text: \nVorlage des Regierungsrates vom 19. April 2016 \n\nBericht und Antrag 16-56 \n\ndes Regierungsrates des Kantons Schaffhausen \n\nan den Kantonsrat \n\nbetreffend Totalrevision des Finanzhaushaltsgesetzes \n\nSehr geehrter Herr Präsident \n\nSehr geehrte Damen und Herren \n\n \n\nDas Gesetz über den Finanzhaushalt des Kantons und der Gemeinden vom 26. Juni 1989 (Finanz-\n\nhaushaltsgesetz, FHG, SHR 611.100) hat sich grundsätzlich bewährt. Es wird jedoch den aktuellen \n\nAnforderungen an das Finanz- und Rechnungswesen der öffentlichen Hand nicht mehr gerecht. Wir \n\nunterbreiten Ihnen daher einen Bericht und Antrag betreffend Totalrevision des Finanzhaushaltsge-\n\nsetzes. Dem Entwurf eines neuen Finanzhaushaltsgesetzes im Anhang schicken wir folgende Er-\n\nläuterungen voraus: \n\n1. Ausgangslage \n\n1.1 Entwicklungen im öffentlichen Rechnungswesen \n\nDas öffentliche Rechnungswesen unterscheidet sich in verschiedener Hinsicht vom privatwirtschaft-\n\nlichen Rechnungswesen, dem direkt-demokratische Rechte, Kreditrecht usw. unbekannt sind. Es \n\nrichtet sich an einen internen und einen externen Adressatenkreis. Der interne Adressatenkreis um-\n\nfasst die Führungsorgane in der Linie, die Regierung, Finanzkontrollorgane und die parlamentari-\n\nschen Instanzen. Externer Adressatenkreis sind die Öffentlichkeit, der Bund sowie andere Kantone \n\nund Gemeinden, Gläubiger, der Kapitalmarkt und weitere Institutionen. \n\n \n\n1950 planten Bund, Kantone und Gemeinden ein einheitliches Rechnungswesen einzuführen, konn-\n\nten sich aber nicht einigen. Im Bestreben, das öffentliche Rechnungswesen zumindest auf kantona-\n\nler Ebene zu vereinheitlichen, verabschiedete die Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren 1977 \n\ndie erste Auflage des «Handbuches des Rechungswesens der öffentlichen Haushalte», 1981 die \n\nzweite Auflage. Dieses Handbuch enthielt im Sinne einer unverbindlichen Empfehlung ein Harmoni-\n\nsiertes Rechnungsmodell (HRM1), das nach und nach in praktisch allen Kantonen und Gemeinden \n\neingeführt worden ist, im Kanton Schaffhausen am 1. Januar 1990 und in den Schaffhauser Ge-\n\nmeinden in den Jahren 1990 bis 1993.  \n\n \n\nSeither hat sich das Rechnungswesen weiterentwickelt. Treiber dazu waren einerseits neue Formen \n\nder Verwaltungsführung mit betriebsbuchhalterischen Ansätzen (New Public Management), ande-\n\nrerseits die Entwicklung internationaler Rechnungslegungsstandards in der Privatwirtschaft. Es ent-\n\n\n\n 2 \n\nstanden neue Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor, namentlich IPSAS (Interna-\n\ntional Public Sector Accounting Standards). Verschiedene Kantone begannen in Anlehnung an \n\nIPSAS, ihr Rechnungswesen zu reformieren. Dies führte zur Gefahr einer neuerlichen Disharmoni-\n\nsierung im Rechnungswesen der Kantone und Gemeinden. Um dem entgegenzuwirken, verabschie-\n\ndete die Finanzdirektorenkonferenz am 25. Januar 2008 das Harmonisierte Rechnungslegungsmo-\n\ndell HRM2 mit Fachempfehlungen inklusive einem Musterfinanzhaushaltsgesetz (vgl. Handbuch \n\nHarmonisiertes Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden HRM2, Bern 2008). Mas-\n\nsgeblicher Inhalt dieser Empfehlungen ist es, die Rechnungslegung an IPSAS anzugleichen, unter \n\nden Kantonen und Gemeinden sowie mit dem neuen Rechnungslegungsmodell des Bundes zu har-\n\nmonisieren und eine zeitgemässe Finanzberichterstattung zu gewährleisten. Das Musterfinanzhaus-\n\nhaltsgesetz folgt hierzu in weiten Teilen den Regelungen des Bundes im Finanzhaushaltgesetz vom \n\n7. Oktober 2005 (SR 611.0) und der Finanzhaushaltverordnung vom 5. April 2006 (SR 611.01). \n\n \n\nGrundsätzlich steht es den Kantonen frei, ob sie HRM2 einführen möchten. Der Bund hat nicht die \n\nKompetenz, die Rechnungslegung der Kantone und Gemeinden zu beeinflussen. Wenn jedoch im \n\nöffentlichen Bereich mittelfristig vergleichbare Rechungslegungen weiter bestehen sollen, ist die \n\nUmstellung erforderlich. Die FDK empfiehlt daher spätestens per 1. Januar 2018 von HRM1 auf \n\nHRM2 umzustellen. \n\n1.2 Rechnungslegung im Kanton Schaffhausen \n\nDie Rechnungslegung von Kanton und Gemeinden basiert auf den Grundsätzen von HRM1. Nur \n\ndrei weitere Kantone (Bern, Neuenburg und Wallis) haben bis 2016 ebenfalls noch nicht auf HRM2 \n\numgestellt.  \n\n \n\nDer Regierungsrat sprach sich bereits 2006 gegenüber dem Kantonsrat für HRM2 als nächsten Har-\n\nmonisierungsschritt aus (vgl. Antwort auf die Kleine Anfrage 12/2006 Christian Heydecker betreffend \n\nneue Rechnungslegung für den Kanton). 2014 hat er diese Haltung in der Antwort zur Kleinen An-\n\nfrage 2014/2 Jeanette Storrer betreffend Einführung des Harmonisierten Rechnungslegungsmodells \n\n2 (HRM2) für den Kanton Schaffhausen und die Schaffhauser Gemeinden gegenüber dem Kantons-\n\nrat bestätigt. Nach Meinung des Regierungsrates können Transparenz und Aussagekraft der Rech-\n\nnungslegung durch eine Anpassung an HRM2 wesentlich gesteigert werden. Dies ist für eine koor-\n\ndinierte Finanzpolitik, den Finanzausgleich und die Aussagekraft von Finanzstatistiken unabdingbar. \n\nMöglich werden durch die Harmonisierung eine präzisere volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und \n\neine ursachengerechtere Finanzpolitik des Bundes. Auch ermöglichen standardisierte Rechnungs-\n\nsysteme schnellere und effizientere Datenerhebungen, was Kosten spart. Gleichwohl baut HRM2 \n\nauf dem grundsätzlich bewährten und vertrauten Modell HRM1 auf und führt wesentliche Struktu-\n\nrelemente weiter.  \n\n \n\nEine erste Arbeitsgruppe zur Vorbereitung der gesetzlichen Grundlagen und der Umstellung des \n\nRechnungswesens wurde bereits 2009 eingesetzt. Die Einführung von HRM2 für den Kanton war \n\nursprünglich auf den 1. Januar 2013 vorgesehen. Im Rahmen von ESH3 musste der Regierungsrat \n\naufgrund der finanziellen Situation indes eine Priorisierung aller laufenden Projekte vornehmen. Als \n\n\n\n 3 \n\nFolge davon beschloss er, die Einführung von HRM2 auf den Beginn der nächsten Legislaturperi-\n\node, d.h. per 1. Januar 2017 zu verschieben (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den \n\nKantonsrat betreffend Entlastung des Staatshaushaltes vom 22. Mai 2012, Massnahme Nr. 58). Die \n\nProjektarbeiten wurden mit Stand Ende Dezember 2009 sistiert. \n\n \n\nNachdem erst Mitte 2015 der rechtsgültige Staatsvoranschlag 2015 vorlag, verzögerte dies die Ein-\n\nführung von HRM2 um ein weiteres Jahr. Im August 2015 setzte die Vorsteherin des Finanzdepar-\n\ntementes eine Projektorganisation ein, um gesetzliche Grundlagen, die Rechnungslegung und die \n\nInformatik derart anzupassen, dass per 1. Januar 2018 für den Kanton Schaffhausen die ordnungs-\n\ngemässe Buchführung unter HRM2 gewährleistet sein wird. In die breit abgestützte Projektorgani-\n\nsation sind auch Vertreter der Schaffhauser Gemeinden sowie das Amt für Justiz und Gemeinden \n\neingebunden.1) Dadurch können die Anliegen der Schaffhauser Gemeinden bereits zu einem frühen \n\nZeitpunkt eingebracht und die spätere Einführung von HRM2 bei den Schaffhauser Gemeinden er-\n\nleichtert werden. Die kantonale Finanzhaushaltsgesetzgebung soll weiterhin auch für die Gemein-\n\nden gelten. \n\n2. Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell HRM2 \n\n2.1 Überblick \n\nDas Handbuch HRM2 enthält aktuell mit dem Musterfinanzhaushaltsgesetz insgesamt 21 Fachemp-\n\nfehlungen. Diese stellen Mindeststandards dar, welche alle öffentlichen Gemeinwesen erfüllen soll-\n\nten. Abweichungen dazu sind zulässig, müssen aber im Anhang zur Jahresrechnung offen gelegt \n\nwerden. Von den Mindeststandards sollte mit Zurückhaltung abgewichen werden, da die Vorteile \n\nvon HRM2 nur dann vollständig zum Tragen kommen, wenn sie alle öffentlichen Gemeinwesen er-\n\nfüllen. Von den Abweichungen zu unterscheiden sind die Wahlmöglichkeiten im Rahmen von HRM2. \n\nDer HRM2-Standard lässt in gewissen Punkten Gestaltungsspielraum offen, so etwa bei der Ab-\n\nschreibungsmethode (linear oder degressiv), den Aktivierungsgrenzen, dem Grenzwert der Rech-\n\nnungsabgrenzungen, organisatorischen Abläufen oder der Kompetenzverteilung (Kantonsrat, Re-\n\ngierungsrat, Departemente). \n\n \n\nVon der Rechnungslegung nach HRM1 unterscheidet sich die Rechnungslegung nach HRM2 im \n\nWesentlichen durch die im Folgenden näher erläuterten Neuerungen. \n\n \n\n \n\n __________________________________  \n1 Der Projektorganisation gehören an: Rosmarie Widmer Gysel, Departementsvorsteherin Finanzdepartement; Daniel \n\nPreisig, Finanzreferent der Stadt Schaffhausen; Alfred Neukomm, Vertreter Gemeindepräsidentenverband; Fredy Kauf-\n\nmann, Gemeindepräsident Löhningen; Christian Schneider; Stadtschreiber der Stadt Schaffhausen, Natalie Greh, Depar-\n\ntementssekretärin Finanzdepartement; Beat Müller, Finanzverwaltung; Ursula Lichtenstein, Finanzverwaltung; Patrik Eich-\n\nkorn, Finanzkontrolle; Volker Erchinger, Finanzverwaltung; Hansruedi Fisler, Finanzverwaltung; Lukas Borner, Finanzkon-\n\ntrolle; Peter Schenk, Amt für Justiz und Gemeinden; Andreas Jenni, Amt für Justiz und Gemeinden; Stefan Schopper, \n\nKSD; Martin Hottinger, KSD; Ralph Kolb, Zentralverwaltung Stadt SH; Silke Zimmerling, Zentralverwaltung Stadt SH; Felix \n\nTenger, Zentralverwaltung Neuhausen. \n\n\n\n 4 \n\n2.2 True and Fair View-Prinzip \n\nHRM1 verstand die Rechnungslegung als eine Übersicht, welche nach den Grundsätzen der Klar-\n\nheit, Vollständigkeit und wahrheitsgetreuen Darstellung zu erstellen ist und bezieht dabei auch die \n\nFinanzplanung, das Budget, die Verpflichtungskreditkontrolle und die Finanzstatistik mit ein. HRM2 \n\nverfolgt dagegen das «True and Fair View-Prinzip», die Rechnungslegung soll die tatsächliche Ver-\n\nmögens-, Finanz- und Ertragslage klar und korrekt abbilden. Hierzu hat sie sich nach den Grunds-\n\nätzen der Bruttodarstellung, der Periodenabgrenzung, der Fortführung, der Wesentlichkeit, der Ver-\n\nständlichkeit, der Zuverlässigkeit, der Vergleichbarkeit und der Stetigkeit zu richten. Haushaltsfüh-\n\nrung, Budgetierung inkl. Finanzplanung und Rechnungslegung erhalten einen eigenständigen Cha-\n\nrakter. \n\n2.3 Finanzpolitische Steuerung \n\nIm Prinzip muss jedes Gemeinwesen selbst die für seine Verhältnisse geeigneten Messgrössen, \n\nInstrumente und Begrenzungen bestimmen. Diese können sich beispielsweise für die Kantone ei-\n\nnerseits und die Gemeinden anderseits unterscheiden. Um eine möglichst nachhaltige finanzpoliti-\n\nsche Steuerung zu gewährleisten, sieht HRM2 Kennzahlen vor, die für die Beurteilung der Finanz-\n\nlage auf jeden Fall erstellt werden sollen. Es sind dies: \n\n– der Nettoverschuldungsquotient, \n\n– der Selbstfinanzierungsgrad, \n\n– der Zinsbelastungsanteil. \n\n \n\nZusätzlich auszuweisen sind: \n\n– die Nettoschuld in Franken pro Einwohnerin/Einwohner, \n\n– der Selbstfinanzierungsanteil, \n\n– der Kapitaldienstanteil, \n\n– der Bruttoverschuldungsanteil, \n\n– der Investitionsanteil. \n\n \n\nDas Musterfinanzhaushaltsgesetz sieht zur finanzpolitischen Steuerung zwei Instrumente vor: Ers-\n\ntens hat das Ergebnis der Erfolgsrechnung mittelfristig ausgeglichen zu sein, wobei bei Bestehen \n\neines Bilanzfehlbetrages kein Aufwandüberschuss in der Erfolgsrechnung budgetiert werden darf. \n\nZweitens gilt für hoch verschuldete Haushalte im Sinne einer Schuldenbremse eine Begrenzung der \n\nNeuverschuldung, indem in solchen Fällen die Zunahme des Fremdkapitals aus der Investitionstä-\n\ntigkeit begrenzt wird. Letzteres kennt das geltende Finanzhaushaltsrecht des Kantons Schaffhausen \n\nbislang nicht (vgl. zum Haushaltsgleichgewicht Art. 97 KV, Art. 7 FHG). \n\n2.4 Kontenrahmen \n\nDer Kontenrahmen von HRM1 weist als Hauptelemente die drei Teile Bestandesrechnung, Laufende \n\nRechnung und Investitionsrechnung auf (vgl. Art. 8 ff. FHG). HRM2 verwendet dagegen diejenigen \n\nBezeichnungen, welche aus dem privaten Rechnungswesen bekannt sind. So wird die bisherige \n\nBestandesrechnung neu mit «Bilanz» bezeichnet und die Laufende Rechnung durch die zweistufige \n\n\n\n 5 \n\n«Erfolgsrechnung» ersetzt. Die Grundstruktur (Vermögenswerte auf der einen Seite, Fremdkapital \n\nund Eigenkapital auf der anderen Seite) ist gleich geblieben. Auf der Kontensachgruppenebene gibt \n\nes indes verschiedene Verschiebungen, was eine grundlegende Neunummerierung des Konten-\n\nplans erfordert. Vor allem bei den Steuererträgen wird nach HRM2 stärker differenziert. \n\n \n\nDie Einzelkonten sind nach HRM2 hinsichtlich Nummerierung, Bezeichnung und gruppiertem Inhalt \n\nvereinheitlicht. Die bisherige Vielfalt an Konten mit detaillierten Inhaltserklärungen wird gestrafft. Mit \n\nder Rechnungslegung nach HRM2 soll der Fokus der politischen Debatte vermehrt von den einzel-\n\nnen Konten hin zu den finanzpolitischen Zielen sowie den Kennzahlen verlagert werden. \n\n \n\nBeibehalten wird die im privaten Rechnungswesen unbekannte Investitionsrechnung (indirekte Ak-\n\ntivierung). Sie wird aber auf die Investitionen in das Verwaltungsvermögen beschränkt; Investitionen \n\nund Devestitionen des Finanzvermögens werden nicht mehr in der Investitionsrechnung verbucht. \n\n \n\nZur Erhöhung der Transparenz sowie für eine präzisere Sicht auf die Vermögens- und Ertragslage \n\nwird die Staatsrechnung um eine Geldflussrechnung sowie einen ausgebauten Anhang (Rech-\n\nnungslegungsgrundsätze, Anlagespiegel, Beteiligungsspiegel etc.) ergänzt. \n\n \n\n\n\n 6 \n\n \nQuelle: Handbuch HRM2, Empfehlung Nr. 1 \n\n \n\n2.5 Gestufter Erfolgsausweis \n\nNach HRM1 werden lediglich der Gesamtaufwand und der Gesamtertrag mit dem Saldo der Lau-\n\nfenden Rechnung als Differenz ausgewiesen. Mit HRM2 wird das Gesamtergebnis in einer Erfolgs-\n\nrechnung in zwei Stufen nach folgendem Muster ausgewiesen: \n\n– Betrieblicher Aufwand (Total Sachgruppe) \n\n+ Betrieblicher Ertrag (Total Sachgruppe) \n\n= Ergebnis aus betrieblicher Tätigkeit (Total Sachgruppe) \n\n+ Ergebnis aus Finanzierung (Saldo Sachgruppe) \n\n\n\n 7 \n\n= Operatives Ergebnis (Saldo Sachgruppe, 1. Stufe) \n\n+ Ausserordentliches Ergebnis (Saldo Sachgruppe) \n\n= Gesamtergebnis Erfolgsrechnung (2. Stufe) \n\n \n\nMit dem gestuften Erfolgsausweis wird die Transparenz beim Ergebnisausweis erhöht. \n\n2.6 Anlagenbuchhaltung \n\nDie Anlagenbuchhaltung ist der besondere buchhalterische Ausweis über die Anlagegüter, in wel-\n\nchem die detaillierten Angaben über die Entwicklung dieser Posten erscheinen. Die zusammenge-\n\nfassten Bestandeswerte erscheinen in der Bilanz. In der Anlagenbuchhaltung werden die Vermö-\n\ngenswerte (inkl. Darlehen und Beteiligungen) erfasst, die über mehrere Jahre genutzt werden (An-\n\nlagegüter). Die Anlagegüter sind in folgende Anlagekategorien zu unterteilen: \n\n– Grundstücke \n\n– Gebäude, Hochbauten \n\n– Tiefbauten \n\n– Abwasseranlagen, Abfallanlagen \n\n– Mobilien, Fahrzeuge, Maschinen \n\n– Immaterielle Anlagen \n\n– Informatik \n\n– Vorräte \n\n– Investitionsbeiträge \n\n– Darlehen \n\n– Beteiligungen / Grundkapitalien \n\n \n\nNach geltendem Recht werden die Aktiven zum Anschaffungs- oder Herstellungswert mit angemes-\n\nsener Wertberichtigung bilanziert (vgl. Art. 12 FHG). Nach HRM2 erfolgt die Bewertung des Fremd-\n\nkapitals und des Finanzvermögens zum Nominalwert, wobei Anlagen im Finanzvermögen bei Erst-\n\nzugang zu Anschaffungskosten bewertet werden. Folgebewertungen erfolgen zum Verkehrswert. \n\nDie Bewertung der Anlagen im Verwaltungsvermögen erfolgt beim Erstzugang zum Anschaffungs-\n\nwert; danach werden sie planmässig abgeschrieben. Darlehen und Beteiligungen des Verwaltungs-\n\nvermögens werden höchstens zum Anschaffungswert bewertet und allenfalls wertberichtigt. Bezüg-\n\nlich Aktivierungsgrenzen gibt HRM2 keine festen Aktivierungsgrenzen vor, es gilt das Kriterium der \n\nWesentlichkeit. Eine Anlage ist zu aktivieren, wenn sie die vom Gemeinwesen für die entsprechende \n\nAnlagekategorie festgelegte Aktivierungsgrenze erreicht. Diese sind in Abhängigkeit der Grösse der \n\nGemeinwesen sowie deren weiteren besonderen Voraussetzungen festzulegen. Anlagen, die nicht \n\nzu aktivieren sind, sind direkt über die Erfolgsrechnung abzuschreiben. Ausgaben für den Konsum \n\nkönnen nicht aktiviert werden. \n\n \n\nIm Gegensatz zum geltenden Recht, namentlich bei den Gemeinden, wo die Investitionen im We-\n\nsentlichen unabhängig von der Art der Investition mit 10 Prozent vom Restbuchwert abgeschrieben \n\nwerden, orientieren sich die Abschreibungen im neuen Rechnungsmodell nach der Nutzungsdauer \n\nund richten sich somit nach den betrieblichen Bedürfnissen, während bisher die Refinanzierung von \n\n\n\n 8 \n\nInvestitionsausgaben im Gesamten im Vordergrund stand. Neu erstellte Anlagen wie Strassen oder \n\nGebäude müssen nach ihrer Lebensdauer abgeschrieben werden. Auch wird klar unterschieden \n\nzwischen Investitionen mit den entsprechenden Abschreibungen und werterhaltenden Unterhalts-\n\nmassnahmen an den Anlagen. \n\n \n\nDie Abschreibungen können nach HRM2 linear oder degressiv vorgenommen werden. Eine einmal \n\ngewählte Methode muss jedoch beibehalten werden und gilt für sämtliche Investitionen. Die Ab-\n\nschreibungssätze (jeweils linear und degressiv) sind als Richtwerte zu verstehen. Die Kantone kön-\n\nnen die massgebenden Abschreibungssätze pro Anlagekategorie selbst aufgrund der spezifischen \n\nGegebenheiten festlegen. Das Finanzvermögen wird wie bisher nicht abgeschrieben. \n\n2.7 Konsolidierung \n\nNach HRM1 sind in der Bilanz und Erfolgsrechnung nur Werte enthalten für Organisationseinheiten, \n\nwelche keine eigentliche Rechtspersönlichkeit besitzen. Die selbstständigen Betriebe (z. B. Spitäler \n\nSchaffhausen, Schaffhauser Kantonalbank, Elektrizitätswerk des Kantons Schaffhausen AG usw.) \n\nwerden höchstens mit einer historischen, nominellen Beteiligung des Kantons in einer Bilanzposition \n\ngeführt. Teilweise sind diese Werte sogar auf den Pro-Memoria-Franken abgeschrieben. Die tat-\n\nsächlichen Werte zum Stichtag sind aus der heutigen Bestandesrechnung nicht ersichtlich. \n\n \n\nHRM2 sieht im Rahmen des drei Kreise-Modells mindestens für die Legislative und die Exekutive \n\nmit Kernverwaltung als ersten Kreis sowie für die Rechtspflege, eigenständige Behörden und un-\n\nselbständige Anstalten als zweiten Kreis eine Konsolidierungspflicht in der Staatsrechnung vor. Für \n\ndie dezentrale Verwaltung (selbständige Anstalten und weitere Organisationen) ist die Konsolidie-\n\nrung nicht obligatorisch. Werden sie nicht konsolidiert, so sind sie im Beteiligungs- oder Gewährleis-\n\ntungsspiegel im Anhang transparent darzustellen. Werden sie konsolidiert, kann dies nach dem an-\n\nteiligen Eigenkapitalwert bzw. dem anteiligen Periodenerfolg (Equity-Methode) oder nach der Me-\n\nthode der Vollkonsolidierung erfolgen. \n\n \n\nBei der Konsolidierung nach der Equity-Methode wird grundsätzlich auf den Anteil am tatsächlichen \n\nWert der beherrschten Organisation/Unternehmung abgestellt. Zudem werden Eigenkapitaltransak-\n\ntionen (z. B. Dividenden, Kapitalerhöhungen) berücksichtigt und Zwischengewinne oder -verluste \n\neliminiert. Im Falle einer Vollkonsolidierung werden die Aktiven und Passiven der jeweiligen Institu-\n\ntion vollständig übernommen und in die eigene Bilanz integriert. \n\n2.8 Geldflussrechnung \n\nDie Geldflussrechnung stellt den Ertrag bzw. die Einnahmen (Zunahme von liquiden Mitteln) und \n\nden Aufwand bzw. die Ausgaben (Abnahme von liquiden Mitteln) in einer Periode einander gegen-\n\nüber. Kerngrössen sind der Cash-Flow aus betrieblicher Tätigkeit, welcher aufzeigt, in welchem Aus-\n\nmass es gelungen ist, Zahlungsmittelüberschüsse zu erwirtschaften, die ausreichen, um Verbind-\n\nlichkeiten zu tilgen und Investitionen aus eigener Kraft zu finanzieren, der Cash-Flow aus Investie-\n\n\n\n 9 \n\nrungstätigkeit und der Cash-Flow aus Finanzierungstätigkeit, der dazu dient, die zukünftigen An-\n\nsprüche von Kapitalgebern gegenüber öffentlichen Körperschaften abschätzen zu können. Diese in \n\nder Privatwirtschaft seit langem geführte Rechnung war bisher im öffentlichen Rechnungswesen \n\nnicht vorgesehen. Mit dem Finanzierungsausweis wurde zwar der Mittelbedarf oder allenfalls der \n\nFinanzierungsüberschuss festgestellt, nicht aber wie dieser gedeckt beziehungsweise verwendet \n\nwurde. \n\n2.9 Anhang zur Jahresrechnung \n\nEine weitere Neuerung im HRM2 ist die Erstellung eines eigentlichen Anhangs zur Jahresrechnung. \n\nDarin sollen folgende Punkte offen gelegt bzw. transparent dargestellt werden: \n\n– das auf die Rechnungslegung anzuwendende Regelwerk sowie Begründungen und Abwei-\n\nchungen davon; \n\n– die Rechnungslegungsgrundsätze einschliesslich der wesentlichen Grundsätze zur Bilanzie-\n\nrung und Bewertung (insbesondere Abschreibungsmethoden und -sätze); \n\n– der Eigenkapitalnachweis; \n\n– der Rückstellungsspiegel; \n\n– der Beteiligungs- und Gewährleistungsspiegel; \n\n– der Anlagespiegel; \n\n– zusätzliche Angaben, die für die Beurteilung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage sowie \n\nder finanziellen Risiken von Bedeutung sind (Leasingverträge, Verzeichnis der Verpflichtungs-\n\nkredite usw.). \n\n3. Totalrevision des Finanzhaushaltsgesetzes \n\n3.1 Finanzhaushaltsgesetz im eigentlichen Sinn \n\nWie die gesamte Staatstätigkeit beruht auch das öffentliche Haushaltsrecht auf gesetzlichen Grund-\n\nlagen. Die Einführung der Haushaltsführung nach HRM2 bedarf deshalb der entsprechenden Best-\n\nimmungen. \n\n \n\nHeute bildet für den Kanton und die Gemeinden neben diverser Bestimmungen der Kantonsverfas-\n\nsung das Finanzhaushaltsgesetz vom 26. Juni 1989 die gesetzliche Grundlage. Beim Kanton sind \n\ndie Abschreibungen im Dekret über die Abschreibungen auf dem Staatsvermögen vom 19. Januar \n\n1976 (Abschreibungsdekret, SHR 611.110) geregelt. Für die Gemeinden gilt neben dem Finanz-\n\nhaushaltsgesetz das Gemeindegesetz vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100), welches in den \n\nArt. 71 ff. die ergänzenden Bestimmungen enthält. Der Kontenplan für die Gemeinden ist aufgrund \n\nder Vorgaben von HRM1 vom Regierungsrat erlassen worden. Dieses gesetzliche Konzept soll wei-\n\ntergeführt werden. Wie bisher soll das revidierte Finanzhaushaltsgesetz die Basis für die Haushalts- \n\nund Rechnungsführung von Kanton und Gemeinden bilden und im Gemeindegesetz die für die Ge-\n\nmeinden spezifischen Regelungen getroffen werden. Da eine Gegenüberstellung des alten mit dem \n\n\n\n 10 \n\nneuen Recht jedoch nicht direkt möglich ist – Struktur und Inhalt des geltenden Finanzhaushaltsge-\n\nsetzes müssen vollständig überarbeitet und verschiedene Themenbereiche neu aufgenommen wer-\n\nden –, soll das geltende Finanzhaushaltsgesetz totalrevidiert werden. \n\n \n\nDer Kantonsrat hat mit dieser Vorlage nicht direkt über HRM2, sondern über das neue Finanzhaus-\n\nhaltsgesetz  für den Kanton und die Gemeinden zu befinden. Soll HRM2 im Kanton Schaffhausen \n\ngerade noch innert der zehnjährigen Umsetzungsempfehlung eingeführt werden, muss das neue \n\nFinanzhaushaltsgesetz, obwohl es erst per 1. Januar 2018 in Kraft treten wird, jedoch bereits Ende \n\n2016 verabschiedet sein. Es ist Voraussetzung für die Folgearbeiten, insbesondere die Budgetie-\n\nrung und Erstellung der Finanzpläne auf der Grundlage von HRM2 ab Frühjahr 2017 fürs Budget \n\n2018. Zu erarbeiten sein werden hierfür im Nachgang zur Verabschiedung des Finanzhaushaltsge-\n\nsetzes die ausführende Verordnung, die namentlich die Abschreibungssätze regelt, sowie für den \n\nKanton die Weisungen zum Finanzwesen und für die Gemeinden ein Umsetzungskonzept. Für die \n\nGemeinden ist eine zweijährige Umsetzungsfrist vorgesehen, das Konzept muss aber für die frist-\n\ngerechte Umsetzung frühzeitig vorliegen. \n\n3.2 Finanzkontrolle \n\nGemäss Art. 101 der Kantonsverfassung ist für den Kanton die Finanzkontrolle durch ein unabhän-\n\ngiges Organ sicherzustellen, das im Auftrag des Regierungsrates und des Kantonsrates tätig wird. \n\nHeute finden sich für die kantonale Verwaltung, die Rechtspflege und die unselbständigen Anstalten \n\nBestimmungen zur Finanzkontrolle im sechsten Abschnitt des Finanzhaushaltsgesetzes. Für die \n\nGemeinden gilt dieser Abschnitt nicht. Die Finanzkontrolle der Gemeinden wird in Art. 66 ff. des \n\nGemeindegesetzes geregelt und demnach durch ihre Rechnungsprüfungskommissionen (RPK) \n\nwahrgenommen. Kanton und Stadt Schaffhausen verfügen allerdings über eine gemeinsame Fi-\n\nnanzkontrolle (vgl. Vereinbarung betreffend die Zusammenführung der Finanzkontrolle des Kantons \n\nSchaffhausen und der Finanzkontrolle der Stadt Schaffhausen vom 7. November 2000, SHR \n\n611.101). Vor diesem Hintergrund ist es zweckdienlicher, die Finanzkontrolle für den Kanton nicht \n\nmehr im Finanzhaushaltsgesetz, sondern in einem separaten Erlass zu regeln und die Bestimmun-\n\ngen von Kanton und Stadt aufeinander abzustimmen. Im Übrigen entspricht ein «Doppelgesetz», \n\ndas sowohl die Haushaltsführung als auch die Finanzaufsicht regelt, nicht den Empfehlungen der \n\nFdK. \n\n \n\nDa die Bestimmungen zur Finanzkontrolle materiell keinen direkten Bezug zur Umsetzung der Haus-\n\nhaltsführung nach HRM2 haben, wird deren Revision in einer separaten Vorlage unterbreitet. Das \n\nneue Gesetz über die Revision der Finanzkontrolle sollte ebenfalls per 1. Januar 2018 in Kraft treten, \n\num nicht zwei Finanzhaushaltsgesetze in Kraft haben zu müssen. Allerdings kann dieses Geschäft \n\nzeitlich versetzt behandelt werden, da die bei der Haushaltsführung beschriebenen vorzunehmen-\n\nden Umsetzungsarbeiten entfallen. \n\n\n\n 11 \n\n4. Verzicht auf die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung \n\nMit Grundsatzbeschluss vom 31. August 2015 hat der Kantonsrat entschieden, im Zusammenhang \n\nmit HRM2 die Voraussetzungen für den Verzicht auf die Weiterführung der Wirkungsorientierten \n\nVerwaltungsführung (WoV) für die betroffenen Dienststellen zu schaffen, Bestimmungen zu Global-\n\nbudgets und Leistungsaufträgen (vgl. Art. 31a – 31b FHG) sind im Entwurf zum neuen Finanzhaus-\n\nhaltsgesetz daher keine mehr vorgesehen. Die nach WoV geführten Dienststellen (Schulzahnklinik, \n\nKSD Datenverarbeitung, Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung, Kantonsforstamt, Strassenver-\n\nkehrs- und Schifffahrtsamt, Tiefbauamt, Amt für Geoinformation, Steuerverwaltung, Feuerpolizei, \n\nFinanzkontrolle, Interkantonales Labor) müssen somit ins konventionelle System zurückgeführt und \n\nnach den Vorgaben zum geltenden Rechnungslegungsmodell sowie zur Konsolidierung in der \n\nStaatsrechnung abgebildet werden. \n\n \n\nHinfällig wird die spezifisch auf die WoV-Dienststellen ausgerichtete «WoV-Motion», mit welcher \n\nheute jedes Ratsmitglied, das Büro und die Kommissionen des Kantonsrates bei einer Dienststelle \n\nmit Globalbudget die Änderung des Leistungsauftrages und/oder des Globalbudgets verlangen kön-\n\nnen. \n\n5. Personelle und finanzielle Auswirkungen \n\nDer mit der Totalrevision des Finanzhaushaltsgesetzes verknüpfte Wechsel von HRM1 zu HRM2 \n\nbedeutet, dass das Rechnungswesen des Kantons und der Gemeinden grundlegend umgestellt \n\nwerden muss. In personeller Hinsicht dürften sich die zuvor genannten Hauptänderungen mehrheit-\n\nlich in einmaligen ausserordentlichen Aufbauarbeiten auswirken. So müssen etwa die Kontenpläne \n\nneu erstellt, die Detaildarstellung der Finanzkennzahlen festgelegt sowie die Anlagebuchhaltung \n\neingeführt und damit einhergehend die (Neu-)Bewertung des Finanz- und Verwaltungsvermögens \n\nvorgenommen werden. Nicht zu unterschätzen ist der administrative Aufwand im Zusammenhang \n\nmit der Ablaufreorganisation, der Erstellung der Fachkonzepte, der bedarfsgerechten Softwareein-\n\nrichtung sowie den individuellen Workshops mit den Dienststellen. Letzteres bedingt allein in der \n\nkantonalen Verwaltung einen Aufwand von geschätzt 140 Personentagen für das Projektteam. Eine \n\nüberdurchschnittliche Belastung der Know-how-Schlüsselpositionen in der Finanzverwaltung und \n\nden Zentralverwaltungen ist während der gesamten Projektphase im Rahmen der Einführung von \n\nHRM2 gewiss. Voraussichtlich muss vorübergehend Fachpersonal zur punktuellen Entlastung im \n\noperativen Tagesgeschäft beschäftigt werden oder es müssen Fachspezialisten zu einzelnen The-\n\nmen beigezogen werden. Hierfür sind für den Kanton Kosten in Gesamthöhe von 130'000 Franken \n\ninnert drei Jahren voranschlagt. Längerfristig dürfte die Rechnungslegung nach HRM2 mit dem ak-\n\ntuellen Personalbestand sichergestellt werden können, wobei die Ausgestaltung der Anlagebuch-\n\nhaltung einen wesentlichen Einfluss haben wird. \n\n \n\nAuf die flächendeckende Einrichtung eines einheitlichen Internen Kontrollsystems (IKS) wird aus \n\nKapazitätsgründen zunächst verzichtet. Regierungsrat und Gemeinderat haben mittels Weisungen \n\nzu entscheiden, wieweit sie Vorgaben zum IKS machen. \n\n \n\n\n\n 12 \n\nIn finanzieller Hinsicht gilt es im Rahmen der Umstellung auf HRM2 zwischen Fachprojekt (Vorlage \n\nFinanzhaushaltsgesetz sowie fachliche und technische Ausgestaltung bzw. Umsetzung der Rech-\n\nnungslegung nach HRM2) und Informatikprojekt (Softwareplattform, Einrichtung Stammdaten, Be-\n\nrichte etc.) zu unterscheiden. Für das Fachprojekt sind die vorerwähnten 130'000 Franken innert \n\ndrei Jahren eingeplant. KSD bietet für die Rechnungsführung mit SAP und newsystem® public \n\n(NSP) zwei grössere Anwendungen an, welche für die Rechnungslegung nach HRM2 geeignet sind. \n\nIn einem Vorprojekt entschieden sich der Kanton und die Stadt Schaffhausen aufgrund der Gesamt-\n\nkosten und der Funktionalität, mit der Einführung von HRM2 von SAP auf NSP umzustellen. Im \n\nZusammenhang mit dem Informatikprojekt sind 520'000 Franken vor allem für Projektleistungen der \n\nKSD sowie den befristeten Weiterbetrieb des SAP-Abfragesystems eingeplant. Dies ergibt insge-\n\nsamt 650'000 Franken an einmaligen externen Kosten, verteilt auf drei bis vier Jahre. Davon sind \n\n480'000 Franken bis und mit dem Budget 2016 bereits beschlossen worden. Die wiederkehrenden \n\nBetriebskosten für die Rechnungslegung nach HRM2 (Beschaffung Software und Betrieb durch die \n\nKSD) bewegen sich im Rahmen der derzeitigen jährlichen Belastung mit der Anwendung von SAP. \n\n \n\nFür die Gemeinden kann aus heutiger Sicht keine Kostenschätzung gemacht werden. Immerhin gilt \n\nes festzuhalten, dass die Kosten deutlich unter dem (Initial-)Aufwand des Kantons liegen müssen \n\nund die Wahl der Software sicherlich einen wesentlichen Einfluss haben wird. Die KSD bietet hierfür \n\n– unter anderem mit NSP, welches die Gemeinden Neuhausen am Rheinfall und Schleitheim in \n\nBetrieb haben – bereits heute eine speziell auf Gemeinden zugeschnittene Gesamtlösung an. Diese \n\nLösung steht bereits bei zahlreichen Schweizer Gemeinden unter HRM2 im Einsatz. Eine möglichst \n\neinheitliche Lösung für die Schaffhauser Gemeinden vereinfacht auch den Einführungsaufwand und \n\nbietet Hand für zahlreiche Synergien (Schulung, Support, Erfahrungsaustausch, Stellvertretung \n\netc.). Einschränkende Vorgaben zu den einzusetzenden Applikationen werden vorliegend aber \n\nkeine gemacht. \n\n \n\nBerücksichtigt werden muss alsdann, dass die Neubewertung von Finanz- und Verwaltungsvermö-\n\ngen (Aktiven) entweder eine Erhöhung oder eine Verminderung des Anlagevermögens bewirkt. Ent-\n\nsprechend erhöht oder vermindert sich auf der Passivseite das Eigenkapital. HRM2 empfiehlt hierfür \n\neine erfolgsneutrale Verbuchung (Neubewertungs-, bzw. Aufwertungsreserve im Eigenkapital). Da \n\nanzunehmen ist, dass insbesondere die tendenziell zu Anschaffungs- oder Nennwerten bilanzierten \n\nPositionen des Finanzvermögens nach einer Neubewertung zu Verkehrswerten höher ausgewiesen \n\nwerden müssen, ist in erster Linie eine Erhöhung der Bilanzsummen zu erwarten. \n\n6. Vernehmlassungsverfahren \n\nAufgrund der breit abgestellten Projektorganisation, in welche diverse Gemeindevertreter eingebun-\n\nden sind, der unbestrittenen Notwendigkeit, die Rechnungslegung auf HRM2 umzustellen, wenn der \n\nKanton Schaffhausen den Anschluss an den schweizweit üblichen Standard nicht verpassen will, \n\nder technischen Natur des Finanzhaushaltsgesetzes sowie der zeitlichen Dringlichkeit wurde auf \n\neine Vernehmlassung zum Entwurf des neuen Finanzhaushaltsgesetzes verzichtet. Stattdessen soll \n\n\n\n 13 \n\nim Vorfeld der Behandlung der Vorlage eine Informationsveranstaltung zu HRM2 für die Gemeinde-\n\nvertreter und für die Kantonsräte eine Schulung zu Beginn der Legislaturperiode 2017-2020 stattfin-\n\nden. \n\n7. Erläuterungen zum Entwurf des neuen Finanzhaushaltsgesetzes für den Kan-\n\nton und die Gemeinden (nFHG) \n\n7.1 Gliederung \n\nDer Entwurf des neuen Finanzhaushaltsgesetzes ist in acht Abschnitte gegliedert. Im ersten, allge-\n\nmeinen Abschnitt werden der Zweck und zentrale Begriffe definiert. Der zweite Abschnitt zur Haus-\n\nhaltsführung umschreibt die wesentlichen Grundsätze der Haushaltsführung, definiert den Forde-\n\nrungsverzicht, umschreibt, wie die finanzpolitische Beurteilung zu erfolgen hat und macht Vorgaben \n\nzum Haushaltsgleichgewicht sowie der Schuldenbegrenzung. Im dritten Abschnitt folgen die Instru-\n\nmente zur Gesamtsteuerung des Haushaltes (Finanzplan, Budget und Jahresrechnung). Der vierte \n\nAbschnitt regelt das Ausgaben- und Kreditrecht. Der fünfte Abschnitt widmet sich der neugestalteten \n\nRechnungslegung und regelt die Bilanzierung, Bewertung und Abschreibung von Vermögen sowie \n\ndie Konsolidierung der Rechnung. Im sechsten Abschnitt sind grundlegende Bestimmungen zur \n\nRechnungs- und Verwaltungsführung sowie zum internen Kontrollsystem (IKS) enthalten. Anschlies-\n\nsend sind im siebten Abschnitt die Zuständigkeiten geregelt und der achte Abschnitt enthält noch \n\ndie Schlussbestimmungen, das heisst die Zuständigkeiten für Ausführungsbestimmungen, Vorga-\n\nben über die Neubewertung von Vermögenswerten, die Übergangsregelungen und die Übergangs-\n\nfristen für die Einführung von HRM2 in den Gemeinden sowie die Änderungen geltenden Rechts. \n\n7.2 Erläuterungen zu den einzelnen Gesetzesbestimmungen \n\n1. Allgemeine Bestimmungen (Art. 1 – 3) \n\nArt. 1 Zweck und Geltungsbereich \n\nDie Zweckbestimmung, wonach das Finanzhaushaltsgesetz die Haushaltsführung von Kanton und \n\nGemeinden regelt, wurde wörtlich übernommen, der Geltungsbereich lehnt sich ans geltende Recht \n\nan, ist aber konkreter formuliert (vgl. Art. 1 FHG). \n\n \n\nDas Finanzhaushaltsgesetz gilt für die kantonale Verwaltung, für den Kantonsrat, für die Gerichte \n\nund für die weiteren Verwaltungsorganisationen des kantonalen öffentlichen Rechts (öffentlich-\n\nrechtliche Körperschaften, Anstalten und Stiftungen). Ausgenommen von der Haushaltsführung \n\nnach dem Finanzhaushaltsgesetz sind selbständige Verwaltungsorganisationen, die zwar auf dem \n\nkantonalen öffentlichen Recht beruhen, für die aber in der Spezialgesetzgebung eine separate Re-\n\ngelung über die Rechnungslegung vorgesehen ist. Solche abweichenden spezialgesetzlichen Best-\n\nimmungen gehen der allgemeinen Regel des Finanzhaushaltsgesetzes vor.  \n\n \n\nAbweichende Vorgaben zur Rechnungslegung gelten heute namentlich für die selbständigen An-\n\nstalten Schaffhauser Kantonalbank (Art. 32 Gesetz über die Schaffhauser Kantonalbank vom 31. \n\nJanuar 1983, SHR 951.100), Schaffhauser Spitäler (Art. 22 Spitalgesetz vom 22. November 2004, \n\n\n\n 14 \n\nSHR 813.100), Sozialversicherungsamt Schaffhausen (Art. 2 Abs. 3 EG zu den BG über AHV und \n\nIV vom 11. April 1994, SHR 831.100), Schaffhauser Sonderschulen (§ 29 Dekret über die Schaff-\n\nhauser Sonderschulen vom 19. Januar 2004, SHR 411.210) und Pensionskasse Schaffhausen (Art. \n\n3 Pensionskassengesetz vom 10. Juni 2013, SHR 185.100 i.V.m. Art. 47 Abs. 2 Verordnung über \n\ndie berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 18. April 1984, SR 831.441.1). \n\n \n\nFür die Gebäudeversicherung besteht heute keine explizite Regelung zur Rechnungslegung. Sie \n\nerstellt ihre Jahresrechnung nach Obligationenrecht in Übereinstimmung mit den Fachempfehlun-\n\ngen von Swiss GAAP FER im Allgemeinen und den Empfehlungen für Gebäudeversicherungen ge-\n\nmäss Swiss GAAP FER 41 im Besonderen, da Art. 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Gebäudeversi-\n\ncherung vom 8. Dezember 2003 (SHR 960.100) die Vorschriften des Obligationenrechts über die \n\nRevisionsstelle der Aktiengesellschaften sinngemäss anwendbar erklärt. Der Vollständigkeit halber \n\nist das Gesetz über die Gebäudeversicherung vom 8. Dezember 2003 (SHR 960.100) zu ergänzen \n\n(vgl. Art. 44 Ziff. 2 nFGH). \n\n \n\nNicht anwendbar ist das Finanzhaushaltsgesetz auf die Elektrizitätswerk des Kantons Schaffhausen \n\nAG und die Regionale Verkehrsbetriebe Schaffhausen RVSH AG, welche als Aktiengesellschaften \n\nund somit nicht als Verwaltungsorganisationen des kantonalen Rechts konstituiert sind (vgl. Art. 10 \n\nAbs. 1 Elektrizitätsgesetz vom 24. Januar 2000, SHR 731.100; Art. 1 Gesetz über die Regionalen \n\nVerkehrsbetriebe Schaffhausen vom 21. August 2000, SHR 744.100). Dasselbe gilt für Dritte, denen \n\neine Aufgabe mit einer Leistungsvereinbarung übertragen ist (z. B. Handelsschule des Kaufmänni-\n\nschen Verbandes, Wirtschaftsförderungsstelle). \n\n \n\nWie nach heutigem Recht gilt das kantonale Finanzhaushaltsgesetz auch für die Gemeinden. Vor-\n\nbehalten bleiben spezifische Regelungen des Gemeindegesetzes (vgl. Art. 70 GG) und abwei-\n\nchende bzw. ergänzende Bestimmungen in anderen kantonalen Gesetzen. Die Gemeinden dürfen \n\nweiterhin nur in engem Rahmen eigene Bestimmungen vorsehen (vgl. Art. 43 nFHG), andernfalls \n\nbestünde die Gefahr, dass die Vorgaben zugunsten einer harmonisierten Rechnungslegung verwäs-\n\nsert würden. \n\n \n\nDamit die kantonalen Vorgaben auf alle vergleichbaren Tatbestände der Haushalts- und Rech-\n\nnungsführung anwendbar sind, ist vorgesehen, dass das Finanzhaushaltsgesetz grundsätzlich auch \n\nfür Anstalten des kommunalen Rechts, die Zweckverbände und die übrigen der Zusammenarbeit \n\nder Gemeinden dienenden öffentlich-rechtlichen Organisationen gilt. Wie auf kantonaler Ebene gibt \n\nes auf kommunaler Ebene allerdings Organisationen, welche die Rechnungslegung heute nach an-\n\nderen Standards führen. Etwa erfolgt die Rechnungslegung der Städtischen Werke nach den \n\nGrundsätzen der Fachempfehlungen zur Rechnungslegung Swiss GAAP FER (vgl. Art. 1 Verord-\n\nnung über die Organisation und Geschäftsführung der Städtischen Werke Schaffhausen vom 21. \n\nFebruar 2006, RRS 7000.1; Beschluss über die Berechnung der Ablieferung der Städtischen Werke \n\nvom 21. Februar 2006, RSS 7000.11). Sodann gibt es Tatbestände, welche nur die politische Ge-\n\nmeinde betreffen (z. B. Erhebung von Steuern, funktionale Gliederung des Kontenplans, harmoni-\n\n\n\n 15 \n\nsierte Finanzkennzahlen) oder Vorgaben, auf die bei öffentlich-rechtlichen Organisationen mit ge-\n\nringer finanzieller Bedeutung verzichtet werden kann (z. B. Finanzplan, Geldflussrechnung, Anla-\n\ngenbuchhaltung). Für die Anstalten des kommunalen Rechts, die Zweckverbände und die übrigen \n\nder Zusammenarbeit der Gemeinden dienenden öffentlich-rechtlichen Organisationen können daher \n\nbesondere Bestimmungen erlassen werden. Das für Gemeindeangelegenheiten zuständige Depar-\n\ntement hat diese zu prüfen und zu genehmigen. Eine konsolidierte Betrachtungsweise muss jeden-\n\nfalls möglich bleiben. \n\n \n\nArt. 2 Finanz- und Verwaltungsvermögen \n\nArtikel 2 sieht die Einteilung der staatlichen Vermögenswerte in Finanz- und Verwaltungsvermögen \n\nvor. Die Unterteilung der Anlagegüter in Finanz- und in Verwaltungsvermögen und ihre Handhabung \n\nentspricht dem geltenden Recht (vgl. Art. 10 FHG) und ist entsprechend auch im Musterfinanzhaus-\n\nhaltsgesetz vorgesehen. Sie ist eine schweizerische Besonderheit, die eng mit dem Kreditrecht und \n\nden Ausgabenzuständigkeiten zusammenhängt. Das Unterscheidungskriterium ist der unmittelbare \n\nBedarf im Hinblick auf die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben. Das Finanzvermögen dient der öf-\n\nfentlichen Aufgabenerfüllung nur mittelbar und kann frei veräussert werden im Gegensatz zum Ver-\n\nwaltungsvermögen, das zweckgebunden ist, also unmittelbar einer öffentlichen Aufgabe dient (z. B. \n\nSchulhäuser, Verwaltungsgebäude, Werkhöfe). Zeigt sich, dass ein Gut, das im Verwaltungsvermö-\n\ngen bilanziert ist, für die öffentliche Aufgabenerfüllung nicht mehr gebraucht wird, ist es dem Finanz-\n\nvermögen zuzuordnen. Über die Kompetenz zur Veräusserung von Finanzvermögen sagt die Be-\n\nstimmung nichts aus, diese ist in Art. 40 nFHG geregelt. \n\n \n\nArt. 3 Einnahmen, Ausgaben und Anlagen \n\nDiese Bestimmung definiert weitere finanzrechtlich zentrale Begriffe – Ausgaben, Einnahmen und \n\nAnlagen – nach dem Musterfinanzhaushaltsgesetz. \n\n \n\nAlle Einnahmen des Staates bilden zunächst freie Staatsmittel, über die für beliebige Ausgabenzwe-\n\ncke verfügt werden kann. Sie vermehren entweder das Finanzvermögen oder werden zur Finanzie-\n\nrung von Verwaltungsvermögen verwendet. \n\n \n\nDie Ausgabe ist die dauernde Bindung freier staatlicher Mittel im Hinblick auf die Erfüllung öffentli-\n\ncher Aufgaben. Eine rechtsverbindliche Zusicherung eines Beitrages stellt damit eine Ausgabe im \n\nfinanzrechtlichen Sinne dar.  \n\n \n\nKlar von der Ausgabe zu unterscheiden ist die Anlage. Die Anlage bindet das Finanzvermögen nicht \n\nfür die öffentliche Aufgabenerfüllung, denn sie entspricht einem frei realisierbaren Wert, d. h. man \n\nkann die Anlage wieder verkaufen. Daher führt die Anlage nur zu einer Umschichtung innerhalb des \n\nFinanzvermögens. Ein anschauliches Beispiel bietet der Kauf von Liegenschaften. Werden die Lie-\n\ngenschaften zu reinen Ertragszwecken erworben, sind sie als Anlage zu bezeichnen. Die erworbe-\n\nnen Liegenschaften stellen keine Bindung von Finanzvermögen im Hinblick auf die öffentliche Auf-\n\ngabenerfüllung dar, da hier nur ein Ertrag angestrebt wird. Werden jedoch Liegenschaften zur Durch-\n\nführung von Verwaltungstätigkeiten erworben, stellt dies eine Ausgabe dar und keine Anlage. Die \n\n\n\n 16 \n\nLiegenschaften können nicht ohne Weiteres veräussert werden, da sie nun zur öffentlichen Aufga-\n\nbenerfüllung (z. B. für eine Schule) dienen. \n\n2. Haushaltsführung (Art. 4 – 7) \n\nArt. 4 Grundsätze der Haushaltsführung \n\nDie bislang geltenden Grundsätze der Haushaltsführung – die Grundsätze der Gesetzmässigkeit, \n\nder Wirtschaftlichkeit, der Sparsamkeit, des mittelfristig ausgeglichenen Finanzhaushaltes respek-\n\ntive des Haushaltsgleichgewichtes und das Verbot der Zweckbindung von kantonalen Hauptsteuern \n\n(vgl. Art. 2 ff. FHG) – werden im Sinne des Musterfinanzhaushaltsgesetzes um die Prinzipien der \n\nWirkungsorientierung, der Dringlichkeit, des Verursacherprinzips und der Vorteilsabgeltung ergänzt. \n\n \n\nDas Prinzip der Gesetzmässigkeit (lit. a) erfordert für jede staatliche Handlung eine Rechtsgrund-\n\nlage. Dies trifft auch für alle Transaktionen im Staatshaushalt zu. Die Aufzählung definiert, was unter \n\neiner Rechtsgrundlage verstanden wird. Nebst Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen kommen \n\nauch Gerichtsentscheide, Volksentscheide oder dem Referendum unterstehende Beschlüsse des \n\nKantonsrates bzw. der Gemeindeversammlung oder des Einwohnerrates in Frage. Rechtsverord-\n\nnungen bedürfen einer Kompetenznorm in einem formellen Gesetz, andernfalls ist die gesetzliche \n\nGrundlage nicht genügend. Ein Verpflichtungskreditbeschluss dient als Rechtsgrundlage im Sinne \n\nvon lit. a, sofern er dem Referendum unterstellt wird. Möchte eine Gemeinde z. B. für ein Volksfest \n\nein Feuerwerk veranstalten, muss sie diese Ausgaben nicht auf eine Gesetzesbestimmung stützen \n\nkönnen, ein referendumsfähiger Verpflichtungskreditbeschluss genügt. \n\n \n\nDer Grundsatz des Haushaltsgleichgewichts (lit. b) soll eine zu hohe öffentliche Verschuldung ver-\n\nhindern, die das Gleichgewicht zwischen den Generationen stört und die Wettbewerbsfähigkeit und \n\nBonität eines Gemeinwesens schmälert. Die Ausgaben und Einnahmen müssen «auf Dauer» oder, \n\nwie das geltende Finanzhaushaltsgesetz in Ausführung von Art. 97 Abs. 1 KV sagt, «mittelfristig \n\nausgeglichen» sein. Unter mittelfristig wird ein Zeitraum von drei bis fünf Jahren verstanden. Nicht \n\nverlangt wird, dass der Finanzhaushalt jährlich im Gleichgewicht steht, denn es muss möglich sein, \n\nin konjunkturell schwierigen Zeiten die Staatsausgaben teilweise mit fremden Mitteln zu decken. Ein \n\nüber längere Zeit andauernder Aufwandüberschuss in der Erfolgsrechnung ist jedoch nicht möglich. \n\nArt. 6 nFHG konkretisiert diesen Grundsatz. \n\n \n\nSparsamkeit (lit. c) bezieht sich auf die Ausgabenbedürfnisse und ihre Prioritätsordnung im Rahmen \n\ndes finanziell Tragbaren. Es sollen nur notwendige und tragbare Ausgaben getätigt werden. Not-\n\nwendig ist eine Ausgabe dann, wenn das Volk bzw. der Kantonsrat bzw. der Einwohnerrat oder der \n\nGemeinderat als Repräsentant des Volkes sie so bezeichnet und die Vornahme keinen Aufschub \n\nerduldet. Tragbar ist eine Ausgabe, wenn sie nicht zu einer finanziell unerwünschten Anspannung \n\ndes Haushalts führt. \n\n \n\n\n\n 17 \n\nDie Aufgaben sind in der Reihenfolge ihrer Dringlichkeit zu erledigen (lit. d). Dringlich ist eine Aus-\n\ngabe, die in der jeweiligen Budgetperiode getätigt werden muss, weil sie sonst nicht ihre volle Wir-\n\nkung entfaltet oder ein Schaden entsteht. Die Reparatur einer Pumpe einer Kläranlage beispiels-\n\nweise eilt mehr als die Renovation eines Verwaltungsgebäudes. \n\n \n\nDer Grundsatz der Wirkungsorientierung (lit. e) besagt, dass jede finanzielle Entscheidung auf ihre \n\nWirkung hin auszurichten ist. Es soll also nicht nur das Ziel verfolgt werden, eine bestimmte Leistung \n\nmöglichst günstig zu erbringen, sondern diese Leistung muss auch die gewünschte Wirkung entfal-\n\nten. Erbringt eine Massnahme nicht die gewünschte Wirkung, so ist sie aufzugeben bzw. durch eine \n\nbesser geeignete zu ersetzen. Dieser Grundsatz ist nicht gleichzusetzen mit der wirkungsorientier-\n\nten Verwaltungsführung, welche gemäss Grundsatzbeschluss des Kantonsrates vom 31. August \n\n2015 für die betroffenen Dienststellen der kantonalen Verwaltung abzuschaffen ist. Die Zielgerich-\n\ntetheit des staatlichen Handelns ist allgemein gültig. \n\n \n\nDer Grundsatz der Wirtschaftlichkeit (lit. f) befasst sich mit der optimalen, kostengünstigsten Kom-\n\nbination der personellen und sachlichen Mittel zu Gunsten der vorgegebenen Ziele. Es ist periodisch \n\nzu überprüfen, ob die Aufgaben nicht durch eine kostengünstigere Kombination aus Arbeit, finanzi-\n\nellen Mitteln, Realkapital und organisatorischem Kapital (Summe des organisatorischen Wissens \n\nund der Beziehungen in einem Gemeinwesen) erfüllt werden könnten. Die unwirtschaftliche Erfül-\n\nlung von Aufgaben ist zu vermeiden. \n\n \n\nDas Verursacherprinzip (lit. g) sieht vor, dass die Nutzniesser besonderer öffentlicher Leistungen \n\ndie zumutbaren Kosten der Aufgabenerfüllung in der Regel tragen sollen. Damit wird den Behörden \n\nder Auftrag erteilt, bei Beschlüssen über öffentliche Leistungen die Frage der Finanzierung durch \n\nNutzniesser zu prüfen und zumutbare Gebühren zu erheben. Für die Gebührenerhebung gibt es \n\ngewisse Rahmenbedingungen. Die Gebühren dürfen höchstens kostendeckend sein. Die Kosten-\n\ndeckung kann dabei anhand einer Vollkostenrechnung beurteilt werden. Gebühren, die dauernd \n\nmehr als die Vollkosten decken, verstossen gegen das Äquivalenzprinzip. Gebühren müssen aber \n\nnicht zwingend die vollen Kosten decken. Inwieweit spezielle Verursacher zur Kostendeckung bei-\n\ngezogen werden sollen oder inwieweit das Gemeinwesen die Kosten über allgemeine Steuermittel \n\ndecken soll, ist ein politischer Entscheid.  \n\n \n\nDas Prinzip der Vorteilsabgeltung (lit. h) besagt, dass besondere wirtschaftliche Vorteile aus öffent-\n\nlichen Einrichtungen abzugelten sind. Dabei sollen die erhobenen Abgeltungen dem Nutzen ent-\n\nsprechend sein, den die Bevorteilten aus dem jeweiligen Vorteil ziehen können. Ausserdem sollte \n\ndas Prinzip der Zumutbarkeit beachtet werden, das eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Inte-\n\nresse und dem privaten Interesse voraussetzt. Vorteilsabgeltungen kommen insbesondere bei staat-\n\nlichen Erschliessungs- und Infrastrukturprojekten zum tragen. Private Rechtssubjekte haben bei-\n\nspielsweise Vorteilsabgeltungen bei Strassenerschliessungen zu leisten (Perimeterbeiträge, De-\n\nckung von Kostenanteilen bei separaten Zu- und Abfahrten zu Einkaufszentren usw.). \n\n \n\n\n\n 18 \n\nSteuern sind voraussetzungslos geschuldete staatliche Abgaben, die jedermann für die Deckung \n\nder Staatsausgaben im Allgemeinen zu leisten hat. Eine Zweckbindung von Hauptsteuern (vor allem \n\nEinkommens- und Vermögenssteuern der natürlichen Personen, Gewinn- und Kapitalsteuern der \n\njuristischen Personen) ist deshalb verboten (lit. i), sie ist lediglich für sogenannte Nebensteuern oder \n\nVerursachereinnahmen denkbar. Aber auch dort sollte grösste Zurückhaltung geübt werden, damit \n\nnicht unerwünschte Ausgabenautomatismen entstehen. Mit diesem Prinzip soll eine gleichmässige \n\nBehandlung der verschiedenen staatlichen Aufgabengebiete gewährleistet werden. Gestrichen wird \n\ndie in Art. 6 Abs. 2 FHG vorgesehene Möglichkeit, zur Finanzierung von einzelnen grossen Investi-\n\ntionsprojekten einen zeitlich befristeten Zuschlag zur Hauptsteuer zu erheben (Objektsteuer). \n\n \n\nArt. 5 Finanzpolitische Beurteilung \n\nDer Regierungsrat bzw. der Gemeinderat hat unter Berücksichtigung der Finanzlage die finanzpoli-\n\ntischen Zielgrössen für einen gesunden Haushalt festzulegen.  \n\n \n\nZur Beurteilung der Finanzlage werden wie im Musterfinanzhaushaltsgesetz (vgl. Ziff. 2.3) allgemein \n\nverbindliche Finanzkennzahlen vorgeschrieben, die einen Bezug zu Bewegungsgrössen und zu Be-\n\nstandesgrössen haben und sowohl die Erfolgsrechnung, die Investitionsrechnung wie auch die Bi-\n\nlanz betreffen. Der Nettoverschuldungsquotient ist die Differenz zwischen Fremdkapital und Finanz-\n\nvermögen in Prozenten des Fiskalertrages. Der Selbstfinanzierungsgrad ist das Scharnier zwischen \n\nErfolgsrechnung (Cashflow) und Nettoinvestitionen und gibt an, welcher Anteil der Nettoinvestitionen \n\naus eigenen Mitteln finanziert werden kann. Der Zinsbelastungsanteil sagt aus, welcher Anteil des \n\nlaufenden Ertrags durch den Zinsaufwand gebunden ist.  \n\n \n\nDie Finanzkennzahlen zweiter Priorität sind für die Steuerung der Haushalte, die Festlegung der \n\npolitischen Prioritäten, die Beurteilung der Risikosituation und die Erstellung von aussagekräftigen \n\nFinanzstatistiken ebenfalls wichtig. Sie werden in einigen Gemeinden bereits heute (teilweise) ver-\n\nwendet. Fortan sollen der Kanton und die Gemeinden alle acht Finanzkennzahlen berechnen und in \n\ngeeigneter Form publizieren. \n\n \n\nArt. 6 Haushaltsgleichgewicht und Schuldenbegrenzung \n\nArt. 97 KV verlangt, dass der Finanzhaushalt mittelfristig ausgeglichen ist. Der Regierungsrat und \n\nder Kantonsrat haben Massnahmen zur Sicherstellung des Haushaltsgleichgewichtes zu treffen, \n\nwenn in einem Jahr ein Bilanzfehlbetrag entsteht, welcher höher als 5 Prozent der Einnahmen ist \n\n(aktuell entspricht dies beim Kanton einem Aufwandüberschuss von 34 Mio. Franken) und gleich-\n\nzeitig das Eigenkapital (aktuell beim Kanton 123 Mio. Franken) vollständig aufgebraucht ist. \n\n \n\nKonkreter ist § 5 des Abschreibungsdekretes, welches eine jährliche Abschreibung von mindestens \n\n20 Prozent vorschreibt. Da diese Bestimmung älter ist als die Kantonsverfassung, wurde in der Lehre \n\nmitunter postuliert, dass der mittelfristige Ausgleich erreicht sei, sofern die laufenden Einnahmen \n\nausreichen, um die laufenden Ausgaben inklusive Abschreibungen auf den Investitionen zu decken. \n\nBei Aufwandüberschüssen bis 4 Mio. Franken dürfte das Budget bzw. die Rechnung noch als aus-\n\ngeglichen gelten (vgl. Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen – Kommentar, \n\n\n\n 19 \n\nSchaffhausen 2004, S. 282). Um Klarheit zu schaffen und einer Verschuldung des Staatshaushaltes \n\nfortan mit griffigen Massnahmen entgegenwirken zu können, wird explizit festgeschrieben, dass die \n\nErfolgsrechnung nicht mit einem Aufwandüberschuss budgetiert werden darf, wenn ein Bilanzfehl-\n\nbetrag besteht. Bilanzfehlbeträge müssen jährlich um mindestens 20 Prozent abgetragen werden. \n\nDie Abtragung ist dabei im Finanzplan vorzusehen und im Budget auszuweisen. Zusätzlich zur Til-\n\ngung des Bilanzfehlbetrags wird als weitere Schuldenbegrenzung neu – wie im Musterfinanzhaus-\n\nhaltsgesetz vorgesehen (vgl. Ziff. 2.3) – eine Begrenzung der Neuverschuldung für hoch verschul-\n\ndete Haushalte vorgesehen. Ein Haushalt gilt als hoch verschuldet, wenn der Nettoverschuldungs-\n\nquotient (Differenz zwischen Fremdkapital und Finanzvermögen in Prozenten des Fiskalertrages) \n\nmehr als 200 Prozent beträgt. In diesem Falle soll die Zunahme des Fremdkapitals aus der Investi-\n\ntionstätigkeit verhindert werden, indem ein minimaler Selbstfinanzierungsgrad von 100 Prozent vor-\n\ngesehen ist. Diese Massnahmen gelten fortan auch für die Gemeinden. \n\n \n\nArt. 7 Finanzierungstransparenz \n\nGemäss Art. 96 Abs. 3 KV ist vor der Übernahme neuer Aufgaben darzulegen, wie sie finanziert \n\nwerden. Um sicherzustellen, dass die Kostenfolgen bei finanzwirksamen Beschlüssen (z. B. Ver-\n\npflichtungskreditbeschluss, Erlass neuer Gesetzesbestimmungen) für jedermann sichtbar werden, \n\nwird mit der neuen Bestimmung zur Finanzierungstransparenz ausdrücklich die Offenlegung der mit \n\ndem Vorhaben unmittelbar verknüpften Ausgaben (inkl. Folgekosten) verlangt. Zudem besteht die \n\nVerpflichtung, die Auswirkungen auf den Finanzplan aufzuzeigen. Damit soll einer schleichenden \n\nVerschlechterung der Haushaltslage entgegengewirkt werden. In die Überlegungen einzubeziehen \n\nsind auch finanzielle Folgen für Dritte (z. B. Auswirkungen auf den Steuerfuss, Mehrausgaben der \n\nGemeinden). Bei rechtsetzenden Erlassen besteht auf kantonaler Ebene ohnedem eine umfassende \n\nPflicht, die voraussichtlichen personellen, finanziellen und weiteren Auswirkungen aufzuzeigen (vgl. \n\nArt. 21 Abs. 2 Gesetz über den Kantonsrat vom 20. Mai 1996; SHR 171.100). \n\n3. Finanzplan, Budget und Jahresrechnung \n\n3.1 Finanzplan \n\nArt. 8 Finanzplan \n\nDieser Artikel nimmt für den Kanton die Verpflichtung des Regierungsrats, zu Beginn jeder Amtspe-\n\nriode einen Finanzplan zu erstellen, auf (vgl. Art. 63 KV, Art. 33 FHG). Sein Zweck ist es primär, die \n\nFinanzplanung einheitlicher zu gestalten, indem die verbindlichen Elemente der finanziellen Bericht-\n\nerstattung genannt werden (Planaufwand und -ertrag, Planinvestitionsausgaben und -einnahmen, \n\nPlangeldfluss, Schätzung des Finanzierungsbedarfs, finanzpolitischen Zielgrössen und Entwicklung \n\nder Finanzkennzahlen). Weitere Elemente (z. B. Finanzierungsmöglichkeiten, Entwicklungsprog-\n\nnose zum Personalbestand, strategische Ziele) können bei Bedarf aufgenommen werden. Neu ist, \n\nwie im Musterfinanzhaushaltsgesetz vorgesehen, dass die Finanzplanung nicht nur periodisch, son-\n\ndern jährlich zu erfolgen hat. Für den Kanton Schaffhausen erfolgt bereits unter HRM1 seit 2012 \n\neine jährliche Finanzplanung. Ein Planungshorizont von vier Jahren wird weiterhin als ausreichend \n\nbetrachtet, da die Genauigkeit der Prognose mit zunehmender Dauer abnimmt.  \n\n \n\n\n\n 20 \n\nDer Finanzplan ist zusammen mit dem Budget dem Kantonsrat bzw. der Gemeindeversammlung \n\noder dem Einwohnerrat zur Kenntnisnahme zu unterbreiten. Er umfasst damit das Budgetjahr und \n\ndrei Planjahre. Für den Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung oder den Einwohnerrat bildet \n\nder Finanzplan eine Grundlage für die Ausübung der parlamentarischen Oberaufsicht über Regie-\n\nrungsrat bzw. Gemeinderat und Verwaltung und seiner eigenen Planungskompetenz. Er kann selbst \n\nim Rahmen allgemeiner Würdigungen oder mit Erklärungen zu einzelnen Teilen Einfluss nehmen \n\n(vgl. für den Kanton Art. 54 f. KV, Art. 22 Abs. 3 Gesetz für den Kantonsrat vom 20. Mai 1996, SHR \n\n171.100) \n\n3.2 Budget \n\nArt. 9 Budget \n\nDie Kantonsverfassung wie auch das Gemeindegesetz und das geltende Finanzhaushaltsgesetz \n\nsprechen vom Voranschlag (vgl. Art. 33 Abs. 1 lit. c, Art. 56 lit. a und Art. 66 Abs. 2 KV; Art. 26 Abs. \n\n1 lit. f, Art. 29 Abs. 3, Art. 44, Art. 67 ff. GG, Art. 31 FHG). Das Musterfinanzhaushaltsgesetz sowie \n\ndie Mehrheit der Kantone benutzen indes das wesentlich geläufigere Synonym «Budget», weshalb \n\nfortan von Budget die Rede sein soll. Das Gemeindegesetz ist entsprechend anzupassen, dagegen \n\nsoll allein wegen dieser begrifflichen Unstimmigkeit auf eine aufwendige Verfassungsrevision ver-\n\nzichtet werden. \n\n \n\nDas Budget ist das zentrale Instrument für die Jahresplanung. Es wird jährlich vom Regierungsrat \n\nbzw. vom Gemeinderat erstellt. Beinhalten muss das Budget diejenigen Elemente, welche für die \n\nEntscheidfindung notwendig sind (vorgeschlagene Erfolgs- und Investitionsrechnung, Informationen \n\nzur Finanzierung sowie über die Verwendung der noch laufenden Verpflichtungskredite, Begründun-\n\ngen zu den wesentlichen Veränderungen gegenüber dem Vorjahr). Massgebend für die Gestaltung \n\ndes Voranschlages ist der festgelegte Kontenplan (Artengliederung), der sich nach dem vom Regie-\n\nrungsrat bezeichneten Rechnungslegungsmodell richten soll. Dies wird HRM2 sein. Zudem ist die \n\nfunktionale Gliederung oder die institutionelle Gliederung zu erstellen, wobei im Falle der institutio-\n\nnellen Gliederung für die finanzstatistischen Bedürfnisse zusätzlich der Ausweis der funktionalen \n\nGliederung zu erstellen ist. \n\n \n\nInhalt und Darstellung der Berichterstattung werden unter HRM2 an die bewährte Praxis der Privat-\n\nwirtschaft angepasst, welche für die öffentliche Hand modifiziert wurde. So sollen insbesondere die \n\nGrundlagen und angewandten Grundsätze bei der Erstellung des Budgets, die neuen Positionen \n\nund wesentlichen Veränderungen gegenüber dem Vorjahr sowie die finanzpolitischen Ziele und \n\nKennzahlen betont werden (vgl. auch Ziff. 2.4). Das eigentliche Budget setzt sich nach einem gene-\n\nrellen Überblick der Planzahlen, der Erfolgs und der Investitionsrechnung in einem ersten Teil aus \n\neinem Kommentar zum Budget und in einem zweiten Teil aus dem Anhang mit angewandtem Re-\n\ngelwerk, Erläuterungen zu Positionen der Erfolgs- und der Investitionsrechnung sowie ergänzenden \n\nAngaben und Finanzkennzahlen zusammen. In einer separaten Broschüre werden die unkommen-\n\ntierten Zahlen der Organisationseinheiten detailliert aufgezeigt.  \n\n \n\n\n\n 21 \n\nDie Genehmigung des Budgets durch den Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung oder den \n\nEinwohnerrat ist die Ermächtigung, für einen bestimmten Zweck und innerhalb des bewilligten Be-\n\ntrages während des Budgetjahres Ausgaben zu tätigen. Für den Fall, dass kein rechtskräftiges \n\nBudget vorliegt, soll der Vorschlag des Musterfinanzhaushaltsgesetzes übernommen werden, wo-\n\nnach der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat ermächtigt ist, die für die ordentliche Staatstätigkeit \n\nunabdingbaren Ausgaben zu tätigen. Die vom Kantonsrat bzw. der Gemeindeversammlung oder \n\ndem Einwohnerrat noch nicht bewilligten Kredite sollen mit grösster Zurückhaltung beansprucht wer-\n\nden. Der im geltenden Recht vorgesehene Zusatz, wonach im übrigen ein Zwölftel der vorgesehe-\n\nnen Kredite pro Monat in Anspruch genommen werden kann (Art. 31 Abs. 3 FHG), wird deshalb \n\ngestrichen. \n\n3.3 Jahresrechnung (Art. 10 – 15) \n\nArt. 10 Jahresrechnung \n\nWie nach geltendem Recht hat der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat dem Kantonsrat respektive \n\nder Gemeindeversammlung die Jahresrechnung zur Genehmigung zu unterbreiten (vgl. Art. 33 \n\nFHG). Dies muss spätestens innert sechs Monaten nach Ende des Kalenderjahres geschehen. \n\n \n\nHauptelemente der Jahresrechnung sind die Bilanz, die Erfolgsrechnung und die Investitionsrech-\n\nnung. Sie sind nach dem Kontenrahmen des vom Regierungsrat bezeichneten Rechnungslegungs-\n\nmodells (HRM2) zu gliedern. Neue und zusätzliche Elemente der Jahresrechnung gemäss HRM2 \n\nsind die Geldflussrechnung (Art. 14 nFHG) und ein ausführlicher Anhang (Art. 16 nFHG). Um die \n\nEntwicklung besser zu erkennen, sind zudem die Zahlen der Bilanz, der Erfolgsrechnung und der \n\nInvestitionsrechnung des Vorjahres und des Budgets aufzuzeigen. Neu ist der Prüfbericht der Revi-\n\nsionsstelle beizulegen. Der festgelegte Umfang der Jahresrechnung darf nicht unterschritten wer-\n\nden, weitere Unterlagen können indes angefügt werden. Analog dem Budget werden für die Jahres-\n\nrechnung die unkommentierten Detailzahlen der Organisationseinheiten in einer separaten Bro-\n\nschüre aufgezeigt. \n\n \n\nArt. 11 Bilanz \n\nIn der Bilanz werden die Aktiven (Vermögen) und die Passiven (Verpflichtungen und Eigenkapital) \n\neinander gegenübergestellt. Der Saldo ist der Bilanzüberschuss oder der Bilanzfehlbetrag. Die Ak-\n\ntiven werden in das Finanz- und das Verwaltungsvermögen, die Passiven in Fremdkapital und Ei-\n\ngenkapital gegliedert. Im Einzelnen ergibt sich die Einteilung der Bilanz aus dem Kontenrahmen \n\nHRM2. \n\n \n\nArt. 12 Erfolgsrechnung \n\nZiel der Erfolgsrechnung ist es, das jährliche finanzielle Ergebnis des Gemeinwesens im Sinne des \n\n«True and Fair View-Prinzips» darzustellen. Die Erfolsrechnung ist hierfür zweistufig abzuschliessen \n\n(vgl. Ziff. 2.5). Auf der ersten Stufe wird eine getreue Abbildung der Geschäftstätigkeit aufgezeigt, \n\nwelche mit anderen Gemeinwesen vergleichbar ist. Finanzpolitisch motivierte Buchungen sowie mit \n\nder eigentlichen Geschäftstätigkeit nicht zusammenhängende Vorfälle sind auf der zweiten Stufe zu \n\nerfassen. Zusammen bilden die erste und die zweite Stufe das Gesamtergebnis. \n\n\n\n 22 \n\n \n\nAufwand oder Ertrag können ausserordentlich sein. Neben solchen, mit denen in keiner Art und \n\nWeise gerechnet werden konnte, die sich der Einflussnahme und Kontrolle entziehen und nicht zur \n\nordentlichen Tätigkeit gehören, sind dies insbesondere finanzpolitisch motivierte Buchungen. Mit der \n\nzweistufigen Erfolgsrechnung ist sichergestellt, dass die erste Stufe der Erfolgsrechnung (operatives \n\nErgebnis) von ausserordentlichen Einflüssen und Abschlussentscheiden unbeeinflusst bleibt.  \n\n \n\nArt. 13 Investitionsrechnung \n\nDie Investitionsrechnung ist eine separate Rechnung für Investitionseinnahmen und -ausgaben des \n\nVerwaltungsvermögens, die einen Überblick über die öffentlichen Investitionsvorhaben schafft. Wel-\n\nche Ausgaben und Einnahmen in der Investitionsrechnung dargestellt werden, ist aus dem Konten-\n\nrahmen HRM2 ersichtlich. Ausgewiesen werden dabei allerdings nur Investitionsausgaben für Ver-\n\nwaltungsvermögen mit mehrjähriger Nutzungsdauer, welche die gesetzlich festgelegte Aktivierungs-\n\ngrenze gemäss Absatz 4 der Bestimmung erreichen. Die vorgesehenen Grenzen entsprechen der \n\nEmpfehlung der Konferenz der kantonalen Aufsichtsstellen über die Gemeindefinanzen (KKAG) und \n\nwurden anlässlich einer Umfrage des Amtes für Justiz und Gemeinden vom 8. Mai 2012 von einem \n\nGrossteil der Schaffhauser Gemeinden für gut befunden. Anlagen, welche die festgelegte Aktivie-\n\nrungsgrenze nicht erreichen, sind direkt über die Erfolgsrechnung abzuschreiben. Geschäfte im Zu-\n\nsammenhang mit dem Finanzvermögen werden in der Investitionsrechnung nicht erfasst. \n\n \n\nWie beim Aufwand und Ertrag (Art. 12 Abs. 3 nFHG) kann es – wenn auch seltener – auch ausser-\n\nordentliche Investitionsausgaben und Investitionseinnahmen geben. \n\n \n\nArt. 14 Geldflussrechnung \n\nDie Geldflussrechnung ist wichtig, um Auskunft über die Herkunft und Verwendung der Liquidität \n\ngeben zu können. Sie stellt den Geldfluss aus betrieblicher Tätigkeit (Erfolgsrechnung), den Geld-\n\nfluss aus Investitions- und Anlagetätigkeit (Investitionsrechnung) und den Geldfluss aus Finanzie-\n\nrungstätigkeit gestuft dar. Dadurch wird über die betrieblichen, die investiven und die tresoreriebe-\n\nzogenen (Liquiditätsbewirtschaftung) Vorgänge detailliert orientiert. \n\n \n\nArt. 15 Anhang \n\nIm Anhang finden sich Fakten, welche für das Verständnis der finanziellen Lage und der Entwicklung \n\ndes Finanzhaushaltes notwendig sind. Die in diesem Artikel vorgegebenen Einzelheiten sind obliga-\n\ntorisch darzulegen. Es handelt sich um materielle Aussagen über die Rechnungslegung und die \n\nRechnungslegungsgrundsätze sowie um Detailausweise über Einzelheiten des Haushalts. Als Re-\n\ngelwerk gilt das vom Regierungsrat festgelegte Regelwerk (HRM2, vgl. Art. 43 Abs. 2 nFHG). Wird \n\ndavon abgewichen, sind die Abweichungen aufzuzeigen. Auch sind die Rechnungslegungsgrund-\n\nsätze einschliesslich der wesentlichen Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze zusammenzufas-\n\nsen.  \n\n \n\nNeu ist der Eigenkapitalnachweis. Im HRM1 wurde das Eigenkapital nur durch das Ergebnis der \n\nLaufenden Rechnung verändert. Unter HRM2 gehören verschiedene zusätzliche Bestandteile der \n\n\n\n 23 \n\nPassivseite der Bilanz zum Eigenkapital an (z. B. Fonds im Eigenkapital, Spezialfinanzierungen im \n\nEigenkapital, Vorfinanzierungen, Reserven).  \n\n \n\nRückstellungs-, Beteiligungs-, Gewährleistungs- und Anlagespiegel geben Auskunft über den Be-\n\nstand und die Veränderung von Buchwerten. Sie enthalten die notwendigen Angaben für die Beur-\n\nteilung der Finanzlage und der Risiken. Zudem wird der Anhang eine Detailübersicht über die lau-\n\nfenden Verpflichtungskredite enthalten.   \n\n4. Ausgaben, Kreditarten und Spezialfinanzierungen \n\n4.1 Ausgaben (Art. 16 – 17) \n\nArt. 16 Gebundene und neue Ausgaben \n\nDer Abgrenzung zwischen neuen Ausgaben und gebundenen Ausgaben kommt eine grosse politi-\n\nsche Bedeutung zu. Nur neue Ausgaben unterliegen der separaten Ausgabenbewilligung – je nach \n\nFinanzkompetenz – des Regierungsrates bzw. des Gemeinderates, des Kantonsrates bzw. der Ge-\n\nmeindeversammlung oder des Einwohnerrates, der Stimmberechtigten.  \n\n \n\nWegen Abgrenzungsschwierigkeiten wurde in der Vergangenheit wiederholt das Bundesgericht an-\n\ngerufen. Dieses hat dabei den Begriffen «neue Ausgaben» und «gebundene Ausgaben» in gefes-\n\ntigter Rechtsprechung klare Konturen verliehen (vgl. z. B. BGE 115 Ia 139 ff.; 116 Ia 1 ff.; 141 I 130 \n\nff.). Ausgaben gelten demgemäss als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und \n\ndem Umfang nach vorgeschrieben sind oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungs-\n\naufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, mit \n\nder Rechtsgrundlage seien auch die sich daraus ergebenden Aufwendungen gebilligt worden, falls \n\nein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfül-\n\nlung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es \n\nkönnen aber selbst dann, wenn eine Ausgabe durch den Grunderlass präjudiziert ist, die Modalitäten \n\nder Vornahme wichtig genug sein, um die Mitsprache der zuständigen Behörde zu rechtfertigen. \n\nImmer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeit-\n\npunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zu-\n\nsteht, ist daher eine neue Ausgabe anzunehmen.  \n\n \n\nEin häufiger Streitfall vor Bundesgericht bildeten in der Vergangenheit Sachanlagen (vgl. z. B. BGE \n\n111 Ia 34; 113 Ia 390 ff.; Urteil 1C_35/2012 vom 4. Juni 2012). Das Bundesgericht hat hierzu fest-\n\ngelegt, dass in Bezug auf den Unterhalt von Gebäuden Ausgaben für die Instandstellung, Erneue-\n\nrung oder den Umbau eines Gebäudes immer gebunden sind, wenn der Zweck des Gebäudes bei-\n\nbehalten wird. Ebenso dürfen Ausgaben als gebunden betrachtet werden, die nur der Erhaltung und \n\ndem Unterhalt im Sinn der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen. Kommt \n\nder entscheidenden Behörde beim Gebäudeunterhalt indes eine Handlungsfreiheit zu oder über-\n\nschreiten Modernisierungen den üblichen Standard, ist auch bei Umbauten ohne Zweckänderung \n\nvon neuen Ausgaben auszugehen.  \n\n \n\n\n\n 24 \n\nDie bisherige Definition (vgl. 16 Abs. 2 FHG) ist sehr offen und daher für die Praxis zu unbestimmt. \n\nMit der vorgesehenen Formulierung in Art. 16 nFHG wird der Bundesgerichtspraxis Rechnung ge-\n\ntragen.  \n\n \n\nArt. 17 Ausgabenvoraussetzungen \n\nJede Ausgabe bedarf einer Rechtsgrundlage (vgl. Art. 4 Abs. 2 lit. a nFHG) und eines Ausgabenent-\n\nscheides. Das Kreditrecht regelt die Fragen, wer nach was für Kriterien über welche Ausgaben be-\n\nstimmen kann. Aus der Kantonsverfassung wie auch aus dem Musterfinanzhaushaltsgesetz folgt, \n\ndass das Ausgabenverfahren zweistufig ist. Es bedarf sowohl der Ermächtigung zum Eingehen von \n\nVerpflichtungen (Ausgabenbeschluss), als auch der Ermächtigung zur Belastung der konkreten Jah-\n\nresrechnung (Budgetkredit, Nachtragskredit oder Exekutivkredit). Zur Klärung werden die Voraus-\n\nsetzungen neu explizit im Gesetz verankert (Art. 18 Abs. 1 nFHG). Eine Ausgabe darf erst getätigt \n\nwerden, wenn alle drei Voraussetzungen erfüllt sind, die Reihenfolge ist aber nicht massgebend. \n\nRechtsgrundlage und Verpflichtungskreditbeschluss können zusammenfallen, sofern letzterer refe-\n\nrendumsfähig ist. \n\n \n\nDie Ausgabenbefugnisse für den Ausgabenbeschluss richten sich nach der Kantonsverfassung bzw. \n\nden Gemeindeordnungen. Sie werden durch das neue Finanzhaushaltsgesetz nicht beeinträchtigt.  \n\n \n\nIm Kanton beschliesst der Regierungsrat über gebundene sowie über neue einmalige Ausgaben bis \n\n100'000 Franken, neue jährlich wiederkehrende Ausgaben bis 20'000 Franken sowie Verfügungs-\n\ngeschäfte über Liegenschaften des Finanzvermögens bis 1 Mio. Franken (Art. 66 KV). Der Kantons-\n\nrat beschliesst über höhere neue Ausgaben bis zur Befugnis des Volkes (vgl. Art. 56 KV). Die Stimm-\n\nberechtigten entscheiden obligatorisch über neue einmalige Ausgaben von mehr als 3 Mio. Franken \n\nund über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 500'000 Franken (Art. 32 KV). Neue \n\neinmalige Ausgaben von mehr als 1 Mio. Franken und jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr \n\nals 100'000 Franken unterstehen dem fakultativen Referendum. Ausgabenbefugnisse des Volkes \n\nkönnen an den Kantonsrat, solche des Kantonsrates an den Regierungsrat übertragen werden (vgl. \n\nArt. 49 KV). \n\n \n\nIm neuen Finanzhaushaltsgesetz soll explizit festgeschrieben werden, dass auch der Regierungsrat \n\nbzw. der Gemeinderat seine Ausgabenbefugnisse an die Verwaltungseinheiten delegieren können \n\nsoll (vgl. Abs. 2). Abhängig von der Ausgabenbefugnis handelt es sich beim Ausgabenbeschluss um \n\neinen Verpflichtungskredit- oder Zusatzkreditbeschluss oder um einen Ausgabenbeschluss des Re-\n\ngierungsrates bzw. des Gemeinderates (Exekutivkredit). \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n 25 \n\nAusgabenvoraussetzungen des Kantons*: \n\n \n\n \n* Das Schema gilt analog für die Gemeinden im Rahmen derer Bestimmungen. \n\n \n\nVon den drei Ausgabenvoraussetzungen zu unterscheiden ist die Ermächtigung zur Geldverwen-\n\ndung respektive zur Zeichnungsberechtigung.  \n\n \n\n4.2 Kreditarten (Art. 18 – 24) \n\nArt. 18 Kredit \n\nEs gibt verschiedene Arten von Krediten, namentlich den Verpflichtungskredit, den Zusatzkredit, den \n\nBudgetkredit, den Nachtragskredit und den Exekutivkredit. Das Kreditverständnis weicht teilweise \n\nvon der geübten Praxis ab. Verpflichtungs-, Zusatz-, Budget- und Nachtragskredit sind reserviert für \n\nden Entscheid des Kantonsrates bzw. der Gemeindeversammlung oder des Einwohnerrates sowie \n\nden Volksentscheid. \n\n \n\nEinige wesentliche Eigenschaften, die für alle Kreditarten gelten, werden wie im geltenden Recht \n\n(Art. 25 FHG) und im Musterfinanzhaushaltsgesetz vorweg klargestellt. So müssen alle Kredite, de-\n\nren Genehmigung nach der Kantonsverfassung bzw. nach der Gemeindeordnung in die Kompetenz \n\nder Stimmberechtigten oder des Kantonsrates bzw. der Gemeindeversammlung oder des Einwoh-\n\nnerrates fallen, dem zuständigen Organ mit einem erläuternden Bericht unterbreitet werden.  \n\n \n\n\n\n 26 \n\nMit fachmännischen Regeln sind allgemein gebräuchliche Methoden von Berufsständen oder aner-\n\nkannten Vereinigungen gemeint.  \n\n \n\nArt. 19 Verpflichtungskredit \n\nDer Verpflichtungskredit gibt die Ermächtigung, bis zu einer bestimmten Summe für einen bestimm-\n\nten Zweck finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Er ist immer dann einzuholen, wenn die Ausgabe \n\nnicht gebunden ist oder ein Kreditbegehren die Finanzkompetenz des Regierungsrates bzw. Ge-\n\nmeinderates (Exekutivkredit) übersteigt. Über neue einmalige Ausgaben bis zu 1 Mio. Franken und \n\nüber neue jährlich wiederkehrende Ausgaben bis zu 100'000 Franken beschliesst der Kantonsrat in \n\nabschliessender Befugnis (Art. 33 Abs. 1 lit. d KV). Bei den Gemeinden gelten die in der Verfassung \n\nvorgesehenen Schwellenwerte. Wird der Schwellenwert erreicht, nach dem eine Ausgabe dem Re-\n\nferendum unterstellt werden muss, kann der Verpflichtungskredit nicht mit der Budgetzustimmung \n\nbewilligt werden. Es bedarf eines separaten Berichtes und Antrages und eines separaten Beschlus-\n\nses, der selbstverständlich in die Budgetvorlage integriert werden kann, aber dem Referendum zu \n\nunterliegen hat. Dem Verpflichtungskredit kommt aber auch bei tieferen Beträgen eine gewisse Be-\n\ndeutung zu, wenn Projekte zu Ausgaben in künftigen Budgetperioden führen, oder bei Vorhaben, \n\nbei denen das Eingehen der Verpflichtung und die daraus resultierenden Ausgaben nicht in das \n\ngleiche Rechnungsjahr fallen. \n\n \n\nBeschlossen werden kann er wie im geltenden Recht als Objekt- oder als Rahmenkredit (vgl. Art. \n\n28a FHG). Der Objektkredit umfasst ein einzelnes Vorhaben (z. B. Bau eines Sicherheitszentrums), \n\nder Rahmenkredit beinhaltet ein Programm, das aus mehreren einzelnen Vorhaben oder Etappen \n\nbesteht, die ihrerseits einem gemeinsamen, übergeordneten Zweck dienen (z. B. Rahmenkredit S-\n\nBahn). Aus einem Rahmenkredit heraus können wieder einzelne Objektkredite bewilligt werden.  \n\n \n\nDer Rechnungslegung liegt der Grundsatz der Bruttodarstellung zugrunde (vgl. Art. 28 nFHG). Un-\n\nterschieden werden muss dieser Grundsatz von der Brutto- oder Nettomethode zur Ermittlung des \n\nVerpflichtungskredites: Der Verpflichtungskredit ist grundsätzlich für den Bruttobetrag der Ausgabe \n\nzu beschliessen. Netto kann er beschlossen werden, wenn Beiträge Dritter in ihrer Höhe rechtlich \n\nzugesichert sind oder wenn er vorbehaltlich bestimmter Leistungen Dritter bewilligt wird. Die Bestim-\n\nmung zur Preisstandklausel ist im Sinne des True and Fair View-Prinzips zu sehen und soll verhin-\n\ndern, dass wegen teuerungsbedingter Mehrkosten ein Zusatzkredit beantragt werden muss. Mehr-\n\nausgaben infolge offensichtlicher Preisänderung können als gebundene Ausgaben gelten.  \n\n \n\nEine gesetzliche Legitimation soll alsdann die in den Gemeinden verbreitete Praxis, Kreditsummen \n\nmit einer Kostenungenauigkeit zu bewilligen, finden. Diese muss quantifiziert sein (z. B. 15 Prozent). \n\n \n\nArt. 20 Verpflichtungskreditkontrolle \n\nDer Verpflichtungskredit ermächtigt zum Eingehen von finanziellen Verpflichtungen. Der jährliche \n\nMittelbedarf aus dem Verpflichtungskredit ist als Aufwand oder Investitionsausgabe ins jeweilige \n\nBudget aufzunehmen, um die finanzielle Planung über die verfügbaren Mittel vorzunehmen.  \n\n \n\n\n\n 27 \n\nDie Verpflichtungskredite sind im Buchhaltungssystem der zuständigen Verwaltungseinheit zu er-\n\nfassen. Bis zur Vollendung des Einzelvorhabens oder Programms ist zudem im Budget deklarato-\n\nrisch der jährliche Mittelbedarf aus den Verpflichtungskrediten auszuweisen und in der Jahresrech-\n\nnung Rechenschaft über die benötigten Anteile des Verpflichtungskredits abzulegen. Dies ermög-\n\nlicht intern und extern Überblick und Überwachung.  \n\n \n\nSobald das entsprechende Vorhaben realisiert ist oder die Realisierung obsolet wurde, erlischt die \n\nKompetenz und der Verpflichtungskredit muss abgerechnet werden. Im Budget dürfen nicht mehr \n\nlänger Ausgaben für dieses Projekt vorgesehen werden.  \n\n \n\nArt. 21 Zusatzkredit \n\nZeigt sich vor oder während der Ausführung eines Vorhabens, dass der bewilligte Verpflichtungs-\n\nkredit um den in der Beschlusskompetenz des Regierungsrates bzw. des Gemeinderates liegenden \n\nBetrag überschritten wird, ist vor dem Eingehen neuer Verpflichtungen ohne Verzug ein Zusatzkredit \n\neinzuholen. Ohne Verzug bedeutet, dass etwa bei mehrmonatigen Sitzungspausen der Gemeinde-\n\nversammlung ein ausserordentlicher Termin vereinbart werden muss. Die Zuständigkeit für die Ge-\n\nnehmigung des Zusatzkredits richtet sich nach der Höhe der Überschreitung. Damit sind Zusatzkre-\n\ndite im Prinzip entsprechend ihrer eigenen Höhe und unabhängig vom Verfahren zu behandeln, in \n\ndem der Hauptkredit bewilligt wurde. Bewusst und damit auffällig zu tief beantragte Hauptkredite zur \n\nUmgehung der Volksrechte sind freilich unzulässig. \n\n \n\nDie ergänzende Kreditbewilligung über einen Zusatzkredit ist nur erforderlich, wenn sich die Mehr-\n\nausgabe als neue Ausgabe erweist. Erweisen sich die Mehrausgaben als gebunden, ist der Regie-\n\nrungsrat bzw. der Gemeinderat ermächtigt, einen Exekutivkredit zu sprechen. Dasselbe gilt, falls \n\nDringlichkeit besteht (vgl. Art. 24 nFHG). \n\n \n\nArt. 22 Budgetkredit \n\nMit dem Budgetkredit ermächtigt der Kantonsrat bzw. die Gemeinderversammlung oder der Einwoh-\n\nnerrat den Regierungsrat bzw. den Gemeinderat, die Jahresrechnung für den angegebenen Zweck \n\nbis zum festgelegten Betrag zu belasten. Er beinhaltet zum einen die gebundenen Ausgaben und \n\nzum anderen die neuen Ausgaben, jeweils für ein Jahr.  \n\n \n\nNeue Ausgaben, für die der Verpflichtungskredit oder die Rechtsgrundlage noch aussteht, sollten \n\nnach den Fachempfehlungen vermerkt werden (Sperrvermerk), da eine Ausgabe erst zulässig ist, \n\nwenn alle drei Ausgabenvoraussetzungen erfüllt sind. Der Budgetkredit hat nur Wirkung für das \n\nBudgetjahr. Am Ende verfällt er im Gegensatz zum Verpflichtungskredit, der bestehen bleibt, bis der \n\nKredit verbraucht oder das Vorhaben abgeschlossen ist. \n\n \n\nNicht beanspruchte Budgetkredite verfallen am Ende des Jahres. In diesem Punkt besteht eine Ab-\n\nweichung zum Musterfinanzhaushaltsgesetz. Grundsätzlich wäre nach HRM2 wegen der Perioden-\n\ngerechtigkeit der bewilligte Budgetkredit auf die neue Periode zu übertragen (vgl. Kreditübertragung, \n\nArt. 48 Abs. 2 Musterfinanzhaushaltsgesetz) mit dem Ergebnis, dass die Zahlung der folgenden \n\n\n\n 28 \n\nRechnung belastet würde und damit in der Periode, in der sie auch anfällt. Wird – wie hier vorge-\n\nschlagen – eine Rückstellung gebildet, so wird die Belastung in der Periode vorgenommen, in wel-\n\ncher die Verpflichtung eingegangen worden ist. Solche Rückstellungen sind nur unter eingeschränk-\n\nten Voraussetzungen möglich (vgl. Art. 29 Abs. 4 nFHG). \n\n \n\nArt. 23 Nachtragskredit \n\nDer Nachtragskredit ist die Ergänzung eines nicht ausreichenden Budgetkredits. Er muss eingeholt \n\nwerden, wenn der Budgetkredit nicht ausreicht. Eigentliche Nachtragskredite liegen nur dann vor, \n\nwenn ein mit dem ordentlichen Budget bewilligter Budgetkredit noch im gleichen Budgetjahr ergänzt \n\nwerden muss. Vorbehalten bleiben die Vorschriften über die Exekutivkredite (vgl. Art. 24 nFHG). \n\nBewilligt werden kann der Nachtragskredit nur vom Kantonsrat bzw. von der Gemeinderversamm-\n\nlung oder dem Einwohnerrat. Gestrichen wird die bisherige Vorgabe, wonach Nachtragskreditbe-\n\ngehren zweimal jährlich vorgelegt werden. Im Kanton werden sie praxisgemäss bei Bedarf vorgelegt, \n\ndie entsprechende Freiheit wird auch den Gemeinden zugestanden.  \n\n \n\nArt. 24 Exekutivkredit (Kreditüberschreitung) \n\nDer Regierungsrat bzw. der Gemeinderat darf wie der Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung \n\noder der Einwohnerrat innerhalb seiner Ausgabenbefugnis Ausgabenbeschlüsse fassen. Zunächst \n\nist dies bei gebundenen und bei neuen Ausgaben, die in eigener Finanzkompetenz beschlossen \n\nwerden dürfen, der Fall. Beispielsweise besteht ein Anspruch auf Sozialhilfeleistungen. Fallen somit \n\ndie Sozialleistungen höher aus als budgetiert, so müssen sie unabhängig vom aufgebrauchten \n\nBudgetkredit erbracht werden. Dem Musterfinanzhaushaltsgesetzes folgend werden vom Exekutiv-\n\nkredit alsdann Ausgaben erfasst, die ohne nachteilige Folgen für den Kanton oder die Gemeinden \n\nkeinen Aufschub ertragen sowie Ausgaben, denen im gleichen Rechnungsjahr entsprechende sach-\n\nbezogene Einnahmen gegenüberstehen. Typisches Beispiel sind beim Kanton die Asylausgaben, \n\nwelche durch den Bund getragen werden und bei denen dementsprechend bei Mehrausgaben auch \n\nMehreinnahmen resultieren. Bezüglich Dringlichkeit sowie Gebundenheit einer Ausgabe gibt es ei-\n\nnen Ermessensspielraum, der aber im Sinne rechtsstaatlich-demokratischer Prinzipien zurückhal-\n\ntend zu handhaben ist. Ohnehin müssen Exekutivkredite zusammen mit der Jahresrechnung offen \n\ngelegt werden.  \n\n \n\nDie Kompetenz des Regierungsrates bzw. des Gemeinderates, bei Dringlichkeit einer gebundenen \n\nAusgabe oder bei gegenüberstehenden Aufgaben einen Kredit zu sprechen, wird unter HRM2 auch \n\nals Kreditüberschreitung verstanden (vgl. Art. 47 Musterfinanzhaushaltsgesetz). Infolge der ohnehin \n\nzwecks Verfassung bestehenden Befugnisse des Regierungsrates bzw. des Gemeinderates wurde \n\nder prägnantere Begriff «Exekutivkredit» gewählt. \n\n4.3 Spezialfinanzierungen (Art. 25 – 26) \n\nArt. 25 Spezialfinanzierungen \n\nSpezialfinanzierungen sind eine Errungenschaft des HRM1 und als solche bereits etabliert im Kan-\n\nton und den Gemeinden (vgl. Art. 24 FHG). Spezialfinanzierungen sind gesetzlich für die Erfüllung \n\neiner bestimmten Aufgabe zweckgebundene Mittel, welche nicht für eine andere Aufgabe eingesetzt \n\n\n\n 29 \n\nwerden dürfen (z. B. Asylfonds, Generationenfonds, Polizeischule). Spezialfinanzierungen sind dem \n\nEigenkapital zuzuordnen, wenn das eigene Gemeinwesen die Rechtsgrundlage ändern kann oder \n\naber diesbezüglich ein erheblicher Gestaltungsspielraum für das eigene Gemeinwesen offen bleibt. \n\nAndernfalls werden Spezialfinanzierungen dem Fremdkapital zugeordnet. Die Einlagen in Spezialfi-\n\nnanzierungen erfolgen über zweckgebundene Einnahmen. \n\n \n\nSpezialfinanzierungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, die definiert, wer über die finanziellen \n\nMittel für den bestimmten Zweck verfügen darf. Über die Verwendung dieser Mittel darf nicht nach \n\nallgemeinen Grundsätzen entschieden werden. Weiter unterliegen sie dem Verbot der Zweckbin-\n\ndung von Hauptsteuern. Damit wird eine gleichmässige Beachtung der verschiedenen staatlichen \n\nAufgabengebiete gewährleistet. Verpflichtungen und Vorschüsse der Spezialfinanzierung sind zu \n\nverzinsen. Entfällt ihr Verwendungszweck, sollen sie vom Regierungsrat bzw. Gemeinderat aufge-\n\nlöst werden können. \n\n \n\nArt. 26 Zweckgebundene Zuwendungen \n\nSchenkungen und letztwillige Zuwendungen mit bestimmter Zweckbestimmung müssen gesondert \n\nverwaltet werden (z. B. Fonds für wohltätige Zwecke, Stiftung Henri Moser). Entfällt deren Zweck-\n\nbestimmung oder kann diese nicht mehr sachgerecht verfolgt werden, legt der Regierungsrat bzw. \n\nder Gemeinderat mit Zustimmung des für Gemeindeangelegenheiten zuständigen Departementes \n\nsie mit anderen Schenkungen oder letztwilligen Zuwendungen zusammen oder löst sie auf. Die Kan-\n\ntone können einen Teil der Reinerträge vor der Verteilung in die kantonalen Fonds für nationale \n\ngemeinnützige oder wohltätige Zwecke verwenden. \n\n5. Rechnungs- und Verwaltungsführung \n\n5.1 Allgemeines (Art. 27 – 28) \n\nArt. 27 Rechnungslegung \n\nIn Ausführung des «True and Fair View-Prinzips» wird festgehalten, dass die Rechnungslegung die \n\ntatsächliche Vermögens-, Finanz- und Ertragslage abzubilden hat. \n\n \n\nDie geltenden Rechnungslegungsstandards soll der Regierungsrat für den Kanton und die Gemein-\n\nden bezeichnen. Es muss sich dabei um allgemein anerkannte Regelwerke handeln. Vorgesehen \n\nist das HRM2. Abweichungen vom geltenden Standard sollen in einzelnen Punkten und in Ausnah-\n\nmefällen möglich sein, sie müssen aber in der Jahresrechnung dargelegt und begründet werden. \n\nDies ist erforderlich, weil Interpretationen und Beurteilungen der Haushaltlage zu finanzstatistischen \n\nZwecken, von Gläubigern, gesamtschweizerischen Organisationen, Wissenschaft usw. vorgenom-\n\nmen werden. \n\n \n\nArt. 28 Grundsätze der Rechnungslegung \n\nDie allgemeinen Grundsätze der Haushaltsführung sollen neu mit spezifischen Grundsätzen zur \n\nRechnungslegung ergänzt werden. Diese Grundsätze lehnen sich an die Privatwirtschaft an und \n\nentsprechen den modernen Rechnungslegungsstandards für die öffentliche Verwaltung. Im HRM1 \n\n\n\n 30 \n\nexistierte dieser Grundsatz nicht oder wurde zumindest nicht explizit erwähnt. Unter den einzelnen, \n\nin dieser Bestimmung aufgeführten Grundsätzen ist Folgendes zu verstehen: \n\n \n\nGrundsatz der Bruttodarstellung: Aktiven und Passiven, Aufwände und Erträge sowie Investitions-\n\nausgaben und -einnahmen sind getrennt voneinander, ohne gegenseitige Verrechnung, in voller \n\nHöhe auszuweisen. \n\n \n\nGrundsatz der Periodengerechtigkeit: Alle Aufwände und Erträge sind in derjenigen Periode zu er-\n\nfassen, in der sie verursacht werden. Die Bilanz ist als Stichtagsrechnung zu führen. \n\n \n\nGrundsatz der Fortführung: Bei der Rechnungslegung ist von einer Fortführung der Tätigkeit der \n\nöffentlichen Körperschaft auszugehen.  \n\n \n\nGrundsatz der Wesentlichkeit: Die in der Rechnung dargestellten Informationen müssen für die Ent-\n\nscheidungsfindung relevant sein. Informationen sind wesentlich, wenn ihr Vorhandensein, ihr Feh-\n\nlen, ihre Korrektur, ihre fehlerhafte Darstellung die Entscheidung des Nutzers beeinflussen könnten. \n\nSämtliche Informationen, die für eine rasche und umfas¬sende Beurteilung der Vermögens-, Finanz- \n\nund Ertragslage notwendig sind, werden offen gelegt. \n\n \n\nGrundsatz der Verständlichkeit: Dieser Grundsatz verlangt, dass die Informationen (für Personen \n\nmit einem gewissen Fachwissen) verständlich sind. Gleichzeitig dürfen Informationen zu komplexen \n\nSachverhalten nicht der Verständlichkeit halber weggelassen werden, wenn es sich um für das Ge-\n\nsamtbild relevante Informationen handelt. \n\n \n\nGrundsatz der Zuverlässigkeit: Der Grundsatz der Zuverlässigkeit beinhaltet die Richtigkeit, die wirt-\n\nschaftliche Betrachtungsweise, die Neutralität, die Vorsicht und die Vollständigkeit als Subprinzipien. \n\nDamit die Darstellung zuverlässig ist, sollte sie sachlich richtig sein, sich weniger an der rechtlichen \n\nForm als an den tatsächlichen wirtschaftlichen Umständen orientieren, neutral sein, d. h. willkürfrei \n\nund wertfrei sein und nicht von Partikulärinteressen oder einer bewertenden Beurteilung verzerrt \n\nsein, nach dem Vorsichtsprinzip erfolgen und möglichst vollständig die Sachverhalte darstellen. Das \n\nVorsichtsprinzip bedeutet nicht, dass möglichst niedrig bewertet werden sollte, sondern vielmehr, \n\ndass alle Risiken beachtet werden sollten, die den eingestellten Wert verändern könnten. Die Be-\n\nachtung dieses Grundsatzes erfordert, dass bei Unsicherheiten in der Beurteilung ein vorsichtig ge-\n\nschätzter Wert bilanziert wird, aber keine stillen Reserven gebildet werden. Die Vollständigkeit ver-\n\nlangt, dass keine wichtigen Informationen ausser Acht gelassen werden. \n\n \n\nGrundsatz der Vergleichbarkeit: Die Rechnungen des Gesamtkantons und der Verwaltungseinhei-\n\nten sollen sowohl untereinander als auch über die Zeit hinweg vergleichbar sein.  \n\n \n\nGrundsatz der Stetigkeit: Die Grundsätze der Rechnungslegung sollen soweit als möglich über einen \n\nlängeren Zeitraum unverändert bleiben.  \n\n\n\n 31 \n\n5.2 Bilanzierung und Bewertung (Art. 29 – 31) \n\nArt. 29 Bilanzierungsgrundsätze \n\nMit den Bilanzierungsgrundsätzen und den Bewertungsgrundsätzen (Art. 30 nFHG) werden die \n\nGrundregeln für die Rechnungslegung definiert. Die Bilanzierungsgrundsätze regeln, wann Vermö-\n\ngenswerte, Verpflichtungen und Rückstellungen überhaupt zu bilanzieren sind.  \n\n \n\nVermögenswerte im Finanzvermögen werden bilanziert, wenn sie einen künftigen wirtschaftlichen \n\nNutzen generieren und ihr Wert zuverlässlich ermittelt werden kann. Im Verwaltungsvermögen wer-\n\nden sie bilanziert, wenn sie zukünftige Vermögenszuflüsse bewirken oder einen mehrjährigen öf-\n\nfentlichen Nutzen aufweisen und ihr Wert verlässlich ermittelt werden kann. Ergänzend sind die Re-\n\ngelungen zur Aktivierungsgrenze zu beachten (Art. 13 Abs. 3 nFHG). Verbindlichkeiten werden bi-\n\nlanziert, wenn ihre Erfüllung voraussichtlich zu einem Mittelabfluss führen wird und ihr Wert zuver-\n\nlässig ermittelt werden kann. Wenn der Zeitpunkt der Erfüllung oder die Höhe des künftigen Mittel-\n\nabflusses mit Unsicherheiten behaftet sind, wird eine Verbindlichkeit in der Form einer Rückstellung \n\ngebildet. Diese Definition ist enger als das geltende Verständnis. Unter dem Gesichtspunkt des \n\n«True and Fair View-Prinzips» sollten keine Buchungen vorgenommen werden, die einer den tat-\n\nsächlichen Verhältnissen entsprechenden Darstellung der Finanzlage widersprechen. Gemäss den \n\nFachempfehlungen des HRM2 müssen Reserven in der Jahresrechnung transparent dargelegt wer-\n\nden, um Vergleichbarkeit zwischen den Gemeinwesen zu gewährleisten. \n\n \n\nArt. 30 Bewertung des Fremdkapitals und des Finanzvermögens \n\nDas Fremdkapital und das Finanzvermögen sind in der Bilanz grundsätzlich zum Nominalwert zu \n\nbewerten. Eine Ausnahme gilt für Anlagen im Finanzvermögen. Diese werden bei erstmaliger Bilan-\n\nzierung zu Anschaffungskosten bewertet. Erfolgt der Zugang ohne Kosten, wird zum Verkehrswert \n\nim Zeitpunkt des Zugangs bewertet. Finanzanlagen sind jährlich, übrige Anlagen periodisch zu be-\n\nwerten, wozu eine Bewertungsfrist von maximal acht Jahren vorgesehen wird. Speziell erwähnt ist \n\nalsdann, wie mit einer Position des Finanzvermögens umzugehen ist, die eine dauerhafte Wertmin-\n\nderung erfährt: Ihr bilanzierter Wert ist zu berichtigen. \n\n \n\nArt. 31 Bewertungen und Abschreibung des Verwaltungsvermögens \n\nAuch beim Verwaltungsvermögen gilt das Prinzip der Bewertung zu Anschaffungs- bzw. Herstell-\n\nkosten. Die Anlagen sind grundsätzlich in Abhängigkeit von einer definierten Nutzungsdauer abzu-\n\nschreiben. HRM2 lässt den Kantonen allerdings offen, ob sie sich für die lineare oder degressive \n\nAbschreibungsmethode entscheiden. Es ist vorgesehen, die bisherige Praxis der linearen Abschrei-\n\nbungsmethode beizubehalten. Der Regierungsrat wird die Abschreibungssätze für den Kanton und \n\ndie Gemeinden nach Anlagekategorien festlegen. Er hat sich hierzu an HRM2 zu orientieren. Wenn \n\ndas Eigenkapital 25 Prozent des Fiskalertrages übersteigt, können zusätzliche Abschreibungen in \n\ndas Budget aufgenommen oder aus dem Ertragsüberschuss der Erfolgsrechnung vorgenommen \n\nwerden. Sie müssen als ausserordentlicher Aufwand gebucht werden. Voneinander abweichende \n\nfinanzbuchhalterische und betriebswirtschaftliche Werte des Verwaltungsvermögens sind auszuwei-\n\nsen. Schliesslich gilt auch für das Verwaltungsvermögen, dass der bilanzierte Wert zu berichtigen \n\n\n\n 32 \n\nist, wenn bei einer Position des Verwaltungsvermögens eine dauerhafte Wertminderung oder ein \n\nvorzeitiges Nutzungsende absehbar ist. \n\n5.3 Konsolidierung (Art. 32 – 33) \n\nArt. 32 Konsolidierungskreis \n\nEine der wesentlichen Neuerungen gegenüber HRM1 ist die Konsolidierungspflicht. Unter Konsoli-\n\ndierung versteht man im finanziellen Rechnungswesen die Zusammenfassung und Bereinigung von \n\nEinzelabschlüssen mehrerer Einheiten zu einem Gesamtabschluss (konsolidierter Abschluss). Die \n\nkonsolidierte Rechnung hat die Institutionen im Sinne von Art. 1 nFHG zu erfassen. Selbständige \n\nVerwaltungsorganisationen des kantonalen öffentlichen Rechts (z. B. Pensionskasse Schaffhausen) \n\nsowie weitere Organisationen (z. B. Elektrizitätswerk des Kantons Schaffhausen AG) sind von der \n\nKonsolidierungspflicht ausgenommen. Sie werden im Beteiligungs- und Gewährleistungsspiegel im \n\nAnhang der Rechnung aufgeführt, wenn der Kanton oder die Gemeinde ihr Träger ist, in massgeb-\n\nlicher Weise beteiligt ist, in massgeblicher Weise Betriebsbeiträge leistet oder sie in massgeblicher \n\nWeise beeinflussen kann. \n\n \n\nArt. 33 Konsolidierte Rechnung \n\nDie Rechnungen der zu konsolidierenden Institutionen werden nach der Methode der Vollkonsoli-\n\ndierung oder nach dem anteiligen Eigenkapitalwert in die Jahresrechnung integriert. Für die Vollkon-\n\nsolidierung werden die Aktiven und Passiven bzw. der Aufwand und Ertrag der zu konsolidierenden \n\nInstitutionen voll in die konsolidierte Rechnung übernommen. Transaktionen, die zwischen den zu \n\nkonsolidierenden Institutionen stattgefunden haben, sind zu bereinigen. \n\n6. Rechnungslegung (Art. 34 – 39) \n\nArt. 34 Grundsätze der Buchführung \n\nAufgabe der Buchhaltung ist es, chronologisch und systematisch die Geschäftsvorfälle gegen aus-\n\nsen sowie die internen Verrechnungen zu erfassen. Die wesentlichsten Vorgaben zur Buchführung \n\nwerden fortan im Finanzhaushaltsgesetz verankert. Wesentlich sind zunächst die Grundsätze der \n\nBuchführung, welche unter HRM2 Beachtung finden müssen.  \n\n \n\nDie Buchführung hat sich nach der Vollständigkeit, der Richtigkeit, der Rechtzeitigkeit und der Nach-\n\nprüfbarkeit zu richten. Vollständigkeit im Zusammenhang mit der Buchführung bedeutet, dass die \n\nFinanzvorfälle und die Buchungstatbestände lückenlos und periodengerecht erfasst werden. Rich-\n\ntigkeit bedeutet, dass die Buchungen den Tatsachen entsprechen sollen und weisungsgemäss vor-\n\nzunehmen sind. Der Grundsatz der Rechtzeitigkeit bedeutet, dass die Informationen über finanzielle \n\nVorgänge unmittelbar (grundsätzlich zumindest wöchentlich) festgehalten werden sollten und nicht \n\nzu einem späteren Zeitpunkt, wo vielleicht der Vorgang nicht mehr einfach nachzuvollziehen ist. \n\nFerner sind die Vorgänge chronologisch festzuhalten. Im Sinne der Rechtzeitigkeit sind Geschäfts-\n\nvorfälle in der Regel zu dem Zeitpunkt zu verbuchen, zu dem sie eintreten. Nachprüfbarkeit bedeutet, \n\ndass die finanziellen Vorgänge schriftlich oder elektronisch festgehalten werden sollen, so dass sie \n\n\n\n 33 \n\nfür Aussenstehende überprüfbar sind. Alle finanziellen Vorgänge sollen mit Belegen beweisbar sein \n\n(vgl. Art. 36 nFHG).  \n\n \n\nArt. 35 Zahlungsaufschub und Forderungsverzicht \n\nRatenzahlungen und Stundungen sollen gewährt werden können, wenn besondere Verhältnisse \n\nvorliegen. Zu denken ist primär an vorübergehende Zahlungsschwierigkeiten, aber auch an Gründe \n\nwie gesundheitliche Probleme oder Landesabwesenheit. Die Voraussetzungen für den Forderungs-\n\nverzicht entsprechen dem geltenden Recht (vgl. Art. 20 FHG), wonach auf die Geltendmachung von \n\nForderungen und die Schuldbetreibung nur verzichtet werden darf, wenn anzunehmen ist, dass die \n\nSchuldbetreibung erfolglos sein wird oder der Aufwand beziehungsweise das Prozessrisiko zur aus-\n\nstehenden Summe in einem offensichtlichen Missverhältnis steht (z. B ausgewiesene Mittellosigkeit, \n\nunbekannter Aufenthalt). Spezialgesetzliche Bestimmungen bleiben vorbehalten (z. B. Art. 186 f. \n\nGesetz über die direkten Steuern vom 20. März 200, SHR 641.100; Art. 425 Strafprozessordnung \n\nvom 5. Oktober 2007, SR 312.0). \n\n \n\nArt. 36 Aufbewahrung der Belege \n\nDer Aufbewahrung der Belege kommt für eine ordnungsgemässe Buchführung eine besondere Be-\n\ndeutung zu, da die finanziellen Vorgänge ohne sie nicht nachprüfbar sind. Aus diesem Grund ist \n\nexplizit vorgesehen, dass grundsätzlich eine zehnjährige Aufbewahrungspflicht besteht. Spezifische \n\nVorgaben in den Spezialerlassen gehen freilich vor. Zur Art der Aufbewahrung äussert sich die Be-\n\nstimmung bewusst nicht. Denkbar ist sowohl eine physische, als auch eine elektronische Belegauf-\n\nbewahrung, soweit sie revisionssicher ist. \n\n \n\nArt. 37 Kosten- und Leistungsrechnungen \n\nDer Regierungsrat bzw. der Gemeinderat legt fest, welche Verwaltungseinheiten eine auf ihre Be-\n\ndürfnisse ausgerichtete Kosten- und Leistungsrechnung führen. Eine solche wird nicht generell als \n\nobligatorisch erklärt. Geführt werden soll die Kosten- und Leistungsrechnung dort, wo sie entschei-\n\ndungs¬relevant sein wird, wie zum Beispiel bei der Gebührenfestlegung. \n\n \n\nArt. 38 Interne Verrechnungen \n\nInterne Verrechnungen sind Gutschriften und Belastungen zwischen Verwaltungseinheiten des Kan-\n\ntons bzw. zwischen Verwaltungseinheiten einer Gemeinde. Unter HRM1 waren interne Verrechnun-\n\ngen relativ zahlreich. Nun, unter HRM2, sollen sie gestrafft werden. Interne Verrechnungen sind in \n\nAnalogie zum Musterfinanzhaushaltsgesetz nur dann vorzunehmen, wenn sie für die Aufwand- und \n\nErtragsermittlung oder für die wirtschaftliche Leistungserfüllung und die Kostentransparenz wesent-\n\nlich sind. \n\n \n\nArt. 39 Internes Kontrollsystem  \n\nDas IKS umfasst regulatorische, organisatorische und technische Massnahmen, um das Vermögen \n\nzu schützen, die zweckmässige Verwendung der Mittel sicherzustellen, Fehler und Unregelmässig-\n\nkeiten bei der Rechnungsführung zu verhindern oder aufzudecken sowie die Ordnungsmässigkeit \n\nder Rechnungslegung und die verlässliche Berichterstattung zu gewährleisten.  \n\n\n\n 34 \n\n \n\nHRM2 verlangt dessen Schaffung für alle Organisationseinheiten und somit vorbehaltlich abwei-\n\nchender Bestimmungen (vgl. Art. 1 Abs. 2 nFHG) auch für den Kantonsrat bzw. die Gemeindever-\n\nsammlung oder den Einwohnerrat, für die Gerichte und für die Anstalten und Körperschaften des \n\nöffentlichen Rechts. Wie bereits erwähnt (vgl. Ziff. 4), soll aber vorerst auf die flächendeckende An-\n\nordnung eines IKS verzichtet werden. Es liegt am Regierungsrat bzw. am Gemeinderat nach Rück-\n\nsprache mit dem für die Rechnungsprüfung zuständigen Organ ein IKS einzuführen und hierzu Vor-\n\ngaben zu erlassen. Zu berücksichtigen sind dabei die Risikolage und das Kosten-Nutzen-Verhältnis. \n\nVerantwortlich für die Einführung, den Einsatz und die Überwachung eines Kontrollsystems sind die \n\nVerwaltungseinheiten in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich.  \n\n7. Organisation und Zuständigkeiten (Art. 40 – 42) \n\nZunächst hält Art. 40 die zentralen Aufgaben des Regierungsrats bzw. des Gemeinderats fest. Es \n\nhandelt sich dabei um die wichtigen strategischen Aufgaben. Die Bewilligung von Exekutivkrediten, \n\nkann wie in manchen Gemeinden üblich, weiterhin an einen Ausschuss oder einzelne Mitglieder \n\nübertragen werden (vgl. Art. 54 Abs. 3 GG).  \n\n \n\nIn den folgenden beiden Bestimmungen, Art. 41 und 42, wird näher geregelt, welches operative \n\nAufgaben sind, die jedem Departement zukommen, und welches spezifische finanztechnische Auf-\n\ngaben sind, die sinnvollerweise vom Finanzdepartement wahrgenommen werden. Selbstverständ-\n\nlich ist der Regierungsrat befugt, die konkrete Zuteilung auf Verordnungsstufe oder mittels interner \n\nWeisungen näher auszuführen. Auf Gemeindeebene legt der Gemeinderat die entsprechenden Zu-\n\nständigkeiten fest. \n\n8. Übergangs- und Schlussbestimmungen (Art. 43 – 48) \n\nArt. 43 Vollzug \n\nDer Regierungsrat erlässt die für den Vollzug dieses Gesetzes erforderlichen Ausführungsbestim-\n\nmungen. Soweit er für die Gemeinden keine Vorgaben trifft, können diese eigene Ausführungsbe-\n\nstimmungen erlassen. Dasselbe gilt für diejenigen Bereiche, welche dieses Gesetz ausdrücklich in \n\ndie jeweilige Kompetenz stellt. Wo die Gemeinden explizit in die Pflicht genommen werden, ist der \n\nRegierungsrat nicht zur Regelung befugt. Vom Regierungsrat soll weiter das anzuwendende Regel-\n\nwerk bezeichnet werden. Dieses wird HRM2 sein. HRM2 selbst soll nicht im Finanzhaushaltsgesetz \n\nverankert werden, weil denkbar ist, dass – obschon dies zurzeit kein Thema ist – mit der Zeit eine \n\naktualisierte Version empfohlen werden könnte, die mit dem vorgesehenen Finanzhaushaltsgesetz \n\nkompatibel wäre.  \n\n \n\nDie Qualität des Rechnungswesens ist mittels Weisungen oder ähnlichen Massnahmen zu sichern. \n\nFür den Kanton erlässt das Finanzdepartement, vorbehaltlich von Anordnungen des Regierungsra-\n\ntes, solche Weisungen zur fachlichen, organisatorischen und technischen Ausgestaltung der Buch-\n\nführung. \n\n\n\n 35 \n\nArt. 44 Jahresrechnung / Bilanz \n\nMit dem Inkrafttreten des Finanzhaushaltsgesetzes wird eine Neubewertung des Finanzvermögens, \n\nder Rückstellungen und der Rechnungsabgrenzungsposten vorgenommen. Aufwertungsgewinne \n\nwerden in der Neubewertungsreserve des Eigenkapitals passiviert. Diese ist zweckgebunden für \n\nden Ausgleich allfälliger zukünftiger Wertberichtigungen auf Positionen des Finanzvermögens. \n\nDiese Vorgaben gewährleisten eine Darstellung der tatsächlichen Vermögensverhältnisse («True \n\nand Fair View-Prinzip»). Die erste Jahresrechnung nach diesem Gesetz enthält einen Bericht über \n\ndie Neubewertungen. Allerdings entfällt aus administrativen Gründen der Vergleich mit dem Vorjahr. \n\nArt. 45 Übergangsbestimmungen \n\nDer Übergang von HRM1 zu HRM2 ist aufwendig und anspruchsvoll. Im Falle der unselbständigen \n\nAnstalten des kantonalen Rechts sind zur Vermeidung von Widersprüchen, zumindest punktuell, die \n\nbestehenden Vereinbarungen mit anderen Gemeinwesen anzupassen. Betroffen sind insbesondere \n\ndie Vereinbarung über eine gemeinsame Lebensmittelkontrolle der Kantone Appenzell Ausserrho-\n\nden, Appenzell Innerrhoden, Glarus und Schaffhausen vom 15. Dezember 2009 (SHR 817.002) und \n\ndie Vereinbarung über die E-Government- und Informatikstrategie sowie den gemeinsamen Infor-\n\nmatikbetrieb vom November 2010 (SHR 172.601). Den unselbständigen Anstalten soll daher ab \n\nInkraftsetzung des neuen Finanzhaushaltsgesetzes eine Übergangsfrist von zwei Jahren zur Kon-\n\nsolidierung gewährt werden, während derer sie nur im Beteiligungsspiegel aufgeführt werden müs-\n\nsen. Über die Verwendung eines Globalbeitrages soll während der Übergangsfrist weiterhin das \n\nvereinbarungsgemäss zuständige Organ entscheiden können. \n\n \n\nDie Gemeinden, Anstalten, Zweckverbände und weiteren Organisationen gemäss Art. 1 Abs. 3 und \n\nAbs. 4 nFHG haben daher ab Inkraftsetzung des neuen Finanzhaushaltsgesetzes zwei Jahre Zeit, \n\num ihr Rechnungswesen anzupassen. Bis zur Umstellung des Rechnungswesens gilt das alte \n\nRecht.  \n\n \n\nDie neu vorgesehene Fachrevision gemäss Art. 69a des Gemeindegesetzes (vgl. Erläuterungen zu \n\nArt. 44 nFHG) ist erstmals im ersten Jahr derjenigen Amtsperiode durchzuführen, welche mit bzw. \n\nnach Umstellung der Rechnungslegung von HRM1 auf HRM2 in den Gemeinden beginnt. \n\nArt. 46 Änderung bisherigen Rechts \n\nSpeziell von der Totalrevision des Finanzhaushaltsgesetzes betroffen ist das Gemeindegesetz. Wo \n\nes den Begriff «Voranschlag» verwendet, soll dieser durch den heute gebräuchlichen Begriff \n\n«Budget» ersetzt werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 9 nFHG). Im Zusammenhang mit der Umstel-\n\nlung auf HRM2 soll auch geregelt werden, wie der Minimalstandard für die Fachrevision sicherge-\n\nstellt werden kann: Befähigt ist das Rechnungsprüfungsorgan der Gemeinden, wenn zumindest eine \n\nPerson dieses Organs über ausreichende Kenntnisse des Gemeindefinanzhaushalts, des Rech-\n\nnungswesens und der Revision von Gemeinderechnungen verfügt und das in Art. 69a Abs. 4 GG \n\nerwähnte Prüfungsregelwerk anwenden kann. Die RPK bestätigt in ihrem Bericht an die Gemeinde-\n\nversammlung, die Rechnungsprüfung anhand des anerkannten Regelwerks geprüft zu haben. Die \n\n\n\n 36 \n\nBestätigung ist dem Volkswirtschaftsdepartment zusammen mit der Jahresrechnung einzureichen. \n\nSelbstverständlich steht es der Gemeinde weiterhin offen, zusätzliche Revisionen gemäss Art. 67 \n\nlit. a GG durchzuführen. Dies sollte aber nur in Ausnahmefällen vorkommen. Weiter soll die in man-\n\nchen Gemeinden praktizierte Variante, anstelle der Rechnungsprüfungskommission eine öffentlich-\n\nrechtlich oder eine anerkannte privatrechtlich organisierte Revisionsstelle mit der Prüfung der Jah-\n\nresrechnung zu beauftragen, abgebildet werden. Schliesslich sind diejenigen Bestimmungen im Ge-\n\nmeindegesetz ersatzlos zu streichen, welche künftig im Finanzhaushaltsgesetz geregelt werden. Mit \n\nder Streichung von Art. 85 GG entfällt die Möglichkeit, neue Objektsteuern zu beantragen. Solche \n\nSteuerzuschläge widersprechen dem Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern (vgl. Erläuterun-\n\ngen zu Art. 4 lit. h nFHG),  \n\n \n\nAufgrund des Verzichtes auf die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung werden die Bestimmungen \n\nzur WoV-Motion (§§ 70b - 70d der Geschäftsordnung des Kantonsrates vom 20. Dezember 1999, \n\nSHR 171.110) hinfällig (vgl. 4.). \n\n \n\nIm Gesetz über die Gebäudeversicherung ist zu ergänzen, dass die Rechnungslegung der Gebäu-\n\ndeversicherung gemäss den Grundsätzen zur Rechnungslegung für Gebäudeversicherer erfolgt \n\n(vgl. Erläuterungen zu Art. 1 nFHG). \n\nArt. 47 Aufhebung bisherigen Rechts \n\nAufgehoben werden kann mit dem Inkrafttreten des neuen Finanzhaushaltsgesetzes das geltende \n\nFinanzhaushaltsgesetz vom 26. Juni 1989, unter Vorbehalt der Bestimmungen über die Finanzkon-\n\ntrolle, Art. 37 – 42a (vgl. Ziff. 3.2). Ersatzlos zu streichen ist aufgrund der vorgesehenen Neuregelung \n\nder Abschreibung weiter das Abschreibungsdekret. Da der Entwurf des neuen Finanzhaushaltsge-\n\nsetzes keine Wirkungsorientierte Verwaltungsführung mehr erlaubt, ist sodann der Beschluss be-\n\ntreffend die definitive Überführung von Dienststellen in die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung \n\nsowie die Rückführung von Dienststellen in das konventionelle System vom 17. August 2009 (SHR \n\n172.150) aufzuheben. \n\nArt. 48 Inkrafttreten \n\nDas neue Finanzhaushaltsgesetz soll auf den 1. Januar 2018 in Kraft treten, damit die zehnjährige \n\nUmsetzungsempfehlung für HRM2 eingehalten wird (vgl. Ziff. 1.1). \n\n  \n\n\n\n 37 \n\n8. Antrag \n\nSehr geehrter Herr Präsident, \n\nsehr geehrte Damen und Herren \n\n \n\nGestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen, auf die Vorlage einzutreten und \n\ndem im Anhang beigefügten Entwurf für eines neuen Finanzhaushaltsgesetz zuzustimmen. \n\n \n\n \n\nSchaffhausen, 19. April 2016 Im Namen des Regierungsrates \n\n Der Präsident: \n\n Dr. Reto Dubach \n\n  \n\n Der Staatsschreiber: \n\n Dr. Stefan Bilger \n\n \n\n \n\n \n\nAnhang 1: Entwurf Finanzhaushaltsgesetz \n\nAnhang 2:  Glossar \n\n\n\n Anhang 1 \n\nFinanzhaushaltsgesetz \n\nvom … \n\nDer Kantonsrat Schaffhausen \n\ngestützt auf Art. 96 f. der Kantonsverfassung \n\nbeschliesst als Gesetz: \n\n1. Allgemeine Bestimmungen \n\nArt. 1 \n1 Dieses Gesetz regelt die Haushaltführung von Kanton und Gemeinden. \n\n2 Es gilt für die kantonale Verwaltung einschliesslich der unselbständigen Anstalten, für den \nKantonsrat, für die Gerichte und unter Vorbehalt abweichender gesetzlicher Bestimmungen \nzur Rechnungslegung für die selbständigen Verwaltungsorganisationen des kantonalen öf-\nfentlichen Rechts.  \n\n3 Es gilt unter Vorbehalt abweichender kantonaler Bestimmungen auch für die Gemeinden.  \n\n4 Für die Anstalten des kommunalen Rechts, die Zweckverbände und die übrigen der Zu-\nsammenarbeit der Gemeinden dienenden öffentlich-rechtlichen Organisationen gilt dieses \nGesetz, soweit nicht besondere Bestimmungen gelten. Diese bedürfen der Genehmigung \ndes für Gemeindeangelegenheiten zuständigen Departementes. \n\nArt. 2 \n1 Das Finanzvermögen umfasst jene Vermögenswerte, die ohne Beeinträchtigung der öffent-\nlichen Aufgabenerfüllung veräussert werden können. \n\n2 Das Verwaltungsvermögen umfasst jene Vermögenswerte, die unmittelbar der öffentlichen \nAufgabenerfüllung dienen. \n\nArt. 3 \n1 Einnahmen sind Zahlungen Dritter, die das Vermögen vermehren oder die als Entgelt für \ndie Veräusserung von Verwaltungsvermögen oder mit Bezug auf die Schaffung von Verwal-\ntungsvermögen erfolgen. \n\n2 Eine Ausgabe ist die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. \n\n3 Eine Anlage entsteht im Finanzvermögen als frei realisierbarer Wert durch blosse Um-\nschichtung innerhalb des Finanzvermögens. \n\n2. Haushaltsführung \n\nArt. 4 \n1 Die Haushaltsführung richtet sich nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, des Haus-\nhaltgleichgewichts, der Sparsamkeit, der Dringlichkeit, der Wirtschaftlichkeit, des Verursa-\ncherprinzips, der Vorteilsabgeltung, des Verbots der Zweckbindung von Hauptsteuern und \nder Wirkungsorientierung. \n\n2 Es bedeuten: \n\nZweck und \nGeltungsbe-\nreich \n\nFinanz- und \nVerwaltungs-\nvermögen \n\nEinnahmen, \nAusgaben \nund Anlagen \n\nGrundsätze \nder Haus-\nhaltsführung \n\n\n\n \n\na) Gesetzmässigkeit: Jede Ausgabe bedarf einer Begründung durch eine Rechtsgrund-\nlage. Als Rechtsgrundlagen gelten Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen, ein Ge-\nrichtsentscheid, ein Volksentscheid oder ein Beschluss des Kantonsrates bzw. der Ge-\nmeindeversammlung oder des Einwohnerrates, der dem Referendum untersteht. \n\nb) Haushaltgleichgewicht: Einnahmen und Ausgaben sind auf Dauer im Gleichgewicht zu \nhalten. \n\nc) Sparsamkeit: Ausgaben sind auf ihre Notwendigkeit und Tragbarkeit hin zu prüfen. \n\nd) Dringlichkeit: Die Ausgaben sind in der Reihenfolge ihrer Dringlichkeit vorzunehmen. \n\ne) Wirkungsorientierung: Die finanziellen Entscheidungen sind auf ihre Wirkung hin auszu-\nrichten. \n\nf) Wirtschaftlichkeit: Für jedes Vorhaben ist jene Variante zu wählen, welche bei gegebe-\nner Zielsetzung die wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet. \n\ng) Verursacherprinzip: Wer besondere Leistungen verursacht, hat in der Regel die zumut-\nbaren Kosten zu tragen. \n\nh)  Vorteilsabgeltung: Für besondere wirtschaftliche Vorteile aus öffentlichen Einrichtungen \noder Anordnungen sind angemessene, dem Nutzen aus dem Vorteil entsprechende Be-\nträge einzufordern. \n\ni) Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern: Zur Deckung einzelner Ausgaben mittels \nSpezialfinanzierungen oder zur unmittelbaren Abschreibung bestimmter Ausgaben dür-\nfen keine festen Anteile der Hauptsteuerarten verwendet werden. \n\nArt. 5 \n1 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat setzt unter Berücksichtigung der Finanzlage die \nfinanzpolitischen Zielgrössen für einen gesunden Haushalt fest. \n\n2 Zur Beurteilung der Finanzlage sind folgende Finanzkennzahlen heranzuziehen: \n\na) Nettoverschuldungsquotient \n\nb) Selbstfinanzierungsgrad \n\nc) Zinsbelastungsanteil \n\n3 Zusätzlich auszuweisen sind: \n\na) Nettoschuld in Franken je Einwohnerin/Einwohner \n\nb) Selbstfinanzierungsanteil \n\nc) Kapitaldienstanteil, \n\nd) Bruttoverschuldungsanteil,  \n\ne) Investitionsanteil. \n\nArt. 6 \n1 Die Erfolgsrechnung muss im mittelfristigen Zyklus insgesamt ausgeglichen sein. Sie darf \nnicht mit einem Aufwandüberschuss budgetiert werden, wenn ein Bilanzfehlbetrag besteht. \n\n2 Bilanzfehlbeträge müssen jährlich um mindestens 20 Prozent abgetragen werden. Die Ab-\ntragung ist im Finanzplan vorzusehen und im Budget auszuweisen. \n\n3 Der Selbstfinanzierungsgrad der Nettoinvestitionen muss im Budget mindestens 100 Pro-\nzent betragen, wenn der Nettoverschuldungsquotient mehr als 200 Prozent beträgt.  \n\nArt. 7 \n\nBei allen Vorlagen und Anträgen sind die Finanzierung der damit verbundenen Ausgaben \nauszuweisen und die Auswirkungen auf den Finanzplan aufzuzeigen. \n\nFinanzpoliti-\nsche Beurtei-\nlung \n\nHaushalt-\ngleichgewicht \nund Schul-\ndenbegren-\nzung \n\nFinanzie-\nrungstranspa-\nrenz \n\n\n\n \n\n3. Finanzplan, Budget und Jahresrechnung \n\n3.1 Finanzplan \n\nArt. 8 \n1 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat erstellt jährlich einen Finanzplan mit einem Pla-\nnungshorizont von mindestens vier Jahren und unterbreitet ihn zusammen mit dem Budget \ndem Kantonsrat bzw. der Gemeindeversammlung oder dem Einwohnerrat zur Kenntnis-\nnahme. \n\n2 Der Finanzplan enthält: \n\na) den Planaufwand und -ertrag,  \n\nb) die Planinvestitionsausgaben und -einnahmen, \n\nc) den Plangeldfluss, \n\nd) die Schätzung des Finanzierungsbedarfs, \n\ne) die finanzpolitischen Zielgrössen und die Entwicklung der Finanzkennzahlen. \n\n3.2 Budget \n\nArt. 9 \n1 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat erstellt jährlich das Budget für das Folgejahr und \nlegt es dem Kantonsrat bzw. der Gemeindeversammlung oder dem Einwohnerrat zur Ge-\nnehmigung vor. \n\n2 Das Budget enthält:  \n\na)  die vorgeschlagene Erfolgs- und Investitionsrechnung, \n\nb) Informationen zur Finanzierung sowie über die Verwendung der noch laufenden Ver-\npflichtungskredite, \n\nc) Begründungen zu den wesentlichen Veränderungen gegenüber dem Vorjahr. \n\n3 Der Kontenplan (Artengliederung) des Budgets richtet sich nach dem vom Regierungsrat \nbezeichneten Rechnungslegungsmodell. Zudem ist die funktionale Gliederung oder die in-\nstitutionelle Gliederung zu erstellen. Wird das Budget nach der institutionellen Gliederung \neingeteilt, ist statistisch zusätzlich der Ausweis der funktionalen Gliederung zu erstellen. \n\n4 Der Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung legt das Budget jeweils bis zum 31. De-\nzember des Vorjahres fest. Liegt am 1. Januar noch kein rechtskräftiges Budget vor, ist der \nRegierungsrat bzw. der Gemeinderat ermächtigt, die für die ordentliche Staatstätigkeit unab-\ndingbaren Ausgaben zu tätigen. \n\n3.3 Jahresrechnung \n\nArt. 10 \n1 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat unterbreitet spätestens innert sechs Monaten \nnach Ende des Kalenderjahres dem Kantonsrat respektive der Gemeindeversammlung die \nJahresrechnung zur Genehmigung. \n\n2 Die Jahresrechnung enthält: \n\na) die Bilanz, \n\nb) die Erfolgsrechnung, \n\nc) die Investitionsrechnung, \n\nd) die Geldflussrechnung, \n\ne) den Anhang. \n\nFinanzplan \n\nBudget \n\nJahresrech-\nnung \n\n\n\n \n\n3 Die Bilanz, die Erfolgsrechnung und die Investitionsrechnung gliedern sich nach dem Kon-\ntenrahmen des vom Regierungsrat bezeichneten Rechnungslegungsmodells. \n\n4 Dem Kantonsrat bzw. der Gemeindeversammlung oder dem Einwohnerrat sind zum Ver-\ngleich auch die Zahlen der Bilanz, der Erfolgsrechnung und der Investitionsrechnung des \nVorjahres und des Budgets aufzuzeigen. \n\n5 Der Prüfbericht der Revisionsstelle ist beizulegen. \n\nArt. 11 \n1 In der Bilanz werden einander die Aktiven und die Passiven gegenübergestellt. \n\n2 Die Aktiven werden in Finanz- und Verwaltungsvermögen gegliedert.  \n\n3 Die Passiven sind in Fremdkapital und Eigenkapital gegliedert. \n\nArt. 12 \n1 Die Erfolgsrechnung umfasst die Verminderungen (Aufwände) und die Vermehrungen (Er-\nträge) einer Rechnungsperiode. \n\n2 Sie weist auf der ersten Stufe das operative und auf der zweiten Stufe das ausserordentli-\nche Ergebnis je mit dem Aufwand- bzw. Ertragsüberschuss auf, ferner das Gesamtergebnis. \n\n3 Aufwand und Ertrag gelten als ausserordentlich, wenn mit ihnen nicht gerechnet werden \nkonnte und sie sich der Einflussnahme und Kontrolle entziehen oder sie nicht zum operativen \nBereich gehören. Als ausserordentlicher Aufwand respektive ausserordentlicher Ertrag gel-\nten auch zusätzliche Abschreibungen, Abschreibungen auf dem Bilanzfehlbetrag sowie Ein-\nlagen in und die Entnahmen aus dem Eigenkapital. \n\nArt. 13 \n1 Die Investitionsrechnung umfasst die Investitionsausgaben für Verwaltungsvermögen mit \nmehrjähriger Nutzungsdauer, die aktiviert werden, und stellt diese den Investitionseinnah-\nmen gegenüber. \n\n2 Aktiviert werden Nettoinvestitionen, die folgende Beträge übersteigen: \n\na)  beim Kanton 200'000 Franken; \n\nb) bei Gemeinden bis 1'000 Einwohner 25'000 Franken; \n\nc)  bei Gemeinden über 1'000 bis 5'000 Einwohner 50'000 Franken; \n\nd)  bei Gemeinden über 5'000 bis 10'000 Einwohner 75'000 Franken; \n\ne)  bei Gemeinden über 10'000 Einwohner 100'000 Franken. \n\n3 Investitionsausgaben und Investitionseinnahmen gelten als ausserordentlich, wenn mit \nihnen nicht gerechnet werden konnte und sie sich der Einflussnahme und Kontrolle entziehen \noder sie nicht zum operativen Bereich gehören. \n\nArt. 14 \n1 Die Geldflussrechnung gibt Auskunft über die Herkunft und Verwendung der Liquidität. \n\n2 Sie stellt den Geldfluss aus betrieblicher Tätigkeit (Erfolgsrechnung), den Geldfluss aus \nInvestitions- und Anlagetätigkeit (Investitionsrechnung) und den Geldfluss aus Finanzie-\nrungstätigkeit gestuft dar. \n\nArt. 15 \n\nDer Anhang der Jahresrechnung: \n\na)  nennt die Grundlagen der Rechnungslegung und begründeten Abweichungen von dem \nvom Regierungsrat bezeichneten Rechnungslegungsmodell; \n\nBilanz \n\nErfolgsrech-\nnung \n\nInvestitions-\nrechnung \n\nGeldfluss-\nrechnung \n\nAnhang \n\n\n\n \n\nb)  fasst die Rechnungslegungsgrundsätze einschliesslich der wesentlichen Bilanzierungs- \nund Bewertungsgrundsätze zusammen; \n\nc)  zeigt die Ursachen der Veränderungen im Eigenkapital auf (Eigenkapitalnachweis), \n\nd)  orientiert über den Bestand und Veränderungen der Rückstellungen (Rückstellungs-\nspiegel); \n\ne)  führt die Organisationen auf, an denen der Kanton bzw. die Gemeinde kapitalmässig \noder anders massgeblich beteiligt ist (Beteiligungsspiegel); \n\nf) führt die Tatbestände auf, aus denen sich in Zukunft wesentliche Verpflichtungen des \nKantons bzw. der Gemeinde ergeben können (Gewährleistungsspiegel); \n\ng)  informiert über Bestand und Veränderungen der Anlagen im Verwaltungs- und Finanz-\nvermögen (Anlagespiegel); \n\nh)  enthält zusätzliche Angaben, die für die Beurteilung der Vermögens- und Ertragslage, \nder Verpflichtungen und der finanziellen Risiken von Bedeutung sind. \n\n4. Ausgaben, Kreditarten und Spezialfinanzierungen \n\n4.1 Ausgaben \n\nArt. 16 \n1 Eine Ausgabe gilt unter Vorbehalt von Abs. 2 als gebunden, wenn: \n\na)  sie durch eine Rechtsgrundlage grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben \nist; \n\nb) sie zur Erfüllung der gesetzlich vorgesehenen Verwaltungsaufgaben unbedingt erfor-\nderlich ist; \n\nc) anzunehmen ist, mit der Rechtsgrundlage seien auch die sich daraus ergebenden Auf-\nwände gebilligt worden; \n\nd)  sie der Werterhaltung oder dem zeitgemässen Unterhalt von Sachanlagen dient, ohne \nderen Zweck zu verändern; \n\ne) sie für den Ersatz bestehender, nicht mehr den Anforderungen genügenden Sachanla-\ngen erforderlich ist. \n\n2 Eine Ausgabe gilt als neu, wenn hinsichtlich ihrer Höhe, des Zeitpunkts ihrer Vornahme \noder anderer wesentlicher Umstände eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit be-\nsteht. \n\nArt. 17 \n1 Jede Ausgabe bedarf: \n\na) einer Rechtsgrundlage; \n\nb) eines Ausgabenbeschlusses der gemäss der Kantonsverfassung bzw. Gemeindeord-\nnung zuständigen Behörde;  \n\nc) eines Budgetkredits, eines Nachtragskredites oder eines Exekutivkredits.  \n\n2 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat kann seine Ausgabenbefugnis an die Verwal-\ntungseinheiten delegieren. \n\n4.2 Kreditarten \n\nArt. 18 \n1 Ein Kredit gibt die Ermächtigung, für einen bestimmten Zweck bis zu einer bestimmten Höhe \nfinanzielle Verpflichtungen einzugehen. \n\nGebundene \nund neue \nAusgaben \n\nAusgabenvor-\naussetzungen \n\nKredit \n\n\n\n \n\n2 Verpflichtungskredite, Zusatzkredite, Budgetkredite und Nachtragskredite sind bei der ge-\nmäss der Kantonsverfassung bzw. Gemeindeordnung zuständigen Behörde mit einem Be-\nricht einzuholen. \n\n3 Die Bemessung des Kredits hat aufgrund sorgfältiger und nach fachmännischen Regeln \nerstellten Berechnungen zu erfolgen. \n\nArt. 19 \n1 Der Verpflichtungskredit kann in Form eines Objektkredits oder eines Rahmenkredits be-\nschlossen werden. \n\n2 Der Objektkredit gibt die Ermächtigung, für ein Einzelvorhaben bis zum bewilligten Betrag \nVerpflichtungen einzugehen. \n\n3 Der Rahmenkredit gibt die Ermächtigung, für mehrere in einem Programm zusammenge-\nfasste Einzelvorhaben bis zum bewilligten Betrag Verpflichtungen einzugehen. \n\n4 Ein Verpflichtungskredit ist grundsätzlich brutto zu beschliessen. Er kann als Saldo zwi-\nschen Ausgaben und Einnahmen beschlossen werden, wenn die Beiträge Dritter in ihrer \nHöhe rechtskräftig zugesichert sind oder wenn er vorbehältlich bestimmter Leistungen Dritter \nbewilligt wird. \n\n5 Die Kreditsumme kann eine Preisstandklausel und eine quantifizierte Kostenungenauigkeit \nenthalten. \n\nArt. 20 \n1 Der jährliche Mittelbedarf aus den Verpflichtungskrediten ist als Aufwand oder Investitions-\nausgabe deklaratorisch in das jeweilige Budget einzustellen. \n\n2 Jede Verwaltungseinheit, die über Verpflichtungskredite verfügt, führt Kontrollen über die \neingegangenen Verpflichtungen, die Beanspruchung der Kredite, die erfolgten Zahlungen \nsowie die Aufteilung von Rahmenkrediten in die Einzelvorhaben. \n\n3 Bis zur Vollendung des Einzelvorhabens oder Programms ist in der Jahresrechnung und im \nBudget Rechenschaft über den noch nicht benötigten Anteil des Verpflichtungskredits abzu-\nlegen. \n\n4 Ein Verpflichtungskredit verfällt und muss dem zuständigen Organ zur Abrechnung unter-\nbreitet werden, wenn die Zeitdauer, für die er bewilligt wurde, abgelaufen ist, der Zweck er-\nreicht ist oder das Vorhaben aufgegeben wird. \n\nArt. 21 \n1 Zeigt sich vor oder während der Ausführung eines Vorhabens, dass der bewilligte Verpflich-\ntungskredit überschritten wird, ist vor dem Eingehen neuer Verpflichtungen ohne Verzug ein \nZusatzkredit einzuholen. Vorbehalten bleiben die Bestimmungen über den Exekutivkredit. \n\n2 Die Zuständigkeit für die Genehmigung des Zusatzkredits richtet sich nach der Höhe der \nÜberschreitung.  \n\nArt. 22 \n1 Mit der Genehmigung des Budgets ermächtigt der Kantonsrat bzw. die Gemeindeversamm-\nlung oder der Einwohnerrat den Regierungsrat bzw. den Gemeinderat, die Jahresrechnung \nfür den angegebenen Zweck bis zum festgelegten Betrag zu belasten. \n\n2 Werden vorhersehbare Ausgaben, für die bei der Beschlussfassung über das Budget die \nRechtsgrundlage fehlt oder der Verpflichtungskredit noch aussteht, ins Budget aufgenom-\nmen, bleiben diese gesperrt, bis die Rechtsgrundlage in Kraft tritt und der Verpflichtungskre-\ndit bewilligt ist.  \n\n3 Nicht beanspruchte Budgetkredite verfallen am Ende des Budgetjahres. \n\nVerpflich-\ntungskredit \n\nVerpflich-\ntungskredit-\nkontrolle \n\nZusatzkredit \n\nBudgetkredit \n\n\n\n \n\nArt. 23 \n1 Reicht ein Budgetkredit nicht aus, um die vorgesehenen Aufgaben zu erfüllen, muss vor \ndem Eingehen neuer Verpflichtungen ein Nachtragskredit eingeholt werden. Vorbehalten \nbleiben die Bestimmungen über den Exekutivkredit. \n\n2 Über den Nachtragskredit entscheidet der Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung o-\nder der Einwohnerrat. \n\nArt. 24 \n1 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat kann Ausgaben, für die im Budget kein oder kein \nausreichender Kredit bewilligt ist, beschliessen: \n\na) wenn es sich um gebundene Ausgaben handelt; \n\nb) wenn es eine Ausgabe ist, die der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat in eigener Kom-\npetenz beschliessen kann; \n\nc) wenn durch den Aufschub der Ausgabe bis zur Kreditgenehmigung nachteilige Folgen \nfür den Kanton bzw. die Gemeinde zu erwarten sind oder \n\nd) wenn den Ausgaben im gleichen Rechnungsjahr entsprechende sachbezogene Einnah-\nmen gegenüberstehen. \n\n2 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat legt in der Jahresrechnung die Exekutivkredite \noffen. \n\n4.3 Spezialfinanzierungen \n\nArt. 25 \n1 Spezialfinanzierungen sind gesetzlich zweckgebundene Mittel, die zur Erfüllung einer be-\nstimmten öffentlichen Aufgabe zweckgebunden werden.  \n\n2 Hauptsteuern dürfen nicht zweckgebunden werden. \n\n3 Vorschüsse an Spezialfinanzierungen sind zulässig, wenn zweckgebundene Einnahmen \ndie Ausgaben vorübergehend nicht decken. \n\n4 Verpflichtungen und Vorschüsse der Spezialfinanzierungen sind zu verzinsen. \n\n5 Spezialfinanzierungen, deren Verwendungszweck entfällt oder nicht mehr sachgemäss ver-\nfolgt werden kann, werden vom Regierungsrat bzw. dem Gemeinderat aufgelöst.  \n\nArt. 26 \n1 Schenkungen und letztwillige Zuwendungen mit bestimmter Zweckbestimmung werden ge-\nsondert verwaltet. \n\n2 Entfällt deren Zweckbestimmung oder kann diese nicht mehr sachgerecht verfolgt werden, \nlegt der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat mit Zustimmung des für Gemeindeangelegen-\nheiten zuständigen Departementes sie mit anderen Schenkungen oder letztwilligen Zuwen-\ndungen zusammen oder löst sie auf.  \n\n5. Rechnungslegung \n\n5.1 Allgemeines \n\nArt. 27 \n1 Die Rechnungslegung vermittelt ein Bild des Finanzhaushalts, welches der tatsächlichen \nVermögens-, Finanz- und Ertragslage entspricht. \n\nNachtragskre-\ndit \n\nExekutivkredit \n(Kreditüber-\nschreitung) \n\nSpezialfinan-\nzierungen \n\nZweckgebun-\ndene Zuwen-\ndungen \n\nRechnungsle-\ngung \n\n\n\n \n\n2 Sie richtet sich nach den Rechnungslegungsstandards des vom Regierungsrat bezeichne-\nten Rechnungslegungsmodells. Abweichungen von diesen Standards sind im Anhang zur \nJahresrechnung zu begründen. \n\nArt. 28 \n\nDie Rechnungslegung folgt den Grundsätzen der Bruttodarstellung, der Periodenabgren-\nzung, der Fortführung, der Wesentlichkeit, der Verständlichkeit, der Zuverlässigkeit, der Ver-\ngleichbarkeit und der Stetigkeit.  \n\n5.2 Bilanzierung und Bewertung \n\nArt. 29 \n1 Vermögenswerte im Finanzvermögen sind zu bilanzieren, wenn sie einen künftigen wirt-\nschaftlichen Nutzen erbringen und ihr Wert verlässlich ermittelt werden kann. \n\n2 Vermögenswerte im Verwaltungsvermögen sind zu bilanzieren, wenn sie zukünftige Ver-\nmögenszuflüsse bewirken oder einen mehrjährigen öffentlichen Nutzen aufweisen und ihr \nWert verlässlich ermittelt werden kann.  \n\n3 Verpflichtungen werden bilanziert, wenn ihre Erfüllung voraussichtlich zu einem Mittelab-\nfluss führen wird und ihr Wert verlässlich ermittelt werden kann. \n\n4 Rückstellungen werden gebildet für bestehende Verpflichtungen, bei denen der Zeitpunkt \nder Erfüllung oder die Höhe des künftigen Mittelabflusses mit Unsicherheiten behaftet ist. \n\nArt. 30 \n1 Das Fremdkapital und das Finanzvermögen werden unter Vorbehalt von Absatz 2 zum No-\nminalwert bewertet. \n\n2 Anlagen im Finanzvermögen werden bei erstmaliger Bilanzierung zu Anschaffungskosten \nbewertet. Erfolgt der Zugang ohne Kosten, wird zum Verkehrswert im Zeitpunkt des Zugangs \nbewertet. Folgebewertungen erfolgen zum Verkehrswert am Bilanzierungsstichtag, wobei \neine systematische Neubewertung der Finanzanlagen jährlich, der übrigen Anlagen mindes-\ntens alle acht Jahre stattfindet. \n\n3 Ist bei einer Position des Finanzvermögens eine dauerhafte Wertminderung absehbar, wird \nderen bilanzierter Wert berichtigt. \n\nArt. 31 \n1 Anlagen im Verwaltungsvermögen werden zu Anschaffungs- bzw. Herstellkosten bilanziert. \nEntstehen keine Kosten bzw. wurde kein Preis bezahlt, wird der Verkehrswert als Anschaf-\nfungskosten bilanziert. \n\n2 Anlagen des Verwaltungsvermögens, die durch Nutzung einem Wertverzehr unterliegen, \nwerden ordentlich je Anlagekategorie nach der angenommenen Nutzungsdauer abgeschrie-\nben. Der Regierungsrat legt die Abschreibungssäte nach Anlagekategorien fest. \n\n3 Wenn das Eigenkapital 25 Prozent des Fiskalertrages übersteigt, können zusätzliche Ab-\nschreibungen in das Budget aufgenommen oder aus dem Ertragsüberschuss der Erfolgs-\nrechnung vorgenommen werden. Sie müssen als ausserordentlicher Aufwand gebucht wer-\nden. Voneinander abweichende finanzbuchhalterische und betriebswirtschaftliche Werte des \nVerwaltungsvermögens sind auszuweisen. \n\n4 Ist bei einer Position des Verwaltungsvermögens eine dauerhafte Wertminderung abseh-\nbar, wird deren bilanzierter Wert berichtigt. \n\nGrundsätze \nder Rech-\nnungslegung \n\nBilanzierungs-\ngrundsätze \n\nBewertung \ndes Fremdka-\npitals und des \nFinanzvermö-\ngens \n\nBewertung \nund Abschrei-\nbung des Ver-\nwaltungsver-\nmögens \n\n\n\n \n\n5.3 Konsolidierung \n\nArt. 32 \n1 Die konsolidierte Rechnung umfasst die Institutionen nach Art. 1. \n\n2 Von der Konsolidierungspflicht ausgenommen und im Beteiligungs- und Gewährleistungs-\nspiegel im Anhang der Rechnung aufgeführt werden selbständige Verwaltungsorganisatio-\nnen des kantonalen öffentlichen Rechts sowie weitere Organisationen, bei denen der Kanton \nbzw. die Gemeinde: \n\na) Träger ist,  \n\nb)  in massgeblicher Weise beteiligt ist, \n\nc)  in massgeblicher Weise Betriebsbeiträge leistet oder, \n\nd) massgeblichen Einfluss ausüben kann. \n\nArt. 33 \n\nDie Rechnungen der Institutionen nach Art. 1 werden nach der Methode der Vollkonsolidie-\nrung oder nach dem anteiligen Eigenkapitalwert bzw. dem anteiligen Periodenerfolg in die \nJahresrechnung integriert. \n\n6. Rechnungs- und Verwaltungsführung \n\nArt. 34 \n1 Die Buchhaltung erfasst chronologisch und systematisch die Geschäftsvorfälle gegen aus-\nsen sowie die internen Verrechnungen. \n\n2 Die Buchführung richtet sich nach den Grundsätzen der Vollständigkeit, der Richtigkeit, der \nRechtzeitigkeit und der Nachprüfbarkeit.  \n\nArt. 35 \n1 Liegen besondere Verhältnisse vor, können Ratenzahlungen bewilligt oder Forderungen \nvorübergehend gestundet werden. Es können Zinsen verlangt werden.  \n\n2 Auf die Geltendmachung von Forderungen und die Schuldbetreibung darf nur verzichtet \nwerden, wenn anzunehmen ist, dass die Schuldbetreibung erfolglos sein wird oder der Auf-\nwand beziehungsweise das Prozessrisiko zur ausstehenden Summe in einem offensichtli-\nchen Missverhältnis steht. Vorbehalten bleiben abweichende Bestimmungen in der Spezial-\ngesetzgebung. \n\nArt. 36 \n\nUnter Vorbehalt spezifischer Vorschriften in der Spezialgesetzgebung werden die Belege \nzusammen mit der Buchhaltung während 10 Jahren aufbewahrt. \n\nArt. 37 \n\nDer Regierungsrat bzw. der Gemeinderat legt fest, welche Verwaltungseinheiten eine auf \nihre Bedürfnisse ausgerichtete Kosten- und Leistungsrechnung führen. \n\nArt. 38 \n1 Interne Verrechnungen sind Gutschriften und Belastungen zwischen Verwaltungseinheiten \ndes Kantons oder zwischen Verwaltungseinheiten einer Gemeinde.  \n\n2 Sie sind vorzunehmen, soweit sie für die Aufwand- und Ertragsermittlung oder für die wirt-\nschaftliche Leistungserfüllung und die Kostentransparenz wesentlich sind. \n\nKonsolidie-\nrungskreis \n\nKonsolidierte \nRechnung \n\nGrundsätze \nder Buchfüh-\nrung \n\nZahlungsauf-\nschub und \nForderungs-\nverzicht \n\nAufbewah-\nrung der Be-\nlege \n\nKosten- und \nLeistungs-\nrechnungen \n\nInterne Ver-\nrechnungen \n\n\n\n \n\nArt. 39 \n1 Das interne Kontrollsystem umfasst regulatorische, organisatorische und technische Mas-\nsnahmen, um das Vermögen zu schützen, die zweckmässige Verwendung der Mittel sicher-\nzustellen, Fehler und Unregelmässigkeiten bei der Rechnungsführung zu verhindern oder \naufzudecken sowie die Ordnungsmässigkeit der Rechnungslegung und die verlässliche Be-\nrichterstattung zu gewährleisten. \n\n2 Der Regierungsrat bzw. der Gemeinderat kann nach Rücksprache mit dem für die Rech-\nnungsprüfung zuständigen Organ ein internes Kontrollsystem einführen und Vorgaben dazu \nerlassen. Er berücksichtigt dabei die Risikolage und das Kosten-Nutzen-Verhältnis. \n\n3 Die Leitungen der Verwaltungseinheiten sind verantwortlich für die Einführung, den Einsatz \nund die Überwachung eines Kontrollsystems in ihrem Zuständigkeitsbereich. \n\n7. Organisation und Zuständigkeiten \n\nArt. 40 \n\nDer Regierungsrat bzw. der Gemeinderat ist zuständig für: \n\na) die Zweckänderung von Verwaltungsvermögen, sofern diese keine Ausgabe zur Folge \nhat; \n\nb)  die Umwandlung von nicht mehr benötigtem Verwaltungsvermögen in Finanzvermögen, \nsofern die Entwidmung keine Änderung der Rechtsgrundlage erfordert; \n\nc) die Verabschiedung des Budgets, der Verpflichtungskredite, der Nachtrags- und Zusatz-\nkredite zuhanden des Kantonsrates bzw. der Gemeindeversammlung oder des Einwoh-\nnerrates; \n\nd) die Verabschiedung der Jahresrechnung zuhanden des Kantonsrates bzw. der Gemein-\ndeversammlung oder des Einwohnerrates; \n\ne) den Finanzplan; \n\nf) die Bewilligung von Exekutivkrediten. \n\nArt. 41 \n1 Den Departementen obliegt insbesondere: \n\na) die wirtschaftliche und sparsame Verwendung ihrer Kredite und der ihnen anvertrauten \nVermögenswerte; \n\nb) die Geltendmachung ihrer finanziellen Ansprüche gegenüber Dritten, soweit sie hierfür \nzuständig sind; \n\nc) die Kontrolle ihrer Kredite und die rechtzeitige Beantragung ihrer Budget-, Nachtrags- \nund Zusatzkredite; \n\nd) die Bereitstellung der für die Haushaltführung erforderlichen Unterlagen und Abrech-\nnungen; \n\ne) die ordnungsgemässe Führung der Bücher und Inventare in ihrem Zuständigkeitsbe-\nreich; \n\nf) die Sicherstellung, dass Dienststellen nur im Rahmen bewilligter Kredite Verpflichtungen \neingehen und Zahlungen leisten und die dazu notwendigen Kontrollen führen; \n\ng) die unverzügliche Bekanntgabe von Mängeln mit grundsätzlicher oder wesentlicher fi-\nnanzieller Bedeutung beim Finanzdepartement und dem für die Revision zuständigen \nOrgan. \n\n2 Auf Gemeindeebene legt der Gemeinderat die entsprechenden Zuständigkeiten fest. \n\nInternes Kon-\ntrollsystem  \n\nRegierungsrat \nbzw. Gemein-\nderat \n\nDepartemente \n\n\n\n \n\nArt. 42 \n1 Das Finanzdepartement ist insbesondere zuständig für: \n\na) die Organisation des Rechnungswesens; \n\nb) die Bewilligung an einzelne Verwaltungseinheiten zur selbständigen Buchführung; \n\nc) die Antragstellung für das Budget, die Jahresrechnung und den Finanzplan; \n\nd) den Erlass grundsätzlicher Vorgaben über die Anlage des Finanzvermögens; \n\ne) die Erteilung der Unterschriftsberechtigung im Zahlungsverkehr; \n\nf) die Stellungnahme zu allen Anträgen, die finanzielle Auswirkungen zeigen; \n\ng) die Geltendmachung der finanziellen Ansprüche gegenüber Dritten, soweit nicht andere \nDepartemente dafür zuständig sind; \n\nh)  die Anlage sowie die Verwaltung des Finanzvermögens mit Ausnahme des Immobilien-\nbestandes, für welchen das Baudepartement zuständig ist; \n\ni) die Beschaffung der finanziellen Mittel; \n\nj) die Erstellung der Finanzstatistik; \n\nk) die Beratung der anderen Departemente in Finanzfragen. \n\n2 Auf Gemeindeebene legt der Gemeinderat die entsprechenden Zuständigkeiten fest. \n\n8. Übergangs- und Schlussbestimmungen \n\nArt. 43 \n1 Der Regierungsrat erlässt die für den Vollzug dieses Gesetzes erforderlichen Ausführungs-\nbestimmungen. Soweit er für die Gemeinden keine Vorgaben trifft, können diese eigene Aus-\nführungsbestimmungen erlassen. \n\n2 Der Regierungsrat bezeichnet das anzuwendende Regelwerk. \n\n3 Für den Kanton erlässt das Finanzdepartement die erforderlichen Weisungen zum Finanz-\nwesen, soweit dies nicht dem Regierungsrat zusteht, insbesondere zur fachlichen, organisa-\ntorischen und technischen Ausgestaltung der Buchführung, die den Verwaltungseinheiten \nübertragen ist. \n\nArt. 44 \n1 Mit dem Inkrafttreten des Finanzhaushaltsgesetzes wird eine Neubewertung des Finanz-\nvermögens, der Rückstellungen und der Rechnungsabgrenzungsposten vorgenommen. \n\n2 Aufwertungsgewinne werden in der Neubewertungsreserve des Eigenkapitals passiviert. \nDiese ist zweckgebunden für den Ausgleich allfälliger zukünftiger Wertberichtigungen auf \nPositionen des Finanzvermögens. \n\n3 Die erste Jahresrechnung nach diesem Gesetz enthält einen Bericht über die Neubewer-\ntungen. Der Vergleich mit dem Vorjahr entfällt. \n\nArt. 45 \n1 Den unselbständigen Anstalten des kantonalen Rechts wird eine Übergangsfrist von zwei \nJahren ab Inkraftsetzung dieses Gesetzes zur Konsolidierung gewährt, während derer sie \nnur im Beteiligungsspiegel aufgeführt werden müssen. Über die Verwendung eines Glo-\nbalbeitrages entscheidet während der Übergangsfrist weiterhin das vereinbarungsgemäss \nzuständige Organ. \n\n2 Die Gemeinden, Anstalten, Zweckverbände und weiteren Organisationen gemäss Art. 1 \nAbs. 3 und Abs. 4 dieses Gesetzes haben ihr Rechnungswesen innerhalb von zwei Jahren \n\nFinanzdepar-\ntement \n\nVollzug \n\nJahresrech-\nnung / Bilanz \n\nÜbergangsbe-\nstimmungen \n\n\n\n \n\nnach Inkraftsetzung dieses Gesetzes anzupassen. Bis zur Umstellung des Rechnungswe-\nsens gilt das bisherige Recht.  \n\n3 Die Fachrevision gemäss Art. 69a des Gemeindegesetzes ist erstmals im ersten Jahr der-\njenigen Amtsperiode durchzuführen, welche mit bzw. nach der Anpassung gemäss Absatz \n2 beginnt. \n\nArt. 46 \n\n1. Das Gemeindegesetz vom 17. August 1998 1) wird wie folgt geändert: \n\nArt. 4 Abs. 1,  Art. 26 Abs. 1 lit. f, Art. 29 Abs. 3, Art. 44, Art. 67 lit. b, Art. 69 Abs. 1 und \n2, Art. 82, Art. 119 lit. a  \n\nDer Begriff «Voranschlag» wird durch «Budget» ersetzt.  \n\nArt. 69a \n1 Die Rechnungsprüfungsorgane müssen befähigt sein, ihre Aufgaben bei der zu prü-\nfenden Gemeinde zu erfüllen. \n\n2 Befähigt ist das Rechnungsprüfungsorgan, wenn zumindest eine Person dieses Or-\ngans über ausreichende Kenntnisse des Gemeindefinanzhaushalts, des Rechnungswe-\nsens und der Revision von Gemeinderechnungen verfügt. \n\n3 Die Gemeindeverfassung kann anstelle der Rechnungsprüfungskommission vorsehen, \ndass eine öffentlich-rechtlich oder eine anerkannte privatrechtlich organisierte Revisi-\nonsstelle mit der Prüfung der Jahresrechnung beauftragt wird.  \n\n4 Die Grundlage für die Prüfung ist ein allgemein anerkanntes Prüfungsregelwerk. Die \nPrüfungsbestätigung ist dem für Gemeindeangelegenheiten zuständigen Departement \nmit der Jahresrechnung einzureichen. \n\nArt. 73 Abs. 1 und 2 \n\nAufgehoben \n\nArt. 74 \n\nAufgehoben \n\nArt. 75 Abs. 3 \n\nAufgehoben \n\nArt. 78 \n\nAufgehoben \n\nArt. 80 \n\nAufgehoben \n\nArt. 82 Abs. 2 \n\nAufgehoben \n\nArt. 83 \n\nAufgehoben \n\nArt. 84 \n\nAufgehoben \n\nArt. 85 \n\nAufgehoben \n\nÄnderung bis-\nherigen \nRechts \n\nFachrevision \n\n\n\n \n\n2. Das Gesetz über die Gebäudeversicherung vom 8. Dezember 2003 2) wird wie folgt \ngeändert: \n\nArt. 7 \n1 Die Rechnungslegung der Gebäudeversicherung erfolgt gemäss den Grunds-\nätzen zur Rechnungslegung für Gebäudeversicherer. \n\n2 bisheriger Absatz 1 \n\n3 bisheriger Absatz 2 \n \n\n3. Die Geschäftsordnung des Kantonsrates Schaffhausen vom 20. Dezember 1999 3) \nwird wie folgt geändert: \n\n§§ 70b–70d \n\nAufgehoben \n\nArt. 47 \n\nMit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes werden aufgehoben: \n\na) das Gesetz über den Finanzhaushalt des Kantons und der Gemeinden (Finanzhaus-\nhaltgesetz) vom 26. Juni 1989 4) unter Vorbehalt des VI. Kapitels (Art. 37 bis 42a); \n\nb) das Dekret über Abschreibungen auf dem Staatsvermögen (Abschreibungsdekret) vom \n19. Januar 1976 5); \n\nc) der Beschluss betreffend die definitive Überführung von Dienststellen in die Wirkungs-\norientierte Verwaltungsführung sowie die Rückführung von Dienststellen in das konven-\ntionelle System vom 17. August 2009 6). \n\nArt. 48 \n1 Dieses Gesetz untersteht dem Referendum. \n\n2 Der Regierungsrat bestimmt das Inkrafttreten. \n\n3 Das Gesetz ist im Amtsblatt zu veröffentlichen und in die kantonale Gesetzessammlung \naufzunehmen. \n\n \n\n \n\nSchaffhausen, …  Im Namen des Kantonsrates \n\n Der Präsident: \n\n  \n\n Die Sekretärin: \n\n \n\n \n\nFussnoten: \n\n1) SHR 120.100. \n\n2) SHR 960.100. \n\n3) SHR 171.110. \n\n4) SHR 611.100. \n\n5) SHR 611.110. \n\n6) SHR 172.150. \n\n \n\nRechnungsle-\ngung und Re-\nvisionsstelle \n\nAufhebung \nbisherigen \nRechts \n\nInkrafttreten \n\n\n\n Anhang 2 \n\nGlossar  \n\nAbschreibung Abschreibungen erfassen den Wertverzehr von \n\nAnlagegütern, die nicht innerhalb einer Rech-\n\nnungsperiode verbraucht werden. \n\nAbschreibungsmethode Die Abschreibungsmethode legt fest, wie die Ab-\n\nschreibungen von Anlagegütern zeitlich über die \n\nNutzungsdauer verteilt werden. \n\nAktiven Als Aktiven wird das Vermögen bezeichnet. Die \n\nAktiven befinden sich auf der linken Seite der Bi-\n\nlanz. \n\nAktivierung Ersteigt eine Anlage den festgelegten Grenzwert, \n\nist sie zu aktivieren. \n\nAnhang Der Anhang ist ein integrierender Bestandteil der \n\nJahresrechnung. Er enthält die für die Erstellung \n\nder Rechnung geltenden Grundsätze sowie er-\n\ngänzende Informationen. \n\nAnlage  Eine Anlage ist ein Finanzvorfall, dem ein frei rea-\n\nlisierbarerer Wert gegenübersteht und der bloss \n\nzu einer Umschichtung innerhalb des Finanzver-\n\nmögens führt, ohne dessen Höhe zu verändern. \n\nAnlagekategorie Die Anlagekategorien bezeichnen die Gruppen \n\nvon Anlagegütern mit gleichen Abschreibungs- \n\nbzw. Nutzungsdauern. \n\nAnlagespiegel Der Anlagespiegel ist ein Zusatz im Anhang der \n\nJahresrechnung, welcher über Bestand und Ver-\n\nänderungen der einzelnen Anlagen informiert. \n\nAufwand Als Aufwand gilt die gesamte Wertverminderung \n\ninnerhalb einer bestimmten Periode. \n\nAusgabe Eine Ausgabe ist die Verwendung von Finanzver-\n\nmögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben.  \n\nBeteiligung Mit Beteiligungen sind nicht nur reine kapitalmäs-\n\nsige Beteiligungen gemeint, sondern auch Orga-\n\nnisationen, an welche massgebliche Betriebsbei-\n\nträge bezahlt werden oder welche der Kanton \n\nbzw. die Gemeinde massgeblich beeinflusst. \n\n\n\n 2 \n\nBeteiligungsspiegel Der Beteiligungsspiegel ist ein Zusatz im Anhang \n\nder Jahresrechnung, welcher die Organisationen \n\naufführt, an denen der Kanton bzw. die Ge-\n\nmeinde kapitalmässig oder anders massgeblich \n\nbeteiligt ist. \n\nBilanz Die Bilanz ist eine Aufstellung von Herkunft und \n\nVerwendung des Kapitals. Auf der Aktivseite sind \n\ndie Vermögenswerte aufgeführt (Mittelverwen-\n\ndung bzw. Investitionen), auf der Passivseite das \n\nFremdkapital und das Eigenkapital (Herkunft bzw. \n\nFinanzierung). \n\nBilanzfehlbetrag Der Bilanzfehlbetrag ist eine Grösse zur Beurtei-\n\nlung des finanziellen Zustands eines Gemeinwe-\n\nsens. Ist ein solcher vorhanden, sind das Fremd-\n\nkapital und die gebundenen Positionen des Ei-\n\ngenkapitals nicht durch Vermögen gedeckt.  \n\nBruttodarstellung Einen Wert brutto darzustellen bedeutet, ihn als \n\nGanzes ohne Verrechnung von Aufwendungen \n\nund Erträgen bzw. Aktiven und Passiven darzu-\n\nstellen. \n\nBruttoverschuldungsanteil Der Bruttoverschuldungsanteil entspricht den \n\nBruttoschulden in Prozenten des laufenden Er-\n\ntrags. \n\nBudget Das Budget (Voranschlag) ist die zusammenfas-\n\nsende und vollständige Darstellung der geplanten \n\nfinanziellen Vorgänge im Budgetjahr. \n\nBudgetkredit Der Budgetkredit gibt die Ermächtigung, die Jah-\n\nresrechnung für den bezeichneten Zweck bis zum \n\nfestgelegten Betrag zu belasten.  \n\nDringlichkeit Die Ausgaben sind in der Reihenfolge ihrer Dring-\n\nlichkeit vorzunehmen. \n\nEigenkapital Eigenkapital ist die Differenz zwischen Vermögen \n\n(Aktivseite) und Fremdkapital (Passivseite). \n\nEigenkapitalnachweis Der Eigenkapitalnachweis ist ein Zusatz im An-\n\nhang der Jahresrechnung, welcher die Ursachen \n\nder Veränderungen in einzelnen Bestandteilen \n\ndes Eigenkapitals aufgezeigt. \n\n  \n\n\n\n 3 \n\nEinnahmen Einnahmen sind Zahlungen Dritter, die das Ver-\n\nmögen vermehren oder die als Zahlung eines \n\nDritten oder als interne Abgeltung in Bezug auf \n\ndas Verwaltungsvermögen erfolgen. \n\nErfolgsrechnung Die Erfolgsrechnung stellt einander die Aufwen-\n\ndungen und Erträge gegenüber. Durch die Sal-\n\ndierung aller Erträge und Aufwendungen wird der \n\nErfolg einer Periode ermittelt. \n\nErtrag Als Ertrag gilt die gesamte Wertvermehrung in-\n\nnerhalb einer bestimmten Periode. \n\nExekutivkredit Ein Exekutivkredit ist ein Ausgabenbeschluss, der \n\nin der Finanzkompetenz des Regierungsrates \n\nbzw. des Gemeinderates steht. \n\nFinanzierungstätigkeit Die Finanzierungstätigkeit bezeichnet die Bemü-\n\nhungen um eine angemessene Finanzierung über \n\nexterne Kapitalgeber (z. B. Banken). \n\nFinanzplan Der Finanzplan ist die zusammenfassende Dar-\n\nstellung der geplanten finanziellen Vorgänge im \n\nBudgetjahr und in drei weiteren Planjahren. \n\nFinanzstatistik Finanzstatistiken dienen dazu, die Ertrags-, Fi-\n\nnanz- und Vermögenslage öffentlicher Haushalte \n\n(Bund, Kantone, Gemeinden und öffentliche Sozi-\n\nalversicherungen) sowie die Struktur ihrer Ausga-\n\nben, gegliedert nach Aufgabengebieten, auf eine \n\nvergleichbare Grundlage zu stellen.  \n\nFinanzvermögen Das Finanzvermögen umfasst jene Vermögens-\n\nwerte, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen \n\nAufgabenerfüllung veräussert werden können. \n\nFortführung Bei der Rechnungslegung ist von einer Fortfüh-\n\nrung der Staatstätigkeit auszugehen. \n\nGeldflussrechnung Eine Geldflussrechnung ist eine Gegenüberstel-\n\nlung von Einnahmen und Ausgaben, gegliedert \n\nnach betrieblicher Tätigkeit, Investitionstätigkeit \n\nund Finanzierungstätigkeit. \n\nGesetzmässigkeit Jede öffentliche Ausgabe bedarf einer Rechts-\n\ngrundlage. \n\n  \n\n\n\n 4 \n\nGewährleistung Bei einer Gewährleistung handelt es sich um ei-\n\nnen Tatbestand, aus dem sich in Zukunft eine \n\nwesentliche Verpflichtung ergeben kann (z. B. \n\nBürgschaften, Garantieverpflichtungen, Pro-\n\nzessrisiken). \n\nGewährleistungsspiegel Der Gewährleistungsspiegel ist ein Zusatz im An-\n\nhang der Jahresrechnung, der Tatbestände auf-\n\ngeführt, aus denen sich in Zukunft eine wesentli-\n\nche Verpflichtung ergeben kann. \n\nHaushaltgleichgewicht Einnahmen und Ausgaben sind auf Dauer im \n\nGleichgewicht zu halten. \n\nHRM \n\n \n\nHRM ist die Abkürzung für Harmonisiertes Rech-\n\nnungsmodell. Im Januar 2008 hat die Konferenz \n\nder kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdi-\n\nrektoren das neue Handbuch Harmonisiertes \n\nRechnungsmodell für die Kantone und Gemein-\n\nden (HRM2) publiziert. \n\nInvestitionsanteil Der Investitionsanteil zeigt die Aktivitäten im Be-\n\nreich der Investitionen auf. \n\nInvestitionsrechnung Die Investitionsrechnung stellt die Investitions-\n\nausgaben den Investitionseinnahmen gegenüber. \n\nSie enthält die Investitionstätigkeit des Verwal-\n\ntungsvermögens. \n\nJahresrechnung Die Jahresrechnung besteht aus den Elementen \n\nErfolgsrechnung, Investitionsrechnung, Geldfluss-\n\nrechnung, Bilanz und Anhang. \n\nKapitaldienstanteil Der Kapitaldienstanteil ist die Kennzahl für die \n\nBelastung des Haushalts durch Kapitalkosten. \n\nSie gibt Auskunft darüber, wie stark der laufende \n\nErtrag durch den Zinsendienst und die Abschrei-\n\nbungen belastet ist. \n\nKredit Ein Kredit gibt die Ermächtigung, für einen be-\n\nstimmten Zweck bis zu einer bestimmten Höhe fi-\n\nnanzielle Verpflichtungen einzugehen. Es wird \n\nunterschieden zwischen Verpflichtungs- und Zu-\n\nsatzkredit, Budget- und Nachtragskredit sowie \n\nExekutivkredit. \n\nKonsolidierung Die Konsolidierung ist die Zusammenfassung und \n\nBereinigung von Einzelabschlüssen mehrerer \n\nEinheiten zu einem Gesamtabschluss. \n\n\n\n 5 \n\nNachtragskredit Der Nachtragskredit ist erforderlich wenn der \n\nBudgetkredit nicht ausreicht und die Finanzkom-\n\npetenz des Regierungsrates bzw. des Gemeinde-\n\nrates (Exekutivkredit) überstiegen wird.  \n\nNeubewertung \n\n \n\nDie Neubewertung bezeichnet den Vorgang der \n\nerstmaligen Bewertung nach den HRM2-Bewer-\n\ntungsrichtlinen. \n\nNeubewertungsreserve Neubewertungsreserven haben zur Folge, dass \n\nAuf- oder Abwertungen des Finanzvermögens im \n\nZeitpunkt der Neubewertung nicht erfolgswirksam \n\nsind. \n\nNettoverschuldungsquotient Der Nettoverschuldungsquotient ist die Differenz \n\nzwischen Fremdkapital und Finanzvermögen in \n\nProzenten des Fiskalertrags \n\nNutzungsdauer Die Nutzungsdauer bezeichnet die Dauer, die ein \n\nsich abnützendes Wirtschaftsgut genutzt werden \n\nkann. \n\nPassiven Auf der Passivseite wird in der Bilanz ausgewie-\n\nsen, auf welche Weise das Kapital im Rahmen \n\nder Finanzierung beschafft wurde. Die Passiven \n\nunterteilen sich in Fremdkapital und in Eigenkapi-\n\ntal. \n\nPeriodenabgrenzung Nach der Periodenabgrenzung müssen die finan-\n\nziellen Vorgänge den ihnen entsprechenden Peri-\n\noden zugeordnet werden. \n\nRechnungsperiode Die Rechnungsperiode ist der Zeitraum, auf den \n\nsich die Erfolgsrechnung bezieht. Sie beträgt \n\ngrundsätzlich ein volles Jahr (Rechungsjahr). \n\nRechtzeitigkeit Rechtzeitigkeit bedeutet, dass die Informationen \n\nüber finanzielle Vorgänge unmittelbar (wöchent-\n\nlich) festgehalten werden. \n\nRichtigkeit Die Buchungen müssen den Tatsachen entspre-\n\nchen und sind weisungsgemäss vorzunehmen. \n\nRückstellungen Rückstellungen werden gebildet für bestehende \n\nVerpflichtungen, bei denen der Zeitpunkt der Er-\n\nfüllung oder die Höhe des künftigen Mittelabflus-\n\nses mit Unsicherheiten behaftet ist. \n\n\n\n 6 \n\nRückstellungsspiegel Der Rückstellungsspiegel ist ein Zusatz im An-\n\nhang der Jahresrechnung, der alle bestehenden \n\nRückstellungen aufführt. \n\nSelbstfinanzierung Die Selbstfinanzierung ist die Summe aus dem \n\nSaldo der Erfolgsrechnung und den Abschreibun-\n\ngen und Reserveveränderungen. \n\nSelbstfinanzierungsanteil Diese Kennzahl zeigt auf, welcher Anteil des lau-\n\nfenden Ertrages zur Finanzierung von  Investitio-\n\nnen aufgewendet werden kann. \n\nSelbstfinanzierungsgrad Diese Kennzahl gibt an, welcher Anteil der Netto-\n\ninvestitionen aus eigenen Mitteln finanziert wer-\n\nden kann. \n\nSparsamkeit  Ausgaben sind auf ihre Notwendigkeit und Trag-\n\nbarkeit hin zu prüfen. \n\nSpezialfinanzierungen Eine Spezialfinanzierung ist die vollständige oder \n\nteilweise Zweckbindung von Einnahmen für be-\n\nstimmte öffentliche Aufgaben. \n\nStetigkeit Die Grundsätze der Rechnungslegung sollen so-\n\nweit als möglich über einen längeren Zeitraumun-\n\nverändert bleiben. \n\nVergleichbarkeit Die Rechnungen des Kantons bzw. der Ge-\n\nmeinde und der Verwaltungseinheiten müssen \n\nsowohl untereinander als auch über die Zeit hin-\n\nweg möglichst vergleichbar sein. \n\nVerpflichtungskredit Der Verpflichtungskredit ist erforderlich für neue \n\nAusgaben, welche die Finanzkompetenz es Re-\n\ngierungsrates bzw. des Gemeinderates (Exeku-\n\ntivkredit) übersteigt. Der Verpflichtungskredit wird \n\nals Objektkredit für ein Einzelvorhaben oder als \n\nRahmenkredit für ein Programm gesprochen. \n\nVerständlichkeit Informationen müssen klar und verständlich sein. \n\nVerursacherprinzip Die Nutzniesser besonderer Leistungen und die \n\nVerursacher besonderer Kosten haben in der Re-\n\ngel die zumutbaren Kosten zu tragen. \n\nVerwaltungsvermögen Das Verwaltungsvermögen umfasst jene Vermö-\n\ngenswerte, die unmittelbar der öffentlichen Aufga-\n\nbenerfüllung dienen. \n\n\n\n 7 \n\nVollständigkeit Die Finanzvorfälle und Buchungstatbestände sind \n\nlückenlos und periodengerecht zu erfassen.  \n\nVorteilsabgeltung Für besondere wirtschaftliche Vorteile aus öffent-\n\nlichen Einrichtungen oder Anordnungen sind an-\n\ngemessene, dem Nutzen aus dem Vorteil ent-\n\nsprechende Beträge einzufordern \n\nWertberichtigungen Ist bei einer Position des Finanz- oder des Ver-\n\nwaltungsvermögens eine dauerhafte Wertminde-\n\nrung absehbar, ist der bilanzierte Wert zu korri-\n\ngieren. \n\nWesentlichkeit Sämtliche Informationen, die für eine rasche und \n\numfassende Beurteilung der Vermögens-, Fi-\n\nnanz- und Ertragslage notwendig sind, werden of-\n\nfen gelegt. \n\nWirkungsorientierung Die finanziellen Entscheidungen sind auf ihre Wir-\n\nkung hin auszurichten. \n\nWirtschaftlichkeit Für jedes Vorhaben ist jene Variante zu wählen, \n\ndie bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich \n\ngünstigste Lösung gewährleistet. \n\nZinsbelastungsanteil Der Zinsbelastungsanteil ist die Differenz zwi-\n\nschen Zinsaufwand und Zinsertrag in Prozenten \n\ndes laufenden Ertrags. \n\nZusatzkredit Einen Zusatzkredit bedarf es, wenn der Verpflich-\n\ntungskredit überschritten werden müsste und die \n\nFinanzkompetenz des Regierungsrates bzw. des \n\nGemeinderates (Exekutivkredit) überstiegen wird.  \n\nZuverlässigkeit Die Informationen sollen sachlich richtig und \n\nglaubwürdig dargestellt werden. Der wirtschaftli-\n\nche Gehalt soll die Abbildung der Rechnungsle-\n\ngung bestimmen. Die Informationen sollen will-\n\nkürfrei und wertfrei dargestellt werden. Die Dar-\n\nstellung soll nach dem Vorsichtsprinzip erfolgen. \n\nEs sollen keine wichtigen Informationen ausser \n\nAcht gelassen werden. \n\n \n\n \n\n \n\n\n\t16-56\n\t16-56 Anhang 1\n\t16-56 Anhang 2\n\tLeere Seite\n\tLeere Seite\n\n