text: \nVorlage des Regierungsrates vom 23. November 2004 \n\n \nBericht und Antrag  04-139 \ndes Regierungsrates an den Kantonsrat \nbetreffend ein Gesetz über die wirkungsorientierte Steuerung von \nAufgaben und Finanzen  \n(WoV-Gesetz; Einführung der wirkungsorientierten Verwaltungsfüh-\nrung) \n \n\n \n\nSehr geehrter Herr Präsident \nSehr geehrte Damen und Herren \n \nWir unterbreiten Ihnen den Entwurf eines Gesetzes über die Einführung der wirkungsorien-\ntierten Verwaltungsführung (WoV) in der kantonalen Verwaltung. Unserem Antrag schicken \nwir folgende Ausführungen voraus. \n \n \nI. Einleitung \n \n1. Öffentliche Verwaltungen im Wandel \n \nGesellschaftliche, technische und wirtschaftliche Veränderungen und ein beschleunigter \nWandel verändern die Anforderungen an den Staat. Der Staat entwickelt sich zunehmend \nvom Hoheits- zum Dienstleistungsstaat. In diesem Zusammenhang steigen die Ansprüche \nan die Politik und die Verwaltung. Staatliche Leistungen sind professionell, möglichst bürger-\nfreundlich, effizient und in hoher Qualität zu erbringen. Die Tatsache, dass die vorhandenen \nstaatlichen Mittel immer knapper werden, schafft einen zusätzlichen Reformdruck. Die ver-\nänderten Anforderungen und Erwartungen erfordern rasche, klare, verbindliche und stufen-\ngerechte Entscheide. Parlament, Regierung und Verwaltung benötigen vermehrt fundierte \nFührungs- und Steuerungsgrundlagen, allem voran mehr Transparenz über die erbrachten \nLeistungen sowie über die Kosten und Wirkungen des staatlichen Handelns. Die Kompeten-\nzen der Steuerungs- und Führungsebenen müssen vor diesem Hintergrund klarer umrissen \nund besser aufeinander abgestimmt sein. Die herkömmlichen Instrumente vermögen den \nheutigen Ansprüchen an eine zeitgemässe und effiziente Steuerung nur noch teilweise zu \ngenügen. Es besteht demnach Handlungsbedarf im Bereich der Instrumente zur Steuerung \nder staatlichen Tätigkeiten durch das Parlament, die Regierung und die Verwaltung. Der Re-\ngierungsrat beantragt daher, nach dem positiven Verlauf des Modellbetriebes seit 1997, den \nReformansatz der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV) in der ganzen Verwal-\ntung umzusetzen. \n \n \n\n\n\n2. New Public Management (NPM) bzw. verstärkte Wirkungsorientierung als Fun-\ndament der Verwaltungsreformen \n\n \nIn den neunziger Jahren lösten viele Kantone Verwaltungsreformen nach dem Konzept des \n«New Public Managements (NPM)» respektive der «Wirkungsorientierten Verwaltungsfüh-\nrung (WoV)» aus. NPM oder WoV ist kein klar bestimmter Begriff. Er wird für sehr verschie-\nden weit gehende (Steuerungs-) Modelle verwendet. Vereinfacht gesagt handelt es sich bei \nNPM oder WoV um ein Steuerungs- und Führungsmodell für öffentliche Verwaltungen. Ge-\nmeinsam ist allen Modellen die vermehrte Wirkungsorientierung der staatlichen Tätigkeit, die \nStärkung der Staatsleitung durch Parlament und Regierung sowie die Flexibilisierung der \nVerwaltungsführung. Ebenso gemeinsam ist allen Modellen die Verbesserung der Planung \nund Steuerung der staatlichen Tätigkeiten und damit verbunden die Steigerung der Effizienz. \nDer konzeptionelle Hintergrund basiert auf folgenden Eckpfeilern:  \n \n– Volk und Parlament legen – wie bisher – durch Verfassung und Gesetzgebung die Leis-\n\ntungen, die von der Regierung und der Verwaltung zu erbringen sind, auf der gesetzge-\nberischen Ebene fest. Neben dieser prioritären Steuerung der staatlichen Tätigkeit über \ndie Gesetzgebung übt das Parlament das zweite zentrale Steuerungselement – die Bud-\ngethoheit – künftig über die Festlegung von inhaltlichen und finanziellen Eckwerten (Glo-\nbalbudgets) der von der Verwaltung zu erbringenden Dienstleistungen aus. Auf die Inhal-\nte, die Qualität und die Menge kann das Parlament einerseits neu über eine integrierte \nAufgaben- und Finanzplanung und andererseits nach wie vor über die (erweiterten) par-\nlamentarischen Instrumente (Postulat, Motion, Interpellation, Kleine Anfrage) Einfluss \nnehmen. Damit wird die bisher einseitige finanzielle Steuerung über die Einzelkonten \ndurch ein neues Steuerungsmodell abgelöst: Die heutige reine «Input»-Steuerung der \nBewilligung der finanziellen Mittel in den Einzelkonten wird durch eine umfassende, sich \nan den Aufgaben, Leistungen und Wirkungen orientierte «output»-Steuerung ergänzt. \nZentrales Element dieses Steuerungsmodells ist die bisher nicht vorliegende konsequen-\nte Verbindung der Leistungen mit den Kosten. Dank der verbesserten Transparenz be-\nzüglich der zu erbringenden staatlichen Leistungen und deren Kosten kann das Parla-\nment seine Aufsichts- und Steuerungsfunktion gegenüber der Regierung und der Verwal-\ntung besser, gezielter und effizienter wahrnehmen.  \n\n– Die Regierung erhält im Rahmen der strategischen Zielvorgaben und Globalkredite des \nParlamentes mehr Freiraum für die eigentliche Regierungstätigkeit und für die Führung \nder Verwaltung. Zusammen mit den Departementen konkretisiert sie die zu erbringenden \nLeistungen in Produkten und Produktegruppen bezüglich Qualität, Quantität und Mittel-\nverbrauch. Diese Präzisierungen und Vorgaben werden in Leistungsaufträgen zwischen \nder Regierung bzw. den Departementen und den Dienststellen festgehalten. \n\n– Die Verwaltung ihrerseits bestimmt die Art und Weise der konkreten inhaltlichen Aufga-\nbenerfüllung. Dazu erhält sie mehr betrieblichen Handlungsspielraum, in dem sie im \nRahmen der gültigen Rechtsgrundlagen, der globalen Finanzvorgaben des Parlamentes \nund der Zielsetzungen in den Leistungsaufträgen den Mitteleinsatz selbst bestimmt. \n\n– Ein einfaches, aber effektives Leistungs- und Finanzcontrolling soll die Erreichung der \nfestgelegten Ziele sicherstellen. Zudem wird mit einem standardisierten Berichtswesen \nüber die Zielerreichung resp. die Abweichungen dem Regierungsrat und dem Parlament \nRechenschaft gegeben.  \n\n \n\n 2\n\n\n\nNew Public Management (NPM) oder die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) ist \nkeine Methode, für die es ein fixfertiges Rezeptbuch gibt, das nur noch umzusetzen wäre. \nVielmehr muss jedes Gemeinwesen, das eine zeitgemässe Steuerung wünscht, für sich \nselbst definieren, wie dieses Steuerungssystem konkret aussehen soll. Vor diesem Hinter-\ngrund sind denn auch die Umsetzungen des Reformansatzes NPM oder WoV in den ver-\nschiedenen Kantonen und Gemeinden unterschiedlich und nur bedingt vergleichbar (vgl. \nzum Stand der NPM oder WoV-Projekte in der Schweiz Beilage 1). \n \n \n \nII. Ziele und Grundsätze der WoV-Verwaltungsreform  \n \n1. Allgemein \n \nMit WoV-Verwaltungsreformen sollen die Voraussetzungen geschaffen werden, dass der \nKantonsrat, der Regierungsrat und die Verwaltung künftig schnell, flexibel und wirksam auf \nein sich veränderndes Umfeld und auf veränderte Ansprüche reagieren können. Folgende \nZiele stehen im Vordergrund: \n– Verbesserung der Steuerbarkeit der staatlichen Tätigkeiten und Leistungen \n– Verbesserung der Effizienz und Wirtschaftlichkeit der staatlichen Tätigkeiten \n– Verstärkte Ausrichtung der Verwaltungstätigkeit auf die vorgegebenen Ziele und Wirkun-\n\ngen \n– Vermehrte Kundenorientierung und Bürgernähe \n– Kosteneinsparung durch Effizienzsteigerungen \n \nMit der Verwaltungsreform wird unter anderem eine stärkere Trennung der politisch-\nstrategischen Führung (Kantonsrat und Regierungsrat) von der betrieblich-operativen Füh-\nrung (Verwaltung) angestrebt. Damit verbunden soll die bisherige, inputorientierte Feinsteue-\nrung der Ressourcen durch eine stufengerechte, wirkungs- und leistungsorientierte Steue-\nrung abgelöst werden. \n \nDie Hauptziele der wirkungsorientierten Verwaltungsführung und somit der verbesserten \nSteuerung der staatlichen Aufgaben- und Leistungserfüllung lassen sich wie folgt darstellen: \n \n– Verstärkte Wirkungsorientierung: Die staatlichen Tätigkeiten sollen gezielt auf die politi-\n\nschen Vorgaben und Ziele sowie die Bedürfnisse und Erwartungen der Bürgerinnen und \nBürger ausgerichtet werden. Die Erreichung der Wirkungsziele soll nach festgelegten In-\ndikatoren überprüft werden können. \n\n \n– Verstärkte Leistungsorientierung: Für die leistungsorientierte Steuerung sollen die staatli-\n\nchen Tätigkeiten in einer zweckmässigen Form zu Leistungen (Produkte) und Leistungs-\ngruppen (Produktegruppen) zusammengefasst werden. Auf diese Weise wird sicherge-\nstellt, dass die Verwaltung ihre Leistungen qualitativ einwandfrei, zur richtigen Zeit, in der \nrichtigen Menge und mit angepassten finanziellen Mitteln erbringt.  \n\n \n– Verbindung von Leistungen und Kosten: Eine staatliche Leistung und die dafür erforderli-\n\nchen Finanzmittel werden nicht mehr voneinander getrennt betrachtet und beschlossen. \n\n 3\n\n\n\nDie zu erbringenden Leistungen und deren Kosten sollen zwingend miteinander ver-\nknüpft werden. Durch diese konsequente Verknüpfung von Leistungen und Kosten wer-\nden die Transparenz und die Steuerungsmöglichkeiten erheblich verbessert. Basis hierzu \nbildet die Einführung einer Kosten-Leistungs-Rechnung (Betriebsbuchhaltung) in den \nDienststellen. Dieses Instrument fördert zudem auch das Kostenbewusstsein aller invol-\nvierten Behörden und der Verwaltung. \n\n \n– Globalbudgetierung und Leistungsaufträge: Anstelle einer detaillierten Feinsteuerung ü-\n\nber einzelne Budgetpositionen durch das Parlament sollen die finanziellen Mittel für die \nDienststellen als Saldo (Laufende Rechnung) und als Ausgabe (Investition) bewilligt wer-\nden. Die Regierung leistet dazu die notwendigen Vorarbeiten und liefert die Informatio-\nnen und Entscheidungsgrundlagen. Sie überträgt die politischen Vorgaben in Leistungs-\naufträgen mit entsprechenden Vorgaben an die Verwaltung, plant und koordiniert die Zie-\nle und Mittel des staatlichen Handelns. Die Verwaltung erhält mehr Handlungsspielraum \nim betrieblichen Alltag. \n\n \n– Optimierung der Zusammenarbeit von Parlament, Regierung und Verwaltung: Parlament, \n\nRegierung und Verwaltung nehmen die ihnen nach Verfassung und Gesetz übertragenen \nAufgaben wahr und tragen hierfür die Verantwortung. Mithin stimmen Aufgaben, Kompe-\ntenzen und Verantwortung überein. Durch stufengerechte Delegation von Verantwortung \nund Kompetenzen wie auch durch eine zielorientierte Führung wird insbesondere auch \ndie Verwaltung vermehrt in den Prozess eingebunden.  \n\n \n– Strukturelle Bereinigungen: Im Rahmen der Überführung der einzelnen Dienststellen in \n\nWoV-Dienststellen werden im Zusammenhang mit der Einführung der Kosten-Leistungs-\nRechnung (Betriebsbuchhaltung) die von den Dienststellen erbrachten Leistungen, die \nAbläufe und Prozesse analysiert, kritisch hinterfragt und wenn möglich optimiert. Insofern \nwird im Zusammenhang mit der Überführung die nach Art. 79 Abs. 3 Kantonsverfassung \ngebotene Aufgabenüberprüfung einhergehen. Die Kosten-Leistungs-Rechnung ermög-\nlicht zudem eine bessere Effizienzbeurteilung. Aufgrund der daraus gewonnenen Er-\nkenntnisse ist denkbar, dass dies zu  strukturellen Veränderungen – z.B. Zusammenfas-\nsung von Kleindienststellen oder andere Organisation von Dienststellen – innerhalb der \nVerwaltung führen wird.  \n\n \n \n2. Steuerungsgrundsatz, Steuerungsinstrumente, Steuerungskompetenzen  \n  \nGrundlage der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV) ist folgender Steuerungs-\ngrundsatz: Konsequente Verknüpfung der Aufgaben bzw. Leistungen und der entsprechen-\nden Kosten. Dieser Grundsatz kann nur realisiert werden, wenn die bisher getrennte Steue-\nrung der Aufgaben (von der Regierung im Rahmen der Legislaturplanung und vom Parla-\nment im Rahmen der Gesetzgebung) und der Finanzen (vom Parlament im Rahmen der \nBudgetierung und der Finanzplanung festgelegt bzw. zur Kenntnis genommen) geändert \nwird. \n \nDie Umsetzung des erwähnten Steuerungsgrundsatzes erfolgt durch die Modifizierung be-\nstehender und die Schaffung neuer Steuerungsinstrumente für den Regierungsrat und den \n\n 4\n\n\n\nKantonsrat. Die neuen Steuerungsinstrumente bilden das Kernstück der Verwaltungsreform. \nIm Vordergrund steht die Einführung einer Mittelfristplanung in der Form einer jährlichen, in-\ntegrierten Aufgaben- und Finanzplanung (Politikplan), welche im ersten Jahr jeweils mit dem \nStaatsvoranschlag übereinstimmt. Dieses Instrument löst die bisherige Legislaturplanung \nund den bisherigen Finanzplan ab. Die Steuerung der Aufgaben und Finanzen der Dienst-\nstellen erfolgt durch den Kantonsrat grundsätzlich über Globalbudgets und Leistungsaufträ-\nge. Die Einführung einer Kosten-Leistungs-Rechnung (Betriebsbuchhaltung) ermöglicht die \nhierzu notwendige Transparenz. Für die Steuerung durch den Regierungsrat auf Verwal-\ntungsebene wird ein einfaches, aber effizientes Controlling eingerichtet. Die konsequente \nVerbindung von Aufgaben und Kosten findet ihren Niederschlag neben der integrierten Pla-\nnung auch im Berichtswesen: Die bisherige Staatsrechnung und der Verwaltungsbericht \nwerden zu einem Geschäftsbericht zusammengeführt. Schliesslich werden die parlamentari-\nschen Instrumente zur Planung und zum Budget verfeinert und verstärkt. \n \nDie Steuerungskompetenzen und somit die Kompetenzaufteilung zwischen Volk, Kantonsrat \nund Regierungsrat im Kanton Schaffhausen werden nicht verändert. So werden die Gesetz-\ngebung, die umfassende Budgethoheit und die Oberaufsicht auch in Zukunft beim Kantons-\nrat liegen. Der Regierungsrat bleibt die oberste leitende und vollziehende Behörde und damit \nfür die Planung, Umsetzung und die konkrete Leistungserbringung durch die Verwaltung zu-\nständig.  \n \nIm Ergebnis werden die erwähnten Steuerungsinstrumente zusammen mit einer stufenge-\nrechten Delegation der Aufgaben und Verantwortung den Kantonsrat und die Regierung in \nihren jeweiligen Rollen stärken und damit ihre Arbeit verwesentlichen und verbessern. Insbe-\nsondere wird die Informationsbasis für den Kantonsrat erheblich verbessert, wobei die bisher \nverfügbaren Informationen namentlich aus dem konventionellen Budget auch in Zukunft ver-\nfügbar bleiben. Damit steigt die Transparenz staatlichen Handelns markant an und ermög-\nlicht mehr Weitsicht und mehr Gesamtsicht.  \n \n \n3. Abgrenzung: Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) als Steuerungsmo-\n\ndell  \n \nDie Einführung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV) bedeutet nicht mehr o-\nder weniger Staat. WoV ist wie erwähnt ein Steuerungsmodell, eine Methode, vereinfacht \nausgedrückt eine Darstellungsform und Führungshilfe, und soll die Transparenz erhöhen und \ndie Wirkungsorientierung zum Nutzen der Bürgerinnen und Bürger stärken.  \n \nDie Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) beantwortet sodann weder die Frage, \nwas der Staat an Leistungen anbieten soll, noch ob er dies selbst tun soll oder ob er Aufga-\nben Dritten überträgt. Beides sind politische Fragen, die von den zuständigen Behörden mit \nden dafür demokratisch festgelegten Verfahren – somit im Rahmen der Gesetzgebung – zu \nentscheiden sind.  \n \nWoV ist zudem kein «Privatisierungsprogramm» und hat auch keinen Einfluss auf das Aus-\nmass des staatlichen Dienstleistungsangebots. WoV steht also nicht in einem Gegensatz \noder gar in einem ablehnenden Verhältnis zum Service public. Im Gegenteil: Das verbesser-\n\n 5\n\n\n\nte Steuerungssystem und insbesondere die Wirkungsoptik sollten zu einer weiteren Verbes-\nserung der Leistungen des Service public führen.  \n \nSchliesslich ist die Einführung von WoV keine «Sparübung». Indessen ist aus der Einführung \nder modifizierten bzw. neuen Steuerungsinstrumente eine Effizienzsteigerung zu erwarten, \ndie mittelfristig zu einer Entlastung des Staatshaushaltes führen wird (vgl. dazu hinten unter \n«Finanzielle und personelle Auswirkungen», Ziff. IX). \n \n \n \nIII. Ausgangslage im Kanton Schaffhausen \n \n1. Entwicklung der kantonalen Verwaltung und der aktuellen Steuerungsinstrumente \n \nBevor auf den WoV-Modellbetrieb und die damit gemachten Erfahrungen eingegangen wird, \nist es angebracht, kurz auf die Entwicklung der kantonalen Verwaltung und auf die traditio-\nnellen Steuerungsinstrumente des Kantonsrates und des Regierungsrates einzugehen. \n \nEntwicklung der kantonalen Verwaltung. Die kantonale Verwaltung hat sich in den letzten \nJahrzehnten ganz beträchtlich gewandelt. Zahlreiche neue Aufgaben wurden dem Staat auf-\nerlegt, die Leistungen ausgebaut, verbessert und verfeinert. Der «Nachtwächterstaat» von \nvorgestern entwickelte sich zum modernen Sozialstaat. Die staatlichen Aktivitäten wurden in \nden letzten 60 Jahren vervielfacht, was sich einerseits in der Grösse des Haushalts- wie \nauch im Personalbestand widerspiegelt. Die Komplexität der politischen Steuerung durch \nden Kantonsrat und den Regierungsrat hat auf Grund der sich oftmals widersprechenden In-\nteressen und Erwartungen sowie der beschränkten finanziellen Mittel stark zugenommen. \n \nEntwicklung des Rechnungswesens und der Budgetierung. Früher war auch in der Schweiz \ndas «kameralistische Rechnungswesen» vorherrschend: alle Vorgänge, die zu Kassenaus-\ngängen führten, wurden als Ausgaben betrachtet, die Kasseneingänge als Einnahmen. Die \nkomplexe Organisation des heutigen Gemeinwesens mit den vielfältigen Querbezügen inner- \nund ausserhalb der Verwaltung liess sich aber nicht mehr nach liquiditätsbezogenen Krite-\nrien darstellen. Seit 1980 wurde daher das im Rahmen der Finanzdirektorenkonferenz (FDK) \nentwickelte «Harmonisierte Rechnungsmodell für öffentliche Haushalte (HRM)» entwickelt, \nwelches auf der kaufmännischen Buchführung (Kontenrahmen, Aktivierung und Abschrei-\nbung von Investitionen, funktionale Gliederung des Verwaltungshaushaltes, Förderung des \nKostendenkens usw.) aufbaute. Dieses Modell wurde ab 1990 auch in Schaffhausen über-\nnommen. Zudem wurden zunehmend Kennzahlen entwickelt (z. B. Selbstfinanzierungsgrad, \nInvestitionsquote, Nettolast). Typischerweise betreffen diese Kennzahlen ausnahmslos die \nFinanzseite und nicht die Aufgabenseite. Die funktionale Gliederung (Gliederung der Rech-\nnung nach Aufgaben, einheitlich für die Schweiz nach FDK-Richtlinien), die auch im Staats-\nvoranschlag sowie in der Staatsrechnung des Kantons Schaffhausen abgebildet ist, zeigt be-\nreits das Bedürfnis, die Zahlenmengen auch nach inhaltlichen Kriterien zusammenzufassen \n(es werden allerdings nur die 10 Hauptpositionen ausgewiesen). Sodann werden zur besse-\nren Übersicht im Staatsvoranschlag wie auch in der Rechnung bei den einzelnen Finanzposi-\ntionen der Aufwand und der Ertrag gegenübergestellt und in Bezug zu den vergangenen \nJahren gesetzt. Indessen ist diese Darstellung notgedrungen auf die Finanzzahlen be-\n\n 6\n\n\n\nschränkt und bildet die Leistungs- und Aufgabenseite nicht ab. Mit dem Wachsen des \nStaatshaushaltes und der zunehmenden Komplexität des staatlichen Handelns hat zudem \nder konventionelle Staatsvoranschlag an Aussagekraft verloren. Die verflochtenen und kom-\nplizierten Zusammenhänge sind damit kaum mehr transparent darstellbar. \n \nEntwicklung der Planungsinstrumente. Die neue Kantonsverfassung weist in Art. 63 dem \nRegierungsrat als der obersten leitenden und vollziehenden Behörde des Kantons die Pla-\nnungshoheit zu. Danach erstellt der Regierungsrat zu Beginn jeder Amtsperiode ein Regie-\nrungsprogramm und einen Finanzplan. Sodann plant und koordiniert er die Tätigkeiten des \nKantons. Am Ende der Amtsperiode legt er dem Kantonsrat Rechenschaft über die Verwal-\ntungstätigkeit ab. Art. 33 Finanzhaushaltgesetz präzisiert sodann, dass der Regierungsrat \nperiodisch einen Finanzplan zu erstellen hat und diesen dem Kantonsrat zur Kenntnisnahme \nzuleitet. Weiter sind in diesem Zusammenhang die spezifischen Planungen in einzelnen \npunktuellen Sachbereichen (Umwelt, Raumordnung, Verkehr usw.) zu erwähnen. Der Fi-\nnanzplan umfasst zwar den gesamten Staatshaushalt, jedoch sehr grob und ohne detaillierte \nAngaben zur Leistungsseite. Nach der bisherigen Praxis erstellt der Regierungsrat alle 2 \nJahre einen Finanzplan mit einem Planungshorizont von 4 Jahren. Erstmals im Finanzplan \n2004-2007 (Amtsdruckschrift 03-95 vom 9. September 2003) war das erste Finanzplanjahr \nmit dem Staatsvoranschlag 2004 identisch. Schliesslich legte der Regierungsrat erstmals für \ndie Amtsperiode 2001-2004 ein eigentliches  «Legislaturprogramm» in neuer Form vor (vgl. \nStrategische Ziele und Legislaturprogramm 2001-2004 vom 5. Juni 2001, Amtsdruckschrift \n01-52). Dieses Legislaturprogramm hat einen Planungshorizont von vier Jahren, enthält aber \nkaum Zahlen und bildet nicht die ganze Staatstätigkeit ab. Die erwähnten Planungs-Berichte \nwerden dem Kantonsrat zur Kenntnis gebracht. Was das Berichtswesen angeht, legt der Re-\ngierungsrat dem Kantonsrat durch Vorlage des Verwaltungsberichtes Rechenschaft über die \nVerwaltungstätigkeit ab und unterbreitet die Staatsrechnung dem Kantonsrat zur Genehmi-\ngung. \n \nEntwicklung der parlamentarischen Instrumente. Die parlamentarischen Instrumente wurden \nin den letzten Jahrzehnten ebenfalls laufend verfeinert und erweitert. Mit der Motion kann der \nKantonsrat dem Regierungsrat verbindlich den Auftrag erteilen, eine Verfassungsänderung, \nein Gesetz oder ein Dekret zu erarbeiten. Mit dem Postulat kann der Kantonsrat dem Regie-\nrungsrat einen Auftrag erteilen, eine Angelegenheit zu überprüfen und soweit möglich im \nSinne des Auftrags tätig zu werden. Mit der Interpellation hat jedes Ratsmitglied das Recht, \nüber Angelegenheiten der kantonalen Verwaltung oder von öffentlichem Interesse Auskunft \nvom Regierungsrat zu verlangen. Gleiches gilt für das Instrument der Kleinen Anfrage. Als \nFolge des WoV-Modellbetriebs wurde sodann der Auftrag in Verwaltungsbereichen mit Glo-\nbalbudgets eingeführt, wonach der Kantonsrat dem Regierungsrat in einem mit Globalbudget \nversehenen Verwaltungsbereich einen Auftrag erteilen kann. Dieser Auftrag verpflichtet den \nRegierungsrat, die Angelegenheit zu überprüfen und soweit möglich im Sinne des Auftrages \ntätig zu werden. Der Regierungsrat legt mit dem Globalbudget des folgenden Jahres dar, wie \ner die ihm erteilten Aufträge erfüllt hat. \n \nDie Entwicklung zeigt, dass einige Abläufe nicht mehr recht zusammenpassen oder nicht \nmehr vollständig befriedigen. Auch deshalb drängt sich eine grundlegende Neuorientierung \nim Bereich der Steuerung und der Steuerungsinstrumente auf.  \n \n\n 7\n\n\n\n \n2. WoV-Modellbetrieb im Kanton Schaffhausen \n \n\nAm 16. Mai 1995 beschloss der Regierungsrat die Durchführung eines Versuches mit der \nwirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV). Der damalige Grosse Rat hat am 16. Sep-\ntember 1996 im Finanzhaushaltsgesetz (FHG; SHR 611.100) durch Einfügung von Art. 31a \nFHG die entsprechende Rechtsgrundlage dafür geschaffen. Der Regierungsrat erliess in der \nFolge die Verordnung über die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV-Verordnung; \nSHR 172.105). Die Dauer der Versuchsphase wurde damals bis zum 31. Dezember 2000 \nfestgelegt. Der Regierungsrat verlängerte die Versuchsphase mit den 10  Pilotdienststellen \nbis zum 31. Dezember 2004. Per 1. Januar 2001 wurde in 7 der 10 nachfolgenden WoV-\nPilotdienststellen die Kosten-Leistungs-Rechnung (Betriebsbuchthaltung) im System SAP-\nCO eingeführt.  \n \nAls WoV-Pilotdienststellen wurden in einer 1. Phase mit Start per 1. Januar 1997 geführt: \n– die Drucksachen- und Materialverwaltung (Staatskanzlei) \n– das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt (Baudepartement) \n– das Amt für Lebensmittelkontrolle und Umweltschutz (Departement des Innern; Spezial-\n\nverwaltung) \n– die Steuerverwaltung (Finanzdepartement) \n \nIn einer zweiten Phase wurden folgende weitere als WoV-Pilotdienststellen mit Start per 1. \nJanuar 1998 geführt: \n– Ausländeramt (Departement des Innern) \n– Berufsbildungsamt (Erziehungsdepartement) \n– Schulzahnklinik (Erziehungsdepartement) \n– Kantonsforstamt (Baudepartement) \n– Vermessungsamt (Volkswirtschaftsdepartement; damals noch "Meliorations- und Vemes-\n\nsungsamt") \n– KSD (Erziehungsdepartement; Kanton und Stadt Schaffhausen Datenverarbeitung; Spe-\n\nzialverwaltung) \n\n \nAm 19. Februar 2002 setzte der Regierungsrat eine Projektorganisation ein, welche die bis-\nherigen Erfahrungen im WoV-Modellbetrieb auszuwerten und Grundlagen für einen \nGrundsatzentscheid über die Art und das Ausmass der wirkungsorientierten Verwaltungsfüh-\nrung in der kantonalen Verwaltung ab 2003 zu erarbeiten hatte. Im Rahmen dieser Arbeiten \nwurden auch die in verschiedenen öffentlichen Verwaltungen (Kantone und Gemeinden) \npraktizierten Ansätze und Modelle geprüft und mit Bezug auf die Verhältnisse des Kantons \nSchaffhausen untersucht. Die Arbeiten der Projektgruppe wurden von einer parlamentari-\nschen Begleitgruppe, bestehend aus je einem Vertreter jeder Fraktion, begleitet.  \n \nDer Regierungsrat genehmigte am 5. November 2002 den «Zwischenbericht der Projektlei-\ntung über das weitere Vorgehen betreffend Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) \nim Kanton Schaffhausen» und fällte gestützt darauf am 17. Dezember 2002 folgenden \nGrundsatzentscheid:  \n– Die wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) ist etappenweise für die gesamte \n\nVerwaltung innert 3 Jahren (2005 – 2007) einzuführen. \n\n 8\n\n\n\n– Es ist eine neue Mittelfristplanung (Politikplan) in Form einer integrierten Aufgaben- und \nFinanzplanung einzuführen. Die in der Mittelfristplanung abzubildenden Einheiten sind \ndie Organisationseinheiten (i.d.R. Dienststellen); die Mittelfristplanung ist jährlich rollend \nfür die Periode von 4 Jahren zu erstellen. \n\n– Es sind Globalbudgets mit Leistungsaufträgen einzuführen; das Parlament genehmigt \nGlobalbudget und Leistungsauftrag auf Stufe Organisationseinheit (i. d. R. Dienststelle); \ndie Globalbudgets mit Leistungsaufträgen sind jährlich zu erstellen. \n\n– Es ist ein Geschäftsbericht einzuführen; der Geschäftsbericht führt die bisherige Staats-\nrechnung und den Verwaltungsbericht zusammen; er stellt die Globalbudgets mit den \nLeistungsaufträgen integriert dar. \n\n– In der gesamten Verwaltung des Kantons Schaffhausen ist ein Controlling aufzubauen. \n \nDer erwähnte Zwischenbericht vom 5. November 2002 und der Regierungsratsbeschluss \nvom 17. Dezember 2002 wurden den Mitgliedern des Kantonsrates zur Kenntnis gebracht. \nDer Zwischenbericht ist im Internet unter www.sh.ch (Startseite – Verwaltung / Departemente \n– Finanzdepartement) abrufbar. Die nun präsentierte Vorlage setzt den erwähnten Grund-\nsatzentscheid des Regierungsrates um. \n \nDer im Grundsatzentscheid festgelegte Zeitrahmen für die Erstellung einer entsprechenden \nVorlage konnte wegen fehlender personeller Ressourcen im Finanzdepartement und der Be-\nanspruchung in anderen Reformprojekten (Steuergesetzrevision, sh.auf, ESH 1 und ESH 2 \nusw.) nicht eingehalten werden. \n \n \n3. Konkrete Erfahrungen und Bewertung des WoV-Modellbetriebs seit 1997 \n \nDa der WoV-Modellbetrieb nun seit 7 Jahren operativ ist, liegt eine genügend lange Ver-\nsuchsperiode vor, um eine aussagekräftige Bewertung vorzunehmen. Dabei ist zu berück-\nsichtigen, dass im Verlauf des Modellbetriebes verwaltungsintern laufend Anpassungen und \nOptimierungen vorgenommen wurden, etwa im Bereich der Abläufe, oder etwa beim verwal-\ntungsinternen Controlling durch das Finanzdepartement sowie im Berichtswesen. Ebenso \nwurde die Darstellung der 10 WoV-Pilotdienststellen im Staatsvoranschlag 2004 weiter opti-\nmiert und wurden die erwähnten Dienststellen für das Berichtsjahr 2003 erstmals in einem \nGeschäftsbericht dargestellt.  \n \nDie konkreten Erfahrungen des Modellbetriebes mit den erwähnten 10 WoV-Pilotdienststel-\nlen lassen sich aus Sicht des Regierungsrates wie folgt zusammenfassen: \n\n \nDie Wirkungsorientierte Verwaltungsführung ist ein gutes und zweckmässiges Führungsmo-\ndell, um ziel- und leistungsorientiert zu führen und um das Kosten- und Nutzendenken auf al-\nlen Ebenen zu fördern. Die Führung einer Dienststelle nach vermehrt wirtschaftlichen Krite-\nrien führt zu einer Erhöhung der Verantwortung und in diesem Sinne zu einer Stärkung der \nDienststellen. Es findet eine Diskussionsverlagerung und vermehrte Prioritätensetzung in \nBezug auf Inhalte und das angestrebte finanzielle Ergebnis sowie auf die Leistungs- und \nWirkungssteuerung statt. Aufgrund der Kosten-Leistungs-Rechnung (Betriebsbuchhaltung) \nbesteht eine verbesserte Transparenz bezüglich Aufwand und Kosten der erbrachten Ar-\nbeits- und Dienstleistungen, was zu einer Sensibilisierung der Mitarbeitenden für Produktivi-\n\n 9\n\n\n\ntät und Steigerung des Kosten- und Qualitätsbewusstseins sowie – aufgrund der erhöhten \nFlexibilität – zu einer erhöhten Motivation der Mitarbeitenden führt. Damit verbunden kann \neine tendenziell erhöhte Produktivität und eine bessere Ausrichtung auf Kundenbedürfnisse \nfestgestellt werden. Im Ergebnis würde es in jeder Hinsicht als Rückschritt betrachtet, den \nbestehenden Modellbetrieb aufzuheben und wieder nach dem traditionellen System zu steu-\nern und zu führen. \n \nWeiter konnte festgestellt werden, dass die anfänglichen Umstellungsschwierigkeiten und \nder anfallende Initialaufwand im Zusammenhang mit der Einführung der Kosten-Leistungs-\nRechnung, der Definition der Produkte, Produktegruppen und Indikatoren und im Bereich der \nBerichterstattung durch die laufende Optimierung und Anpassung bereinigt werden konnten \nund sich das neue System gut eingespielt hat. Allerdings ist zu bemerken, dass der Erfolg \nvon WoV wesentlich davon abhängt, dass das neue Steuerungssystem innerhalb der Ver-\nwaltung ganzheitlich entwickelt und geführt wird und die bestehende «Doppelstruktur» (Ver-\nwaltung teilweise nach WoV und teilweise traditionell geführt) ein wenig sinnvoller Dauerzu-\nstand darstellt. Weiter gilt es bei einer breiteren Einführung von WoV in der Verwaltung si-\ncherzustellen, dass im Bereich des Rechnungs- und Berichtswesens, bei der Definition der \nProdukte, Produktegruppen und Indikatoren, der Ausarbeitung der Leistungsaufträge usw. \ngenügend Unterstützung und Schulung gewährleistet ist. Schliesslich sind verschiedene \nFragen wie z.B. der Gewinn- beziehungsweise Verlustvortrag sowie die Frage der internen \nVerrechnungen auf sinnvolle und pragmatische Art und Weise zu regeln. \n \nAuch der Kantonsrat musste sich an die neue Darstellungsweise der WoV-Pilotdienststellen \nim Budget und in der Staatsrechnung und somit an die neue Steuerung dieser Dienststellen \ngewöhnen. Aus Sicht des Regierungsrates konnte bei den jeweiligen Beratungen der betrof-\nfenen Dienststellen festgestellt werden, dass sich aufgrund der besseren Informationsgrund-\nlagen die Diskussionen vermehrt auf die Leistungsebene der betroffenen Dienststellen fo-\nkussiert haben. Vom Instrument «des Auftrages in Verwaltungsbereichen mit Globalbudget» \nwurde indessen nur einmal Gebrauch gemacht. Zudem hat sich gezeigt, dass die Steue-\nrungsinstrumente des Kantonsrats – insbesondere im Zusammenhang mit der Frage der di-\nrekten Einwirkung auf das Globalbudget einer Dienststelle im Rahmen des Budgetprozesses \n– noch nicht zufriedenstellend gelöst sind, was vereinzelt zu einer gewissen Verunsicherung \ngeführt hat. \n \n \n \nIV. Grundzüge der geplanten Verwaltungsreform im Kanton Schaffhausen \n \nMit dieser Vorlage zur Einführung von WoV in der gesamten kantonalen Verwaltung werden \ndie rechtlichen Voraussetzungen geschaffen, damit der seit 1997 bestehende WoV-\nModellbetrieb sukzessive, das heisst etappenweise, auf die gesamte kantonale Verwaltung \nausgeweitet werden kann und im Endausbau sämtliche Dienststellen nach den WoV-\nPrinzipien geführt werden können und die vorstehend umschriebenen Ziele und Grundsätze \n(vgl. vorstehend Ziff. II) somit in der gesamten Verwaltung umgesetzt werden können. In \nrechtlicher Hinsicht ist die geplante Verwaltungsreform durch ein «Gesetz über die wirkungs-\norientierte Steuerung von Aufgaben und Finanzen» zu realisieren. Daneben sind punktuelle \n\n 10\n\n\n\nErgänzungen und Präzisierungen des Finanzhaushaltsgesetzes und der Geschäftsordnung \ndes Kantonsrates notwendig. \n \n \n1. Verwaltungsreform zur Verbesserung der Effektivität (Wirksamkeit) – keine \n\nStaatsleitungsreform \n \nWie bereits erwähnt gibt es verschiedene Ausprägungen und Formen der Umsetzung von \nVerwaltungsreformen nach dem Konzept des New Public Management oder der Wirkungs-\norientierten Verwaltungsführung. Verschiedene Kantone wie etwa Solothurn oder Aargau \nhaben ihre WoV-Verwaltungsreform mit einer Staatsleitungsreform oder mit einer umfassen-\nden Parlamentsreform verbunden, in dem sie die Steuerungskompetenzen zwischen Parla-\nment und Regierung neu festgelegt haben. In diesen Kantonen war demnach auch eine Ver-\nfassungsrevision notwendig. Der Kanton Zürich vollzieht gleichzeitig mit der Einführung von \nWoV eine Parlamentsreform und revidiert das Regierungsorganisationsgesetz aus dem 19. \nJahrhundert unter Anpassung der teilweise überholten Verwaltungsstruktur. Demgegenüber \nverfolgen andere Kantone wie etwa Bern oder Luzern einen anderen Ansatz, in dem WoV im \nRahmen der bestehenden Verfassung als «reine» Verwaltungsreform zur weiteren Effizienz-\nsteigerung umgesetzt werden soll. Insofern lassen sich die zur Zeit in verschiedenen Kanto-\nnen hängigen oder bereits abgeschlossenen Gesetzgebungsprojekte im Zusammenhang mit \nWoV nur sehr bedingt vergleichen.  \n \nIm Kanton Schaffhausen soll eine möglichst schlanke, auf unsere Verhältnisse massge-\nschneiderte und pragmatische Umsetzung von WoV im Rahmen einer «reinen» Verwal-\ntungsreform zur Verbesserung der Effektivität erfolgen, und zwar, weil der Kanton Schaff-\nhausen über eine neue Kantonsverfassung verfügt, welche die Aufgabenteilung zwischen \nVolk, Parlament, Regierung und Verwaltung auf zeitgemässe Art und Weise festlegt (vgl. Art. \n52 ff. Kantonsverfassung). An dieser verfassungsmässigen Aufgabenteilung soll im Kanton \nSchaffhausen nichts geändert werden. Die Umsetzung von WoV im Kanton Schaffhausen \nsoll daher im Rahmen der bestehenden Verfassung geschehen.  \n \nVor diesem Hintergrund soll ein «Gesetz über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufga-\nben und Finanzen» geschaffen werden, mit dem gleichzeitig die notwendigen Änderungen \nim Finanzhaushaltsgesetz (FHG) und in der Geschäftsordnung des Kantonsrates wie folgt \nvorgenommen werden: \n– Festlegung der Steuerungsgrundsätze (Wirkungsorientierung, Verknüpfung Aufgaben \n\nund Finanzen, Globalbudgetierung) im WoV-Gesetz; \n– Anpassung der bestehenden und Schaffung der neuen Planungs- und Steuerungsin-\n\nstrumente (Legislaturprogramm, integrierte Aufgaben- und Finanzplanung [Politikplan], \nVoranschlag mit Globalbudgets und Leistungsaufträgen, Kosten-Leistungs-Rechnung in \nder Verwaltung, Controlling, Geschäftsbericht) im WoV-Gesetz; \n\n– Präzisierung der Steuerungskompetenzen und Schaffung neuer parlamentarischer In-\nstrumente in der Geschäftsordnung des Kantonsrates (der bisherige «Auftrag in Verwal-\ntungsbereichen mit Globalbudget» wird als verpflichtendes Instrument im Sinne einer \nWoV-Motion verstärkt; daneben wird das neue Instrument des «Planungspostulats» ein-\ngeführt, welches im Sinne eines herkömmlichen Postulats erlaubt, auf die mittelfristige \nPolitikplanung Einfluss zu nehmen);  \n\n 11\n\n\n\n– Organisatorische Anpassungen im Bereich der ständigen Kantonsratskommissionen in \nder Geschäftsordnung des Kantonsrates; \n\n \nRechtlich und inhaltlich unabhängig von der Einführung von WoV und somit unabhängig von \ndieser Vorlage soll die Finanzkontrolle – heute in einem Kapitel im Finanzhaushaltsgesetz \n(vgl. Art. 37 ff. FHG) geregelt – aufgrund ihrer neuen, unabhängigen Stellung mittelfristig in \neinem eigenen Gesetz geregelt werden. Dabei können die Bestimmungen über die Aufgaben \nder Finanzkontrolle an die veränderten Rahmenbedingungen angepasst werden. Dem Kan-\ntonsrat wird hierzu eine separate Vorlage zur Schaffung eines Gesetzes über die Finanzkon-\ntrolle (Finanzkontrollgesetz, FKG) unterbreitet werden.  \n \n \n2. Von der Reform nicht erfasste Verwaltungsbereiche \n \nWie bereits erwähnt, soll im Kanton Schaffhausen eine möglichst schlanke, auf unsere Ver-\nhältnisse massgeschneiderte und pragmatische Umsetzung von WoV erfolgen. In diesem \nZusammenhang stellt sich die Frage, welche Teile der «Verwaltung» von der Einführung von \nWoV und mithin von der Verwaltungsreform betroffen sein sollen.  \n \nDie weitere Einführung von WoV in der kantonalen Verwaltung soll auf die «Zentralverwal-\ntung» beschränkt werden, mithin auf jene rund 45 noch nicht nach WoV-Gesichtspunkten ge-\nführten Dienststellen, welche in der Verwaltungsrechnung der Staatsrechnung (Laufende \nRechung) abgebildet werden und der direkten operativen Verantwortung des Regierungsra-\ntes und der Oberaufsicht des Kantonsrates unterstehen. Demgegenüber sollen die Spezial-\nverwaltungen mit eigener Buchführung – soweit sie nicht bereits nach WoV-Prinzipien ge-\nführt werden (wie z. B. KSD, Amt für Lebensmittelkontrolle und Umweltschutz) - nicht gene-\nrell von der Einführung von WoV erfasst werden. Dies geschieht vor dem Hintergrund, weil \nSpezialverwaltungen sich nicht in jedem Fall zur Führung als WoV-Betrieb eignen, insbeson-\ndere dann nicht, wenn von der Spezialverwaltung keine oder nur marginale operative Tätig-\nkeit ausgeht (z. B. Wärmeverbund Herrenacker, Kantonale Familienausgleichkasse, Bauern-\nkreditkasse). Dort wo es sinnvoll ist, verfügen die Spezialverwaltungen bereits heute über ei-\nne eigene Kosten-Leistungs-Rechnung und somit über das massgebliche operative Steue-\nrungsinstrument. Die politisch-strategische Steuerung ist sodann je nach Trägerschaft der \nSpezialverwaltung unterschiedlich und durch die Spezialgesetzgebung festgelegt, sodass \neinheitliche Steuerungsinstrumente von vornherein nicht zu realisieren sind.  \n \nEbenso nicht von der Einführung von WoV sollen die selbständigen öffentlich-rechtlichen \nAnstalten und Betriebe erfasst werden. Auch diese haben eine eigene Buchführung mit einer \nKosten-Leistungs-Rechnung und verfügen somit teilweise über das massgebliche operative \nSteuerungsinstrument. Die politisch-strategische Steuerung dieser Betriebe und Anstalten \nwird in der Spezialgesetzgebung festgelegt und richtet sich nach den dort festgelegten Ab-\nläufen. Als Beispiele seien hier die Krankenanstalten und die Gebäudeversicherung genannt. \n \nSchliesslich sollen die Gerichte – obwohl in der Laufenden Rechnung der Staatsrechnung \nabgebildet – vorderhand von der generellen Einführung von WoV nicht erfasst werden. \nHauptgrund hierfür ist, dass der Kantonsrat durch die Zielsetzung und Planung die bundes-\nverfassungsrechtlich zu garantierende richterliche Unabhängigkeit nicht tangieren darf. Dies \n\n 12\n\n\n\nschliesst indessen nicht aus, dass die Justizbehörden eine Kosten- und Leistungsrechnung \neinführen und im Sinne eines Qualitätsmanagements Wirkungs- und Leistungsindikatoren \ndefiniert und ausgewiesen werden, über welche die strategische – nicht inhaltliche – Steue-\nrung durch den Kantonsrat  verbessert werden kann.  \n \nIm Ergebnis werden nur jene Dienststellen, die in der Laufenden Rechnung abgebildet wer-\nden und als Teil der zentralen Kantonsverwaltung direkt dem Regierungsrat und dem Kan-\ntonsrat unterstellt sind, von der vorliegenden Verwaltungsreform erfasst. Die Spezialverwal-\ntungen, die selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten und Betriebe sowie die Rechts-\npflege werden von der Einführung von WoV – letztere zumindest einstweilen – ausgenom-\nmen (vgl. Art. 1 Abs. 2  WoV-Gesetz). \n \n \n3. Umsetzung: Etappierte Ausweitung des bestehenden Modellbetriebes \n \nEs ist aus betrieblichen und technischen Gründen nicht möglich, die Anwendung der erwähn-\nten Steuerungsinstrumente und damit die Umstellung der von der Verwaltungsreform betrof-\nfenen Dienststellen – das heisst der verbleibenden rund 45 Dienststellen, die vom bestehen-\nden Modellbetrieb nicht erfasst sind – auf einen Schlag zu vollziehen. Insbesondere besteht \nim Zusammenhang mit der Einführung der Kosten-Leistungs-Rechnung in den jeweiligen \nDienststellen, der Erarbeitung der Leistungsaufträge und der Festlegung der Produktegrup-\npen und Wirkungsindikatoren ein nicht zu unterschätzender Initialaufwand, der Ressourcen \nbindet. Deshalb ist vorgesehen, die Umstellung in insgesamt drei Etappen von je rund 15 \nDienststellen während den Jahren 2006 - 2008 wie folgt zu vollziehen: \n \n\nJahr Umsetzung \n\n2005 Entscheid Kantonsrat / ev. Volksabstimmung \n\n2006 Umsetzungsvorbereitung 1. Etappe (ca. 15 Dienststellen) \n- Vorbereitung Einführung Kosten- und Leistungsrechnung \n- Festlegung der Leistungsaufträge, Produkte, Produktegruppen und Indikatoren \n- Verwaltungsinterne Schulung \n\n2007 «Inbetriebnahme» 1. Etappe (ca. 15 Dienststellen) \n\n Umsetzungsvorbereitung 2. Etappe (ca. 15 Dienststellen) \n- Vorbereitung Einführung Kosten- und Leistungsrechnung \n- Festlegung der Leistungsaufträge, Produkte, Produktegruppen und Indikatoren \n- Verwaltungsinterne Schulung \n\n2008 «Inbetriebnahme» 2. Etappe (ca. 15 Dienststellen) \n\n Umsetzungsvorbereitung 3. Etappe (ca. 15 Dienststellen) \n- Vorbereitung Einführung Kosten- und Leistungsrechnung \n- Festlegung der Leistungsaufträge, Produkte, Produktegruppen und Indikatoren \n- Verwaltungsinterne Schulung \n\n2009 «Inbetriebnahme» 3. Etappe (ca. 15 Dienststellen); Umsetzung vollzogen \n\n \nBis zur vollständigen Umsetzung wird somit – wie bisher, aber im Sinne einer Übergangslö-\nsung –  eine «Doppelstruktur» mit Dienststellen, die nach WoV, und solchen, die traditionell \ngeführt, gesteuert und dargestellt werden, unvermeidlich sein. Hierzu wird eine entsprechen-\nde Übergangsregelung erlassen (vgl. Art. 21 WoV-Gesetz). \n\n 13\n\n\n\nV. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen des WoV-Gesetzes \n \n1. Allgemeine Bestimmungen \n \nGegenstand und Geltungsbereich (Art. 1 ) und Zweck (Art. 2). Einleitend werden der Re-\ngelungsgegenstand und der Anwendungsbereich des Gesetzes festgelegt. Wie bereits aus-\ngeführt, sollen nur jene Dienststellen, die in der Laufenden Rechnung abgebildet werden und \nals Teil der zentralen Kantonsverwaltung direkt dem Regierungsrat und dem Kantonsrat un-\nterstellt sind, von der vorliegenden Verwaltungsreform erfasst werden. In Art. 2 wird zum \nAusdruck gebracht, dass vordringliches Ziel der Vorlage die Verbesserung der Planung und \nSteuerung der Leistungen und Finanzen des Kantons, die Erhöhung der Transparenz über \ndie zu erbringenden Leistungen, deren Kosten und Wirkungen ist und dass damit eine Effi-\nzienzsteigerung bei den involvierten Behörden zum Wohle der Allgemeinheit bezweckt wird. \n \nSteuerungsgrundsätze (Art. 3). Die einzelnen, für die Wirkungsorientierte Verwaltungsfüh-\nrung massgebenden Grundsätze werden hier in kurzer, knapper Form wie folgt umschrieben:  \n– lit. a: Die Wirkungsorientierung ist Kernelement der Verwaltungsreform. Wirkungsorientie-\n\nrung bedeutet Ausrichtung der Verwaltungstätigkeit an den staatlichen Zielen und Vorga-\nben sowie an den Bedürfnissen und Erwartungen der Kundinnen und Kunden, der Bürge-\nrinnen und Bürger. Zur Wirkungsorientierung gehört auch die Wirkungsprüfung. Mit Wir-\nkungsprüfungen wird die Gesamtwirkung des staatlichen Handelns überprüft. \n\n– lit. b: Die staatlichen Tätigkeiten werden in Aufgabenbereiche gruppiert und zusammen-\ngefasst, wobei ein Aufgabenbereich organisatorisch in der Regel einer Dienststelle ent-\nspricht (vgl. Art. 4). Die staatlichen Tätigkeiten bestehen aus Leistungen, die durch die \nVerwaltung erbracht werden in Form von Dienstleistungen oder Produkten für Dritte oder \nfür andere kantonalen Stellen.  \n\n– lit. c: Bei der Steuerung staatlicher Aufgaben sind Leistungen und finanzielle Mittel als \nEinheit darzustellen und zu beurteilen. In der herkömmlichen Planung und im Voran-\nschlag findet die Verknüpfung von Leistungen und Finanzen nicht oder jedenfalls nicht \nsystematisch statt. Eine Gesamtsicht der Leistungen und Kosten eines Aufgabenbereichs \nbzw. einer Dienststelle war bis zur Einführung des WoV-Modellbetriebes 1997 nicht mög-\nlich. Das Grundprinzip der Verbindung von Leistungen und Finanzen soll einerseits in der \nPlanung, aber auch in der konkreten Steuerung umgesetzt werden, wie dies Art. 96 Abs. \n2 Kantonsverfassung im Übrigen verlangt. \n\n– lit. d: Globalbudgetierung bedeutet einen weitgehenden Verzicht auf das herkömmliche \nund überlieferte Spezifikationsprinzip der einzelkontengebundenen Bewilligung der Bud-\ngetkredite. Die heute für die WoV-Pilotdienststellen massgebenden Globalbudgets mit \nLeistungsaufträgen werden mit dem neuen Gesetz – wo dies möglich und sinnvoll ist – \nzum allgemeinen Standard.  \n\n– lit. e: Die traditionellen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (vgl. die gel-\ntenden Art. 96 Abs. 1 Kantonsverfassung und Art. 4 und 5 FHG) behalten ihre Gültigkeit. \nSparsamkeit verlangt, dass Ausgabenbedürfnisse auf ihre Notwendigkeit und Tragbarkeit \nhin zu überprüfen sind. Wirtschaftlichkeit bedeutet, dass eine bestimmte Aufgabe mit \nmöglichst geringem Mitteleinsatz zu erfüllen ist. Für jedes Vorhaben ist jene Variante zu \nwählen, die bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet. \n\n \n \n\n 14\n\n\n\nIn Absatz 2 von Art. 3 wird das allgemeine Gesetzmässigkeitsprinzip im Zusammenhang mit \nder Steuerung von Finanzen und Leistungen ausdrücklich verankert. Der Kantonsrat wie \nauch der Regierungsrat sind – beispielsweise im Rahmen der Budgetierung – an die gesetz-\nlichen Verpflichtungen gebunden. Muss finanzieller Handlungsspielraum geschaffen werden, \nso ist allenfalls die Gesetzgebung anzupassen.  \n \nAufgabenbereiche (Art. 4). Die vom Kanton erbrachten Leistungen werden in Aufgabenbe-\nreiche eingeteilt; ein Aufgabenbereich entspricht i. d. R. einer bestehenden Dienststelle. Dies \nist notwendig als Voraussetzung und Basis für die künftige Darstellung und Steuerung der \nAufgaben und der zu erbringenden Leistungen.  \n \nDer Begriff der «Leistung» ist weit und umfasst beispielsweise die rein hoheitlichen Tätigkei-\nten (z. B. Erstellen von Verfügungen und Bewilligungen) oder Eingriffe (Aussprechen von \nVerboten, Durchführung von Festnahmen) im Rahmen der Eingriffsverwaltung, aber auch \nsämtliche Tätigkeiten im Rahmen der Leistungsverwaltung (z. B. Ausrichtung von Subventi-\nonen) und schliesslich alle verwaltungsinternen Tätigkeiten ohne direkte Aussenwirkungen \n(z. B. Führen der Staatsbuchhaltung, Unterhalt und Betrieb der Staatsliegenschaften usw.). \nDie Aufgabenbereiche werden nach leistungsbezogenen Kriterien zusammengesetzt. Bei der \nGrösse der Aufgabenbereiche ist insbesondere die politische Relevanz für die Budgetsteue-\nrung zu berücksichtigen. Aufgabenbereiche könnten zwar dienststellen- und departementsü-\nbergreifend angelegt werden. Dies soll aber vermieden werden zur Sicherung der Effizienz \nund einer klaren Zuordnung und Verantwortlichkeit.  \n \nDeshalb wird festgehalten, dass ein Aufgabenbereich in der Regel dem Aufgabenbereich ei-\nner Dienststelle und somit einer «Dienststelle» entspricht. Im Ergebnis werden somit – wie \nbereits heute mit den 10 WoV-Pilotdienststellen – die Dienststellen als Steuerungseinheit \n(als Aufgabenbereich) abgebildet und – im Politikplan wie auch im Voranschlag – dargestellt. \nDabei werden im Rahmen der Umstellung auf WoV organisatorische Optimierungen zu prü-\nfen und gegebenenfalls zu realisieren sein. \n \nWie bei den heutigen WoV-Pilotdienststellen werden die einzelnen Leistungen der Dienst-\nstelle in Produktegruppen zusammengefasst und im Voranschlag nebst dem Saldo der \nDienststelle (Aufgabenbereich) dargestellt. \n \n \n2. Planungs- und Steuerungsinstrumente  \n \nGrundsatz (Art. 5). Hier wird der Grundsatz festgehalten, dass der Kantonsrat und der Re-\ngierungsrat das staatliche Handeln – wie bisher – innerhalb der bestehenden verfassungs-\nmässigen Kompetenzen planen und steuern. Wie bereits erwähnt, wird damit zum Ausdruck \ngebracht, dass die Einführung von WoV im Kanton Schaffhausen keine Staatsleitungsreform \nund keine Parlamentsreform nach sich zieht, sondern eine «reine» Verwaltungsreform zur \nVerbesserung der Effektivität darstellt.  \n \nDer Kantonsrat als gesetzgebende Behörde verfügt heute über die folgenden Steuerungs- \nund Führungsinstrumente: \n\n 15\n\n\n\n– die Rechtsetzung (Erlass von Gesetzen und Dekreten, Genehmigung von interkantona-\nlen und internationalen Verträgen); \n\n– die Hoheit über den Finanzhaushalt (Beschluss über Voranschlag inklusive Festsetzung \ndes Steuerfusses, Beschluss über Kreditvorlagen, Genehmigung der Kantonsrechnung); \n\n– Oberaufsicht über die staatliche Tätigkeit (parlamentarische Instrumente wie Motion, \nPostulat, Interpellation, Kleine Anfrage, Auftrag im Zusammenhang mit WoV-Dienststel-\nlen, Auskunftsrechte und Untersuchungsbefugnisse, Kenntnisnahme des Legislaturpro-\ngramms, Kenntnisnahme des Finanzplans und weiterer Planungen, Kenntnisnahme des \nVerwaltungsberichtes und anderer Rechenschaftsberichte usw.). \n\n \nDer Regierungsrat als oberste leitende und vollziehende Behörde verfügt heute über die fol-\ngenden Planungs- und Steuerungsinstrumente: \n– Legislaturprogramm zu Beginn einer Amtsperiode (Art. 63 Abs. 2 KV), Tätigkeitspro-\n\ngramm zu Beginn jedes Jahres;  \n– Finanzplan alle zwei Jahre;  \n– Vorbereitung der Rechtsetzung (Vorverfahren zum Erlass von Gesetzen und Dekreten); \n– Erstellen des Voranschlages sowie von Kreditvorlagen zuhanden des Kantonsrates, Be-\n\nschluss über die Kantonsrechnung;  \n– Verwaltungsbericht. \n \nAlle vorstehend beschriebenen Instrumente und Kompetenzen bleiben in materieller Hinsicht \nbestehen. Insbesondere soll der Kantonsrat nach wie vor uneingeschränkt für die Rechtset-\nzung zuständig sein, über den Voranschlag (inkl. dem Steuerfuss) beschliessen können und \nüber die herkömmlichen parlamentarischen Instrumente verfügen. Neu sollen indessen die \nbestehenden mittelfristigen Planungsinstrumente, insbesondere das Legislaturprogramm und \nder Finanzplan besser aufeinander abgestimmt werden und namentlich die heute «getrenn-\nten» Planungen verknüpft und in eine integrierte Aufgaben- und Finanzplanung überführt \nwerden, die jährlich für vier Jahre erstellt wird (Politikplan, vgl. Art. 7 ff.). Der Voranschlag \nsoll zudem dem ersten Planjahr des Politikplans entsprechen und künftig – wie dies bereits \nbei den heutigen WoV-Dienststellen der Fall ist – Leistungsaufträge und Globalbudgets mit \nden entsprechenden Informationen und Indikatoren enthalten (vgl. Art. 10 ff.). Neu soll der \nKantonsrat künftig auf die mittelfristige Planung des Regierungsrates Einfluss nehmen kön-\nnen durch die Einführung des neuen parlamentarischen Instrumentes des Planungspostula-\ntes. Mithin wird der Kantonsrat vermehrt und vertiefter in die mittelfristige Planung der Auf-\ngaben und Finanzen eingebunden. Dies ist sachlich notwendig, weil die Ausübung der Bud-\ngethoheit, die vom Kantonsrat durch den Budgetbeschluss wahrgenommen wird, in Bezug \nauf die konkrete Steuerung der Aufgaben und Finanzen kein taugliches Mittel darstellt, da \nrund 80 Prozent des jährlichen Voranschlages gesetzlich oder vertraglich fixierte Kosten \n(gebundene Ausgaben) darstellen und somit kurzfristig nicht beeinflussbar und mithin vom \nKantonsrat im Rahmen der Budgetbeschlusses steuerbar sind. \n \nIm Ergebnis werden somit die Befugnisse des Kantonsrates insbesondere im Bereich der \nstrategisch-politischen Planung erweitert. Ebenso sollen – analog der Planungsinstrumente – \nim Berichtswesen die bisher getrennt erstellten und vorgelegten Instrumente des Verwal-\ntungsberichts und der Rechnung in einem Geschäftsbericht zusammengeführt werden. \n \n\n 16\n\n\n\nIn Art. 5 werden die massgebenden bisherigen und neuen Planungs- und Steuerungsinstru-\nmente des Kantonsrates und des Regierungsrates erwähnt. Zusammenfassend lassen sich \ndiese in einer Übersicht wie folgt darstellen. \n \nInstrumente           Zuständigkeit         Zuständigkeit \n Regierungsrat Kantonsrat \n\nPlanung \nLegislaturprogramm Beschluss Kenntnisnahme, \n(u.a. im Politikplan)  (u. a. mit Politikplan) \nPolitikplan (Aufgaben- und Finanzplan) Beschluss Kenntnisnahme,  \n   (Einwirkung durch  \n   Planungspostulat) \n\nRechtsetzung  \nGesetze / Dekrete  Antrag Beschluss \n\nVoranschlag / Haushaltsvollzug \nVoranschlag (inkl. Steuerfuss) Antrag Beschluss \nKreditvorlagen Antrag Beschluss \nNachtragskredite Antrag Beschluss \n\nRechnung/Berichterstattung \nGeschäftsbericht  Verabschiedung Genehmigung \n(Staatsrechnung / Verwaltungsbericht)     (Einwirkung mit neuer  \n  «WoV-Motion») \n\n \nLegislaturprogramm (Art. 6). Nach Art. 63 KV bestimmt der Regierungsrat unter Vorbehalt \nder Zuständigkeit des Kantonsrates die Ziele des staatlichen Handelns. Der Regierungsrat \nerstellt zu Beginn jeder Amtsperiode ein Regierungsprogramm und einen Finanzplan (Art. 63 \nAbs. 2 KV). Der Regierungsrat hat damit die verfassungsmässige Pflicht zur Erstellung eines \nRegierungsprogramms für die Dauer der Legislaturperiode  (vgl. «Strategische Ziele und Le-\ngislaturprogramm 2001-2004» vom 5. Juni 2001, Amtsdruckschrift 01-52). In Art. 6 der Vor-\nlage wird diese Pflicht präzisiert und insbesondere ergänzt, dass die strategischen Ziele und \npolitischen Schwerpunkte mit einer Prioritätenordnung und einem Gesetzgebungsplan dar-\nzustellen sind. Das Legislaturprogramm ist inhaltlich mit dem Politikplan abzustimmen (vgl. \nArt. 8 Abs. 4 WoV-Gesetz). Wie bisher leitet der Regierungsrat das Legislaturprogramm dem \nKantonsrat zur Kenntnisnahme zu.  \n \nPolitikplan (Art. 7 - 9). Das neue Instrument des Politikplans umfasst die integrierte Aufga-\nben- und Finanzplanung des Kantons und führt die bisher getrennten Planungen (Legislatur-\nprogramm und Finanzplan) inhaltlich und in der Darstellung zusammen, wie dies Art. 63 Kan-\ntonsverfassung vorsieht. Ausgehend vom Legislaturprogramm wird im Politikplan die geplan-\nte Leistungsentwicklung des Kantons dargelegt unter Berücksichtigung der finanziellen Aus-\nwirkungen und der Finanzierbarkeit. Der Politikplan wird vom Regierungsrat jährlich für die \nfolgenden vier Jahre erstellt, wobei der Voranschlagsentwurf des Regierungsrates dem ers-\nten Planjahr entspricht. Dieser Mechanismus – allerdings mit der bisherigen Darstellungs-\nweise des Finanzplans – wurde mit dem Staatsvoranschlag 2004 und dem Finanzplan 2004-\n2007 erstmals umgesetzt (vgl. «Finanzplan 2004-2007» vom 9. September 2003, \nAmtsdruckschrift 03-95). Der Politikplan ist das Planungsinstrument des Regierungsrates. Er \nwird dem Kantonsrat gleichzeitig mit dem Entwurf des Voranschlages zugeleitet. Auf diese \n\n 17\n\n\n\nWeise kann der Kantonsrat den Voranschlag in Kenntnis der mittelfristigen Planung des Re-\ngierungsrates beraten. Wie bisher wird der Entwurf des Voranschlags dem Kantonsrat in ei-\nnem separaten Dokument zum Beschluss unterbreitet. \n \nDer Inhalt des Politikplans orientiert sich einerseits am bisherigen Finanzplan, wird aber um \ndie Verknüpfung mit Aufgaben und Leistungen erweitert. Nebst den allgemeinen Darstellun-\ngen und Übersichten (Art. 8 Abs. 1 lit. a - lit. c) wird insbesondere die Entwicklung der Leis-\ntungen und Finanzen der Departemente, der Staatskanzlei sowie ihrer Aufgabenbereiche \n(Dienststellen) übersichtsweise dargestellt (vgl. dazu das Muster für die geplante Darstellung \ndes Politikplanes in der Beilage 2).  \n \nDer Kantonsrat nimmt unter Vorbehalt von allfälligen Planungspostulaten Kenntnis vom Poli-\ntikplan (Art. 7 Abs. 2 WoV-Gesetz, § 73 f. Geschäftsordnung Kantonsrat). Da es sich beim \nPolitikplan um ein rechtlich unverbindliches Planungsinstrument handelt, ist er vom Kantons-\nrat nicht zu genehmigen. Mit einer Genehmigung wird rechtlich eine Verbindlichkeit – und \ndamit auch Verantwortung der genehmigenden Behörde – hergestellt, welche dem Politik-\nplan aufgrund seines Inhaltes (politische Absichten, Strategien, finanzielle Annahmen und \nEntwicklungen) von vornherein gar nicht zukommen kann.  \n \nVoranschlag (Art. 10 - 12). Mit dem Voranschlag werden wie bis anhin (vgl. Art. 31 FHG) \ndie Leistungen des Kantons und deren Finanzierung für ein Jahr festgesetzt. Die vom Kan-\nton zu erbringenden Leistungen sind weitgehend durch die gesetzlichen Regelungen der \nAufgaben bestimmt oder haben sich an den gesetzlichen Grundlagen auszurichten. Vor die-\nsem Hintergrund sind die Möglichkeiten, die Leistungen über den Voranschlag zu steuern, \nvon vornherein beschränkt. Die Steuerung der Aufgaben soll denn auch primär – wie bis an-\nhin – über die Gesetzgebung und neu über die Einflussmöglichkeit des Kantonsrates bei der \nauf den Leistungsauftrag und das Globalbudget einer Dienststelle (neues Instrument der \n«WoV-Motion») und auf den Politikplan (mit dem neuen Instrument des Planungspostulats) \nvollzogen werden. Neu ist dagegen die Verbindung des Voranschlages mit dem Politikplan: \nDas erste Jahr des Entwurfs des Voranschlages des Regierungsrates entspricht dem ersten \nJahr des Politikplans, der dem Kantonsrat gleichzeitig mit dem Entwurf des Voranschlages \nzugeleitet wird. Auf diese Weise kann der Kantonsrat den Voranschlag in Kenntnis der mittel-\nfristigen Planung, die im Politikplan dargestellt wird, beraten und beschliessen. Wie bisher \nwerden der Politikplan und der Voranschlag in zwei separaten Dokumenten erstellt und dem \nKantonsrat unterbreitet. \n \nInhalt des Voranschlages (Art. 11).  Am Inhalt des Voranschlages wird im Grundsatz nichts \ngeändert. Neu ist lediglich – als Folge der Globalbudgetierung der Aufgabenbereiche \n(Dienststellen) – die Darstellung. Die Darstellung der Aufgabenbereiche (Dienststellen), wie \nsie bereits bei den bestehenden WoV-Pilotdienststellen vorgenommen wird, soll für alle Auf-\ngabenbereiche (Dienststellen) sukzessive übernommen werden (vgl. dazu den Staatsvoran-\nschlag 2005, S. 133 ff. «WoV-Dienststellen»). Kernpunkt ist dabei die Darstellung der \nRechtsgrundlagen und Rahmenbedingungen der zu erfüllenden Aufgaben, des Leistungsauf-\ntrages, der Leistungen samt Indikatoren, Sollwerten und Deckungsgrad und die entspre-\nchenden Kosten auf Stufe Produktegruppe. Die Produktegruppenbudgets werden im Global-\nbudget des Aufgabenbereichs (Dienststelle) zu einem Globalbudget zusammengefasst.  \n \n\n 18\n\n\n\nDie übrigen Elemente des Voranschlages bleiben unverändert. Insbesondere werden dieje-\nnigen Positionen, die nicht in einem Globalbudget enthalten sind, nach wie vor separat aus-\ngewiesen (z.B. Steuereinnahmen, Beiträge des Bundes usw.). Schliesslich werden im Be-\nricht und Antrag zum Voranschlag wie bisher Aufwand und Ertrag der einzelnen Departe-\nmente, die Aufwände und Erträge der einzelnen Sachgruppen (Personalaufwand, Sachauf-\nwand usw.), die Besoldungskosten und Pensenveränderungen usw. ausgewiesen, sodass \nder Gesamtüberblick sichergestellt ist.  \n \nInsgesamt erhält der Kantonsrat somit nicht weniger Informationen als bisher. Im Gegenteil, \ndie Informationsbasis wird in Bezug auf die zu erbringenden Leistungen markant erhöht, wo-\nbei aber die für den Gesamtüberblick notwendigen Informationen gleich wie bisher vorliegen \nwerden. Oder anders ausgedrückt: Nicht die Quantität der Informationen wird verändert, son-\ndern die Qualität der Informationen. Dies ist die logische und sachgerechte Folge der stufen-\ngerechten Steuerung durch den Kantonsrat. \n \nArt. 12 Globalbudgets der Aufgabenbereiche. Wie bis anhin bei den bestehenden WoV-\nPilotdienststellen beschliesst der Kantonsrat das Globalbudget eines Aufgabenbereiches (al-\nso einer Dienststelle) als Saldo zwischen Aufwand und Ertrag. Das beschlossene Global-\nbudget gibt dem Regierungsrat bzw. der Verwaltung entweder die Berechtigung, bis zum be-\nschlossenen Betrag einen Aufwandüberschuss zu verursachen, oder die Verpflichtung, einen \nErtragsüberschuss zu erzielen. Der Leistungsauftrag und das Globalbudget des Aufgaben-\nbereiches (Dienststelle) bilden zwingend ein Steuerungspaar. Demgemäss muss bei einer \nAusweitung oder Reduktion des Leistungsauftrages bzw. der Leistungen zwingend auch das \nGlobalbudget angepasst werden und umgekehrt. Im Ablauf betreffend die Änderung von \nGlobalbudgets und Leistungsaufträgen ändert sich grundsätzlich nichts gegenüber dem heu-\ntigen Ablauf mit dem herkömmlichen Einzelkonten-Budget. Die entsprechenden Anträge sind \nindessen im zeitlichen Ablauf früher zu stellen, damit die Auswirkungen auf die Leistungen \nbzw. die Kosten durch den Regierungsrat bzw. die Verwaltung aufgezeigt werden können. \n \nIm Rahmen der Beratung des Voranschlages und der Globalbudgets in der vorberatenden \nKommission des Kantonsrates sind somit – wie bisher – entsprechende Anträge auf Ände-\nrung eines Globalbudgets bzw. des Leistungsauftrages zu stellen. Bei einer Ausweitung oder \nReduktion des Leistungsauftrags oder der Leistungen ist das Globalbudget entsprechend \nanzupassen und umgekehrt. Soweit die vorberatende Kommission oder im Kantonsrat bei \nden Beratungen des Voranschlags Änderungsanträge des Leistungsauftrages oder des Glo-\nbalbudgets gestellt werden, hat der Regierungsrat in einer Stellungnahme die Auswirkungen \nbei deren Annahme aufzuzeigen. \n \nWie bisher soll gemäss Abs. 3 von Art. 12 WoV-Gesetz der Regierungsrat, wenn ein Vorha-\nben innerhalb der Rechnungsperiode nicht abgeschlossen werden kann, die im Globalbud-\nget dafür eingestellten, aber noch nicht beanspruchten Mittel auf die neue Rechnung über-\ntragen können (Rückstellung). Es handelt sich dabei um eine zeitliche «Verlängerung» des \nKredits, weil dieser aufgrund der zeitlichen Abgrenzungsproblematik eines Budgetjahres aus \nsachlichen Gründen nicht beansprucht werden konnte. Diese Regelung besteht heute schon \nund ist in sachlicher Hinsicht zwingend notwendig (heutige Regelung: Art. 29 Abs. 1 FHG). \nBestand und Veränderungen von Rückstellungen werden mit entsprechender Begründung \ndem Kantonsrat im Geschäftsbericht zur Kenntnis gebracht (Rückstellungsspiegel). Letzteres \n\n 19\n\n\n\nbedeutet eine Neuerung, da bisher die vom Regierungsrat bewilligten Rückstellungen dem \nKantonsrat nicht zur Kenntnis gebracht wurden. Für die WoV-Dienststellen bedeutet diese \nRegelung eine Einschränkung. Aufgrund der heute für die WoV-Dienststellen geltenden Re-\ngelung in Art. 31a Abs. 3 FHG (und § 8 WoV-Verordnung) können bei WoV-Dienststellen \nohne nähere Begründung bei einem positiven Saldo Rückstellungen (im Sinne von Reser-\nven) getätigt werden. Diese Möglichkeit wurde in der Praxis allerdings nicht ausgeschöpft, da \nvom Regierungsrat in der Praxis für die WoV-Dienststellen ebenfalls die Voraussetzungen \nvon Art. 29 Abs. 1 FHG zur Anwendung gebracht wurden. In der Vergangenheit wurde mithin \nkein Unterschied zwischen WoV-Dienststelle und Nicht-WoV-Dienststellen im Bereich der \nRückstellungen gemacht. Aus diesem Grund soll nun auch die bisher unterschiedliche Rege-\nlung für WoV-Dienststellen und Nicht-WoV-Dienststellen aufgehoben werden und für alle Be-\nreiche die gleichen Voraussetzungen für Rückstellungen gelten (Art. 12 Abs. 3 WoV-Gesetz \nund Art. 31a Abs. 3 FHG). \n \nNeu soll hingegen in Abs. 4 für WoV-Dienststellen das Instrument der Rücklage eingeführt \nwerden. Schliesst eine WoV-Dienststelle auf Grund effizienter Leistungserbringung besser \nals budgetiert ab, also mit einem positiven Globalbudgetsaldo, soll es künftig möglich sein, \nausnahmsweise höchstens 25 Prozent der Saldodifferenz als Rücklage zu bewilligen, sofern \nin der WoV-Dienststelle – beispielsweise aufgrund einer Änderung der Rechtsgrundlagen \noder aufgrund einer künftigen, bereits absehbaren Investition – mit Mehrkosten zu rechnen \nist. Es handelt sich dabei also um die Bildung einer «Reserve», die allerdings nur in begrün-\ndeten Ausnahmefällen zulässig ist und zudem im Umfang begrenzt ist. Die vom Regierungs-\nrat bewilligten Rücklagen werden dem Kantonsrat mit der entsprechenden Begründung und \ndem vorgesehenen Verwendungszweck im Geschäftsbericht zur Kenntnis gebracht. Sind die \nVoraussetzungen für eine Rücklage erfüllt und wird eine solche bewilligt, wird damit die künf-\ntige Rechnung der entsprechenden WoV-Dienststelle entlastet. Das Instrument der Rücklage \nwird im Wesentlichen für bereits bekannte, notwendige künftige Investitionen zur Anwendung \nkommen. Es handelt sich bei diesem Instrument somit nicht um ein sogenanntes Bonus-\nMalus-System. Auf die Einführung eines Bonus-Malus-Systems wurde bewusst verzichtet, \nda ein solches unter anderem falsche Anreize bei der Budgetierung setzen kann und eine \ntransparente und zwischen den WoV-Dienststellen gerechte Handhabung eines solchen \nSystems praktisch nicht möglich ist. Im Übrigen enthält das Personalgesetz bereits Instru-\nmente zur Honorierung von besonderen Leistungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter \n(leistungsbezogene Lohnentwicklung und Prämiensystem für besondere Leistungen). \n \n \n3. Controlling und Berichtswesen  \n \nEines der Hauptziele der Verwaltungsreform ist die vermehrte Ausrichtung der staatlichen \nTätigkeit auf ihre Wirkungen und dadurch die Steigerung der Wirksamkeit und der Effizienz. \nDamit die entsprechenden Kontrollen und hernach die entsprechenden Korrekturen bei der \nVerwaltungsführung systematisch durchgeführt werden können, sind entsprechende Instru-\nmente aufzubauen. Diese werden unter dem Oberbegriff «Controlling» zusammengefasst \nund bestehen teilweise bereits heute. «Controlling» bedeutet «Steuerung», nicht etwa «Kon-\ntrolle», und hat eine umfassendere Bedeutung: Es geht um die Zielfestsetzung, Planung, \nÜberprüfung (Kontrolle) und Steuerung (Korrektur). Controlling ist damit eine Führungsauf-\ngabe der Ergebnisverantwortlichen. Damit diese ihre Führungsaufgabe im Hinblick auf die \n\n 20\n\n\n\nErfüllung des Leistungsauftrages besser wahrnehmen können, müssen sie über die entspre-\nchenden, zielgerichteten Informationen bezüglich der Leistungserbringung verfügen wie z. B. \nSoll-Ist-Vergleiche, Kosten, Wirkungen usw.  \n \nAuch das Berichtswesen, sei es verwaltungsintern oder gegenüber dem Kantonsrat, ist ein \nTeil des Controllings. Ziel des Berichtswesens ist, Rechenschaft abzulegen über die erbrach-\nten Leistungen, die Wirkungen und die Kosten. Je nach Verantwortung ist das Berichtswe-\nsen stufengerecht auszugestalten. Auf Stufe Kantonsrat beispielweise durch die Zusammen-\nführung der bisherigen Staatsrechnung und des bisherigen Verwaltungsberichtes in einen \nGeschäftsbericht, wie dies erstmals für das Rechnungsjahr 2003 für die WoV-Dienststellen \numgesetzt wurde. \n \nArt. 14 Controlling. Sind die vom Staat bzw. der Verwaltung zu bewältigenden Aufgaben \nund zu erbringenden Leistungen von der Politik über die entsprechenden Steuerungsinstru-\nmente – insbesondere durch die Gesetzgebung und durch den Politikplan – festgelegt, gilt es \nmit einem stufengerechten Instrumentarium die Umsetzung der Aufgaben- und Leistungser-\nfüllung auf der operativen Ebene der Verwaltung konkret umzusetzen und zu überprüfen. \nGrundlage hierfür ist der Leistungsauftrag für jeden Aufgabenbereich (Dienststelle). Die Ein-\nhaltung der inhaltlichen und finanziellen Vorgaben ist verwaltungsintern mit einem entspre-\nchenden periodischen Reporting sicherzustellen. Werden anhand dieses Reportings Abwei-\nchungen von den Vorgaben festgestellt, sind Korrekturmassnahmen zu ergreifen, damit die \nVorgaben eingehalten werden können. Dieser Mechanismus von Zielfestlegung (Leistungs-\nauftrag) – Überprüfung (Kontrolle der Einhaltung des Leistungsauftrages in inhaltlicher und \nfinanzieller Hinsicht aufgrund eines Reportings) – Korrektur (Ergreifung von Steuerungs-\nmassnahmen) soll systematisiert und professionalisiert werden. Verantwortlich sind hierfür \nwie bereits heute die Ergebnisverantwortlichen, mithin also die Dienststellenleitenden, De-\npartementsvorsteher und letztlich der Regierungsrat. Für die Etablierung eines systemati-\nschen Controllings im oben erwähnten Sinne sind indessen die bereits bestehenden Instru-\nmente (z. B. systematisches internes Reporting) auszubauen und die notwendigen personel-\nlen Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Heute werden in personeller Hinsicht für die 10 \nWoV-Pilotdienststellen rund 50 Stellenprozente der wissenschaftlichen Mitarbeiterin beim Fi-\nnanzdepartement benötigt. Bei einer vollständigen Umstellung werden im Controllingbereich \nfür alle Dienststellen insgesamt 300 Stellenprozente benötigt werden, wobei eine Person für \nje zwei Departemente (inkl. Staatskanzlei/Regierungsrat) zuständig sein wird. Dieses Modell \nwird in anderen Kantonen bereits mit Erfolg umgesetzt. Der zusätzliche Personalbedarf für \ndas Controlling beträgt demnach 200 Stellenprozente (vgl. dazu die Ausführungen unter «Fi-\nnanzielle und personelle Auswirkungen»). Ohne die entsprechenden Instrumente und per-\nsonellen Ressourcen kann die angestrebte Leistungs- und Wirkungsorientierung nicht umge-\nsetzt werden.  \n \nArt. 15 Geschäftsbericht. Wie bereits erwähnt, soll auch im Berichtswesen die Verbindung \nvon Aufgaben und Finanzen umgesetzt werden. Vor diesem Hintergrund sollen die bisherige \nStaatsrechnung und der bisherige Verwaltungsbericht in einen Geschäftsbericht zusammen-\ngeführt und gestrafft werden. Dies wurde für die WoV-Pilotdienststellen erstmals für das Be-\nrichtsjahr 2003 versuchsweise umgesetzt (vgl. Geschäftsbericht 2003 WoV-Dienststellen \nvom 13. April 2004). Insofern vermag jener «Teil-» Geschäftsbericht als Muster einen Ein-\ndruck über die geplante Darstellungsform vermitteln. Selbstverständlich wird der Geschäfts-\n\n 21\n\n\n\nbericht im Endausbau – analog des Voranschlages – auch die allgemeinen Darstellungen \nund jene Teile der Staatsrechnung enthalten, die nicht in einem Globalbudget dargestellt \nwerden. Die Rechnung und mithin der Geschäftsbericht ist somit grundsätzlich gleich aufge-\nbaut wie der Voranschlag (vgl. Art. 32 FHG). Durch diese neue Darstellung werden einer-\nseits die Transparenz und die Vergleichbarkeit zwischen Voranschlag und Rechnung erhöht \nund zugleich der Berichtsteil des bisherigen Verwaltungsberichts auf das für die Steuerung \nWesentliche reduziert und gestrafft. \n \nArt. 16 Kosten-Leistungs-Rechnung. Die Kosten-Leistungs-Rechnung dient primär der \noperativen Amtsführung und ist zudem die Grundlage für die Erstellung des Globalbudgets. \nSie liefert vor diesem Hintergrund (auch) die Entscheidungsgrundlagen für die politische \nFührung. Kreditrechtlich massgebend bleibt weiterhin die Finanzbuchhaltung. Insofern han-\ndelt es sich bei der Kosten-Leistungs-Rechnung um ein zusätzliches, primär internes Instru-\nment, das allerdings für die Kostentransparenz und die Steuerung nach wirkungsorientierten \nGesichtspunkten zwingend notwendig ist. Nur auf diese Weise lassen sich die Kosten ein-\nzelner Dienstleistungen und der Aufgabenerfüllung eruieren und können gestützt auf diese \nInformationen die entsprechenden Entscheide gefällt werden. Die Führung einer Kosten-\nLeistungs-Rechnung wird grundsätzlich obligatorisch. Begründete Ausnahmen – insbeson-\ndere aus Praktikabilitäts- oder Wirtschaftlichkeitsgründen – sind möglich. So sind beispiels-\nweise jene Aufgabenbereiche mit reinen Finanzierungsfunktionen von der Pflicht zur Füh-\nrung einer Kosten-Leistungs-Rechnung auszunehmen. Zudem soll die Zuordnung von Auf-\nwänden und Erträgen zu den Leistungen nur soweit erfolgen, als es für die Erreichung der \nLeistungsziele notwendig ist. Mit anderen Worten soll soweit notwendig und sinnvoll eine \nKosten-Leistungs-Rechnung geführt werden. Vorgesehen ist die Einführung einer Ist-\nKostenrechnung mit gestuftem Ergebnisausweis, wie dies bereits für die 10 WoV-\nPilotdienststellen der Fall ist. Danach werden auf der 1. Stufe die Finanzrechnung (Finanz-\nbuchhaltung), auf der 2. Stufe die Mieten, kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen so-\nwie die verrechneten Dienstleistungen und auf der 3. Stufe die Umlage allgemeiner Kosten \n(Gemeinkosten) sowie allenfalls weitere Umlagen ausgewiesen. \n \nArt. 17/18 Interne Verrechnungen. Interne Verrechnungen der Kosten von erbrachten \nDienstleistungen kantonaler Dienststellen gegenüber anderen kantonalen Dienststellen be-\nlasten die entsprechenden Dienststellen, sind aber in der Gesamtheit haushaltneutral. Zu-\ndem ist die interne Verrechnung von Dienstleistungen mit einem erheblichen Verwaltungs-\naufwand verbunden, ohne einen konkret ersichtlichen Mehrwert zu generieren. Aus diesem \nGrund wurde während der Pilotphase auf Verordnungsstufe eine Regelung geschaffen, wel-\nche definiert, was unter einer «internen Verrechnung» zu verstehen ist und welche internen \nDienstleistungen nicht verrechnet werden können. Diese Regelung hat sich bewährt und wird \nnun in den Art. 17 und Art. 18 ins WoV-Gesetz übernommen. Damit wird sichergestellt, dass \ninnerhalb der Verwaltung der Grundsatz der Nichtverrechnung gilt, gegenüber den unselb-\nständigen und selbständigen Anstalten und Spezialverwaltungen, die ausserhalb der Verwal-\ntungsrechnung eigene Buchhaltungen führen, wie gegenüber Dritten verrechnet werden \nkann. \n \nArt. 19 Gewerbliche Tätigkeiten. Die Fragestellung, ob und wann kantonale Verwaltungs-\neinheiten gewerbliche Dienstleistungen erbringen dürfen – beispielsweise zur Vergrösserung \nihres finanziellen Handlungsspielraumes – hat im Rahmen der Globalbudgetierung und wir-\n\n 22\n\n\n\nkungsorientierten Verwaltungssteuerung an Bedeutung gewonnen. Art. 19 legt deshalb die \nanerkannten Regeln der Zulässigkeit gewerblichen Handelns der Verwaltung ausdrücklich \nfest. Gemäss Abs. 1 ist gewerbliches Handeln kantonaler Stellen – unter Vorbehalt von Abs. \n2 – nur gestützt auf eine besondere gesetzliche Grundlage zulässig. Kommerzielle Randnut-\nzungen im Rahmen von staatlichen Tätigkeiten (Abs. 2) sind innerhalb des Globalbudgets \ngrundsätzlich möglich. Allerdings sind ihnen aus verfassungsrechtlichen und ordnungspoliti-\nschen Gründen klare Schranken zu setzen. Die Bestimmung schränkt die Zulässigkeit von \ngewerblichen Leistungen ein. Die gewerbliche Tätigkeit darf private Leistungserbringer nicht \ndiskriminieren. Die in lit. a bis d aufgeführten Bedingungen sind kumulativ zu erfüllen. Die \nPreise für die erbrachten Dienstleistungen müssen marktgerecht sein. Die Wettbewerbsbe-\nhörden verlangen zudem, dass der öffentliche Anbieter seine Kalkulation wenn nötig auf der \nGrundlage einer Vollkostenrechnung ausweisen können muss. Ein Angebot unterhalb der \nGestehungskosten (direkte Kosten) ist ausgeschlossen, da dies dem öffentlichen Interesse \nwiderspricht. Hingegen ist ein Angebot zu Marktpreisen unterhalb der eigenen Vollkosten zur \nErwirtschaftung eines Deckungsbeitrages grundsätzlich zulässig. \n \nArt. 20 ff. Schluss- und Übergangsbestimmungen. \nDer Regierungsrat erlässt gemäss Art. 20 für den Vollzug dieses Gesetzes die notwendigen \nAusführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg. Art. 21 legt die gestaffelte Umstellung \nder verbleibenden Aufgabenbereiche innert drei Jahren fest. Schliesslich wird in Art. 22 fest-\ngehalten, dass ein umfassender Politikplan erstmals erstellt wird, wenn sämtliche Aufgaben-\nbereiche mit Globalbudgets und Leistungsaufträgen dargestellt werden können. Dies wird \nvoraussichtlich 2009 der Fall sein. \n \n \n \nVI. Ergänzungen des Finanzhaushaltsgesetzes (FHG) \n \nArt. 31a FHG. Die bisherige Fassung von Art. 31a ist die Rechtsgrundlage für den WoV-\nModellbetrieb mit den heute 10 Dienststellen in der kantonalen Verwaltung. Die Bestimmung \nkann nicht aufgehoben werden, weil sie auch die Rechtsgrundlage für WoV-Pilotprojekte in \nden Gemeinden ist, da das Finanzhaushaltgesetz auch für die Gemeinden zur Anwendung \nkommt (vgl. Art. 1 FHG). Von dieser Möglichkeit hat bisher insbesondere die Stadt Schaff-\nhausen Gebrauch gemacht; sie führt einen entsprechenden Versuchsbetrieb mit fünf WoV-\nDienststellen. Die bisherige Fassung von Art. 31a FHG erlaubt hingegen nur die Umstellung \nvon «bestimmten» Amtsstellen, Anstalten und Betrieben, nicht aber die flächendeckende \nEinführung von WoV. Die Stadt Schaffhausen plant ebenfalls die flächendeckende Einfüh-\nrung von WoV in der Stadtverwaltung, weshalb die Formulierung in Abs. 1 offener zu fassen \nist. Im Übrigen ist der bestehende Artikel 31a an die nun im WoV-Gesetz verwendeten Beg-\nriffe und Inhalte anzupassen, was zu einer Neuformulierung der Absätze 2 - 4 führt (vgl. Art. \n12 Abs. 1, 3 und 4 WoV-Gesetz). Der bisherige Abs. 4 kann aufgehoben werden.  \n \nMit der neuen Regelung können die Gemeinden nicht nur für einzelne oder bestimme Stellen \n(versuchsweise) ein Globalbudget vorsehen, sondern für die ganze Gemeindeverwaltung \nWoV definitiv einführen. Es gilt dabei sicherzustellen, dass in Bezug auf die für die Gemein-\nden geltenden finanzhaushaltrechtlichen und finanzbuchhalterischen Regelungen keine Wi-\ndersprüche zu den allgemeinen Bestimmungen entstehen. Aus diesem Grund soll in Abs. 5 \n\n 23\n\n\n\ndas Verhältnis zu den allgemeinen Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes und des \nGemeindegesetzes klargestellt werden. Diese beiden Erlasse sind nach wie vor und unver-\nändert anwendbar und massgebend für die Gemeinden. Zudem sind folgende Erläuterungen \nanzufügen. \n \nDie Einführung von Globalbudgets und Leistungsaufträgen bedarf auf Gemeindestufe eines \nallgemeinverbindlichen Erlasses im Sinne von Art. 26 lit. e Gemeindegesetz. Zuständig dazu \nist der Einwohnerrat unter Vorbehalt des Referendums beziehungsweise die Gemeindever-\nsammlung. Das Referendum muss vorgesehen sein, weil gegen den Voranschlag das Refe-\nrendum ergriffen werden kann. Der von der Gemeinde zu schaffende Erlass bei einer Einfüh-\nrung von WoV hat insbesondere auch die Zuständigkeiten zu regeln, das heisst, wer z. B. \nüber Rückstellungen entscheidet. Zudem kann die Gemeinde auch weniger weit gehen als \nder Kanton. Die Obergrenze gilt jedoch auch für die Gemeinden.  \n \nAusnahmsweise wird für die Regelung ein Genehmigungsvorbehalt vorgesehen und zwar \naus folgenden Gründen: Es ist zur Zeit noch offen, wie die Gemeinden insbesondere im be-\ntriebsbuchhalterischen Bereich WoV umsetzen werden. Es besteht dabei noch wenig Erfah-\nrung. Mit der Genehmigung des Grunderlasses erhält der Kanton von Projekten Kenntnis, \nund kann aufgrund des Grunderlasses die Vereinbarkeit mit dem bestehenden Recht über-\nprüfen. Dabei wird sich auch zeigen, wo allenfalls Anpassungen im Gemeindegesetz erfor-\nderlich sind. Es geht keineswegs darum, den Gemeinden bei der Einführung von WoV Hin-\ndernisse in den Weg zu legen, sondern darum, in Kenntnis der Wünsche der Gemeinden un-\nter möglichster Wahrung der rechtlichen Rahmenbedingungen für alle Gemeinden eine Lö-\nsung zu finden. Umgekehrt wird den Gemeinden die Möglichkeit eingeräumt, vom verbindli-\nchen Kontenplan abzuweichen, und zwar für «einzelne Amtsstellen, Anstalten und Betriebe». \nDamit wird gesagt, dass insgesamt an der Einheitlichkeit des Voranschlages und der Rech-\nnungsführung festgehalten wird und der Voranschlag/die Rechnungslegung im Gesamten \ndem Kontenplan sowie dem Gemeindegesetz entsprechen. \n \nInsgesamt wird auf diese Weise sichergestellt, dass die Gemeinden nach Massgabe ihrer \nBedürfnisse WoV ebenfalls einführen können und zudem eine inhaltliche Abstimmung zum \nWoV-Gesetz besteht. \n \n \nArt. 31 Abs. 3 und 5 FHG. Die bisherige Fassung von Art. 31 Abs. 3, der die Frage regelt, \nwas gilt, wenn der Kantonsrat bis am 31. Dezember keinen Beschluss über den Voranschlag \nfällt, soll präzisiert und klarer geregelt werden. Insbesondere soll klar festgelegt werden, zu \nwelchen Ausgaben der Regierungsrat ermächtigt ist für die Aufrechterhaltung der Verwal-\ntungstätigkeit einerseits, aber auch zur Verhinderung von volkswirtschaftlichen Schäden auf \nGrund der Blockierung der Investitionskredite.  \n \nNeu soll die Frage der Budgetierung von noch nicht beschlossenen Vorhaben (Abs. 5) aus-\ndrücklich geregelt werden und damit die in der Vergangenheit angewendete Regelung ge-\nsetzlich festgelegt werden. Diese Präzisierung schafft Klarheit im Sinne der Budgetwahrheit. \nDa diese Ergänzung nicht im Zusammenhang mit der Einführung von WoV steht, soll sie als \nzusätzlicher Absatz von Art. 31 des Finanzhaushaltsgesetzes festgehalten werden. \n \n\n 24\n\n\n\nVII. Neue parlamentarische Instrumente und Auswirkungen von WoV auf die \nParlamentsorganisation  \n\n \n1.  Neue parlamentarische Instrumente: «WoV-Motion» und «Planungspostulat» \n \nDer Kantonsrat wird künftig durch die konsequente Verknüpfung der staatlichen Aufgaben \nund der Finanzen sowohl in der Planung (neue integrierte Aufgaben- und Finanzplanung in \nForm des Politikplanes; vgl. Art. 7 ff. WoV-Gesetz und vorne unter Ziff. V) wie auch im Vor-\nanschlag (Leistungsaufträge und Globalbudgets bei den einzelnen Dienststellen, vgl. Art. 11 \nff. WoV-Gesetz und vorne unter Ziff. V) vermehrt und vertiefter in die mittelfristige Planung \nder Aufgaben und Finanzen eingebunden werden. Dies ist sachlich notwendig und richtig, \nweil im Rahmen der Ausübung der Budgethoheit (durch den Budgetbeschluss) die konkrete \nSteuerung der Aufgaben und Finanzen kaum möglich ist, da rund 80 Prozent des jährlichen \nVoranschlages gesetzlich oder vertraglich fixierte Kosten (gebundene Ausgaben) darstellen \nund somit kurzfristig nicht beeinflussbar sind. Vor diesem Hintergrund sind die Möglichkeiten, \ndie Leistungen über den Voranschlag zu steuern, von vornherein sehr beschränkt. Oder an-\nders ausgedrückt: Das herkömmliche Budget stellt nur ein sehr beschränkt taugliches Steue-\nrungsinstrument in Bezug auf die Leistungen und Kosten dar.   \n \nWoV-Motion (§ 70b - 70d Geschäftsordnung Kantonsrat) \n\nDie Steuerung der Aufgaben und Kosten soll denn auch primär – wie bis anhin – über die \nGesetzgebung und über die (kurzfristigen) Einflussmöglichkeiten des Kantonsrates auf die \nLeistungsaufträge und Globalbudgets im Rahmen des Budgetprozesses (vgl. Art. 12 Abs. 2 \nWoV-Gesetz) geschehen. Soweit es sich bei den Aufgaben und Kosten um gesetzlich fest-\ngelegte (und damit im Rahmen des Budgetprozesses kurzfristig nicht beeinflussbare) Aufga-\nben und Kosten handelt, soll mit dem neuen, zusätzlichen parlamentarischen Instrument der \n«WoV-Motion» ermöglicht werden, bei Aufgabenbereichen (Dienststellen) mit Globalbudgets \ndie Änderung des Leistungsauftrages oder des Globalbudgets zu verlangen (vgl. § 70b - 70d \nGeschäftsordnung Kantonsrat). Soweit hierfür die Änderung von Rechtsgrundlagen notwen-\ndig ist, hat die Motion den Charakter einer «normalen» Motion. Zusätzlich sind in jedem Fall \ndie Auswirkungen auf das Globalbudget aufzuzeigen. Eine überwiesene «WoV-Motion» hat \nim Übrigen die gleichen Wirkungen wie eine normale Motion: Sie verpflichtet den Regie-\nrungsrat, Bericht und Antrag über die Inhalte der überwiesenen Motion vorzulegen (Ände-\nrung von Rechtsgrundlagen und Auswirkungen auf das Globalbudget). Eine «WoV-Motion» \nkann jederzeit eingereicht werden. Da mit einer WoV-Motion zwingend immer ein Global-\nbudget (mit-)betroffen ist, ist der Regierungsrat verpflichtet, den Bericht und Antrag zusam-\nmen mit dem nächsten Voranschlag zu unterbreiten (§ 70d Abs. 1 Geschäftsordnung Kan-\ntonsrat). Wird eine «WoV-Motion» eingereicht, wird diese auf die Tagesordnung der nächs-\nten Kantonsratssitzung gesetzt, es sei denn, der Motionär bzw. die Motionärin verlangt die \nBeratung im Zusammenhang mit dem Voranschlag oder dem Geschäftsbericht, also der \nRechnungsabnahme (§ 70c Abs. 1 Geschäftsordnung Kantonsrat). In der Praxis dürfte die \nBeratung im Zusammenhang mit der Rechnungsabnahme wohl im Vordergrund stehen: Bei \nder Rechnungsabnahme werden die Globalbudgets und die Leistungsaufträge der WoV-\nDienststellen durch den Kantonsrat analysiert. Besteht aus Sicht des Kantonsrates Verände-\nrungsbedarf, kann dies mit einer «WoV-Motion» verlangt werden, so dass die entsprechen-\nden Korrekturen in einem Bericht und Antrag unterbreitet werden und damit auch im folgen-\nden Budget zu berücksichtigen sind. Dies geschieht, weil der Bericht und Antrag immer zu-\n\n 25\n\n\n\nsammen mit dem nächsten Voranschlag zu unterbreiten ist (§ 70d Abs. 1 Geschäftsordnung \nKantonsrat).  \n \nDie «WoV-Motion» stellt mithin das speziell auf Dienststellen mit Leistungsaufträgen und \nGlobalbudgets ausgerichtete parlamentarische Einwirkungsinstrument dar, welches ermög-\nlicht, konkret auf die Leistungen und Kosten einer Dienststelle einzuwirken. Mit der «WoV-\nMotion» wird die Einwirkungsmöglichkeit gegenüber der bis anhin geltenden Möglichkeit des \n«Auftrages in Verwaltungsbereichen mit Globalbudget» ganz erheblich verstärkt. Selbstver-\nständlich besteht nach wie vor die uneingeschränkte Möglichkeit des Kantonsrates, die un-\nmittelbare Steuerung der Aufgaben über eine «normale» Motion ebenso direkt zu beeinflus-\nsen. Vor diesem Hintergrund stellt die «WoV-Motion» eine spezifische Ergänzung und Kon-\nkretisierung der bestehenden parlamentarischen Einwirkungsmöglichkeiten dar. \n \nPlanungspostulat (§ 73 - 74 Geschäftsordnung Kantonsrat) \n\nDer Kantonsrat hat mit den gegenwärtigen Instrumenten nicht die Möglichkeit, auf die mittel-\nfristige Planung und Steuerung der Verwaltungstätigkeit Einfluss zu nehmen. Mit der Ge-\nsetzgebungs- und der Budgetkompetenz bestehen lediglich langfristige oder dann aber be-\nschränkte kurzfristige Einflussmöglichkeiten. Es fehlt ein mittelfristig wirksames Instrument \ndes Kantonrates für die Einflussnahme auf die politische Planung, die gemäss Verfassung in \nder alleinigen Kompetenz des Regierungsrates liegt (Art. 63 Abs. 3 KV). Neu wird die bisher \ngetrennte inhaltliche Legislaturplanung und die Finanzplanung in einer integrierten Aufga-\nben- und Finanzplanung zusammengeführt durch einen Politikplan (vgl. Art. 7 - 9 WoV-\nGesetz und vorne unter Ziff. V). Der Politikplan ist künftig das mittelfristige Planungsinstru-\nment des Regierungsrates, welches sowohl das Regierungsprogramm sowie den Finanzplan \nzusammen darstellt und verknüpft. Dieser wird jährlich für die folgenden vier Jahre erstellt, \nwobei der Voranschlagsentwurf dem ersten Planjahr entspricht.  Der Politikplan wird – wie \nbisher das Legislatur- bzw. Regierungsprogramm und der Finanzplan – vom Kantonsrat zur \nKenntnis genommen (vgl. dazu die Erläuterungen zu den Art. 7 - 9 WoV-Gesetz, vorne unter \nZiff. V) . \n \nMit dem Planungspostulat kann im Zusammenhang mit der Behandlung des Politikplanes \nvom Kantonsrat auf die mittelfristige (politische) Planung des Regierungsrates Einfluss ge-\nnommen werden, in dem der Regierungsrat beauftragt wird, in einem bestimmten Aufgaben-\nbereich seine mittelfristige Planung zu überprüfen und in die eine oder andere Richtung zu \nverändern. Damit kann der Kantonsrat die politische Schwerpunktsetzung der nächsten Jah-\nre bereits auf Planungsstufe beeinflussen. Wird ein Planungspostulat erheblich erklärt, hat \nder Regierungsrat im nächsten Politikplan aufzuzeigen, wie er das überwiesene Planungs-\npostulat in seine Planung einbezogen hat und umsetzen will.  \n \nGegenüber der heutigen Situation wird somit die Einflussmöglichkeit des Kantonsrates auf \ndie mittelfristige politische Planung stark erweitert und verstärkt. Nach wie vor – und wie dies \nbereits heute der Fall ist – nimmt die Umsetzung der Planung in den daraus entspringenden \nkonkreten Vorlagen über Gesetzesänderungen oder Kreditbeschlüssen Gestalt an. Erst dann \ngilt es im politischen Prozess verbindliche Beschlüsse zu fassen. Durch das Planungspostu-\nlat kann indessen die Schwerpunktsetzung der (politischen) Planung beeinflusst werden. \nDies hat mittelbar auch Auswirkungen auf die Inhalte der mittelfristig dem Kantonsrat vorzu-\nlegenden Vorlagen über konkrete Projekte, über die dann Beschluss zu fassen ist.  \n\n 26\n\n\n\n2.  Auswirkungen von WoV auf die Parlamentsorganisation (Ständige Kommissio-\nnen) \n\n \nVorbemerkung \n\nWie dies bereits heute bei den 10 WoV-Dienststellen der Fall ist, führt die Einführung von \nGlobalbudgets und Leistungsaufträgen zu einer vertiefteren, arbeits- und zeitintensiveren  \nAuseinandersetzung mit den Aufgaben und den Kosten der einzelnen Dienststellen. Heute \nnimmt die Geschäftsprüfungskommission (GPK) diese Aufgabe im Rahmen der Vorberatun-\ngen des Voranschlages und der Rechnung bzw. dem Geschäftsbericht für die 10 WoV-\nDienststellen wahr. Die Einführung von Globalbudgets mit Leistungsaufträgen in der gesam-\nten Verwaltung hat demnach markante Auswirkungen auf die Belastung der heutigen GPK, \nund zwar einerseits in zeitlicher, aber auch in quantitativer Hinsicht. Zudem wird sich durch \ndie vermehrte Ausrichtung des Kantonsrates auf die Leistungen, Wirkungen und Kosten der \nvon der Verwaltung erbrachten Dienstleistungen die Zusammenarbeit zwischen Kantonsrat \nund Regierung intensivieren.  \n \nHeutige Parlamentsorganisation und Handlungsbedarf  \n\nIm soeben erwähnten Zusammenhang kann zudem festgestellt werden, dass die heutige \nGPK mit nur sieben Mitgliedern (vgl. dazu § 10 Abs. 1 Ziff. 1 Geschäftsordnung Kantonsrat) \ndurch die Bewältigung der ihr zugewiesenen Geschäfte bereits sehr stark belastet ist und \nunabhängig von der Einführung von WoV eine personelle Aufstockung oder eine andere \nAufgabenzuteilung an die GPK zu prüfen ist.  \n \nLetztlich geht es im Zusammenhang mit der Einführung der WoV darum festzulegen, welche \n(ständige) Kommission zuständig ist für die Vorprüfung der Globalbudgets im Rahmen des \nVoranschlages und für die Rechnungs- bzw. die Geschäftsberichtsabnahme der jeweiligen \nWoV-Dienststellen. Nach der vollständigen Umstellung werden dies rund 50 Globalbudgets \nsein. Es ist einsichtig, dass diese Aufgabe mit der heutigen Parlamentsorganisation im Be-\nreich der ständigen Kommissionen nicht bewältigt werden kann.  \n \nUnabhängig von der Einführung von WoV ist die heutige Parlamentsorganisation im Bereich \nder ständigen Kommissionen zu überdenken und neu zu organisieren im Hinblick auf die \nReduktion der Mitglieder des Kantonsrates von 80 auf 60 gemäss der von den Stimmberech-\ntigten angenommenen Volksinitiative ab dem Jahre 2009. Die Neuorganisation der ständigen \nKommissionen hat somit bis Ende 2008 abgeschlossen zu sein. Es drängt sich auf, den \nHandlungsbedarf aufgrund der Reduktion der Kantonsratsmitglieder «WoV-konform» auszu-\ngestalten. \n \nOrganisationsformen in anderen Kantonen \n\nIn sämtlichen Kantonen, welche WoV eingeführt haben, ist die Parlamentsorganisation im \nBereich der ständigen Kommissionen angepasst worden. Dabei haben sich zwei mögliche \nOrganisationsformen bei den ständigen Kommissionen durchgesetzt: \n– Personelle Verstärkung der bestehenden GPK/Finanzkommission \n– Bildung je einer ständigen Fachkommission pro Departement oder Politikbereich \n\n \n\n 27\n\n\n\nFolgende Kriterien sind bei der Beurteilung der beiden möglichen Organisationsformen zu \nberücksichtigen: \n– Bestehende Parlamentsorganisation bzw. Anzahl der ständigen Kommissionen. \n– Optimale und effektive Unterstützung der Parlamentstätigkeit, auch unter Berücksichti-\n\ngung der Grösse des Gesamtparlaments.  \n– Sicherstellung der Vernetzung der Leistungs- und Ressourcenoptik. \n– Gewährleistung der Gesamtsicht trotz notwendiger Fokussierung und Spezialisierung der \n\nKommissionsmitglieder. \n– Gewisse Konstanz in der Zusammensetzung der Kommissionen für den Aufbau von \n\nKnow-How und der Aufrechterhaltung der notwendigen Kontinuität. \n– Einfachheit und Überschaubarkeit der strukturellen und prozessualen Ausgestaltung des \n\nKommissionensystems (Minimierung der Schnittstellen). \n– Bewältigbarkeit und Attraktivität für Milizparlamentarierinnen und -parlamentarier. \n\n \nAusgangslage für die im Zusammenhang mit WoV neu zu gestaltende Parlamentsorganisa-\ntion in anderen Kantonen war die bereits bestehende Parlamentsorganisation. Das heisst, \nKantone mit bereits zahlreichen ständigen Kommissionen sprachen sich für die (Um-) Bil-\ndung von ständigen Fachkommissionen aus, Kantone mit einer dem Kanton Schaffhausen \nähnlichen Parlamentsorganisation (3 bis 4 bereits bestehende ständige Kommissionen) \nsprachen sich für die Bildung einer erweiterten Geschäftsprüfungskommission resp. Finanz- \nund Geschäftsprüfungskommission aus. Eine entsprechende Untersuchung verschiedener \nKantone (unter anderem AG, BE, TG, SO, ZH, LU) hat ergeben, dass die von den einzelnen \nParlamenten getroffene organisatorische Lösung stark von der vor der Einführung von WoV \nbestehenden Parlamentsorganisation abhängig gemacht wurde. Auffallend ist, dass die \nmeisten Kantone üblicherweise über mehr ständige Kommissionen wie der Kanton Schaff-\nhausen (GPK, Justizkommission, Gesundheitskommission, Petitionskommission, vgl. § 10 \nGeschäftsordnung Kantonsrat) verfügten und daher eine Neuorganisation der ständigen \nKommissionen in Richtung Fachkommissionen eingeschlagen haben. Kantone, die – wie \nSchaffhausen – eher über wenige ständige Kommissionen verfügen, haben demgegenüber \neher die bereits bestehende GPK oder Finanzkommission personell gestärkt. Hierzu zählen \nbeispielsweise die Kantone TG und BE, die nachfolgend exemplarisch kurz dargestellt wer-\nden sollen. \n \nKanton Bern (200 Mitglieder des Grossen Rates) \nIm Kanton Bern hat der Grosse Rat folgende ständigen Kommissionen: Geschäftsprüfungs-\nkommission (15 Mitglieder), Finanzkommission (15 Mitglieder), Justizkommission (15 Mit-\nglieder). Daneben werden für einzelne Sachgeschäfte und Vorlagen jeweils je nach Bedarf \nSpezialkommissionen eingesetzt. Im Zusammenhang mit der Einführung von NEF (Neue \nVerwaltungsführung) im Kanton Bern wurde am bestehenden Kommissionensystem ange-\nknüpft. Inhaltlich nimmt die Geschäftsprüfungskommission die Funktion einer Oberaufsichts-\nkommission wahr. Die Kompetenzen und Verantwortung bei der Behandlung von Voran-\nschlag, Aufgaben- und Finanzplan sowie Geschäftsbericht liegen vollumfänglich bei der Fi-\nnanzkommission. Diese hat sich in Unterausschüsse aufgeteilt, welche jeweils analog einer \n«Fachkommission» für die einzelnen Departemente bzw. der WoV-Dienststellen des Depar-\ntements zuständig sind. Die Ausschüsse der Finanzkommission verfügen jedoch über kein \ndirektes Antragsrecht im Grossen Rat (ausser demjenigen der einzelnen Mitglieder im Rah-\nmen der parlamentarischen Instrumente). \n\n 28\n\n\n\nKanton Thurgau (130 Mitglieder des Grossen Rates) \nIm Kanton Thurgau hat der Grosse Rat folgende ständigen Kommissionen: Geschäftsprü-\nfungs- und Finanzkommission (21 Mitglieder), Justizkommission (11 Mitglieder), Raumpla-\nnungskommission (13 Mitglieder), Gemeindeorganisationskommission (13 Mitglieder), Ge-\nsetzgebungs- und Redaktionskommission (9 Mitglieder). Daneben werden für einzelne \nSachgeschäfte und Vorlagen jeweils je nach Bedarf Spezialkommissionen eingesetzt. Die \npersonell ausgebaute Geschäftsprüfungs- und Finanzkommission erfüllt analog dem Aufga-\nbenbereich der GPK in Schaffhausen folgende Aufgaben: Parlamentarische Aufsicht über \nden gesamten Finanzhaushalt, insbesondere Prüfung des Voranschlages, der Nachtrags-\nkreditgesuche und der Staatsrechnung. Parlamentarische Aufsicht über die gesamte kanto-\nnale Verwaltung und die selbständigen Anstalten sowie Institutionen. Prüfung des Rechen-\nschaftsberichtes der Regierung und der Geschäftsberichte der selbständigen Anstalten. Die \nGeschäftsprüfungs- und Finanzkommission kann zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben Sub-\nkommissionen bilden und diesen Aufgaben und Kompetenzen übertragen. Dies wurde um-\ngesetzt, sodass jeweils – analog im Kanton Bern – Subkommissionen gebildet wurden, wel-\nche jeweils analog einer «Fachkommission» für die einzelnen Departemente bzw. der WoV-\nDienststellen des Departements zuständig sind. Gegenüber dem Grossen Rat bleibt die Ge-\nschäftsprüfungs- und Finanzkommission für ihre Tätigkeit verantwortlich. \n \nDemgegenüber steht das Organisationsmodell mit ständigen und selbständigen Fachkom-\nmissionen, wie dies zum Beispiel im Kanton Zürich gewählt wurde. \n \nKanton Zürich (180 Mitglieder des Kantonsrates) \nEs bestehen im Kanton Zürich folgende ständige Aufsichtskommissionen, welche die Ober-\naufsicht über Regierung, Verwaltung und Justizverwaltung wahrnehmen: Finanzkommission, \nGeschäftsprüfungskommission, Justizkommission. Daneben besteht für jede selbständige \nAnstalt des Kantons eine ständige Aufsichtskommission. Schliesslich bestehen folgende \nständige, selbständige Fachkommissionen, die alle Vorlagen und Globalbudgets aus einem \nbestimmten Sachbereich prüfen: Kommission für Bildung und Kultur, Kommission für Ener-\ngie, Umwelt und Verkehr, Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit, Kommission für \nPlanung und Bau, Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, Kommission für Staat \nund Gemeinden, Kommission für Wirtschaft und Abgaben. Sämtliche ständigen Kommissio-\nnen verfügen über professionelle Sekretariate, welche die Kommissionsgeschäfte vorberei-\nten, begleiten und nachbereiten.  \n \n\n3. Mögliche Organisationsformen im Kanton Schaffhausen (§ 10 Abs. 1 Ziff. 1 Ge-\nschäftsordnung Kantonsrat) \n\nFür die notwendigen organisatorischen Anpassungen im Bereich der ständigen Kommissio-\nnen im Kanton Schaffhausen ist neben der bestehenden Kommissionsstruktur mit den ins-\ngesamt vier ständigen Kommissionen (GPK, Justizkommission, Gesundheitskommission, \nPetitionskommission) auch die aufgrund der angenommenen Initiative zur Reduktion der \nMitglieder des Kantonsrates auf neu 60 Kantonsräte ab dem Jahr 2009 zu berücksichtigen. \nMit anderen Worten ist der Kantonsrat ohnehin gehalten, die Parlamentsorganisation bis \nspätestens Ende 2008 neu zu ordnen. Diese Neuorganisation ist «WoV-konform» auszuges-\ntalten. Mithin ist anzustreben, dass ein Organisationsmodell umgesetzt wird, dass sowohl die \nneuen Anforderungen der WoV-Einführung wie auch der reduzierten Mitgliederzahl des Kan-\ntonsrates zu genügen vermag. Vor diesem Hintergrund gilt es zu bedenken, dass ein Orga-\n\n 29\n\n\n\nnisationsmodell mit ständigen Fachkommissionen (wie z. B. im Kanton Zürich) bereits aus \npersonellen Gründen an Grenzen stösst, wenn man davon ausgeht, dass neben den ständi-\ngen Fachkommissionen zusätzlich noch mindestens eine ständige Aufsichtskommission die \ngesamte Staatstätigkeit (GPK) und insbesondere für den Justizbereich (Justizkommission) \ngebildet werden muss. Sodann ist davon auszugehen, dass für vereinzelte Vorlagen nach \nwie vor (nicht ständige) Spezialkommission eingesetzt werden. \n \n \nVariante 1:  Personelle Verstärkung der bestehenden GPK \n \nAls Variante 1 ist das Organisationsmodell «Verstärkung der bestehenden GPK» analog \ndem Kanton Bern bzw. Thurgau möglich. Dabei sind verschiedene Varianten der personellen \nVerstärkung und der internen Organisation der heutigen GPK (Referentensystem, Aus-\nschuss- bzw. Subkommissionssystem usw.) möglich. So könnten pro Departement 2 oder 3 \nMitglieder der erweiterten GPK zuständig sein, was beispielsweise zu folgenden Organisati-\nonsformen der künftigen GPK führen könnte: \n\n– Pro Departement 2 Mitglieder zuständig plus 1 Präsident:  \n5 x 2 + 1 = 11er Kommission \n\n– Pro Departement (plus Allg. Verw.) 2 Mitglieder zuständig plus 1 Präsident:  \n6 x 2 + 1 = 13er Kommission \n\n– Pro Departement 3 Mitglieder zuständig plus 1 Präsident und 1 Vize: \n5 x 3 + 2 = 17er Kommission \n\n \nDaneben würde die heute bestehende Justizkommission, die Gesundheitskommission und \ndie Petitionskommission bestehen bleiben. Ebenso würden wie bis anhin für einzelne Vorla-\ngen und Geschäfte Spezialkommissionen eingesetzt. \n \nVorteile einer personellen Verstärkung der bestehenden GPK:  \n– Die bestehende und eingespielte Struktur der ständigen Kommissionen kann belassen \n\nwerden; der Aufgabenbereich der heutigen GPK bleibt unverändert, nur die GPK-interne \nOrganisation erfährt eine massgebliche Änderung. \n\n– Die GPK als bereits jetzt zuständige Kommission für Staatsrechnung, Voranschlag und \nGeschäftsberichte kann ihre Fachkompetenz weiter ausbauen und die Kontinuität und \ndas Know-How sichern. \n\n– Die GPK verfügt bereits über erhöhtes Wissen im Bereich WoV. Dieses Wissen sollte \nauch in Zukunft genutzt werden können. Durch die etappierte Ausweitung der WoV-\nDienststellen kann auf diese Weise kontinuierlich das Know-How aufgebaut und können \ndie neuen kommissionsinternen Abläufe erprobt und optimiert werden. \n\n– Dadurch, dass 2 oder 3 Mitglieder der GPK jeweils für ein Departement (bzw. die in die-\nsem Departement ansässigen WoV-Betriebe) zuständig sind, kann spezifisches Fach-\nwissen aufgebaut werden, ohne dass zu starke «Abhängigkeiten» entstehen können. \n\n– Es besteht nur eine Schnittstelle zwischen Regierung und Kantonsrat. \n– Die bereits heute stark belastete GPK wird durch die personelle Aufstockung entlastet. \n– In den Spezialkommissionen (für Sachgeschäfte und Vorlagen) können wie bisher die \n\nMitglieder des Kantonsrates nach ihren Kompetenzen und Schwerpunkten gezielt einge-\nsetzt werden. \n\n 30\n\n\n\n– Kleinere Fraktionen können in den Spezialkommissionen Einsitz nehmen, ohne dass die \nBelastung zu gross wird. \n\n \nNachteile: \n– Durch gebündeltes Know-How in der GPK besteht tendenziell Gefahr einer „Schattenre-\n\ngierung“. Die GPK konzentriert die Steuerungsaufgaben auf sich. \n– Beschränktes Potenzial, die Möglichkeiten einer Begleitung der Fachbereiche entlang \n\ndem politischen Kreislauf abzudecken (z. B. Gesetzgebung und –evaluation). \n\n \nDer durch die Einführung von WoV anfallende zusätzliche Arbeitsaufwand hat auch Auswir-\nkungen auf die Administration bzw. die Unterstützung der Kommissionsarbeit einer erweiter-\nten GPK. Damit eine erweiterte GPK optimal arbeiten kann, ist diese auch in administrativer \nHinsicht durch ein «ständiges» Sekretariat zu erweitern. Hierzu soll das Kantonsratssekreta-\nriat durch eine entsprechende Pensenerhöhung ebenfalls verstärkt werden. Es ist davon \nauszugehen, dass – über das ganze Jahr gerechnet – eine professionelle Administration und \nUnterstützung der erweiterten GPK mit 40 Stellenprozenten sichergestellt werden kann. Die \nErweiterung des Kantonsratssekretariats ist somit notwendiger Bestandteil der Anpassungen \nder Parlamentsorganisation (vgl. auch hinten unter «Finanzielle und personelle Auswirkun-\ngen»). \n \n \nVariante 2:  Bildung je einer ständigen Fachkommission pro Departement  \n \nWeiter ist das Organisationsmodell der "Ständigen Fachkommissionen" analog dem Kanton \nZürich möglich. Diese sind für sämtliche Vorlagen aus dem entsprechenden Sachbereich \nsowie für die Globalbudgets und Geschäftsberichte der Dienststellen aus dem Sachbereich \nzuständig. Als Folge davon werden praktisch keine Spezialkommissionen mehr eingesetzt. \nNeben den Fachkommissionen sind aber noch weitere Aufsichtskommissionen (Geschäfts-\nprüfungskommission, Justizkommission usw.) notwendig. Die ständigen Fachkommissionen \nkönnen nach Departement oder nach Sachbereichen oder in einer Mischform gegliedert \nwerden. Die Gliederung nach Departementen ist am einfachsten und es werden keine unnö-\ntigen Schnittstellen geschaffen. Für den Kantonsrat und die Allgemeine Verwaltung wäre \nweiterhin die Geschäftsprüfungskommission zuständig. In der Variante 2 wird eine mögliche \n(rechtliche) Organisationsform im Geschäftsreglement des Kantonsrates (§ 10 und § 11 Abs. \nGeschäftsreglement) skizziert. \n \nVorteile: \n– Spezialisierung der Fachkommissionen auf einen Fachbereich (ermöglicht gewisse Ent-\n\nlastung der übrigen Parlamentarier). \n– Innerhalb der Fachkommission erwerben sich die Kommissionsmitglieder erhöhte Fach-\n\nkompetenz in den entsprechenden Bereichen, mit der Folge, dass die ständigen Fach-\nkommissionen ein «Gegengewicht» zur Verwaltung und Regierung bilden. \n\n– Begleitung der Aufgaben eines Fachbereichs entlang des politischen Kreislaufs (Recht-\nsetzungsgeschäfte und Gesetzesevaluation, Vorberatung Voranschlag/Politikplan, Vor-\nberatung Geschäftsbericht, Departementsgeschäfte in einer Hand). \n\n– Entlastung der GPK hinsichtlich ihrer bisherigen Aufgaben.  \n\n 31\n\n\n\n– Das Engagement in ständigen Kommissionen ist besser planbar als in Spezialkommissi-\nonen. \n\n \nNachteile:  \n– Grosser Eingriff in die bestehende Struktur der ständigen Kommissionen (Gesundheits-\n\nkommission, GPK, Justizkommission, Petitionskommission). Es müssen, neben der Be-\ngründung der neuen Fachkommissionen, die Aufgabenbereiche der bestehenden ständi-\ngen Kommissionen neu definiert werden und von dem neu zu definierenden Aufgabenbe-\nreich der ständigen Fachkommissionen abgegrenzt werden. \n\n– Es besteht bei dieser Organisationsform die Gefahr der «Abhängigkeit» bzw. der «Ge-\nwöhnung»  der Kommissionsmitglieder vom und an den zuständigen Departements-\nvorsteher oder die Departementsvorsteherin. \n\n– Die neu zu definierende Schnittstelle zur GPK und anderer ständigen Kommissionen \nbirgt Kompetenzkonflikte. \n\n– Kleinere Fraktionen werden aufgrund des verkleinerten Kantonrates nicht in allen ständi-\ngen Fachkommissionen mitwirken können. \n\n– Es besteht die Gefahr eines «Zweiklassen-Kantonsrats» mit Mitgliedern, die einer Fach-\nkommission angehören (Mehrheit) und Mitgliedern, die keiner Fachkommission oder an-\nderen ständigen Kommission angehören (Minderheit). \n\n– Da praktisch keine Spezialkommissionen mehr eingesetzt werden, geht die heutige Att-\nraktivität der Spezialkommissionen – gerade für Milizparlamentarier – verloren (Verlust \nder Möglichkeit zu zeitlich befristeten persönlichen Einsätzen, Anzahl der Präsidien). \n\n– Erhöhter Ressourcenbedarf: Die Bildung von ständigen Fachkommissionen (neben den \nbisherigen oder allenfalls neu zu bildenden weiteren ständigen Kommissionen) führt bei \neinem auf 60 Mitglieder verkleinerten Kantonsrat zu personellen Problemen. Bei fünf bis \nsechs Fachkommissionen mit je beispielsweise 7 Mitgliedern (inkl. Präsidium) sowie zwei \nbis drei weiteren ständigen Kommissionen (GPK, Justizkommission, Petitionskommissi-\non) mit je 5 - 7 Mitgliedern (inkl. Präsidium) besteht ein «Personalbedarf» von mindes-\ntens 45 - 50 Parlamentsmitgliedern. \n\n \nAuch die Organisationsform mit ständigen Fachkommissionen führt zu einem administrativen \nMehraufwand beim Kantonsratssekretariat. Die Erweiterung des Kantonsratssekretariats ist \nsomit auch notwendiger Bestandteil bei dieser Organisationsform. \n \n \n \nVIII. Finanzielle und Personelle Auswirkungen der Verwaltungsreform \n \nBei den finanziellen und personellen Auswirkungen ist zu unterscheiden zwischen den ein-\nmaligen Einführungs- bzw. Umstellungskosten und den wiederkehrenden Betriebskosten der \nVerwaltungsreform. Die einmaligen Kosten der Einführung der wirkungsorientierten Verwal-\ntungsführung werden sich auf die Zeitdauer der Umstellungsphase, mithin also über drei \nJahre, verteilen. Die vollen Betriebskosten werden erst nach vollständiger Umstellung ab \n2009 in voller Höhe anfallen. \n\n 32\n\n\n\n1. Einführungs- Umstellungskosten  \n \nExterne Unterstützung in Umstellungsphase  \nZur Unterstützung bei der Umstellung der Dienststellen (Definition der Produkte und Produk-\ntegruppen, Ermittlung der Leistungsindikatoren sowie Schulungen) ist externe Unterstützung \nnotwendig, da verwaltungsintern nicht genügend Personalressourcen für diese Tätigkeit zur \nVerfügung steht. Während der Einführungsphase werden schätzungsweise ca. 5'000 - \n10'000 Franken pro umzustellende Dienststelle anfallen, darin eingerechnet ist auch der \nSchulungsaufwand. Vor dem Hintergrund der 45 umzustellenden Dienststellen ergibt dies \nrund 390'000 Franken externe Einführungskosten, verteilt auf drei Jahre. Jede Umstellungs-\ntranche hat demzufolge externe Kosten in Höhe von 130'000 Franken zur Folge. \n \nInvestitionen Software / Hardware \nIm Bereich der Software sind Anpassungen im Bereich der Leistungserfassung in Höhe von \nrund 35'000 Franken notwendig. Weitere Softwareinvestitionen sind notwendig für die Ein-\nführung der Kosten-Leistungs-Rechnung sowie das Reporting. Aufgrund der von verschie-\ndenen Anbietern vorliegenden Offerten werden sich die einmaligen Lizenzkosten voraus-\nsichtlich in Höhe von 200'000 Franken (Lösung mit SAP; Vorteil: der Einsatz weiterer Module \nwäre bereits lizensiert; Komplettlösung Business Suite) bewegen. Die Anschaffung im Hard-\nwarebereich werden rund 40'000 Franken beanspruchen. Somit ist in diesem Bereich mit In-\nvestitionen in Höhe von insgesamt rund 275'000 Franken zu rechnen, verteilt auf drei Jahre. \nJede Umstellungstranche hat demzufolge Software / Hardwareinvestitionen in Höhe von \nrund 90'000 Franken zur Folge. \n \n \n2. Wiederkehrende Betriebskosten \n \n\nFinanzverwaltung \nBei der Datenerfassung werden in der Finanzverwaltung die Zusatzkontierungen im Zusam-\nmenhang mit der Kosten-Leistungs-Rechnung miterfasst. Dies bedeutet einen noch nicht ab-\nzuschätzenden Mehraufwand im laufenden Betrieb. Es ist indessen davon auszugehen, dass \ndieser Mehraufwand mit den bestehenden Personalressourcen bewältigt werden kann. \n \nControlling (Departementscontroller) \nIm Gegensatz zur traditionellen rein inputorientierten Verwaltungsführung verlangt WoV \nzwingend einen Ausbau des Controllings auf allen Ebenen. Für die inputgesteuerte Verwal-\ntung reicht die Finanzbuchhaltung als «Controllinginstrument» aus. Der Finanzbuchhaltung \nkann entnommen werden, ob die Dienststellen ihr Budget eingehalten haben oder nicht. Mit \nWoV hingegen werden Leistungen und Finanzen miteinander verknüpft. Auf allen Stufen, \ninsbesondere aber auf den Stufen Regierung–Departement und Departement–Dienststelle \nwird mit Zielsetzungen und klaren Leistungsaufträgen geführt und für die Erfüllung der Ziel-\nsetzungen ein Globalbudget in Form einer Saldovorgabe zur Verfügung gestellt. Damit wird \nauch die Controlling-Aufgabe, d.h. die Steuerungsaufgabe, anspruchsvoller. Daneben soll \nauch ein Controlling der Regierungstätigkeit eingeführt werden. Neben der Einhaltung des \nGlobalbudgets müssen auch die Zielerreichung / Wirkung mit aussagekräftigen Indikatoren / \nKennzahlen gemessen und stufengerecht dokumentiert werden. \n \n\n 33\n\n\n\nFür den Aufbau und die Etablierung eines entsprechenden Controllings sind insgesamt 300 \nStellenprozente notwendig (je 50 Stellenprozente pro Departement und Staatskanz-\nlei/Regierung). Davon ausgehend, dass die im Finanzdepartement bereits vorhandene 100 \nProzentstelle der wissenschaftlichen Mitarbeiterin künftig vollständig Controllingaufgaben \nwahrnimmt (heute ca. 50 Prozent), besteht demnach ein zusätzlicher Personalbedarf von \n200 Stellenprozenten. Die notwendigen zwei zusätzlichen Stellen sollen gestaffelt während \nder drei Jahre der Umstellung besetzt werden, wobei eine erste Person im ersten Jahr und \neine zweite Person im dritten Umstellungsjahr eingestellt wird. Eine entsprechende Stelle hat \nwiederkehrende Kosten in Höhe von 140'000 Franken jährlich (inkl. Sozialkosten und Büro-\nkosten) zur Folge. \n \n\nFinanzkontrolle \nDie Einführung von WoV hat auch Auswirkungen auf die Kontrolltätigkeit der Finanzkontrolle \n(flächendeckende Kosten-Leistungs-Rechnung; Schnittstellen zur Finanzbuchhaltung; Beur-\nteilung der Abstimmung aller WoV-Stellen mit der Finanzbuchhaltung; Verifizierung der aus-\ngewiesenen Zahlen). Eine umfassende WoV-Revision einer Dienststelle sollte alle 2 - 3 Jah-\nre stattfinden. Es ist geplant, für die WoV-Prüfung eine zusätzliche Stelle bei der Finanzkon-\ntrolle zu schaffen, die allerdings für die kantonalen wie städtischen WoV-Bereiche eingesetzt \nwerden wird. Der Stellenanteil für den Kanton für die spezifischen WoV-Prüfungen beträgt im \nVollausbau rund 65 Prozent einer Stelle. Zeitlich ist die zusätzliche Stelle beim Erreichen des \nVollausbaus von WoV erforderlich. Eine entsprechende Stelle (Anteil 65 %) hat wiederkeh-\nrende Kosten in Höhe von 90'000 Franken jährlich (inkl. Sozialkosten und Bürokosten) zur \nFolge. Diese Kosten fallen demnach erst ab 2009 an. \n \n\nKantonsratssekretariat \nDie Auswirkungen von WoV auf die Parlamentsarbeit und die Parlamentsorganisation im Be-\nreich der ständigen Kommissionen durch eine personelle Erweiterung der GPK und der neu-\nen GPK-internen Organisation führen zu einem administrativen Mehraufwand für das Sekre-\ntariat der GPK, das künftig nicht mehr vom stellvertretenden Staatsschreiber wahrgenommen \nwerden kann. Da gemäss § 15 Geschäftsordnung des Kantonsrates das Sekretariat des \nKantonsrates die Protokollführung in Kantonsratskommissionen zu besorgen hat, ist das \nKantonsratssekretariat mit entsprechenden Mitteln zu verstärken. Über das ganz Jahr gese-\nhen dürfte der Zusatzaufwand rund 30 Stellenprozente betragen, wobei die Hauptbelastung \nvor der Rechnungsabnahme und vor und während dem Budgetprozess bestehen wird. Eine \nentsprechende Stelle (Anteil 30 %) hat wiederkehrende Kosten in Höhe von 40'000 Franken \njährlich (inkl. Sozialkosten und Bürokosten) zur Folge. \n \n\nBetriebskosten KSD \nDie Software-Lizenzen der Betriebsbuchhaltung (Modul CO) sowie der Anlagebuchhaltung \n(Modul FI-AA) sind Bestandteil des Standard-SAP-R/3-Systems und damit nicht zusätzlich \nkostenpflichtig. Pro angeschlossenen Benutzer verrechnet die KSD pro Jahr Kosten von \n6'500 Franken. Es fallen für die beiden zusätzlichen Departementscontroller somit wieder-\nkehrende Lizenzkosten in Höhe von 13'000 Franken an.  \n \n\nJährlich wiederkehrende Kosten im Zusammenhang mit dem Reporting \nHierunter ist einerseits die Wartung der Softwarelizenzen zu verstehen, andererseits exter-\nner Support sowie die zusätzlich entstehenden Betriebskosten der KSD. Abgestellt auf die \nAnschaffung einer entsprechenden Software gemäss Ziff. 1, liegen die Kosten bei rund \n75’000 Franken jährlich. \n\n 34\n\n\n\nKostenübersicht (Vollkosten): \n \n\nBeschreibung Bemerkungen  Franken\n\n   \nExterne Unterstützung Schulung / Produktedefinition WoV 165’000 390'000\n Schulung SAP / Reporting usw. 30’000 \n Unterstützung extern und KSD 195'000 \n\nInvestitionen Software und \nHardware \n\nLizenzen Kosten-Leistungs-Rech-\nnung / Reporting \n\n200’000 275’000\n\n Lizenzen Leistungserfassung 35’000 \n Anschaffung Server, Disk etc. 40’000 \n\nTotal einmalige Kosten, verteilt auf drei Jahre (2006 - 2008) 665’000\n\nTotal einmalige Kosten, pro Umstellungsjahr 220'000\n\n   \n\n   \nJährliche Betriebskosten Wartung der Lizenzen für  88’000\n Controlling-Arbeitsplätze 13’000 \n Reporting + Betriebskosten KSD 75’000 \n\nPersonelle Ressourcen Finanzdepartement: Controlling  \n(2 x 100 Prozentstelle) \n\n \n140'000 \n\n280’000\n\n Finanzkontrolle: 65 %  \nKantonsratssekretariat 30 %                      \n\n90'000\n40'000\n\nTotal jährlich wiederkehrende Kosten ab 2009 498'000\n \n \n\n3. Nutzen der Verwaltungsreform \n \n\nDie soeben dargestellten Kosten der Verwaltungsreform werden durch den damit generierten \nNutzen gerechtfertigt. Durch die Verbesserung der Steuerbarkeit sowie der Effizienz und \nWirtschaftlichkeit der staatlichen Tätigkeiten und Leistungen, die verstärkte Ausrichtung der \nVerwaltungstätigkeit auf die vorgegebenen Ziele und Wirkungen sowie die organisatorischen \nOptimierungen (Straffung der Abläufe, Zusammenfassen von Kleinstdienststellen usw.) wird \ndurch die Einführung der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung neben mittel- und länger-\nfristigen Kosteneinsparungen ein allgemeiner Nutzen im Sinne von Kosteneinsparungen ge-\nneriert, dessen genaue Bezifferung in Franken nicht möglich ist. Aufgrund der bisherigen Er-\nfahrungen im Pilotbetrieb kann indessen davon ausgegangen werden, dass die für die Auf-\ngabenerfüllung zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel noch wirkungsvoller eingesetzt \nwerden. Vor diesem Hintergrund ist festzuhalten, dass die mit der Umstellung verbundenen \nInvestitionen mittelfristig kompensiert und längerfristig überkompensiert werden. Dabei sind \nsowohl die Investitions- wie auch die Betriebskosten ins Verhältnis zum Volumen des Staats-\nhaushaltes und somit zur grundsätzlichen «Steuerungsmasse» zu setzen. \n \n\nDie neue Führungsmethodik wird es den Steuerungsinstanzen, insbesondere dem Kantons-\nrat und dem Regierungsrat, erlauben, besser zu beurteilen, ob das Richtige getan wird (Ef-\nfektivität) und ob das, was getan wird, richtig getan wird (Effizienz). Die mit WoV einherge-\nhende neue Führungsmethodik wird zu mehr Transparenz über die staatlichen Leistungen \nund deren Kosten führen. Die staatlichen Leistungen werden einerseits vermehrt über deren \nWirkungen beurteilt und andererseits in Produkten und Produktegruppen einzeln und trans-\nparent dargestellt. Die Leistungen und Ziele dieser Produktegruppen sind definiert und für \n\n 35\n\n\n\n 36\n\nden Kantonsrat einseh- und veränderbar. Für den Regierungsrat bzw. die Verwaltung erhöht \ndiese Art der Steuerung die Anpassungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit bei der Einsetzung \nder finanziellen Mittel. Die Realisierung der Effektivitäts- und Effizienzgewinne hängt dabei \nwesentlich davon ab, ob und wie die neuen Führungsinstrumente und die verbesserten In-\nformationsgrundlagen bei den (politischen) Sachentscheiden genutzt werden. \n \n\nWoV bedeutet nicht mehr oder weniger Staat und ist auch kein Sparprogramm. WoV ist eine \nDarstellungs- und Führungshilfe und soll die Transparenz erhöhen sowie die Wirkungsorien-\ntierung zum Nutzen der Bürgerinnen und Bürger stärken. Das verbesserte Führungs- und \nSteuerungssystem und insbesondere die Wirkungsoptik sollen zu einer weiteren Verbesse-\nrung der staatlichen Leistungen führen. Die konsequente Verbindung von Leistungen und \nKosten sowie die neue rollende Mittelfristplanung (Politikplan) erweitern den Betrachtungsho-\nrizont für die Zielorientierung. In welchem Ausmass diese neue Kultur der (politischen) Pla-\nnung mittel- und längerfristig zu Kosteneinsparungen führen wird, lässt sich nicht berechnen. \nEs können aber durch eine konsistente Aufgaben- und Finanzplanung finanzwirksame Fehl-\nentwicklungen vermieden werden. Bereits dadurch werden die neuen Führungsinstrumente \nzu Kosteneinsparungen führen. \n \n \n\nIX. Umsetzung und Schulung der Verwaltung und des Kantonsrates  \n \n\nDie Umstellung der verbleibenden rund 45 Dienststellen ist in insgesamt drei Etappen von je \nrund 15 Dienststellen während den Jahren 2006 - 2008 vorgesehen (vgl. vorstehend Ziff. \nIV/3). Der Regierungsrat legt im Einvernehmen mit der Geschäftsprüfungskommission die \nReihenfolge der Umstellung der verbleibenden Dienststellen fest (Art. 22 Abs. 3 WoV-\nGesetz). Jede Dienststelle wird bei der Produktedefinition, der Festlegung der Leistungsindi-\nkatoren, beim Aufbau einer Kosten- und Leistungs-Rechnung und hinsichtlich dem Berichts-\nwesen (für das Controlling) sowie den neuen Abläufen durch externe und interne Beratung \nund Schulung  durch das Finanzdepartement, die Finanzverwaltung und die KSD unterstützt. \nDaneben ist vorgesehen, die – je nach gewählter Parlamentsorganisationsvariante –\nentsprechenden Kommissionen bzw. Mitglieder des Kantonsrates betreffend der neuen In-\nstrumente und Darstellungsformen (Staatsvoranschlag, Globalbudget, Geschäftsbericht) im \nRahmen von entsprechenden Informationsveranstaltungen zu schulen bzw. zu unterstützen. \n \n \n\nSehr geehrter Herr Präsident \nSeht geehrte Damen und Herren \n \n\nGestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen, auf die Vorlage einzutre-\nten und dem im Anhang beigefügten Entwurf für ein Gesetz über die Einführung der wir-\nkungsorientierten Verwaltungsführung sowie der Änderung der Geschäftsordnung des Kan-\ntonsrates zuzustimmen. \n \n\nSchaffhausen, 23. November 2004   Im Namen des Regierungsrates \n       Der Präsident: \n       Dr. Erhard Meister \n \n\n       Der Staatsschreiber: \n       Dr. Reto Dubach \n\n\n\n \n\nAnhang 1 \nGesetz  \nüber die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und Finan-\nzen (WoV-Gesetz) \n \nvom \n \n_________________________________________________________________________ \n \nDer Kantonsrat Schaffhausen \n \nbeschliesst als Gesetz: \n \n \nI.  Allgemeine Bestimmungen \n \nArt. 1  Gegenstand und Geltungsbereich \n1 Dieses Gesetz regelt die Planung und Steuerung der Wirkungen, Leistungen und Finan-\nzen des Kantons durch den Kantonsrat, den Regierungsrat und die kantonale Verwaltung. \n2 Es ist anwendbar auf die Leistungen und Finanzen der kantonalen Verwaltung mit Aus-\nnahme der Spezialverwaltungen, der selbständigen öffentlichen-rechtlichen Anstalten und \nBetriebe sowie der Rechtspflege, soweit die Spezialgesetzgebung die Anwendung nicht \nausdrücklich vorsieht. \n \n \nArt. 2  Zweck \nDieses Gesetz bezweckt die Verbesserung der Planung und Steuerung der Leistungen und \nFinanzen des Kantons, die Erhöhung der Transparenz über die zu erbringenden Leistun-\ngen, deren Kosten und Wirkungen mit dem Ziel, mit den zur Verfügung stehenden Mitteln \noptimale Wirkungen zum Wohle der Allgemeinheit zu entfalten. \n \n \nArt. 3  Steuerungsgrundsätze \n1 Die Steuerung der staatlichen Leistungen und Finanzen erfolgt nach folgenden Grundsät-\nzen: \na) Ausrichtung des staatlichen Handelns auf seine Wirkungen;  \nb) Festlegung der zu erbringenden Leistungen; \nc) Verbindung von Leistungen und Finanzen;  \nd) Globalbudgetierung;  \ne) Übereinstimmung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung;  \nf) Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit. \n2  Verfassung und Gesetzgebung binden die staatlichen Organe bei der Steuerung von Lei-\ntungen und Finanzen. \n \n \n\n\n\n \n\nArt. 4  Aufgabenbereiche \n1 Die vom Kanton erbrachten Leistungen werden in Aufgabenbereiche eingeteilt. Ein Aufga-\nbenbereich entspricht in der Regel einer Dienststelle.  \n2 Innerhalb eines Aufgabenbereiches werden die zu erbringenden Leistungen in Produk-\ntegruppen gegliedert. Ein Aufgabenbereich umfasst mindestens eine Produktegruppe. \n3 Der Regierungsrat legt die Aufgabenbereiche und Produktegruppen in einer Verordnung \nfest.  \n \n \n \nII. Planungs- und Steuerungsinstrumente  \n \nArt. 5   Grundsatz \nKantonsrat und Regierungsrat planen und steuern das staatliche Handeln im Rahmen ihrer \nverfassungsmässigen Kompetenzen namentlich mit dem Legislaturprogramm, dem Politik-\nplan, der Dekrets- und Gesetzgebung inklusive den parlamentarischen Instrumenten, dem \nVoranschlag inklusive den Leistungsaufträgen und Globalbudgets sowie mit den gesonder-\nten Ausgabenbeschlüssen. \n \n \nArt. 6   Legislaturprogramm \n1 Das Legislaturprogramm umschreibt die strategischen Ziele und die politischen Schwer-\npunkte der Amtsperiode. Es enthält eine Prioritätenordnung für die geplanten Massnahmen \nund einen Gesetzgebungsplan.  \n2 Der Regierungsrat erstellt zu Beginn jeder Amtsperiode ein Legislaturprogramm und leitet \nes dem Kantonsrat zur Kenntnisnahme zu.  \n \n \nArt. 7   Politikplan;  1. Begriff \n1 Der Politikplan umfasst die integrierte Aufgaben- und Finanzplanung des Kantons. Er wird \nvom Regierungsrat jährlich für die folgenden vier Jahre erstellt. Der Voranschlagsentwurf \ndes Regierungsrates entspricht dem ersten Planjahr des Politikplans. \n2 Der Regierungsrat leitet den Politikplan dem Kantonsrat gleichzeitig mit dem Entwurf des \nVoranschlages zu. Der Kantonsrat nimmt unter Vorbehalt der überwiesenen Planungs-\npostulate Kenntnis vom Politikplan.  \n \n \nArt. 8  2. Inhalt \n1 Der Politikplan enthält insbesondere: \na) eine Zusammenfassung der Ziele des Legislaturprogramms;  \nb) die finanz- und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen;  \nc) eine Darstellung und Beurteilung der Entwicklungen der Leistungen und Finanzen des \n\nKantons;  \nd) eine Übersicht über die Entwicklung der Leistungen und Finanzen der Departemente \n\nund der Staatskanzlei sowie ihrer Aufgabenbereiche mit Einschluss der Projekte;  \ne) eine Übersicht über die Entwicklung und die laufenden und künftigen Investitionen in \n\nden Aufgabenbereichen; \n\n\n\n \n\nf) eine Darstellung, wie die erteilten Planungsaufträge erfüllt wurden. \n2 Er enthält zudem eine Übersicht über die Entwicklung von Leistungen und Finanzen weite-\nrer Behörden und Organisationen gemäss besonderer Gesetzgebung. \n3 Wesentliche Änderungen gegenüber dem Politikplan des Vorjahres sowie innerhalb der \nPlanperiode werden ausgewiesen und begründet. \n4 Zu Beginn der Amtsperiode ist der Politikplan mit dem Legislaturprogramm inhaltlich ab-\ngestimmt. \n \n \nArt. 9  3. Darstellung der Aufgabenbereiche \n1 Im Politikplan werden für jeden Aufgabenbereich, also in der Regel für jede Dienststelle, \ndargestellt: \na) der Leistungsauftrag des Aufgabenbereichs und die Rahmenbedingungen der Aufga-\n\nbenerfüllung; \nb) die Schwerpunkte der Leistungserfüllung, die Vorhaben und Projekte samt den jeweili-\n\ngen finanziellen Auswirkungen;  \nc) die benötigten finanziellen Mittel. \n2 Erbringt ein Aufgabenbereich ausschliesslich finanzielle Leistungen, hat er bloss eine Ver-\nrechnungsfunktion oder werden deren Wirkungen bei einem anderen Aufgabenbereich dar-\ngestellt, werden einzig die benötigten finanziellen Mittel ausgewiesen. \n \n \nArt. 10  Voranschlag; 1. Begriff \n1 Mit dem Voranschlag werden die Leistungen des Kantons und deren Finanzierung für ein \nKalenderjahr festgelegt. Der Entwurf des Voranschlags des Regierungsrates entspricht dem \nersten Planjahr des Politikplans. \n2 Der Regierungsrat erstellt den Entwurf des Voranschlages und leitet ihn dem Kantonsrat \nrechtzeitig zu, damit dieser vor Beginn des Voranschlagjahres darüber beschliessen kann. \n \n \nArt. 11  2. Inhalt \nDer Voranschlag enthält insbesondere: \na) die Erfolgsrechnung;  \nb) die Investitionsrechnung;  \nc) die Leistungsaufträge mit den zu erbringenden Leistungen samt Indikatoren und Soll-\n\nwerten und die entsprechenden Globalbudgets der Aufgabenbereiche (Dienststellen); \nd) diejenigen Aufwand- und Ertragspositionen, die nicht in einem Globalbudget enthalten \n\nsind; \ne) die Spezialfinanzierungen,  \nf) die Legate und Stiftungen;  \ng) die Bestandesrechnung;  \nh) die Staatsbeiträge;  \ni) die Spezialverwaltungen, soweit es sich dabei nicht um rechtlich selbständige Anstalten \n\nund Betriebe handelt.  \n \n \n\n\n\n \n\nArt. 12  3. Globalbudgets der Aufgabenbereiche \n1 Das Globalbudget eines Aufgabenbereichs (Dienststelle) wird als Saldo zwischen Auf-\nwand und Ertrag festgesetzt. Das Globalbudget gibt entweder die Berechtigung, bis zum \nbeschlossenen Betrag einen Aufwandüberschuss zu verursachen, oder die Verpflichtung, \neinen Ertragsüberschuss zu erzielen.  \n2 Bei einer Ausweitung oder Reduktion des Leistungsauftrags oder der Leistungen ist das \nGlobalbudget entsprechend anzupassen und umgekehrt. Soweit bei den Beratungen des \nVoranschlags in der vorberatenden Kommission oder im Kantonsrat Änderungsanträge des \nLeistungsauftrages oder des Globalbudgets gestellt werden, hat der Regierungsrat in einer \nStellungnahme die Auswirkungen aufzuzeigen. \n3 Ein Globalbudget verfällt am Ende des Rechnungsjahres. Kann ein Vorhaben innerhalb \nder Rechnungsperiode nicht abgeschlossen werden, können die im Globalbudget dafür \neingestellten, aber noch nicht beanspruchten Mittel auf die neue Rechnung übertragen wer-\nden (Rückstellung). Übertragene Kredite dürfen nur für das ursprünglich vorgesehene Vor-\nhaben verwendet werden. Wird dieses mit anderen Mitteln finanziert oder nicht weiterver-\nfolgt, verfällt die Kreditübertragung. Bestand und Veränderungen von Rückstellungen wer-\nden mit entsprechender Begründung dem Kantonsrat im Geschäftsbericht zur Kenntnis ge-\nbracht. \n4 Schliesst ein Aufgabenbereich auf Grund effizienter Leistungserbringung besser ab als \nbudgetiert, kann der Regierungsrat in begründeten Einzelfällen für bereits bekannte, künfti-\nge Kostensteigerungen oder Projekte dieses Aufgabenbereichs im Umfang von höchstens \n25 Prozent der Saldodifferenz eine Rücklage bewilligen. Gebildete Rücklagen werden mit \nentsprechender Begründung und dem vorgesehenen Verwendungszweck dem Kantonsrat \nim Geschäftsbericht zur Kenntnis gebracht.  \n \nArt. 13  4. Leistungsaufträge der Aufgabenbereiche \n1 Die Departemente und die Staatskanzlei legen für die Aufgabenbereiche (Dienststellen)  \nim Rahmen der gesetzlichen Vorgaben in schriftlichen Leistungsaufträgen die Qualität, die \nQuantität und die Prozesse für die zu erbringenden Leistungen sowie die Art und Weise der \nLeistungserbringung fest.  \n2 Die Leistungsaufträge bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates. \n \n \nIII. Controlling und Berichtswesen \n \nArt. 14  Controlling \n1 Die von der Verwaltung zu erbringenden Leistungen werden durch ein zweckmässiges \nControlling gesteuert. Dieses umfasst Zielfestlegung, Planung, Überprüfung und Steuerung \nder Verwaltungstätigkeit.  \n2 Das Controlling erstreckt sich insbesondere auf folgende Bereiche: \na) die Leistungen und Wirkungen;  \nb) die Finanzen; \nc) die departementsübergreifenden Aufgabenbereiche wie beispielsweise das Personal \n\nund die Informatik; \nd) die Staatsbeiträge;  \ne) die Beteiligungen des Kantons an Institutionen des öffentlichen oder privaten Rechts;  \nf) die Substanzerhaltung des kantonalen Vermögens. \n\n\n\n \n\n3 Der Regierungsrat, die Departemente und die Dienststellen stellen in ihrem Zuständig-\nkeitsbereich ein stufengerechtes Controlling sicher, dessen Instrumente aufeinander abge-\nstimmt sind.  \n \nArt. 15  Geschäftsbericht \n1 Der Regierungsrat legt im Geschäftsbericht Rechenschaft über die wichtigsten Entwick-\nlungen des vergangenen Jahres ab und unterbreitet diesen dem Kantonsrat zur Genehmi-\ngung. Der Geschäftsbericht führt die bisherige Verwaltungsrechnung und den bisherigen \nVerwaltungsbericht inhaltlich zusammen. \n2 Der Geschäftsbericht enthält einen Überblick über die Entwicklung des Staatshaushaltes \nund weist für sämtliche Aufgabenbereiche (Dienststellen) die Leistungen und Finanzen aus, \nkommentiert die vergangenen und künftigen Entwicklungen und weist auf besondere Ereig-\nnisse und neue oder veränderte Rechtsgrundlagen hin.  \n3 Der Geschäftsbericht enthält insbesondere \na) Aussagen über Schwerpunkte der Regierungstätigkeit;  \nb) wirtschaftliche Eckdaten des Staatshaushaltes;  \nc) die Erfolgsrechnung;  \nd) die Investitionsrechnung;  \ne) die Ergebnisse der Aufgabenbereiche (Dienststellen); \nf) diejenigen Aufwand- und Ertragspositionen, die nicht in einem Globalbudget enthalten \n\nsind; \ng) die Bilanz mit dem Vermögens- und Schuldenausweis;  \nh) die Spezialfinanzierungen,  \ni) die Legate und Stiftungen;  \nj) die Staatsbeiträge;  \nk) die Spezialverwaltungen.  \n \n \nIV. Kosten-Leistungs-Rechnung \n \nArt. 16  Allgemeines \n1 In den Aufgabenbereichen werden Aufwände und Erträge in einer Kosten-Leistungs-\nRechnung erfasst und den Leistungen zugeordnet.  \n2 Die Kosten-Leistungs-Rechnung unterstützt die operative Führung und liefert die Grundla-\ngen für die Erarbeitung und die Beurteilung von Voranschlag und Rechnung. \n3 Der Regierungsrat regelt die Ausgestaltung der Kosten-Leistungs-Rechnung mit Blick auf \ndie Kostenstellen und Kostenträger (Produkte und Produktegruppen). Er kann Ausnahmen \nvom Grundsatz in Absatz 1 vorsehen, wenn die Führung einer Kosten-Leistungs-Rechnung \nnicht wirtschaftlich wäre. \n \nArt. 17  Interne Verrechnungen; 1. Begriff und Zulässigkeit \n1 Interne Verrechnungen sind Gutschriften und Belastungen für verwaltungsinterne Dienst-\nleistungen von Aufgabenbereichen (Dienststellen), welche in der Verwaltungsrechnung der \nStaatsrechnung (Laufende Rechnung) aufgeführt sind, gegenüber anderen in der Laufen-\nden Rechnung aufgeführten Aufgabenbereichen.  \n2 Folgende verwaltungsinterne Dienstleistungen können nicht verrechnet werden: \n\n\n\n \n\na) Leistungen im Zusammenhang mit Führungsaufgaben, Controllerdiensten und dem Be-\nrichtswesen sowie Koordinations- und Arbeitssitzungen, ausgenommen jener Ar-\nbeitsaufwand, der Teil von verrechenbaren Leistungen ist; \n\nb) Leistungen, welche der Aufgabenbereich aufgrund eines rechtsetzenden Erlasses, ei-\nnes Regierungsratsbeschlusses oder gemäss dem Leistungsauftrag zu erbringen hat.  \n\n3 Folgende verwaltungsinterne Dienstleistungen können verrechnet werden, soweit deren \nWert mindestens 500 Franken pro Quartal übersteigt: \na) Bestellte Leistungen einer Dienststelle, für deren Bezug die bestellende Dienststelle ü-\n\nber Wahlfreiheit verfügt;  \nb) Leistungen, bei denen die interne Verrechnung für die Rechnungsstellung gegenüber \n\nDritten oder zur Festlegung von Kostenbeteiligungen von Dritten erforderlich ist; \nc) Leistungen, welche ein rechtsetzender Erlass oder ein Regierungsratsbeschluss aus-\n\ndrücklich als verrechenbar bezeichnet, oder wenn es sich um eine Leistung oder Liefe-\nrung im Rahmen eines Pflichtkonsums bei der entsprechenden Dienststelle handelt. \n\n4 Für Materiallieferung und Drucksachen gilt der Grenzwert gemäss Absatz 3 nicht. \n \n \nArt. 18  2. Anstalten und Spezialverwaltungen \nAufgabenbereiche (Dienststellen) verrechnen im Verkehr mit den unselbständigen und \nselbständigen kantonalen Anstalten sowie den Spezialverwaltungen mit eigener Buchfüh-\nrung ihre Leistungen und Lieferungen gegenseitig wie Dritten. Vorbehalten bleiben anders-\nlautende Erlasse, Regierungsratsbeschlüsse oder entsprechende Vereinbarungen. \n \n \nV. Sonderfragen der Leistungserbringung \n \nArt. 19  Gewerbliche Tätigkeiten \n1 Die Verwaltung darf gewerbliche Dienstleistungen an Dritte nur gestützt auf eine gesetzli-\nche Grundlage erbringen. \n2 Eine Bewilligung des Regierungsrates reicht aus, wenn solche Dienstleistungen \na) mit den Hauptaufgaben der Verwaltungseinheit in einem sachlichen Zusammenhang \n\nstehen,  \nb) keine zusätzliche Infrastruktur erfordern, \nc) im Vergleich zu den Hauptaufgaben von geringem Umfang sind und \nd) die Erfüllung der Hauptaufgaben nicht beeinträchtigen. \n3 Gewerbliche Dienstleistungen werden auf der Grundlage sämtlicher anrechenbarer Kos-\nten zu marktgerechten Preisen in Rechnung gestellt. \n \n \nVI. Übergangs- und Schlussbestimmungen \n \nArt. 20  Ausführungsbestimmungen \nDer Regierungsrat erlässt die für den Vollzug dieses Gesetzes notwendigen Ausführungs-\nbestimmungen.  \n \n \n\n\n\n \n\nArt. 21  Gestaffelte Umstellung der Dienststellen \n1 Für die vom bisherigen Versuchsbetrieb nicht erfassten Aufgabenbereiche sind innert drei \nJahren nach In-Kraft-Treten dieses Gesetzes Globalbudgets und Leistungsaufträge zu \nerstellen (Art. 12 und 13) und ein entsprechendes Controlling sicherzustellen (Art. 14).  \n2 Während der Dauer der Überführungsphase werden die bisherigen und neuen Instrumen-\nte des Berichtswesens parallel geführt. \n3 Der Regierungsrat legt im Einvernehmen mit der Geschäftsprüfungskommission die Rei-\nhenfolge der Umstellung der verbleibenden Aufgabenbereiche fest. \n \n \nArt. 22  Erstellung des Politikplans \nEin Politikplan gemäss Art. 7 ff. wird erstmals erstellt, wenn sämtliche Aufgabenbereiche mit \nGlobalbudgets und Leistungsaufträgen dargestellt werden können.   \n \n \nArt. 23  Änderung bisherigen Rechts \n \na.) Das Gesetz über den Finanzhaushalt des Kantons und der Gemeinden (Finanz-\n\nhaushaltsgesetz) vom 26. Juni 19891 wird wie folgt geändert: \n \nArt. 31a  Globalbudgets und Leistungsaufträge \n1 Es können für einzelne oder sämtliche Amtsstellen, Anstalten und Betriebe Globalbudgets \nmit entsprechenden Leistungsaufträgen beschlossen werden. Das Globalbudget wird als \nSaldo zwischen Aufwand und Ertrag der einzelnen Amtsstelle, Anstalt oder Betrieb festge-\nsetzt. Das Globalbudget gibt entweder die Berechtigung, bis zum beschlossenen Betrag ei-\nnen Aufwandüberschuss zu verursachen, oder die Verpflichtung, einen Ertragsüberschuss \nzu erzielen. Der Kantonsrat bezeichnet die entsprechenden Amtsstellen, Anstalten und Be-\ntriebe. \n2 Die Rechnung zu den Globalbudgets umfasst auch einen Rechenschaftsbericht über die \nerbrachten Leistungen. \n3 Ein Globalbudget verfällt am Ende des Rechnungsjahres. Kann ein Vorhaben innerhalb \nder Rechnungsperiode nicht abgeschlossen werden, können die im Globalbudget dafür \neingestellten aber noch nicht beanspruchten Mittel auf die neue Rechnung übertragen wer-\nden (Rückstellung). Wird dieses mit anderen Mitteln finanziert oder nicht weiterverfolgt, ver-\nfällt die Kreditübertragung. Bestand und Veränderungen von Rückstellungen werden mit \nentsprechender Begründung dem Kantonsrat im Geschäftsbericht zur Kenntnis gebracht. \n4 Schliesst ein Bereich mit Globalbudget  auf Grund effizienter Leistungserbringung besser \nab als budgetiert, kann der Regierungsrat in begründeten Einzelfällen für bereits bekannte, \nkünftige Kostensteigerungen oder Projekte dieses Bereichs im Umfang von höchstens 25 \nProzent der Saldodifferenz eine Rücklage bewilligen. Gebildete Rücklagen werden mit ent-\nsprechender Begründung und dem vorgesehenen Verwendungszweck dem Kantonsrat im \nGeschäftsbericht zur Kenntnis gebracht.  \n5 Die Gemeinden regeln die definitive Einführung von Globalbudgets und Leistungsaufträ-\ngen in einem allgemeinverbindlichen Reglement, das der Genehmigung bedarf. Massge-\nbend für die Gemeinderechnung sind die Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes und \n\n                                                 \n1 SHR 611.100 \n\n\n\n \n\ndes Gemeindegesetzes. Die Gemeinden können für den Voranschlag beziehungsweise für \ndie Rechnungslegung für einzelne Amtsstellen, Anstalten und Betriebe mit Globalbudgets \nund Leistungsaufträgen vom Kontenplan (Art. 80 Gemeindegesetz) abweichen. \n \nArt. 31 Abs. 3 und 5   \n3 Der Kantonsrat setzt den Voranschlag bis zum 31. Dezember fest. Liegt am 1. Januar kein \nVoranschlag vor, ist der Regierungsrat ermächtigt, die für die ordentliche und wirtschaftliche \nVerwaltungstätigkeit unerlässlichen Ausgaben zu tätigen sowie pro Monat einen Zwölftel \nder vorgesehenen Kredite in Anspruch zu nehmen. Liegt am 1. März noch kein Voranschlag \nvor, ist der Regierungsrat ermächtigt, Ausgaben im Rahmen seines Voranschlagentwurfs \nzu tätigen. \n5 Die finanziellen Auswirkungen von Vorhaben, die vom Regierungsrat mit Bericht und An-\ntrag an den Kantonsrat überwiesen worden sind und für die im Zeitpunkt der Beschlussfas-\nsung über den Voranschlag noch kein Beschluss des Kantonsrates vorliegt, sind in Höhe \ndes regierungsrätlichen Antrages zu budgetieren.   \n \n \nArt. 24 In-Kraft-Treten \n1 Dieses Gesetz untersteht dem Referendum. \n2 Der Regierungsrat bestimmt das In-Kraft-Treten.  \n3 Dieses Gesetz ist im Amtsblatt zu veröffentlichen und in die kantonale Gesetzessammlung \naufzunehmen. \n \n \nSchaffhausen,      Im Namen des Kantonsrates \n       Der Präsident: \n \n       Die Sekretärin: \n \n\n\n\n\n