name: Entwurf Bericht und Antrag und Gesetz.pdf

text: \nVernehmlassunqsvorlaqe vom  14.  Februar  2023 \n\nVorlage  des  Regierungsrates vom ...  \n\nBericht und Antrag \n\ndes  Regierungsrates  des  Kantons Schaffhausen \n\nan den  Kantonsrat \n\nbetreffend Schaffung einer Ombudsstelle \n\n23-xy \n\nSehr geehrter Herr Präsident \n\nSehr geehrte Damen und Herren \n\nDer  Kantonsrat hat  am 25.  Januar  2021 die Motion  Nr.  2020/15  vom  7.  September  2020  mit  dem \n\nTitel "Konfliktvermittlung  und  Korruptionsbekämpfung"  mit  40  zu  7  Stimmen erheblich erklärt.  Die \n\nMotion  setzt auch eine Empfehlung  der  Parlamentarischen Untersuchungskommission \n\nSchulzahnklinik um, wonach dem Kantonsrat empfohlen wurde, zusammen  mit  dem Regierungsrat \n\n"eine niederschwellige verwaltungsunabhängige Anlauf-  und  Meldestelle zu schaffen,  an die  sich \n\nPersonen,  die  Missstände  in der  kantonalen Verwaltung orten, wenden können" (Bericht PUK \n\nSchulzahnklinik vom  12.  Juni  2020, Ziff. 8.3., S. 164). \n\nDer  Regierungsrat unterbreitet einen Antrag zur Schaffung einer Ombudsstelle zur \n\nKonfliktvermittlung zwischen  der  Bevölkerung und  den  Behörden  des  Kantons wie auch  den \n\nGemeinden.  Die  Ombudsstelle, soll auch Ansprechstelle für Whistleblower sein. Unseren Anträgen \n\nstellen wir folgende Erläuterungen voraus. \n\nI.  Ausgangslage \n\n1. Inhalt und Hintergrund  der Motion \n\nDie Motion  verlangt  die  Schaffung  von  Rechtsgrundlagen einerseits für eine dem Parlament \n\nzugeordnete, neutrale und verwaltungsunabhängige Beschwerdestelle,  die  bei Konflikten zwischen \n\nder  Bevölkerung und  der  Verwaltung vermittelt,  die  Rechte  des  Einzelnen durchzusetzen hilft und \n\ndie  parlamentarische Kontrolle verstärkt. Gleichzeitig soll  die  Beschwerdestelle  die  Verwaltung vor \n\nungerechtfertigten Vorwürfen schützen. Damit wird  die  Einführung einer klassischen \n\nparlamentarischen Ombudsstelle verlangt. \n\nDie Motion  verlangt zudem  die  Schaffung eines Whistleblowing-Verfahrens um alle Arten  von \n\nUnregelmässigkeiten  in der  Verwaltung  in  anonymer Form anzuzeigen. \n\nHintergrund  der  politisch sehr breit abgestützten  Motion  ist  die  Empfehlung  der  PUK im \nZusammenhang mit  den  Vorkommnissen  an der  Schulzahnklinik  an den  Kantonsrat, eine \n\n\n\nniederschwellige, verwaltungsunabhängige Anlauf- oder Meldestelle zu schaffen,  an die  sich \n\nPersonen,  die  Missstände  in der  kantonalen Verwaltung orten, wenden können. \n\nDie  Schaffung einer Ombudsstelle im Kanton Schaffhausen wurde vor rund  20  Jahren im Rahmen \n\nder  Totalrevision  der  Kantonsverfassung diskutiert und verworfen. Im Jahre  2010  wurde dann eine \n\nMotion von  Kantonsrätin  Sabine  Spross zur Schaffung einer Ombudsstelle im Kantonsrat mit  38  zu \n\n16  Stimmen abgelehnt.  Die  Ablehnung wurde damals vor allem mit  der  Kleinheit und \n\nÜberschaubarkeit  des  Kantons und  der  Behörden, mit dem direkten Zugang zu  den  Behörden und \n\nmit dem fraglichen Aufwand/Nutzen - Verhältnis begründet.  Die  ablehnende Mehrheit im Kantonsrat \n\nwar damals  der  Auffassung,  es  brauche keine Ombudsstelle im Kanton Schaffhausen. \n\n2. Wesen und Zweck einer Ombudsstelle \n\nEine Ombudsstelle ist ein vom Parlament gewähltes, ausserhalb  der  staatlichen \n\nVerwaltungsorganisation stehendes neutrales und unabhängiges staatliches Organ. Dieses Organ \n\nüberprüft — ergänzend zu anderen Kontroll- und Aufsichtsinstanzen —  die  Tätigkeit  von  Behörden im \n\nInteresse  der  Wahrung  der  Rechte  des  Einzelnen. Sie kann bei  den  betroffenen Amtsstellen  den \n\nSachverhalt abklären, wobei diese zur Auskunft und Vorlage  der  Akten verpflichtet sind. Eine \n\nOmbudsstelle wird somit —  in der  Regel auf Gesuch hin — vermittelnd zwischen  den  Einwohnerinnen \n\nund Einwohnern und  der  Verwaltung tätig und kann sich mittels Aussprachen, Stellungnahmen und \n\nEmpfehlungen äussern. Sie besitzt hingegen keine eigenen Entscheidungsbefugnisse. Sie kann \n\nEntscheide anderer staatlicher Stellen weder aufheben noch abändern, noch kann sie eigene, \n\nverbindliche Anordnungen treffen. Sie ist auch keine Rechtsmittelinstanz. \n\nEine Ombudsstelle ist demnach eine für  die  Einwohnerinnen  und  Einwohner unentgeltliche  und \n\ndamit niederschwellige Anlaufstelle für Beschwerden  aller  Art.  Sie  soll durch ihre  Art des \n\nTätigwerdens das Vertrauen  der  Einwohnerinnen  und  Einwohner  in die  staatlichen Behörden \n\nstärken  und  zur Behebung  von  allfälligen Missständen beitragen. Damit  die  Unabhängigkeit — \n\nähnlich  der  einer Richterin oder eines Richters — gewährt ist, ist  die Ombudsperson  vom Parlament \n\nzu wählen. Damit  die  Ombudsstelle ihre Funktion ausüben kann, stehen ihr umfassende \n\nInformations-  und  Akteneinsichtsrechte zu. Für  die  Schaffung einer Ombudsstelle ist daher eine \n\nRegelung auf Gesetzesstufe notwendig. \n\n3. Ombudsstellen in der Schweiz \n\nMittlerweile haben sieben Kantone eine parlamentarische Ombudsstelle wie soeben beschrieben: \n\nZürich, Zug, Waadt, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Freiburg und Genf. Vorliegend erfolgt eine \n\nDarstellung  der Situation in den  Deutschschweizer Kantonen. (Vgl. dazu auch  die  Homepages  der \n\nKantone Zug: www.ombundsstelle-zug.ch, Zürich: www.ombudsstelle.zh.ch, Basel Stadt: \n\nwww.ombudsstelle.bs.ch, Baselland: www.ombudsstelle-baselland.ch). \n\n2 \n\n\n\nDer  Kanton Basel-Landschaft verfügt seit  1989  über eine Ombudsstelle. Diese ist zuständig bei \n\nProblemen mit  der  kantonalen als auch mit  der  kommunalen Verwaltung und  der  Justizverwaltung. \n\nGerichte, Staatsanwaltschaften und Jugendanwaltschaften sind vom Wirkungsbereich \n\nausgenommen. Hingegen gehören Anstalten und privatrechtliche Organisationen, soweit sie \n\nöffentliche Aufgaben erfüllen, zum Wirkungsbereich. Gewählt wird  die  Ombudsstelle,  die  im \n\nJobsharing  von  zwei Personen mit einem  50-Prozent-Pensum ausgeübt wird, durch  den  Landrat. \n\nUnterstützt werden  die  beiden Ombudspersonen durch einen juristischen Mitarbeitenden  in  einem \n\n60-Prozent-Pensum und einer kaufmännischen Assistentin mit einem  50  Prozent-Pensum. Aktuell \n\nwird bei  den  beiden Ombudspersonen aufgrund  der  knapp beurteilten Dotierung eine \n\nPensumserhöhung auf je  60  Prozent angestrebt. \n\nIm Kanton Basel-Stadt besteht seit dem Jahr  2022  eine Ombudsstelle. Diese ist zuständig bei \n\nProblemen  in der  kantonalen Verwaltung und  den  angegliederten Institutionen und Betrieben, bei \n\ndenen  die  Angestellten öffentlich-rechtlich angestellt sind und  die  durch  den  Kanton ganz oder \n\nmassgeblich finanziert sind.  Die  kantonale Pensionskasse wurde auf deren eigenen Wunsch \n\nnachträglich einbezogen. Während  die  Justizverwaltung zum Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle \n\ngehört, tun das Gerichte, Staatsanwaltschaften sowie Gemeinden nicht. Gewählt werden  die \n\nOmbudspersonen vom Kantonsparlament für  die  Dauer  von  sechs Jahren. Für  die  beiden \n\nOmbudspersonen sind ein Pensum  von  je  50  Prozent vorgesehen. Dazu kommen weitere  270 \n\nProzent für juristische Mitarbeiter und das Sekretariat. \n\nDer  Kanton Zug verfügt seit  2010  über  eine Ombudsstelle. Diese ist zuständig bei Problemen  in der \n\nVerwaltung  des  Kantons  und  der  Gemeinden, für öffentlich-rechtliche Anstalten, Spitäler  und \n\nSchulen. Was  die  Justiz betrifft, ist  die  Ombudsstelle ausschliesslich für  den  Bereich  der \n\nJustizverwaltung zuständig. Bei  der  Staatsanwaltschaft  und  der  Jugendanwaltschaft beschränkt sich \n\nder  Wirkungsbereich auf Verwaltungsfragen. Weiter kann sie Begehren betreffend \n\nRechtsverweigerung  und  Rechtsverzögerung behandeln.  Die Ombudsperson  und  ihre \n\nStellvertretung werden vom Kantonsparlament gewählt. Insgesamt stehen  150  Stellenprozente zur \n\nVerfügung,  90  davon für  die  Ombudsperson(en),  60  Prozent für  die  Mitarbeitenden. \n\nDer  Kanton Zürich hat bereits seit dem Jahr  1978  eine Ombudsstelle.  Die  Ombudsstelle ist zuständig \n\nfür  die  Verwaltung  des  Kantons,  der  Bezirke  und  — soweit sie sich ihr angeschlossen haben —  der \n\nGemeinden. Ebenfalls ist sie zuständig für unselbständige  und  selbstständige Staatsanstalten \n\nausser  der  Zürcher Kantonalbank  und  des  Elektrizitätswerks  des  Kantons, für Schulen  und  für \n\nKantonsspitäler (Ausnahme: medizinische Fragen). Was  die  Justiz betrifft, ist sie ausschliesslich für \n\ndie  Justizverwaltung  und  bei Begehren betreffend Rechtsverweigerung  und  Rechtsverzögerung \n\nzuständig.  Die Ombudsperson  und  ihre Stellvertretung werden vom Kantonsrat gewählt. Insgesamt \n\nstehen  430  Stellenprozente zur Verfügung,  100  Prozente für  die Ombudsperson, 150  Prozente für \n\nzwei juristische Mitarbeitende sowie  180  Prozente für drei Sekretariatsstellen. \n\nIn den  Kantonen  Aargau,  Appenzell Ausserrhoden und Obwalden gibt  es  zurzeit Bemühungen, eine \n\nOmbudsstelle einzurichten. Diese sind aber unterschiedlich weit fortgeschritten. Im Kanton  Aargau \n\n3 \n\n\n\nist  der  Gesetzgebungsprozess abgeschlossen und soll das entsprechende Gesetz  2024 in Kraft \n\ntreten. \n\nZudem verfügen folgende Städte über Ombudsstellen: Zürich,  St.  Gallen, Bern, Luzern,  Winterthur, \n\nWallisellen, Rapperswil-Jona. Beim Bund sind Bestrebungen zur Einrichtung einer Ombudsstelle \n\nbisher — aus unterschiedlichen Gründen — abgelehnt worden. \n\nDaneben gibt  es  zahlreiche Ombudsstellen  in der  Privatwirtschaft wie beispielsweise  der \n\nOmbudsmann  der  Privatversicherungen,  der  Krankenversicherungen,  der  Bankenombudsmann. \n\nDie  Ombudsstellen nehmen dabei eine  Art  Friedensrichterfunktion wahr zwischen dem Privaten und \n\ndem betroffenen Unternehmen. \n\n4. Positive  Erfahrungen mit  den  Ombudsstellen \n\nEs  ist eine Tatsache, dass  mit  den  bestehenden Ombudsstellen  in den  erwähnten Kantonen  und \n\nStädten sehr gute Erfahrungen gemacht wurden  und  werden.  Die  Ombudsstellen werden  von den \n\nEinwohnerinnen  und  Einwohnern genutzt  und  geschätzt.  Die  Ombudsstellen nehmen zweifellos eine \n\nwichtige  Informations-  und  Beratungstätigkeit wahr  und  können Konfliktsituationen durch ihre \n\nVermittlung entschärfen oder gar klären. Durch  die  Schlichtungstätigkeit können hochgehende \n\nEmotionen  und  ungerechtfertigte Erwartungen  von  Einwohnerinnen  und  Einwohnern aufgefangen \n\nund  ins richtige Licht gerückt werden.  Die  Schlichtungsvorschläge  der  Ombudsstellen haben sodann \n\neine hohe Erfolgsquote  und  werden  von den  Betroffenen meist akzeptiert. Ebenso kann allfälliges \n\nbehördliches Fehlverhalten aufgedeckt  und  können entsprechende Empfehlungen ausgesprochen \n\nwerden. Das  alles  trägt zur Versachlichung  von  Konfliktsituationen  mit  der  Verwaltung bei. Zudem \n\nwird durch diese  Art der  Konfliktlösung  die  Justiz entlastet.  Auch  die  Wissenschaft fordert  in  neuerer \n\nZeit vermehrt  die  Schaffung  von  Ombudsstellen, nicht zuletzt um das Vertrauen  in die  Behörden zu \n\nstärken  und  die  Rechtsmittelinstanzen zu entlasten (vgl.  Arnold Marti,  ZBL  11/2018, 561 f.; Arnold \n\nMarti, in:  Meyer/Hermann/Bilger [Hrsg.], Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege, \n\n2021,  Geschichte  N  27; Kilian Meyer,  a.a.O., Perpektiven  N  12). \n\nWenn  man die  bestehenden Ombudsstellen betrachtet, so fällt allerdings auf, dass diese —  mit \n\nAusnahme  des  Kantons Zug —  in  ungleich grösseren Kantonen vorkommen.  Der  Grund liegt wohl \n\ndarin, dass  in  diesen Kantonen — wie auch  in  grossen Städten —  die  Verwaltungen oft unpersönlicher, \n\nunübersichtlicher  und  allenfalls  in der  Tendenz auch eher bürokratischer sind.  Die Ombudsperson \n\nkann  und  muss  hier  in  vielen Situationen  und  vor allem  in  verfahrenen Konfliktsituationen vielfach \n\nerst einmal als Türöffner fungieren, um  den  betroffenen Personen  in der  Verwaltung überhaupt \n\nGehör zu verschaffen. Diese Umstände relativieren allerdings  den  Nutzen einer Ombudsstelle auch \n\nfür kleinere Verwaltungen nicht. \n\n4 \n\n\n\n5. Whistleblowing und Whistleblowing-Verfahren (Aufdeckung behördlicher Missstände) \n\nBei dem mit  der Motion  zusätzlich beantragten Whistleblowing-Verfahren geht  es  vereinfacht gesagt \n\ndarum, ein Meldeverfahren zu installieren, bei dem Missstände und Rechtsverletzungen  in der \n\nVerwaltung  von  erheblicher Tragweite unter Wahrung  der  Anonymität  der  meldenden Person \n\ngemeldet werden können.  Es  geht also um  den  Schutz  des  Whistleblowers. Unter einem \n\nWhistleblower (auf deutsch: Hinweisgeber, Enthüller oder Aufdecker) versteht  man  eine Person,  die \n\nMissstände  am  Arbeitsplatz oder  in der  Verwaltung öffentlich macht. Ein erheblicher Missstand liegt \n\nvor, wenn gegen rechtliche Bestimmungen verstossen wird. Dazu gehören auch Verbrechen wie \n\nKorruption, Betrug oder andere strafrechtlich relevante Verhaltensweisen.  Es  geht also um  die \n\nanonyme Aufdeckung  von  behördlichen Missständen. \n\nSoweit  es  um  die  Meldung  von  Missständen  von  Arbeitnehmern  des  Kantons geht, sehen heute  Art. \n\n34  Abs.  2 des  Personalgesetzes (SHR  180.100)  und  §  26  Abs.  2  Personalverordnung (SHR \n\n180.111)  ein Meldeverfahren für schwerwiegende Missstände vor.  Es  gibt hierzu ein Merkblatt, das \n\nden  Angestellten abgegeben wird. Nach Ausschöpfung  des  Dienstweges  bis  hin zum Regierungsrat \n\nist letztlich  die  Meldung  an die  zuständige parlamentarische Aufsichtskommission \n\n(Geschäftsprüfungskommission, Justizkommission) oder  an  das Kantonsratspräsidium zu richten. \n\nDamit besteht für  die  Angestellten  des  Kantons ein Meldeverfahren zur Meldung  von  schweren \n\nMissständen.  Da der  Dienstweg beschritten werden muss, ist allerdings  die  Vertraulichkeit oder \n\n"Anonymität" nicht gewährleistet, was wohl eine erhebliche Hemmschwelle darstellt.  Hier  soll nun \n\nkünftig  die  Ombudsstelle als Meldestelle für  die  kantonalen Angestellten installiert werden (vgl. \n\nhierzu hinten  Ziff.  V  1). \n\nNicht geregelt ist zudem,  an  welche  Stelle sich Personen  von  ausserhalb  der  Verwaltung wenden \n\nkönnen, wenn sie schwerwiegende Missstände melden möchten.  Auch hier  soll nun bei  der \n\nOmbudstelle ein entsprechendes Meldeverfahren eingeführt werden (vgl. hierzu hinten  Ziff.  V  2). \n\nSo berechtigt  der  Schutz  von  Whistleblowern sein kann, so ist aber auch zu bedenken, dass \n\nWhistleblowing auch benutzt werden kann, um bewusst Falschinformationen zu streuen und auf \n\ndiese Weise Personen oder Behörden ungerechtfertigterweise zu diffamieren. Zulässig sind somit \n\nnur Meldungen,  die in  guten Glauben erstattet werden. Das bedeutet, dass  der  Whistleblower davon \n\nausgeht oder  in  guten Treuen davon ausgehen darf, dass tatsächlich ein Missstand vorliegt, und er \n\nnicht zu seinem persönlichen Vorteil handelt. \n\nBeim Whistleblowing-Verfahren gibt  es  funktionierende Beispiele  in  anderen Kantonen. Bei  den \n\nOmbudstellen  der  Kantone Basel-Stadt  und  Zug wurde ein Whistleblowing-Verfahren für \nMitarbeitende  des  jeweiligen Kantons installiert. Bei  der  Ombudsstelle  des  Kantons Zürich können \nMeldungen  von  Mitarbeitenden  und  externen Personen anonym erfolgen.  Mit  der  Möglichkeit, dass \nexterne  Personen Meldungen anonym machen können, sollen insbesondere auch allfälliger \nKorruptionstatbestände gemeldet werden. Im Kanton Zürich besteht sodann  mit  der "Integrity-Line \nPlattform" ein elektronisches Hinweisgebersystem, das ermöglicht, unter Wahrung  der  Anonymität \n\n5 \n\n\n\nmit  der  meldenden Person mit dieser Rücksprache zu nehmen.  In den  drei Kantonen bestehen aber \n\nerst wenige Erfahrungen  in  diesem Bereich. \n\nEinen anderen Weg gehen  die  Kantone Thurgau und Bern. Whistleblower können sich  in  diesen \n\nKantonen bei  der  Finanzkontrolle melden. Seit Frühsommer  2022  verfügt auch  der  Kanton Luzern \n\nüber ein Whistleblowing-Verfahren.  Die  zuständige Person führt diese Aufgabe als Beauftragte/r  in \n\nVerwaltungsangelegenheiten auf Mandatsbasis aus. Das Pensum beträgt zwischen  5  bis  10 \n\nProzent. Auch im Kanton Glarus und im Kanton  St.  Gallen existieren Meldestelle für Missstände  in \n\nder  Verwaltung.  In den  Kantonen Appenzell Ausserrhoden und  Aargau  wird  die  Schaffung eines \n\nWhistleblowing-Verfahrens ebenfalls aktuell diskutiert. \n\nII. Ergebnis  des  Vernehmlassungsverfahrens \n\nDer  Entwurf  der  Vorlage zur Schaffung einer Ombudsstelle wurde  am 16.  Februar  2023  bei  den \n\nGemeinden,  den  im Kantonsrat vertretenen Parteien und weiteren interessierten Kreisen  in die \n\nVernehmlassung gegeben. \n\n(Text wird nach durchgeführtem Vernehmlassungsverfahren eingefügt.) \n\nIII. Verzicht auf  die  Schaffung einer Verfassungsgrundlage \n\nDie  schweizerische Tendenz geht dahin, Ombudsstellen  in die  Verfassung aufzunehmen. Während \n\nder  Kanton Basel-Landschaft sich bereits im Jahre  1984  eine Verfassungsgrundlage geschaffen hat, \n\nhaben  die  Kantone Zürich  (1977)  und Basel-Stadt  (1986)  ihre Ombudsstellen ursprünglich nur auf \n\nGesetzesebene eingeführt, diese nun aber anlässlich  der  umfassenden Verfassungsrevisionen  der \n\nletzten Jahre  in die  neuen Kantonsverfassungen aufgenommen. Zudem gibt  es  Kantone,  die  eine \n\nOmbudsstelle zwar  in  ihre Verfassung aufgenommen, aber dann (noch) nicht ins Leben gerufen \n\nhaben, wie  die  Kantone Bern,  Aargau, Jura,  Neuenburg und Luzern. Auch  der  Kanton Waadt hat \n\neine Grundlage für  seine  Ombudsstelle  („service de  médiation  administrative  indépendant")  auf \n\nVerfassungsstufe erst  2002  geschaffen, nachdem er vorher eine Ombudsstelle im Projektstadium \n\ngeführt hatte. Im Kanton Zug wurde  die  Ombudsstelle  2010  ohne Verfassungsgrundlage allein auf \n\nGesetzesstufe verankert. \n\nEine Grundlage  in der  Kantonsverfassung ist für  die  Schaffung einer Ombudstelle aus rechtlicher \n\nHinsicht nicht zwingend notwendig (vgl. auch  Kilian Meyer,  a.a.O., Perspektiven  N  12, FN 17,  mit \n\nHinweis). \n\nVor diesem Hintergrund soll auf  die  Schaffung einer Verfassungsgrundlage im Kanton Schaffhausen \n\nverzichtet werden und  die  Ombudsstelle  in  einem separaten Gesetz über  die  Ombudsstelle \n\n6 \n\n\n\nverankert werden, das  die  Aufgaben  und  den  Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle, das Verfahren \n\nsowie  die Wahl der Ombudsperson, die  Rechtsstellung  und  die Organisation der  Ombudsstelle \n\nregelt. \n\nIV. Schaffung einer Ombudsstelle; Erläuterungen zu  den  einzelnen Bestimmungen \n\nDer  Gesetzesentwurf orientiert sich eng  am  Mustergesetz  der  Vereinigung  der  parlamentarischen \n\nOmbudspersonen  der  Schweiz sowie  an den  beiden neuesten einschlägigen Gesetzen  des  Kantons \n\nZug aus dem Jahre  2010  und  des  Kantons  Aargau  aus dem Jahre  2022  (voraussichtliches \n\nInkrafttreten  2024). \n\nZu  Art. 1  Zweck:  \n\nIm einleitenden Zweckartikel werden Ziel und Zweck  der  Ombudsstelle  in  grundsätzlicher Weise \n\numschrieben. Elementar ist  die  Aufgabe  der  Ombudsstelle, Vertrauen zwischen  den  Beteiligten zu \n\nschaffen.  In  diesem Sinne ist sie  in  erster Linie eine Anlaufstelle für  die  Einwohnerinnen und \n\nEinwohnern. Ihnen soll  der  Zugang zu  den  Behörden und  die  Kommunikation mit diesen erleichtert \n\nwerden. Sodann soll  die  Ombudsstelle  in  Konflikten zwischen Behörden und Privaten vermitteln. \n\nDurch  die  Tätigkeit  der  Ombudsstelle (und deren Berichterstattung über ihre Tätigkeit  an den \n\nKantonsrat, vgl.  Art. 2 lit. f)  wird  der  Kantonsrat bei seiner Oberaufsicht über  die  Verwaltung \n\nunterstützt und gestärkt. \n\nZu  Art. 2  Aufgaben:  \n\nDie  Ombudsstelle ist  in  erster Linie nicht für  die  Verwaltung, sondern für  die  Einwohnerinnen  und \n\nEinwohnern  da.  Ihre konkreten Aufgaben bestehen  in der  Auskunfterteilung  an  ratsuchende \n\nPersonen  und  deren Beratung im Umgang  mit  den  Behörden.  In  vielen Bereichen öffnet sich \n\nzunehmend eine Kluft zwischen spezialisierten staatlichen Behörden  mit  hohem Fachwissen \n\neinerseits  und  den  betroffenen Laien  in der  Bevölkerung,  die  sich ausserstande sehen, Entscheide \n\ndieser Behörden zu verstehen  und  zu überprüfen, andererseits.  Hier  kann  die  Ombudsstelle \n\nstaatliches Handeln verständlich machen  (lit. a).  Sodann soll  die  Ombudsstelle bei Konflikten  mit \n\nden  Behörden vermitteln  (lit. b).  Weiter ist  die  Ombudsstelle Anlaufstelle zur Entgegennahme  von \n\nvorgetragenen Beanstandungen  und  Missständen zur Prüfung, sei  es von  Personen ausserhalb \n\nder  Verwaltung  (lit. c)  oder  von  Angestellten gemäss dem neuen  Art.  34b's  des  Personalgesetzes \n\n(lit.  d).  Falls die  Meldungen  von  Personen ausserhalb oder innerhalb  der  Verwaltung zur Prüfung \n\nanonym gemacht werden, handelt  es  sich um Whistleblowing (vgl. dazu hinten  Ziff.  V).  Die \n\nBerechtigung  der  Mitarbeitenden zur Meldung  von  Missständen, schliesst namentlich strafbare \n\nHandlungen oder anderweitige Unregelmässigkeiten wie regelwidriges Verhalten ein. Schliesslich \n\ngibt  die  Ombundsstelle Empfehlungen  an die  involvierten Behörden  ab und  berichtet dem \n\nKantonsrat bzw.  der  Öffentlichkeit  über  ihre Tätigkeit  (lit.  e  und  f). \n\nZu  Art. 3  Wirkungsbereich:  \n\n7 \n\n\n\nEs  stellt sich  die  Frage,  in  welchen Bereichen  die  Ombudsstelle zum Einsatz kommen soll.  Der \n\nVergleich mit  der Situation in  anderen Kantonen hat gezeigt, dass diesbezüglich unterschiedliche \n\nRegelungen zur Anwendung gelangen und dass sich  der  Wirkungsbereich nicht immer \n\nabschliessend definieren lässt. Ein Grund dafür liegt  in der  dynamischen Entwicklung  der \n\nZuständigkeitsbereiche  der  staatlichen Behörden und  der  anderen Träger  von  öffentlichen \n\nAufgaben. \n\nDie  Organisationseinheiten  der  kantonalen Zentralverwaltung gehören unbestrittenermassen zum \n\nWirkungsbereich  der  Ombudsstelle. Ebenso sollen  die  Zentralverwaltungen  der  Gemeinden zum \n\nWirkungsbereich  der  Ombudsstelle gehören. Bei zahlreichen weiteren kantonalen Trägern \n\nöffentlicher Aufgaben ist indessen nicht  von  vorneherein klar, ob sie vom Wirkungsbereich \n\nmitumfasst sein sollen oder nicht. \n\nIn  Abs.  1 von Art. 3  wird  der  Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle  in  allgemeiner Weise \n\numschrieben. So soll sich dieser grundsätzlich auf  die  Behörden und Dienststellen  der  kantonalen \n\nZentralverwaltung  (lit. a), die  Behörden und Dienststellen  der  kommunalen Verwaltungen  (lit.  d) \n\nsowie auf  die  selbständigen und unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten und Betriebe  des \n\nKantons erstrecken  (lit. b). \n\nZu  den  unselbständige öffentlich-rechtlichen Anstalten und Betriebe: \n\nDie  unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten sind technisch-organisatorisch \n\nverselbständigte, das heisst aus  der  Zentralverwaltung ausgegliederte Verwaltungseinheiten, denen \n\neine bestimmte öffentliche Aufgabe obliegt und  die  im Gegensatz zu  den  selbständigen öffentlich-\n\nrechtlichen Anstalten über keine eigene Rechtspersönlichkeit und über kein eigenes Vermögen \n\nverfügen. Diese unselbständigen Anstalten (z.B. Informatik Schaffhausen) sollen angesichts ihrer \n\nNähe zur Zentralverwaltung zum Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle gehören. \n\nWas  die  Schulen betrifft, ist folgendes festzuhalten:  Die  öffentlichen Schulen gemäss  Art. 4 \n\nSchulgesetz (SHR  410.100),  deren Schulträger  der  Kanton oder  die  Gemeinden sind, sollen \n\ngrundsätzlich dann zum Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle gehören, wenn  die  Schulverwaltung und \n\ninsbesondere auch das Erziehungsdepartement involviert ist. Geht  es  dagegen eher um eine \n\nAngelegenheit zwischen Schülerinnen beziehungsweise Schülern und Lehrpersonen oder zwischen \n\nEltern und Gemeindebehörden handelt  es  sich um eine Angelegenheit,  die  ohne Einbezug  der \n\nOmbudsstelle auf Gemeindeebene zu lösen ist. \n\nDie  Berufsfachschulen sind im Einführungsgesetz zum Berufsbildungsgesetz (SHR  412.100) \n\nsowie  in der  entsprechenden Verordnung (insb. §  22;  SHR  412.101)  geregelt. Dabei ist  der  Kanton \n\nSchulträger  des  Berufsbildungszentrums Schaffhausen (BBZ) für  die  gewerblich-industriellen \n\nBerufe.  Die  Führung einer Berufsfachschule für  die  kaufmännischen Berufe sowie  die  Berufe  des \n\nDetailhandels ist mittels Leistungsvereinbarung auf  den  Kaufmännischen Verband Schaffhausen \n\nübertragen. Ungeachtet  der  Rechtsnatur  des  Kaufmännischen Verbandes soll diese, soweit  es \n\num  den  Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle geht, sachlich gleich wie  die  öffentlichen Schulen im \n\nSinne  des  Schulgesetzes behandelt werden. Privatschulen sind vom Wirkungsbereich \n\n8 \n\n\n\nausgenommen. \n\nZu  den  selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten und Betriebe: \n\nBei  den  selbständigen öffentlich-rechtliche Anstalten lässt sich kaum ein Grundsatz aufstellen, \n\nvielmehr ist nachfolgend einzelfallweise zu entscheiden. Kriterium soll sein, ob sich ein Einbezug \n\nin den  Wirkungsbereich gemessen  an den  Bedürfnissen  der  Einwohnerinnen und Einwohnern \n\nsowie unter dem Blickwinkel  der  Rechtsgleichheit rechtfertigen lässt. Im Weiteren soll  die \n\nOmbudsstelle nicht zuständig sein für selbständige öffentlich-rechtliche Anstalten mit \n\ninterkantonalem Wirkungsbereich. Im Einzelnen ist Folgendes auszuführen: \n\nDie  Pädagogische Hochschule Schaffhausen und  die  Schaffhauser Sonderschulen als \n\nselbständige öffentlich-rechtliche Anstalten (vgl.  Art. 8  Hochschulgesetz; SHR  414.200;  §  1  Dekret \n\nüber  die  Schaffhauser Sonderschulen; SHR  411.210)  sollen ebenfalls wie  die  übrigen Schulen \n\ndem Wirkungsbereich  der  Ombundsstelle unterliegen. \n\nDie  Gebäudeversicherung  des  Kantons Schaffhausen als selbständige öffentlich-rechtliche \n\nUnternehmung erfüllt wichtige Verwaltungsaufgaben im öffentlichen Interesse (vgl.  Art. 1 \n\nGebäudeversicherungsgesetz; SHR  960.100).  Dem Ombudsmann  der  Privatversicherung und  der \n\nSchweizerischen Unfallversicherung  (Suva)  ist  die  Gebäudeversicherung nicht angeschlossen;  es \n\nhandelt sich bei  der  Gebäudeversicherung denn auch nicht um eine Privatversicherung. Aus \n\ndiesen Gründen soll diese Anstalt dem Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle unterstellt werden. \n\nDas Sozialversicherungsamt Schaffhausen (SVA Schaffhausen) als selbständige Staatsanstalt, \n\nzu  der  auch  die  Ausgleichskasse und  die  IV-Stelle gehören, soll vom Wirkungsbereich  der \n\nOmbudsstelle erfasst werden. Führt  man  sich vor Augen, dass  in  diesem Bereich  die \n\nEinwohnerinnen und Einwohner einerseits unmittelbar  in  oft massgeblicher Weise betroffen und \n\ngleichzeitig aufgrund  der  anspruchsvollen und komplexen Materie häufig überfordert sind, erscheint \n\nein Einbezug  des  SVA Schaffhausen als gerechtfertigt, zumal das SVA Schaffhausen öffentliche \n\nAufgaben wahrnimmt.  In den  Kantonen Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Zug und Zürich findet sich \n\ndieselbe Lösung. \n\nDie  Spitäler Schaffhausen (SSH) als selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt werden zu einem \n\nerheblichen Teil vom Kanton finanziert und nehmen im Bereich  der  Gesundheitsversorgung auch \n\neine öffentliche Aufgabe wahr.  Es  rechtfertigt sich daher  die  SSH  in  dem Sinne dem \n\nWirkungsbereich  der  Ombudsstelle zu unterstellen, als  es  eigentliche Verwaltungstätigkeiten  der \n\nSSH betrifft. Vom Wirkungsbereich entzogen sind somit alle Fragen und Konflikte betreffend  die \n\nmedizinische Behandlung und dergleichen. Auf diese Weise wird auch keine Ungleichbehandlung \n\nzu anderen privaten Spitätern und Behandlungsinstitutionen geschaffen. \n\nGemäss Abs.  2 von Art. 3  sollen einige selbständige Staatsanstalten und Betriebe sowie weitere \n\nBehörden und staatliche Funktionen vom Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle ausgenommen \n\nwerden: \n\n9 \n\n\n\nDie  Schaffhauser Kantonalbank (SHKB) als selbständige Staatsanstalt soll vom \n\nWirkungsbereich ausgenommen werden.  Die  SHKB tritt gegenüber  den  Einwohnerinnen  und \n\nEinwohnern grundsätzlich gleich auf wie andere Geschäftsbanken.  Sie  erfüllt dabei keine \n\nöffentlichen Aufgaben. Würde  man die  SHKB  in den  Wirkungsbereich  der Ombudsperson \n\neinbeziehen, stellte  dies  eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung dar.  Auch  die  Zürcher \n\nKantonalbank beispielsweise ist vom Wirkungsbereich  der  zürcher Ombudsstelle ausgenommen. \n\nIm Bereich  der  Banken steht ohnehin  der  Schweizerische Bankenombudsmann zur Verfügung. \n\nDieser ist zuständig bei Beschwerden  von  Kundinnen und Kunden gegen eine  Bank  mit Sitz  in der \n\nSchweiz. \n\nDie  Pensionskasse Schaffhausen (PKSH) als selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt soll nicht \n\nzum Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle gehören.  Die  PKSH untersteht weder einer \n\nparlamentarischen Kontrolle durch  den  Kantonsrat und  der  Regierungsrat hat keine \n\nAufsichtsfunktion.  Der  paritätisch zusammengesetzten Verwaltungskommission stehen \n\nweitreichende Kompetenzen zu, welche nicht mit anderen selbständigen Anstalten verglichen \n\nwerden können.  Die  PKSH untersteht ihrerseits jedoch  der  BVG- und Stiftungsaufsicht, womit ein \n\nEinbezug  der  Ombudsstelle bereits ein Stück weit entbehrlich erscheint. Sodann würde bei einem \n\nEinbezug  der  PKSH  in den  Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle eine ungleiche Behandlung zu allen \n\nanderen Pensionskassen entstehen,  die  dem Wirkungsbereich entzogen wären. Schliesslich sind \n\nder  PKSH auch Personen angeschlossen,  die  nicht  in der  Verwaltung arbeiten (sogenannte \n\nDrittanschlüsse). Für diese Personen müssten Sonderregelungen getroffen werden, woraus \n\nweitere Ungleichheiten entstünden. Gesamthaft überwiegen deshalb  die  Gründe für eine \n\nAusklammerung  der  PKSH aus dem Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle. \n\nBetreffend  die  richterlichen Behörden erscheint  es  diskussionslos, diese grundsätzlich vom \n\nEinflussbereich  der  Ombudsstelle auszunehmen. Eine Ausnahme davon rechtfertigt sich bei  der \n\nJustizverwaltung.  In  diesem Bereich erfolgen keine Rechtsprechungstätigkeiten mit richterlicher \n\nUnabhängigkeit, weshalb  es  keinen sachlichen Grund gibt,  die  Justizverwaltung vom \n\nWirkungsbereich  der  Ombudsstelle auszunehmen. Vielmehr wird sie damit gleich behandelt wie \n\ndie  kantonale Verwaltung. Bei  den  entsprechenden Themen geht  es  nicht um  die  Frage  der \n\nrichterlichen Rechtsanwendung, sondern um  die  Frage  der  Verfahrensführung. \n\nAuch  die  Strafverfolgungsbehörden im Sinne  von Art. 12  ff.  der  Schweizerischen \n\nStrafprozessord- nung (Strafprozessordnung, StPO) vom  5.  Oktober  2007  sind vom \n\nWirkungsbereich  der  Ombudsstelle auszuklammern. Zu  den  Strafverfolgungsbehörden zählen  die \nPolizei,  die  Staatsanwaltschaft und  die  Übertretungsstrafbehörden (vgl.  Art. 12  StPO). Vom \nWirkungsbereich nicht erfasst sind diese Behörden, einschliesslich  die  Jugendanwaltschaft, \nallerdings nur insofern, als sie Aufgaben  der  Strafverfolgung wahrnehmen. Werden ähnlich wie bei \nder  Justizverwaltung eigentliche Verwaltungstätigkeiten wahrgenommen, darf sich  die \nOmbudsstelle bei Bedarf einschalten.  In der Praxis  sind Strafverfolgungshandlungen und \nVerwaltungstätigkeiten allerdings eng miteinander verwoben und werden sich möglicherweise \nnicht immer leicht voneinander abgrenzen lassen. Insofern wird  es  Aufgabe  der  Ombudsstelle sein, \nsich dieser Problematik bewusst zu machen und sich im Zweifelfalle zurückzuhalten. \n\n10 \n\n\n\nPrivatrechtliche Leistungserbringer,  die  öffentliche Aufgaben wahrnehmen, selbst wenn sie \n\nvon der  öffentlichen Hand ganz oder teilweise finanziert werden (z.B. Elektrizitätswerk  des \n\nKantons Schaffhausen  AG,  Vereine wie Zweidihei, Verein Friedeck usw.), sollen insbesondere \n\naufgrund  des  Grundsatzes,  den  Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle nicht allzu weit zu fassen, \n\nvon  diesem nicht erfasst werden. Diese Leistungserbringer werden  von den  Einwohnerinnen und \n\nEinwohnern denn auch nicht  in  erster Linie als Behörden, sondern als Vertragspartner \n\nwahrgenommen. \n\nAlle kirchlichen Institutionen sollen ausserhalb  des  Wirkungsbereichs  der  Ombudsstelle liegen. \n\nDiese Lösung findet sich auch  in den  anderen Kantonen. \n\nEinigkeit besteht darin,  die  gesetzgebenden Behörden (Kantonsrat, Gemeindeversammlungen \n\nund  Einwohnerräte) vom Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle auszunehmen. Dasselbe soll für  die \n\nRechtssetzungstätigkeit anderer Behörden gelten. Soweit also beispielsweise  der  Regierungsrat als \n\nVerordnungsgeber tätig wird, vermag  die Ombudsperson  keinen Einfluss darauf zu nehmen. \n\nEbenfalls sollen alle Behörden hinsichtlich Rechtsmittelverfahren ausgeklammert sein. Steht \n\nden  Betroffenen ein ausgebautes Rechtsmittelsystem zur Verfügung, erscheint eine \n\nEinflussnahme durch  die  Ombudsstelle nicht als opportun. Alle Rechtsmittelverfahren \n\n(einschliesslich Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden) sollen somit \n\nausserhalb  des  Wirkungsbereichs  der  Ombudsstelle liegen. Dabei spielt  es  keine  Rolle,  ob ein \n\nRechtsmittelverfahren noch hängig oder bereits abgeschlossen ist. \n\nDie  Ombudsstelle wird zu differenzieren haben, ob nach Ergehen eines erstinstanzlichen \n\nEntscheids noch eine Rechtsmittelfrist läuft oder ob  der  erstinstanzliche Entscheid bereits  in \n\nRechtskraft erwachsen ist: \n\nIm ersten Fall wird  die  Ombudsstelle auf  die  Rechtsmittelfrist aufmerksam machen. Bei Bedarf \n\nkann  die  Ombudsstelle  die  Betroffenen  in  formellen Fragen auch bei  der  Abfassung  der \n\nBeschwerdeschrift beraten.  In  inhaltlicher Hinsicht wird sie sich  in  diesem Verfahrensstadium \n\nbereits zurückhalten. Ist ein Rechtsmittel bei  der  Beschwerdeinstanz anhängig gemacht, wird sich \n\ndie  Ombudsstelle nicht einschalten. \n\nAlle Streitigkeiten, für  die  ein Schlichtungsverfahren (z.B. Friedensrichteramt, Schlichtungsstelle \n\nfür Mietsachen, Schlichtungsstelle bei Diskriminierungen im Erwerbsleben) besteht, sollen vom \nWirkungsbereich  der  Ombudsstelle ausgenommen werden. \n\nZu  Art. 4  und  5  Einleitunq  des  Verfahrens, Prüfungsumfang, Vermittlung \n\nDas Verfahren vor  der  Ombundstelle wird auf Gesuch einer natürlichen oder juristischen Person hin \nausgelöst oder sie wird  von  sich aus tätig. Sie kann auch auf Anregung einer Behörde hin tätig \nwerden  (Art. 4  Abs.  1).  Das Gesuch kann eine laufende oder abgeschlossene Angelegenheit \nbetreffen.  Es  ist  an  keine Form und Frist gebunden.  Es  wirkt sich nicht auf Rechtsmittelfristen aus \nund ersetzt  die  erforderlichen Eingaben oder Vorkehrungen zur Wahrung  von  Rechten und Pflichten \nnicht  (Art. 4  Abs.  2). \n\n11 \n\n\n\nDie  Meldung  an die  Ombudsstelle kann telefonisch, elektronisch,  per  Brief oder durch persönliche \n\nVorsprache erfolgen. Auf  der  Homepage  der  Ombudsstelle sind  die  entsprechenden Adressen und \n\nKontaktdaten sowie ein Kontaktformular aufzuschalten. \n\nVoraussetzung für  die  Inanspruchnahme  der  Dienstleistungen  der  Ombudstelle durch Private ist ein \n\nwie immer geartetes eigenes Interesse. Als eigenes Interesse ist jede irgendwie verstandene eigene \n\nBetroffenheit ausreichend.  Der  Begriff ist weit auszulegen, da  es  gilt, Konfliktsituationen jeglicher  Art \n\nzu erfassen, auch wenn sie nur  von  Seiten  der  betroffenen Person (subjektiv) als solche \n\nwahrgenommen werden.  Dies  mit dem Ziel, möglichst alle Arten  von  Konflikten  der  Klärung und \n\nallenfalls  der  Vermittlung durch  die  Ombudsstelle zugänglich zu machen. \n\nDie Ombudsperson  entscheidet selbst, ob  und  wie eingehend sie sich  mit  einer Angelegenheit \n\nbefassen will  (Art. 5  Abs.  1).  Diese Bestimmung stellt einen Ausfluss  des  Grundsatzes  der \n\nUnabhängigkeit  der  Ombudsstelle dar.  Die Ombudsperson  wird etwa dann auf eine Prüfung \n\nverzichten, wenn  die  gesuchstellende Person keine eigenen persönlichen oder öffentlichen \n\nInteressen anführen kann oder wenn  die Ombudsperson  zur Auffassung gelangt,  die  Bedeutung \n\neiner Angelegenheit rechtfertige eine Prüfung nicht. Um sich ein umfassendes Bild  der \n\nAngelegenheit verschaffen zu können  und  eine genügende Grundlage für eine eigene Einschätzung \n\nzu erhalten, hat  die Ombudsperson der  betroffenen Stelle Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben \n\n(Art. 5  Abs.  2).  Anschliessend prüft  die Ombudsperson die  Möglichkeiten  der  Vermittlung  und  wirkt \n\ndarauf hin, Konfliktsituationen zu entschärfen  und  einvernehmliche Lösungen zu treffen. Dabei prüft \n\nsie das beanstandete Verhalten  der  Behörden auf  Recht- und  Zweckmässigkeit sowie \n\nAngemessenheit.  Es  ist ihr auch möglich, innerhalb  des  Ermessensspielraums  der  Behörden auf \n\neine einvernehmliche Lösung hinzuwirken. \n\nZu  Art. 6  und  7  Prüfungsinstrumente, Mitwirkungspflichten  und  Amtsgeheimnis  \n\nArt. 6  regelt  die  verfahrensmässigen Kompetenzen  der Ombudsperson. Die  Aufzählung ist nicht \n\nabschliessend. Eine besonders wichtige Funktion innerhalb dieses Instrumentariums kommt  der \n\npersönlichen Anhörung  von  Betroffenen durch  die Ombudsperson  sowie  die  uneingeschränkte, \n\nfallbezogene Akteneinsicht  der Ombudsperson  zu. Was  die  Auskunftspflicht gemäss  lit. b  betrifft, \n\nso sind  die  Behörden jeweils nur insoweit davon betroffen, als sie sich im Wirkungsbereich  der \n\nOmbudsstelle befinden. So sind beispielsweise  die  Gerichte selbstverständlich nur insoweit \n\nauskunftspflichtig, als  es  um Tätigkeiten  der  Justizverwaltung geht, nicht  aber  um  die  eigentliche \n\nRechtsprechung.  Die  Möglichkeit  der Ombudsperson,  im Einverständnis  mit  den  Beteiligten \n\nSachverständige  mit  der  professionellen Konfliktvermittlung zu beauftragen, kann  in  speziellen \n\nKonstellationen, insbesondere bei schweren Personalkonflikten, sachgerecht  sein.  Die \n\nOmbundsperson kann  aber  auch ganz generell Sachverständige zur Klärung  der  Verhältnisse \n\nbeiziehen. Das kann insbesondere bei sehr speziellen Fragestellungen oder Sachverhalten  der \n\nFall  sein. \n\nDamit  die Ombudsperson  ihre Aufgaben sachgerecht erfüllen kann, sind alle Verfahrensbeteiligten \n\nzur Mitwirkung verpflichtet  (Art. 7  Abs.  1). Die  betreffenden Behörden sind gemäss Abs.  2  vom \n\n12 \n\n\n\nAmtsgeheimnis entbunden. Beim Vorbehalt  des  einschränkenden Bundesrechts handelt  es  sich \n\nbeispielsweise um das Berufsgeheimnis gemäss Obligationenrecht oder  die  Bestimmungen  der \n\nStrafprozessordnung zum Aussageverweigerungsrecht, wonach niemand sich selber oder \n\nAngehörige durch eine belastende Aussage einer Strafverfolgung aussetzen muss. Nach Abs.  3 \n\nsind  die Ombudsperson,  ihre Mitarbeitenden sowie beigezogene Sachverständige  und  Dritte zur \n\nVerschwiegenheit verpflichtet.  Sie  nehmen zwischen  den  Beteiligten gleichsam eine neutrale \n\nHaltung ein. \n\nZu  Art. 8  Zeugnisverweigerungsrecht  und  Melderecht \n\nArt. 8  hält  die  besondere Stellung  der Ombudsperson  fest  und  ist unter anderem Ausfluss  der \n\nUnabhängigkeit  der  Ombudsstelle (vgl.  Art. 14). Die Ombudsperson,  ihre Mitarbeitenden sowie  von \n\nihr beigezogene Sachverständige  und  Dritte sind verpflichtet,  in  jedem verwaltungsrechtlichen, \n\nzivilrechtlichen oder strafrechtlichen Verfahren das Zeugnis  über  Wahrnehmungen,  die  sie  in \n\nErfüllung ihrer Aufgaben gemacht haben zu verweigern, sofern  die  Beteiligten oder  in \n\nstrafrechtlichen Verfahren  die  Geschäftsprüfungskommission  des  Kantonsrates sie nicht  von der \n\nGeheimhaltungspflicht entbinden. Sodann sind  die Ombudsperson  und  ihre Mitarbeitenden  von der \n\nstrafprozessualen Anzeigepflicht entbunden.  Die  Schweigepflicht  der Ombudsperson  entfällt \n\ninsoweit, als  es  sich zur Verhinderung  von  Verbrechen oder Vergehen als nötig erweist.  In  diesen \n\nFällen ist sie zur strafprozessualen Anzeige berechtigt  aber  nicht verpflichtet. \n\nArt. 9  und  10  Verfahrenserlediqunq  und  Unentgeltlichkeit \n\nMit  der in Art. 9  Abs.  1  festgehaltenen Möglichkeit, sowohl  den  Gesuchstellenden als auch  den \n\nbetroffenen staatlichen Stellen Ratschläge  und  Empfehlungen abzugeben, stehen  der \n\nOmbudsperson  wichtige Handlungsinstrumente zur Verfügung. Inwieweit diese umgesetzt werden, \n\nwird wesentlich  von der  Überzeugungskraft  und  der  Autorität  der Ombudsperson  abhängen.  Die \n\nErledigung  des  Verfahrens durch  die Ombudsperson  kann auch formlos erfolgen.  Dies  wird  in der \n\nPraxis  wohl oft  der  Fall  sein.  Die Ombudsperson  kann neben  den  beteiligten Behörden bei Bedarf \n\nund  nach ihrem pflichtgemäss auszuübenden Ermessen auch  die  vorgesetzten Stellen  und  die \n\nAufsichtsbehörden informieren. Im Falle  von  erheblichem öffentlichem Interesse kann  die \n\nOmbudsperson  ihre Empfehlungen, ihre Vorschläge für  die  künftige  Praxis  oder für  die  Rechtsetzung \n\nnach ihrem Ermessen weiteren Behörden  und  der  Öffentlichkeit bekannt geben.  In Art. 9  Abs.  2  wird \n\nzur Verdeutlichung festgehalten, dass  der  Ombudsstelle kein Weisungsrecht gegenüber  den \n\nbetroffenen staatlichen Stellen zukommt. Dass  die Ombudsperson  kein Weisungsrecht hat, ist \n\ngleichsam  die  Kehrseite ihrer Unabhängigkeit gegenüber  den  Behörden.  Die Ombudsperson  soll \n\nerfahren, wie  die  Behörden ihre Empfehlungen umzusetzen gedenken.  In  diesem Sinne statuiert  Art. \n\n9  Abs.  3  eine Pflicht  der  Behörden,  die Ombudsperson  dahingehend zu informieren. \n\nArt. 10  hält fest, dass  die  Anspruchnahme  der  Dienste einer Ombudsstelle kostenlos ist. \n\nUnentgeltlichkeit stellt ein eigentliches Markenzeichen  von  Ombudsstellen dar..  Die  Erhebung  von \n\nVerfahrenskosten würde dem  Sinn  einer Ombudsstelle widersprechen und stellte eine wohl nicht zu \n\nunterschätzende Hemmschwelle für Personen dar, sich  an die  Ombudsstelle zu wenden. \n\n13 \n\n\n\nDemzufolge sollen auch  die  Dienstleistungen  der  neuen kantonalen Ombudsstelle für  die \n\nHilfesuchenden kostenlos sein. \n\nArt. 11  bis  13 Wahl,  Stellvertretung, Ausstand, Unvereinbarkeit \n\nNach  Art. 11  wählt  der  Kantonsrat  die Ombudsperson  und  eine Stellvertretung auf eine Amtsdauer \n\nvon  vier Jahren. Bei  der Wahl der Ombudsperson  und  der  Stellvertretung ist  die  Geschlechterparität \n\nzu berücksichtigen.  Die Ombudsperson  und  die  Stellvertretung unterstehen dem Personalrecht, \n\nsoweit  es  mit  den  Bestimmungen  des  Ombudsgesetzes vereinbar ist. \n\nDie  Stellvertretung wird gemäss  Art. 12  tätig bei längerer Abwesenheit oder Verhinderung  der \n\nOmbudsperson  oder wenn gegen diese ein Ausstandsgrund vorliegt oder bei Vorliegen anderer \n\nwichtiger Gründe, insbesondere bei nachvollziehbaren persönlichen oder anderen \n\nAblehnungsgründen.  Der  Ausstand  der Ombudsperson  richtet sich nach  Art. 2 des \n\nVerwaltungsrechtspflegegesetzes. \n\nArt. 13  regelt für  die Ombudsperson  und  die  Stellvertretung gewisse Unvereinbarkeiten.  Mit  Blick \n\nauf  die  anzustrebende Unabhängigkeit  der Ombudsperson  sollen ihr  die  Bekleidung  von  öffentlichen \n\nÄmtern  und  leitende Funktionen  in  Verbänden oder wirtschaftlichen Unternehmungen untersagt \n\nsein.  Ganz allgemein soll  die Ombudsperson  auch keine Tätigkeiten ausüben,  die  sie  in  ihrer \n\nAmtsführung beeinträchtigen könnten oder  die  mit  den  Aufgaben einer Ombudsstelle nicht vereinbar \n\nsind. Möglich wäre beispielweise eine führende  Position in der  Verwaltung eines anderen Kantons \n\noder eine Tätigkeit  mit  grossem Bekanntheitsgrad oder eine wahrnehmbare Funktion  in  einer \n\nsozialpartnerschaftlichen  Organisation. Es  wird im Einzelfall zu prüfen  sein,  ob eine  mit  dem Amt  der \n\nOmbudsperson  unvereinbare Tätigkeit vorliegt oder nicht. \n\nArt. 14  und  15  Unabhängigkeit, Aufsicht  und  Berichterstattung \n\nArt. 14  hält  den  wichtigen Grundsatz  der  Unabhängigkeit  der Ombudsperson  fest. Damit ist \n\nklargestellt, dass  der Ombudsperson  niemand Aufträge oder Weisungen erteilen kann.  Die \n\nOmbudsstelle ist als Konsequenz ihrer Unabhängigkeit administrativ dem Kantonsrat zugeordnet. \n\nImmerhin untersteht  die Ombudsperson  gemäss  Art. 15 der  Aufsicht  des  Kantonsrates,  und  hat \n\ndiesem jährlich einen detaillierten Bericht  über  die  Tätigkeit zu erstatten.  Der  Kantonsrat nimmt vom \n\nBericht Kenntnis. Auf diese Weise erhält  der  Kantonsrat einen Einblick  und  kann  seine \n\nOberaufsichtspflicht  über  die  Verwaltung gestützt auf einen schriftlichen Bericht — sofern notwendig \n\n— wahrnehmen. Weiter informiert  die  Ombudsstelle auch weitere Behörden  und  die  Verwaltung \n\nsowie  die  Öffentlichkeit auf geeignete Weise. \n\nArt. 16  Finanzielles  \n\nDer  Kanton trägt  die  Kosten  der  Ombudsstelle und  der von  ihr beigezogenen Sachverständigen und \n\nDritten alleine. Mit Blick auf  die  Finanzierungs- und Aufgabenentflechtung soll auf eine (neuerliche) \n\nKostenbeteiligung  der  Gemeinden verzichtet werden. Sodann ist unklar, wieviele Fälle auf Ebene \n\ndes  Kantons und auf Ebene  der  Gemeinde anfallen werden und eine Kostenbeteiligung nach \n\n14 \n\n\n\nEinwohnerzahl erscheint als nicht sachgerecht,  da  tendenziell  in  grösseren Verwaltungen mehr Fälle \n\nanfallen.  Die  Kosten  der  Ombudstelle bestehen aus  den  Personalkosten  (Ombudsperson, \n\nStellvertende  Ombudsperson, administrative  Mitarbeitende)  und  den  Infrastrukturkosten \n\n(Betriebsmittel, Büromiete). \n\nDie  Unabhängigkeit  der Ombudsperson  findet auch darin ihren Niederschlag, dass sie ihr eigenes \n\nBudget  erstellt, was  in  Abs.  2  ausdrücklich festgehalten wird.  Sie  übermittelt ihr  Budget an den \n\nRegierungsrat,  welche  diese Dokumente unverändert  an den  Kantonsrat weiterleitet.  Der \n\nRegierungsrat kann dem Kantonsrat lediglich abweichende Anträge stellen.  Der  Kantonsrat \n\nentscheidet abschliessend  über  das  Budget der  Ombudsstelle. \n\nArt. 17  Mitarbeitende  \n\nIn  dieser Bestimmung wird geregelt, dass  die Ombudsperson  Anstellungsbehörde für ihre \n\nMitarbeitenden ist  und  dass nur sie ihnen gegenüber ein Weisungsrecht hat. \n\nArt. 18  Amtsenthebung  \n\nGemäss Abs.  1  soll  die  auf vier Jahre gewählte  Ombudsperson in  gewissen Fällen  des  Amtes \n\nenthoben werden können.  Über  gewisse strafrechtliche Verurteilungen muss sie zudem dem \n\nKantonsrat gemäss Abs.  2  informieren.  Die  Bestimmung gilt ergänzend zu  den  Bestimmungen  der \n\nkantonalen Personalgesetzgebung betreffend Beendigung aus wichtigen Gründen sowie \n\nDisziplinarmassnahmen. \n\nV. Meldung  von  Missständen (Whistleblowing) \n\n1.  (Anonyme) Meldung  von  Missständen durch Angestellte  des  Kantons \n\nDie  Mitarbeitenden  des  Kantons sind zur Verschwiegenheit über Angelegenheiten aus dem \n\nArbeitsverhältnis verpflichtet. Eine Verletzung  der  Verschwiegenheitspflicht stellt eine \n\nAmtsgeheimnisverletzung dar und ist nach  Art. 320 des  Strafgesetzbuches (StGB;  SR 311.0) \n\nstrafbar. Nach heutiger Rechtslage liegt keine Verletzung  der  Schweigepflicht vor, wenn \n\nschwerwiegende Missstände nach erfolgloser Ausschöpfung  des  Dienstweges dem zuständigem \n\nparlamentarischen Aufsichtsorgan (Geschäftsprüfungskommission oder Justizkommission) oder \n\ndem Präsidium  des  Kantonsrates gemeldet werden (vgl.  Art. 34  Abs.  2  Personalgesetz). Für  die \n\nMeldung  von  Missständen oder Unregelmässigkeiten ist aber  die  Ausschöpfung  des  Dienstweges \n\n(bis hin zum Regierungsrat) vorgesehen. Erst nachdem  die  Meldung nicht oder nicht  in der \n\nnotwendigen Ernsthaftigkeit bearbeitet wird, ist  die  Meldung  an den  Kantonsrat zulässig.  Die  aktuelle \n\nRegelung ist nicht sachgerecht und hat sich  in der Praxis  bisher nicht bewährt. \n\nHier  soll nun mit  der  Ombudsstelle eine massgebliche Verbesserung und Vereinfachung erreicht \n\nwerden. Nach  Art. 2 lit.  d  sind  die  Meldungen nach dem neuen  Art.  34bis Personalgesetz  an die \n\nOmbudsstelle zu richten. Im neuen  Art.  34bis Personalgesetz ist vorgesehen, dass Mitarbeitende  die \n\nin  Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit einen Missstand innerhalb  der Organisation  oder  Institution \n\n15 \n\n\n\nfeststellen, namentlich strafbare Handlungen oder anderweitige Unregelmässigkeiten, und  die \n\nvorgesetzten Stellen  der  Meldung keine Folge leisten, berechtigt sind,  der  kantonalen Ombudsstelle \n\ndie  Missstände zu melden. Ein Missstand liegt vor, wenn sich eine Kollegin oder ein Kollege oder \n\neine vorgesetzte Stelle Vorteile verschafft,  die  ihr nicht zustehen, sich bestechen lässt, Gelder \n\nverschleudert oder veruntreut oder andere strafbare Handlungen begeht. Unregelmässigkeiten \n\nkönnen auch  die  Missachtung  von  internen Regeln, ungebührliches Verhalten, Aufdeckung  von \n\nVerstössen gegen  die  Datensicherheit oder  von  unzulässigen Buchungen usw. sein. Dabei geht  es \n\nnicht nur um Verbrechen und Vergehen, sondern auch um  die  Missachtung  von  internen Regeln, \n\num Untätigkeit, um Nachlässigkeit und ungebührliches Verhalten (Abs.  1). \n\nVermutungen und Gerüchte genügen aber nicht für eine Meldung.  Es  sind nur Meldungen zulässig, \n\ndie  im gutem Glauben gemacht werden. Das bedeutet, dass  die  meldende Person ernsthaft  der \n\nAnsicht sein muss,  es  liege ein Missstand bzw. Unregelmässigkeit vor und  der  Verdacht muss \n\nhinlänglich begründet sein. Wer eine zulässige Meldung macht, verstösst nicht gegen  die \n\nSchweigepflicht und das Amtsgeheimnis und darf deswegen nicht  in der  beruflichen Stellung \n\nbenachteiligt werden (Abs.  2). Der  Regierungsrat wird  die  Einzelheiten  in der  Personalverordnung \n\nregeln (Abs.  3).  Auch  in den  Kantonen Zug, Basel-Stadt und Zürich können Mitarbeitende \n\nWhistleblowing-Meldungen  an die  Ombudsstelle richten. \n\nDie Ombudsperson  wird  die  entsprechenden Abklärungen  an die  Hand nehmen.  Dies  immer unter \n\nWahrung  der  Vertraulichkeit  der  meldenden Person. Alle Mitarbeitenden  der  Ombudsstelle \n\nunterstehen dem Amtsgeheimnis  und  der  Schweigepflicht  (Art. 7  Abs.  3). Die  Bearbeitung  der \n\nMeldung erfolgt losgelöst  und  ohne Bezug auf  die  meldende Person,  es  sei denn, diese würde  die \n\nOffenlegung ihres Namens ausdrücklich wünschen oder erlauben. \n\nZum Schutz  der  meldenden Person ist  es  aber auch möglich,  die  Meldung anonym zu tätigen. Bei \n\nanonymen Meldungen ist  es  besonders wichtig,  den  gemeldeten Missstand oder das Fehlverhalten \n\nausführlich und präzise zu schildern und entsprechende Unterlagen einzureichen. \n\nFür  anonyme  Meldungen wendet  der  Kanton Zürich  die  Plattform  «Integrity Line» an, die es der \n\nOmbudsperson  ermöglicht,  mit  der  meldenden (anonymen) Person zu kommunizieren. Ohne eine \n\nsolche Plattform ist  es  bei anonymen Meldungen nicht möglich, Rückfragen zu stellen, weshalb  es \n\nausserordentlich wichtig ist, dass  der  Sachverhalt sehr präzise beschrieben wird, damit  die \n\nentsprechenden Abklärungen getätigt werden können. \n\nOb  anonym oder nicht,  der  weitere Verlauf nach eingegangener Meldung bleibt im Grundsatz gleich \n\n(einfach  mit  oder ohne Namensnennung):  Die Ombudsperson  erkundigt sich bei  der  betroffenen \n\nStelle bzw. Amt, sie bestellt notfalls Akten ein  und  führt Gespräche  und  erstattet  den  Hinweisgebern \n\nBericht. \n\n2.  (Anonyme) Meldung  von  Missständen  von  Personen ausserhalb  der  Verwaltung \n\nNach  Art. 2 lit. c  können Private (natürliche und juristische Personen) Anliegen, Beanstandungen \n\n16 \n\n\n\nWie bereits erwähnt, wendet  der  Kanton Zürich  hier  die  Plattform  «Integrity Line» an, die es der \n\nOmbudsperson  dann ermöglicht,  mit  der  meldenden (anonymen) Person zu kommunizieren.  Ob \n\nanonym oder nicht,  der  weitere Verlauf nach eingegangener Meldung bleibt auch  hier  im Grundsatz \n\ngleich (einfach  mit  oder ohne Namensnennung):  Die Ombudsperson  erkundigt sich bei  der  betroffe-\n\nnen Stelle bzw. Amt, sie bestellt notfalls Akten ein  und  führt Gespräche  und  erstattet  den  Hinweis-\n\ngebern Bericht. \n\nEs  ist vorgesehen, für das Whistleblowing-Verfahren sowohl für  die  Mitarbeitenden wie auch für \n\nexterne Personen — analog  der  Kantone Zug, Basel-Stadt und Zürich — ein entsprechendes Merk-\n\nblatt auf  der  Hompage  der  Ombudsstelle aufzuschalten.  Es  ist vorderhand nicht vorgesehen, wie \n\nder  Kanton Zürich eine Plattform zu installieren,  die es  ermöglicht, mit  der  meldenden (anonymen) \n\nPerson zu kommunizieren. Sollte sich nach Einführung  des  Verfahrens ein Bedarf nach einer sol-\n\nchen Lösung erstellen, ist eine entsprechende Anschaffung zu prüfen. \n\nVI. Personelle und Finanzielle Auswirkungen  der  Schaffung einer Ombudsstelle \n\n1. Organisation der  Ombudsstelle \n\nEs  ist zu prüfen,  mit  welchem Organisationsmodell  die  Ombudsstelle betrieben werden kann. Damit \n\ndie  notwendige Unabhängigkeit  und  zeitliche Verfügbarkeit  der Ombudsperson  sichergestellt wer-\n\nden kann, haben — soweit ersichtlich — alle Ombudsstellen  der  Kantone  und  Städte entsprechend \n\ngeeignete Ombundspersonen  und  weiteres (juristisches und/oder  administratives)  Personal  mit  ei-\n\nnem fixen  Pensum  angestellt. Das Modell  "Mandat mit  Leistungsvereinbarung" analog  des  Daten-\n\nschutzbeauftragten im Kanton Schaffhausen erscheint im vorliegenden Kontext nicht geeignet, weil \n\ndie  notwendige Erreichbarkeit  und  zeitliche Verfügbarkeit kaum befriedigend sichergestellt werden \n\nkann. \n\nDie  Ombudsstelle als Ansprechbehörde für  die  Bevölkerung muss präsent  und  gut erreichbar  sein \n\nund  deshalb verlässliche Öffnungszeiten anbieten  und  eine umgehende Bearbeitung  der  vorge-\n\nbrachten Anliegen sicherstellen können. Ansonsten kann sie ihren gesetzlichen Auftrag (vgl.  Art. 2) \n\nnicht wahrnehmen. Das kann nur  mit  einer Anstellung einer  Ombudsperson  mit  einem fixen  Pensum \n\nund  einem zusätzlichen Sekretariatspensum für  die  administrativen Tätigkeiten bewerkstelligt wer-\n\nden. Aufgrund  der  mutmasslichen Fallzahlen (vgl. sogleich unten  Ziff. 3)  ist allerdings — im Gegen-\n\nsatz zu anderen Kantonen — auf  die  Anstellung  von  weiterem juristischem Kanzleipersonal zu ver-\n\nzichten. Aufgrund  der  zwingenden Unabhängigkeit  von der  Verwaltung können  aber  keine Dienste \n\nder  Verwaltung  in  Anspruch genommen werden (z.B. Telefondienste, Sekretariatsarbeiten), son-\n\ndern muss  die  Ombundsstelle eine organisatorisch eigenständige  Institution  sicherstellen. \n\nDie  Ombudsstelle ist auch  in  Bezug auf  die  Infrastruktur so weit wie möglich  von der  kantonalen \n\nVerwaltung zu trennen. Das bedeutet, dass  die  Ombudsstelle über eine eigene Infrastruktur (Büro-\n\nräumlichkeiten mit entsprechenden Besprechungsräumlichkeiten) verfügen muss. Diese kann \n\n17 \n\n\n\ndurchaus  in  Liegenschaften  der  kantonalen Verwaltung zur Verfügung gestellt werden.  Falls dies \n\nnicht möglich oder gewünscht ist, wären entsprechende Räumlichkeiten anzumieten. \n\nDie  Ombudsstelle wird ihre Dienstleistungen auf  der  Website  des  Kantons (und  der  Gemeinden) \n\nkommunizieren, entsprechende Informationen aufschalten und neben  den  herkömmlichen Kommu-\n\nnikationsmittel für  die  Kontaktaufnahme (Brief,  Mail,  Telefon) auch ein Kontaktformular aufschalten \n\n(vgl. dazu z.B. auch  die  Homepages  der  Kantone Zug: www.ombundsstelle-zug.ch, Zürich: \n\nwww.ombudsstelle.zh.ch, Basel Stadt: www.ombudsstelle.bs.ch, Baselland: www.ombudsstelle-\n\nbaselland.ch) \n\n2. Anforderungsprofil  der Ombudsperson \n\nDas Anforderungsprofil für  die Ombudsperson  ist äusserst anspruchsvoll.  Die Ombudsperson  muss \n\nfähig  und  geeignet  sein,  ratsuchende Personen gegenüber  der  Verwaltung kompetent zu unterstüt-\n\nzen  und  zwischen Einwohnerinnen  und  Einwohnern einerseits  und  Verwaltung anderseits zielge-\n\nrichtet zu vermitteln. Gesucht wird deshalb eine integre Persönlichkeit  mit  Erfahrungen aus Verwal-\n\ntung, Politik und/oder Wirtschaft,  die  über  einen breiten fachlichen Hintergrund sowie  über  langjäh-\n\nrige Berufs-  und grosse  Lebenserfahrung verfügen. Eine juristische Grundausbildung oder gute \n\nKenntnisse  der  Abläufe  und  Verfahren  in der  Verwaltung sowie psychologisches Gespür sind eben-\n\nfalls notwendig. Eine  Ombudsperson  muss darüberhinaus sowohl  in der  Bevölkerung  und  ihren Ver-\n\ntreterinnen  und  Vertretern im Kantonsrat als auch  in der  Verwaltung  über grosse  Akzeptanz verfü-\n\ngen. Im Rahmen ihrer Tätigkeit muss  die Ombudsperson in der  Lage  sein,  auf "Augenhöhe"  mit \n\nExekutivmitgliedern auf Kantons-  und  Gemeindeebene zu korrespondieren  und  gegebenenfalls zu \n\nvermitteln  und  zu verhandeln. \n\nDie Ombudsperson  ist nicht als Magistratsperson anzusehen, steht ihr doch weder ein Weisungs-\n\nrecht zu noch hat sie Entscheidkompetenzen. Ihre lohnmässige Einstufung soll nach  den  geltenden \n\nGrundsätzen  des  Personalrechts aufgrund  des  Stellenprofils beziehungsweise  der  Stellenbeschrei-\n\nbung durch  die  Bewertungskommission erfolgen.  Es  ist allerdings davon auszugehen, dass aufgrund \n\nder  Anforderungen bzw.  des  Stellenprofils  die  Besoldung  in  einem  der  obersten Lohnbänder zu lie-\n\ngen kommen wird. \n\n3. Personelle Dotierung  der  Ombudsstelle und Kosten \n\nDie  Ombudsstelle setzt sich zusammen aus  der Ombudsperson  mit  einem fixen  Pensum und  einer \n\nStellvertretung  mit  Einsätzen Abwesenheit oder bei Ausstand  der Ombudsperson  sowie dem Sek-\n\nretariatspersonal. \n\nDie  konkrete Dotierung  der  einzelnen Pensen ist abhängig  von den  Fallzahlen.  Die  Fallzahlen sind \n\nsodann abhängig  von der  Zuständigkeit bzw. dem Wirkungsbereich  der  Ombudsstelle (vgl.  Art. 3 \n\nund  Ziff. IV  zu  Art. 3).  Ein zuverlässiger Vergleich lässt sich beispielsweise  mit  der  Ombudsstelle \n\ndes  Kantons Zug erstellen,  da  diese  über  den  gleichen Wirkungsbereich (Kanton  und  Gemeinden \n\n18 \n\n\n\nsowie weitere öffentlich-rechtliche Anstalten, Schulen und Spitäler) verfügt und  der  Kanton Zug  von \n\nder  Struktur her mit dem Kanton Schaffhausen sehr gut vergleichbar ist. \n\nDie  nachfolgende Tabelle zeigt  die  Anzahl Kontakte bzw. Fälle  der  Ombudsstellen (Durchschnitt  der \n\nJahre  2019-2021)  im Verhältnis zur Einwohnerzahl auf. Dabei fällt auf, dass  die  Anzahl Fälle  in  allen \n\nuntersuchten Ombundsstellen über  die  Jahre recht konstant ist, weshalb  die  Zahlen als Berech-\n\nnungsgrundlage herangezogen werden können. \n\nKanton Einwoh- \nner \n\n(2020) \n\nAnzahl \nFälle/Kon- \n\ntakte \n\nFälle  pro 1000 \n\nEinwohner \n\n(Durchschnitt  2019-21) \n\nPensum \n\nOmbudsstelle \n\nPensum \n\nMitarbeitende \n\n  \n\n2021: 522 \n2020: 495 2.6  Kontakte  pro 100  Prozent 270  Prozent \n\nBasel- 196'600 \n2019: 533 1000  Einwohner (2  Personen im Jobsharing) 1 juristischer Mitarbeiter \n\nStadt 1 \n\n    \n\n2  Personen im Sekretariat \n\n  \n\n2021: 246 \n2020: 245 0.8  Kontakte  pro 100  Prozent \n\n110  Prozent \nBasel- 291'300 \n\n2019: 247 1000  Einwohner (2  Personen im Jobsharing) 1  juristischer Mitarbeiter \n\nLandschaft2 \n\n    \n\n1  Person im Sekretariat \n\ns \n\n \n\n2021: 754 \n2020: 774 0,5  Kontakte  pro 100  Prozent \n\n320  Prozent \nZürich 1 553 200 \n\n  \n\n(Ombudsperson  und  Stellvertr.) 2juristische Mitarbeitende \n\n  \n\n2019: 819 1000  Einwohner \n\n \n\n3  Personen im Sekretariat \n\n  \n\n2021: 172 \n\n   \n\nZug4 130'200 2020: 175 1.3  Kontakte  pro 90  Prozent 60  Prozent \n\n  \n\n2019: 147 1000  Einwohner (Ombudsperson  und  Stellvertr.) 1  Person im Sekretariat \n\nQuelle: Jahresberichte  der  aufgeführten Ombudsstellen \n\nEs  ist klar, dass  der  Arbeitsaufwand für  die  einzelnen Fälle sehr unterschiedlich sein kann.  Aber \n\ngerade weil diese Unterschiede gross sind (einfache telefonische Auskunfterteilung; persönliche Be-\n\nfragung mit Aktenstudium und Vermittlung zw. Konfliktparteien; umfangreiche Untersuchungen/Ab-\n\nklärungen mit diversen Befragungen und Aktenstudium mit mehreren Personen und/oder Behörden \n\nund Vermittlung zw. Konfliktparteien) ist  es  sachgerecht, auf Durchschnittswerte abzustellen. \n\n1  Zuständigkeit: Kantonale Verwaltung, angegliederte Institutionen und Betriebe, bei denen  die  Angestellten öffentlich-\nrechtlich angestellt sind und  die  durch  den  Kanon ganz oder massgeblich finanziert sind. Justizverwaltung, nicht aber \nGerichte und Staatsanwaltschaft. \n2  Zuständigkeit: Kantonale und kommunale Verwaltung, Anstalten und privatrechtliche Organisationen, soweit sie öffentli-\nche Aufgaben erfüllen. Justizverwaltung, nicht aber Gerichte und Staatsanwaltschaft. \n3  Zuständigkeit: Verwaltung  des  Kantons,  der  Bezirke und - soweit sie sich angeschlossen haben -  der  Gemeinden. Un-\nselbständige und selbstständige Staatsanstalten ausser  der  ZHKB und  des  EWZ, Schulen und Kantonsspitäler (keine \nmedizinischen Fragen). Justizverwaltung und Begehren betreffend Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, nicht \naber Gerichte und Staatsanwaltschaft. \n4  Zuständigkeit: Verwaltung  des  Kantons und  der  Gemeinden, öffentlich-rechtliche Anstalten, Spitäler und Schulen, Jus-\ntizverwaltung und Begehren betreffend Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, nicht aber Gerichte und Staatsan-\nwaltschaft. \n\n19 \n\n\n\nBei einer Anzahl Fälle  von 1,3 pro 1000  Einwohnerinnen und Einwohner ergibt  dies  für  den  Kanton \n\nSchafhausen mit einer Einwohnerzahl  von 84'094  Personen  (Stand  Ende  2021)  rund  110  Fälle  pro \n\nJahr was  in  etwa zwei (neue) Fälle  pro  Woche entspricht. \n\nZur Bearbeitung dieser Fälle ist  mit  Blick auf  die  personelle Dotierung  der  vergleichbaren Ombuds-\n\nstellen ein  fixes  Pensum  für  die Ombudsperson von 50%  notwendig, zusätzlich  10%  für  die  Stellver-\n\ntretung,  die  bei Abwesenheit oder bei Ausstand  der Ombudsperson in  Einzelfällen zum Einsatz \n\nkommt  und  nicht  über  ein  fixes  Pensum  verfügen soll, sondern im Stundenlohn entgolten werden \n\nsoll. Für  die administrative  Unterstützung  und  Sachbearbeitung (Telefondienst, Führung  der  Korres-\n\npondenz, Organisatorisches, Buchhaltung usw.) ist weiteres ein  Pensum  vom  40%  notwendig.  Mit \n\ndieser Dotierung  der  Ombudsstelle  (50% Ombudsperson  und  40%  Administration/Sachbearbeitung; \n\nzusätzlich  10%  stellvertretende  Ombudsperson)  können  fixe  Ansprech- bzw. Öffnungszeiten festge-\n\nlegt  und  auf diese Weise  die  notwendige Präsenz  und  Verfügbarkeit sichergestellt werden (z.B. \n\nMontag Dienstag ganztags  und  Donnerstag  und  Freitag jeweils vormittags). \n\nDie  Personalkosten (Vollkosten) belaufen sich für  die total 60%  Ombundsperson auf rund  Fr. \n\n130'000  und für  die 40%  Administration/Sachbearbeitung auf rund  Fr. 37'000.5 \n\nAls Büroinfrastuktur sollten ein Schalterbereich  und  drei Räume zur Verfügung stehen (ca.90m2 \n\nFläche). Dabei belaufen sich  die  einmaligen Kosten für Mobiliar,  IT-Infrastruktur  und  Bereitstellungs-\n\narbeiten auf  ca. Fr. 40'000  sowie für  den  Fall, dass keine kantonale Liegenschaft genutzt werden \n\nkann, eine jährliche Miete  in  Höhe  von ca. Fr. 24'000. \n\nWelche  finanziellen Auswirkungen  die  Einführung einer Ombudsstelle auf  die  Verwaltungen haben \n\nwird, ist schwierig vorauszusagen.  Die  diesbezüglichen Angaben  der  Kantone,  die  über  eine Om-\n\nbudsstelle verfügen, sind unterschiedlich. Einerseits wird sich  die  Belastung  der  Verwaltung redu-\n\nzieren, indem gewisse Fälle  an die  Ombudsstelle gerichtet werden,  die  vorher mangels  Alternative \n\nbei  der  Verwaltung eingegangen  und  bearbeitet worden sind, oftmals durch verschiedene Stellen. \n\nHinzu kommt, dass  in  Fällen erfolgreicher Erledigung/Schlichtung  von  Fällen durch  die  Ombuds-\n\nstelle langwierige (Gerichts-) Verfahren verhindert werden  und  Kosten vermieden werden können. \n\nAnderseits könnte  die  Belastung zunehmen, indem  die  Verwaltung  in die  Verfahren  der  Ombuds-\n\nstelle eingebunden wird. Im heutigen Zeitpunkt  quantitative  Prognosen abzugeben  über  das Aus-\n\nmass  der Ent-  respektive Belastung ist schwierig. Gesamthaft ist zu vermuten, dass  die  Gesamtbe-\n\nlastung  der  Verwaltung wohl eher abnehmen wird. Ebenso ist durch  die  Ombudsstelle mittel-  und \n\nlangfristig  mit  einer Reduktion  des  Aufwandes bei  der  Ausübung  der  Oberaufsicht durch  den  Kan-\n\ntonsrat zu rechnen,  da  allfällige Unzulänglichkeiten oder gar Missstände früher erkannt  und  behoben \n\nwerden können. \n\n5  Ombudsperson: Fr. 180'000 plus  Sozialkosten  Fr. 36'000  =  Fr. 216'000,  davon  60  % =  Fr. 130'000;  Sekretariatsperson: \nFr. 85'000 plus  Sozialkosten  Fr. 17'000  =  Fr. 92'000,  davon  40  % =  Fr. 36'800 \n\n20 \n\n\n\nVII. Antrag \n\nSehr geehrter Herr Präsident \n\nSehr geehrte Damen und Herren \n\nGestützt auf  die  vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen, auf  die  Vorlage einzutreten und \n\ndem im Anhang beigefügten Entwurf für ein Gesetz über  die  Ombudsstelle (Ombudsgesetz) zuzu-\n\nstimmen und  die Motion 2020/15  vorn  7.  September  2020  als erledigt abzuschreiben. \n\nSchaffhausen,  Im Namen  des  Regierungsrates \n\nDer  Präsident: \n\nDino  Tamagni    \n\nDer  Staatsschreiber: \n\nDr. Stefan  Bilger \n\nAnhang: \n\n- Entwurf Gesetz über  die  Ombudsstelle (Ombudsgesetz) \n\n21 \n\n\n\nGesetz \nüber  die  Ombudsstelle (Ombudsgesetz) \n\nVom.. \n\nDer  Kantonsrat Schaffhausen \n\nbeschliesst: \n\n1.  Zweck, Aufgaben, Wirkungsbereich \n\nArt. 1  Zweck \n\nDie  Ombudsstelle soll das Vertrauen zwischen  der  Bevölkerung und  den  Trägern öffentlicher \nAufgaben auf Kantons- und Gemeindeebene stärken und insbesondere  in  Konflikten \nzwischen diesen und Privaten vermitteln sowie  den  Kantonsrat bei  der  Ausübung  der \nOberaufsicht unterstützen. \n\nArt. 2  Aufgaben \nDie  Ombudsstelle hat namentlich folgende Aufgaben: \n\na. Auskunfterteilung  an  Ratsuchende und Beratung im Umgang mit Behörden; \nb. Vermittlung bei Konflikten  von  Privaten (natürlichen und juristischen Personen) mit \n\nBehörden; \nc. Entgegennahme  von  Anliegen, vorgetragenen Beanstandungen und Missständen \n\nvon  Privaten (natürlichen und juristischen Personen) gegenüber Behörden zur \nPrüfung; \n\nd. Entgegennahme  von  Meldungen  von  Angestellten nach  Art.  34bis Personalgesetz' zur \nPrüfung; \n\ne. Abgabe  von  Empfehlungen  an  Behörden,  die  sich auf  die  Erledigung  der \nunterbreiteten Angelegenheit, das künftige Verhalten oder  die  Rechtsetzung \nbeziehen können; \n\nf. Berichterstattung über ihre Tätigkeit. \n\nArt. 3  Wirkungsbereich \n1 Die  Tätigkeit  der  Ombudsstelle erstreckt sich auf: \n\na. die  Behörden und Dienststellen  der  kantonalen Verwaltung; \nb. die  selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten und Betriebe, wie  die  Pädagogische \n\nHochschule Schaffhausen (PHSH),  die  Schaffhauser Sonderschulen,  die \nGebäudeversicherung  des  Kantons Schaffhausen, das Sozialversicherungsamt \nSchaffhausen (SVA) sowie  die  Spitäler Schaffhausen (SSH) im Bereich ihrer \nVerwaltungstätigkeit und auf  die  unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten und \nBetriebe; \n\nc. die  Behörden und Dienststellen  der  kommunalen Verwaltungen; \n2  Vom Wirkungsbereich ausgeschlossen sind folgende Institutionen und Behörden: \n\n~ SHR 180.100 \n\n1 \n\n\n\na. die  Schaffhauser Kantonalbank (SHKB); \nb. die  Pensionskasse Schaffhausen (PKSH); \nc. der  Kantonsrat,  die  Gemeindeparlamente und  die  Gemeindeversammlungen; \nd. die  Gerichte, ausgenommen  die  Justizverwaltung; \ne. die  Strafverfolgungsbehörden im Bereich  der  Strafverfolgung \nf. privatrechtliche Leistungserbringer mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben; \ng. die  kirchlichen Institutionen; \nh. alle Behörden hinsichtlich ihrer Rechtsetzungstätigkeit; \ni. alle Behörden hinsichtlich Rechtsmittelverfahren; \nj. alle Streitigkeiten, für  die  ein Schlichtungsverfahren besteht. \n\n2.  Verfahren \n\nArt. 4  Einleitung \nDie Ombudsperson  wird, auf Gesuch einer natürlichen oder juristischen Person hin oder  von \n\nsich aus tätig.  Sie  kann auch auf Anregung einer Behörde hin tätig werden. \n2  Das Gesuch kann eine laufende oder abgeschlossene Angelegenheit betreffen.  Es  ist  an \nkeine Form  und  Frist gebunden.  Es  wirkt sich nicht auf Rechtsmittelfristen aus  und  ersetzt \ndie  erforderlichen Eingaben oder Vorkehrungen zur Wahrung  von  Rechten  und  Pflichten \nnicht. \n\nArt. 5  Prüfungsumfang, Vermittlung \nDie Ombudsperson  entscheidet, ob  und  wie eingehend sie sich  mit  einer Angelegenheit \n\nbefassen will. \n2  Nimmt sie ein Anliegen zur Prüfung entgegen, gibt sie  der  betroffenen Behörde oder \nInstitution  Gelegenheit zur Stellungnahme. \n3  Sie  prüft  die  Möglichkeiten  der  Vermittlung  und  wirkt darauf hin, Konfliktsituationen zu \nentschärfen  und  einvernehmliche Lösungen zu treffen. Dabei prüft sie das beanstandete \nVerhalten  der  Behörden auf  Recht- und  Zweckmässigkeit sowie Angemessenheit. \n\nArt. 6  Prüfungsinstrumente \nZur Abklärung  des  Sachverhalts hat  die Ombudsperson  insbesondere  die  folgenden Rechte: \n\na. Einholung  von  mündlichen  und  schriftlichen Auskünften; \nb. uneingeschränkte, fallbezogene Einsicht  in  Akten  und  deren Herausgabe unter \n\nVorbehalt einschränkender Bestimmungen  des  Bundes; \nc. Durchführung  von  Augenscheinen  an  Ort  und  Stelle; \nd. Durchführung  von  Aussprachen unter  den  Beteiligten; \ne. Im Einverständnis  mit  den  Beteiligten Beauftragung  von  Sachverständigen  mit  der \n\nprofessionellen Konfliktvermittlung; \nf. Beizug  von  Sachverständigen zur Klärung  der  Verhältnisse. \n\nArt. 7  Mitwirkungspflichten  und  Amtsgeheimnis \nDie.  Beteiligten sind zur Mitwirkung bei  der  Erhebung  des  Sachverhalts  und  bei \n\nVermittlungsversuchen  der Ombudsperson  verpflichtet. \n\n2 \n\n\n\n2  Die  Behörden sind  der  Ombudsstelle gegenüber vom Amtsgeheimnis entbunden  und  zur \n\nVorlage  von  Akten  und  zur Auskunft verpflichtet. Vorbehalten bleiben einschränkende \nBestimmungen  des  Bundesrechts. \n3  Die Ombudsperson,  ihre Mitarbeitenden sowie  von  ihr beigezogene Sachverständige  und \nDritte unterliegen derselben Geheimhaltungspflicht wie  die  Auskunft erteilenden Behörden. \n\nSie  haben  über  ihre Wahrnehmungen,  die  sie  in  einem konkreten Einzelfall gemacht haben, \n\ngegenüber Behörden  und  Privaten zu schweigen.  Die  Schweigepflicht ist aufgehoben, wenn \ndie  betroffene Person damit einverstanden ist. \n\nArt. 8  Zeugnisverweigerungsrecht  und  Melderecht \nDie Ombudsperson,  ihre Mitarbeitenden sowie  von  ihr beigezogene Sachverständige  und \n\nDritte verweigern  in  jedem verwaltungsrechtlichen, zivilrechtlichen oder strafrechtlichen \nVerfahren das Zeugnis  über  Wahrnehmungen,  die  sie  in  Erfüllung ihrer Aufgaben gemacht \nhaben, sofern  die  Beteiligten oder  in  strafrechtlichen Verfahren  die \nGeschäftsprüfungskommission  des  Kantonsrates sie nicht  von der  Geheimhaltungspflicht \nentbinden. \n2  Die Ombudsperson  und  ihre Mitarbeitenden sind  von der  strafprozessualen Anzeigepflicht \nentbunden. \n3  Die  Schweigepflicht  der Ombudsperson  entfällt insoweit, als  es  sich zur Verhinderung  von \nVerbrechen oder Vergehen als nötig erweist.  In  diesen Fällen ist sie zur strafprozessualen \nAnzeige berechtigt,  aber  nicht verpflichtet. \n\nArt. 9  Verfahrenserledigung \n'  Die Ombudsperson  kann  den  Gesuchstellenden für ihr weiteres Verhalten  Rat  erteilen oder \neine schriftliche Empfehlung zuhanden  der  beteiligten  und  weiterer Behörden sowie  der \nvorgesetzten Stelle  und  der  Aufsichtsbehörden abgeben. Im Falle  von  erheblichem \nöffentlichem Interesse kann  die Ombudsperson  ihre Empfehlungen, ihre Vorschläge für  die \nkünftige  Praxis  oder für  die  Rechtsetzung nach ihrem Ermessen weiteren Behörden  und  der \nÖffentlichkeit bekannt geben. \n2  Sie  hat kein Weisungsrecht gegenüber  den  betroffenen Behörden. \n3  Die  Behörden informieren  die  Ombudsstelle  und  die  Ratsuchenden  über  die  Massnahmen, \ndie  sie zu treffen gedenken. \n\nArt. 10 Unentgeltlichkeit \nDie  Inanspruchnahme  der  Dienstleistungen  der  Ombudsstelle ist unentgeltlich. \n\n3. Wahl,  Rechtsstellung,  Organisation,  Finanzielles \n\nArt. 11 Wahl der Ombudsperson  und  der  Stellvertretung \n1  Der  Kantonsrat wählt  die Ombudsperson  und  eine Stellvertretung auf eine Amtsdauer  von \nvier Jahren. \n2  Bei  der Wahl der Ombudsperson  und  der  Stellvertretung ist  die  Geschlechterparität zu \nberücksichtigen. \n\nDie Ombudsperson  und  die  Stellvertretung unterstehen dem Personalrecht, soweit  es  mit \nden  Bestimmungen  des  Ombudsgesetzes vereinbar ist. \n\n3 \n\n\n\nArt. 12 Stellvertretung, Ausstand \n'  Die  Stellvertretung wird tätig bei längerer Abwesenheit oder Verhinderung  der \nOmbudsperson,  wenn gegen sie ein Ausstandsgrund vorliegt oder bei Vorliegen anderer \nwichtiger Gründe, insbesondere bei nachvollziehbaren persönlichen oder anderen \nAblehnungsgründen. \n2 Der  Ausstand  der Ombudsperson  richtet sich nach  Art. 2 des \nVerwaltung srechtspflegegesetzes2. \n\nArt. 13 Unvereinbarkeit \n'  Die Ombudsperson  und  die  Stellvertretung dürfen kein anderes öffentliches Amt im Kanton \nSchaffhausen  und  keine leitende Funktion  in  einer politischen Partei, einem Verband oder \neiner wirtschaftlichen Unternehmung ausüben. \n2  Sie  dürfen zudem keine Tätigkeit ausüben,  die  sie  in  ihrer Amtsführung beeinträchtigen \nkönnte oder  mit  Aufgaben  der  Ombudsstelle unvereinbar ist. \n\nArt. 14 Unabhängigkeit \nDie Ombudsperson  und  die  Stellvertretung sind bei  der  Erfüllung ihrer Aufgaben \n\nunabhängig. \n2  Die  Ombudsstelle ist administrativ dem Kantonsrat zugeordnet. \n\nArt. 15 Aufsicht  und  Berichterstattung \n'  Die Ombudsperson  untersteht  der  Aufsicht  des  Kantonsrates. \n2  Sie  erstellt zuhanden  der  Öffentlichkeit jährlich einen detaillierten Bericht  über  ihre \nTätigkeit.  Der  Kantonsrat nimmt vom Bericht Kenntnis. \n3  Sie  informiert  in  geeigneter Weise auch weitere Behörden  und  die  Verwaltung sowie  die \nÖffentlichkeit  über  ihre Tätigkeit. \n\nArt. 16 Finanzielles \nDer  Kanton trägt  die  Kosten  der  Ombudsstelle und  der von  ihr beigezogenen \n\nSachverständigen und Dritten. \n2  Die  Ombudsstelle erstellt für  die in  diesem Gesetz festgelegten Aufgaben ein  Budget  und \nübermittelt dieses dem Regierungsrat,  der es  unverändert dem Kantonsrat weiterleitet.  Der \nRegierungsrat kann abweichende Anträge stellen. \n\nArt. 17 Mitarbeitende \n'  Die Ombudsperson  stellt ihre Mitarbeitenden im Rahmen  des  vom Kantonsrat bewilligten \nBudgets  selber  an. \n2  Die  Mitarbeitenden arbeiten ausschliesslich nach  den  Weisungen  der Ombudsperson. \n\nÜber  die  Einstufung  der  Mitarbeitenden  der Ombudsperson  entscheidet das Büro  des \nKantonsrates nach Anhörung  des  Personalamtes. \n\n2 SHR 172.200 \n\n4 \n\n\n\n4  Gegen  die von der Ombudsperson  angeordneten personalrechtlichen Massnahmen kann \nbeim Obergericht Beschwerde nach  den  Bestimmungen  von Art. 35  ff.  des \nVerwaltungsrechtspflegegesetzes3  erhoben werden. \n\nArt. 18 Amtsenthebung \nEine Amtsenthebung durch  den  Kantonsrat ist zulässig bei \n\na. vorsätzlich oder grobfahrlässig schwerer Verletzung  von  Amtspflichten; \nb. dauerhaftem Verlust  der  Fähigkeit, das Amt auszuüben; \nc. Verurteilung wegen einer Handlung,  die  mit  dem Amt nicht vereinbar ist,  es  sei denn, \n\ndiese erscheint nicht mehr im Privatauszug aus dem Strafregister. \n2  Die Ombudsperson  hat  den  Kantonsrat umgehend  über  strafrechtliche Verurteilungen zu \ninformieren,  die  während  der  Amtsdauer erfolgen  und  zu einem Eintrag im Privatauszug aus \ndem Strafregister führen. \n\n4.  Schlussbestimmungen \n\nArt. 19 Änderung bisherigen Rechts \n\nDas Gesetz über das Arbeitsverhältnis  des  Staatspersonal (Personalgesetz) vom  3. Mai \n20044  wird wie folgt geändert: \n\nArt. 34  Abs.  2 \nAufgehoben \n\nArt.  34bis Meldung  von  Missständen (neu) \nMitarbeitende,  die in  Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit einen Missstand innerhalb \n\nder Organisation  oder  Institution  feststellen, namentlich strafbare Handlungen oder \nanderweitige Unregelmässigkeiten, und  die  vorgesetzten Stellen  der  Meldung keine \nFolge leisten, sind berechtigt,  der  kantonalen Ombudsstelle  die  Missstände zu melden. \n2  Wer unter  den  Voraussetzungen  von  Abs.  1 in  gutem Glauben einen Missstand \nmeldet, verstösst nicht gegen  die  Schweigepflicht und das Amtsgeheimnis und darf \ndeswegen nicht  in der  beruflichen Stellung benachteiligt werden. \n3  Der  Regierungsrat regelt das Nähere. \n\nArt. 20 Referendum, Inkrafttreten \nDieses Gesetz untersteht dem Referendum. \n\n2  Der  Regierungsrat bestimmt das Inkrafttreten. \n3  Das Gesetz ist im Amtsblatt zu veröffentlichen und  in die  kantonale Gesetzessammlung \naufzunehmen. \n\n3  SHR 172.200 \n4  SHR 180.100 \n\n5 \n\n\n\tPage 1\n\tPage 2\n\tPage 3\n\tPage 4\n\tPage 5\n\tPage 6\n\tPage 7\n\tPage 8\n\tPage 9\n\tPage 10\n\tPage 11\n\tPage 12\n\tPage 13\n\tPage 14\n\tPage 15\n\tPage 16\n\tPage 17\n\tPage 18\n\tPage 19\n\tPage 20\n\tPage 21\n\tPage 22\n\tPage 23\n\tPage 24\n\tPage 25\n\tPage 26\n\n


body_key: SH

parent_type: affair

name: Antwort: Ein paar staatsrechtliche Fragen

format: application/pdf

text: \nKanton Schaffhausen \nRegierungsrat \n\n \n\nBeschluss vom 12. August 2014 \n \n\nKleine Anfrage 2014/9 \nbetreffend ein paar staatsrechtliche Fragen  \n \n\nIn einer Kleinen Anfrage vom 23. Mai 2014 stellt Kantonsrat Matthias Frick ein paar staats-\n\nrechtliche Fragen. \n\n \nDer Regierungsrat \n\na n t w o r t e t : \n \n\nDie Kleine Anfrage beschlägt zwei Themenblöcke: Erstens die Genehmigung von internatio-\n\nnalen bzw. interkantonalen Verträgen und das dazugehörige Staatsvertragsreferendum und \n\nzweitens das Volksrecht der Initiative in Form einer allgemeinen Anregung. \n\nStaatsvertragsreferendum - Gesetzesreferendum \n\nGemäss dem schweizerischen Staatsrecht besteht die folgende Hierarchie der Erlassstufen \n\nsowohl auf Bundes- wie auf Kantonsebene: Verfassung, Gesetz, Dekret, Verordnung. Hinzu \n\nkommen noch internationale bzw. interkantonale Verträge. Regierung, Parlament und die \n\nStimmberechtigten des Kantons üben ihre Befugnisse zum Abschluss internationaler und \n\ninterkantonaler Verträge auf Grund der Kantonsverfassung aus. Internationales und interkan-\n\ntonales Recht geht grundsätzlich dem kantonalen Recht vor. \n\nDie Mehrzahl der Kantone kennt ein Referendum über hoheitliche Verträge mit anderen Kan-\n\ntonen und ausländischen Staaten, das sogenannte Staatsvertragsreferendum. Wie im Bund \n\nuntersteht auch im Kanton nicht der Vertrag an sich, sondern der Genehmigungsbeschluss \n\ndes Parlamentes dem Referendum. Ob ein Kanton das Staatsvertragsreferendum einführen \n\nwill, ist ihm bundesrechtlich freigestellt. Nicht alle Kantone haben sich für dieses besondere \n\nReferendum entschieden. Der Kanton Schaffhausen hat das Staatsvertragsreferendum erst \n\nmit der neuen Kantonsverfassung vom 17. Juni 2002, welche am 1. Januar 2003 in Kraft ge-\n\ntreten ist, eingeführt: Gemäss Art. 32 lit. b der Kantonsverfassung (KV; SHR 101.000) findet \n\neine obligatorische Volksabstimmung statt bei internationalen und interkantonalen Verträgen, \n\ndie unmittelbar anwendbar sind und nicht mit der Verfassung übereinstimmen (sogenannte \n\nverfassungsändernde Staatsverträge). Dieser Fall ist bisher noch nie eingetreten. Dem fakul-\n\ntativen Referendum unterstehen unmittelbar anwendbare internationale und interkantonale \n\nVerträge mit gesetzgebendem Charakter (Art. 33 Abs. 1 lit. b KV). In der Zuständigkeit des \n\nKantonsrates liegen gemäss Art. 53 Abs. 4 KV internationale und interkantonale Verträge, \n\nsoweit sie nicht in die alleinige Kompetenz des Regierungsrates fallen. In diese letzte Katego-\n\nrie fallen nach Art. 65 Abs. 4 KV Verträge, welche im Rahmen der Verordnungsbefugnisse \n\n\n\n2 \n \n\n \n\ndes Regierungsrates liegen, von untergeordneter Bedeutung sind oder zu deren Abschluss \n\nihn das Gesetz ermächtigt. Der Schaffhauser Verfassungsgeber hat sich also zu einem hie-\n\nrarchisch abgestuften, in sich geschlossenen Kompetenzsystem bei der Genehmigung von \n\ninternationalen und interkantonalen Verträgen entschieden. \n\nFür die vom Fragesteller angesprochene Kategorie der unmittelbar anwendbaren Staatsver-\n\nträge mit gesetzgebendem Charakter haben sich die Schaffhauser Stimmberechtigten für das \n\nfakultative Referendum entschieden. Die gleiche Lösung haben z.B. auch die Kantone Thur-\n\ngau, Zürich, St. Gallen und Aargau getroffen. \n\nRichtig ist, dass in den Staatsverträgen, welchen der Kanton Schaffhausen in den letzten \n\nJahren beigetreten ist, oftmals Bestimmungen mit gesetzgebendem Charakter enthalten wa-\n\nren. Entsprechend wurden diese Verträge jeweils dem Kantonsrat vorgelegt und der Geneh-\n\nmigungsbeschluss in der Folge dem fakultativen Referendum unterstellt. Hätte der kleine \n\nKanton Schaffhausen jeweils einen eigenen Weg gehen wollen, wäre ein innerkantonales \n\nGesetzgebungsprojekt nötig gewesen - mit dem Unterschied, dass die Regeln des Gesetzes-\n\nreferendums zur Anwendung gekommen wären. \n\nBeim Gesetzesreferendum hat sich der Schaffhauser Verfassungsgeber für einen anderen \n\nWeg entschieden. Es gilt hier das beschränkte fakultative Gesetzesreferendum, d.h. bei Ge-\n\nsetzen kommt das fakultative Referendum nur zur Anwendung, wenn dem Gesetz mindes-\n\ntens 4/5 der anwesenden Mitglieder des Kantonsrates zugestimmt haben (Art. 33 Abs. 1 lit. a \n\nKV). \n\nMan kann sich in der Tat die Frage stellen, weshalb bei unmittelbar anwendbaren Staatsver-\n\nträgen mit gesetzgebendem Charakter nicht die gleiche Referendumsregelung wie bei Ge-\n\nsetzesvorlagen gelten soll. Der Schaffhauser Verfassungsgeber hat sich für diesen Weg ent-\n\nschieden. Eine praktisch gleichlautende Regelung kennt der Kanton Aargau - beschränktes \n\nfakultatives Gesetzesreferendum, fakultatives Staatsvertragsreferendum. Eine Quorumsrege-\n\nlung wie vom Fragesteller vorgeschlagen kennt keiner der Nachbar- bzw. Ostschweizer Kan-\n\ntone. Sie alle haben ein fakultatives Staatsvertragsreferendum - parallel zum fakultativen Ge-\n\nsetzesreferendum. Es gibt aber durchaus Gründe für eine unterschiedliche Behandlung der \n\nGesetze und der Staatsverträge. So besteht bei innerkantonalen Gesetzesvorlagen grund-\n\nsätzlich volle Gestaltungsfreiheit bezüglich des Inhalts der Gesetzesbestimmungen. Bei den \n\nStaatsverträgen hingegen kann nur zugestimmt oder abgelehnt werden. \n\nDas fakultative Staatsvertragsreferendum macht aus Sicht des Regierungsrates in jedem Fall \n\nSinn. Es hat sich seit seiner Einführung bewährt. In diesem Jahr wurde zum ersten Mal ge-\n\ngen einen Beitrittsbeschluss des Kantonsrates zu einem interkantonalen Vertrag das Refe-\n\n\n\n3 \n \n\n \n\nrendum ergriffen (Referendum gegen Beschluss des Kantonsrates betreffend Beitritt zum \n\nrevidierten Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen). \n\nDer Regierungsrat sieht keinen Grund, von sich aus in Sachen Staatsvertragsreferendum \n\neine Änderung vorzuschlagen. \n\n \n\nInitiative in Form der allgemeinen Anregung \n\nIm Kanton Schaffhausen kann - wie beim Bund und in den anderen Kantonen - eine Volksini-\n\ntiative entweder als ausgearbeiteter Entwurf oder als allgemeine Anregung eingereicht wer-\n\nden. Die beiden Formen sind grundsätzlich gleichwertig. Mit beiden Formen kann von 1'000 \n\nStimmberechtigten das Begehren auf Teilrevision der Verfassung, auf Erlass, Änderung oder \n\nAufhebung eines Gesetzes, auf Kündigung oder Aufnahme von Verhandlungen über Ab-\n\nschluss oder Änderung eines internationalen oder interkantonalen Vertrages, soweit er der \n\nVolksabstimmung untersteht, sowie auf Einreichen einer Standesinitiative beantragt werden \n\n(Art. 27 Abs. 1 KV). Nur in Form der allgemeinen Anregung kann die Totalrevision der Ver-\n\nfassung verlangt werden (Art. 27 Abs. 2 KV). \n\nDie beiden Initiativformen unterscheiden sich in verfahrensmässiger Hinsicht deutlich. Ein als \n\nausgearbeiteter Entwurf eingereichtes Begehren darf vom Parlament inhaltlich nicht verän-\n\ndert werden. Es ist vom Kantonsrat mit dem Antrag auf Zustimmung oder Ablehnung oder \n\nallenfalls zusammen mit einem Gegenvorschlag der Volksabstimmung zu unterbreiten. Wird \n\ndie Volksinitiative von den Stimmberechtigten angenommen, ist der Erlass bzw. die Erlass-\n\nänderung definitiv beschlossen und kann in Kraft gesetzt werden. \n\nBei der allgemeinen Anregung präsentiert sich das Verfahren wie folgt: Das Begehren richtet \n\nsich zunächst an den Kantonsrat, der einen Beschluss darüber zu fassen hat. Ist er mit der \n\nallgemeinen Anregung einverstanden, so arbeitet er eine Vorlage im Sinne der Initiative aus \n\n(Art. 29 Abs. 2 KV), die der Volksabstimmung zu unterbreiten ist. Lehnt der Kantonsrat das \n\nBegehren ab, so haben die Stimmberechtigten über die allgemeine Anregung zu entscheiden \n\n(Art. 29 KV). Stimmt das Volk zu, ist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten. Diese aus-\n\ngearbeitete Vorlage ist ein Gesetz (oder allenfalls eine Verfassungsbestimmung). Sie geht \n\nnun ihren eigenen "gesetzgeberischen" Weg, unabhängig von der ursprünglichen allgemei-\n\nnen Anregung. In der Behandlung dieser Vorlage sind sowohl der Kantonsrat als auch die \n\nStimmberechtigten völlig frei. Mit anderen Worten: Es kann der Fall eintreten, wo eine auf \n\neiner vom Volk angenommenen allgemeinen Anregung basierende Gesetzesvorlage (oder \n\nVerfassungsvorlage) entweder vom Kantonsrat oder von den Stimmberechtigten abgelehnt \n\nwird. \n\n\n\n4 \n \n\n \n\nDer Regierungsrat erachtet dieses Verfahren als genügend. Nur ein ausgearbeiteter Erlass-\n\nentwurf kann materielle Rechtskraft erlangen. Die allgemeine Anregung hat keine selbständi-\n\nge gesetzgeberische Bedeutung. Sie ist nur, aber immerhin, der erste Schritt des Verfahrens \n\nzu einem neuen Erlass oder einer Erlassänderung. Mit der allgemeinen Anregung wird der \n\nKantonsrat zur Ausarbeitung einer Vorlage entsprechend den Vorstellungen der Initianten \n\nbeauftragt. Sollte der Fall eintreten, bei dem eine Vorlage als der Folge einer angenommenen \n\nallgemeinen Anregung abgelehnt wird, bleibt nur der Weg über eine neue Volksinitiative. Wer \n\ndieses Risiko umgehen will, der hat von Anfang an eine Volksinitiative in Form eines ausge-\n\narbeiteten Entwurfs einzureichen. \n\nTrotz der fehlenden selbständigen gesetzgeberischen Bedeutung ist die Volksinitiative in der \n\nForm der allgemeinen Anregung das deutlich stärkere und wichtigere politische Recht als die \n\nVolksmotion, mit welcher der Erlass, die Änderung oder die Ergänzung der Verfassung, von \n\nGesetzen, von Dekreten oder von Beschlüssen im Zuständigkeitsbereich des Kantonsrates \n\nverlangt werden kann (Art. 31 KV i.V.m. § 67 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Kantonsra-\n\ntes). Die Volksmotion führt nicht zu einer Volksabstimmung. Es besteht keine Möglichkeit, die \n\nVolksmotion im Kantonsrat zu begründen. Lehnt der Kantonsrat die Erheblicherklärung der \n\nVolksmotion ab, ist das Geschäft erledigt. Im Gegensatz dazu kommt es bei einer Volksinitia-\n\ntive in jedem Fall zu einer Volksabstimmung, die bekanntlich für alle Initiativkomitees die ver-\n\nschiedensten Plattformen und Möglichkeiten bietet.  \n\n \n\nSchaffhausen, 12. August 2014 DER STAATSSCHREIBER: \n\n  \n\n \nDr. Stefan Bilger \n\n \n\n\n


name: Antwort: Steuer-Ruling im Kanton Schaffhausen

text: \nKanton Schaffhausen \nRegierungsrat \n\n \n\nBeschluss vom 2. Dezember 2014 \n \n\nKleine Anfrage 2014/13  \nbetreffend Steuer-Ruling im Kanton Schaffhausen \n \n\n \n\nIn einer Kleinen Anfrage vom 27. September 2014 stellt Kantonsrat Patrick Strasser im Zu-\n\nsammenhang mit Steuer-Ruling im Kanton Schaffhausen verschiedene Fragen. \n\n \nDer Regierungsrat \n\na n t w o r t e t : \n\n \n\nEin Steuer-Ruling dient dazu, die steuerrechtlichen Konsequenzen eines Sachverhalts vor-\n\nweg mit den Steuerbehörden zu klären. Damit können Steuerpflichtige sich gegen unerwarte-\n\nte Steuerfolgen eines Vorhabens im Vorfeld absichern. Dabei kann es sich z. B. um eine ge-\n\nplante, komplexe Umstrukturierung eines Unternehmens oder etwa auch um die steuerliche \n\nHandhabung von Leistungen aus einem Mitarbeiterbeteiligungsplan handeln. Weitere Fälle \n\nkönnen die Nachfolgeregelung bei einem KMU oder die Frage der steuerlichen Behandlung \n\neiner vorgesehenen Entschädigung des Arbeitgebers in Zusammenhang mit der Auflösung \n\ndes Arbeitsverhältnisses bilden. Eine thematische Begrenzung besteht grundsätzlich nicht. \n\n \n\nVon den Steuer-Rulings sind die Steuererleichterungen abzugrenzen, welche der Regie-\n\nrungsrat unter den gesetzlichen Rahmenbedingungen gestützt auf Art. 63 des Gesetzes über \n\ndie direkten Steuern neu eröffneten Unternehmen sowie ansässigen Unternehmen, welche \n\neine wesentliche Änderung der betrieblichen Tätigkeit vornehmen, gewähren kann. \n\n \n\nRechtlich fallen Steuer-Rulings in den Bereich der behördlichen Auskünfte und Zusicherun-\n\ngen. Solche bedürfen keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage und kommen auch in \n\nden übrigen Gebieten des Verwaltungsrechts vor. Erweisen sich Auskünfte und Zusicherun-\n\ngen nachträglich als unrichtig, können diese allenfalls die Behörden nach dem Grundsatz von \n\nTreu und Glauben binden. \n\n \n\nDie Beurteilung eines Antrags auf ein Steuer-Ruling durch die Steuerbehörde hat aufgrund \n\ndes jeweils geltenden Rechts zu erfolgen. Es geht somit nicht um die Vereinbarung von Ab-\n\nweichungen gegenüber den geltenden gesetzlichen Bestimmungen. Wo das Gesetz den \n\nSteuerbehörden Beurteilungsspielräume lässt, können diese hierbei genutzt werden, wie dies \n\nauch im Rahmen der Veranlagungspraxis geschieht, wo sich z. B. nicht immer eindeutig ab-\n\n\n\n 2 \n\ngrenzen lässt, ob eine bauliche Massnahme steuerlichen abzugsfähigen Liegenschaftsunter-\n\nhalt darstellt oder nicht. \n\n \n\nDa Steuer-Rulings im Rahmen des aktuell geltenden Rechts abgeschlossen werden, stehen \n\ndiese – wie behördliche Auskünfte und Zusicherungen generell – unter dem Vorbehalt, dass \n\nsich das Recht nicht ändert. Erfolgt eine solche Rechtsänderung, kann das Steuer-Ruling \n\nnicht oder allenfalls nicht vollständig angewendet werden. Gleiches gilt, wenn ein anderer \n\nSachverhalt verwirklicht wird als derjenige, welcher gemäss dem Steuer-Ruling vorgesehen \n\nwar. Eine Überprüfung erfolgt automatisch im Rahmen der laufenden Veranlagung durch die \n\nzuständigen Mitarbeitenden der Steuerverwaltungen. \n\n \n\nDa ganz unterschiedliche steuerliche Thematiken Gegenstand eines Steuer-Rulings bilden \n\nkönnen, bestehen auf Seiten der kantonalen Steuerverwaltung entsprechend ihrer internen \n\nOrganisation verschiedene Zuständigkeiten. Es ist dabei auch nicht zwingend, dass jeweils \n\ndie Kantonale Steuerverwaltung über einen Ruling-Antrag zu befinden hat, in Betracht fällt \n\ndaher z. B. auch, dass eine kommunale Steuerbehörde in ihrem Zuständigkeitsbereich ein \n\nSteuer-Ruling abschliesst. Vor diesem Hintergrund führt die kantonale Steuerverwaltung kei-\n\nne Gesamtübersicht über die abgeschlossenen Steuer-Rulings. \n\n \n\nGestützt auf diese Ausgangslage können die gestellten Fragen wie folgt beantwortet werden: \n\n \n\n1. Gibt es im Kanton Schaffhausen Fälle von Steuer-Ruling und wenn ja, um wie viele \n\nhandelt es sich? \n\nSteuer-Rulings werden auch im Kanton Schaffhausen abgeschlossen. Aus den vorste-\n\nhend genannten Gründen kann deren Anzahl nicht angegeben werden. \n\n \n\n2. Gibt es darunter solche, die zuerst informell angefragt haben, um den besten Standort \n\n«abzuchecken» und wenn ja, um wie viele Fälle handelt es sich? \n\nDa die betreffenden Steuerpflichtigen oder deren Vertreter dies gegenüber den Steuer-\n\nbehörden grundsätzlich nicht offen legen würden, lässt sich diese Frage nicht beantwor-\n\nten. \n\n \n\n3. Auf welchen rechtlichen Grundlagen beruht das Steuer-Ruling und welche Instanz ent-\n\nscheidet darüber? \n\nSteuer-Rulings stellen, wie vorstehend ausgeführt, einen Anwendungsfall behördlicher \n\nAuskünfte und Zusicherungen dar, wie es sie in den übrigen Verwaltungsbereichen \n\nebenfalls gibt, und die keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen. \n\n\n\n 3 \n\n4. Wie hoch sind die totalen Steuereinkünfte der einem Ruling unterstellten Steuerpflichti-\n\ngen? Wie hoch könnten sie theoretisch sein, wenn diese Steuerpflichtigen ordentlich \n\nbesteuert würden? \n\nAus den vorstehend genannten Gründen kann nicht ermittelt werden, wie hoch die \n\nSteuereinkünfte der betreffenden Steuerpflichtigen sind. Bei Steuer-Rulings geht es \n\nnach dem Gesagten zudem nicht um die Vereinbarung von Steuererleichterungen ge-\n\ngenüber der ordentlichen Besteuerung. Solche erfolgen vielmehr gestützt auf Art. 63 \n\nStG durch den Regierungsrat. Die Frage nach der theoretischen Höhe im Falle der or-\n\ndentlichen Besteuerung stellt sich daher hier nicht. \n\n \n\n5. In einer Aktennotiz der Eidgenössischen Steuerverwaltung, welche im Zusammenhang \n\nmit der Besteuerung der Ammann-Gruppe bekannt wurde, werden Firmen erwähnt, bei \n\ndenen aus Sicht des Bundes das konkrete Steuer-Ruling fragwürdig ist. Sind darauf \n\nauch Fälle aus dem Kanton Schaffhausen? \n\nSoweit es sich bei der erwähnten Aktennotiz um diejenige der Eidgenössischen Steuer-\n\nverwaltung vom 5. Februar 2014 in Sachen Ammann Group handelt, ist diese im Inter-\n\nnet zugänglich. Diese enthält keine Fälle aus dem Kanton Schaffhausen. \n\n \n\n6. Werden Steuer-Rulings im Kanton Schaffhausen periodisch überprüft und gibt es Fälle, \n\nwo solche aufgrund der Überprüfung widerrufen wurden? \n\nWie dargelegt, erfolgt eine Überprüfung automatisch im Rahmen der laufenden Veran-\n\nlagung durch die zuständigen Mitarbeiter der Steuerverwaltungen. Da Steuer-Rulings \n\nkeine formalen Rechtsakte wie Verfügungen darstellen, können und müssen diese nicht \n\nwiderrufen werden. Zeigt sich bei der Veranlagung, dass ein anderer Sachverhalt ver-\n\nwirklicht wurde, als dies im Steuer-Ruling dargelegt wurde, ist der wirkliche Sachverhalt \n\nder Besteuerung zugrunde zu legen. \n\n \n\nSchaffhausen, 2. Dezember 2014 \n\nDER STAATSSCHREIBER: \n\n \n\nDr. Stefan Bilger \n \n\n\n