfür Behördenmitglieder.  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n 6\n\nWeiter hat eine Vergleichsstudie von BAKBASEL7 aufgezeigt, dass im Kanton Schaffhausen die \n\nvon Kanton und Gemeinden erbrachten Leistungen insgesamt teurer erbracht werden als in ver-\n\ngleichbaren anderen Kantonen. Durch eine Verschlankung der Verwaltungsstrukturen und durch \n\ndie Steigerung der Effizienz kann in einer Langfristperspektive das Gesamtsystem gestärkt und \n\nwirkungsvoller ausgestaltet werden: Für die eingesetzten Ressourcen ist mehr Leistung erhältlich. \n\n \n\nSchliesslich haben sich die Bedürfnisse und Erwartungen der Einwohner an die öffentliche Verwal-\n\ntung markant verändert. Zu Recht wird heute eine schnelle, fachlich kompetente Sachbearbeitung \n\nerwartet, wobei der elektronische Verkehr mit der öffentlichen Verwaltung zunehmend im Vorder-\n\ngrund steht. Diese Entwicklung wird sich in Zukunft noch verstärken. \n\n \n\nIm Ergebnis ist damit die Frage weniger, ob die Strukturen zu ändern sind, sondern wie dies ge-\n\nschehen soll. Im Nachgang an die Diskussionen und Beschlüsse im Kantonsrat zur ersten Vorlage \n\nunterbreitet der Regierungsrat nachstehend zwei mögliche Modelle, wie der Strukturreformprozess \n\nangestossen werden könnte. \n\n4. Modell "wenige leistungsfähige Gemeinden" \n\n4.1. Allgemeines \n\nDie Merkmale einer leistungsfähigen Gemeinde wurden bereits im Projekt "sh.auf" ausführlich er-\n\narbeitet.8 Die damals in einem breit abgestützten Prozess gewonnenen Erkenntnisse treffen nach \n\nwie vor zu. Sie werden hier aufgegriffen und vertieft dargestellt.  \n\n4.2. Attraktives und wirtschaftliches Leistungsangebot \n\nDieses Merkmal deckt sich mit dem Reformziel des Regierungsrates, wonach staatliche Dienstleis-\n\ntungen den heutigen Bedürfnissen entsprechen und kostengünstig erbracht werden müssen.  \n\n \n\nEs ist davon auszugehen, dass sich Neuzuzüger wie Alteingesessene bei der konkreten Wahl des \n\nWohnortes respektive des Gewerbe- und Produktionsstandortes davon leiten lassen, ob dieser \n\nüber ein attraktives und wirtschaftliches Leistungsangebot verfügt. Leistungsfähig ist die Gemein-\n\nde, wenn sie über ein vielfältiges Angebot verfügt. Ohne die Reihenfolge zu gewichten, sind dies \n\neine attraktive Wohnlage, ein umfassendes Schul- und Bildungsangebot, eine vielseitige Spiel-, \n\nSport- und Freizeitinfrastruktur, bedarfsgerechte Einrichtungen und Betreuungsmöglichkeiten für \n\nKinder (Vereinbarkeit von Beruf und Familie) und für den dritten Lebensabschnitt, soziale Unter-\n\nstützung in Notlagen, technisch einwandfreie Versorgungsbetriebe, eine kompetente Verwaltung, \n\nausreichende Dienstleistungs-, Gewerbe- und Industriegebiete mit attraktiven Arbeitsplätzen, gute \n\nVerkehrsverbindungen.  \n\n \n\n \n __________________________________________________________  \n\n7 BAKBASEL, Evaluation des Finanzhaushaltes des Kantons Schaffhausen vom 19.2./27.3.2014. \n8\n Vgl. Schlussbericht "sh.auf", S. 60 f. sowie S. 86 f. \n\n\n\n 7\n\n4.3. Entwicklungspotential mit finanziellem Spielraum \n\nDieses Merkmal umfasst die beiden Teilmerkmale "Entwicklungspotential" und "finanzieller Spiel-\n\nraum". Beide Teilmerkmale liegen auf der Linie der Reformziele des Postulates wie auch des Re-\n\ngierungsrates: Die neuen Strukturen sollen Veränderungen ermöglichen sowie kostengünstig und \n\nfinanzierbar sein. \n\n \n\nBeim Teilmerkmal "Entwicklungspotential" geht es nicht nur darum, dass eine leistungsfähige Ge-\n\nmeinde ein Wachstumspotenzial für Wirtschaft und Bevölkerung hat. Sie muss auch in der Lage \n\nsein, das vorhandene Entwicklungspotential zu nutzen, indem sie eine aktive Raum- und Ver-\n\nkehrsplanung macht: Sie erstellt die notwendige Infrastruktur respektive sie ermöglicht, dass diese \n\nvon Privaten erstellt werden kann. Gemeint sind damit insbesondere Wohnungen für die verschie-\n\ndensten Lebensformen (Alleinstehende und Familien, Junge und Alte, einfacher und gehobener \n\nWohnraum), Arbeitsplätze (Gewerbe- und Industriegebiete) wie auch Sport- und Freizeitanlagen \n\nfür breite Bevölkerungsschichten. Dazu gehört selbstverständlich auch die Bereitstellung der Infra-\n\nstruktur für die Versorgung und Entsorgung (insbesondere Wasser, Abwasser). Eine leistungsfähi-\n\nge Gemeinde ist somit in der Lage, im rechtlich zulässigen Rahmen eine eigenständige Raumpoli-\n\ntik zu verfolgen. Die leistungsfähige Gemeinde bewirbt dieses Angebot durch ein systematisches \n\nMarketing.  \n\n \n\nBeim Teilmerkmal "finanzieller Spielraum" geht es darum, dass die Gemeinde dieses Entwick-\n\nlungspotenzial durch eigenes Steuersubstrat finanzieren kann und nicht auf Finanzausgleich an-\n\ngewiesen ist. Da die oben erwähnten Infrastrukturanlagen – Schulen, Heime, Freizeitanlagen, \n\nWerke – nur bei einer gewissen Grösse ökonomisch Sinn machen, sind kleine Gemeinden auf \n\nDauer nicht leistungsfähig. Andererseits bedeutet "grösser" nicht in jedem Fall auch "mehr finan-\n\nzieller Spielraum". Mit Blick auf die Infrastrukturanlagen kommt es weniger auf die Grösse der \n\nGemeinde, sondern auf die optimale Auslastung der Anlage an. Als wichtiges Beispiel seien hier \n\ndie Schulen erwähnt: Mittelgrosse Schulanlagen erfüllen das Kriterium der optimalen Auslastung \n\nwohl am ehesten: Zu kleine Schulen haben zu stark schwankende Schülerzahlen und zu hohe \n\nFixkosten (vor allem für Turnhallen, Lehrerzimmer, Schulküchen, Werkräume, Labors, Personal \n\netc.). Bei sehr grossen Schulanlagen bereits für die Primarschule stellt sich andererseits rasch die \n\nFrage des Schülertransportes.  \n\n \n\nDer Hinweis auf die Finanzierung durch eigenes Steuersubstrat deutet darauf hin, dass Gemein-\n\nden, welche aus dem Finanzausgleich Mittel erhalten, als nicht leistungsfähig angesehen werden. \n\nDies ist jedoch differenziert zu betrachten. Der Finanzausgleich ist, auf die einzelne Gemeinde \n\nbezogen, jährlich erheblichen Schwankungen unterworfen und zu einem bedeutenden Anteil auch \n\nvon der finanziellen Lage der anderen Gemeinden abhängig. Ein gewisser Ausgleich zwischen \n\nden Gemeinden kann hier stabilisierend wirken. Einzelne Kantone weisen bei der Steuerkraft zwi-\n\nschen den Gemeinden sehr hohe Unterschiede auf. Auch in solchen Fällen ist eine angemessene \n\nUmverteilung zwischen den Gemeinden politisch kaum zu umgehen. Schliesslich ist auch zu be-\n\nrücksichtigen, welche Bedeutung dem Finanzausgleich zukommt: Der Schaffhauser Finanzaus-\n\ngleich hat nur sehr geringe Auswirkungen auf den Finanzhaushalt der Gemeinden insgesamt. Die \n\n\n\n 8\n\n26 Gemeinden verfügen gesamthaft über ein Budget von ca. 500 Mio. Franken. Dabei schlägt der \n\nFinanzausgleich mit lediglich 4 - 5 Mio. Franken zu Buche, d.h. mit ca. 1 Prozent. Wesentlichere \n\nPosten im Gemeindehaushalt sind die Bildung (ca. 95 Mio.), die soziale Wohlfahrt (ca. 150 Mio.), \n\nUmwelt und Raumplanung inkl. Wasser/Abwasser (ca. 40 Mio.) sowie die Allgemeine Verwaltung \n\n(ca. 45 Mio.). Bei der Optimierung des finanziellen Spielraums für die Gemeinden sind somit in \n\nerster Linie die aus finanzieller Sicht wesentlichen Aufgabenbereiche zu beachten.  \n\n \n\nDer erwähnte Bereich Wasser/Abwasser betrifft einen gebührenfinanzierten Bereich, welcher \n\nselbsttragend sein muss, d.h. nicht über Steuern finanziert wird. Der Hinweis auf den Gebühren-\n\nhaushalt erfolgt hier bewusst: Leistungsfähige Gemeinden sollen nicht nur in der Lage sein, ihre \n\nAufgaben mit eigenem Steuersubstrat zu finanzieren, sondern sie sollen den Einwohnern auch \n\ndurch moderate Gebühren entgegen kommen.  \n\n4.4. Starke politische Führung und Interessenwahrung \n\nDieses Merkmal deckt sich mit den vom Kantonsrat und vom Regierungsrat verfolgten Reformzie-\n\nlen "kompetente Entscheidungsträger" und "fachlich qualifizierte Behörden".  \n\n \n\nDie Exekutive einer leistungsfähigen Gemeinde muss sich primär strategischen Aufgaben und \n\nFührungsaufgaben widmen können. Nur so ist sie in der Lage, die längerfristige Leistungsfähigkeit \n\nim Auge zu behalten. Wer zu sehr im Tagesgeschäft verfangen ist, läuft Gefahr, sich zu wenig mit \n\nder Weiterentwicklung der Gemeinde auseinandersetzen zu können. Das Wahrnehmen strategi-\n\nscher Aufgaben durch die Behörde setzt voraus, dass die Gemeinde über eine Verwaltung verfügt, \n\nwelche die "tägliche Arbeit" verrichtet.  \n\n \n\nGelegentlich wird vorgebracht, grosse Gemeinden seien nicht mehr im Milizsystem zu führen. Das \n\nstimmt nur beschränkt. Miliz bedeutet, dass Personen gewählt werden, welche aufgrund ihrer \n\nhauptberuflichen Tätigkeit für die Übernahme eines Behördenamtes als geeignet erscheinen und \n\ndafür auch die notwendige Zeit aufbringen können. Es bedeutet jedoch nicht, dass Mitglieder in die \n\nBehörden gewählt werden, welche zur politischen Führung so quasi nebenbei auch noch die Ver-\n\nwaltungsarbeit erledigen. Der Begriff Milizsystem beschreibt somit ein System, das aufgrund der \n\nWechselwirkung "Beruf-Behördenamt" Synergien ergibt. Der Begriff Miliz ist jedoch keine Bezeich-\n\nnung für die Kombination "Behördenamt-Verwaltungstätigkeit". Damit das Milizsystem längerfristig \n\nfunktioniert, ist es zwingend, dass in der Gemeinde an sich mehrere Personen vorhanden sind, \n\nwelche für die öffentliche Aufgabe über die notwendige Zeit, die entsprechenden Kenntnisse und \n\ndas notwendige Interesse verfügen. Dies ist nur möglich, wenn die Gemeinde eine gewisse Grös-\n\nse hat. Beispiele aus anderen Kantonen zeigen, dass mittelgrosse Gemeinden durchaus im Miliz-\n\nsystem geführt werden können. Ist die Gemeinde hingegen zu klein, besteht die Gefahr, dass sich \n\nzu wenige Personen für ein Amt melden. In den letzten Jahren hatten verschiedene Gemeinden \n\nsehr grosse Mühe, Personen zu finden, welche sich für die Wahl insbesondere in den Gemeinde-\n\nrat zur Verfügung stellten. Vor diesem Hintergrund besteht die Gefahr, dass Personen in Ämter \n\ngewählt werden, die ihrer Aufgabe nur teilweise gewachsen sind.  \n\n \n\n\n\n 9\n\nEine Vergrösserung der Auswahl durch eine Lockerung der Wählbarkeitsvoraussetzungen wird als \n\nnicht zielführend erachtet. Zwar untersteht die Rechnungsprüfungskommission bereits jetzt schon \n\nnur noch teilweise der Wohnsitzpflicht. Dies mag bei einer (finanz-) technisch ausgerichteten Be-\n\nhörde noch zulässig sein, nicht aber bei der Exekutive. Leistungsfähige Gemeinden müssen in der \n\nLage sein, ihren Gemeinderat mit Personen aus der eigenen Gemeinde besetzen zu können. Die \n\nInteressenvertretung für die eigene Gemeinde kann kaum glaubwürdig durch Personen wahrge-\n\nnommen werden, welche nicht in der eigenen Gemeinde wohnhaft sind.  \n\n4.5. Demokratische Mitwirkung und politische Integration \n\nDie demokratische Mitwirkung hat im Kanton Schaffhausen einen besonders hohen Stellenwert. \n\nGemeindeversammlungen und Urnengänge sind Pflicht. Das Versäumen wird mit einer Sanktion \n\nbelegt, sofern keiner der Befreiungs- und Entschuldigungsgründe geltend gemacht werden kann.  \n\n \n\nDie Stimmberechtigten sollten die Entwicklung und das Angebot der Gemeinde im besten Fall di-\n\nrekt steuern können. Bei der Mitsprache bestehen allerdings gewisse Einschränkungen wie etwa \n\ndas Alter oder die Staatsangehörigkeit. Auch bezüglich der Unmittelbarkeit gilt es zu differenzieren: \n\nSelbst in Gemeinden mit traditionell grosser Beteiligung an den Gemeindeversammlungen und \n\nUrnengängen und trotz der Möglichkeit, bei unentschuldigter Abwesenheit Sanktionen auszuspre-\n\nchen, ist die demokratische Mitwirkung signifikant tiefer als früher. In grösseren Gemeinden wie \n\nauch im Kanton erfolgt zudem die politische Mitsprache primär über den Einwohnerrat respektive \n\ndas Parlament und nur die wesentlichsten Regelungen unterliegen der Volksabstimmung an der \n\nUrne. Die Existenz einer Gemeindeversammlung ist somit keineswegs Voraussetzung für die di-\n\nrekte Demokratie.  \n\n \n\nDemokratische Mitwirkung – ob mit Gemeindeversammlung oder mit Einwohnerrat respektive Par-\n\nlament – setzt eine breite Meinungsbildung voraus und lebt von der Auseinandersetzung. Bei klei-\n\nnen Gemeinden sind die familiären oder nachbarschaftlichen Verflechtungen gelegentlich so \n\ngross, dass sie einer offenen politischen Auseinandersetzung hinderlich sind. Minderheiten sind \n\nderart klein, dass sie kaum Gehör finden. Die Vernetzung breiter Bevölkerungskreise innerhalb der \n\nWohngemeinde ist in den vergangenen Jahren gesunken, zumal dort, wo sich die Gemeinden hin \n\nzu "Schlafdörfern" entwickeln, wo Wohn-, Arbeits- und Freizeitort auseinander driften. Politische \n\nParteien oder politisch ausgerichtete Gruppierungen finden zu wenig Zulauf mit der Folge, dass \n\nVorlagen der Exekutive nur bedingt diskutiert werden. Der Nachteil von zu kleinen Gemeinden \n\nzeigt sich auch im Zusammenhang mit den Kommunalwahlen, grundsätzlich unabhängig davon, \n\nob es sich um Proporz- oder Majorzwahlen handelt. Minderheiten fällt es schwer, in Entschei-\n\ndungsgremien zu gelangen; die politische Integration sinkt und die Stimmabstinenz nimmt zu. In zu \n\nkleinen Gemeinden können sich die Vorteile der direkten Demokratie nicht im behaupteten Aus-\n\nmass entfalten.  \n\n \n\nKleine Gemeinden pflegen eine intensive gemeindeübergreifende Zusammenarbeit, damit sie ihre \n\nvielfältigen Aufgaben überhaupt noch wahrnehmen können: Grosse Infrastrukturanlagen (Was-\n\nser/Abwasser) sind mehrheitlich in Zweckverbände ausgelagert. Nach der Änderung des Gemein-\n\n\n\n 10\n\ndegesetzes (2007) ist die demokratische Legitimation der Zweckverbände nicht mehr so problema-\n\ntisch wie zuvor. Zurzeit bestehen im Kanton Schaffhausen neben den 21 Zweckverbänden aber \n\nauch noch über 200 andere Verträge zwischen den Gemeinden. Es handelt sich dabei in erster \n\nLinie nicht um Zusammenarbeitsverträge, sondern die Verträge regeln die Auslagerung respektive \n\ndie Übertragung von kommunalen Aufgaben an eine der Nachbargemeinden. Diese grosse Zahl \n\nverdeutlicht, dass viele Gemeinden auf die Auslagerung von Aufgaben angewiesen sind. Die Aus-\n\nlagerung von Aufgaben geht jedoch notgedrungen einher mit einem Abbau an direkter Mitwirkung \n\nund steht somit in einem grundsätzlichen Widerspruch zur Gemeindeautonomie.  \n\n \n\nDemokratische Mitwirkung und politische Integration setzen somit Gemeinden voraus, welche eine \n\ngewisse Grösse aufweisen. Die Auslagerung von Aufgaben soll, von besonders anspruchsvollen \n\nAufgaben abgesehen, die Ausnahme und nicht die Regel sein.  \n\n4.6. Kompetente, bürgerfreundliche und kostengünstige Verwaltung \n\nDieses Merkmal umfasst verschiedene Teilmerkmale. Sie decken sich mit den vom GPK-Postulat \n\nwie auch vom Regierungsrat anvisierten Zielen.  \n\n \n\nLeistungsfähige Gemeinden verfügen über kompetentes, qualifiziertes Personal und sind in der \n\nLage, ihre Aufgaben grundsätzlich selbst zu bewältigen. Die Aufgaben ergeben sich in erster Linie \n\naus dem übergeordneten Recht. Darüber hinaus sollte die leistungsfähige Gemeinde auch Spiel-\n\nraum haben für das Setzen von Schwerpunkten, welche durch das kantonale Recht nicht zwin-\n\ngend vorgeschrieben sind.  \n\n \n\nDie Aufgabe kann dann selbständig erbracht werden, wenn in der Verwaltung die entsprechende \n\nKompetenz sowohl in qualitativer wie auch quantitativer Hinsicht vorhanden ist. In quantitativer \n\nHinsicht wurde in den letzten Jahren – verschiedentlich auch von Seiten des Bundes – für wichtige \n\nAufgabenbereiche ein Mindestpensum von 40 Stellenprozenten vorgegeben. Bei kleineren Pensen \n\nin wichtigen Aufgabenbereichen ist längerfristig – Ausnahmen vorbehalten – nicht sichergestellt, \n\ndass die Aufgabenerfüllung in genügender Qualität erbracht werden kann. Im Grunde genommen \n\ngeht es letztlich um die Qualität und um die Kontinuität der Aufgabenerfüllung. In einer leistungsfä-\n\nhigen Gemeinde sind die Stellvertretungen sichergestellt, damit es bei der Aufgabenerfüllung nicht \n\nzu wesentlichen Verzögerungen kommen kann. \n\n \n\nEine leistungsfähige Gemeinde verfügt über eine Gemeindekanzlei, welche die wichtigsten öffent-\n\nlichen Aufgaben vor Ort abdecken kann und in der Lage ist, Ausbildungsplätze anzubieten. Sie ist \n\nzu den üblichen Bürozeiten geöffnet. Der Gang auf die Gemeindekanzlei ist zwar nicht mehr so \n\nhäufig wie früher. Viele Dienstleistungen können telefonisch, per E-Mail oder direkt elektronisch \n\nerbracht werden oder die benötigten Formulare und Merkblätter befinden sich auf der Homepage \n\nder Gemeindeverwaltung. Die Gemeindekanzlei hat jedoch vielerlei Funktionen zu erbringen, wel-\n\nche mit den technischen Möglichkeiten nur bedingt abgedeckt sind. Sie dient allenfalls als regiona-\n\nles Tourismusbüro mit einem reichhaltigen Angebot an Broschüren, ist Fundbüro und nie-\n\nderschwellige Anlaufstelle für die verschiedensten Anliegen aus der Bevölkerung. Die Gemeinde-\n\n\n\n 11\n\nkanzlei gibt der Verwaltung ein Gesicht. Die Gemeindekanzlei gilt jedoch nicht bereits dann als \n\n"geöffnet", wenn jemand anwesend ist, sondern nur, wenn eine mit dem Sachbereich vertraute \n\nPerson anwesend ist. Dies bedeutet, dass zumindest die wichtigen Aufgaben grundsätzlich an \n\nallen Arbeitstagen erbracht werden können und auch während Abwesenheiten (Ferien, Krankheit, \n\nMilitär etc.) kompetente Stellvertretungen erreichbar sind.  \n\n \n\nZwischen dem Merkmal "kompetente Verwaltung" und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und \n\nGemeinden besteht ein enger Zusammenhang. Bei Annahme des Modells"wenige leistungsfähige \n\nGemeinden" wird deshalb der Überprüfung der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden \n\ngrosses Gewicht zukommen. Die Kantone sind in der Organisationsautonomie weitgehend selb-\n\nständig, d.h. der kantonale Gesetzgeber legt fest, welche Aufgaben durch den Kanton und welche \n\ndurch die Gemeinden erbracht werden müssen. Steigt die Komplexität der Aufgaben und ist dies \n\nauch noch an eine gestiegene Erwartungshaltung der Einwohner geknüpft, so steigt auch der \n\nDruck, bislang kommunale Aufgaben zu kantonalisieren. In der Vergangenheit gibt es verschiede-\n\nne Beispiele dafür. Der Druck zur Kantonalisierung sinkt hingegen, wenn die Kompetenz in den \n\nGemeinden sowohl in der Verwaltung wie auch bei den Behörden verbessert werden kann. Aktuell \n\nkönnen die folgenden Aufgaben als die wichtigsten Aufgaben einer Gemeindekanzlei bezeichnet \n\nwerden: Leitung der Kanzlei durch den Gemeindeschreiber oder die Gemeindeschreiberin, Ein-\n\nwohnerkontrolle, Rechnungswesen, Sozialhilfewesen, Bauwesen.  \n\n \n\nIm vorstehend beschriebenen Verständnis (Pensum des einzelnen Mitarbeiters, Stellvertretungs-\n\nmöglichkeit, Ausbildungsplätze, Öffnungszeiten) sind somit für die Aufgabenerfüllung einer Ge-\n\nmeindekanzlei in einer leistungsfähigen Gemeinde klarerweise mehrere Vollzeitstellen notwendig. \n\nSelbstredend steigt die Anzahl Pensen und Mitarbeitende mit zunehmender Gemeindegrösse.  \n\n4.7. Gemeindegrösse \n\nEines der Kriterien der Leistungsfähigkeit ist die Gemeindegrösse im Sinne der Anzahl Einwohne-\n\nrinnen und Einwohner. Untersuchungen zeigen, dass Gemeinden mit ca. 3'000 Einwohnern in der \n\nRegel eine sehr kostengünstige Struktur aufweisen. Dies ist jedoch grob vereinfacht und setzt vor-\n\naus, dass es im näheren Umfeld grössere Gemeinden mit Zentrumsfunktionen gibt. Zudem klam-\n\nmert eine starre Mindestgrösse die geografischen Gegebenheiten aus. Die Einwohnerzahl allein \n\nkann somit nicht als Kriterium der Leistungsfähigkeit bezeichnet werden. Klar ist aber auch, dass \n\nGemeinden mit unter 1‘000 Einwohner kaum die weiteren Kriterien der Leistungsfähigkeit erfüllen \n\nkönnen. \n\n4.8. Auswirkungen des Modells "wenige leistungsfähige Gemeinden" \n\nGesamtschweizerisch gesehen wird vor allem versucht, über Gemeindefusionen zu leistungsfähi-\n\ngen Gemeinden zu gelangen. Der Regierungsrat erachtet dies ebenfalls als ein probates Mittel, \n\ninsbesondere auch aufgrund der bisherigen guten Erfahrungen mit den im Kanton Schaffhausen \n\ndurchgeführten Gemeindefusionen der letzten Jahre.  \n\n \n\n\n\n 12\n\nDer Kantonsrat hat bei der Behandlung der ursprünglichen Vorlage klargemacht, die Anzahl der \n\nGemeinden werde bei Annahme des Modells "leistungsfähige Gemeinden" erheblich sinken und \n\nhat – um dies zu verdeutlichen – das Modell in "wenige leistungsfähige Gemeinden" umbenannt.  \n\n \n\nDie in den vergangenen Jahren durchgeführten Gemeindefusionen haben ausschliesslich Klein- \n\noder Kleinstgemeinden betroffen: Barzheim (172 Einwohner), Osterfingen (348 E.), Altdorf (207 \n\nE.), Bibern (242 E.), Hofen (138 E.), Opfertshofen (141 E.), Hemmental (564 E.), Guntmadingen \n\n(228 E.). Nach wie vor gibt es aber bei den verbleibenden 26 Gemeinden viele mit einer nur gerin-\n\ngen Anzahl an Einwohnerinnen und Einwohnern: 14 Gemeinden verfügen über weniger als 1'000 \n\nEinwohnerinnen und Einwohner, davon fünf Gemeinden sogar über weniger als 500 Einwohnerin-\n\nnen und Einwohner.  \n\n \n\nWendet man die vorstehend erläuterten Kriterien der Leistungsfähigkeit (Ziff. 4.2. bis 4.7.) auf die \n\nbestehenden Strukturen im Kanton Schaffhausen an und richtet man sich nach der Vorgabe des \n\nModells von „wenigen“ leistungsfähigen Gemeinden, wird es in diesem Modell noch maximal zehn \n\nleistungsfähige Gemeinden geben, die über Gemeindefusionen zu realisieren sind. Leistungsfähi-\n\nge Gemeinden sind in der Lage, ihre Aufgaben selbstständig zu erfüllen, sodass es in diesem Mo-\n\ndell auch zu einer umfassenden Überprüfung der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemein-\n\nden kommen muss. Diese Erkenntnis deckt sich im Übrigen mit den Schlussfolgerungen aus dem \n\nProjekt „sh.auf“, das im Rahmen der Strukturreform ebenfalls von sieben bis zehn leistungsfähigen \n\nGemeinden ausgegangen ist.  \n\n \n\nEine Reduktion der Anzahl Gemeinden durch entsprechende Gemeindezusammenschlüsse auf \n\nmaximal zehn Gemeinden hat sich neben den erwähnten Kriterien der Leistungsfähigkeit auch an \n\ngeographischen Gegebenheiten und sonstigen Besonderheiten zu orientieren.  \n\n \n\nBei der Annahme dieses Modells wird bei der Ausarbeitung der Strukturreformvorlage in der 2. \n\nPhase des Prozesses insbesondere zu prüfen sein, bei welchen Gemeinden die Leistungsfähigkeit \n\nnur noch über eine Fusion erreicht werden kann und wo die Verbesserung der Leistungsfähigkeit \n\nallenfalls durch andere Massnahmen möglich ist. Insbesondere sind in der 2. Phase folgende Fra-\n\ngen zu klären: \n\n \n\n– Welche Aufgaben sind von den Gemeinden zu erbringen (Aufgabenteilung zwischen Kanton \n\nund Gemeinden)? \n\n– Sind die Kriterien einer leistungsfähigen Gemeinde (bezogen auf die konkret gewählte Aufga-\n\nbenteilung zwischen Kanton und Gemeinden) richtig dargestellt oder wie müssten sie allenfalls \n\nlauten? \n\n– Welche Gemeinden erfüllen die Kriterien einer leistungsfähigen Gemeinde bereits? \n\n– Welche Massnahmen sind zu treffen, damit auch die übrigen Gemeinden die Kriterien einer \n\nleistungsfähigen Gemeinde erfüllen? \n\n– In welchem Zeitraum sind die allenfalls zu ergreifenden Massnahmen umzusetzen? \n\n\n\n 13\n\n– Auf welche geographischen Gegebenheiten und sonstigen Besonderheiten ist Rücksicht zu \n\nnehmen? \n\n– Werden (wenn ja: in welcher Höhe) Beiträge an die Gemeinden zur Erreichung der Leistungs-\n\nfähigkeit ausgerichtet? \n\n5. Modell "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung" \n\n5.1. Rechtliche Abklärungen zur Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene: Or-\nganisationsautonomie der Kantone – Gemeindeautonomie \n\nWie bereits einleitend (vgl. vorstehend Ziff. 1.6.) ausgeführt, hat der Regierungsrat zur Frage der \n\nZulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene ein externes Gutachten bei Prof. Dr. Tobias Jaag \n\nund Dr. Markus Rüssli sowie ein Ergänzungsgutachten beim Bundesamt für Justiz in Auftrag ge-\n\ngeben. \n\n \n\nGemäss Art. 51 Abs. 1 BV müssen die Kantone demokratisch organisiert sein und müssen das \n\nobligatorische Verfassungsreferendum und die Verfassungsinitiative vorsehen. Im Übrigen sind die \n\nKantone in ihrer Organisation frei; sie geniessen Organisationsautonomie (Art. 47 Abs. 2 BV). Er-\n\nfüllt die Kantonsverfassung die Anforderungen von Art. 51 Abs. 1 BV und enthält sie nichts, was \n\ndem Bundesrecht widerspricht, so muss die Bundesversammlung der Kantonsverfassung die Ge-\n\nwährleistung erteilen.  \n\n \n\nAndererseits werden die Gemeinden in Art. 50 BV ausdrücklich erwähnt. Einzelne Lehrmeinungen \n\ngehen deshalb davon aus, den Gemeinden komme durch die Erwähnung in der Bundesverfassung \n\neine Institutsgarantie zu. Demnach könnten die Kantone nicht vollständig auf die Gemeindeebene \n\nverzichten, sondern die Gemeindeebene lediglich ausgestalten. Der überwiegende Teil der Lehre \n\n– und soweit ersichtlich auch das Bundesgericht – leitet aus Art. 50 BV jedoch ab, dass die Kanto-\n\nne die Gemeindeebene nicht vorsehen müssen, da die Gemeindeautonomie nur nach Massgabe \n\ndes kantonalen Rechts gewährleistet sei.  \n\n \n\nDas Gutachten Jaag/Rüssli vom 29. September 2014 führt als Ergebnis zur Hauptfrage Folgendes \n\naus: "Die Bundesverfassung und die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung ste-\n\nhen einer Aufhebung der Gemeindeebene nicht entgegen. Aus dem Gemeindeartikel (Art. 50 Abs. \n\n1 BV) ergibt sich keine Pflicht der Kantone, ihr Gebiet in Gemeinden zu gliedern. Auch aus Art. 37 \n\nAbs. 1 BV, der vom Bestand eines Gemeindebürgerrechts ausgeht, lässt sich unseres Erachtens \n\nkeine derartige Pflicht ableiten."9 "Es steht den Kantonen vielmehr frei, ob sie Gemeinden vorse-\n\nhen wollen oder nicht. (….). Die Schaffung einer Organisationsstruktur ohne Gemeinden im Kanton \n\nSchaffhausen ist daher grundsätzlich möglich."10 \n\n \n\n \n __________________________________________________________  \n\n9 Jaag/Rüssli, Gutachten, S. 19, N 37. \n\n10 Jaag/Rüssli, Gutachten, S. 25 f., N 61. \n\n\n\n 14\n\nIm Gutachten wurde lediglich darauf hingewiesen, dass verschiedene Bundesgesetze auf die Ge-\n\nmeinden verweisen und vom Bestand von Gemeinden ausgingen (z.B. das Bürgerrechtsgesetz), \n\nsodass bei einer Aufhebung der Gemeindeebene die entsprechenden Bundesgesetze angepasst \n\noder entsprechend ausgelegt werden müssten.11 \n\n \n\nZur Klärung dieser Frage wurde ein Ergänzungsgutachten beim Bundesamt für Justiz angeregt. \n\nDas daraufhin eingeholte Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 12. Dezember 2014 kommt \n\nzu folgendem Ergebnis: "Zumindest aus heutiger verfassungsrechtlicher Sicht erwächst den Kan-\n\ntonen aus der Garantie der Gemeindeautonomie indes weder eine Verpflichtung, Gemeinden ein-\n\nzurichten, noch eine Verpflichtung, ihren Bestand zu garantieren. (…) Die Kantone sind vielmehr \n\nautonom, ihr Gebiet so zu organisieren, wie sie es für sinnvoll halten (Art. 47 Abs. 2 BV): mit Ge-\n\nmeinden, wie dies die Mehrheit tut, oder ohne, wie der Kanton Appenzell Innerrhoden, der sich \n\nbloss in sechs Bezirke gliedert, die Teilaufgaben wahrnehmen (…). Ein kleiner Kanton kann auf \n\nGemeinden verzichten, wie dies bei Appenzell Innerrhoden ja auch der Fall ist."12 \n\n5.2. Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung \n\nDie Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung geht vom Grundsatz aus, dass die \n\nkommunalen Gebietskörperschaften Grundpfeiler jeder demokratischen Staatsform sind. Die \n\nSchweiz hat die Charta ratifiziert und dabei auch die für die Schweiz anwendbaren Bestimmungen \n\nfestgelegt. Auf den ersten Blick scheint eine Aufhebung der Gemeindeebene nur schwer mit der \n\nCharta vereinbar. Dagegen lässt sich indessen einwenden, dass es nicht Sinn und Zweck der \n\nCharta sei kann, die Existenz bestehender Gemeinden auf alle Zeiten zu garantieren und notwen-\n\ndige Strukturreformen auszuschliessen. Die Charta anerkennt deshalb ausdrücklich die Möglich-\n\nkeit von Gebietsreformen, was nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch die Möglichkeit \n\nzwangsweiser Gemeindefusionen einschliesst. Die Abklärungen haben ergeben, die Charta habe \n\neine mit Art. 50 BV vergleichbare Bedeutung. Sie sehe Gemeinden zwar vor, eine Pflicht, Gemein-\n\nden zu führen, könne daraus aber nicht abgeleitet werden.13  \n\n5.3. Bürgerrecht \n\nNach Art. 37 Abs. 1 BV ist Schweizerbürger, wer das Bürgerecht einer Gemeinde und das Bürger-\n\nrecht eines Kantons besitzt.  \n\n \n\nEinzelne Lehrmeinungen gehen davon aus, dass die Kantone deswegen gehalten seien, den Er-\n\nwerb des Gemeindebürgerrechts zu ermöglichen.14  Die Erwähnung des Gemeindebürgerrechts in \n\nder Bundesverfassung bildet jedoch nur die bisherigen Gegebenheiten ab, d.h. die Gesetzgebung \n\ndes Bundes geht davon aus, dass es Gemeinden gibt, ohne jedoch damit zu bestimmen, dass es \n\nGemeinden braucht.15 \n __________________________________________________________  \n\n11 Jaag/Rüssli, Gutachten, S. 26, N 62 f. \n12 Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB, Ziffer 1, S. 3. \n13\n\n Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB, Ziffer 1, S. 3. \n14\n\n vgl. Hinweis auf Rhinow/Schefer in Jaag/Rüssli, Gutachten, S. 13, Fussnote 22. \n15 \n\nJaag/Rüssli, Gutachten, S. 14, N 22. \n\n\n\n 15\n\nDas Bundesamt für Justiz hält fest, ein Gemeindebürgerrecht könne nur vergeben werden, wenn \n\ntatsächlich auch Gemeinden bestehen würden. Die Vergabe des Bürgerrechts einer Gemeinde, \n\ndie gar nicht existiere, sei nicht zulässig.16 Allerdings verweist das Bundesamt für Justiz auf den \n\nKanton Appenzell Innerrhoden, welcher im Bereich des Bürgerrechts über eine spezielle Regelung \n\nverfügt und als zulässig anerkannt wird: \n\n– Gemäss Art. 15 Abs. 1 der Kantonsverfassung AI teilt sich der Stand Appenzell Innerrhoden in \n\ndie sechs Bezirke Appenzell, Schwende, Rüte, Schlatt-Haslen, Gonten und Oberegg. Diese \n\nwerden in Art. 33 Abs. 1 KV als Bezirksgemeinden bezeichnet: "Die Bezirksgemeinde besteht \n\naus allen im Bezirk wohnhaften, nach Art. 16 stimmberechtigten Kantons- und Schweizerbür-\n\ngern."  \n\n– Nicht alle sechs Bezirksgemeinden können jedoch auch ein Gemeindebürgerrecht erteilen: Das \n\nBürgerrecht der Bezirksgemeinde Oberegg wird vom Bezirksrat Oberegg (Bürger von Obregg), \n\ndas Bürgerrecht der Bezirksgemeinde Appenzell vom Kantonsrat (Bürger von Appenzell) erteilt. \n\nWer in den Bezirksgemeinden Schwende, Rüte, Schlatt-Haslen oder Gonten wohnt, der erhält \n\nvom Kantonsrat das Bürgerrecht der Bezirksgemeinde Appenzell (Bürger von Appenzell).17  \n\n \n\nDaraus ergeben sich für die Erteilung des Bürgerrechts folgende zulässigen Konstellationen: \n\nKantonsbürgerrecht:  \n\n– Es wird von der kantonal zuständigen Behörde erteilt (z.B. Regierungsrat) respektive bedarf \n\neiner kantonalen Genehmigung, wenn die Erteilung gleichzeitig mit der Erteilung des "Gemein-\n\ndebürgerrechts" durch die kommunale Behörde erfolgt.18 \n\n"Gemeindebürgerrecht":  \n\n– Der Kanton erteilt zusammen mit dem Kantonsbürgerrecht auch das Gemeindebürgerrecht.19 \n\n– Der Kanton teilt sein Gebiet in verschiedene Zivilstandskreise ein und legt fest, welches Gremi-\n\num in welchem Zivilstandskreis für die Erteilung des "Gemeindebürgerrechts" zuständig ist \n\n(analog der Regelung im Kanton Appenzell Innerrhoden). \n\n \n\nAus der ausdrücklichen Anerkennung der Organisation der Bürgerrechtserteilung im Kanton Ap-\n\npenzell Innerrhoden ergibt sich, dass es Kantone geben darf, welche über keine Gemeinden ver-\n\nfügen und dennoch mehrere Bürgerrechte erteilen können.  \n\n \n\nAuch im Hinblick auf die Frage des Bürgerrechts steht der Variante "Aufhebung der Gemeinden – \n\neine kantonale Verwaltung" rechtlich nichts im Wege.  \n\n \n\n \n __________________________________________________________  \n\n16\n Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB, Ziffer 3, S. 4. \n\n17\n Vgl. Art. 3 und Art. 4 der Verordnung über das Landrecht und das Gemeindebürgerrecht, in: Gesetzessammlung Ap-\n\npenzell I.Rh., Nr. 141.010. \n18\n\n Vgl. dazu § 5 der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Schaffhausen; SHR 141.111, wonach im verein-\nfachten Einbürgerungsverfahren der Gemeinderat mit der Erteilung des Gemeindebürgerrechts auch das Kantonsbürger-\nrecht erteilt (§ 5 Abs. 2), wobei jedoch die Zustimmung des kantonalen Volkswirtschaftsdepartementes vorliegen muss (§ \n5 Abs. 1). \n19\n\n Vgl. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über das Landrecht und das Gemeindebürgerrecht von Appenzell Innerrhoden, \nwonach das Gemeindebürgerrecht von Appenzell vom Grossen Rat verliehen wird.  \n\n\n\n 16\n\n5.4. Weiteres Bundesrecht \n\nWas für die Erteilung des Bürgerrechts gilt, trifft ebenso auf die anderen Bereiche zu: Es ist Sache \n\nder Kantone zu entscheiden, wer die in der Bundesgesetzgebung den Gemeinden zukommenden \n\nAufgaben wahrnimmt. Fehlen Gemeinden, treten an deren Stelle die kantonalen Gremien. "Soweit \n\nim Bundesrecht Gemeinden erwähnt werden, wären damit im Falle der Abschaffung der Gemein-\n\nden in einem Kanton mangels andere Behörden die Kantonsbehörden angesprochen. Die Ge-\n\nmeindeaufgaben würden also direkt vom Kanton wahrgenommen werden. Dieser wäre frei darin, \n\ndiese Aufgaben an weitere Behörden oder Körperschaften zu übertragen. Im Kanton Appenzell \n\nwerden die Aufgaben, die traditionellerweise Gemeinden wahrnehmen, von den Bezirksbehörden \n\nals unterster Verwaltungsebene wahrgenommen; daneben gibt es wie erwähnt zwei Zivilstandkrei-\n\nse, eine Kirch- und eine Schulgemeinde sowie eine Feuerschaugemeinde für den erweiterten \n\nDorfkreis Appenzell, der zu den Bezirken Appenzell, Schwende und Rüte gehört. Die kantonale \n\nOrganisationsautonomie erlaubt diese Lösungen. […] Die Kantone sind frei, verschiedene Mög-\n\nlichkeiten zu erproben."20 \n\n5.5. Auswirkungen des Modells "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwal-\ntung" \n\na) Gemeinden \n\nDie Gemeindeebene wird mit der Kantonsebene verschmolzen, es gibt keine eigenständigen Ge-\n\nmeinden mehr. Der Kanton ist zuständig für Erfüllung aller (kantonalen und vormals kommunalen) \n\nAufgaben. Wie bereits bei früheren Fusionen im Kanton Schaffhausen sowie bei den Fusionen in \n\nanderen Kantonen sind die Postleitzahlen, die Namen der einzelnen Ortschaften, Sitten und Ge-\n\nbräuche etc. von dieser Änderung nicht berührt.  \n\n \n\nb) Bezirke, Kreise, Regionen, Verselbständigungen \n\nDas kantonale Recht kann, auch ohne sein Gebiet in Gemeinden einzuteilen, die Aufgaben dezen-\n\ntral erbringen. Er kann dazu Unterhaltskreise oder Unterhaltsregionen schaffen, von denen aus die \n\nkantonal zu erbringenden Aufgaben wahrgenommen werden. So ist es z.B. möglich, im Bereich \n\nStrassenunterhalt, Forst, Volksschule, Altersbetreuung usw. Regionen oder Kreise mit eigenen \n\nStützpunkten zu schaffen, sofern dies gewollt ist. Beibehalten oder geschaffen werden könnten \n\nauch Wahlkreise zur Wahl des Kantonsrates. Selbst im Bereich der Bürgerrechtserteilung wäre es \n\nmöglich, den Kanton in einzelne Zivilstandskreise einzuteilen, was wie im Kanton Appenzell In-\n\nnerrhoden zu verschiedenen Bürgerrechten führen könnte.  \n\n \n\nSchon jetzt können die Gemeinden gewisse Aufgaben privatisieren (vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. m Ge-\n\nmeindegesetz). Bei der Aufhebung der Gemeindeebene wäre zu prüfen, ob davon vermehrt \n\nGebrauch gemacht werden soll. Konkret geht es darum, welche bisher von den Gemeinden selbst \n\nwahrgenommenen Aufgaben neu statt vom Kanton von privat- oder gemischtwirtschaftliche Unter-\n\nnehmen oder Organisationen wahrgenommen werden sollen.  \n\n \n __________________________________________________________  \n\n20\n Gutachten Bundesamt für Justiz, VPB, Ziffer 4, S. 4. \n\n\n\n 17\n\nc) Verwaltung und Behördenorganisation: Umfassende Verwaltungsreform \n\nDer Verzicht auf die Gemeindeebene führt zu einer erheblichen Reduktion der Anzahl der Behör-\n\ndenmitglieder. Anstelle von 26 Schulbehörden, Gemeinderäten, Rechnungsprüfungskommissio-\n\nnen, Erbschaftsbehörden – um nur die wichtigsten zu nennen – wird es künftig pro Aufgabenbe-\n\nreich voraussichtlich nur noch je eine einzige Behörde geben. Die konkrete Ausgestaltung der Be-\n\nhördenorganisation wird Teil der Strukturreformvorlage sein. Klar erscheint, dass der Verzicht auf \n\ndie Gemeindeebene und damit die Auflösung der Behördenstruktur auf Gemeindeebene und die \n\n"Integration" der kommunalen Vollzugsbehörden in die kantonale Verwaltung auch auf kantonaler \n\nEbene zu einer umfassenden Verwaltungsreform führen wird. \n\n \n\nDas Postulat verlangt, es sei auf die Interessen der Angestellten während 5 Jahren Rücksicht zu \n\nnehmen. Im jetzigen Zeitpunkt ist noch völlig offen, was dies bedeutet und wie diese Vorgabe um-\n\ngesetzt werden kann. Zumindest die Gemeindereform im Kanton Glarus hat gezeigt, dass eine zu \n\ngrosszügige Besitzstandts- bzw. Arbeitsplatzgarantie die Reformziele gefährden kann.  \n\n \n\nEs versteht sich von selbst, dass die zu übernehmenden Aufgaben nicht mit dem bestehenden \n\nkantonalen Personal und auch nicht in den jetzt beim Kanton verfügbaren Gebäuden erbracht \n\nwerden können. Wie bereits erwähnt, werden bestimmte Aufgaben auch künftig dezentral ausge-\n\nführt. Am sichtbarsten ist dies dort, wo die Aufgabenerfüllung an Infrastruktureinrichtungen gebun-\n\nden ist: Wasser- und Abwasseranlagen, Schulhäuser, Feuerwehrlokale, Strassen, Wälder etc. \n\nbleiben, wo sie sind und somit wird es auch immer Personal geben, das jeweils vor Ort tätig sein \n\nwird. Aber auch die ortsunabhängige, allgemeine Verwaltung kann aus Platzmangel unmöglich an \n\neinem einzigen Ort zusammengezogen werden. Bei Annahme dieses Modells ist insbesondere zu \n\nprüfen, wie viele Personen für die Aufgabenerfüllung benötigt werden, wie diese Stellen ausge-\n\nschrieben werden und wie der Sozialplan aussieht, falls für einzelne Personen keine Weiterbe-\n\nschäftigung mehr möglich ist. Es muss zudem davon ausgegangen werden, dass diese Reorgani-\n\nsation sowohl die kommunalen wie auch die kantonalen Mitarbeitenden betreffen kann. Ebenfalls \n\nist zu prüfen, welche Aufgaben örtlich dezentral erbracht werden können, z.B. in den bisherigen \n\nGemeindeverwaltungen oder kommunalen Werkhöfen usw.  \n\n \n\nd) Steuern  \n\nFallen die Gemeinden weg, so werden nur noch kantonale Steuern erhoben. Bislang bestehen bei \n\nden kommunalen Steuern erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden. Es stellt \n\nsich die Frage, ob beim Modell "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung" unter-\n\nschiedliche Steuern für die verschiedenen Ortschaften möglich sind. Zu beachten sind dabei die in \n\nArt. 127 Abs. 2 BV und in Art. 99 Abs. 1 KV verankerten Grundsätze, nämlich die Allgemeinheit \n\nund Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungs-\n\nfähigkeit der Steuerpflichtigen. Die Allgemeinheit der Besteuerung bedeutet unter anderem, dass \n\nalle Personengruppen nach denselben Regeln erfasst werden müssen. Ausnahmen, für die kein \n\nsachlicher Grund besteht, sind nicht zulässig. Werden die Gemeinden aufgehoben, so stellt der \n\nWohnsitz innerhalb des Kantons keinen sachlichen Grund mehr dar, der eine unterschiedliche Be-\n\nsteuerung rechtfertigen würde. Die einzelnen Gemeinden sind aufgehoben und somit gibt es auch \n\n\n\n 18\n\nkeine gemeindespezifischen Aufgaben mehr, die klar zugewiesen werden können. Die Aufgaben \n\nwerden durch den Kanton erbracht. Die Steuerpflichtigen haben sich am Gesamtaufwand im Ver-\n\nhältnis zu ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beteiligen, unabhängig vom konkreten \n\nWohnort. Bei einem Verzicht auf die Gemeindeebene wäre es nicht mehr möglich, örtlich abgestuf-\n\nte Einkommens- oder Vermögenssteuern zu erheben.21 \n\n \n\ne) Gebühren \n\nGebühren sind Kausalabgaben. Sie sind geschuldet, wenn eine besondere Leistung beansprucht \n\nwird. Bei der Höhe der Gebühren sind das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beach-\n\nten: Die Gebühren sind so anzusetzen, dass der Gesamtaufwand nicht überschritten wird und sie \n\nmüssen zudem in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der erbrachten Leistung stehen. Ge-\n\nbühren spielen z.B. bei den Wasser- und Abwasseranlagen eine wichtige Rolle. Diese Infrastruk-\n\nturanlagen werden heute entweder durch die Gemeinden selbst oder dann durch Zweckverbände \n\ngetragen. Bei der Verschmelzung der Gemeinden mit dem Kanton fallen auch die innerkantonalen \n\nZweckverbände weg. Die entsprechenden Anlagen gehen an den Kanton respektive sie werden in \n\nselbständige öffentlich-rechtliche Anstalten überführt.  \n\n \n\nUnterschiedliche Gebühren können erhoben werden, sofern sich der Aufwand der einzelnen Anla-\n\ngen separat erfassen und einem eindeutigen Benutzerkreis zuordnen lässt. Die separate Tarifges-\n\ntaltung im Zusammenhang mit der Benutzung von Infrastrukturanlagen ist zumindest theoretisch \n\nauch bei der Aufhebung der Gemeindeebene möglich. Ohne dies im Detail zu klären – was Sache \n\nder 2. Phase der Strukturreform ist – kann schon jetzt festgehalten werden, dass ein unterschiedli-\n\ncher Ausbaustandard innerhalb der heutigen Gemeinden auszugleichen ist. Dies ist auf verschie-\n\ndene Weise möglich: Einwohner und Betriebe aus Gemeinden mit bisher schlecht unterhaltener \n\nInfrastruktur (Leitungsnetz etc.) leisten nach der Strukturreform während einer gewissen Zeit leicht \n\nhöhere Gebühren. Einwohner aus Gemeinden, welche beim Strukturwechsel über ein gut dotiertes \n\nSpezialfinanzierungskonto verfügen respektive eine sehr gut unterhaltene Infrastruktur haben, be-\n\ngleichen ihre Rechnung hingegen nur auf Basis des normalen Gebührensatzes. Zulässig wäre \n\nwohl auch, bei der Strukturreform einen über den ganzen Kanton gerechneten Ausgleich durchzu-\n\nführen, ähnlich dem Ausgleich der Überschuldung bei Gemeindefusionen. Diesbezüglich besteht \n\nein umfangreicher Gestaltungsspielraum, der in der 2. Phase der Strukturreform auszuloten ist. \n\n \n\nf) Gemeindebudgets und Investitionen während der Reorganisationsphase \n\nVerschiedene Kantone haben die Erfahrung gemacht, dass nach Bekanntwerden der Reduktion \n\nder Anzahl Gemeinden (z.B. im Kanton Glarus auf noch drei Gemeinden) wie auch bei der Aufhe-\n\nbung von Spezialgemeinden (z.B. im Kanton Zürich bei der Aufhebung der Zivilgemeinden) bei \n\nden zuständigen Gemeindeinstanzen ein eigentlicher Ausgaben- und Investitionsaktivismus zu \n\nverzeichnen war. Es wurde versucht, noch möglichst viel für den eigenen Wohnort zu investieren,  \n\n \n\n \n\n \n __________________________________________________________  \n\n21\n Jaag/Rüssli, Gutachten, S. 21, N 44. \n\n\n\n 19\n\nsolange die Budget- und Ausgabenhoheit bestand. Bei den bisherigen Gemeindefusionen im Kan-\n\nton Schaffhausen waren, mit Ausnahme der Fusion im Unteren Reiat, jeweils nur zwei Gemeinden \n\nbeteiligt. Das Problem stellte sich deshalb nicht in demselben Umfang, denn eine allenfalls getätig-\n\nte "unnötige" Ausgabe kam meist auch dem Fusionspartner zugute. Trotzdem enthielten die Fusi-\n\nonsverträge Bestimmungen, wonach sich die beteiligten Gemeinden verpflichteten, nach Treu und \n\nGlauben zu handeln und insbesondere keine Ausgaben zu bewilligen, welche nicht zwingend er-\n\nforderlich waren. Bei einer grösser angelegten Strukturreform, am ehesten wohl beim Modell "Auf-\n\nhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung", ist es hingegen durchaus denkbar, dass die \n\nAusgabenfreudigkeit deutlich steigt. Um dies zu verhindern, muss der Regierungsrat während der \n\nReorganisationsphase bei der Genehmigung der Gemeindebudgets nicht nur eine Rechts-, son-\n\ndern auch eine Ermessenskontrolle haben, um sicherzustellen, dass tatsächlich nur die notwendi-\n\ngen Ausgaben getätigt werden.  \n\n \n\ng) Mitbestimmungsrechte \n\nDas heutige System gewährleistet nicht nur die Selbstbestimmung in kommunalen Angelegenhei-\n\nten, sondern auch die lokal-regionale Mitbestimmung in kantonalen Angelegenheiten. \n\n \n\nAm einfachsten lässt sich die Mitbestimmung der Regionen über den Kantonsrat sicherstellen. Die \n\neinzelnen Kantonsräte werden bislang in insgesamt sechs verschiedenen Wahlkreisen gewählt: \n\nWahlkreis Schaffhausen (28 Sitze), Klettgau (12 Sitze), Neuhausen (8 Sitze), Reiat (7 Sitze), Stein \n\n(4 Sitze), Buchberg-Rüdlingen (1 Sitz). Damit ist nicht zwingend sichergestellt, dass jede Gemein-\n\nde im Kantonsrat vertreten ist. Aktuell verfügen 11 Gemeinden über keine "eigene" Vertretung im \n\nKantonsrat. Dies ist jedoch nicht allein abhängig von der Gemeindegrösse, denn immerhin hatte \n\ndie Gemeinde Guntmadingen in der Amtsperiode vor der Fusion mit Beringen trotz lediglich ca. \n\n230 Einwohner zwei "eigene" Kantonsräte.  \n\n \n\nDie Mitbestimmung der Regionen sollte insbesondere über den Kantonsrat sichergestellt werden. \n\nDurch eine Vergrösserung der Anzahl Sitze im Kantonsrat (aktuell 60) würden die Chancen der \n\nkleineren Ortschaften auf eine Vertretung im Kantonsrat steigen. Eine andere Möglichkeit besteht \n\ndarin, die Anzahl Wahlkreise zu erhöhen und auf diese Weise den Einbezug der einzelnen Ort-\n\nschaften zu verstärken.  \n\n5.6. Herausforderungen für die 2. Phase der Strukturreform \n\nDie Annahme des Modells "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung" führt zu einer \n\numfangreichen Anpassung der Gesetzgebung. In der 2. Phase des Strukturreformprozesses, d.h. \n\nnach Durchführung der Grundsatzabstimmung, sind deshalb insbesondere folgende Fragen im \n\nDetail zu prüfen: \n\n– Welche kommunalen Aufgaben fallen ersatzlos dahin (z.B. Erstellen von separaten Gemeinde-\n\nrechnungen; Durchführung von kommunalen Wahlen und Abstimmungen)? \n\n– Welche bisher kommunalen Aufgaben sind nach wie vor zu erbringen (z.B. Strassenunterhalt in \n\nden Dörfern und Quartieren; Forstwirtschaft; Wasserversorgung/Kläranlagen; Sozialdienst) und \n\n\n\n 20\n\ndurch welche kantonalen Instanzen in welcher Organisationsform (Verwaltungszweige, Behör-\n\nden, zentraler oder dezentraler Vollzug)? \n\n– In welchen Räumlichkeiten werden diese bisherigen Aufgaben erbracht (z.B. in bestehenden \n\nkantonalen Gebäuden oder in bestehenden und nicht anderweitig verwendeten kommunalen \n\nVerwaltungsgebäuden)? \n\n– Welche (Übergangs-) Regelungen bestehen für Angestellte, deren Dienste nicht mehr benötigt \n\nwerden?  \n\n– Auswirkungen auf die Organisation der bisherigen Kantonalen Verwaltung (Verwaltungsre-\n\nform)? \n\n– Auswirkungen auf die Organisation der bisherigen Behörden (insb. Exekutive, Legislative)? \n\n6. Projektorganisation bei Annahme des Grundsatzbeschlusses \n\nMit der Projektorganisation muss folgendes Know-how abgedeckt werden: \n\n- politische Kompetenzen (Sind die ausgearbeiteten Strukturen mehrheitsfähig?) \n\n- ökonomisch-finanzrechtliche Kompetenzen (Prüfung der Auswirkungen einer neuen Struktur auf \n\nden Finanzhaushalt von Kanton und Gemeinden) \n\n- gesetzgeberische Kompetenzen (Erarbeiten von Gesetzestexten) \n\n- diverse fachspezifische Kompetenzen (Auswirkungen der Strukturreform auf Raumplanung, \n\nBauordnungen, Verkehrsströme, Bildung, Gesundheitswesen usw.) \n\n- konzeptionelle Kompetenzen (Strukturierung des Prozesses, Überwachung der Terminplanung, \n\nAdministration) \n\n \n\nDa der Regierungsrat die Reformvorlage als eines seiner fünf Schwerpunktthemen für die Legisla-\n\ntur 2013 - 2016 bezeichnet hat, ist er mit mehreren Mitgliedern in die Projektorganisation einzubin-\n\nden (Stufe Steuerungsgruppe). Die Gesamtleitung liegt beim Volkswirtschaftsdepartement. Da es \n\nsich um ein für die Gemeindeebene bedeutendes Projekt handelt, ist auch eine angemessene Ver-\n\ntretung der Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten in der Steuerungsgruppe vorge-\n\nsehen. Die konkreten Reformvorschläge werden in kleinen Gruppen erarbeitet (Stufe Arbeitsgrup-\n\npen). Diese Arbeitsgruppen bestehen in der Regel aus Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung \n\nund der Gemeindeverwaltungen. Sie werden bei Bedarf unterstützt durch Externe. Zwischen der \n\nSteuerungsgruppe und den Arbeitsgruppen wird im Sinne einer Schnittstelle und zur direkten Un-\n\nterstützung des Gesamtleiters die Projektleitung (inklusive Sekretariat) positioniert. Diese Aufgabe \n\nwird durch Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung übernommen, um die vorhandene Vernetzung \n\noptimal nutzen zu können. Mit dieser Projektorganisation werden bewährte Elemente bisheriger \n\nProjekte übernommen. Wie die Projektorganisation im Detail aussieht, ist Sache des Regierungs-\n\nrates, der darüber nach erfolgter Grundsatzabstimmung entscheiden wird.  \n\n \n\nEine schlanke Projektorganisation ist nicht zuletzt auch aus finanzieller Sicht notwendig. Die Ver-\n\ngabe an aussenstehende Experten ist soweit als möglich zu vermeiden, zumal bereits jetzt schon \n\nin den meisten Bereichen Grundlagen vorhanden sind, auf die aufgebaut werden kann. Die er-\n\nwähnten ökonomisch-finanzrechtlichen, fachspezifischen und gesetzgeberischen Kompetenzen \n\n\n\n 21\n\nsind somit in erster Linie durch die Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung abzudecken. Vorzu-\n\nsehen ist hingegen eine Entlastung der Projektleitung im Hinblick auf die konzeptionellen und ad-\n\nministrativen Kompetenzen (Strukturierung und Administration des Prozesses, Überwachung der \n\nTerminplanung, Redaktion und Layout von Texten etc.).  \n\n \n\nNach der Grundsatzabstimmung wird die Steuerungsgruppe den Arbeitsgruppen konkrete Aufträge \n\nerteilen (Abklärung des Ist-Zustandes, Modellberechnungen, Gesetzesentwürfe etc.). Die Steue-\n\nrungsgruppe nimmt die Zwischenberichte entgegen und erteilt Folgeaufträge. Auf der Grundlage \n\ndes Projekt-Abschlussberichts wird der Regierungsrat anschliessend die definitive Vorlage an den \n\nKantonsrat erstellen.  \n\n7. Kosten und Finanzierung \n\n7.1. Kosten für die Erstellung der Strukturreformvorlage \n\nIm Rahmen der ursprünglichen Vorlage hat der Kantonsrat den vom Regierungsrat beantragten \n\nKredit von 500'000 Franken auf 300'000 Franken gesenkt. Somit können praktisch keine Aufträge \n\nan Dritte vergeben werden. Die Vorlage ist fast ausschliesslich durch die kantonalen Angestellten \n\nund die beigezogenen Angestellten der Gemeinden zu erarbeiten. Vorübergehende Pensenerhö-\n\nhungen und Stellvertretungen sind deshalb unausweichlich. Eine nochmalige Reduktion des Kredi-\n\ntes ist nicht möglich, da sonst die zeitgerechte Erledigung der laufenden Geschäfte nicht gewähr-\n\nleistet werden könnte.   \n\n \n\nZusammenstellung (Zeitraum 2015 - 2018): \n\n- Stellvertretungen kantonale Verwaltung 200'000 Franken \n\n- Sitzungsgelder für Personen aus den Gemeinden 50'000 Franken \n\n- Drucksachen, Material 10'000 Franken \n\n- Diverses 40'000 Franken \n\n 300'000 Franken \n\n7.2. Finanzierung der Strukturreformvorlage durch Entnahme aus dem Finanzaus-\ngleichsfonds \n\nGemäss Art. 9 Abs. 1 lit. d des Finanzausgleichsgesetzes (FAG; SHR 621.100) werden aus dem \n\nFinanzausgleichsfonds Beiträge erbracht an die Kosten von Projekten zur Prüfung von Gemeinde-\n\nzusammenschlüssen. Art. 11 FAG führt aus: "1 Der Kanton kann auf Gesuch hin zulasten des Fi-\n\nnanzausgleichsfonds Beiträge an die Kosten von Projekten zur Prüfung der Verbesserung von \n\nGemeindestrukturen leisten. 2 Der Beitrag darf 75 Prozent der Projektkosten nicht übersteigen und \n\nbemisst sich nach der Bedeutung des Projektes für finanz- und steuerschwache Gemeinden und \n\nder Steuerkraft der beteiligten Gemeinden." Bei der Bildung des Finanzausgleichsfonds wurde in \n\nerster Linie an Projekte gedacht, welche von den Gemeinden selbst durchgeführt werden. Bei ei-\n\nnem Projekt wie hier vorgesehen wäre es jedoch kaum möglich, die Leitung einer Gemeinde zu \n\nübertragen. Mit dem nun vorgesehenen Projekt werden jedoch exakt die in Art. 9 und Art. 11 FHG \n\n\n\n 22\n\nanvisierten Ziele verfolgt, weshalb eine Entnahme der Projektkosten aus dem Finanzausgleichs-\n\nfonds gerechtfertigt ist.  \n\n \n\nIm Finanzausgleichsfonds befinden sich momentan ca. 9,5 Mio. Franken. Aufgrund der befristeten \n\nWeiterführung des Ressourcenausgleichs für die bisher erfolgten Gemeindefusionen (vgl. Art. 10a \n\nFHG) nimmt das Fondsvermögen noch leicht ab. Zurzeit sind jedoch keine weiteren Projekte be-\n\nkannt, welche zu Zahlungen aus dem Fonds führen. Eine Entnahme der Projektkosten gefährdet \n\nsomit keine weiteren Projekte und entlastet zudem die Laufende Rechnung ganz erheblich. Aller-\n\ndings beschränkt Art. 11 Abs. 2 FHG die Entnahme auf 75 Prozent der Projektkosten. Folgedes-\n\nsen können dem Finanzausgleichsfonds lediglich 225'000 Franken belastet werden, die restlichen \n\n75'000 Franken gehen zulasten der Laufenden Rechnung.  \n\n7.3. Finanzielle Auswirkungen der neuen Struktur inklusive Umsetzungskosten \n\nGenerelles Ziel der Reformbemühungen muss sein, dass einerseits zeitgemässe und zukunfts-\n\ntaugliche Strukturen geschaffen werden, welche die Erbringung der staatlichen Dienstleistungen \n\nbürgerfreundlich, kompetent, und effizient ermöglichen. Andererseits und im Vergleich zu heute \n\nmuss die neue Struktur aber auch – zumindest in einer Langfristperspektive – kostengünstiger \n\nsein. \n\n \n\nAllerdings bringt jede Reorganisation in einer ersten Phase Initial- und Umsetzungskosten mit sich, \n\nz.B. die oben veranschlagten Kosten für die Erarbeitung der Strukturreformvorlage und die konkre-\n\nten Umsetzungskosten. In diesem Zusammenhang spielt auch das Anliegen des GPK-Postulates \n\neine Rolle, wonach auf die Interessen der Angestellten von Gemeinden und Kanton während min-\n\ndestens fünf Jahren Rücksicht zu nehmen sei. Wie dies erfüllt werden kann und welche Kostenfol-\n\ngen eine wie auch immer geartete temporäre Besitzstandsgarantie zur Folge hat, ist zum jetzigen \n\nZeitpunkt noch offen. Auf jeden Fall ist eine wie auch immer ausgestaltete Strukturreform ein \n\nGrossprojekt mit ganz erheblichen Reorganisations- und Umsetzungskosten und wird demnach in \n\nden nächsten Jahren nicht zur Sanierung des Staatshaushaltes beitragen können. \n\n \n\nZiel muss indessen sein, dass die erwähnten Reorganisations- und Umsetzungskosten durch die \n\nneue und längerfristig kostengünstigere Struktur einerseits amortisiert werden und die neue Struk-\n\ntur im Gesamtsystem zu Reorganisationsgewinnen führt und damit das Gesamtsystem finanziell \n\nentlastet. Die Reduktion der Kosten des Gesamtsystems ist vor allem durch den Abbau der aktuel-\n\nlen Doppel- und Parallelverwaltungen und den Abbau der aktuellen Behördenstrukturen möglich. \n\nSodann sind durch die zentrale Steuerung der Aufgabenerfüllung Synergieeffekte zu realisieren. \n\nAuf der anderen Seite wird ein Teil des Reorganisationsgewinnes durch den Professionalisie-\n\nrungsschub und durch die stärkere Gewichtung bisher eher vernachlässigter Aufgaben wohl dahin-\n\nfallen.  \n\n \n\nBei der konkreten Erarbeitung der Strukturreformvorlage in der 2. Phase ist der Kostenwahrheit \n\nsomit grosses Gewicht beizumessen, d.h. es dürfen nicht nur die theoretisch möglichen Einspa-\n\n\n\n 23\n\nrungen ausgewiesen werden, sondern es sind auch Aussagen zu formulieren, bis zu welchem Um-\n\nfang solche Einsparungen durch gegenläufige Massnahmen verwässert werden könnten.  \n\n8. Zeitplan \n\nDiese Ergänzungsvorlage ist erneut durch den Kantonsrat zu beraten. Mit einem Beschluss des \n\nKantonsrates ist realistischerweise nicht vor dem Herbst 2015 zu rechnen. Eine Volksabstimmung \n\nüber den Grundsatzbeschluss ist daher frühestens im Frühjahr 2016 möglich. Nach der Annahme \n\nin der Volksabstimmung ist die Projektorganisation zu errichten. Es ist folgender Zeitplan vorgese-\n\nhen: \n\n \n\nFrühjahr 2016   Projektstart  \n\nab 1. März 2016  Aufbau Projektorganisation; Erstellen der Pflichtenhefte \n\nab 1. Juni 2016  Erarbeitung der Vorlage in der Projektorganisation \n\nab 1. Juni 2017  Behandlung im Regierungsrat (1. Lesung) \n\nab 1. August 2017  Überarbeitung der Vorlage in der Projektorganisation \n\nab 1. Dezember 2017  Behandlung im Regierungsrat (2. Lesung) \n\nab 1. Februar 2018  Vernehmlassung \n\nab 1. Mai 2018  Überarbeitung der Vorlage in der Projektorganisation \n\nEnde 2018  Verabschiedung durch den Regierungsrat \n\n2019  Behandlung in Spezialkommission und Kantonsrat \n\nEnde 2019  Volksabstimmung über die neue Struktur \n\n \n\nSofern die Stimmberechtigten Ende 2019 der Gesetzesvorlage und damit der neuen Struktur zu-\n\nstimmen, geht die Reform in die Umsetzungsphase, welche zwei bis drei Jahre dauern dürfte. Die-\n\nse Arbeiten können bis zum Beginn der übernächsten Amtsperiode (2021-2024) voraussichtlich \n\nnicht abgeschlossen werden.  \n\n9. Abstimmungsfrage: Grundsatzbeschluss über das Verfahren zur Reorgani-\nsation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden (Auftragserteilung \nmit Variantenabstimmung) \n\nDer Kantonsrat hat am 20. Januar 2014 beschlossen, den Grundsatzbeschluss über die Struktur-\n\nreform (Ziff. I), die Konsultativfragen (Ziff. II) und den Kredit in Höhe von 300'000 Franken (Ziff. III) \n\ndem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Dieser Beschluss gilt nach wie vor, allerdings mit \n\ndem Vorbehalt, dass das Bundesgericht die Abstimmung über die Konsultativfragen untersagt hat. \n\nDamit ist ein Teil des Beschlusses vom 20. Januar 2014 rechtlich gültig und ein Teil rechtlich unzu-\n\nlässig. Damit der Kantonsrat eine rechtlich korrekte Beschlussfassung vornehmen kann, ist es am \n\neinfachsten, den Beschluss vom 20. Januar 2014 vollständig aufzuheben, was entsprechend be-\n\nantragt wird (Anhang 1).  \n\n \n\n\n\n 24\n\nAuf diese Weise wird der Weg geebnet für einen neuen Grundsatzbeschluss über das Verfahren \n\nzur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden: In einem ersten Schritt sol-\n\nlen die Stimmberechtigten in einer Grundsatzfrage entscheiden können, ob überhaupt ein Struktur-\n\nreformprojekt an die Hand genommen werden soll und wenn ja, in welche Richtung eine entspre-\n\nchende Vorlage ausgearbeitet werden soll. Diese Frage wird nun in einen verbindlichen \n\nGrundsatzbeschluss gefasst und den Stimmberechtigten in einer Variantenabstimmung nach Art. \n\n35 KV unterbreitet, wobei das Verfahren wie bei einer Initiative mit Gegenvorschlag zur Anwen-\n\ndung kommt (vgl. zum Ganzen vorne Ziff. 1.5).  \n \n\nDer Stimmzettel wird dabei wie folgt aussehen:  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nNach Auffassung des RR besteht im Kanton Schaffhausen im Bereich der Strukturen Handlungs-\n\nbedarf. Er erachtet beide Modelle als umsetzbar und verzichtet deshalb darauf, eine der beiden \n\nVarianten zu favorisieren. \n\n \n\n \nStimmzettel   für die kantonale Volksabstimmung vom ……………. \n\n \n\nDie Fragen a) und b) können beide mit "JA" oder "NEIN" beantwortet werden. \n \n\n(Handschriftlich ausfüllen) \n \n\n \na) Modell "wenige leistungsfähige Gemeinden" \n\nStimmen Sie dem Grundsatzbeschluss des Kantonsrates vom …. Ziffer IA zu? \n\n(Ausarbeitung Strukturreformvorlage innert drei Jahren zuhanden des Kantonsrates \n\nmit dem Modell "wenige leistungsfähige Gemeinden"; Auswirkungen auf innerkan-\n\ntonalen Finanzausgleich und Aufgabenteilung Kanton/Gemeinden; Projektkredit in \n\nHöhe von 300'000 Franken, wobei 75 % dem Finanzausgleichsfonds entnommen \n\nwerden). \n\n \nAntwort \n\nJa oder Nein \n \n \n\n__________________ \n \n\n \nb) Modell "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung" \n\nStimmen Sie dem Grundsatzbeschluss des Kantonsrates vom …. Ziffer IB zu? \n\n(Ausarbeitung Strukturreformvorlage innert drei Jahren zuhanden des Kantonsrates \n\nmit dem Modell "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung"; Auswir-\n\nkungen auf die Verwaltungsorganisation und Sicherstellung regionaler Mitwirkungs-\n\nrechte; Projektkredit in Höhe von 300'000 Franken, wobei 75 % dem Finanzaus-\n\ngleichsfonds entnommen werden). \n\n \n\n \nAntwort \n\nJa oder Nein \n \n \n\n__________________ \n \n\n \n\nBei Frage c) darf nur 1 Feld angekreuzt werden, sonst gilt die Frage als nicht beantwortet. \n \nc) Stichfrage \n\nFalls sowohl das Modell "wenige leistungsfähige Gemeinden" als auch das Modell "Aufhebung der Gemeinden \n\n– eine kantonale Verwaltung" angenommen werden: Welches Modell soll ausgearbeitet werden? \n\n \n"wenige leistungsfähige Gemeinden" \n\n \n\n \n\n \n \n\n \n"Aufhebung der Gemeinden –  \neine kantonale Verwaltung" \n\n \n \n\n \n\n\n\n 25\n\nSehr geehrter Herr Präsident \n\nSehr geehrte Damen und Herren \n\n \n\nGestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen, auf die Vorlage einzutreten \n\nund den beiden im Anhang beigefügten Beschlüssen  \n\n– Beschluss betreffend die Aufhebung des Grundsatzbeschlusses des Kantonsrates vom 20. Ja-\n\nnuar 2014 (Anhang 1) \n\n– Grundsatzbeschluss betreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen \n\nund seiner Gemeinden (Anhang 2) \n\nzuzustimmen. \n\n \n\n \n\nSchaffhausen, 14. April 2015 Im Namen des Regierungsrates \n\n Der Präsident: \n\n Ernst Landolt \n\n  \n\n Der Staatsschreiber: \n\n Dr. Stefan Bilger \n\n \n\n \n\n\n\n Anhang 1 \n\nBeschluss \nbetreffend die Aufhebung des Grundsatzbeschlusses des Kantonsrates \nvom 20. Januar 2014 (Verfahren zur Reorganisation des Kantons \nSchaffhausen und seiner Gemeinden) \n\nvom  \n\nDer Kantonsrat Schaffhausen \n\nbeschliesst: \n\nI. \nDer Grundsatzbeschluss des Kantonsrates vom 20. Januar 2014 betreffend das Verfahren \nzur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden (14-04) wird aufge-\nhoben. \n\nII. \n1 Dieser Beschluss unterliegt dem Referendum. \n\n2 Der Regierungsrat bestimmt das Inkrafttreten. \n\n3 Er ist im Amtsblatt zu veröffentlichen und in die kantonale Gesetzessammlung aufzuneh-\nmen.  \n\n \n\n \n\nSchaffhausen, … Im Namen des Kantonsrates \n\n Der Präsident: \n\n  \n\n  \n\n Die Sekretärin: \n\n\n\n \n\nAnhang 2 \n\nGrundsatzbeschluss \nbetreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen  \nund seiner Gemeinden \n\nvom  \n\nDer Kantonsrat Schaffhausen \n\nbeschliesst: \n\nI. \nFür die Ausarbeitung einer konkreten Vorlage zur Reorganisation des Kantons Schaffhau-\nsen und seiner Gemeinden werden den Stimmberechtigten im Sinne einer Variantenab-\nstimmung gemäss Art. 35 der Kantonsverfassung folgende beiden Modelle unterbreitet: \n\n \n\nA) Modell "wenige leistungsfähige Gemeinden" \n\nDer Regierungsrat hat innert längstens drei Jahren ab Zustimmung durch die Stimmbe-\nrechtigten eine Strukturreformvorlage auszuarbeiten, bei welcher sich der Kanton Schaff-\nhausen in wenige leistungsfähige Gemeinden gliedert. Die Vorlage zeigt zudem die Aus-\nwirkungen auf den innerkantonalen Finanzausgleich und auf die Aufgabenteilung Kan-\nton/Gemeinden auf. Für die Erarbeitung der Vorlage zur Strukturreform wird ein Kredit in \nHöhe von 300'000 Franken bewilligt. 75 Prozent davon werden dem Finanzausgleichsfonds \nentnommen. \n\n \n\nB) Modell "Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung" \n\nDer Regierungsrat hat innert längstens drei Jahren ab Zustimmung durch die Stimmbe-\nrechtigten eine Strukturreformvorlage auszuarbeiten, bei welcher der Kanton Schaffhausen \nauf die Gemeindeebene verzichtet und die Aufgaben der Gemeinden durch den Kanton \nwahrgenommen werden. Die Vorlage zeigt zudem die Auswirkungen auf die Verwaltungs-\norganisation auf und stellt die regionalen Mitwirkungsrechte sicher. Für die Erarbeitung der \nVorlage zur Strukturreform wird ein Kredit in Höhe von 300'000 Franken bewilligt. 75 Pro-\nzent davon werden dem Finanzausgleichsfonds entnommen. \n\nII. \n1 Dieser Grundsatzbeschluss wird dem obligatorischen Referendum unterstellt. Es findet \ndas Abstimmungsverfahren gemäss Art. 33 Abs. 3 Wahlgesetz statt. \n\n2 Er tritt mit der Annahme durch die Stimmberechtigten in Kraft. \n\n3 Er ist im Amtsblatt zu veröffentlichen und in die kantonale Gesetzessammlung aufzuneh-\nmen.  \n\n \n\nSchaffhausen, … Im Namen des Kantonsrates \n\n Der Präsident: \n\n  \n\n Die Sekretärin: \n\n\n\n \n\nBundeskanzlei BK \n\nVerwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB \n\nJurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC \n\nGiurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC \n\n \n\nVPB/JAAC/GAAC/PAAF 2015, Ausgabe vom 30. März 2015                                                                                1\n\n \n\nVPB 1/2015 vom 30. März 2015 \n\n \n\n2015.1 (S. 1–4) \n\nStrukturreform im Kanton Schaffhausen;  \nZulässigkeit der Übertragung der Aufgaben der Gemeinden  \nan den Kanton \n\nEJPD, Bundesamt für Justiz \n\nGutachten vom 12. Dezember 2014 \n\n \nStichwörter: Gemeindeautonomie. Bestandes- und Institutsgarantie. Errichtung, Bestand und Aufhe-\nbung von Gemeinden. Name des Kantons. Gemeindebürgerrecht. \n \nMots clés: Autonomie communale. Garantie du droit à l’existence et garantie de l’institution. Création, \nexistence et suppression de communes. Nom du canton. Droit de cité communal. \n \nTermini chiave: Autonomia comunale. Garanzia dell’esistenza e garanzia dell’istituzione. Creazione, \nesistenza e soppressione di Comuni. Nome del Cantone. Attinenza comunale. \n\n \nRegeste: \n\n1. Die neue Bundesverfassung garantiert die Gemeindeautonomie (Art. 50 BV). Daraus erwächst den \nKantonen indes keine Verpflichtung, Gemeinden einzurichten oder zu erhalten. Die Kantone sind viel-\nmehr autonom, ihr Gebiet so zu organisieren, wie sie es für sinnvoll halten (Art. 47 Abs. 2 BV). In for-\nmeller Hinsicht ist zu beachten, dass die Gemeinden vor beabsichtigten Gebietsänderungen zu konsul-\ntieren sind (Art. 4 Ziff. 6 und Art. 5 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung). \n\n2. In der Wahl seines Namens ist der Kanton frei; der Kanton Schaffhausen könnte sich bei einer Ver-\nschmelzung der Gemeinde- mit der Kantonsebene «Kanton und Gemeinde Schaffhausen» nennen. \n\n3. Bei einer Aufhebung der Gemeindeebene könnte kein Gemeindebürgerrecht mehr vergeben wer-\nden. \n\n4. Soweit im Bundesrecht Gemeinden erwähnt werden, ist damit im Kanton die unterste Verwaltungs-\nebene angesprochen; wenn nur eine Kantonsebene bestünde, wäre damit der Kanton gemeint. \n\n \nRegeste: \n\n1. La nouvelle constitution fédérale garantit l’autonomie communale (art. 50 Cst.). Il n’en découle au-\ncune obligation pour les cantons d’instituer des communes ou de les conserver. Les cantons sont au \ncontraire libres de fixer leur organisation territoriale à leur convenance (art. 47 al. 2 Cst.). D’un point de \nvue formel, les communes doivent être consultées avant une modification de l’organisation territoriale \nles concernant (art. 4 ch. 6 et art. 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale). \n\n\n\nGutachten                               EJPD/Bundesamt für Justiz \n\n \n\nVPB/JAAC/GAAC/PAAF 2015, Ausgabe vom 30. März 2015                                                                                2\n\n \n\n2. Le canton est libre de choisir son nom; le canton de Schaffhouse pourrait donc s’appeler «Canton et \nCommune de Schaffhouse» après la fusion du niveau cantonal avec le niveau communal. \n\n3. La suppression des communes aurait pour conséquence que le droit de cité communal ne pourrait \nplus être octroyé. \n\n4. Lorsque le droit fédéral mentionne les communes, il vise le niveau administratif le plus bas dans le \ncanton; si seul le niveau cantonal subsistait, la notion de commune viserait le canton. \n\n \nRegesto: \n\n1. La nuova Costituzione federale garantisce l’autonomia comunale (art. 50 Cost.). Per i Cantoni non \nne deriva alcun obbligo d’istituire Comuni o di mantenerli. I Cantoni sono invece liberi di organizzare il \nloro territorio come meglio credono (art. 47 cpv. 2). Da un profilo formale i Comuni devono essere con-\nsultati prima che il loro assetto territoriale venga modificato (art. 4 n. 6 e art. 5 della Carta europea \ndell’autonomia locale). \n\n2. Il Cantone è libero di scegliere il proprio nome; il Cantone di Sciaffusa potrebbe quindi chiamarsi \n«Cantone e Comune di Sciaffusa» nel caso di una fusione del livello cantonale con quello comunale. \n\n3. La soppressione dei Comuni non permetterebbe più di concedere l’attinenza comunale. \n\n4. Quando menziona i Comuni, il diritto federale intende il livello amministrativo più basso nel Cantone; \nse esistesse soltanto un livello cantonale, con il termine di Comune s’intenderebbe il Cantone. \n\n \nRechtliche Grundlagen:  \nArt. 50 BV. Art. 4 Ziff. 6 und Art. 5 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung \n \n\nBase légales:  \nArt. 50 Cst. Art. 4 ch. 6 et art. 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale \n \nBase giuridica:  \nArt. 50 Cost. Art. 4 n. 6 e art. 5 della Carta europea dell’autonomia locale \n\n \n\nDer Kanton Schaffhausen plant eine Strukturreform, zu der es zwei Varianten gibt: Das Modell «wenige \nleistungsfähige Gemeinden», das eine deutliche Reduktion der Anzahl Gemeinden vorsieht, und das \nModell «Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung», bei dem die Gemeindeebene weg-\nfallen würde und somit nur der Kanton als einzige Körperschaft und Verwaltungsebene des Kantons \nSchaffhausen bestehen bleiben würde. Der Kanton Schaffhausen hat sich in diesem Zusammenhang \nmit vier Fragen an das Bundesamt für Justiz gewandt. \n\n1 Kann eine Änderung der Kantonsverfassung, welche die  \nvollständige Aufhebung der Gemeindeebene, respektive die  \nVerschmelzung der Gemeindeebene mit der kantonalen Ebene \nvorsieht, voraussichtlich gewährleistet werden? \n\nDie Gewährleistung der Kantonsverfassungen ist Sache der Bundesversammlung. Dies vorweggenom-\nmen, könnte aus unserer Sicht eine vollständige Aufhebung der Gemeindeebene oder eine Verschmel-\nzung der Gemeindeebene mit der kantonalen Ebene gewährleistet werden. \n\nDie neue Bundesverfassung erwähnt die Gemeinden zwar explizit in diversen Bestimmungen, insbe-\nsondere in Artikel 50. Nach Artikel 50 Absatz 1 der Bundesverfassung ist die Gemeindeautonomie \n«nach Massgabe des kantonalen Rechts» gewährleistet. Der Umfang der Gemeindeautonomie definiert \nsich also nach kantonalem Recht (sog. Bestandesgarantie; BGE 131 I 91, S. 94 E. 2; Regula Kägi-\nDiener, St.Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 50 Rz. 10; Botschaft des Bundesrates vom 19. Dezem-\nber 2003 zur Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, BBl 2004 79, 89). In diesem \n\n\n\nGutachten                               EJPD/Bundesamt für Justiz \n\n \n\nVPB/JAAC/GAAC/PAAF 2015, Ausgabe vom 30. März 2015                                                                                3\n\n \n\nkantonal definierten Umfang wird die Gemeindeautonomie vom Bund geschützt, vor allem durch die \nErmöglichung der Anrufung des Bundesgerichts durch eine Gemeinde, die eine Verletzung ihrer (kan-\ntonal definierten) Gemeindeautonomie geltend macht. Die Frage, ob ein Kanton die Gemeindeauto-\nnomie gänzlich aufheben könnte, ist noch offen und in Entwicklung (sog. Institutsgarantie; bejahend \nBGE 128 I 3, S. 7 E. 2a; ablehnend, ohne abschliessend Stellung zu nehmen, Kägi-Diener, a.a.O., \nArt. 50 Rz. 10, Jean-François Aubert, in: Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution,  \nZürich/Basel/Genf 2003, Art. 50 Rz. 6, und Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, Zürich 2007, Art. 50 \nRz. 3; s.a. Botschaft, a.a.O., S. 89, m. Hinw. auf BGE 128 I 3). Die neue Bundesverfassung mit der \nErwähnung der Gemeindeautonomie und des dreistufigen Staatsaufbaus geht in die Richtung der bun-\ndesrechtlichen Institutsgarantie. Die Entwicklung ist aber nicht abgeschlossen. \n\nZumindest aus heutiger verfassungsrechtlicher Sicht erwächst den Kantonen aus der Garantie der Ge-\nmeindeautonomie indes weder eine Verpflichtung, Gemeinden einzurichten, noch eine Verpflichtung, \nihren Bestand zu garantieren (Biaggini, a.a.O., Art. 50 Rz. 3). Wir teilen diese Auffassung. Die Bundes-\nverfassung ermächtigt den Bund nirgends, diesbezüglich in die Organisationsautonomie der Kantone \neinzugreifen. Die Kantone sind vielmehr autonom, ihr Gebiet so zu organisieren, wie sie es für sinnvoll \nhalten (Art. 47 Abs. 2 BV): mit Gemeinden, wie dies die Mehrheit tut, oder ohne, wie der Kanton Appen-\nzell Innerrhoden, der sich bloss in 6 Bezirke gliedert, die Teilaufgaben wahrnehmen, insbesondere im \nBau- und Strassenwesen. \n\nDiese Organisationsautonomie der Kantone scheint uns aus föderalistischer Optik, insbesondere unter \ndem Gesichtspunkt der Subsidiarität, sinnvoll zu sein. Ein Kanton ist am besten in der Lage, zu beurtei-\nlen und zu entscheiden, wie sein Gebiet organisiert sein soll. Die in einer Dissertation vorgebrachte \nAnsicht, die Kantone seien grundsätzlich verpflichtet, ihr Gebiet in selbständige Gemeinden zu gliedern \n(Kilian Meyer, Gemeindeautonomie im Wandel, Norderstedt 2011, S. 286), ist eine Einzelmeinung ge-\nblieben; auch nach dieser Dissertation kann im Übrigen ein kleiner Kanton auf Gemeinden verzichten, \nwie dies bei Appenzell Innerrhoden ja auch der Fall ist. \n\nZu erwähnen sind in diesem Zusammenhang formelle Anforderungen, die bei einer Aufhebung der Ge-\nmeindeebene zu beachten sind. Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (SR 0.102) \nsieht vor, dass die Gemeinden bei Planungs- und Entscheidprozessen für alle Angelegenheiten, die sie \ndirekt betreffen, rechtzeitig und in geeigneter Weise anzuhören sind (Art. 4 Ziff. 6 der Charta). Bei einer \nÄnderung der Gemeindegrenzen sind sie vorher anzuhören, gegebenenfalls in der Form einer Volks-\nabstimmung (Art. 5 der Charta). Wird eine vollständige Aufhebung der Gemeindeebene oder eine Ver-\nschmelzung der Gemeindeebene mit der kantonalen Ebene angestrebt, sind die betroffenen Gemein-\nden somit entsprechend in diesen Prozess einzubinden. Hingegen ergibt sich auch aus der Charta keine \nVerpflichtung, Gemeinden einzurichten oder zu erhalten. \n\n2 Kann aus Sicht des Bundes der bisherige Name «Kanton Schaff-\nhausen» bei einer vollständigen Zusammenlegung der kommu-\nnalen mit der kantonalen Ebene, d.h. bei einem vollständigen  \nVerzicht auf die Führung einer eigenständigen Gemeindeebene, \nbeibehalten werden oder muss eine neue Bezeichnung  \n(z.B. «Kanton und Gemeinde Schaffhausen») gewählt werden? \n\nDie Aufzählung der Kantone in Artikel 1 der Bundesverfassung hat konstitutive Wirkung: Die Schweize-\nrische Eidgenossenschaft besteht aus den Kantonen, die hier aufgezählt werden. Eine Änderung des \nBestandes der Kantone bedingt folglich eine Änderung der Bundesverfassung. Wie die Kantone sich \nnennen, ist hingegen Sache der Kantone. Der Bund hat diesbezüglich keine Kompetenzen. Der bishe-\nrige Name «Kanton Schaffhausen» kann somit aus unserer Sicht beibehalten werden, wenn die Ge-\nmeindeebene abgeschafft wird. Es ist nicht ganz nachvollziehbar, weshalb aus Anlass der Abschaffung \naller Gemeinden neu die Bezeichnung «Gemeinde» in den Kantonsnamen aufgenommen werden sollte, \nobschon es doch gerade keine Gemeinden mehr gäbe. Aus bundesrechtlicher Sicht bestünden aber \nauch keine Einwände gegen den Namen «Kanton und Gemeinde Schaffhausen», wenn die Kantons- \nund die Gemeindeebene miteinander verschmolzen würden. \n\n\n\nGutachten                               EJPD/Bundesamt für Justiz \n\n \n\nVPB/JAAC/GAAC/PAAF 2015, Ausgabe vom 30. März 2015                                                                                4\n\n \n\n3 Ist es zulässig, dass der Kanton Schaffhausen neben dem  \nKantonsbürgerrecht auch das Gemeindebürgerrecht («Schaff-\nhausen») vergibt, auch wenn es im Kanton keine eigenständigen \nGemeinden mehr gibt, sondern die Gemeindeebene vollständig \nmit der kantonalen Ebene verschmolzen ist? \n\nFür den Fall, dass die Gemeindeebene aufgehoben wird, es also nur noch den Kanton und Kantonsbe-\nhörden gibt, ist dies unseres Erachtens nicht zulässig, weil es nicht möglich ist, Bürger oder Bürgerin \neiner inexistenten Gemeinde zu sein. Wir fragen uns auch, was der Zweck eines Bürgerrechts einer \ninexistenten Gemeinde wäre. Sollte eine Gemeinde Schaffhausen bestehen bleiben, so wäre die \nVergabe des Gemeindebürgerrechts natürlich weiterhin möglich und zulässig, selbst wenn sie sich flä-\nchenmässig mit dem Kanton deckte. Der Kanton Appenzell Innerrhoden hat die Lösung gewählt, dass \ner zwei Zivilstandskreise hat (Appenzell, Oberegg), denen der Bürgerort zugeordnet wird. \n\n4 Gibt es Bestimmungen des Bundesrechts, die zwingend das \nVorhandensein von Gemeinden vorschreiben oder können diese \nAufgaben (durch den kantonalen Gesetzgeber) unter voll-\nständiger Aufhebung der kommunalen Ebene dem Kanton  \nübertragen werden? \n\nDas Bundesrecht geht zwar verschiedentlich davon aus, dass es Gemeinden gibt. Gemeinden werden \ndeshalb verschiedentlich in der Bundesverfassung erwähnt (neben Art. 50 BV in Art. 37, Bürgerrecht; \nArt. 75b, Zweitwohnungen; Art. 89, Energiepolitik; Art. 100, Konjunkturpolitik; Art. 128, 129 und 134, \nSteuern; Art. 189, Autonomiebeschwerde). Gleiches gilt für die Bundesgesetzgebung, wo Gemeinden \nz.B. im Bürgerrechtsgesetz, im Militärgesetz, im AHV-Gesetz, im Krankenversicherungsgesetz oder im \nRaumplanungsgesetz Erwähnung finden. Die Nennung der Gemeinden in der Bundesgesetzgebung \nschafft aber keine Pflicht, Gemeinden vorzusehen; sie ist also nicht als bundesrechtliche Beschränkung \nder Organisationsautonomie der Kantone zu verstehen. Wie wir schon eingangs zu Frage 1 ausgeführt \nhaben, sind die Kantone frei, Gemeinden vorzusehen oder nicht. \n\nSoweit im Bundesrecht Gemeinden erwähnt werden, wären damit im Falle der Abschaffung der Ge-\nmeinden in einem Kanton mangels anderer Behörden die Kantonsbehörden angesprochen. Die Ge-\nmeindeaufgaben würden also direkt vom Kanton wahrgenommen werden. Dieser wäre frei darin, diese \nAufgaben an weitere Behörden oder Körperschaften zu übertragen. Im Kanton Appenzell werden die \nAufgaben, die traditionellerweise Gemeinden wahrnehmen, von den Bezirksbehörden als unterster Ver-\nwaltungsebene wahrgenommen; daneben gibt es wie erwähnt zwei Zivilstandskreise, eine Kirch- und \neine Schulgemeinde sowie eine Feuerschaugemeinde für den erweiterten Dorfkreis Appenzell, der zu \nden Bezirken Appenzell, Schwende und Rüte gehört. Die kantonale Organisationsautonomie erlaubt \ndiese Lösungen. Das föderalistische Labor funktioniert mit anderem Worten im Bereich der innerstaat-\nlichen Organisation der Kantone noch, und die Kantone sind frei, verschiedene Möglichkeiten zu erpro-\nben. \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n \n\nX0638698.docx \n\n \n \n\n \n\n \n\nProf. Dr. Tobias Jaag, LL.M., Rechtsanwalt \n\n \n\nDr. Markus Rüssli, LL.M., Rechtsanwalt \n\n \n\n \n\n \n\nRechtsgutachten \n \nzur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene im \nKanton Schaffhausen \n\n \n\n \n\n \n\nerstattet zuhanden des \n\n \n\nVolkswirtschaftsdepartements des Kantons Schaffhausen \n \n\n \n\n \n\nZürich, 29. September 2014 \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 2 | 29 \n\nInhaltsübersicht \n \n\nLiteratur und Materialien ........................................................................................................ 3 \n\nAbkürzungen .......................................................................................................................... 6 \n\nI. Einleitung ........................................................................................................................ 7 \n\nA. Ausgangslage .......................................................................................................... 7 \n\nB. Auftrag ..................................................................................................................... 7 \n\nC. Unterlagen ................................................................................................................ 8 \n\nII. Verzicht auf die Gemeindeebene .................................................................................... 9 \n\nA. Ausgangspunkt: Die Schweiz als dreistufiger Bundesstaat ....................................... 9 \n\nB. Vorgaben der Bundesverfassung und der Bundesgesetzgebung ........................... 10 \n\n1. Organisationsautonomie der Kantone .............................................................. 10 \n\n2. Gemeindeautonomie ....................................................................................... 11 \n\n3. Bürgerrecht ...................................................................................................... 13 \n\n4. Weiteres Bundesrecht ..................................................................................... 15 \n\nC. Vorgaben der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung ................ 16 \n\nD. Fazit ....................................................................................................................... 19 \n\nIII. Folgen des Verzichts auf die Gemeindeebene .............................................................. 20 \n\nA. Steuern und Gebühren ........................................................................................... 20 \n\n1. Steuern ............................................................................................................ 20 \n\n2. Gebühren ........................................................................................................ 21 \n\nB. Lokal-regionale Mitbestimmung .............................................................................. 22 \n\nC. Grenzüberschreitende Zweckverbände .................................................................. 23 \n\nIV. Beantwortung der Gutachterfragen ............................................................................... 25 \n\n \n  \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 3 | 29 \n\nLiteratur und Materialien \n\nAUBERT JEAN-FRANÇOIS, Art. 50, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitu-\n\ntion fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich usw. 2003 \n\nAUER ANDREAS/MALINVERNI GIORGIO/HOTTELIER MICHEL, Droit constitutionnel suisse, \n\n2 Bände, 3. Aufl., Bern 2013 \n\nBIAGGINI GIOVANNI, Kommentar BV, Zürich 2007 \n\nBotschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung vom 20. November \n\n1996, BBl 1997 I 1 ff. (zit. Botschaft BV) \n\nBotschaft des Bundesrates zur Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwal-\n\ntung vom 19. Dezember 2003, BBl 2004, 79 ff. (zit. Botschaft Charta) \n\nBUSER DENISE, Kantonales Staatsrecht, 2. Aufl., Basel 2011 \n\nErläuternder Bericht des Europarates zur Europäischen Charta der kommunalen \n\nSelbstverwaltung, abrufbar unter http://conventions.coe.int (Nr. 122) \n\nGRODECKI STÉPHANE, Les compétences communales – Comparaison intercantonale, \n\nin: Tanquerel/Bellanger (Hrsg.), L’avenir juridique des communes, Genf usw. \n\n2007, 25 ff. \n\nHÄFELIN ULRICH/HALLER WALTER/KELLER HELEN, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, \n\n8. Aufl., Zürich usw. 2012 \n\nHÄFELIN ULRICH/MÜLLER GEORG/UHLMANN FELIX, Allgemeines Verwaltungsrecht, \n\n6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010 \n\nHAFNER FELIX/BUSER DENISE, Art. 37, in: Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Die schweizeri-\n\nsche Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich usw. 2008 \n\nHUNGERBÜHLER ADRIAN, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 2003, 505 ff. \n\nJAAG TOBIAS, Entstehung und Ausgestaltung des schweizerischen Bundesstaates, in: \n\nBiaggini/Gächter/Kiener (Hrsg.), Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, 130 ff. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 4 | 29 \n\nKÄGI-DIENER REGULA, Art. 50, in: Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Die schweizerische Bun-\n\ndesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich usw. 2008 \n\nKAMBER URS W., Kanton und Gemeinden, in: Buser (Hrsg.), Neues Handbuch des \n\nStaats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, 237 ff. \n\nMAHON PASCAL, Art. 37, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédé-\n\nrale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich usw. 2003 \n\nMARTENET VINCENT, L’autonomie constitutionnelle des cantons, Diss. (Genf), Basel \n\nusw. 1999 (zit. Autonomie) \n\nMARTENET VINCENT, La fusion de communes entre elles ou avec le canton, in: Tan-\n\nquerel/Bellanger (Hrsg.), L’avenir juridique des communes, Genf usw. 2007, \n\n177 ff. (zit. Fusion) \n\nMEYER KILIAN, Gemeindeautonomie im Wandel, Diss. (St. Gallen), Norderstedt 2011 \n\nNUSPLIGER KURT/MÄDER JANA, Bernisches Staatsrecht, 4. Aufl., Bern 2012 \n\nRHINOW RENÉ/SCHEFER MARKUS, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Basel \n\n2009 \n\nSCHAFFHAUSER RENÉ, Bürgerrechte, in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.), Verfassungs-\n\nrecht der Schweiz, Zürich 2001, 317 ff. \n\nSCHELLENBERG BARBARA, Die Organisation der Zweckverbände, Diss., Zürich 1975 \n\nSEILER HANSJÖRG, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Thürer/Aubert/ \n\nMüller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, 491 ff. \n\nTHALMANN H.R., Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 2000 \n\nTHÜRER DANIEL, Bund und Gemeinden, Habil., Berlin usw. 1986 (zit. Gemeinden) \n\nTHÜRER DANIEL, Schweizerische Gemeindeautonomie und die Europäische Charta \n\nder kommunalen Selbstverwaltung, in: Cagianut et al. (Hrsg.), Festschrift für Otto \n\nK. Kaufmann, Bern 1989, 221 ff. (zit. Gemeindeautonomie) \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 5 | 29 \n\nTSCHANNEN PIERRE, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl., \n\nBern 2011 \n\nWIEDERKEHR RENÉ/RICHLI PAUL, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2 Bände, \n\nBern 2012 und 2014 \n\nZIMMERLI ULRICH, Bund – Kantone – Gemeinden, in: Zimmerli (Hrsg.), Die neue Bun-\n\ndesverfassung, Bern 2000, 35 ff. \n\n  \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 6 | 29 \n\nAbkürzungen \n\nAbs. Absatz \n\nArt. Artikel \n\nAufl. Auflage \n\nBBl Bundesblatt \n\nBd., Bde. Band, Bände \n\nBGE Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts. Amtliche \n\nSammlung \n\nBGer Bundesgericht \n\nBV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom \n\n18.4.1999 (SR 101) \n\nDiss. Dissertation \n\nE. Erwägung \n\net al. et alii (= und andere) \n\nf., ff. und folgende \n\nFn. Fussnote \n\nHabil. Habilitationsschrift \n\nHrsg. Herausgeber \n\ni.V.m. in Verbindung mit  \n\nN. Note \n\nNr. Nummer \n\nPra. Die Praxis \n\nSHR Schaffhauser Rechtsbuch \n\nSR Systematische Sammlung des Bundesrechts \n\nvgl. vergleiche \n\nZBl Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht \n\nzit. zitiert \n  \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 7 | 29 \n\nI. Einleitung \n\nA. Ausgangslage \n\n1 Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen wurde mit einem am 16. Januar 2012 \n\nüberwiesenen Postulat durch den Kantonsrat aufgefordert, eine Reorganisation des \n\nKantons und seiner Gemeinden an die Hand zu nehmen1. Der Regierungsrat hat zwei \n\nmögliche Modelle zur Umsetzung des Postulats in Aussicht gestellt. Während das \n\nModell A wenige, aber leistungsfähige Gemeinden vorsieht, zieht das Modell B eine \n\nAufhebung aller 26 Einwohnergemeinden im Kanton Schaffhausen in Betracht; die \n\nheutigen Aufgaben der Gemeinden würden vom Kanton übernommen und die Ge-\n\nmeinden mit dem Kanton fusioniert. \n\nB. Auftrag \n\n2 Vor allem im Zusammenhang mit dem Modell B stellen sich verschiedene Rechtsfra-\n\ngen. Anlässlich einer Besprechung vom 25. Juni 2014 wurden wir beauftragt, im \n\nRahmen eines Rechtsgutachtens zu den folgenden Fragen Stellung zu nehmen: \n\n«1. Ist es insbesondere mit Blick auf Art. 47 Abs. 2 und Art. 50 der Bundesverfas-\n\nsung bundesrechtlich zulässig, im kantonalen Recht auf die Gemeindeebene zu ver-\n\nzichten und damit eine Organisationsstruktur ohne die Gemeindeebene zu realisie-\n\nren? Welche Bedeutung hat in diesem Zusammenhang die Europäische Charta der \n\nkommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1985? \n\n2. Folgefragen, falls auf die Gemeindeebene verzichtet werden kann: \n\n2.1. Ist es rechtlich zulässig, regional unterschiedliche Steuern und Gebühren \n\nzu erheben, und in welcher Form bzw. wie könnte das umgesetzt werden? \n\n2.2. Mit welchen organisatorischen Instrumenten kann die lokal-regionale Mit-\n\nbestimmung sichergestellt werden? \n\n2.3. Was sind die Auswirkungen auf das kommunale Bürgerrecht? Ist die Ab-\n\nschaffung der kommunalen Bürgerrechte zulässig? \n\n                                                \n1  Vgl. zur heutigen Organisation Art. 102 ff. der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17.6.2002 (KV; \n\nSHR 101.100) sowie das Gemeindegesetz vom 17.8.1998 (SHR 120.100). \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 8 | 29 \n\n2.4. Welche Auswirkungen hat die Aufhebung der Gemeindeebene auf die \n\nZweckverbände, an denen auch Gemeinden des Kantons Thurgau, des \n\nKantons Zürich sowie von Deutschland beteiligt sind? \n\n2.5. Gibt es allfällige weitere wichtige Stolpersteine, welche hier nicht erwähnt \n\nsind? \n\n3. Folgefragen, falls auf die Gemeindeebene nicht verzichtet werden kann: \n\n3.1. Würde mit einer einzigen Gemeinde den bundesrechtlichen Anforderungen \n\nGenüge getan? \n\n3.2. Welchen Mindestgehalt an Gemeindeautonomie muss der Kanton gemäss \n\nBundesrecht den Gemeinden belassen? \n\n3.3. Unter welchen rechtlichen Rahmenbedingungen ist das Modell ‹Einwoh-\n\nnergemeinde Basel› auf alle Gemeinden des Kantons Schaffhausen an-\n\nwendbar?» \n\n3 Mit dem Auftraggeber wurde vereinbart, dass allenfalls die Fragen 2.2. zur lokal-\n\nregionalen Mitbestimmung, 2.4. zu den grenzüberschreitenden Zweckverbänden so-\n\nwie 3.3. zum Modell Basel weniger vertieft behandelt werden als die übrigen Fragen. \n\n4 Am 5. September 2014 haben wir dem Auftraggeber einen Entwurf des Gutachtens \n\nunterbreitet. In der vorliegenden Endfassung sind lediglich noch vereinzelte Präzisie-\n\nrungen vorgenommen worden. \n\nC. Unterlagen \n\n5 Für die Ausarbeitung des Rechtsgutachtens wurden uns folgende Unterlagen zur \n\nVerfügung gestellt: \n\n– Vertrag zwischen den Regierungen der Kantone Schaffhausen und Thurgau über \n\nden Bau und Betrieb einer gemeinsamen zentralen Abwasserreinigungsanlage \n\ndurch die Gemeinden Stein am Rhein (Kt. Schaffhausen), Eschenz, Kaltenbach, \n\nMammern und Wagenhausen (Kt. Thurgau) vom 23.7/12.8.1969 (SHR 814.230) \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 9 | 29 \n\n– Statuten des Abwasserverbandes Stein am Rhein und Umgebung vom 2.3.2005 \n\nmit Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates vom 16.8.2005 \n\n– Schreiben der Staatskanzlei des Kantons Schaffhausen vom 6.3.1998 zur Auf-\n\nnahme der deutschen Gemeinde Oehningen in den Zweckverband Stein am \n\nRhein und Umgebung. \n\nII. Verzicht auf die Gemeindeebene \n\nA. Ausgangspunkt: Die Schweiz als dreistufiger Bundesstaat \n\n6 Der schweizerische Bundesstaat ist dreistufig aufgebaut. Er umfasst den Bund, die \n\nKantone und die Gemeinden. Diese Dreistufigkeit kommt in der Bundesverfassung \n\n(BV)2 namentlich im Wortlaut des dritten Titels «Bund, Kantone und Gemeinden» zum \n\nAusdruck3. Neben zahlreichen Bestimmungen über den Bund und die Kantone ent-\n\nhält der dritte Titel auch einen den Gemeinden gewidmeten Abschnitt, der aus einem \n\neinzigen Artikel (Art. 50 BV) besteht.  \n\n7 Heute sind alle 26 Kantone in Gemeinden gegliedert. Am wenigsten (Einwohner-)Ge-\n\nmeinden weisen die Kantone Basel-Stadt und Glarus (je 3 Gemeinden), Appenzell \n\nInnerrhoden (6 Gemeinden), Obwalden (7 Gemeinden) sowie Nidwalden und Zug (je \n\n11 Gemeinden) auf. Einen Kanton ohne Gemeinden gibt es nicht. \n\n8 Eine ungewöhnliche Gemeindeorganisation kennt der Kanton Basel-Stadt. Dieser \n\ngliedert sich in die Einwohnergemeinde der Stadt Basel und in die Einwohnergemein-\n\nden Bettingen und Riehen. Auf dem Gebiet jeder Einwohnergemeinde besteht zudem \n\neine Bürgergemeinde. Die Geschäfte der Einwohnergemeinde der Stadt Basel wer-\n\nden vom Kanton besorgt4. Die Stadt Basel verfügt daher über keine Einwohnerge-\n\nmeindeorganisation; es bestehen keine eigenen Gemeindeorgane und kommunalen \n\nErlasse und es werden auch keine kommunalen Steuern erhoben5. \n\n                                                \n2  Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.4.1999 (BV; SR 101). \n3  RHINOW/SCHEFER, N. 639; SEILER, 493 N. 3; TSCHANNEN, § 17 N. 1. \n4  § 57 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 28.3.2005 (SR 131.222.1). \n5  § 2 Abs. 3 des Steuergesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 12.4.2000 (Nr. 640.100); vgl. auch KAMBER, \n\n264 ff. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 10 | 29 \n\n9 Nachfolgend ist der Frage nachzugehen, ob ein Kanton auf die unterste Ebene, jene \n\nder Gemeinden, verzichten kann. Dabei sind nicht nur die Vorgaben der Bundesver-\n\nfassung und der Bundesgesetzgebung, sondern auch jene der Europäischen Charta \n\nder kommunalen Selbstverwaltung6 (teilweise auch als Europäische Charta der Ge-\n\nmeindeautonomie7 oder als Europäische Kommunalcharta bezeichnet) zu beachten. \n\nDie Charta hat den Schutz und die Stärkung der Gemeindeautonomie zum Gegen-\n\nstand. Sie wurde 1985 abgeschlossen und trat 1988 in Kraft. Die Bundesversamm-\n\nlung hat sie am 15. Dezember 2004 genehmigt; sie trat für die Schweiz am 1. Juni \n\n2005 in Kraft8. \n\nB. Vorgaben der Bundesverfassung und der Bundesgesetzgebung \n\n1. Organisationsautonomie der Kantone \n\n10 Art. 51 Abs. 1 der Bundesverfassung umschreibt die Mindestanforderungen an die \n\nKantonsverfassungen. Danach müssen die Kantone demokratisch organisiert sein, \n\nindem sie ein vom Volk gewähltes Parlament haben; überdies müssen sie das obliga-\n\ntorische Verfassungsreferendum und die Verfassungsinitiative vorsehen. Im Übrigen \n\nsind die Kantone in ihrer Organisation frei; sie geniessen Organisationsautonomie \n\n(Art. 47 Abs. 2 BV)9. Darunter versteht man «das Recht der Kantone, ihr eigenes poli-\n\ntisches System einzurichten, Organe und Verfahren der Gesetzgebung festzulegen, \n\ndie Volksrechte zu bestimmen und den Kanton in Bezirke und Gemeinden zu glie-\n\ndern»10. Gestützt auf ihre Organisationsautonomie steht es den Kantonen somit frei, \n\nob sie Gemeinden vorsehen wollen oder nicht; die Gliederung in Gemeinden wird ih-\n\nnen in Art. 51 BV nicht vorgeschrieben. \n\n11 Die Bundesversammlung muss einer Kantonsverfassung die Gewährleistung erteilen, \n\nwenn sie die Anforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV erfüllt und nichts enthält, was \n\ndem Bundesrecht widerspricht11. Es stellt sich deshalb die Frage, ob andere Bestim-\n\n                                                \n6  Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1985 (SR 0.102). \n7  So von MEYER (78 f.). \n8  Der späte Beitritt zur Charta erfolgte aufgrund der Vorbehalte der Kantone, die einen Eingriff in ihre Organi-\n\nsationsautonomie befürchteten; dazu Botschaft Charta, 86 f.; MEYER, 101 ff. \n9  Vgl. dazu insbesondere MARTENET, Autonomie, 257 ff., 260 f. \n10  RHINOW/SCHEFER, N. 798; vgl. auch TSCHANNEN, § 16 N. 4. \n11  Art. 51 Abs. 2 i.V.m. Art. 172 Abs. 2 BV. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 11 | 29 \n\nmungen der Bundesverfassung oder des übrigen Bundesrechts die Existenz von \n\nGemeinden vorschreiben. \n\n2. Gemeindeautonomie \n\n12 Art. 50 der Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe \n\ndes kantonalen Rechts (Abs. 1). Der Bund wird verpflichtet, bei seinem Handeln die \n\nmöglichen Auswirkungen auf die Gemeinden zu beachten und Rücksicht zu nehmen \n\nauf die besondere Situation der Städte, der Agglomerationen und der Berggebiete \n\n(Abs. 2 und 3). Um diesen Artikel wurde im Rahmen der Verfassungsrevision lange \n\ngerungen; vor allem Abs. 3 war umstritten12. \n\n13 Die Gemeinden und ihre Autonomie wurden in der alten Bundesverfassung von 1874 \n\nnicht erwähnt. Die Gemeindeautonomie und ihr Umfang waren nicht durch das Bun-\n\ndesverfassungsrecht gewährleistet; die Autonomie wurde vielmehr als Institution des \n\nkantonalen Rechts aufgefasst. In der Bundesverfassung von 1999 wird sie nun von \n\nBundesrechts wegen garantiert. Die Ausgestaltung wird aber ausdrücklich den Kan-\n\ntonen überlassen. Die Kantone bestimmen, in welchem Umfang ihren Gemeinden \n\nAutonomie zukommt13. \n\n14 Nach Auffassung des überwiegenden Teils der Lehre folgt aus Art. 50 Abs. 1 BV kei-\n\nne Pflicht der Kantone, Gemeinden vorzusehen. Die Gemeinden seien «Schöpfungen \n\ndes kantonalen Staatsrechts»14. Es bleibe den Kantonen (gestützt auf ihre Organisa-\n\ntionsautonomie) überlassen, ob sie ihr Gebiet in Gemeinden aufteilen und wenn ja, \n\nwelche Aufgaben sie ihnen übertragen wollen15. Verschiedene Autoren stützen ihre \n\nAnsicht auf einen noch unter der Geltung der Bundesverfassung von 1874 ergange-\n\nnen Entscheid des Bundesgerichts vom 5. November 1997. Darin führte das Bundes-\n\ngericht aus, dass der Bestand der Gemeinden in der Bundesverfassung nicht garan-\n\ntiert werde, auch wenn diese deren Existenz stillschweigend voraussetze. Es bleibe \n\n                                                \n12  HÄFELIN/HALLER/KELLER, N. 974; ZIMMERLI, 59 f. mit Hinweis auf die Materialien.  \n13  BGE 131 I 91, E. 2. \n14  TSCHANNEN, § 17 N. 3. \n15  AUBERT, Art. 50 BV N. 6; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Bd. I, N. 236; BIAGGINI, Art. 50 BV N. 3; JAAG, 135 \n\nN. 31; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N. 1357, 1382; MARTENET, Fusion, 192; NUSPLIGER/MÄDER, 28; SEILER, § 31 \nN. 7; TSCHANNEN, § 17 N. 3. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 12 | 29 \n\ndaher den Kantonen überlassen, ob sie ihr Gebiet in Gemeinden aufteilen und welche \n\nAufgaben mit welchen Strukturen sie diesen übertragen wollten16. \n\n15 Einzelne Lehrmeinungen gehen dagegen von einer impliziten Institutsgarantie durch \n\ndie Bundesverfassung aus. KÄGI-DIENER hält fest, dass das Institut der Gemeinde \n\nzwar nicht direkt durch Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet werde, es aber schwerlich mit \n\ndieser Bestimmung vereinbar wäre, wenn die Kantone die Gemeindeautonomie als \n\nsolche abschaffen könnten. Dadurch würde der dreigliedrige Aufbau des schweizeri-\n\nschen Bundesstaates unterlaufen. Ob aus Art. 50 Abs. 1 BV ein «bundesrechtlicher \n\nKern im Sinn einer Institutsgarantie» fruchtbar gemacht werden könne, müsse die \n\nPraxis aber noch zeigen17. Bezugnehmend auf diese Ausführungen bemerkt BUSER, \n\nes lasse sich heute nicht mehr ohne weiteres festhalten, dass es den Kantonen von \n\nBundesrechts wegen freigestellt sei, ihr Gebiet in Gemeinden aufzuteilen oder eine \n\nbestehende Struktur abzuschaffen18. \n\n16 Für ein neues Verständnis von Art. 50 BV plädiert sodann MEYER. Aufgrund des \n\nWandels der Gemeindeautonomie zu einem Grundprinzip der Bundesverfassung las-\n\nse sich die von der herrschenden Lehre vertretene Ansicht, wonach die Kantone frei \n\nseien, auf ein System ohne Gemeinden zu wechseln, nicht länger halten. Die verfas-\n\nsungsrechtliche Autonomiegarantie setze voraus, dass in allen Kantonen Gemeinden \n\nbestünden; die Kantone seien deshalb verpflichtet, ihr Gebiet in selbständige Ge-\n\nmeinden zu gliedern. Immerhin erscheine es zulässig, wenn in einem Stadtkanton wie \n\nBasel-Stadt oder in einem Kleinkanton wie Appenzell-Innerrhoden nur noch eine Ge-\n\nmeinde bestehen würde19. \n\n17 Übereinstimmend mit der herrschenden Lehre sind wir der Ansicht, dass Art. 50 \n\nAbs. 1 BV einer Aufhebung der Gemeindeebene nicht entgegensteht. Die Bundesver-\n\nfassung garantiert die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. \n\nDies bedeutet, dass Inhalt und Umfang der Gemeindeautonomie nach wie vor durch \n\ndie Kantone bestimmt werden. Bundesrechtliche Minimalanforderungen an den Um-\n\n                                                \n16  BGer, 1P.235/1997 vom 5.11.1997, E. 4, in: ZBl 1998, 421 ff. \n17  KÄGI-DIENER, Art. 50 BV N. 8 f. \n18  BUSER, N. 585 mit Fn. 1010. \n19  MEYER, 286 f., 313 f. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 13 | 29 \n\nfang der Gemeindeautonomie bestehen nicht20. Die Kantone dürfen die Gemeinden – \n\nnach den plastischen Worten von BIAGGINI – daher nicht bloss «an die kurze Leine \n\nnehmen»21, sondern wie das Beispiel des Kantons Basel-Stadt mit seiner Einwohner-\n\ngemeinde Basel zeigt, ihnen sogar jegliche Autonomie vorenthalten. Die Kantone le-\n\ngen fest, ob und in welchem Umfang sie ihren Gemeinden Autonomie einräumen wol-\n\nlen22. \n\n18 Aus der Gewährleistung der Gemeindeautonomie durch die Bundesverfassung folgt \n\nsomit nicht, dass die Kantone zwingend Gemeinden vorsehen müssen, selbst wenn \n\nder schweizerische Bundesstaat vom Konzept eines dreistufigen Aufbaus ausgeht. \n\nWürde der Bund den Kantonen die Gliederung in Gemeinden vorschreiben, so müss-\n\nte er dies ausdrücklich statuieren, indem er in Art. 51 BV neben den Anforderungen \n\nan die kantonale Demokratie auch die territoriale Gliederung als zwingenden Inhalt \n\nder Kantonsverfassung deklariert. Art. 50 BV steht einer Aufhebung der Gemeinde-\n\nebene im Kanton Schaffhausen demzufolge nicht entgegen. \n\n3. Bürgerrecht \n\n19 Gemäss Art. 37 Abs. 1 BV ist Schweizerbürgerin oder Schweizerbürger, wer das \n\nBürgerrecht einer Gemeinde und das Bürgerrecht eines Kantons besitzt. Diese \n\n«Dreigliedrigkeit der schweizerischen Staatsangehörigkeit» spiegelt den föderalisti-\n\nschen Staatsaufbau auf der Ebene des Bürgerrechts23. \n\n20 Das Gemeinde-, Kantons- und Schweizer Bürgerrecht bedingen sich gegenseitig; sie \n\nkönnen nicht einzeln erworben oder aufgegeben werden24; es ist daher nicht möglich, \n\nnur eines oder zwei dieser drei Bürgerrechte innezuhaben25. Hingegen kann der In-\n\nhaber des Schweizer Bürgerrechts Bürger mehrerer Kantone und/oder Gemeinden \n\nsein. \n\n                                                \n20  SEILER, 503 N. 45. \n21  BIAGGINI, Art. 50 BV N. 3. \n22  RHINOW/SCHEFER, N. 644. BIAGGINI, Art. 50 BV N. 3 vertritt dagegen die Auffassung, dass die Kantone ihren \n\nGemeinden, sofern sie solche vorsehen, nicht jegliche Autonomie vorenthalten dürfen. Vgl. auch AUBERT, \nArt. 50 BV N. 6. \n\n23  HAFNER/BUSER, Art. 37 BV N. 3; RHINOW/SCHEFER, N. 292; SCHAFFHAUSER, 318 N. 3. \n24  AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Bd. I, N. 387 f.; HÄFELIN/HALLER/KELLER, N. 1308; TSCHANNEN, § 13 N. 27. \n25  Botschaft BV, 222: BIAGGINI, Art. 37 BV N. 2; MAHON, Art. 37 BV N. 9; HAFNER/BUSER, Art. 37 BV N. 3. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 14 | 29 \n\n21 Wenn alle Schweizerinnen und Schweizer zwingend das Bürgerrecht dreier staatli-\n\ncher Ebenen besitzen müssen, fragt es sich, ob die unterste Ebene vollständig auf-\n\ngehoben werden kann. RHINOW/SCHEFER führen hierzu das Folgende aus26: \n\n«Auch wenn die Bundesverfassung die Existenz von Gemeinden an sich nicht \n\ngarantiert, sondern den Kantonen anheim stellt (vgl. Art. 50 BV; […]), sind die-\n\nse doch gehalten, den Erwerb eines Gemeindebürgerrechts zu ermöglichen \n\nund zu regeln.» \n\n22 Dies würde bedeuten, dass die Gemeindeebene zwingend erforderlich ist. Zumindest \n\nmüssten die Kantone eine (sich über das gesamte Kantonsgebiet erstreckende) Ge-\n\nmeinde vorsehen, deren Aufgaben sich in der Erteilung des Gemeindebürgerrechts \n\nerschöpfen würde27. Das Gemeindebürgerrecht macht indessen nur Sinn, solange die \n\nGemeinden eigenständige Körperschaften mit zumindest gewissen Aufgaben sind. \n\nGemeinden einzig beizubehalten, um das Bürgerrecht zu erteilen, dem heute keiner-\n\nlei praktische Bedeutung zukommt28, wäre ein sinnloser Formalismus. Unseres Er-\n\nachtens widerspiegelt Art. 37 Abs. 1 BV lediglich die bisherigen Gegebenheiten; eine \n\nPflicht zur Gliederung des Kantons in Gemeinden kann daraus ebenso wenig abgelei-\n\ntet werden wie aus Art. 50 BV betreffend die Gemeindeautonomie. \n\n23 Fraglich erscheint, ob der vollständige Verzicht auf die Gemeindeebene ohne Ände-\n\nrung von Art. 37 Abs. 1 BV und der eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzgebung um-\n\ngesetzt werden könnte. Sowohl das geltende Bürgerrechtsgesetz von 195229 als auch \n\ndas vor kurzem verabschiedete Bürgerrechtsgesetz von 201430 gehen vom Bestand \n\neines Gemeindebürgerrechts aus. Die Abschaffung des Gemeindebürgerrechts setzt \n\nalso die Änderung des Bürgerrechtsgesetzes voraus; anders wäre es nur, wenn die \n\nVerfassungs- und Gesetzesbestimmungen in dem Sinn ausgelegt werden könnten, \n\ndass das Gemeindebürgerrecht nur soweit erforderlich ist, als es in einem Kanton \n\nGemeinden gibt. \n\n                                                \n26  RHINOW/SCHEFER, N. 292. \n27  So auch MEYER, 197. \n28  BIAGGINI, Art. 37 N. 4. \n29  Vgl. etwa Art. 4 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechts-\n\ngesetz, BüG) vom 19.9.1952 (SR 141.0). \n30  Vgl. etwa Art. 2 des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG) vom \n\n20.6.2014 (BBl 2014, 5133 ff.; Ablauf der Referendumsfrist am 9.10.2014). \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 15 | 29 \n\n24 Da das Gemeindebürgerrecht sehr oft mit Emotionen verbunden ist, wäre es denkbar, \n\ndie Aufgaben der heutigen 26 Einwohnergemeinden auf die Erteilung des Gemeinde-\n\nbürgerrechts zu beschränken und die Einwohnergemeinden in der Form von Bürger-\n\ngemeinden fortbestehen zu lassen. Dies würde allerdings die Existenz von 26 Ge-\n\nmeindebehörden voraussetzen, denen höchstens noch sehr beschränkte Aufgaben \n\nzukämen. \n\n25 Möglich wäre es auch, nur noch eine einzige Gemeinde im Kanton vorzusehen. So-\n\nweit diese Gemeinde keine Aufgaben ausser der Erteilung des Gemeindebürger-\n\nrechts hat, halten wir dies allerdings für wenig sinnvoll. Immerhin hätte es den prakti-\n\nschen Vorteil, dass auf diese Weise allenfalls notwendige Anpassungen des Bundes-\n\nrechts vermieden werden könnten. \n\n26 Dem Erfordernis eines Gemeindebürgerrechts liesse sich allenfalls auch dadurch \n\nRechnung tragen, dass der Kanton Schaffhausen vergleichbar mit den Kantonen, die \n\neinen Doppelnamen tragen (z.B. «République et canton de Genève»), neu als «Kan-\n\nton und Gemeinde Schaffhausen» bezeichnet wird31. Die Bürgerinnen und Bürger \n\nwürden so das Kantonsbürgerrecht und das Gemeindebürgerrecht in einem erlangen. \n\n4. Weiteres Bundesrecht \n\n27 Die Organisationsautonomie der Kantone gilt nicht absolut. Sie wird in verschiedenen \n\nBereichen durch das Bundesrecht beschränkt. So sind die Kantone beispielweise \n\ngehalten, gewisse Verwaltungs- oder Gerichtsbehörden einzusetzen32. Obwohl soweit \n\nersichtlich das Bundesrecht die Existenz von Gemeinden nirgends ausdrücklich vor-\n\nschreibt, setzen etliche Bundesgesetze den Bestand von Gemeinden voraus33. \n\n28 So werden beispielsweise in den Art. 131 ff. des Militärgesetzes34 die «Leistungen der \n\nGemeinden und der Einwohner» aufgezählt, die zugunsten der Armee erbracht wer-\n\n                                                \n31  Neben dem Kanton Genf haben auch die Kantone Tessin, Neuenburg und Jura einen Doppelnamen. Die \n\nBezeichnung «Kanton und Gemeinde» wäre indessen neu; sie hat nicht die gleiche Bedeutung wie \n«République et canton». \n\n32  Vgl. z.B. Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) vom 17.6.2005 (SR 173.110) gestützt auf \nArt. 191b BV; ferner AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Bd. I, N. 186 ff. \n\n33  Vgl. für einen (allerdings veralteten) Überblick THÜRER, Gemeinden, 220 ff. \n34  Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG) vom 3.2.1995 (SR 510.10). \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 16 | 29 \n\nden müssen, und Art. 65 Abs. 2 des AHV-Gesetzes35 sieht vor, dass die kantonalen \n\nAusgleichskassen für jede Gemeinde eine Zweigstelle unterhalten. Ferner bestimmt \n\nArt. 15 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes36, dass Lage und Grösse der Bauzonen \n\nüber die Gemeindegrenze hinaus abgestimmt werden müssen. Diese Bestimmungen \n\nlassen sich allenfalls so auslegen, dass die kommunalen Leistungen im Militärbereich \n\nvom Kanton übernommen werden, dass auf lokale Zweigstellen verzichtet werden \n\nkann oder Zweigstellen in den einzelnen Ortschaften eingerichtet werden, und die \n\nAbgrenzung der Bauzonen kann über die Ortsgrenzen erfolgen, wenn es keine Ge-\n\nmeinden mehr gibt. Ob eine Aufhebung der Gemeindeebene allerdings in allen Fällen \n\nohne jegliche Änderung der Bundesgesetzgebung machbar wäre, müsste im Detail \n\ngeklärt und am besten auch mit den zuständigen Bundesbehörden besprochen wer-\n\nden.  \n\n29 Wie beim Bürgerrecht hätte auch in anderen Sachbereichen die Aufrechterhaltung \n\nder Gemeindeebene den praktischen Vorteil, dass auf diese Weise allenfalls notwen-\n\ndige Anpassungen der Bundesgesetzgebung vermieden werden könnten. \n\nC. Vorgaben der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung \n\n30 Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung verlangt von den Ver-\n\ntragsparteien die Umsetzung der von ihnen ausdrücklich übernommenen Verpflich-\n\ntungen. Aus einer Liste mit 30 Gewährleistungen von Kompetenzen und Ansprüchen \n\nder Gemeinden gegenüber den übergeordneten staatlichen Instanzen mussten die \n\nVertragsparteien anlässlich der Ratifizierung mindestens 20 übernehmen, davon \n\nmindestens zehn aus einem Kernbestand von 14 Absätzen. Die Schweiz hat gestützt \n\nauf Art. 12 der Charta die für sie anwendbaren Bestimmungen festgelegt37. Diese \n\nsind für alle staatlichen Organe des Bundes und der Kantone bindend. Während ein-\n\nzelne Normen der Charta unmittelbar anwendbar sind38, weisen andere einen pro-\n\n                                                \n35  Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) vom 20.12.1946 (SR 831.10). \n36  Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom 22.6.1979 (SR 700). \n37  Dies sind nach der Erklärung der Schweiz zu Art. 12 Abs. 2 der Charta die Art. 2, Art. 3 Abs. 1 und 2, Art. 4 \n\nAbs. 1, 2, 3, 5 und 6, Art. 5, Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 und 3, Art. 8 Abs. 1 und 3, Art. 9 Abs. 1, 2, 3, 4, 6 \nund 8, Art. 10 Abs. 1, 2 und 3 sowie Art. 11 der Charta. \n\n38  Botschaft Charta, 88 f.; MEYER, 122 mit Hinweis auf Lehre und Praxis. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 17 | 29 \n\ngrammatischen Inhalt auf und beschränken sich darauf, Leitlinien festzulegen, die \n\nvom kantonalen Gesetzgeber zu konkretisieren sind39. \n\n31 Die Charta geht von der Erwägung aus, «dass die kommunalen Gebietskörperschaf-\n\nten einer der Grundpfeiler jeder demokratischen Staatsform sind»40. Sie definiert ei-\n\nnen allgemeinen Rahmen für die Stellung der kommunalen Gebietskörperschaften \n\ninnerhalb der staatlichen Strukturen und enthält politische, verwaltungstechnische \n\nsowie finanzielle Grundsätze, deren Einhaltung es den Gemeinden erlaubt, ihre eige-\n\nnen Angelegenheiten möglichst autonom zu besorgen41. Art. 2 der Charta bestimmt, \n\ndass der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung in der innerstaatlichen Ge-\n\nsetzgebung und nach Möglichkeit auch in der Verfassung anerkannt wird. Kommuna-\n\nle Selbstverwaltung bedeutet das Recht und die tatsächliche Fähigkeit der kommuna-\n\nlen Gebietskörperschaften, im Rahmen des Gesetzes einen bedeutenden Teil der öf-\n\nfentlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zum Wohl ihrer Einwohner zu \n\nregeln und zu gestalten42. Gemäss Art. 5 der Charta müssen die betroffenen Gebiets-\n\nkörperschaften bei jeder Änderung kommunaler Gebietsgrenzen vorher angehört \n\nwerden, gegebenenfalls in Form einer Volksabstimmung, sofern dies gesetzlich zu-\n\nlässig ist. Art. 5 der Charta gilt gemäss Erläuterungsbericht zur Charta nicht nur für \n\nden Fall von Gebietsveränderungen, sondern auch im Fall von Gemeindefusionen43. \n\n32 Auf den ersten Blick scheint eine Aufhebung der Gemeindeebene nur schwer mit \n\ndem Sinn und Geist der Charta vereinbar. Hebt ein Kanton die Gemeinden auf, so \n\nwerden diese ihrer Existenz und damit auch ihrer Autonomie beraubt. Anstatt den \n\nGrundsatz der kommunalen Selbstverwaltung anzuerkennen, wie dies Art. 2 der \n\nCharta verlangt, wird die kommunale Selbstverwaltung beseitigt. \n\n33 Gegen diese Sicht lässt sich indessen einwenden, dass es nicht Sinn und Zweck der \n\nCharta sein kann, die Existenz bestehender Gemeinden auf alle Zeiten zu garantie-\n\nren und notwendige Strukturreformen auszuschliessen. Die Charta sieht in Art. 5 \n\n                                                \n39  Botschaft Charta, 89. \n40  Abs. 3 der Präambel. \n41  Botschaft Charta, 83. \n42  Art. 3 Abs. 1 der Charta. \n43  Erläuternder Bericht zu Art. 5 der Charta: «Les propositions tendant à modifier ses limites territoriales – dont \n\nles projets de fusion avec d'autres collectivités représentent le cas extrême – revêtent évidemment une im-\nportance fondamentale pour une collectivité locale et ses citoyens.» \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 18 | 29 \n\ndenn auch ausdrücklich die Möglichkeit von Gebietsreformen vor, was nach der \n\nRechtsprechung des Bundesgerichts auch die Möglichkeit zwangsweiser Gemeinde-\n\nfusionen mit einschliesst44. Art. 5 der Charta sorgt – so MEYER – für einen gewissen \n\npräventiven Bestandesschutz, räumt den Gemeinden aber kein Selbstbestimmungs-\n\nrecht auf Weiterexistenz ein45. Wenn Fusionen von Gemeinden mit der Charta ver-\n\neinbar sind, sollte auch eine Fusion aller Gemeinden mit dem Kanton zulässig sein, \n\nselbst wenn dies zum Verschwinden der Gemeindeebene führt. Auch ohne Gemein-\n\ndeebene hat die Schweiz mit den Kantonen immer noch zwei Staatsebenen mit er-\n\nheblicher Autonomie der unteren (kantonalen) Ebene. Die Anliegen der Charta wer-\n\nden daher zumindest sinngemäss auch in kleinen Kantonen ohne Gemeinden er-\n\nfüllt46. Da die Charta gemäss der Erklärung der Schweiz zu Art. 13 nur für die Ein-\n\nwohnergemeinden («communes politiques»/«communi politici») gilt, müsste aber \n\nwohl eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs auf Kantone ohne Gemeinden oder \n\nauf den Kanton Schaffhausen geprüft werden. \n\n34 Der Charta kommt somit eine Art. 50 BV vergleichbare Bedeutung zu47. Wie aus dem \n\nGemeindeartikel der Bundesverfassung lässt sich unseres Erachtens auch aus der \n\nCharta keine Pflicht der Kantone ableiten, ihr Gebiet in Gemeinden aufzugliedern.  \n\n35 Diese Schlussfolgerungen decken sich im Ergebnis mit jenen von MARTENET, der \n\nsich, soweit ersichtlich, als einziger näher mit der Frage befasst hat, ob die Aufhe-\n\nbung der Gemeindeebene mit der Charta vereinbar ist48. Er führt u.a. aus49: \n\n«Interdire à un canton d’absorber ses communes entraverait considérable-\n\nment son autonomie, sans que la justification d’une telle interdiction saute aux \n\nyeux. Une interdiction de cette nature supposerait une norme claire en droit \n\nsupérieur. Or la Charte en est dépourvue sur ce point particulier.» \n\n                                                \n44  BGer, 1C_41/2008 vom 26.5.2009, E. 11.2 mit Hinweis auf MARTENET, Fusion, 185 f., und THÜRER, Gemein-\n\ndeautonomie, 232 f. \n45  MEYER, 90 mit Hinweisen. \n46  In diesem Sinn auch MARTENET, Fusion, 198. \n47  So auch GRODECKI, 32. \n48  MARTENET, Fusion, 193 ff. \n49  MARTENET, Fusion, 197. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 19 | 29 \n\n36 Wir kommen somit zum Ergebnis, dass die Europäische Charta der kommunalen \n\nSelbstverwaltung einer Aufhebung der Gemeindeebene im Kanton Schaffhausen \n\nnicht entgegensteht. Im Rahmen der Aufhebung der Gemeinden wird aber den ver-\n\nfahrensrechtlichen Anforderungen von Art. 5 der Charta Rechnung zu tragen sein50. \n\nD. Fazit \n\n37 Die Bundesverfassung und die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwal-\n\ntung stehen einer Aufhebung der Gemeindeebene nicht entgegen. Aus dem Gemein-\n\ndeartikel (Art. 50 Abs. 1 BV) ergibt sich keine Pflicht der Kantone, ihr Gebiet in Ge-\n\nmeinden zu gliedern. Auch aus Art. 37 Abs. 1 BV, der vom Bestand eines Gemeinde-\n\nbürgerrechts ausgeht, lässt sich unseres Erachtens keine derartige Pflicht ableiten. \n\n38 Ohne Änderungen der Bundesgesetzgebung, namentlich des Bürgerrechtsgesetzes, \n\ndürfte der vollständige Verzicht auf die Gemeindeebene indessen nur schwer umge-\n\nsetzt werden können. Insofern wäre es wohl einfacher, zumindest eine sich über das \n\nganze Kantonsgebiet erstreckende Gemeinde bestehen zu lassen, deren Aufgaben \n\nwie im Kanton Basel-Stadt vom Kanton übernommen würden. Dieses Konzept hätte \n\nzur Folge, dass die bisherigen 26 Gemeinden zu einer einzigen Gemeinde zusam-\n\nmengefasst, die Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben jedoch dem Kanton über-\n\ntragen würden. Dass es sich beim Kanton Schaffhausen nicht um einen Stadtkanton \n\nwie Basel handelt, steht dem nicht entgegen. Eine Gemeinde kann ohne weiteres \n\nmehrere Ortschaften umfassen. So setzt sich die Gemeinde Glarus Süd beispielswei-\n\nse aus 13 früheren Gemeinden zusammen. \n\n39 Da eine solche einzige Gemeinde letztlich nur auf dem Papier bestehen würde, wäre \n\nes allerdings konsequenter, alle Gemeinden mit dem Kanton zusammenzulegen und \n\ndie fusionierte Körperschaft als «Kanton und Gemeinde Schaffhausen» zu bezeich-\n\nnen. Dem Kanton Schaffhausen würde also nicht nur die Stellung eines «eigenstän-\n\ndigen Glieds der Schweizerischen Eidgenossenschaft» im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der \n\nKantonsverfassung, sondern auch die Stellung einer Gemeinde zukommen. Eine sol-\n\n                                                \n50  Vgl. hierzu auch die Botschaft des Bundesrates zur Änderung der Verfassung des Kantons Glarus im Zu-\n\nsammenhang mit der Glarner Gemeindestrukturreform, BBl 2007, 629 ff., 638. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 20 | 29 \n\nche Lösung halten wir für zulässig. Es dürfte sich indessen empfehlen, diese Frage \n\nmit dem Bundesamt für Justiz zu besprechen, zumal eine entsprechende Änderung \n\nder Kantonsverfassung der Gewährleistung durch den Bund bedarf. \n\nIII. Folgen des Verzichts auf die Gemeindeebene \n\n40 Ein Verzicht auf die Gemeindeebene wäre mit weitgehenden Folgen verbunden und \n\nwirft zahlreiche Fragen auf. Einige wichtige Aspekte sollen nachfolgend beleuchtet \n\nwerden. \n\nA. Steuern und Gebühren \n\n1. Steuern \n\n41 Gegenwärtig variieren die Steuerfüsse in den Gemeinden des Kantons Schaffhausen \n\nfür natürliche und juristische Personen erheblich. Sie betragen in der steuergünstigs-\n\nten Gemeinde Stetten 65% und in der Gemeinde Beggingen 119% (Stand 2014). Mit \n\nden von den Gemeinden erhobenen Einkommens- und Vermögenssteuern wird der \n\nkommunale Finanzbedarf gedeckt. Fallen die Gemeinden weg, so wird es nur noch \n\nkantonale Steuern geben, mit welchen die (erhöhten) Ausgaben des Kantons zu fi-\n\nnanzieren sein werden. Es stellt sich die Frage, ob nach Aufhebung der Gemeinden \n\nfür einzelne Ortschaften unterschiedliche kantonale Einkommens- und Vermögens-\n\nsteuern festgelegt werden können. \n\n42 Bei der Ausgestaltung der Steuern kommt den in Art. 127 Abs. 2 der Bundesverfas-\n\nsung und in Art. 99 Abs. 1 der Kantonsverfassung verankerten Grundsätzen der All-\n\ngemeinheit und der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Berücksichtigung \n\nder wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen eine zentrale Bedeutung \n\nzu. \n\n43 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Allge-\n\nmeinheit der Besteuerung einerseits, dass alle Personen oder Personengruppen \n\nnach denselben gesetzlichen Regeln erfasst werden; Ausnahmen, für die kein sachli-\n\ncher Grund besteht, sind unzulässig. Anderseits verbietet der Grundsatz, einer Grup-\n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 21 | 29 \n\npe von Steuerpflichtigen im Verhältnis zu ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit er-\n\nheblich grössere Lasten aufzuerlegen. Nach dem Grundsatz der Gleichmässigkeit der \n\nBesteuerung sind Personen, die sich in gleichen Verhältnissen befinden, in derselben \n\nWeise mit Steuern zu belasten und müssen wesentliche Ungleichheiten in den tat-\n\nsächlichen Verhältnissen zu entsprechend unterschiedlichen Steuerbelastungen füh-\n\nren. Schliesslich besagt das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leis-\n\ntungsfähigkeit, dass die Steuerpflichtigen entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit an \n\ndie Steuerlasten beizutragen haben51. \n\n44 Für eine unterschiedliche Belastung der Steuerpflichtigen müssen demzufolge sachli-\n\nche Gründe vorliegen. Werden die Gemeinden aufgehoben, so stellt der Wohnsitz \n\nbzw. der Sitz innerhalb des Kantons keinen sachlichen Grund mehr dar, der eine un-\n\nterschiedliche steuerliche Belastung rechtfertigen würde. Während heute die kommu-\n\nnalen Aufwendungen klar einer Gemeinde zugewiesen werden können, ist dies bei \n\neiner Übernahme der kommunalen Aufgaben durch den Kanton nicht mehr möglich. \n\nEs haben daher alle Steuerpflichtigen im Verhältnis der ihnen zur Verfügung stehen-\n\nden Mittel zur Deckung des staatlichen Finanzbedarfs beizutragen. Wo jemand \n\nwohnt, spielt dabei keine Rolle. Es wäre daher bei einem Verzicht auf die Gemeinde-\n\nebene nicht möglich, örtlich abgestufte kantonale Einkommens- oder Vermögens-\n\nsteuern zu erheben. \n\n2. Gebühren \n\n45 Zurzeit werden die Wasser- und Abwasseranlagen durch Zweckverbände betrieben. \n\nJe nach Kosten der Anlage sind die Gebührensätze unterschiedlich hoch. \n\n46 Gebühren sind Kausalabgaben. Im Unterschied zu den Steuern stellen diese die Ge-\n\ngenleistung für eine besondere Leistung oder besondere Vorteile dar, die der Staat \n\ngewährt hat52.  \n\n47 Bei der Bemessung der Kausalabgaben sind das Kostendeckungsprinzip sowie das \n\nÄquivalenzprinzip zu beachten. Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Ge-\n\n                                                \n51  BGE 137 I 145, E. 2.1. \n52  BGE 138 II 70, E. 5.3 = Pra 2012 Nr. 86; BGE 135 I 130, E. 2. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 22 | 29 \n\nsamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwal-\n\ntungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten53. Das Äquivalenzprinzip ver-\n\nlangt, dass die Höhe der Abgabe im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum \n\nWert der staatlichen Leistung steht54.  \n\n48 Die Erhebung regional unterschiedlicher Gebühren für die Wasserversorgung sowie \n\ndie Benutzung der Abwasseranlagen setzt voraus, dass die Ausgaben für die einzel-\n\nnen Anlagen separat erfasst werden können, wie dies heute der Fall ist. Ist dies auch \n\nnach einer Übernahme der Anlagen durch den Kanton machbar und praktikabel, \n\nkommt die Festsetzung regional unterschiedlicher Tarife in Frage. Können die Kosten \n\ndagegen nicht den einzelnen Anlagen zugeordnet werden, muss der Gesamtaufwand \n\nsämtlicher Anlagen durch alle Nutzer nach Massgabe des gleichen Tarifs getragen \n\nwerden. \n\n49 Vorzuziehen wäre es allerdings, die heute von Zweckverbänden geführten Werke in \n\nselbständige Anstalten im Eigentum des Kantons umzuwandeln; diese könnten ge-\n\nstützt auf ihre Kostenstruktur eigene Tarife erlassen. Die Zulässigkeit unterschiedli-\n\ncher Tarife wäre so eindeutiger zu bejahen.  \n\nB. Lokal-regionale Mitbestimmung \n\n50 Werden die Gemeinden aufgehoben, so stellt sich die Frage, wie die lokal-regionale \n\nMitbestimmung sichergestellt werden kann. \n\n51 Keinen Sinn machen dürfte es, Regionen oder Bezirke mit eigener Rechtspersönlich-\n\nkeit zu schaffen. In diesem Fall würden die Gemeinden einfach durch eine neue \n\nstaatliche Ebene mit eigenen Organen ersetzt. Kosteneinsparungen und eine Verein-\n\nfachung der Organisationsstruktur liessen sich auf diese Weise nicht erreichen.  \n\n52 Auch die Betrauung unselbständiger Bezirke oder Kreise mit solchen Aufgaben dürfte \n\nwenig zweckmässig sein. Derartige Einheiten nehmen üblicherweise Verwaltungs-\n\n                                                \n53  BGE 135 I 130, E. 2; HUNGERBÜHLER, 520; WIEDERKEHR/RICHLI, Bd. II, N. 682. \n54  BGE 139 I 138, E. 3.2; HUNGERBÜHLER, 522; WIEDERKEHR/RICHLI, Bd. II, N. 561. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 23 | 29 \n\naufgaben wahr oder üben die Aufsicht über die Gemeinden aus, dienen aber nicht \n\ndazu, den Regionen ein Mitspracherecht zu verschaffen. \n\n53 Am besten dürfte sich die lokal-regionale Mitbestimmung durch eine Vertretung der \n\nOrtschaften und Regionen im Kantonsrat sicherstellen lassen. Das geltende Recht \n\nsieht vor, dass der Kanton Schaffhausen für die Wahl des Kantonsrates in sechs \n\nWahlkreise aufgeteilt wird, nämlich Schaffhausen, Klettgau, Neuhausen, Reiat, Stein \n\nund Buchberg-Rüdlingen. Die Wahlkreise umfassen zwischen einer und elf Gemein-\n\nden55. Durch die Schaffung kleinerer Wahlkreise dürfte sich die lokal-regionale Mitbe-\n\nstimmung verstärken lassen. Allenfalls müsste die Zahl der Kantonsratssitze von heu-\n\nte 60 erhöht werden. Da im Kanton Schaffhausen die Kantonsratswahl nach dem \n\ndoppeltproportionalen Sitzzuteilungsverfahren durchgeführt wird («doppelter Pukels-\n\nheim»)56, dürften kleinere Wahlkreise mit dem Verhältniswahlrecht und der aus \n\nArt. 34 Abs. 2 BV fliessenden Wahl- und Abstimmungsfreiheit vereinbar sein57. \n\nC. Grenzüberschreitende Zweckverbände \n\n54 Die Schaffhauser Gemeinden bilden einzelne Zweckverbände mit Nachbargemein-\n\nden der Kantone Zürich58 und Thurgau59 sowie mit einer Gemeinde des deutschen \n\nBundeslandes Baden-Württemberg60. \n\n                                                \n55  Vgl. § 2 des Dekrets über die Einteilung des Kantons Schaffhausen in Wahlkreise für die Wahl des Kantons-\n\nrates und die Zahl der in diesen Wahlkreisen zu wählenden Mitglieder vom 24.11.2003 (SHR 161.110). \n56  Art. 2b–2f des Wahlgesetzes vom 15.3.1904 (SHR 160.100). \n57  Vgl. dazu etwa BGE 140 I 107 ff. (Kt. VS); BGer, 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_44//2007 vom 19.3.2012 \n\n(Kt. SZ); BGE 136 I 364 ff. (Kt. ZG). \n58  – Vertrag zwischen den Regierungen der Kantone Schaffhausen und Zürich über den Bau und Betrieb einer \n\ngemeinsamen Kläranlage sowie einer Kehricht- und Klärschlammbeseitigungsanlage durch die Einwohner-\ngemeinden Schaffhausen und Neuhausen am Rheinfall und die politischen Gemeinden Feuerthalen und \nFlurlingen vom 23./31.5.1957 (SHR 814.220). Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Vertrags untersteht der Zweckver-\nband dem Recht des Kantons Schaffhausen. \n– Staatsvertrag zwischen den Regierungen der Kantone Schaffhausen und Zürich über den Bau und Betrieb \neiner gemeinsamen Wassergewinnungsanlage durch die Einwohnergemeinden Buchberg und Rüdlingen \nsowie den Politischen Gemeinden Bülach, Eglisau, Hüntwangen, Rafz, Wasterkingen und Wil vom \n22.8./18.9.2001 (SHR 721.113). Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Vertrags untersteht der Zweckverband dem \nRecht des Kantons Zürich. \n\n59  Vertrag zwischen den Regierungen der Kantone Schaffhausen und Thurgau über den Bau und Betrieb einer \ngemeinsamen zentralen Abwasserreinigungsanlage durch die Gemeinden Stein am Rhein (Kt. Schaffhau-\nsen), Eschenz, Kaltenbach, Mammern und Wagenhausen (Kt. Thurgau) vom 23.7/12.8.1969 \n(SHR 814.230). Gemäss Art. 3 Abs. 2 des Vertrags untersteht der Zweckverband dem Recht des Kantons \nSchaffhausen. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 24 | 29 \n\n55 Werden die Gemeinden aufgelöst, so tritt der Kanton Schaffhausen als Rechtsnach-\n\nfolger in deren Stellung. Eine Weiterführung der Zusammenarbeit setzt auf Seiten des \n\nKantons Schaffhausen eine Änderung des kantonalen Rechts voraus. Es ist vorzuse-\n\nhen, dass der Kanton mit Gemeinden anderer Kantone sowie Deutschlands in der \n\nForm des Zweckverbands zusammenarbeiten kann. In diesem Zusammenhang wäre \n\nauch die Aufsicht über den Zweckverband zu regeln. Die Tatsache, dass der Kanton \n\ndem Zweckverband als Mitglied angehört, schliesst eine kantonale Aufsicht nicht aus. \n\nDiese könnte durch den Regierungsrat (oder allenfalls durch den Kantonsrat) ausge-\n\nübt werden. \n\n56 Ob die bisher beteiligten Gemeinden der Kantone Zürich und Thurgau sowie des \n\ndeutschen Bundeslandes Baden-Württemberg einem Zweckverband angehören kön-\n\nnen, an dem neu ein Kanton mitwirkt, beurteilt sich nach ihrem jeweiligen Recht. Dies \n\nist auch dann der Fall, wenn der Zweckverband dem Recht des Kantons Schaffhau-\n\nsen untersteht. \n\n57 Im Kanton Zürich kommen nach dem geltenden Gemeindegesetz von 1926 nur Ge-\n\nmeinden als Mitglieder von Zweckverbänden in Frage; Kantone können nicht Mitglie-\n\nder eines zürcherischen Zweckverbandes sein61. Daran wird voraussichtlich auch das \n\nkünftige Gemeindegesetz nichts ändern62. Es ist daher mit den zürcherischen Behör-\n\nden zu klären, ob sie den Kanton Schaffhausen oder den «Kanton und Gemeinde \n\nSchaffhausen» als Rechtsnachfolger der an einem Zweckverband beteiligten Schaff-\n\nhauser Gemeinden akzeptieren würden, und zwar sowohl für Zweckverbände, die \n\ndem Zürcher Recht unterstehen, als auch für solche nach Schaffhauser Recht. \n\n58 Im Kanton Thurgau ist die Rechtslage nicht eindeutig. Gemäss § 40 Abs. 2 des thur-\n\ngauischen Gemeindegesetzes63 müssen die Zweckverbandsstatuten von allen betei-\n\nligten Gemeinden und Körperschaften angenommen werden. Dies deutet darauf hin, \n\ndass auch einem Kanton als Gebietskörperschaft die Mitgliedschaft in einem thur-\n\n                                                \n60  Seit 2005 ist auch die deutsche Gemeinde Oehningen Mitglied des in Fn. 59 erwähnten Abwasserzweck-\n\nverbands. \n61  SCHELLENBERG, 27; THALMANN, § 7 N. 4.4. \n62  § 75 des Entwurfs für ein neues Gemeindegesetz gemäss Antrag des Regierungsrates des Kantons Zürich \n\nvom 20.3.2013, Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 15 vom 19.4.2013. \n63  Gesetz über die Gemeinden des Kantons Thurgau vom 5.5.1999 (Nr. 131.1). \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 25 | 29 \n\ngauischen Zweckverband offen steht64. Den thurgauischen Gemeinden sollte es da-\n\nher mit Zustimmung des Kantons möglich sein, ihre Mitgliedschaft in den bestehen-\n\nden Zweckverbänden nach Schaffhauser Recht weiterzuführen. \n\n59 Gleich verhält es sich für die Gemeinden von Baden-Württemberg. Gemäss § 2 \n\nAbs. 2 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit vom 16. September 1974 \n\nkönnen nicht nur Gemeinden und Landkreise, sondern auch andere Körperschaften, \n\nAnstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts Mitglieder eines Zweckverbands \n\n(Freiverband) sein65. Auch sie sollten ihre Mitgliedschaft in den bisherigen Zweckver-\n\nbänden weiterführen können. \n\n60 Gleich wie beim Bürgerrecht könnten allfällige Probleme mit grenzüberschreitenden  \n\nZweckverbänden umgangen werden, wenn das Schaffhauser Kantonsgebiet zumin-\n\ndest eine Gemeinde bilden oder der Kanton als «Kanton und Gemeinde Schaffhau-\n\nsen» auftreten würde. \n\nIV. Beantwortung der Gutachterfragen \n\n1. Ist es insbesondere mit Blick auf Art. 47 Abs. 2 und Art. 50 der Bundesverfassung \n\nbundesrechtlich zulässig, im kantonalen Recht auf die Gemeindeebene zu verzichten \n\nund damit eine Organisationsstruktur ohne die Gemeindeebene zu realisieren? Wel-\n\nche Bedeutung hat in diesem Zusammenhang die Europäische Charta der kommuna-\n\nlen Selbstverwaltung vom 15.10.1985? \n\n61 Art. 47 Abs. 2 BV verpflichtet den Bund, die Organisationsautonomie der Kantone zu \n\nbeachten. Zur Organisationsautonomie gehört das Recht des Kantons, über die Glie-\n\nderung seines Gebietes in Bezirke und Gemeinden zu entscheiden. Dieses Recht \n\nwird durch die Gewährleistung der Gemeindeautonomie in Art. 50 Abs. 1 BV nicht \n\neingeschränkt; die Bestimmung enthält keine Institutsgarantie zugunsten der Ge-\n\nmeinden. Es steht den Kantonen vielmehr frei, ob sie Gemeinden vorsehen wollen \n\n                                                \n64  So auch SCHELLENBERG, 27 Fn. 98, allerdings noch mit Bezug auf das frühere Gesetz über die Organisation \n\nder Gemeinden und das Bürgerrecht des Kantons Thurgau vom 4.4.1944. \n65  Dazu SCHELLENBERG, 27 f. mit Bezug auf die ursprüngliche Fassung des Gesetzes über die kommunale Zu-\n\nsammenarbeit vom 24.7.1963. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 26 | 29 \n\noder nicht. Würde der Bund den Kantonen die Gliederung in Gemeinden vorschrei-\n\nben, so müsste er dies ausdrücklich statuieren. Dies hat er nicht getan. Aus diesem \n\nGrund lässt sich unseres Erachtens aus Art. 37 Abs. 1 BV, der vom Bestand eines \n\nGemeindebürgerrechts ausgeht, ebenfalls keine Pflicht zur Gliederung des Kantons \n\nin Gemeinden ableiten. Auch die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwal-\n\ntung steht einer Fusion aller Gemeinden mit dem Kanton nicht entgegen. Die Schaf-\n\nfung einer Organisationsstruktur ohne Gemeinden im Kanton Schaffhausen ist daher \n\ngrundsätzlich möglich. \n\n62 Allerdings gehen etliche Bundesgesetze vom Bestand von Gemeinden aus. So set-\n\nzen gestützt auf Art. 37 Abs. 1 BV namentlich das geltende Bürgerrechtsgesetz von \n\n1952 wie auch das vor kurzem verabschiedete Bürgerrechtsgesetz von 2014 den Be-\n\nstand eines Gemeindebürgerrechts voraus. Das Gemeindebürgerrecht kann nicht \n\nohne Änderung oder sinngemässe Auslegung der Bundesgesetzgebung abgeschafft \n\nwerden. Es ist anzunehmen, dass auch andere Bundesgesetze bei einer Aufhebung \n\nder Gemeindeebene angepasst oder entsprechend ausgelegt werden müssten. Dies \n\nhat zur Folge, dass eine Organisationsstruktur ohne Gemeinden kaum allein durch \n\nden Kanton Schaffhausen realisiert werden kann.  \n\n63 Eine Anpassung des Bundesrechts wäre dann nicht notwendig, wenn zumindest eine \n\nsich über das ganze Kantonsgebiet erstreckende Gemeinde beibehalten würde. Nach \n\ndem Vorbild des Kantons Basel-Stadt könnten die Aufgaben der Gemeinde vom Kan-\n\nton übernommen werden. Eine eigene Gemeindeorganisation müsste also nicht ge-\n\nschaffen werden; die Gemeinde würde nur «auf dem Papier» bestehen. Konsequen-\n\nter erscheint es allerdings, die Gemeinden mit dem Kanton zusammenzulegen und \n\nden Kanton Schaffhausen neu als «Kanton und Gemeinde Schaffhausen» zu be-\n\nzeichnen; auf diese Weise könnte auf die rein formelle Beibehaltung einer Gemeinde \n\nverzichtet werden. Die Zulässigkeit einer solchen Lösung ist unseres Erachtens zu \n\nbejahen; sie würde jedoch sinnvollerweise mit dem Bundesamt für Justiz erörtert. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 27 | 29 \n\n2. Folgefragen, falls auf die Gemeindeebene verzichtet werden kann: \n\n2.1. Ist es rechtlich zulässig, regional unterschiedliche Steuern und Gebühren zu er-\n\nheben, und in welcher Form bzw. wie könnte das umgesetzt werden? \n\n64 Für einzelne Ortschaften oder Regionen können keine unterschiedlich hohen Ein-\n\nkommens- und Vermögenssteuern erhoben werden, wenn sie nicht als selbständige \n\nKörperschaften organisiert sind. Der Wohnsitz bzw. der Sitz des Steuerpflichtigen in-\n\nnerhalb ein und derselben Körperschaft (Kanton) ist kein sachlicher Grund, der eine \n\nunterschiedliche steuerliche Belastung rechtfertigen würde. \n\n65 Die Erhebung regional unterschiedlicher Gebühren für die Benutzung von Wasser- \n\nund Abwasseranlagen ist dagegen denkbar. Sie setzt aber voraus, dass die Ausga-\n\nben für die einzelnen Anlagen separat erfasst und die Gebühren nach dem Aufwand \n\nfestgesetzt werden können. Dies wäre insbesondere bei einer Umwandlung der heu-\n\ntigen Zweckverbände in selbständige Anstalten möglich.  \n\n2.2. Mit welchen organisatorischen Instrumenten kann die lokal-regionale Mitbestim-\n\nmung sichergestellt werden? \n\n66 Am besten dürfte sich die lokal-regionale Mitbestimmung durch eine Vertretung der \n\nOrtschaften und Regionen im Kantonsrat sicherstellen lassen. Die Schaffung kleine-\n\nrer Wahlkreise, allenfalls verbunden mit einer Erhöhung der Zahl der Kantonsratssit-\n\nze, wäre zur prüfen. \n\n2.3. Was sind die Auswirkungen auf das kommunale Bürgerrecht? Ist die Abschaf-\n\nfung der kommunalen Bürgerrechte zulässig? \n\n67 Die Abschaffung des Gemeindebürgerrechts setzt eine Änderung, allenfalls die neue \n\nAuslegung des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes voraus. Auf eine solche Ände-\n\nrung könnte verzichtet werden, wenn eine einzige Gemeinde beibehalten würde oder \n\nder Kanton gleichzeitig Gemeinde wäre. \n\n\n\nVolkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen \n\nRechtsgutachten zur Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der Gemeindeebene \n\n 28 | 29 \n\n2.4. Welche Auswirkungen hat die Aufhebung der Gemeindeebene auf die Zweck-\n\nverbände, an denen auch Gemeinden des Kantons Thurgau, des Kantons Zürich so-\n\nwie von Deutschland beteiligt sind? \n\n68 Die Auswirkungen hängen von der Frage ab, ob das für den Zweckverband massge-\n\nbende Recht und das kantonale Recht der beteiligten Gemeinden die Mitgliedschaft \n\neines Kantons in einem Zweckverband zulässt oder nicht. Vorliegend könnten sich \n\nnamentlich Probleme für jene Zweckverbände ergeben, an denen Gemeinden des \n\nKantons Zürich beteiligt sind. Es ist mit den zuständigen Behörden der Kantone \n\nThurgau und Zürich sowie des Bundeslandes Baden-Württemberg zu klären, ob sie \n\nden Kanton Schaffhausen als Rechtsnachfolger der bisher beteiligten Schaffhauser \n\nGemeinden akzeptieren würden. \n\n2.5. Gibt es allfällige weitere wichtige Stolpersteine, welche hier nicht erwähnt sind? \n\n69 Da die Aufhebung der Gemeindestruktur eine Änderung der Kantonsverfassung be-\n\ndingt, die der Gewährleistung durch die Bundesversammlung bedarf, empfehlen wir, \n\ndie Frage der bundesrechtlichen Zulässigkeit der vorgesehenen Lösung mit dem \n\nBundesamt für Justiz zu besprechen. \n\n3. Folgefragen, falls auf die Gemeindeebene nicht verzichtet werden kann \n\n3.1. Würde mit einer einzigen Gemeinde den bundesrechtlichen Anforderungen Ge-\n\nnüge getan? \n\n70 Eine Organisationsstruktur ohne Gemeindeebene ist unseres Erachtens zwar grund-\n\nsätzlich möglich. Die Aufrechterhaltung zumindest einer Gemeinde oder die Zusam-\n\nmenlegung von «Kanton und Gemeinde Schaffhausen» hätte aber praktische Vortei-\n\nle. Auf diese Weise liessen sich Änderungen der Bundesverfassung und der Bundes-\n\ngesetzgebung, insbesondere im Bereich des Bürgerrechts, vermeiden. \n\n\n\n\n