text: \n22.09.07 \n\nSignatur OWFD.15  \n\nBotschaft des Regierungsrats zum Finanzhaushaltsgesetz \n\n27. Oktober 2009 \n\nHerr Präsident \n\nSehr geehrte Damen und Herren Kantonsräte \n\nMit diesem Bericht unterbreiten wir Ihnen den Entwurf des Finanzhaushaltsgesetzes mit \n\ndem Antrag auf Eintreten. Gleichzeitig ist das Postulat betreffend kantonale Aufsicht über \n\ndie Gemeindefinanzen (53.08.01), eingereicht von Kantonsrat Klaus Wallimann, Alpnach, \n\nam 25. Januar 2008, abzuschreiben. \n\nSarnen, 27. Oktober 2009 Im Namen des Regierungsrats \n\n Landstatthalter: Esther Gasser Pfulg \n\n Landschreiber: Dr. Stefan Hossli \n\n \n\n \n\nInhaltsverzeichnis \n\n1. ZUSAMMENFASSUNG 3 \n\n2. AUSGANGSLAGE 4 \n\n2.1  ALLGEMEINES 4 \n\n2.1.1  EMPFEHLUNG DER KONFERENZ DER KANTONALEN FINANZDIREKTOREN 4 \n\n2.1.2  WÜRDIGUNG DES HARMONISIERTEN RECHNUNGSMODELLS (HRM1) 5 \n\n2.1.3  ENTWICKLUNGEN IM RECHNUNGSWESEN 5 \n\n2.2 UMSETZUNG IM KANTON OBWALDEN 6 \n\n2.2.1 AUFTRAG DES REGIERUNGSRATES 6 \n\n2.2.2 POSTULAT BETREFFEND AUFSICHT ÜBER DIE GEMEINDEFINANZEN 7 \n\n2.2.3 PROJEKTORGANISATION 8 \n\n\n\n \n\n2/54 \n\n3. ZIELE DER REVISION DES FINANZHAUSHALTGESETZES (FHG) 9 \n\n3.1  ZIELSETZUNGEN FÜR DIE WEITERENTWICKLUNG DES HRM 9 \n\n3.2  KRITERIEN FÜR DIE WEITERENTWICKLUNG 9 \n\n3.4 KONTENRAHMEN HRM2 10 \n\n3.5 FUNKTIONALE GLIEDERUNG 10 \n\n4.1 POSTULATSAUFTRAG 11 \n\n4.2  UNTERSTELLUNG DER FINANZAUFSICHT DES KANTONS 11 \n\n4.3 REVIDIERTES AKTIENRECHT / REVISIONSAUFSICHTSGESETZ: NEUGESTALTUNG DER \n\nABSCHLUSSPRÜFUNG 11 \n\n4.4 REVISIONSTYPEN GEMÄSS OR: 12 \n\n4.5 REVISIONSARBEITEN BEI DEN BEIDEN NEUEN REVISIONSTYPEN: 13 \n\n4.6 MINIMALANFORDERUNGEN DER KONFERENZ DER KANTONALEN AUFSICHTSSTELLEN \n\nÜBER  DIE GEMEINDEFINANZEN 14 \n\n4.7 SCHLUSSFOLGERUNG 15 \n\n5. VERNEHMLASSUNGSERGEBNISSE 15 \n\n5.1  ARTIKEL 33 HAUSHALTSGLEICHGEWICHT 16 \n\n5.2 ARTIKEL 34 SCHULDENBEGRENZUNG 16 \n\n5.3 ARTIKEL 55 BEWERTUNG UND ABSCHREIBUNG DES VERWALTUNGSVERMÖGENS 18 \n\n6. ERLÄUTERUNGEN ZU DEN EINZELNEN BESTIMMUNGEN 19 \n\n6.1 FINANZHAUSHALTSGESETZ 19 \n\n\n\n \n\n3/54 \n\n1. Zusammenfassung \n\nDie Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren, hat mit Blick auf die Reformen bei Bund \n\nund einzelnen Kantonen, sowie die internationalen und nationalen Entwicklungen im Be-\n\nreich Rechnungslegungsstandards das Projekt Reform Rechnungslegung Kantone und \n\nGemeinden in Auftrag gegeben. Das Ziel besteht darin, die Transparenz und die Ver-\n\ngleichbarkeit zu verbessern. \n\nMit Beschluss vom 25. Januar 2008 empfiehlt die Konferenz der kantonalen Finanzdirek-\n\ntoren den Kantonen und Gemeinden die vorliegende Fachempfehlung so rasch wie mög-\n\nlich umzusetzen. Für die Weiterentwicklung des Harmonisierten Rechnungsmodell (HRM) \n\nwurden folgende Zielsetzungen formuliert:  \n\n Die Rechnungslegung unter den Kantonen und Gemeinden soll möglichst weit \nharmonisiert werden. \n\n Die Rechnungslegung der Kantone soll möglichst weit mit dem Neuen Rech-\nnungsmodell (NRM) des Bundes harmonisiert werden. \n\n Die Weiterentwicklung des HRM orientiert sich grundsätzlich an den International \nPuplic Sector Accounting Standard (IPSAS)-Richtlinien. Dabei muss beachtet \nwerden, dass die IPSAS-Richtlinien nicht integral und unverändert in das schwei-\nzerische Normenwerk übernommen werden können. Abweichungen sind zu be-\ngründen. \n\n Bei der Überarbeitung des HRM werden die in verschiedenen Kantonen und beim \nBund bereits eingeleiteten Reformen mitberücksichtigt. \n\n Bei der Überarbeitung des HRM werden die internationalen Anforderungen an die \nFinanzstatistik mitberücksichtigt.  \n\nDas Handbuch HRM2 enthält insgesamt 20 Fachempfehlungen. Diese stellen Mindest-\n\nstandards dar, die alle öffentlichen Gemeinwesen erfüllen sollten. Abweichungen dazu \n\nsind möglich, müssen aber im Anhang offen gelegt werden. Die heutige Finanzhaushalts-\n\nverordnung (FHG) des Kantons, das Musterreglement über den Finanzhaushalt der Ein-\n\nwohnergemeinden, sowie die Ausführungsbestimmungen zum Musterreglement über den \n\nFinanzhaushalt der Einwohnergemeinden sollen, gestützt auf das Mustergesetz der Fi-\n\nnanzdirektorenkonferenz, durch ein Finanzhaushaltsgesetz ersetzt werden. Die kantons- \n\nbeziehungsweise gemeindespezifischen Besonderheiten sind dabei übernommen worden \n\nund stimmen grösstenteils mit den heute gültigen Regelungen überein. Es sind dies ins-\n\nbesondere im Staatsverwaltungsgesetz und in der Finanzhaushaltsverordnung (FHV) des \n\nKantons geregelte Ausgabenbremsen, die Abschreibungen aufgrund vorgegebener \n\nSelbstfinanzierung sowie die zusätzlichen Abschreibungen im Rahmen der Jahresrech-\n\nnung. Die Einführung von HRM2 in Kanton und Gemeinden wird dazu führen, dass das \n\njährliche Ergebnis der Gemeinwesen im Sinne des True and Fair Prinzips dargestellt \n\nwird. Durch die mehrstufige Erfolgsrechnung wird das bisherige Gesamtergebnis durch \n\nverschiedene Teilergebnisse ergänzt. Das Ergebnis aus betrieblicher Tätigkeit und das \n\nErgebnis aus Finanzierung ergeben zusammen das operative Ergebnis. Dieses Ergebnis \n\nwird einen bedeutend besseren Vergleich zwischen den Gemeinwesen erlauben. Zu-\n\nsammen mit dem ausserordentlichen Ergebnis ergibt sich das Gesamtergebnis der Er-\n\nfolgsrechnung. Dieses Ergebnis ist vergleichbar mit dem Saldo der Laufenden Rechnung \n\ngemäss HRM1. \n\n\n\n \n\n4/54 \n\nDie neue Gesetzgebung im Bereich des Finanzhaushaltsgesetzes nahm der Regierungs-\n\nrat zum Anlass, die Finanzaufsicht über die Gemeinden, sowie den kantonalen Finanz-\n\nausgleich zu überprüfen.  \n\nBei der Finanzaufsicht über die Gemeinden soll die hohe Autonomie der Gemeinden im \n\nKanton Obwalden grundsätzlich nicht eingeschränkt werden. Trotzdem erscheint es sinn-\n\nvoll, Massnahmen zur Sicherung eines hohen Qualitätsstandards im Finanzbereich zu \n\nergreifen.  \n\nZusammengefasst handelt es sich um folgende Vorschläge im Bereich Finanzaufsicht: \n\n Ausweitung der Finanzaufsicht des Kantons auf alle öffentlich-rechtlichen Körper-\nschaften mit Steuerhoheit (d.h. Einwohnergemeinden und Kirchgemeinden) \n\n Einführung einer Regelung über die Befähigung der Rechnungsprüfungskommis-\nsionen (RPK’s) bzw. Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommissionen (GRPK’s) \n(Übernahme der Vorgaben gemäss revidiertem Aktienrecht) bzw. Beizug einer ex-\nternen Revisionsstelle zur Rechnungsprüfung Nicht-Erfüllung der Befähigung \ndurch die RPK bzw. GRPK. \n\n Zustellung der Erläuterungsberichte an die Finanzaufsicht mit der Möglichkeit, \ndiese mit dem Gemeinderat bzw. der RPK bzw. GRPK zu besprechen. \n\n Der unterzeichnete Prüfbericht ist Bestandteil der Jahresrechnung, welche veröf-\nfentlicht wird. \n\n Publikation der Organisation, Aufgaben, Kompetenzen und Zuständigkeiten sowie \nder Hilfsmittel und Prüfraster der kantonalen Aufsicht im Internet. \n\nDie Anpassungen beim kantonalen Finanzausgleich hat der Regierungsrat vorgezogen \n\nund dem Kantonsrat anlässlich der Kantonsratssitzung vom 26. Juni 2009 unterbreitet.  \n\n2. Ausgangslage \n\n2.1  Allgemeines \n\n2.1.1  Empfehlung der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren \n\nDie Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren hat mit Blick auf die Reformen bei Bund \n\nund einzelnen Kantonen sowie die internationalen und nationalen Entwicklungen im Be-\n\nreich Rechnungslegungsstandards das Projekt Reform Rechnungslegung Kantone und \n\nGemeinden in Auftrag gegeben. Das Ziel besteht darin, die Transparenz und die Ver-\n\ngleichbarkeit zu verbessern. \n\nAm 19. September 2003 erteilte sie der Fachgruppe für kantonale Finanzfragen (FkF) \n\nden Auftrag, das Handbuch HRM2 zu überarbeiten. Die FkF setzte eine Arbeitsgruppe \n\nein. Neben Mitgliedern der FkF wirkten in dieser Arbeitsgruppe auch Vertreter von Städ-\n\nten und Gemeinden, der kantonalen Finanzkontrollen und des Bundes mit. \n\nMit Beschluss vom 25. Januar 2008 empfiehlt die Konferenz der kantonalen Finanzdirek-\n\ntoren den Kantonen und Gemeinden die vorliegende Fachempfehlung so rasch wie mög-\n\nlich, d.h. innerhalb der kommenden zehn Jahre umzusetzen. \n\n\n\n \n\n5/54 \n\n2.1.2  Würdigung des harmonisierten Rechnungsmodells (HRM1) \n\n1970 nahm die Finanzdirektorenkonferenz (FDK) das Nebeneinander von Rechnungs-\n\nsystemen zum Anlass, um einen Anlauf für eine Harmonisierung der öffentlichen Rech-\n\nnungslegung einzuleiten. 1977 erschien die erste Ausgabe des „Handbuchs des Rech-\n\nnungswesens der öffentlichen Haushalte". Das Modell dieses Handbuchs, das so ge-\n\nnannte „Neue Rechnungsmodell" (heute: „Harmonisiertes Rechnungsmodell HRM") wur-\n\nde ab 1977 nach und nach in allen schweizerischen Kantonen und Gemeinden einge-\n\nführt, obwohl die Einführung freiwillig war.  \n\nDas HRM1 beruht im Wesentlichen auf folgenden Grundsätzen: \n\n  1. Harmonisierung des kantonalen und kommunalen Haushaltrechts \n\n  2. Einheitlicher Ausgabenbegriff der Verwaltungsrechnung \n\n  3. Zweiteilung der Verwaltungsrechnung in eine Laufende Rechnung und eine Inves-\ntitionsrechnung \n\n  4. Einheitlicher Kontenrahmen der öffentlichen Haushalte \n\n  5. Harmonisierte Deckungsgrundsätze und Spezialfinanzierungen \n\n  6. Gliederung der Laufenden Rechnung und der Investitionsrechnung nach Institutio-\nnen und Kontenrahmen \n\n  7. Förderung des Kostendenkens durch interne Verrechnungen von Aufwand und Er-\ntrag \n\n  8. Konsolidierung von betriebswirtschaftlichen Sonderbuchhaltungen mit der Verwal-\ntungsrechnung \n\n  9. Statistischer Finanzierungsausweis \n\n10. Statistische Gliederung der Verwaltungsrechnung nach Aufgaben (funktionale \nGliederung) \n\nVorab, unter dem Druck finanzieller Engpässe, haben verschiedene Kantone und Ge-\n\nmeinden Ziele und Mittel neuer Konzepte der Verwaltungsführung, insbesondere New \n\nPublic Management (NPM), eingeführt. Betriebsbuchhalterische Ansätze wurden in den \n\nVordergrund gestellt, was sich auch in den Finanzbuchhaltungen niederschlug.  \n\nDieser Trend hat sich durch die Entstehung der International Public Sector Accounting \n\nStandards (IPSAS) noch verstärkt, da sich einige Kantone an diesen neuen Standards \n\norientieren und im Hinblick darauf ihr Rechnungswesen revidieren. \n\n2.1.3  Entwicklungen im Rechnungswesen \n\nSeit der erfolgreichen Einführung des HRM1 ist die Entwicklung des öffentlichen Rech-\n\nnungswesens insbesondere mit der Einführung von Kosten- und Leistungsrechnungen \n\nund dem Konzept des New Public Management (NPM) weiter vorangeschritten.  \n\nDie Reform des HRM trifft sich zeitlich mit der Reform des Rechnungsmodells des Bun-\n\ndes [Neues Rechnungsmodell (NRM)], was die einmalige Gelegenheit mit sich bringt, \n\ndiese beiden Systeme einander anzunähern. Weitere Ziele der Reform sind ein neuer \n\nRechnungsaufbau in Anlehnung an die Privatwirtschaft (mit Erfolgsrechnung, Bilanz, \n\n\n\n \n\n6/54 \n\nGeldflussrechnung sowie Anhang), einheitliche Normen durch Anlehnung an die Interna-\n\ntional Public Sector Accounting Standards (IPSAS), eine zeitgemässe Finanzberichters-\n\ntattung, die Förderung der managementorientierten Verwaltungsführung und die Ver-\n\ngleichbarkeit der öffentlichen Haushalte durch eine substantielle Annäherung an das \n\nHRM. \n\nDie Gelegenheit ist günstig, bei der Harmonisierung nun einen wesentlichen Schritt weiter \n\nzu kommen. Das neue Finanzhaushaltgesetz (FHG) des Bundes sieht in Art. 48 Abs. 4 \n\nvor, dass sich der Bundesrat für harmonisierte Rechnungslegungsstandards von Bund, \n\nKantonen und Gemeinden einsetzen soll. Diesem Auftrag ist mit dem Entwurf zum Mus-\n\ntergesetz so weit als möglich nachzukommen, weil die Harmonisierung auch aus der \n\nSicht der Kantone und Gemeinden notwendig und sinnvoll ist. Der Entwurf zum Muster-\n\ngesetz folgt demzufolge in weiten Teilen den Regelungen des FHG und der Finanzhaus-\n\nhaltverordnung (FHV) des Bundes. Folgende Gründe sprechen speziell für eine Harmoni-\n\nsierung der öffentlichen Rechnungslegung: \n\n Koordinierte Finanzpolitik \n\n Finanzausgleich \n\n Transparenz \n\n Finanzstatistik \n\nDie Rechnungslegungssysteme sind trotz einer mittlerweile integralen Verwendung des \n\nalten HRM1 immer noch sehr verschieden. Der Bund hat nicht die Kompetenz, die Rech-\n\nnungslegung der Kantone und Gemeinden zu beeinflussen, da die Kantone nach Bun-\n\ndesverfassung souverän sind und die Ausgestaltung der Rechnungslegung unter ihre \n\nOrganisationsfreiheit fällt. Die Harmonisierung der Rechnungslegung bei Kantonen und \n\nGemeinden kann also nur Schritt für Schritt und auf freiwilliger Basis vor sich gehen. Das \n\nMustergesetz soll aber einen wichtigen Beitrag und eine Orientierungshilfe für die Kanto-\n\nne bereitstellen, die möglichst einheitlich ist und dennoch auf die individuellen Bedürfnis-\n\nse der vielfältigen öffentlichen Aufgabenbereiche und unterschiedlichen Formen von Ge-\n\nmeinwesen Rücksicht nimmt. Die Entstehung von Rechnungslegungsstandards für den \n\nöffentlichen Sektor (IPSAS) begünstigt das Reformklima sowohl beim Bund als auch bei \n\nden Kantonen. \n\nDie IPSAS sind als Empfehlungen zum Rechnungswesen und zur Rechnungslegung ex-\n\nplizit für den öffentlichen Sektor entwickelt worden. Als Grundlage zur Ausarbeitung der \n\nIPSAS dienten bzw. dienen die International Accounting Standards (IAS). \n\n2.2 Umsetzung im Kanton Obwalden \n\n2.2.1 Auftrag des Regierungsrates \n\nDer Regierungsrat hat mit Beschluss vom 1. April 2008 dem Finanzdepartement den Auf-\n\ntrag zur Überarbeitung der Finanzordnung, d.h. der Finanzhaushaltsgesetzgebung, des \n\nFinanzausgleichs sowie der Finanzaufsicht Kanton – Gemeinden erteilt. Um die Mitwir-\n\nkung der Gemeinden von Anfang an zu gewährleisten, wurde die Gemeindepräsidenten-\n\nkonferenz eingeladen, die entsprechenden Gemeinde-Vertreter zu delegieren. Die vorlie-\n\n\n\n \n\n7/54 \n\ngenden Gesetzesentwürfe wurden denn auch von den Gemeinden massgeblich mitges-\n\ntaltet. \n\n2.2.2 Postulat betreffend Aufsicht über die Gemeindefinanzen \n\nMit Beschluss vom 4. März 2008 [Nr. 406] hat der Regierungsrat das Postulat, betreffend \n\nkantonale Aufsicht über die Gemeindefinanzen (53.08.01), das von Kantonsrat Klaus \n\nWallimann, Alpnach, am 25. Januar 2008 eingereicht worden ist, zur Entgegennahme für \n\ndie Prüfung empfohlen. Das Postulat lädt den Regierungsrat ein, Bericht und Antrag über \n\ndie Neuregelung der kantonalen Aufsicht über die Gemeindefinanzen im Rahmen der \n\ngeplanten Überarbeitungen der Finanzausgleichs- oder Finanzhaushaltsgesetzgebung zu \n\nstellen und dabei die Minimalanforderungen der Konferenz der kantonalen Aufsichtsstel-\n\nlen (KkA) über die Gemeindefinanzen und die obligationenrechtlichen Revisionsbestim-\n\nmungen zu beachten. \n\nDer Regierungsrat hat beschlossen, zusammen mit der geplanten Revision des Finanz-\n\nausgleichsgesetzes auch die Anpassung der Finanzhaushaltsgesetzgebung vorzuneh-\n\nmen und den Postulatsauftrag zu prüfen, insbesondere welche Minimalanforderungen der \n\nKonferenz der kantonalen Aufsichtsstellen (KkA) über die Gemeindefinanzen und die \n\nüberarbeiteten Bestimmungen zur Revisionspflicht und zur Revisionsstelle im Obligatio-\n\nnenrecht für den Kanton Obwalden sinnvoll sind und welcher Aufwand im Vergleich zur \n\nerzielbaren Wirkung tragbar ist. \n\n\n\n \n\n8/54 \n\n2.2.3 Projektorganisation \n\nK\nA\n\nN\nT\n\nO\nN\n\nS\nR\n\nA\nT\n\n \nAntrag \n\nREGIERUNGSRAT \n\n     \n\n Empfehlung \n\n \n\nK\na\nn\n\nto\nn\n\ns\nrä\n\ntl\nic\n\nh\ne\n\n K\no\n\nm\nm\n\nis\ns\n\nio\nn\n\n  \n\n Steuerungsgruppe  \n\nFinanzhaushalt, Finanzausgleich und  \n\nFinanzaufsicht Kanton – Gemeinden  \n\n(FFFKG) \n\nVorsitz:   Regierungsrat Hans Wallimann \n\nVertretung Gemeinde: Paul Federer, Gemeindepräsident (GP), Sarnen \n\n   Hugo Amrhein, Gemeinderat (GR) Kerns,  \n\n   Werner Dreyer, GR Sachseln,  \n\n   Thomas Küchler, GR Alpnach \n\n   Hanspeter Wechsler, Finanzverwalter (FV) Giswil \n\n    Andreas Gasser, GP Lungern \n\n   Seppi Hainbuchner, GR Engelberg ab 1.07.08 \n\n    (Charles Christen bis 30.06.2008) \n\n \n\nVertretung Kanton: Daniel Odermatt, FV  \n\n-  Notker Dillier, Rechtskonsulent \n\nSekretariat:   Finanzverwaltung \n\n \n\nAntrag \n     \n\n  \nAntrag \n\n      \nFinanzhaushalt \n\n \n\nVorsitz: \nFinanzverwalter  \n\nDaniel Odermatt \n\n \n\nVertretung Gemeinde:   \n- Hans Schüpfer FV Sarnen \n\n- Andreas Bucher, FV Kerns  \n\n- Peter Spichtig, FV Sachseln \n\n \n\nVertretung Kanton  \nPeter Berchtold, FK \n\n \n\nSekretariat:  \nFinanzverwaltung \n\nFinanzaus-\n\ngleich \n\n \n\nArbeitsgruppe \n\nidentisch mit \n\nFFFKG \n\nFinanzaufsicht  \n\nKanton – Gemeinden \n\nVorsitz: \nRegierungsrat Hans Wallimann \n\n \n\nVertretung Gemeinde: \n- Hansruedi Gwerder GR, Sarnen \n\n- Hugo Amrhein, GR Kerns,  \n\n- Margrith Freivogel, GP Sachseln,  \n\n- Susanne Imfeld, GR Lungern \n\n- Peter Schüpfer, FV Engelberg  \n\nVertretung Kanton \n- Daniel Odermatt, FV  \n\n- Peter Berchtold, FK  \n\n- André Blank, JV \n\nSekretariat:  \nFinanzkontrolle \n\n \n\n\n\n \n\n9/54 \n\n \n\n3. Ziele der Revision des Finanzhaushaltgesetzes (FHG) \n\n3.1  Zielsetzungen für die Weiterentwicklung des HRM \n\nMit Blick auf die Reformen bei Bund und einzelnen Kantonen sowie die internationalen \n\nund nationalen Entwicklungen im Bereich Rechnungslegungsstandards ist das Projekt \n\n"Reform Rechnungslegung der Kantone und Gemeinden" (HRM2) entstanden. Die Fi-\n\nnanzdirektorenkonferenz (FDK) erliess daher den Auftrag, das HRM1 grundlegend zu \n\nüberarbeiten, wobei folgende Projektziele formuliert wurden: \n\n Die Rechnungslegung unter den Kantonen und Gemeinden soll möglichst weit \nharmonisiert werden. \n\n Die Rechnungslegung der Kantone soll möglichst weit mit dem NRM des Bundes \nharmonisiert werden. \n\n Die Weiterentwicklung des HRM1 orientiert sich grundsätzlich an den IPSAS-\nRichtlinien. Dabei muss beachtet werden, dass die IPSAS-Richtlinien nicht integ-\nral und unverändert in das schweizerische Normenwerk übernommen werden \nkönnen. Abweichungen sind zu begründen. \n\n Bei der Überarbeitung des HRM1 werden die in verschiedenen Kantonen (na-\nmentlich im Kanton Zürich) und beim Bund bereits eingeleiteten Reformen mitbe-\nrücksichtigt. \n\n Bei der Überarbeitung des HRM1 werden die internationalen Anforderungen an \ndie Finanzstatistik mitberücksichtigt. \n\n3.2  Kriterien für die Weiterentwicklung \n\nDas öffentliche Rechnungswesen unterscheidet sich in verschiedener Hinsicht vom pri-\n\nvatwirtschaftlichen Rechnungswesen. Kreditrecht, direkt-demokratische Rechte usw. sind \n\nim letzteren unbekannt. Es existieren somit besondere Rahmenbedingungen für die Wei-\n\nterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens, die sich aus dem Adressatenkreis \n\nund den Funktionen ergeben. Das öffentliche Rechnungswesen hat einen internen und \n\neinen externen Adressatenkreis. Aufgrund des ausgeprägten Föderalismus und der aus-\n\ngebauten direktdemokratischen Rechte in der Schweiz weist das schweizerische öffentli-\n\nche Rechnungswesen spezifische Funktionen auf (die eventuell nicht ohne weiteres auf \n\ndas Ausland übertragbar sind).  \n\nAus den verschiedenen Adressatenkreisen und den sich daraus ergebenden vielfältigen \n\nFunktionalitäten des öffentlichen Rechnungswesens ergeben sich folgende Kriterien für \n\ndie Weiterentwicklung des HRM: \n\n Mehrdimensionalität des öffentlichen Rechnungswesens muss im Vordergrund \nstehen. \n\n Miliztauglichkeit ist in der Schweiz unabdingbar; das Modell muss auch für den \nBürger, dem in vielen Gemeinden die Budgetkompetenz zukommt, verständlich \nsein. \n\n\n\n \n\n10/54 \n\n Neue Entwicklungen müssen über alle drei Staatsebenen hinweg anwendbar \nsein. \n\n Ausländische Modelle sind nur beschränkt auf die Schweiz übertragbar (Födera-\nlismus / direkte Demokratie). \n\n Weiterentwicklungen müssen für den Staat einen Mehrwert bringen. \n\n Kosten von Reformen dürfen nicht ausser Acht gelassen werden. \n\n Eine ständige Abfolge von neuen Reformen ist zu vermeiden. \n\n Einbezug der Gemeindefinanzaufsicht \n\n3.3  Fachempfehlungen \n\nDas Handbuch HRM2 enthält insgesamt 20 Fachempfehlungen. Diese stellen Mindest-\n\nstandards dar, welche alle öffentlichen Gemeinwesen erfüllen sollten. Abweichungen \n\ndazu sind möglich, müssen aber im Anhang offen gelegt werden. Wir verweisen auf die \n\nBeilage Fachempfehlungen. \n\n3.4 Kontenrahmen HRM2 \n\nDer Kontenrahmen HRM2 ist mit jenem des Bundes harmonisiert. Die vom Bund zusätz-\n\nlich belegten Sachgruppen sind markiert. Die Gemeinwesen werden ersucht, diese \n\nSachgruppen in ihren individuellen Kontenplänen nicht zu verwenden (z.B. Rüstungsauf-\n\nwand). Wir verweisen auf die Grobgliederung des Kontenrahmens HRM2 in der Beilage. \n\n3.5 Funktionale Gliederung \n\nInsbesondere für die Gemeinden ist ein finanzstatischer Ausweis nach der funktionalen \n\nGliederung zu erstellen. Die wichtigsten Funktionen lauten: \n\n0  Allgemeine Verwaltung \n\n1  Öffentliche Ordnung und Sicherheit, Verteidigung \n\n2  Bildung \n\n3  Kultur, Sport und Freizeit, Kirche \n\n4  Gesundheit \n\n5  Soziale Sicherheit \n\n6  Verkehr \n\n7  Umweltschutz und Raumordnung \n\n8  Volkswirtschaft \n\n9  Finanzen und Steuern \n\n\n\n \n\n11/54 \n\n4. Ziele Finanzaufsicht über die Gemeinden \n\n4.1 Postulatsauftrag \n\nMit dem Postulat vom 19. Januar 2008 von Kantonsrat Klaus Wallimann wird der Regie-\n\nrungsrat beauftragt, Bericht und Antrag über die Neuregelung der kantonalen Aufsicht \n\nüber die Gemeindefinanzen im Rahmen der geplanten Überarbeitung der Finanzaus-\n\ngleichs- oder Finanzhaushaltgesetzgebung zu stellen. Dabei sollen die Minimalanforde-\n\nrungen der Konferenz der kantonalen Aufsichtsstellen über die Gemeindefinanzen und \n\ndie überarbeiteten obligationen-rechtlichen Revisionsbestimmungen beachtet werden. \n\n4.2  Unterstellung der Finanzaufsicht des Kantons \n\nGrundsätzlich unterstehen gemäss Kantonsverfassung die Gemeinden sowie Korporatio-\n\nnen, Teilsamen und Alpgenossenschaften der Aufsicht des Regierungsrates (Art. 89 und \n\n107 KV). Die Grundlage für die Finanzaufsicht ist in der Finanzausgleichsverordnung \n\ngeregelt. Art. 8 Abs. 2 der Finanzausgleichsverordnung bestimmt, dass die kantonale \n\nFinanzkontrolle die einheitliche Rechnungsführung der Einwohnergemeinden überwacht. \n\nBisher unterstanden demnach nur die Einwohnergemeinden der Finanzaufsicht. Der Pro-\n\njektgruppe erscheint eine Ausweitung der Finanzaufsicht auf alle öffentlich-rechtlichen \n\nKörperschaften, die über die Steuerhoheit verfügen, sinnvoll. \n\n4.3 Revidiertes Aktienrecht / Revisionsaufsichtsgesetz: Neugestaltung der Ab-\n\nschlussprüfung \n\nPer 1. Januar 2008 sind neue gesetzliche Vorgaben für die Revision von Jahresab-\n\nschlüssen von privat-rechtlichen Unternehmen in Kraft getreten. Ziele der Neuerungen \n\nsind die Gewährleistung einer qualitativ guten Wirtschaftsprüfung, die Stärkung des Ver-\n\ntrauens in die Abschlussprüfung, sowie die Koordination mit internationalen Entwicklun-\n\ngen und Anforderungen. KMU dagegen sollen von Erleichterungen profitieren. Neu hängt \n\ndie Revision nicht mehr von der Rechtsform eines Unternehmens ab, sondern von der \n\nUnternehmensgrösse. \n\nDiese Bestimmungen haben grundsätzlich keine Auswirkungen auf die Rechnungsprü-\n\nfung bei der öffentlichen Verwaltung. Die letzten Jahre zeigen jedoch (auch mit der Ein-\n\nführung von HRM2), dass in der Rechnungslegung Entwicklungen aus der Privatwirt-\n\nschaft immer mehr von der öffentlichen Verwaltung übernommen werden. \n\nUm den immer steigenden Ansprüchen im Revisionsbereich gerecht zu werden, ist die \n\nProjektgruppe der Meinung, dass Regelungen und Vorschriften über den Beizug externer \n\nRevisionsgesellschaften oder über die Befähigung der Rechnungsprüfungskommissionen \n\n(RPK) bzw. der Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommissionen (GRPK) erstellt wer-\n\nden sollten. Für grössere privat-rechtliche Unternehmen besteht grundsätzlich, gemäss \n\nden neuen Revisionsbestimmungen, die Pflicht, eine ordentliche Revision durchzuführen. \n\nFür kleinere Unternehmen ist eine eingeschränkte Revision vorgesehen. Die Kriterien \n\nsind auf nachfolgender Tabelle ersichtlich. \n\n\n\n \n\n12/54 \n\n4.4 Revisionstypen gemäss OR: \n\nRevisionstyp Jahresabschlüsse \n\nvon \n\nKriterien Anforderung an \n\nRevisionsstelle \n\nOrdentliche Revi-\n\nsion \n\nPublikumsgesellschaften a) börsenkotiert \n\nb) Anleihe ausstehend \n\nc) trägt 20 % zu Aktiven \n\noder Umsatz einer Ge-\n\nsellschaft nach a) oder b) \n\nbei \n\nStaatlich beauf-\n\nsichtigtes Revisi-\n\nonsunternehmen \n\nKonzerne Zwei der drei folgenden Krite-\nrien überschritten (Art. 663e \nOR): \n\n– Umsatz > CHF 20 Mio. \n\n– Bilanzsumme > CHF 10 \n\nMio. \n\n– Vollzeitstellen > 200 \n\nZugelassener \n\nRevisionsexperte \n\nVolkwirtschaftlich be-\n\ndeutende Unternehmen \n\nZwei der drei folgenden Krite-\n\nrien überschritten: \n\n– Umsatz > CHF 20 Mio. \n\n– Bilanzsumme > CHF 10 \n\nMio. \n\n– Vollzeitstellen > 50 \n\nZugelassener \n\nRevisionsexperte \n\nEingeschränkte \n\nRevision \n\nAlle übrigen Unter-\n\nnehmen \n\nWenn obige Kriterien unter-\n\nschritten werden \n\nZugelassener \n\nRevisor oder Re-\n\nvisionsexperte \n\nKeine Revisions-\n\npflicht \n\nKleinunternehmen Folgende Kriterien müssen \n\nkumulativ erfüllt sein: \n\n– Alle Eigentümer stimmen \n\nzu \n\n– Nicht mehr als 10 Voll-\n\nzeitstellen \n\nEntfällt \n\n \n\nBei den beiden Revisionstypen sind kurz zusammengefasst folgende Arbeiten auszufüh-\n\nren: \n\n\n\n \n\n13/54 \n\n4.5 Revisionsarbeiten bei den beiden neuen Revisionstypen: \n\nPrüftätigkeiten Ordentliche Revision Eingeschränkte Revision \n\nPrüfungsumfang Prüfung... \n\n– der Jahresrechnung \n\n– der Konzernrechnung \n\n– der Gewinnverwendung \n\n– ob ein internes Kontrollsystem \n\nexistiert \n\n– ob eine Risikobeurteilung durch-\n\ngeführt wurde \n\nPrüfung... \n\n– der Jahresrechnung \n\n \n\n– der Gewinnverwendung \n\n \n\n \n\n– ob eine Risikobeurteilung \n\ndurchgeführt wurde \n\nBerichterstattung – Kurzbericht an die Generalver-\n\nsammlung \n\n– Umfassender Bericht an den \n\nVerwaltungsrat. Inhalt: \n\n– Rechnungslegung \n\n– Ergebnis der Revision \n\n– internes Kontrollsystem \n\n– Kurzbericht an die Generalver-\n\nsammlung \n\nAnzeigepflichten Im Falle von Verstössen gegen das \n\nGesetz, die Statuten oder das Orga-\n\nnisationsreglement \n\n– Meldung an den Verwaltungsrat \n\n– Meldung an die Generalver-\n\nsammlung, wenn \n\n– die Verstösse wesentlich \n\nsind, \n\n– der Verwaltungsrat trotz \n\nschriftlicher Mahnung der \n\nRevisionsstelle keine \n\nMassnahmen ergreift \n\nBei offensichtlicher Überschuldung, \nwenn der Verwaltungsrat untätig ist \n\n– Benachrichtigung des Richters \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nBei offensichtlicher Überschuldung, \n\nwenn der Verwaltungsrat untätig ist \n\n– Benachrichtigung des Richters \n\n \n\n\n\n \n\n14/54 \n\nEs macht keinen Sinn, die Kriterien, welche für die privat-rechtlichen Revisionen gelten, \n\nfür die öffentlich-rechtlichen Körperschaften zu verändern. Deshalb sollen die Kriterien für \n\ndie RPK’s bzw. für die GRPK’s der Gemeinden übernommen werden. Im heute praktizier-\n\nten Milizsystem kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die einzelnen RPK's \n\nbzw. GRPK's das notwendige Fachwissen für eine ordentliche oder eingeschränkte Revi-\n\nsion bereits besitzen. Sollte kein Mitglied der RPK bzw. GRPK die Anforderungen erfül-\n\nlen, ist  eine externe Revisionsstelle, welche die Anforderungen erfüllt, beizuziehen. Die \n\nPflichten der Rechnungsprüfungskommission bleiben in einem solchen Fall jedoch un-\n\nverändert. Die Anforderungen an die Befähigung gelten als erfüllt, wenn ein Mitglied der \n\nRPK bzw. GRPK im Revisionsaufsichtsregister bei einer eingeschränkten Revision als \n\nzugelassener Revisor oder bei einer ordentlichen Revision als zugelassener Revisions-\n\nexperte eingetragen ist (https://register.revisionsaufsichtsbe-hoerde.ch/search.aspx?lg=de). \n\nDie Berichterstattung der RPK bzw. GRPK hat in jedem Fall mit dem schriftlichen Revisi-\n\nonsbericht an die Gemeindeversammlung und einem schriftlichen Erläuterungsbericht an \n\nden Gemeinderat (Kopie an die Finanzaufsicht) zu erfolgen. Gemäss Aktienrecht wäre \n\nnur bei der ordentlichen Revision ein umfassender Bericht (Erläuterungsbericht) vorgese-\n\nhen. Falls eine externe Revisionsstelle beigezogen werden musste, ist dies im Revisi-\n\nonsbericht an die Gemeindeversammlung zur erwähnen („Als Rechnungsprüfungskom-\n\nmission haben wir unter Beizug der Name Gesellschaft die Buchführung,....geprüft―). Der \n\nErläuterungsbericht an den Gemeinderat enthält Feststellungen über die Rechnungsle-\n\ngung, das interne Kontrollsystem, sowie die Durchführung und das Ergebnis der Revisi-\n\non.  \n\n4.6 Minimalanforderungen der Konferenz der kantonalen Aufsichtsstellen über  \n\ndie Gemeindefinanzen \n\nDie Konferenz der kantonalen Aufsichtsstellen über die Gemeindefinanzen hat sich, auch \n\naufgrund der damaligen Vorkommnisse in der Gemeinde Leukerbad, eingehend mit der \n\nTätigkeit der kantonalen Aufsichtsstellen befasst. Aufgrund dessen wurden acht Minimal-\n\nanforderungen an die Aufsicht im Sinne einer Empfehlung formuliert. Die Minimalanforde-\n\nrungen bezwecken eine generelle Umschreibung der Anforderungen an die Aufsicht als \n\nMinimalstandard, sowie die Umschreibung der Tätigkeiten der Aufsichtsstellen. Ziel der \n\nEmpfehlungen ist: \n\n den Kantonen ein Instrument für eine effektive und effiziente Aufsichtstätigkeit in \ndie Hand zu geben, \n\n die Offenlegung der Tätigkeiten der Aufsichtsbehörden zuhanden der Kreditgeber, \nkommunaler Rechnungsprüfungskommissionen und Revisionsstellen, \n\n die Erreichung einer grossen Transparenz über die Finanzlage der Gemeinden. \n\nDie Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden hat, unter dem Patronat des Schweize-\n\nrischen Gemeindeverbandes und des Schweizerischen Städteverbandes, der Finances \n\nPublique AG für öffentliche Finanzen und Organisation den Auftrag erteilt, die Einhaltung \n\nder Minimalanforderungen an die Aufsicht der Kantone einer Evaluation zu unterziehen. \n\nDie Evaluation sollte aufzeigen, wie die Aufsicht in den Kantonen wahrgenommen wird \n\nund ob die Minimalanforderungen eingehalten werden. \n\n\n\n \n\n15/54 \n\nDie Evaluation wurde im Oktober 2004 veröffentlicht. Der Kanton Obwalden erfüllt drei \n\nder insgesamt acht Minimalanforderungen. In der Evaluation wird aber darauf hingewie-\n\nsen, dass die schlechten Ergebnisse der kleineren Kantone zu relativieren sind. Einzelne \n\nMassnahmen würden zur Verwirklichung auf kantonaler Ebene einen hohen Aufwand im \n\nVergleich zur erzielbaren Wirkung bei einer relativ kleinen Anzahl Gemeinden erfordern. \n\n4.7 Schlussfolgerung \n\nDie hohe Autonomie der Gemeinden im Kanton Obwalden soll grundsätzlich nicht einge-\n\nschränkt werden. Trotzdem erscheint es sinnvoll, Massnahmen zur Sicherung eines ho-\n\nhen Qualitätsstandards im Finanzbereich zu ergreifen.  \n\nZusammengefasst handelt es sich um folgende Vorschläge: \n\n Ausweitung der Finanzaufsicht des Kantons auf alle öffentlich-rechtlichen Körper-\nschaften mit Steuerhoheit (d.h. Einwohnergemeinden und Kirchgemeinden) \n\n Einführung einer Regelung über die Befähigung der RPK’s bzw. GRPK’s (Über-\nnahme der Vorgaben gemäss revidiertem Aktienrecht) bzw. Beizug einer externen \nRevisionssstelle zur Rechnungsprüfung Nicht-Erfüllung der Befähigung durch die \nRPK bzw. GRPK. \n\n Zustellung der Erläuterungsberichte an die Finanzaufsicht mit der Möglichkeit, \ndiese mit dem Gemeinderat bzw. der RPK bzw. GRPK zu besprechen. \n\n Der unterzeichnete Prüfbericht ist Bestandteil der Jahresrechnung, die veröffent-\nlicht wird. \n\n Publikation der Organisation, Aufgaben, Kompetenzen und Zuständigkeiten, so-\nwie der Hilfsmittel und Prüfraster der kantonalen Aufsicht im Internet. \n\nMit den nun im Finanzhaushaltsgesetz eingeflossenen Gesetzesartikeln, gemäss den \n\noben erwähnten Vorschlägen, sind alle acht Minimalanforderungen der Konferenz der \n\nkantonalen Aufsichtsstellen über die Gemeindefinanzen erfüllt. \n\n5. Vernehmlassungsergebnisse \n\nVon den Gemeinden Sarnen, Kerns, Sachseln, Giswil, Lungern und Engelberg und ein-\n\nzelnen Parteien wurde insbesondere hervorgehoben, dass die Erarbeitung und vor allem \n\nder frühe Einbezug der Einwohnergemeinden begrüsst und auch entsprechend verdankt \n\nwird. Der Gesetzesentwurf als Ganzes wird grundsätzlich gut bewertet.  \n\nAlle Parteien erklären sich grundsätzlich mit dem Gesetzesentwurf einverstanden. Insbe-\n\nsondere begrüsst wird die Transparenz und die Vergleichbarkeit der Rechnungslegung. \n\nDie SVP erwartet, dass die Vergleichbarkeit und die Leistungserfassung des Personals \n\naber auch als Führungsinstrument genutzt werden wird. Diesbezüglich stellt die SVP fest, \n\ndass die finanzielle Entwicklung bestimmter Gemeinden nicht ihren Erwartungen ent-\n\nspricht. Deshalb wird die Ausweitung der Finanzaufsicht und die Regelungen der RPK \n\nund GRPK auch explizit begrüsst – unter der Voraussetzung, dass die Gemeindeauto-\n\nnomie nicht eingeschränkt wird.  \n\n\n\n \n\n16/54 \n\nFür die FDP und die Kirchgemeinden Sachseln und Alpnach ist es wichtig, dass bei der \n\nUmsetzung aber auch für die kleinen Gemeinden vernünftige und massvolle Regelungen \n\nnotwendig sind – unnötige Regelungen, welche die Bürokratie in der Verwaltung weiter \n\nansteigen lässt, sind unerwünscht. \n\nIn der Vernehmlassung wurden aber auch Fragen und Anregungen zu den Artikeln 33 \n\nHaushaltsgleichgewicht und Artikel 34 Schuldenbegrenzung vorgebracht, die vor allem \n\neine politische Erwägung und Entscheid benötigen. \n\nEbenso sind die Vernehmlassungsergebnisse bei der Festlegung der Abschreibungsme-\n\nthode nicht eindeutig.  \n\n5.1  Artikel 33 Haushaltsgleichgewicht \n\nEin Haushalt befindet sich im Gleichgewicht, wenn er im mittelfristigen Zyklus ausgegli-\n\nchen ist. Mit "mittelfristigem Zyklus" ist der Konjunkturzyklus gemeint. Ein ganzer Zyklus \n\numfasst eine konjunkturelle Aufschwungs- und eine Rezessionsphase. Dieser Zyklus \n\ndauert gemäss Mustergesetz normalerweise maximal zehn Jahre. Gemäss Mustergesetz \n\nmuss jedes Gemeinwesen allerdings selber definieren, welchen Zeitraum es als mittelfris-\n\ntig ansieht. In Anlehnung an die heutige Formulierung von Art. 26a des Staatsverwal-\n\ntungsgesetzes (Eigenfinanzierung der Investitionen über fünf Jahre) sowie von Art. 4 FHV \n\n(Ausgleich der Laufenden Rechnung innerhalb von acht bis zehn Jahren) wurde in der \n\nVernehmlassung für den Kanton Obwalden nun von einer mittelfristigen Zeitdauer von \n\nfünf bis acht Jahren ausgegangen. \n\nDem Ausgleich der Erfolgsrechnung kommt eine wichtige Bedeutung zu. Ist die Erfolgs-\n\nrechnung über längere Zeit nicht ausgeglichen heisst dies, dass die Konsumausgaben \n\nnicht mittels der Einnahmen gedeckt sind, d.h. auf Kredit finanziert werden müssten. Das \n\nErgebnis der Erfolgsrechnung kann sowohl bei den kleineren als auch den grösseren \n\nGemeinwesen nicht „punktgenau― gesteuert werden. Die Steuereinnahmen bzw. der \n\nSteuerfuss wird immer im vornherein auf Grund der Annahmen von Ausgaben und Ein-\n\nnahmen festgelegt. Da die Annahmen jedoch nie alle gleichzeitig und im vorhergesehe-\n\nnen Ausmass eintreffen, schliesst die Rechnung nie genau wie budgetiert ab. Das Resul-\n\ntat der Erfolgsrechnung kann demzufolge nie ganz genau vorausgesagt werden. Ein Ge-\n\nwinn der Erfolgsrechnung führt zur Äufnung des Eigenkapitals – ein Verlust belastet das \n\nEigenkapital oder, sofern kein Eigenkapital vorhanden ist, führt zu einem Verlustvortrag. \n\nDas Eigenkapital ist somit wie ein Ausgleichsgefäss für den Ausgleich der Erfolgsrech-\n\nnung. Durch die im FHG vorgesehene Abschreibung des Bilanzfehlbetrages wird die zu-\n\nkünftige Erfolgsrechnung zusätzlich belastet, d.h. die Politik ist zusätzlich gefordert, um \n\ndie Erfolgsrechnung ausgeglichen zu gestalten. Diese Abschreibung ist insofern eine \n\nzusätzliche Massnahme um das Haushaltsgleichgewicht zu erreichen. Eine Massnahme, \n\ndie z.B. im Privatrecht unbekannt ist. \n\nIn Anbetracht auch, dass bei der öffentlichen Hand die Aufgaben in vielen Fällen länger-\n\nfristig festgelegt sind, soll – wie von einigen Vernehmlassungsteilnehmern gefordert – die \n\nFrist für den Haushaltsausgleich wie bis anhin in der Finanzhaushaltsverordnung \n\n(GDB 610.11) auf acht bis zehn Jahre festgelegt werden.  \n\n5.2 Artikel 34 Schuldenbegrenzung \n\n\n\n \n\n17/54 \n\nZusätzlich zur Tilgung des Bilanzfehlbetrags wird eine Begrenzung der Neuverschuldung  \n\nvorgesehen. Dabei richtet sich die Formulierung nach der bereits heute für den Kanton \n\ngeltenden Kriterien der Ausgabenbremse, formuliert in Art. 26a Staatsverwaltungsgesetz \n\nbzw. Art. 4 gemäss heutiger Finanzhaushaltsverordnung. Neu gelten diese Beschrän-\n\nkungen sinngemäss auch für die Gemeinden.  \n\nDamit wird der Spielraum der Gemeinden unbestrittenermassen eingeschränkt und die \n\nGrenzen sind klar definiert. Gemäss Vernehmlassungsantworten sind einzelne Vernehm-\n\nlassungsteilnehmer nun der Auffassung, dass die vorgesehene Abstufung die Handlungs-\n\nfähigkeit zu sehr einschränkt und ein grösserer Handlungsspielraum der Gemeinden für \n\ndie notwendigen Investitionen notwendig ist. Es wird sodann vorgeschlagen, die Eigenfi-\n\nnanzierung über einen Zeitraum von acht Jahren im Gesetz vorzuschreiben, wobei die \n\nletzten fünf Rechnungsabschlüsse, zwei Budgets sowie die Finanzplanjahre zu berück-\n\nsichtigen seien. \n\nEinzelne Investitionen (z.B. in ein Schulhausgebäude) könne für kleinere Gemeinwesen \n\neine grössere Auswirkung auf die Eigenfinanzierung haben (d.h. einen grösseren Anteil \n\nan den Gesamtausgaben ausmachen) In der Vernehmlassung haben die meisten Ge-\n\nmeinden gefordert, die Zeitdauer der Eigenfinanzierung auf acht bis zehn Jahre festzule-\n\ngen. Entsprechend wird eine Zeitdauer von acht Jahren im Gesetz festgehalten. \n\nEbenfalls wird von Vernehmlassungsteilnehmern vorgeschlagen, dass die vorgegebene \n\nLimite überschritten werden könne, wenn das Defizit durch eine Entnahme aus dem Ei-\n\ngenkapital gedeckt werden kann. Dieser Sichtweise ist entgegenzuhalten, dass sich das \n\nEigenkapital gemäss HRM1 allein durch den Saldo der Laufenden Rechnung veränderte. \n\nMit dem HRM2 wird nun der Begriff „Eigenkapital― erweitert. Der Saldo der Erfolgsrech-\n\nnung wird jedoch auch im HRM2 weiterhin als das „Eigenkapital im engeren Sinne― ver-\n\nstanden (Seite 75 Handbuch HRM2), dessen Saldo sich nur durch den Bilanzüberschuss \n\nbzw. –fehlbetrag verändert. Neu ist im HRM2 aber, dass auch einige Spezialfinanzierun-\n\ngen, Fonds und Vorfinanzierungen als Eigenkapital betrachtet werden. Die Einlagen bzw. \n\ndie Entnahmen aus diesen Spezialfinanzierungen verändern das Eigenkapital ebenfalls. \n\nDas heisst, dass der Handlungsspielraum der Gemeinden über Vorfinanzierungen zu \n\nlösen ist und gelöst werden kann.  \n\nMit der Beschränkung des erlaubten, budgetierten Defizites der Laufenden Rechnung \n\nnach Grösse der Gemeinde wird bereits versucht, kleineren Gemeinden einen grösseren \n\nSpielraum zu gewähren. Die Limite ist die vom Kantonsrat bereits für den Kanton festge-\n\nlegte Grösse von drei Prozent, woraus sich die folgende Skala ergab: \n\nBudgetierte Steuereinnahmen Erlaubte Abweichung \n\nBis 10 Millionen Franken 10 Prozent \n\nZwischen 10 und 15 Millionen Franken   9 Prozent \n\nZwischen 15 und 20 Millionen Franken   8 Prozent \n\nZwischen 20 und 25 Millionen Franken   7 Prozent \n\nZwischen 25 und 30 Millionen Franken   6 Prozent \n\nZwischen 30 und 35 Millionen Franken   5 Prozent \n\n\n\n \n\n18/54 \n\nAb fünfunddreissig Millionen Franken   4 Prozent \n\nKanton   3 Prozent \n\nDie Abstufung des Prozentsatzes für die Gemeinden ergibt den notwendigen Spielraum \n\nbei der Budgetierung. Die erlaubten Defizite der Laufenden Rechnung je Gemeinwesen \n\nwären beim Budget 2009: \n\nin TFr.  Kanton Sarnen Kerns Sachseln Alpnach Giswil Lungern Engelberg \n\nBudgetierter \n\nSteuerertrag \n57'600 28'600 11'340 11'350 12'425 7'0221 4'500 14'172 \n\nErlaubte \n\nAbweichung \n3% 6% 9% 9% 9% 10% 10% 9% \n\nmax. Bud-\n\nget- Defizit \n1'728 1'716 1'020 1'021 1'118 702 450 1'275 \n\nMit der restriktiven Vorgabe sollen die Gemeinwesen angehalten werden, bei bereits sich \n\nabzeichnenden Problemen im Budget bzw. im Finanzplan der folgenden Jahre entspre-\n\nchende korrektive Handlungen vorzunehmen.   \n\n5.3 Artikel 55 Bewertung und Abschreibung des Verwaltungsvermögens \n\nDas HRM2 lässt den Gemeinwesen grundsätzlich die Wahlfreiheit über die Abschrei-\n\nbungsmethode, d.h. lineare oder degressive Abschreibung. Für eine Vergleichbarkeit der \n\nGemeinden innerhalb des Kantons ist es aber sinnvoll, dass die Abschreibungssätze für \n\ndie Gemeinden gleich und im Gesetz festgeschrieben werden.  \n\nGemäss den Einwohnergemeinden Sarnen, Kerns, Alpnach, den Parteien SP und FDP \n\nsowie den Kirchgemeinden Sachseln und Alpnach ist die lineare Abschreibungsmethode  \n\nvorzusehen. Die Gemeinde Giswil befürwortet explizit die degressive Abschreibung. \n\nBezüglich des Unterschiedes ist festzuhalten, dass bei der degressiven Abschreibungs-\n\nmethode in den ersten Jahren nach der Investition höhere Abschreibungen anfalllen als \n\nbei der linearen Methode. Mittelfristig und bei gleichbleibendem Investitionsvolumen glei-\n\nchen sich die in der Erfolgsrechnung zu verbuchenden Abschreibungen an. Ein Unter-\n\nschied zeigt sich vor allem bei einer Umstellung von degressiver zu linearer oder von \n\nlinearer zu degressiver Abschreibung sowie von „Investitionsausschlägen―, d.h. bei Jah-\n\nren mit sehr hohen Investitionen. Dies, da bei grösseren Investitionen die Folgebelastung \n\nbei der degressiven Abschreibung in den ersten Jahren ungleich höher ist als bei der \n\nlinearen Abschreibung.  \n\nFür den Regierungsrat spricht nun in erster Linie das Argument, dass bei der degressiven \n\nAbschreibungsmethode diejenige Generation bzw. Entscheidungsgremien die höheren \n\n                                                 \n\n1\n Bei der Gemeinde Giswil sind in den budgetierten Steuererträgen die Handänderungs-, Grund-\n\nstückgewinnsteuern und Erbschaftssteuern enthalten. \n\n\n\n \n\n19/54 \n\nAbschreibungen zu tragen haben, die den Entscheid auch fällen. Ebenso spricht noch \n\ndafür, dass die Gemeinden bereits heute die degressive Abschreibungsmethode anwen-\n\nden.  \n\n6. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen \n\n6.1 Finanzhaushaltsgesetz \n\nZu Artikel 1: \n\nZiel dieses Finanzhaushaltgesetzes ist es, den kantonalen und kommunalen Behörden \n\nder Exekutive und der Legislative, der Rechtspflege und den Verwaltungen von Kanton \n\nund Gemeinden zu ermöglichen, dem gesetzlichen und verfassungsmässigen Auftrag der \n\nOrdnung der öffentlichen Finanzen in gewünschter Weise nachkommen zu können und \n\ndie für die finanzielle Führung erforderlichen Instrumente bereit zu stellen. Diese organi-\n\nsatorischen Aspekte sind das primäre Ziel des Finanzhaushaltgesetzes und werden da-\n\nher zu Beginn genannt. \n\nDas Gesetz bezweckt nicht, die Rolle des Kantonsrats bzw. der Gemeindeversammlung \n\nin der Finanzpolitik und für den Finanzhaushalt abschliessend zu regeln (vgl. Art. 70 Ziff. \n\n4,5, und 7, Art. 77a, Art. 93 Ziff. 5 und 6 der Kantonsverfassung, KV). \n\nDes Weiteren soll das Gesetz sowohl für Kanton als auch Gemeinden eine Verwaltungs-\n\nführung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen unterstützen, den wirtschaftlichen und \n\nwirksamen Einsatz der öffentlichen Mittel fördern und das Haushaltgleichgewicht wahren. \n\nDies sind zum Teil normative Zielsetzungen. Es stehen nicht, wie bis anhin, der wirt-\n\nschaftliche Einsatz der Mittel und das Haushaltgleichgewicht im Vordergrund, sondern \n\nvor allem eine Verwaltungsführung nach finanzpolitischen und betriebswirtschaftlichen \n\nGrundsätzen und die Wirksamkeit des Mitteleinsatzes.  \n\nDie wichtigsten Aufgabenbereiche werden genannt, welche das Gesetz regelt und die \n\nden Aufbau des Gesetzes widerspiegeln: die Gesamtsteuerung des Haushalts, die Aus-\n\ngabenbewilligung, die Rechnungslegung, die finanzielle Führung auf Verwaltungsebene, \n\ndie Haushaltsprüfung und die Kontrolle, sowie die Finanzstatistik. Die Aufführung der  \n\nFinanzstatistik erfolgt deshalb, weil ohne zielgerichtete Daten aus den einzelnen Finanz-\n\nhaushalten ihre Erstellung erschwert bis unmöglich ist. Es ist ein wichtiges Ziel des Ge-\n\nsetzes, auf freiwilliger Basis eine gewisse Harmonisierung und Standardisierung der Fi-\n\nnanzhaushalte zu erreichen. \n\nZu Artikel 2: \n\nDer Geltungsbereich dieses Gesetzes ist im Grundsatz zweigeteilt: \n\n1. Die Vorschriften über die Haushaltführung (allgemeiner Geltungsbereich) gelten – ge-\n\nwisse Ausnahmen vorbehalten – für den Kanton und die Einwohner- und Kirchgemeinden \n\nbzw. deren Behörden und Verwaltungseinheiten. Dies deshalb, weil diese Gemeinwesen \n\neigene Steuerhoheit haben (Art. 42 KV).  Als Gemeinden gelten zwar die Einwohner- , \n\nBürger- und Kirchgemeinden (Art. 90 KV), wobei die Bürgergemeinden in der Praxis aber \n\nvon der verfassungsmässigen Möglichkeit keinen Gebrauch (mehr) machen, und deshalb \n\ndem allgemeinen Geltungsbereich nicht mehr unterstellt werden.  \n\n\n\n \n\n20/54 \n\nBei der Umschreibung des Geltungsbereichs werden, wie im Mustergesetz, nicht diese \n\nGemeinwesen selbst (Kanton und die beiden Gemeindearten: Einwohner- und Kirchge-\n\nmeinde) genannt, sondern ganz konkret deren Organe, d.h. die entsprechenden Behör-\n\nden und die entsprechenden Verwaltungseinheiten (Art. 2 Abs. 1 Bst. a bis e).  \n\n2. Die Vorschriften über die Finanzkontrolle bzw. die Haushaltsprüfung (besonderer Ge-\n\nltungsbereich) gelten nur für die Gemeinwesen, Körperschaften und Institutionen, die in \n\nden Art. 77 ff. des Gesetzes konkret genannt werden. Beispielsweise gelten die Vorschrif-\n\nten über die Finanzkontrolle des Kantons lediglich für den Kanton und dessen Behörden \n\nund Verwaltungseinheiten. Die Bestimmungen über die Haushaltsprüfung der Gemeinden \n\n(Art. 91 ff.) gelten für die Gemeinden, d.h. für alle Gemeinden im Sinne von Art. 90 KV \n\n(Einwohner-, Bürger- und Kirchgemeinden). Die Vorschriften über die Haushaltsprüfung \n\nbei Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften, bei Privaten, die Staatsaufga-\n\nben erfüllen, und bei Gesellschaften, die von Kanton und Gemeinden beherrscht werden \n\n(Art. 102), gelten für die dort genannten Institutionen.  \n\nWie eingangs erwähnt, gibt es einzelne Ausnahmen. Wo einzelne Gemeinwesen vom \n\nGeltungsbereich ausgenommen sind oder wenn einzelne Bestimmungen nur für be-\n\nstimmte Gemeinwesen oder Behörden gelten, so wird dies im Gesetz ausdrücklich ge-\n\nnannt (z. B. in Art. 46 Abs. 4, Art. 76 oder Art. 100). Beispielsweise gelten bei den Bud-\n\nget-Kreditüberschreitungen für den Kanton andere Limiten als für die Gemeinden (Art. 46 \n\nAbs. 4 Bst. a und b). Für den Kanton ist der allgemeine Anwendungsbereich (über die \n\nHaushaltführung) im Prinzip deckungsgleich mit dem Konsolidierungskreis. Art. 2 Abs. 1 \n\nBst. a bis c FHG rubriziert alle kantonalen Behörden oder Verwaltungseinhei-\n\nten/Amtsstellen, die unter den Geltungsbereich des Gesetzes fallen. Nach Art. 56 Abs. 1 \n\nund Art. 57 Abs. 1 werden diese voll konsolidiert. Dies ist notwendig, weil sonst nicht \n\nüberall, innerhalb des Konsolidierungskreises, die gleichen Rechnungslegungsregeln \n\nbeachtet werden, was die konsolidierte Rechnung verfälscht.  \n\nArt. 2 Abs. 2 Bst. d rubriziert alle kommunalen Behörden und Verwaltungseinhei-\n\nten/Amtsstellen, die unter den Geltungsbereich des Gesetzes fallen. \n\nIn Art. 2 Abs. 2 Bst. e werden die Verwaltungseinheiten von Kanton und Gemeinden \n\n(Einwohner- und Kirchgemeinden) genannt, die aus der Zentralverwaltung ausgegliedert \n\nsind. Die sogenannte Zentralverwaltung besteht aus den Amtsstellen (Verwaltung im ei-\n\ngentlichen Sinn). Öffentliche Aufgaben werden zum Teil aber auch durch ausgegliederte \n\nVerwaltungseinheiten mit eigenen Organen erfüllt. Solche Verwaltungseinheiten haben in \n\nder Regel eine besondere gesetzliche Grundlage, beim Kanton sind es vor allem öffent-\n\nlich-rechtliche Anstalten wie z. B. Elektrizitätswerk Obwalden, Ausgleichskasse, Kanto-\n\nnalbank, Verkehrssicherheitszentrum Obwalden/Nidwalden, Informatikleistungszentrum \n\nObwalden/Nidwalden, Kantonsspital. Auch auf Gemeindeebene gibt es solche ausgeglie-\n\nderte Verwaltungseinheiten mit eigenen Organen, die aber öffentliche Aufgaben der ent-\n\nsprechenden Einwohner- oder Kirchgemeinde erfüllen. Im Rechtssinn handelt es sich um  \n\nkommunale Anstalten  oder allenfalls Gemeindewerke in einer andern Rechtsform (z.B. \n\nWasserversorgungen). Auch diese ausgegliederten Verwaltungseinheiten fallen unter \n\nden allgemeinen Geltungsbereich des Gesetzes; es sei denn, dass besondere kantonale \n\nVorschriften bestehen, wie beispielsweise im Gesetz über das Elektrizitätswerk Obwal-\n\nden oder im Gesetz über die Obwaldner Kantonalbank. Diese Regelungen gehen als \n\nspezialgesetzliche Normen dem generellen Erlass des Finanzhaushaltsgesetzes vor. \n\nFalls solche spezialgesetzlichen Regelungen bestehen, hat dies auch Folgen für die \n\nKonsolidierung. Diese Institutionen müssen nicht zwingend konsolidiert werden; sie soll-\n\n\n\n \n\n21/54 \n\nten aber mindestens im Anhang zur Bilanz aufgeführt werden. Bei anderen Rechnungs-\n\nlegungsprinzipien ist die Konsolidierung schwierig.  \n\nBei der Konsolidierung ist zu beachten, dass es den Gemeinden auch weiterhin frei ste-\n\nhen wird, direkt z.B. Abschreibungen oder Verzinsungen von Gemeindebetrieben der \n\nGemeinderechnung zu belasten. \n\nDie Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften sind althergebrachte Einrichtun-\n\ngen des öffentlichen Rechts zur Verwaltung von Bürgergut (Art. 107 KV); diese alten In-\n\nstitutionen fallen nicht unter den allgemeinen Geltungsbereich. Für sie gilt einzig die Vor-\n\nschrift in Art. 102 über die Haushaltsprüfung (vgl. Art. 2 Abs. 2).  \n\nAngesichts des grossen Geltungsbereichs dieses Gesetzes bzw. einzelner Bestimmun-\n\ngen werden die an sich geläufigen Begriffe Exekutive und Legislative der Klarheit halber \n\ndefiniert. Das Gesetz enthält noch zahlreiche Behörden- und Amtsstellenbezeichnungen \n\n(Finanzdepartement, Finanzverwaltung, Departemente, Amtsleitungen usw.), die nicht in \n\nallen Gemeinwesen vollständig deckungsgleich gebräuchlich sind. In einem solchen Fall \n\ngilt die Bezeichnung dieses Gesetzes sinngemäss (eine kommunale Finanzabteilung \n\nentspricht der Finanzverwaltung nach diesem Gesetz). \n\nZum besseren Verständnis, welches Gemeinwesen welchen Teilen des Finanzhaus-\n\nhaltsgesetzes unterstehen soll, dient nachfolgende Tabelle. \n\n\n\n \n\n22/54 \n\nGeltungsbereich FHG \n\n  Führung \nFinanz-\nhaushalt \n\nKant. Fi-\nnanz-\nkontrolle \n(GRPK) \n\nGemeinde \nHaushalts-\nprüfung  \n(RPK, GRPK) \n\nHaushalts-\nprüfung \nnach OR \n\nFinanz-\naufsicht \nüber \nGemeinde \n\nKanton Kantonsrat X X    \n\n Regierungsrat X X    \n\n Kant. Verwaltung \n(Dep., Amtsstellen) \n\nX X    \n\n kant. Kommissio-\nnen \n\nX X    \n\n Gerichte, Gerichts-\nverwaltung \n\nX X    \n\n Anstalten (selbst., \nunselbständige)  \n\nX X (unselbst. \nohne eig. \n\nRev.stelle) \n\n   \n\n       \n\nGemeinden  \n(Einwohner-, \nKirch-, Bür-\ngergemein-\nden) \n\nGemeindever-\nsammlung \n\nX \nEinwohner- \nund Kirch-\ngemeinden \n\n X  X  \nEinwohner- \nund Kirch-\ngemeinden \n\n Gemeinderat X  X   \n\n Gemeindeverwal-\ntung (Dep, Amts-\nstellen, integrierte \nWerke, Betriebe) \n\nX  X   \n\n kommunale Kom-\nmissionen \n\nX  X   \n\n kommunale Anstal-\nten (soweit existie-\nrend) \n\nX  X \n(analog Kt) \n\n  \n\n       \n\nKanton/ Ge-\nmeinde \n\nnat. oder jur. Per-\nsonen (Stiftung, \nGenossenschaft, \nAG, usw.) mit öff. \nAufgabe \n\n Stiftungs-\naufsicht \nX (Kt) \n\n X  \n\n jur. Personen (Stif-\ntung, Genossen-\nschaft, AG, usw.) \nohne öff. Aufgabe, \nvon Gemeinwesen \nbeherrscht \n\n   X  \n\n       \n\nandere öff.-\nrechtliche \nKorporatio-\nnen \n\nKorporationen, \nTeilsamen, Alpge-\nnossenschaften \n\n   X  \n\n Genossenschaften \n(Wuhr-,  Bodenver-\nbesserungs-, usw.) \n\n   X  \n\n Zweck- oder Ge-\nmeindeverbände \n\nnach \nStatut \n\n  X  \n\n\n\n \n\n23/54 \n\n \n\nZu Artikel 3: \n\nDie Unterteilung der Anlagegüter in Finanz- und Verwaltungsvermögen ist eine schweize-\n\nrische Besonderheit, die eng mit dem Kreditrecht und der Ausgabenbewilligungskompe-\n\ntenz zusammenhängt. Letzten Endes ist diese Unterteilung auch ein Ausdruck der Ge-\n\nwaltentrennung und des direkt-demokratischen Prinzips mit den fakultativen oder obliga-\n\ntorischen Finanzreferenden. Das Unterscheidungskriterium ist der unmittelbare Bedarf im \n\nHinblick auf die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben. Das Finanzvermögen dient der Auf-\n\ngabenerfüllung nur mittelbar und ist rechtlich frei realisierbar im Gegensatz zum Verwal-\n\ntungsvermögen, das zweckgebunden und nicht frei realisierbar ist. Zeigt sich, dass ein \n\nGut, das im Verwaltungsvermögen bilanziert ist, für die öffentliche Aufgabenerfüllung \n\nnicht mehr gebraucht wird, ist es in das Finanzvermögen umzuteilen. Die Zuständigkeit \n\nfür diese Umteilung bzw. Entwidmung sollte bei derjenigen Instanz liegen, die für die ur-\n\nsprüngliche Widmung verantwortlich war. War dies der Kantonsrat (oder über ein fakulta-\n\ntives oder obligatorisches Referendum das Volk), sollte die Umteilung durch den Kan-\n\ntonsrat erfolgen. In allen anderen Fällen sollte die Umteilung durch die Exekutive erfol-\n\ngen. Dies gilt analog auch für die Gemeinden. \n\nZu Artikel 4: \n\nEinnahmen, Ausgaben und Anlagen sind weitere finanzrechtlich zentrale Begriffe. Alle \n\nEinnahmen des Staates bilden nach allgemein anerkannten Grundsätzen des schweize-\n\nrischen Finanzrechts zunächst allgemeine Staatsmittel, über die für beliebige Ausgaben-\n\nzwecke verfügt werden kann. \n\nMit der Widmung der freien Mittel für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe entsteht \n\neine Ausgabe im finanzrechtlichen Sinn. Die Ausgabe ist die dauernde Bindung freier \n\nstaatlicher Mittel im Hinblick auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die Ausgabe bedarf \n\neiner Gesetzesgrundlage und eines Verpflichtungskredits. Beide Voraussetzungen sind \n\nerforderlich; ein Verpflichtungskredit allein genügt nicht. Es dürfen keine Ausgaben getä-\n\ntigt werden, für die es keine Rechtsgrundlage gibt. Eine Ausgabe ohne Rechtsgrundlage \n\nwürde dem Legalitätsprinzip widersprechen. Andererseits genügt die Rechts-Grundlage \n\nallein nicht, denn diese muss durch einen Kreditbeschluss genauer konkretisiert werden. \n\nAllerdings können Rechtsgrundlage und Kreditbeschluss zusammenfallen. Erforderlich ist \n\nzusätzlich, dass vorgängig ein genügender Budgetkredit beschossen wurde. Dies ist bis-\n\nher in Art. 27 des Staatsverwaltungsgesetzes geregelt und wird hier der Klarheit halber \n\nfestgehalten.  \n\nKlar von der Ausgabe zu unterscheiden ist die Anlage. Die Anlage bindet das Finanzver-\n\nmögen nicht für die öffentliche Aufgabenerfüllung, denn sie entspricht einem frei realisier-\n\nbaren Wert, d.h. man kann die Anlage wieder verkaufen. Daher führt die Anlage nur zu \n\neiner Umschichtung innerhalb des Finanzvermögens. Ein anschauliches Beispiel bietet \n\nder Kauf von Liegenschaften. Werden die Liegenschaften zu reinen Ertragszwecken er-\n\nworben, sind sie als Anlage zu bezeichnen. Die erworbenen Liegenschaften stellen keine \n\nBindung von Finanzvermögen im Hinblick auf die öffentliche Aufgabenerfüllung dar, da \n\nhier nur ein Ertrag angestrebt wird. Werden jedoch Liegenschaften zur Durchführung von \n\nVerwaltungstätigkeiten erworben, stellt dies eine Ausgabe dar und keine Anlage. Die Lie-\n\ngenschaften können nicht ohne Weiteres veräussert werden, da sie nun zur öffentlichen \n\nAufgabenerfüllung (z.B. für eine Schule) dienen. \n\n\n\n \n\n24/54 \n\nZu Artikel 5: \n\nDie Unterscheidung zwischen neuen bzw. frei bestimmbaren und gebundenen Ausgaben \n\nist zentral für wichtige Fragen des Finanzrechts, wie z.B. die Zuständigkeitsordnung oder \n\ndas Finanzreferendum. Der Entscheid, ob eine Ausgabe neu bzw. frei bestimmbar oder \n\ngebunden ist, ist letzten Endes immer im Einzelfall zu treffen. Gesetzlich lässt sich nur \n\neine generelle Umschreibung festlegen, die sich auf die bundesgerichtliche Rechtspre-\n\nchung abstützt. Gemäss der Praxis des Bundesgerichts (BGE 105 Ia 85, und seitheriger \n\nkonstanter Rechtsprechung) ist eine Ausgabe als gebunden und damit nicht als referen-\n\ndumspflichtig anzusehen, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang \n\nnach vorgegeben, oder die zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben \n\nunbedingt erforderlich ist. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf \n\nden Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt der Vornahme oder auf andere Modalitäten eine \n\nverhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen. \n\nBei der Abklärung der Frage, ob es sich um eine neue oder um eine gebundene Ausgabe \n\nhandelt, sind hauptsächlich drei Subfragen zu beurteilen: Das Ob, das Wie und das \n\nWann. Wenn diese drei Fragen im Sinne des ersten Teils, der vorstehend erwähnten \n\nbundesgerichtlichen Rechtsprechung mit Ja beantwortet werden können, handelt es sich \n\num eine gebundene Ausgabe; wenn auch nur eine dieser Fragen mit Nein beantwortet \n\nwerden muss, handelt es sich um eine neue Ausgabe.  \n\nDa das Finanzreferendum ein kantonales Rechtsinstitut ist, sind die Kantone naturge-\n\nmäss frei, den Inhalt in der Verfassung oder in der Gesetzgebung selbst zu definieren. \n\nDas Bundesgericht prüft bei seinen diesbezüglichen Entscheiden immer zuerst die kan-\n\ntonale Verfassungs- und die kantonale Gesetzesgrundlage. Erst wenn sich darüber hin-\n\naus allgemeine Fragen staatsrechtlicher Natur ergeben, erfolgt die Interpretation im Sinne \n\ndes zitierten Urteils des Bundesgerichts. \n\nIn Art. 28 des  Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 (StVG; GDB 130.1) hat der \n\nkantonale Gesetzgeber von der oben genannten Kompetenz Gebrauch gemacht und die \n\ngebundenen Ausgaben kantonalrechtlich definiert. Dabei ist er der bundesgerichtlichen \n\nRechtsprechung gefolgt, hat aber im Interesse der Praxistauglichkeit einzelne Präzisie-\n\nrungen vorgenommen.  Diese Regelung hat sich in der Vergangenheit bewährt und wird \n\nhier übernommen.  \n\nZu Artikel 6: \n\nIn Art. 6 FHG werden die buchhalterischen Begriffe Aufwand und Ertrag als gesamter \n\nWertverzehr bzw. Wertzuwachs innerhalb einer bestimmten Periode definiert. Aufwand \n\nund Ertrag sind nicht deckungsgleich mit Ausgaben und Einnahmen. Der Aufwand findet \n\nbeispielsweise auch in der Form des Wertverlustes auf Anlagegütern statt, der als Ab-\n\nschreibung buchhalterisch erfasst wird, aber keine Zahlung auslöst. Der gesamte Auf-\n\nwand und Ertrag ist in der Erfolgsrechnung des Gemeinwesens zu berücksichtigen. Art. 6 \n\nimpliziert auch, dass dabei eine periodengerechte Abgrenzung vorzunehmen ist. \n\nZu Artikel 7: \n\nArt. 7 konkretisiert den Grundsatz von Art. 6. In Art. 7 Abs. 2 werden die Inhalte der Er-\n\nfolgsrechnung, sowohl die Aufwandseite wie die Ertragsseite, einzeln rubriziert. Es wird \n\ndarin der Kontenrahmen HRM2 in der Grobeinteilung abgebildet. Der Saldo der Erfolgs-\n\nrechnung, die mehrstufig ist (vgl. dazu Art. 24 FHG), verändert den Bilanzüberschuss/ \n\n-fehlbetrag.  \n\n\n\n \n\n25/54 \n\nDas HRM2 strebt an, die Rechnungslegung unter Kantonen und Gemeinden möglichst \n\nweit zu harmonisieren. Es orientiert sich an den IPSAS-Richtlinien. Diese werden aber \n\nnicht integral übernommen. Abweichungen sind im öffentlichen-Recht begründet. So wird \n\nbeispielsweise auf die Bewertung des Verwaltungsvermögens und den Ausweis stiller \n\nReserven verzichtet.  \n\nDie Absätze 4 von Artikel 7 und 8 weichen gemäss Entwurf ihrerseits bewusst vom \n\nHRM2 ab. Sie ermöglichen in der Erfolgsrechnung Rücklagen und Vorfinanzierungen \n\nbzw. in der Investitionsrechnung Vorfinanzierungen, wenn dafür Verpflichtungskredite \n\nbereits beschlossen worden sind. Die Vorfinanzierungen sind gerechtfertigt, wenn tat-\n\nsächlich ein Verpflichtungskredit (nicht aber nur ein Planungskredit) vorliegt. Andernfalls \n\nbestünde die Gefahr, dass künftige Investitionen der Schuldenbremse zum Opfer fielen. \n\nZu Artikel 8: \n\nArt. 8 stellt das Pendant zu Art. 7, bezogen auf die Investitionsrechnung dar. Was in die \n\nInvestitionsrechnung verbucht werden muss, ist in genereller Art in Art. 8 Abs. 1 enthal-\n\nten: Ausgaben, deren Gegenwert einer mehrjährigen Nutzung dient. Subventionen an \n\nDritte mit investivem Charakter können ebenfalls der Investitionsrechnung belastet und \n\naktiviert werden. Ob es sich dabei um Ausgaben mit investivem Charakter handelt, ist bei \n\nSubventionen gleich zu beurteilen wie bei staatseigenen Investitionen. In Art. 8 Abs. 2 \n\nwird der Kontenrahmen HRM2 für die Investitionsrechnung abgebildet. \n\nWie bei Art. 7 wird auch bei der Investitionsrechnung der Grundsatz übernommen (be-\n\nreits heute in der Finanzhaushaltsverordnung des Kantons enthalten), dass Vorfinanzie-\n\nrungen in die Investitionsrechnung aufgenommen werden können. Zwingend notwendig \n\nist dafür aber der vom Kantonsrat bzw. der Gemeindeversammlung gesprochene Ver-\n\npflichtungskredit. \n\nZu Artikel 9: \n\nDiese Grundsätze der Haushaltsführung dienen Kantonen und Gemeinden im Sinne von \n\ngenerellen Richtlinien. Das Prinzip der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip) erfordert für \n\njede staatliche Handlung eine gesetzliche Grundlage. Dies trifft auch für alle Transaktio-\n\nnen im Staatshaushalt zu. Es wird dazu auch auf Art. 4 Abs. 2 FHG verwiesen. Dort ist \n\ngeregelt, dass jede Ausgabe einer Rechtsgrundlage bedarf. Als Gesetze kommen Erlas-\n\nse, die in einem formellen Gesetzgebungsverfahren zustande kamen, in Frage (Gesetze \n\nnach Art. 60 KV, kommunale Verordnungen und Reglemente nach Art. 87 KV). Auf diese \n\nArt und Weise lässt sich das Mitwirkungsrecht der Bürgerinnen und Bürger wahren, un-\n\nterliegen doch formelle Gesetze mindestens dem fakultativen Referendum. Als Rechts-\n\ngrundlagen kommen des weiteren auch Gerichtsentscheide, Volksentscheide oder Ver-\n\nordnungen und Beschlüsse des Kantonsrats in Frage. \n\nDer Grundsatz des Haushaltgleichgewichts soll eine zu hohe öffentliche Verschuldung \n\nverhindern, die das Gleichgewicht zwischen den Generationen stört und die Wettbe-\n\nwerbsfähigkeit und Bonität eines Gemeinwesens schmälern kann. Ausserdem haben die \n\nöffentlichen Haushalte vermehrt eine stabilitätspolitische Verantwortung. Die Ausgaben \n\nund Einnahmen müssen aber "lediglich" grundsätzlich und nicht jährlich im Gleichgewicht \n\ngehalten werden, denn es muss möglich sein, in konjunkturell schwierigen Zeiten die \n\nStaatsausgaben teilweise mit fremden Mitteln zu decken. \n\n\n\n \n\n26/54 \n\nDer Grundsatz der Sparsamkeit bezieht sich auf die Ausgabenbedürfnisse und ihre Priori-\n\ntätsordnung im Rahmen des finanziell Tragbaren. Es sollen nur notwendige und tragbare \n\nAusgaben getätigt werden. Notwendig ist eine Ausgabe nur dann, wenn das Volk bzw. \n\nder Kantonsrat als Repräsentant des Volkes sie als notwendiges Ausgabenbedürfnis \n\nempfinden und wenn die Vornahme der Ausgabe keinen Aufschub erdulden kann. Trag-\n\nbar ist eine Ausgabe, wenn sie nicht zu einer finanziell unerwünschten Anspannung des \n\nHaushalts führt. Diese Grundsätze richten sich an jene Instanzen, welche den Umfang \n\nder Staatstätigkeit prägen, also Legislative und Exekutive bzw. Verwaltung. \n\nDie Aufgabenerfüllung muss priorisiert, d.h. auf ihre Dringlichkeit im gesamten Prioritäts-\n\nsystem untersucht werden. Eine dringliche Ausgabe ist eine Ausgabe, die in der jeweili-\n\ngen Budgetperiode getätigt werden muss, weil sie sonst nicht ihre volle Wirkung entfalten \n\nkann oder eine Aufgabe Schaden erleidet. Die Renovation eines Schulhauses ist in die-\n\nsem Sinne weniger dringlich als die Reparatur eines Dammbruches nach einem Unwet-\n\nter. \n\nDer Grundsatz der Wirtschaftlichkeit befasst sich mit der optimalsten, kostengünstigsten \n\nKombination der personellen und sachlichen Mittel im Rahmen der grundsätzlich vorge-\n\ngebenen Ziele. Es ist periodisch zu überprüfen, ob die Aufgaben nicht durch eine kosten-\n\ngünstigere Kombination der Produktionsfaktoren Arbeit, finanzielles, sachliches und or-\n\nganisatorisches Kapital erfüllt werden können. Die unwirtschaftliche Erfüllung von Aufga-\n\nben ist zu vermeiden. \n\nDas Verursacherprinzip i.e.S. und die Vorteilsabgeltung sind die zwei ausformulierten \n\nBestandteile des Verursacherprinzips i.w.S. in der öffentlichen Verwaltung. Das Verursa-\n\ncherprinzip (i.e.S.) sieht vor, dass die Nutzniesser besonderer öffentlicher Leistungen die \n\nzumutbaren Kosten der Aufgabenerfüllung tragen sollen. Damit wird den Behörden der \n\nAuftrag erteilt, bei Beschlüssen über öffentliche Leistungen die Frage der Finanzierung \n\ndurch Nutzniesser zu prüfen und zumutbare Gebühren zu erheben. Für die Gebührener-\n\nhebung gibt es gewisse Rahmenbedingungen. Die Gebühren dürfen höchstens kosten-\n\ndeckend sein. Die Kostendeckung kann dabei anhand einer Vollkostenrechnung beurteilt \n\nwerden. Gebühren, die dauernd mehr als die Vollkosten decken, verstossen gegen das \n\nÄquivalenzprinzip und werden durch das Bundesgericht korrigiert. Gebühren müssen \n\naber nicht zwingend die vollen Kosten decken. Das Ausmass der Gebührenhöhe ist letz-\n\nten Endes ein politischer Entscheid, bei dem die zuständige Behörde beurteilen muss, \n\ninwieweit spezielle Verursacher zur Kostendeckung beigezogen werden sollen oder in-\n\nwieweit das Gemeinwesen die Kosten über allgemeine Steuermittel decken soll. Bezüg-\n\nlich des Begriffes „besondere Leistung― ist grundsätzlich die gleiche Argumentation ange-\n\nbracht, wie sie in der Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf eines Gebührengeset-\n\nzes vom 10. August 2004 aufgeführt wurde. Konkret wurde darin geschrieben, „… was \n\ndie Nutzung der öffentlichen Sachen anbelangt, drei verschiedene Formen möglich sind. \n\nGemeingebrauch, gesteigerter Gemeingebrauch und Sondernutzung. Der Gemein-\n\ngebrauch ist im Rahmen der Gemeinverträglichkeit unentgeltlich. Für den gesteigerten \n\nGemeingebrauch und die Sondernutzung dagegen dürfen Gebühren verlangt werden. …― \n\nEntsprechend sind die Begriffe der „besondere Leistungen― bzw. „besondere wirtschaftli-\n\nche Leistungen― auch mit „gesteigerten Gemeingebrauch und die Sondernutzung― ver-\n\ngleichbar. \n\nDas Prinzip der Vorteilsabgeltung besagt, dass besondere wirtschaftliche Vorteile aus \n\nöffentlichen Einrichtungen abzugelten sind. Dabei sollen die erhobenen Abgeltungen dem \n\nNutzen entsprechend sein, den die Bevorteilten aus dem jeweiligen Vorteil ziehen kön-\n\n\n\n \n\n27/54 \n\nnen. Ausserdem sollte das Prinzip der Zumutbarkeit beachtet werden, das eine Abwä-\n\ngung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem privaten Interesse voraussetzt. Vor-\n\nteilsabgeltungen kommen insbesondere bei staatlichen Erschliessungs- und Infrastruk-\n\nturprojekten zum tragen. Private Rechtssubjekte haben beispielsweise Vorteilsabgeltun-\n\ngen bei Strassenerschliessungen zu leisten (Perimeterbeiträge, Deckung von Kostenan-\n\nteilen bei separaten Zu- und Abfahrten zu Einkaufszentren usw.).  \n\nMit dem Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern soll eine gleichmässige Behandlung \n\nder verschiedenen staatlichen Aufgabengebiete gewährleistet werden. Steuern sind vor-\n\naussetzungslos geschuldete staatliche Abgaben, die jedermann entrichten muss. Diese \n\nSteuern (vor allem Einkommens- und Vermögenssteuern der natürlichen Personen, Ge-\n\nwinn- und Kapitalsteuern der juristischen Personen) sollen allgemein für die Deckung der \n\nStaatsausgaben verwendet werden. Eine Zweckbindung einzelner Einnahmen ist deshalb \n\nlediglich für sogenannte Nebensteuern oder Verursachereinnahmen denkbar. Aber auch \n\ndort sollte grösste Zurückhaltung geübt werden, damit nicht unerwünschte Ausgabenau-\n\ntomatismen entstehen. Im Prinzip erschweren Zweckbindungen von Einnahmen die kon-\n\nsistente Haushaltführung über alle staatlichen Aufgabenbereiche hinweg und eine Priori-\n\ntätssetzung nach allgemeinen politischen Kriterien. Zweckbindungen von Hauptsteuern \n\nkönnen auch dem Prinzip der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit widersprechen.  \n\nDer Grundsatz der Wirkungsorientierung besagt, dass jede finanzielle Entscheidung auf \n\nihre Wirkung hin auszurichten ist. Es soll also nicht nur das Ziel verfolgt werden, eine \n\nbestimmte Leistung möglichst günstig zu erbringen, sondern diese Leistung muss auch \n\ndie gewünschte Wirkung entfalten. Erbringt eine Massnahme nicht die gewünschte Wir-\n\nkung, so ist sie aufzugeben bzw. durch eine besser geeignete zu ersetzen. Der Grund-\n\nsatz der Wirkungsorientierung soll auch für Körperschaften gelten, die nicht nach dem \n\nGrundsatz der wirkungsorientierten Verwaltungsführung geführt werden. Die Zielgerichte-\n\ntheit des staatlichen Handelns ist allgemein gültig. Die Wirkung einer Ausgabe ist anhand \n\nvon Indikatoren nach der Zielerreichung und dem Kosten-Leistungs-Verhältnis zu mes-\n\nsen. Es sind dazu verschiedene Ansätze möglich, die sich in Gemeinwesen mit und ohne \n\nwirkungsorientierter Verwaltungsführung (WoV) unterscheiden können. \n\nZu Artikel 10: \n\nDie rollende Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung  wird vom Regierungs- bzw. Ge-\n\nmeinderat erstellt. Er sollte die dem Budget folgenden drei Jahre umfassen und so, zu-\n\nsammen mit dem Budget, eine vierjährige Amtsperiode abbilden. Mit diesem Instrument \n\nkann  die mittelfristige Optik vollständig abgebildet werden. Die Integrierte Aufgaben- und \n\nFinanzplanung ist nicht verbindlich. Er sollte durch den Kantonsrat bzw. die Gemeinde-\n\nversammlung lediglich zur Kenntnis genommen werden, wobei der Kantonsrat sich zu \n\nden generellen Ergebnissen und zu den Einzelheiten der Integrierten Aufgaben- und Fi-\n\nnanzplanung auch äussern kann (z.B. mittels der Parlamentarischen Instrumente der \n\nMotionen, Postulate, Bemerkungen). Der Regierungsrat wird, sofern er das Anliegen tei-\n\nlen wird, dann diese Bemerkungen bei der nächstmaligen Erstellung des Budgets und der \n\nIntegrierten Aufgaben- und Finanzplanung berücksichtigen. Art. 10 Abs. 1 legt auch den \n\nGrundsatz der rollenden Finanzplanung fest. Der Finanzplan soll jährlich neu erstellt wer-\n\nden. Dies impliziert, dass die Planungsjahre 2, 3 und 4 überarbeitet werden. \n\n\n\n \n\n28/54 \n\nZu Artikel 11: \n\nIn Art. 11 wird der Hauptzweck der Integrierten Aufgaben- und Finanzplanung erwähnt: \n\nMittelfristige Planung und Steuerung von Finanzen und Leistungen. Der Finanzplan ist \n\nsomit ein Planungsinstrument.  \n\nZu Artikel 12: \n\nDie Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung ist nach den Hauptaufgaben eingeteilt. \n\nDurch die Vorgabe der funktionalen Gliederung bei den Gemeinden kann eine finanzsta-\n\ntistische Konsolidierung über verschiedenen Staatsebenen hinweg vorgenommen wer-\n\nden. Bereits heute erstellen die Gemeinden ihre Rechnung/ ihren Finanzplan nach der \n\nfunktionalen Gliederung. Zusätzlich kann die Gliederung ebenfalls nach der Artengliede-\n\nrung erfolgen. \n\nZu Artikel 13: \n\nDie Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung soll in einem allgemeinen einleitenden Teil \n\ndie finanz- und wirtschaftspolitischen Eckdaten enthalten. Dazu gehören Angaben zur \n\nvolkswirtschaftlichen Entwicklung, zur Bevölkerungsentwicklung, zu Beziehungen der \n\neinzelnen Staatsebenen zueinander, zur Teuerung usw. Zu den Hauptaufgaben des Kan-\n\ntons und zu den einzelnen Aufgabengebieten sollen strategische Ziele und deren Umset-\n\nzung sowie die sich daraus ergebende voraussichtliche Entwicklung der Leistungen an-\n\ngeführt werden. Diese wichtigen politischen Bereiche sollen dann finanziell in der Kalkula-\n\ntion des Planaufwands und -ertrags, sowie der Planinvestition konkretisiert werden. Aus \n\ndiesen Bereichen lässt sich auch die voraussichtliche Entwicklung des Finanzierungsbe-\n\ndarfs des Haushalts eruieren. Die Finanzierungsmöglichkeiten dieses Bedarfs sind auf-\n\nzuzeigen. Daraus lassen sich unter anderem auch wichtige Schlüsse in Bezug auf den \n\nzukünftigen Handlungsspielraum bezüglich neuen/erweiterten Aufgaben oder der Steuer-\n\nentwicklung ableiten, was gesamtvolkswirtschaftlich wichtig ist. Schliesslich soll die Ent-\n\nwicklung des Finanzhaushalts auch anhand der Finanzkennzahlen aufgezeigt werden. Es \n\nsollen mindestens die Finanzkennzahlen 1. Priorität nach Art. 35 Abs. 1 FHG dargestellt \n\nwerden. Die Tragbarkeit der Entwicklung des Finanzhaushalts ist dabei besonders zu \n\nwürdigen. Verschlechterungen dieser Masszahlen können nicht zuletzt auch ein Rating \n\ndes Gemeinwesens negativ beeinflussen. \n\nZu Artikel 14: \n\nDas Budget wird vom Regierungsrat bzw. Gemeinderat entworfen und vom Kantonsrat \n\nbzw. der Gemeindeversammlung beschlossen bzw. genehmigt. Es gilt das Jährlichkeits-\n\nprinzip. Anders als die Integrierte Aufgaben- und Finanzplanung ist das Budget verbind-\n\nlich, da es die Budgetkredite enthält, welche die jeweiligen Einheiten zum Eingehen von \n\nVerpflichtungen ermächtigen. Wenn das Budget nicht rechtzeitig beschlossen wird, sollen \n\ndie absolut notwendigen Ausgaben dennoch vom Regierungsrat getätigt werden dürfen, \n\ndamit der Staatsbetrieb durch den Verzug nicht zum Stillstand gebracht wird. Die Varian-\n\nte, bei der monatlich ein Zwölftel des Vorjahresbudgets zur Verfügung gestellt wird, ist zu \n\nvermeiden; nicht alle im Vorjahr enthaltenen Ausgaben wiederholen sich im nächsten \n\nJahr. Eine solche Variante bedürfte auf jeden Fall eines separaten Beschlusses des Kan-\n\ntonsrats. \n\nBei den Gemeinden ist die Gemeindeversammlung für die Genehmigung des Budgets \n\nzuständig. Da die Gemeindeversammlungen in der Regel nur zweimal jährlich stattfinden, \n\n\n\n \n\n29/54 \n\nsoll der Regierungsrat im Falle einer zweiten Ablehnung des Budgets genehmigen kön-\n\nnen. Dieses Vorgehen ist heute bereits z.B. im Kanton Luzern so vorgesehen.  \n\nZu Artikel 15: \n\nHier wird die Kurzfristigkeit des Budgets festgehalten.  \n\nZu Artikel 16:  \n\nDas Budget kann nach der institutionellen Gliederung oder nach der funktionalen Gliede-\n\nrung aufgebaut sein. Bei grösseren Gemeinwesen ist eher die institutionelle Gliederung \n\nangebracht, da sich so besser die Verantwortlichkeitsbereiche der exekutiven Staatsebe-\n\nne lokalisieren lassen. Bei kleineren Gemeinwesen steht die funktionale Gliederung des \n\nBudgets im Vordergrund. Die Artengliederung soll sich grundsätzlich nach dem Konten-\n\nrahmen des HRM2 richten. Dieser ändert sich gegenüber jenem des HRM1 nur geringfü-\n\ngig. Wichtig ist, dass bei den verschiedenen Modellen zur Gliederung des Budgets die \n\nfinanzstatistischen Bedürfnisse erfüllt werden können. Alle Körperschaften sollten statis-\n\ntisch eine funktionale Gliederung nachweisen können. \n\nZu Artikel 17: \n\nDie Grundsätze der Budgetierung sollen dem Gemeinwesen generelle Richtlinien geben, \n\nwie ein Budget inhaltlich und zweckmässig erstellt werden kann. \n\nDer Grundsatz der Jährlichkeit besagt, dass das Budget mit einer jährlichen Periodizität \n\nerstellt werden soll. Es hat die gleiche Periodizität wie die Rechnungslegung und man \n\nkann Plan- und Ist-Grössen gut vergleichen. Nicht beanspruchte Budgetkredite verfallen \n\nam Ende des Rechnungsjahrs. \n\nDer Grundsatz der Spezifikation beschreibt den Detaillierungsgrad der einzelnen Budget-\n\npositionen. Sie sollen im Sinne der politischen, rechtlichen und administrativen Transpa-\n\nrenz und Steuerbarkeit nach Verwaltungseinheiten, nach der Artengliederung und nach \n\nMassnahmen und Verwendungszweck unterteilt werden. Nur Verwaltungseinheiten, die \n\nmit Leistungsauftrag und Globalbudget geführt werden, können von diesem Grundsatz \n\nabweichen, da sie eine grössere Flexibilität haben sollen und ein Globalbudget erhalten. \n\nDer Grundsatz der Vollständigkeit soll sicherstellen, dass alle Aufwände und Erträge so-\n\nwie Investitionsausgaben und Investitionseinnahmen aufgeführt werden, die im nächsten \n\nJahr zu erwarten sind. Vor allem sollen keine Verrechnungen vorgenommen werden, um \n\nAusgaben kleiner aussehen zu lassen als sie in Wirklichkeit sind. \n\nIn dieselbe Richtung wie der Grundsatz der Vollständigkeit geht der Grundsatz der Ver-\n\ngleichbarkeit. Die Budgets sollten untereinander und im Zeitablauf vergleichbar sein. Än-\n\ndern die Einteilung des Budgets oder sein Detaillierungsgrad ständig, wird die Transpa-\n\nrenz geschmälert, was den politisch zuständigen Behörden die Entscheidfindung er-\n\nschwert. \n\nDer Grundsatz der Bruttodarstellung ist finanzrechtlich und finanzwirtschaftlich wichtig. \n\nAufwand und Ertrag sowie Einnahmen und Ausgaben sollen ohne gegenseitige Verrech-\n\nnung in voller Höhe ersichtlich sein. Gegenseitige Verrechnungen verstecken Risiken und \n\nbeeinflussen die politische Entscheidfindung. \n\n\n\n \n\n30/54 \n\nZu Artikel 18: \n\nDas Budget enthält für Verwaltungseinheiten, die nicht nach dem Prinzip der Globalbud-\n\ngetierung geführt werden, detailliert Planaufwand und -ertrag, Planinvestitionsausgaben \n\nund -einnahmen. Bei diesen Verwaltungseinheiten kann der Kantonsrat bzw. die Ge-\n\nmeindeversammlung theoretisch über jeden einzelnen Posten entscheiden. Für Verwal-\n\ntungseinheiten, die nach dem Prinzip des Leistungsauftrags und des Globalbudgets ge-\n\nführt werden, enthält das FHG in Art. 19 die Detailregelung. Der Regierungsrat bzw. der \n\nGemeinderat hat das Budget gegenüber dem Kantonsrat in einem begleitenden Bericht \n\noder im Integrierten Aufgaben- und Finanzplan (IAFP) zu begründen. Die Begründungen \n\nhaben allgemeine Erwägungen und, wo dies angezeigt ist, Detailausführungen zu einzel-\n\nnen Budgetpositionen zu umfassen.  \n\nZu Artikel 19: \n\nBei Verwaltungseinheiten, die nach dem Prinzip des Leistungsauftrags und Globalbud-\n\ngets geführt werden, ist das Budget nach Leistungsgruppen oder Leistungen zu untertei-\n\nlen. Der Budgetkredit wird bei diesen Verwaltungseinheiten, anders als bei Verwaltungs-\n\neinheiten die nicht nach dem Prinzip der Globalbudgetierung geführt werden, definiert. Es \n\nwerden hier nicht die einzelnen Aufwand- und Ertragspositionen als einzelne Budgetbe-\n\nträge bewilligt, sondern es wird der Saldo der Aufwände und Erträge bzw. der Ausgaben \n\nund Einnahmen entweder für die Verwaltungseinheit insgesamt oder für ihre Leistungs-\n\ngruppen oder ihre Leistungen im Einzelnen festgelegt. \n\nDer Leistungsauftrag kann zusammen mit dem Budget vom Kantonsrat bzw. der Ge-\n\nmeindeversammlung beschlossen werden. Die "Kann"-Formulierung lässt die konkrete \n\nZuständigkeit offen, da abweichende Regelungen betreffend der Zuständigkeit in einem \n\nSpezialgesetz getroffen werden können. \n\nDurch den Leistungsauftrag und die Globalbudgetierung soll den Verwaltungseinheiten \n\nnach dem WoV-Prinzip mehr Entscheidungsfreiheit zugestanden werden. Selbstverständ-\n\nlich sind auch bei den Verwaltungseinheiten nach dem WoV-Prinzip eine detaillierte Bud-\n\ngetierung vorzunehmen. Um eine einheitliche statistische Darstellung zu erhalten, ist trotz \n\nBudgetierung mit Leistungsauftrag und Globalbudget ein statistischer Ausweis nach der \n\nvorgegebenen Artengliederung zu erstellen. Zu verweisen ist auch auf Art. 16 FHG in \n\nBezug auf den statistischen Ausweis nach der funktionalen Gliederung.  \n\nZu Artikel 20: \n\nBei Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget kann der Regierungs- \n\nbzw. Gemeinderat gemäss Art. 71, Ziff. l die Übertragung nicht beanspruchter Globalkre-\n\ndite von einer Periode auf die andere beschliessen. Sind solche Überträge beschlossen, \n\ndarf das Globalbudget bis zur Höhe des Übertrages überschritten werden.  \n\nSelbstverständlich kann die Verwaltungseinheit mit Leistungsauftrag und Globalbudget \n\nMehrausgaben mit Mehreinnahmen decken, wobei allenfalls im Leistungsauftrag selbst \n\ndie Rahmenbedingungen dafür festzulegen sind. Nicht sachgerecht wäre es beispiels-\n\nweise, wenn ein Mehraufwand einer Dienststelle durch eine Erhöhung der Gebühren \n\nkompensiert würde. \n\n\n\n \n\n31/54 \n\nZu Artikel 21: \n\nDer Regierungsrat bzw. Gemeinderat ist für die jährliche Erstellung der Jahresrechnung \n\nzuständig. Diese bildet das Kernstück der Rechnungslegung. Die Jahresrechnung ist in \n\nder Folge durch den Kantonsrat bzw. der Gemeindeversammlung jährlich zu genehmi-\n\ngen. Wenn  die Rechnung nicht genehmigt wird, ist sie an die Exekutive zur Korrektur \n\nzurückzuweisen. Die Nicht-Genehmigung darf nicht politisch begründet werden, z.B. weil \n\ndas Ergebnis nicht akzeptiert wird. Sie muss durch rechnerische oder buchhalterische \n\nAspekte begründet sein, die durch die Exekutive korrigiert werden können. Im Obligatio-\n\nnenrecht (Art. 699 OR) hat bei Aktiengesellschaften die ordentliche Versammlung alljähr-\n\nlich innerhalb von sechs Monaten nach Schluss des Geschäftsjahres stattzufinden. Ent-\n\nsprechend soll die Gemeindeversammlung die Rechnung der öffentlichen Körperschaften \n\nebenfalls bis spätestens Ende Juni genehmigen. \n\nZu Artikel 22: \n\nArt. 22 umschreibt den minimalen Inhalt der Jahresrechnung und enthält einige generelle \n\nRahmenbedingungen. Neu gegenüber HRM1 sind die Geldflussrechnung, die spezielle \n\nErwähnung des Anhangs, dessen minimaler Inhalt in Art. 27 FHG umschrieben wird, so-\n\nwie der Revisionsbericht der GRPK bzw. RPK. Art. 22 stellt den minimalen Umfang der \n\nJahresrechnung dar. Dieser Umfang darf nicht unterschritten werden. Selbstverständlich \n\nkann die Exekutive aber darüber hinausgehen.  \n\nFür die Transparenz und die Sicherstellung der Steuerungsfunktion des Kantonsrats ist \n\nes wichtig, dass Erfolgsrechnung und Investitionsrechnung gleich dargestellt werden wie \n\ndas Budget. Nur so ist es dem Kantonsrat möglich die Einhaltung der Kredite, die mit \n\ndem Budget bewilligt wurden, zu prüfen. Zusätzlich sind dem Kantonsrat auch Ver-\n\ngleichszahlen des Vorjahres über die Bilanz, die Erfolgsrechnung und die Investitions-\n\nrechnung vorzulegen. Dadurch lässt sich die Entwicklung klarer erkennen. \n\nEbenfalls wichtiger Teil der Jahresrechnung ist der Revisionsbericht der bestätigt, dass \n\ndie Rechnung gemäss den Rechnungslegungsgrundsätzen erstellt wurde.  \n\nZu Artikel 23: \n\nArt. 23 bildet die Haupteinteilung der Bilanz, der Aktiven und der Passiven ab. Die detail-\n\nlierte Einteilung der Bilanz ergibt sich aus dem harmonisierten Kontenrahmen HRM2. \n\nZu Artikel 24: \n\nDie Erfolgsrechnung ist mehrstufig abzuschliessen. Auf der operativen ersten Stufe soll \n\nein betriebswirtschaftlich sauberer Abschluss ausgewiesen werden, der mit anderen Ge-\n\nmeinwesen vergleichbar ist. Finanzpolitisch motivierte Buchungen, sowie mit der eigentli-\n\nchen Geschäftstätigkeit nicht zusammenhängende Vorfälle sind auf der zweiten Stufe zu \n\nerfassen. In Abs. 2 und Abs. 3 wird umschrieben, wann ein Aufwand und ein Ertrag als \n\nausserordentlich gelten können. Insbesondere gehören zusätzliche Abschreibungen und \n\nBildungen oder Auflösungen von Vorfinanzierungen zum ausserordentlichen Aufwand. \n\nZu Artikel 25: \n\nWie in Art. 24 für die Erfolgsrechnung wird hier die Einteilung der Investitionsrechnung \n\nbeleuchtet. \n\n\n\n \n\n32/54 \n\nZu Artikel 26: \n\nZwar enthielt bereits das HRM1 eine rudimentäre Geldflussrechnung. Diese war jedoch \n\nnicht so umfassend wie diejenige im HRM2. Die Geldflussrechnung ist wichtig, damit die \n\nFinanzierungstätigkeit und der Finanzierungsbedarf einzeln analysiert und kommuniziert \n\nwerden können. Mit einer gestuft dargestellten Geldflussrechnung kann es zusätzlich \n\nüber die betrieblichen, die investitiven und die tresoreriebezogenen Vorgänge detailliert \n\norientiert werden. Diese drei Kategorien müssen ersichtlich sein. \n\nZu Artikel 27: \n\nDie für den Anhang vorgesehenen Einzelheiten sind obligatorisch darzulegen. Es handelt \n\nsich einerseits in den Bst. a und b um materielle Aussagen über die Rechnungslegung \n\nund die Rechnungslegungsgrundsätze, in den Bst. c bis g sind Detailausweise über Ein-\n\nzelheiten des Haushalts und anderer Beurteilungsfaktoren zu publizieren. Als Regelwerk \n\nfür die Rechnungslegung gilt das HRM2. Wird von HRM2 abgewichen, sind die Abwei-\n\nchungen aufzuzeigen.  \n\nGemäss Art. 27 Bst. b sind interne, nicht im HRM2 aufgeführte oder detaillierte Rech-\n\nnungslegungsgrundsätze zu erwähnen.  Es handelt sich dabei um Grundsätze, die für die \n\nBilanzwerte, sowie die Abschreibungs-, Wertberichtigungs- und Abgrenzungsbetreffnisse \n\nmassgebend sind. So ist hier z.B. festzulegen, ob bei der Verbuchung der Steuern das \n\nSoll-Prinzip oder das Steuerabgrenzungs-Prinzip (siehe Fachempfehlung Nr. 07) zur An-\n\nwendung kommt. \n\nZu Artikel 28: \n\nDer Eigenkapitalnachweis ist gegenüber dem HRM1 eine Neuerung. Der Begriff des Ei-\n\ngenkapitals wird generell verbreitert. Das Eigenkapital setzt sich aus verschiedenen Posi-\n\ntionen zusammen. \n\nZu Artikel 29: \n\nDer separate Nachweis der Rückstellungen ist gegenüber HRM1 ebenfalls eine qualitati-\n\nve Verbesserung. Die Gründe für eine Bildung von Rückstellungen sind in Art. 53 Abs. 4 \n\nFHG enthalten. Nicht mehr notwendige Rückstellungen sind erfolgswirksam aufzulösen. \n\nZu Artikel 30: \n\nDer Beteiligungsspiegel stellt eine qualitativ wichtige Neuerung des HRM2 dar. Bisher \n\nwar über die Beteiligungen und ihre Risiken wenig Konkretes gefordert. Meistens wurden \n\nBeteiligungen nur listenmässig oder summarisch aufgezeigt, ohne dass über die näheren \n\nUmstände Aufschluss gegeben worden wäre. Wie in der Fachempfehlung Nr. 16 vorge-\n\nsehen, ist über die Beteiligungen detailliert zu berichten. Die Auflistung in Art. 30 Abs. 2 \n\nist verbindlich. \n\nZu Artikel 31: \n\nIm Gewährleistungsspiegel sind Tatbestände aufzuführen, aus denen sich in Zukunft eine \n\nfinanzielle Belastung des Gemeinwesens ergeben kann. Bisher wurden in Anhängen zu \n\nJahresrechnungen unter dem Strich teilweise die Eventualverpflichtungen aufgelistet, \n\nohne dass Gewähr für die Vollständigkeit bestand. Das Musterfinanzhaushaltsgesetz legt \n\nin Art. 31 (detailliert in der Fachempfehlung Nr. 16) jene Bereiche fest, um die es hier \n\ngeht. Ferner legt Art. 31 den Minimalinhalt der Informationen pro Verbindlichkeit fest. Die \n\n\n\n \n\n33/54 \n\nin Art. 31 Abs. 2 Bst. f erwähnten spezifischen zusätzlichen Angaben sind situationsbe-\n\nzogen zu gestalten. \n\nZu Artikel 32: \n\nHauptaufgabe des Anlagespiegels ist der Nachweis der Werte der Anlagen, die in der \n\nBilanz enthalten sind. Der Anlagespiegel wird nur in zusammengefasster Form, aufgeteilt \n\nauf verschiedene Kategorien von Anlagen, gezeigt. Der Anlagespiegel umfasst die Posi-\n\ntionen des Finanz- wie auch des Verwaltungsvermögens. Details über die einzelnen An-\n\nlagen werden nicht im Anlagespiegel, sondern in der Anlagenbuchhaltung (Art. 63 FHG) \n\nbehandelt. \n\nZu Artikel 33: \n\nEin Haushalt befindet sich im Gleichgewicht, wenn er im mittelfristigen Zyklus ausgegli-\n\nchen ist. Mit "mittelfristigem Zyklus" ist der Konjunkturzyklus gemeint. Ein ganzer Zyklus \n\numfasst eine konjunkturelle Aufschwungs- und eine Rezessionsphase. Dieser Zyklus \n\ndauert gemäss Mustergesetz normalerweise maximal zehn Jahre. Gemäss Mustergesetz \n\nmuss jedes Gemeinwesen allerdings selber definieren, welchen Zeitraum es als mittelfris-\n\ntig ansieht. In Anlehnung an die heutige Formulierung von Art. 26a des Staatsverwal-\n\ntungsgesetzes (Eigenfinanzierung der Investitionen über fünf Jahre) sowie von Art. 4 FHV \n\n(Ausgleich der Laufenden Rechnung innerhalb von acht bis zehn Jahren) wird für den \n\nKanton Obwalden nun von einer Zeitdauer eines Zyklus von  acht bis zehn Jahren aus-\n\ngegangen.  \n\nIn Art. 33 Abs. 2 wird festgelegt, dass ein vorhandener Bilanzfehlbetrag nicht nur durch \n\nzukünftige Erträge der Laufenden Rechnung abgetragen wird, sondern dass der Bilanz-\n\nfehlbetrag zusätzlich jährlich um mindestens 12,5 Prozent abzutragen ist. Diese Rege-\n\nlung entspricht in etwa der heutigen Formulierung der FHV. Es wird dabei eine lineare \n\nAbschreibung gewählt. Diese Abschreibungsmethode trägt der gleichmässigen jährlichen \n\nAbschreibung im Verhältnis zu den Möglichkeiten des Gemeinwesens besonders am \n\nAnfang besser Rechnung, ist insgesamt aber doch eine herausfordernde Verpflichtung. \n\nIn Abs. 3 wird die Regelung von Art. 26a Abs. 3 des Staatsverwaltungsgesetzes über-\n\nnommen (dieser Teil des StVG wird in Art. 105 FHG aufgehoben). Danach benötigt eine \n\nMehrausgabe oder Saldoverschlechterung des Budgetentwurfes der Regierung in jedem \n\nFall die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Kantonsrates, d.h. bei einer heuti-\n\ngen Mitgliederzahl von 55 sind auch bei Abwesenheiten immer 28 Stimmen notwendig. \n\nDieselbe Regelung gilt auch bei allen durch den Kantonsrat zu beschliessenden Nach-\n\ntragskrediten. Dies ist eine strenge Regelung, die sich aber im Interesse des Haushalts-\n\ngleichgewichts bewährt hat. \n\nZu Artikel 34: \n\nZusätzlich zur Tilgung des Bilanzfehlbetrags wird eine Begrenzung der Neuverschuldung \n\nvorgesehen. Dabei richtet sich die Formulierung nach der bereits heute für den Kanton \n\ngeltenden Kriterien der Ausgabenbremse, formuliert in Art. 26a Staatsverwaltungsgesetz \n\nbzw. Art. 4 gemäss heutiger Finanzhaushaltsverordnung. Neu gelten diese Beschrän-\n\nkungen sinngemäss auch für die Gemeinden. Da jedoch einzelne Investitionen (z.B. in \n\nein Schulhausgebäude) für kleinere Gemeinwesen grössere Auswirkungen auf die Eigen-\n\nfinanzierung haben (d.h. einen grösseren Anteil an den Gesamtausgaben ausmachen \n\nkönnen), wird für die Gemeinden eine längere Zeitdauer festgehalten. In der Vernehm-\n\n\n\n \n\n34/54 \n\nlassung haben die meisten Gemeinden gefordert, die Zeitdauer der Eigenfinanzierung auf \n\nacht bis zehn Jahre festzulegen. Entsprechend wird eine Zeitdauer von acht Jahren im \n\nGesetz festgehalten. \n\nEin Defizit der Erfolgsrechnung ist deshalb vorgesehen, weil die jährlichen Rechnungen \n\nüberwiegend besser abschliessen als der jeweilige Voranschlag. Es ist deshalb sinnvoll, \n\nbeim Voranschlag eine Toleranzbreite vorzuschlagen. \n\nDas Budget des Kantons darf gemäss geltender Ausgabenbremse höchstens ein Defizit \n\nvon drei Prozent (Kanton) der budgetierten Steuererträge aufweisen.  \n\nDa je nach Grösse des Gemeinwesens der Spielraum für Massnahmen unterschiedlich \n\nausfallen dürfte, soll die Begrenzung des Fehlbetrages der Laufenden Rechnung an die \n\nHöhe der budgetierten Steuereinnahmen angepasst werden. Konkret sieht die vorgese-\n\nhene Abstufung bei den Gemeinden wie folgt aus: \n\nBudgetierten Steuereinnahmen Erlaubte Abweichung \n\nBis 10 Millionen Franken 10 Prozent \n\nZwischen 10 und 15 Millionen Franken   9 Prozent \n\nZwischen 15 und 20 Millionen Franken   8 Prozent \n\nZwischen 20 und 25 Millionen Franken   7 Prozent \n\nZwischen 25 und 30 Millionen Franken   6 Prozent \n\nZwischen 30 und 35 Millionen Franken   5 Prozent \n\nAb fünfunddreissig Millionen Franken   4 Prozent \n\nKanton   3 Prozent \n\nDer höhere Prozentsatz für die Gemeinden ergibt sich aus der unterschiedlichen Grösse \n\nder Gemeinwesen und der in Rezessionen notwendige Spielraum bei der Budgetierung. \n\nDie erlaubten Defizite der Laufenden Rechnung je Gemeinwesen wären beim Budget \n\n2009: \n\n \n\nin TFr.  Kanton Sarnen Kerns Sachseln Alpnach Giswil Lungern Engelberg \n\nBudgetierter \n\nSteuerertrag  \n\n57'600 28'600 11'340 11'350 12'425 7'0222 4'500 14'172 \n\nErlaubte \n\nAbweichung \n\n3% 6% 9% 9% 9% 10% 10% 9% \n\nmax. Budget- 1'728 1'716 1'020 1'021 1'118 702 450 1'275 \n\n                                                 \n\n2\n Bei der Gemeinde Giswil sind in den budgetierten Steuererträge die Handänderungs-, Grund-\n\nstückgewinnsteuern und Erbschaftssteuern enthalten \n\n\n\n \n\n35/54 \n\nDefizit \n\nWie in der heutigen für den Kanton geltenden Ausgabenbremse ist vorgesehen, den Vor-\n\nbehalten bezüglich von grösseren ausserordentlichen Ereignissen wieder zu überneh-\n\nmen. Als grössere Ereignisse waren in der Botschaft des Regierungsrates zur Ausga-\n\nbenbremse vom 13. September 2005 eine Beeinträchtigung der Investitions- bzw. Er-\n\nfolgsrechnung von einem Prozent des Volkseinkommens definiert. Da das Volkseinkom-\n\nmen jedoch nicht je Gemeinde bekannt ist, soll für die Gemeinde das kantonale Volksein-\n\nkommen dividiert durch die Bevölkerung und gewichtet mit der Finanzkraft einer Gemein-\n\nde gelten.  \n\nGemäss der letzten vorliegenden Publikation des Bundesamts für Statistik betrug das \n\nVolkseinkommen 2005 1,311 Milliarden Franken. Ein Prozent davon sind demnach zur-\n\nzeit 13,11 Millionen Franken. \n\n \n\nin Mio. Fr.  Kanton Sarnen Kerns Sachseln Alpnach Giswil Lungern Engelberg \n\nEinwohner \n\n31.12.08 \n34'693 9'865 5'542 4'617 5'270 3'520 2'061 3'818 \n\nFinanzkraft 100% 116% 75% 109% 91% 71% 78% 134% \n\nVolks-\n\neinkommen \n1 311        \n\nGrösseres \n\nEreignis \n13,11 4,324 1,570 1,901 1'812 0,944 0,607 1,933 \n\n \n\nZu Artikel 35: \n\nZur Beurteilung der Finanzlage sind wenige, prägnante Finanzkennzahlen notwendig. Es \n\nmuss sich dabei um relative Finanzkennzahlen handeln, die einen Bezug zu Bewegungs-\n\ngrössen und zu Bestandesgrössen haben und sowohl die Erfolgsrechnung, die Investiti-\n\nonsrechnung wie auch die Bilanz betreffen. Das Dreigeflecht der hier vorgeschlagenen \n\nMasszahlen erster Priorität Nettoverschuldungsquotient, Selbstfinanzierungsgrad und \n\nZinsbelastungsanteil erfüllt diese Voraussetzungen. Der Nettoverschuldungsquotient ist \n\neine bilanzbezogene Masszahl, die auf die Tragfähigkeit der Nettoverschuldung bezogen \n\nauf den Fiskalertrag des Gemeinwesens Bezug nimmt. Der Selbstfinanzierungsgrad ist \n\ndas Scharnier zwischen Erfolgsrechnung (Cash Flow) und Nettoinvestitionen und betrifft \n\ndamit deren jährliche Implikation auf die Verschuldungssituation. Der Zinsbelastungsan-\n\nteil schliesslich betrifft lediglich die Laufende Rechnung. Er legt dar, welcher Teil der Fis-\n\nkalerträge jährlich durch den Nettozinsaufwand beansprucht wird. In zweiter Priorität \n\nwerden die zusätzlichen Finanzkennzahlen Nettoschuld in Franken je Einwohner, Selbst-\n\nfinanzierungsanteil, Kapitaldienstanteil, Bruttoverschuldungsanteil und Investitionsanteil \n\nfestgehalten. In der Fachempfehlung Nr. 18 werden über die Bandbreiten der entspre-\n\nchenden Finanzkennzahlen Aussagen festgehalten.  \n\nDer Regierungsrat legt die Limiten für Kanton und Gemeinden fest. \n\n\n\n \n\n36/54 \n\nZu Artikel 36: \n\nDer Begriff des Kredits ist zentral für das ganze Kreditrecht. Es gibt verschiedene Arten \n\nvon Krediten, namentlich den Verpflichtungskredit, den Zusatzkredit, den Budgetkredit \n\nund den Nachtragskredit. Einige wesentliche Eigenschaften, die für alle Kreditarten gel-\n\nten, werden in Art. 36 klargestellt. Ein Kredit ist die Ermächtigung, für einen bestimmten \n\nZweck bis zu einem bestimmten Betrag Verpflichtungen einzugehen. Kredite müssen \n\nimmer vor dem Eingehen neuer Verpflichtungen eingeholt werden. Kredite sind zweckbe-\n\nstimmt. Sie dürfen nicht für einen anderen Zweck verwendet werden als denjenigen, für \n\nden sie bewilligt wurden. Wird ein Kredit nicht aufgebraucht, verfällt er grundsätzlich.  \n\nDie Bestimmungen über das Kreditrecht führen im Wesentlichen die Regelung, wie sie in \n\nden Art. 28 bis 34 FHV umschrieben ist und die sich bewährt hat, fort. \n\nZu Artikel 37: \n\nDie Verpflichtungskredite können die Form des Objektkredits oder des Rahmenkredits \n\nhaben. Objektkredite betreffen Einzelvorhaben, die wegen ihrer Grösse eine besondere \n\nBeschlussfassung bedingen. Solche Vorhaben sind der zuständigen Behörde (Kantons-\n\nrat/Volk bzw. Gemeindeversammlung) besonders zu begründen, was in einer Sachvorla-\n\nge geschehen soll. Es kann sich dabei um einmalige neue Ausgaben oder wiederkehren-\n\nde neue Ausgaben handeln. Die zweite Form des Verpflichtungskredites ist der Rahmen-\n\nkredit. Mit dem Rahmenkredit wird die vollziehende Behörde ermächtigt, für mehrere in \n\neinem Programm zusammengefasste Einzelvorhaben bis zum bewilligten Betrag Ver-\n\npflichtungen einzugehen. Der Rahmenkredit bezieht sich normalerweise auf eine Zeit-\n\nspanne, die über das Budgetjahr hinausgeht. Mit dem Antrag an den Kantonsrat / das \n\nVolk bzw. die Gemeindeversammlung, einen Verpflichtungskredit zu bewilligen, hat der \n\nRegierungsrat bzw. der Gemeinderat die notwendigen näheren Erläuterungen zu geben \n\nund beispielsweise auch die Folgekosten aufzuzeigen, damit die Beschlussfassung unter \n\nAbwägung aller Gesichtspunkte erfolgen kann. \n\nZu Artikel 38: \n\nDer Kredit sollte aufgrund sorgfältiger, nach fachmännischen Regeln erstellter Berech-\n\nnungen bemessen werden. Mit fachmännischen Regeln sind allgemein gebräuchliche \n\nMethoden von Berufsständen oder anerkannten Vereinigungen gemeint. Eine wichtige \n\nBestimmung ist die Preisstandsklausel, die verhindern soll, dass wegen teuerungsbeding-\n\nter Mehrkosten ein Zusatzkredit beantragt werden muss. Bei Preisrückgängen soll sich \n\nder Kredit entsprechend vermindern. Die Beantragung von Projektierungskrediten wird in \n\nArt. 38 Abs. 3 FHG geregelt. Wenn zu Beginn eines Vorhabens die finanzielle Tragweite \n\nnoch nicht klar ist, sollte ein Projektierungskredit eingefordert werden, bevor man beginnt \n\numfangreiche Studien und Vorinvestitionen zu veranlassen, die präjudizierend wirken \n\nkönnten. \n\nZu Artikel 39: \n\nEin Verpflichtungskredit kann grundsätzlich brutto oder netto beantragt werden. Ein Net-\n\nto- Verpflichtungskredit ist möglich, wenn Beiträge Dritter in ihrer Höhe rechtskräftig zu-\n\ngesichert sind oder wenn er vorbehältlich bestimmter Leistungen Dritter bewilligt wird. \n\nFinanzreferendumsrechtlich kommt es letzten Endes auf die effektiven Nettokosten für \n\nden Bürger als Steuerzahler an. Ins Budget sind aber alle Verpflichtungskredite brutto als \n\n\n\n \n\n37/54 \n\nAufwand oder Investitionsausgabe einzustellen; hier gilt im Sinne von Art. 17 Bst. e FHG \n\ndie Bruttodarstellung.  \n\nZu Artikel 40: \n\nDer Mittelbedarf aus Verpflichtungskrediten ist als Aufwand oder Investitionsausgabe in \n\ndas jeweilige Budget einzustellen. Nur so behält der Kantonsrat den Überblick über die \n\nGesamtausgaben. Ferner entspricht dies auch den Budgetprinzipien nach Art. 17 FHG. \n\nZu Artikel 41: \n\nSobald ein Verpflichtungskredit verfallen ist, ist er abzurechnen. Die Genehmigung der \n\nAbrechnung durch die Instanz, welche den Kredit bewilligt hat, ist schwerfällig. In der \n\nPraxis wurde die Abrechnung deshalb durch die Exekutive vorgenommen. Diese Rege-\n\nlung soll hier noch präzisiert werden: Die Abrechnung ist beim Kanton durch die Finanz-\n\nkontrolle zu prüfen und durch den Regierungsrat zu genehmigen. Das von der kantonalen \n\nFinanzkontrolle erstellte Prüfungsergebnis wird aber automatisch der GRPK zur Kenntnis \n\ngebracht. Die Abrechnung bei von der Gemeindeversammlung bewilligten Verpflich-\n\ntungskrediten wird der RPK bzw. GRPK unterbreitet und ist durch den Gemeinderat  zu \n\ngenehmigen. \n\nDrei Ereignisse können den Verfall eines Verpflichtungskredites herbeiführen: \n\n1. Ablauf der Zeitdauer, für die der Kredit vorgesehen wurde, \n\n2. Erreichung des Zwecks, für den der Kredit vorgesehen wurde, \n\n3. Aufgabe des Vorhabens, für das der Kredit vorgesehen wurde. \n\nZu Artikel 42: \n\nDamit der Überblick und die Kenntnis über die Verpflichtungskredite erhalten bleiben und \n\neine Überwachung möglich ist, führen die zuständigen Stellen (Ämter) die Verpflichtungs-\n\nkreditkontrolle. Die Verpflichtungskreditkontrolle hat interne und externe Funktionen. In-\n\ntern geht es um die Projekt- und Kostenkontrolle. Extern ist insbesondere dem Kantons-\n\nrat zusammen mit der Rechnungsablage eine Information über die Verwendung bzw. die \n\nHöhe der noch laufenden Verpflichtungskredite zuzuleiten.  \n\nZu Artikel 43: \n\nReicht ein Verpflichtungskredit nicht aus, ist ein Zusatzkredit anzufordern. Art. 43 Abs. 2 \n\nFHG betont das Prinzip der vorgängigen Kreditierungspflicht. Sobald klar ist, dass der \n\nKredit um über 10 Prozent und mind. 200 000 Franken (Kanton) bzw. 50 000 Franken \n\nüberschritten wird, ist ohne Verzug ein Zusatzkredit anzufordern. Dadurch soll verhindert \n\nwerden, dass bedeutende Verpflichtungen ohne Kreditbewilligung eingegangen werden. \n\nBei unbedeutenden kleineren Überschreitungen soll auf den bürokratischen Aufwand \n\neines Zusatzkredites verzichtet werden. Daher werden Zusatzkredite erst bei relevanten \n\nÜberschreitungen notwendig. Eine weitere Überschreitungserlaubnis gibt es bei teue-\n\nrungsbedingten Mehrkosten, die aber nur möglich ist, wenn der Verpflichtungskredit eine \n\nPreisstandsklausel enthält (Art. 38). Eine weitere Ausnahme bilden gebundene Ausga-\n\nben, die sofort getätigt werden müssen, da hier gemäss Definition keine Handlungsfrei-\n\nheit besteht.  \n\n\n\n \n\n38/54 \n\nÜber einen Zusatzkredit soll grundsätzlich der Kantonsrat bzw. die Gemeindeversamm-\n\nlung entscheiden. Nicht generell entschieden werden kann, ob solche Zusatzkredite, die \n\nja immer frei bestimmbar sind, finanzreferendumsrechtlich wie neue Ausgaben ab der \n\nfestgelegten Höhe allenfalls wiederum dem fakultativen  Finanzreferendum unterstehen. \n\nNach Art. 59 Abs. 1 Bst. b KV unterstehen neue einmalige Ausgaben von mehr als einer \n\nMillion Franken und neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 200‘000 Franken dem \n\nfakultativen Referendum. Erreicht der ursprüngliche Kredit zusammen mit dem beantrag-\n\nten Zusatzkredit diese Kredithöhen, unterliegt der Zusatzkredit dem Finanzreferendum. \n\nAndernfalls würden die Mitbestimmungsrechte der Stimmberechtigten umgangen. Bei \n\nden Gemeinden ergeben sich die massgebenden Kredithöhen aus Art. 94 Ziff. 7 KV oder \n\nder weitergehenden Regelung in der Gemeindeordnung. Übersteigt der ursprüngliche \n\nKredit zusammen mit dem nötigen Zusatzkredit die Finanzbefugnisse des Gemeinderats, \n\nmuss die Gemeindeversammlung über den Zusatzkredit befinden. \n\nZu Artikel 44: \n\nIm Gegensatz zum Verpflichtungskredit, der für Investitionsvorhaben und längerfristige \n\nAusgaben gedacht ist, dient der Budgetkredit der Bewilligung von laufenden, jährlichen \n\nAusgaben. Der Kantonsrat ermächtigt über den Budgetkredit den Regierungsrat bzw. die \n\nGemeindeversammlung den Gemeinderat, die Jahresrechnung für den angegebenen \n\nZweck bis zum festgelegten Betrag zu belasten. Es gibt zwei Arten von Budgetkrediten, \n\nje nachdem, ob es sich um eine Verwaltungseinheit mit oder ohne Leistungsauftrag und \n\nGlobalbudget handelt. Für Verwaltungseinheiten ohne Leistungsauftrag und Globalbud-\n\nget sind spezifizierte Einzelkredite pro Budgetposition zu vergeben. Für Verwaltungsein-\n\nheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget ist der Budgetkredit als Saldoposten pro \n\nGlobalbudget (Globalkredit) zu bewilligen. Dabei können verschiedene Aggregationsstu-\n\nfen gewählt werden, wie dies in Art. 44 Abs. 2 FHG beschrieben wird. \n\nZu Artikel 45: \n\nWenn Aufwände zu budgetieren sind, für welche die rechtskräftige Bewilligung von Volk \n\noder Kantonsrat noch aussteht, bleiben diese gesperrt, bis die Rechtsgrundlage in Kraft \n\nist. Erst dann kann die Ausgabe getätigt werden. \n\nZu Artikel 46: \n\nDas Pendant zum Zusatzkredit bei Verpflichtungskrediten ist der Nachtragskredit bei \n\nBudgetkrediten. Dieser ist die Ergänzung eines nicht ausreichenden Budgetkredites. \n\nAuch hier muss der Kredit bei freien Ausgaben i.d.R. ohne Verzug, d.h. vor dem Einge-\n\nhen von Verpflichtungen, angefordert werden, sofern der ursprüngliche Budgetkredit um \n\nmehr als 50 000 Franken überschritten wird. Bei kleineren Überschreitungen soll auf den \n\nbürokratischen Aufwand eines Nachtragskredites verzichtet werden. Vorbehalten bleibt \n\ndie Kreditüberschreitung nach Art. 48 FHG. Über den Nachtragskredit entscheidet der \n\nKantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung abschliessend. \n\nWie bereits beim Zusatzkredit ausgeführt, bildet eine weitere Ausnahme die gebundenen \n\nAusgaben. Diese müssen in der Regel sofort getätigt werden, da hier gemäss Definition \n\nkeine Handlungsfreiheit besteht. Eine Einholung eines Nachtragskredites ist deshalb \n\nnicht notwendig. Da erfahrungsgemäss die grössten Budget-Überschreitungen bei ge-\n\nbundenen Ausgaben zu Tage treten, soll der Kantonsrat/die Gemeindeversammlung aber \n\nbei grösseren Budget-Überschreitungen informiert werden.  \n\n\n\n \n\n39/54 \n\nZu Artikel 47: \n\nNicht beanspruchte Budget- und Nachtragskredite verfallen grundsätzlich am Ende des \n\nRechnungsjahres.  \n\nZu Artikel 48: \n\nEs gibt zwei Fälle, in denen bei Verpflichtungs- und Budgetkrediten eine Kreditüber-\n\nschreitung zulässig ist: \n\n1. Dringlichkeit: Die Vornahme des Aufwandes oder der Ausgabe erträgt ohne nachteili-\n\nge Folgen für den Kanton bzw. die Gemeinde keinen Aufschub; \n\n2. Gebundene Ausgaben im Sinne von Art. 5 FHG: dazu gehören auch teuerungsbeding-\n\nte Mehrausgaben; \n\nBei Budgetkrediten sind Kreditüberschreitungen auch bei gegenüberstehende Einnah-\n\nmen zulässig: Dies können sachbezogene Erträge und Einnahmen sein; bei Verwal-\n\ntungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget können früher gebildete Rückla-\n\ngen für die Finanzierung einer Kreditüberschreitung aufgelöst werden. \n\nBeim Begriff der Dringlichkeit der Ausgabe sowie bei jenem der Gebundenheit der Aus-\n\ngabe gibt es naturgemäss für die entscheidende Behörde einen gewissen Ermessens-\n\nspielraum. Im Sinne der Wahrung rechtsstaatlich-demokratischer Prinzipien soll dieser \n\nErmessensspielraum zurückhaltend gehandhabt werden. Die Behörden haben in dieser \n\nFrage eine Praxis zu entwickeln. Anlässlich der in Abs. 3 und 4 vorgesehenen Entlastung \n\nder Exekutive durch den Kantonsrat bzw. die Gemeindeversammlung  kann die Legislati-\n\nve entsprechende Leitplanken festlegen. Die Regelung in Absatz 3 führt die bisherige \n\nPraxis gemäss Art. 34 Abs. 3 FHV weiter, jene von Abs. 4 orientiert sich an Art. 31 Abs. 3 \n\nFHV.  \n\nZu Artikel 49: \n\nSpezialfinanzierungen (worunter auch die althergebrachten Fonds fallen) sind eine Er-\n\nrungenschaft des HRM1. Sie haben sich grundsätzlich bewährt. Es gelten allerdings die \n\nin Art. 49 Abs. 1 gemachten Restriktionen (gesetzliche Grundlage, keine Zweckbindung \n\nvon Hauptsteuern). Spezialfinanzierungen sind zu bilanzieren und der Geschäftsverkehr \n\nin Spezialfinanzierungen ist über die Erfolgsrechnung sowie die Investitionsrechnung zu \n\nverbuchen. Dies entspricht dem Prinzip der Vollständigkeit des Budgets (Art. 17 Bst. c \n\nFHG). Der in Art. 49 Abs. 3 festgehaltene Grundsatz der Vollkostenrechnung für die Spe-\n\nzialfinanzierung soll in der Regel eingehalten werden. Dazu gehört in der Regel auch die \n\nVerzinsung von Vorschüssen oder von Verpflichtungen für Spezialfinanzierungen. Kon-\n\nkret sollte die entsprechende Detailregelung im Spezialgesetz umschrieben werden. Die \n\nBestimmung über die Auflösung von Spezialfinanzierungen führt die Praxis nach Art. 19 \n\nAbs. 6 FHV fort.  \n\nZu Artikel 50: \n\nIn Art. 50 ist der in IPSAS geltende Grundsatz der "True and Fair View" in allgemeiner \n\nForm festgehalten, der im Sinne des HRM2 als allgemeine Zielsetzung anzustreben ist. \n\n\n\n \n\n40/54 \n\nZu Artikel 51: \n\nAls Rechnungslegungsstandard soll HRM2 gelten. In einzelnen Punkten kann vom Re-\n\ngelwerk abgewichen werden; diese Abweichung ist in der Jahresrechnung darzulegen \n\nund zu begründen. Selbstverständlich kann der Regierungsrat durch eine Regelung in \n\neinem formellen Gesetz auch durch den Kantonsrat gezwungen werden, eine einzelne \n\nRegel in der einen oder anderen Form anders anzuwenden, als es im Standardwerk vor-\n\ngesehen ist. Auch solche durch den Kantonsrat beschlossene Abweichungen sind durch \n\nden Regierungsrat im Anhang zur Jahresrechnung darzulegen und zu begründen. Diese \n\nTransparenz ist insbesondere deswegen erforderlich, weil Interpretationen und Beurtei-\n\nlungen der Haushaltlage nicht nur durch den Kantonsrat vorgenommen werden, sondern \n\ndurch Gläubiger, gesamtschweizerische Organisationen, die Wissenschaft usw. \n\nZu Artikel 52: \n\nIn Art. 52 werden die wichtigsten Grundsätze der Rechnungslegung festgehalten und \n\ndefiniert. Für Erläuterungen siehe Fachempfehlung Nr. 02. \n\nZu Artikel 53: \n\nIn Art. 53 finden sich die grundlegenden Bilanzierungsvorschriften, d.h. es wird geregelt, \n\nwann Vermögenswerte, Verpflichtungen und Rückstellungen überhaupt zu bilanzieren \n\nsind. \n\nZu Artikel 54: \n\nIn Art. 54 finden sich die Vorschriften, die festlegen, mit welchem Wert das Fremdkapital \n\nund das Finanzvermögen in der Bilanz zu berücksichtigen sind. Bezüglich Fremdkapital \n\nund Finanzvermögen gilt das Nominalwertprinzip. Fremdkapital, z.B. Obligationen, sind \n\nalso bei einer Veränderung des Marktwertes wegen Zinssatzänderungen nicht etwa neu \n\nzu bewerten. Für das Finanzvermögen gilt grundsätzlich bei erstmaliger Bilanzierung das \n\nPrinzip des Anschaffungswerts. Das Finanzvermögen ist periodisch neu zu bewerten, \n\nwobei dann der Verkehrswert massgebend ist. Dauerhafte Wertminderungen im Finanz-\n\nvermögen sind zu berichtigen.  \n\nZu Artikel 55: \n\nAuch beim Verwaltungsvermögen gilt das Prinzip der Bewertung zu Anschaffungswerten. \n\nUnterliegen die Anlagen des Verwaltungsvermögens durch Nutzung einem Wertverzehr, \n\nso sind sie nach der angenommenen Nutzungsdauer abzuschreiben. Die Nutzungsdauer \n\nrichtet sich nach den Vorgaben des Handbuchs HRM2. Es können durch den Regie-\n\nrungsrat auch andere Nutzungsdauern festgelegt werden. Diese dürfen aber nicht sach-\n\nfremd sein. Zusätzliche Abschreibungen auf dem Verwaltungsvermögen dürfen regelba-\n\nsiert vorgenommen werden. Regelbasiert heisst, dass eine generelle zusätzliche Regel \n\nfür diese Abschreibungen dauerhaft festgelegt sein muss. Eine regelbasierte Vorschrift \n\nfür die zusätzlichen Abschreibungen kann beispielsweise sein, dass eine Anlage auf ei-\n\nnen Franken abgeschrieben wird, sobald ein Restwert von unter 25 000 Franken erreicht \n\nwird. Situationsbezogene zusätzliche Abschreibungen sind nur unter den in Absatz vier \n\nfestgelegten Prämissen zulässig. \n\nDass bei den Gemeinden nur die in Abs. 3 festgelegten degressiven Abschreibungssätze \n\n(mit Ausnahme des Bilanzfehlbetrages) erlaubt sind, ist in der Vergleichbarkeit der ein-\n\nzelnen Gemeinderechnungen begründet.  \n\n\n\n \n\n41/54 \n\nDie festgelegten degressiven Abschreibungssätze entsprechen bei einem Abschrei-\n\nbungssatz von 10 Prozent einer Nutzungsdauer von 40 Jahren bzw. bei einem Abschrei-\n\nbungssatz von 50 Prozent einer Nutzungsdauer von 5 Jahren. Sie liegen alle innerhalb \n\nder im Handbuch HRM2 festgelegten Bandbreiten. \n\nDa die zusätzlichen Abschreibungen werden einer spezifischen Anlage zugeordnet. Ent-\n\nsprechend reduzieren sich die ordentlichen Abschreibungen in den Folgejahren. Die zu-\n\nsätzlichen Abschreibungen werden als gesonderte Position ausgewiesen.  \n\nErgibt sich für einzelne Positionen eine dauerhafte Wertverminderung oder wird eine ein-\n\nzelne Position veräussert (z.B. Ersatz eines Fahrzeuges), so ist deren bilanzierter Wert \n\nzu berichtigen. \n\nZu Artikel 56: \n\nDie Regelung des Konsolidierungskreises ist gegenüber dem HRM1 eine wesentliche \n\nNeuerung. Der Mindestkonsolidierungskreis umfasst jene Einheiten, die in Art. 2 Abs. 1 \n\nunter dem Geltungsbereich des Musterfinanzhaushaltgesetzes aufgeführt sind. Diese \n\nInstitutionen sind voll zu konsolidieren, falls die buchhalterischen Werte dieser Institutio-\n\nnen nicht ohnehin in der Jahresrechnung integriert sind. Für den in Art. 56 Abs. 2 erwähn-\n\nten weiteren Konsolidierungskreis kann entschieden werden, ob und wie eine Konsolidie-\n\nrung stattfindet oder ob der Ausweis im Beteiligungs- oder Gewährleistungsspiegel erfol-\n\ngen soll.  \n\nZu Artikel 57: \n\nIn Art. 57 sind die verschiedenen anzuwendenden Methoden für die Konsolidierung gere-\n\ngelt. Die Vollkonsolidierung von Einrichtungen, die sich vollständig im Besitz des Ge-\n\nmeinwesens befinden, sollte angestrebt werden. Anzustreben ist ferner eine Kontinuität \n\nbeim Konsolidierungskreis. Gegenteiligenfalls werden Zeitreihenvergleiche stark er-\n\nschwert, was für die finanzpolitische Führung nachteilig ist. \n\n\n\n \n\n42/54 \n\nZu Artikel 58: \n\nIn Art. 58 wird der Begriff des Controlling im modernen Sinn definiert. Das Controlling ist \n\neine finanzielle Führungsaufgabe und ist von der Finanzkontrolle zu unterscheiden.  \n\nZu Artikel 59: \n\nIn Art. 59 Abs. 1 sind die Bereiche erwähnt, über die sich das Controlling erstrecken soll-\n\nte. Alle vier erwähnten Bereiche sind gleich wichtig, und es sollte angestrebt werden, die-\n\nses umfassende Controlling einzusetzen. Naturgemäss soll das Controlling angemessen \n\nsein, das heisst Kosten und Nutzen sollten im Einklang stehen. Die Intensität ist auch \n\nabhängig von der betroffenen Verwaltungseinheit. Auch das Controlling selbst soll durch \n\nein übergeordnetes Controlling überprüft werden. Dieses übergeordnete Controlling hat \n\nsicherzustellen, dass das Controlling auf Verwaltungsebene überhaupt durchgeführt wird \n\nund dass die getroffenen Massnahmen möglichst einheitlich und situationsgerecht sind. \n\nZu Artikel 60: \n\nIn Art. 60 wird der grundsätzliche Inhalt der Buchhaltung definiert. Die detaillierte Um-\n\nschreibung erfolgt in Art. 61. \n\nZu Artikel 61: \n\nDie Grundsätze der Buchführung sind die Vollständigkeit, die Richtigkeit, die Rechtzeitig-\n\nkeit und die Nachprüfbarkeit. Vollständigkeit im Zusammenhang mit der Buchführung \n\nbedeutet, dass die Finanzvorfälle und die Buchungstatbestände lückenlos und perioden-\n\ngerecht erfasst werden. Richtigkeit bedeutet, dass die Buchungen den Tatsachen ent-\n\nsprechen sollen und weisungsgemäss vorzunehmen sind. Der Grundsatz der Rechtzei-\n\ntigkeit bedeutet, dass die Informationen über finanzielle Vorgänge unmittelbar (täglich, \n\nevtl. wöchentlich) festgehalten werden sollten und nicht zu einem späteren Zeitpunkt, wo \n\nvielleicht der Vorgang nicht mehr einfach nachzuvollziehen ist. Ferner sind die Vorgänge \n\nchronologisch festzuhalten. Im Sinne der Rechtzeitigkeit sind Geschäftsvorfälle zu dem \n\nZeitpunkt zu verbuchen, zu dem sie eintreten. Nachprüfbarkeit bedeutet, dass die finan-\n\nziellen Vorgänge schriftlich oder elektronisch festgehalten werden sollen, so dass sie für \n\nAussenstehende überprüfbar sind. Alle finanziellen Vorgänge sollen mit Belegen beweis-\n\nbar sein.  \n\nZu Artikel 62: \n\nDer Aufbewahrung der Belege kommt für eine ordnungsgemässe Buchführung eine be-\n\nsondere Bedeutung zu. Es ist eine physische oder elektronische Belegaufbewahrung \n\nmöglich. Ohne Belege sind die finanziellen Vorgänge nicht nachprüfbar. Die Verwal-\n\ntungseinheiten bewahren die Belege zusammen mit der Buchhaltung grundsätzlich wäh-\n\nrend 10 Jahren auf. Falls deren Umsätze der Mehrwertsteuer unterliegen, sollten die Ge-\n\nschäftsunterlagen im Zusammenhang mit unbeweglichen Gegenständen während 20 \n\nJahren aufbewahrt werden (eventuell verkürzt sich diese Frist mit der vorgesehenen Re-\n\nvision der Mehrwertsteuergesetzgebung). Länger aufbewahrt werden in jedem Fall die \n\nErfolgsrechnung und die Bilanz.  \n\nZu Artikel 63: \n\nFür Erläuterungen zur Anlagenbuchhaltung siehe Fachempfehlung Nr. 12. \n\n\n\n \n\n43/54 \n\nZu Artikel 64: \n\nDie Verwaltungseinheiten sollen für massgebliche Werte Inventare führen. Es gibt zwei \n\nArten von Inventaren: die Wertinventare und die Sachinventare. Die Wertinventare ent-\n\nhalten alle aktivierten Anlagen, Vorräte und Lagerbestände. Die Sachinventare enthalten \n\nalle nicht aktivierten Anlagen, Vorräte und Lagerbestände. Per Bilanzstichtag ist eine \n\nphysische Bestandesaufnahme zur Kontrolle des Inventars zu erstellen. Fehlenden Ob-\n\njekten ist nachzugehen. \n\nZu Artikel 65: \n\nDie Finanzverwaltung ist für die grundsätzliche Ordnungsmässigkeit der Buchführung \n\nverantwortlich. Die Zuständigkeiten der Departemente ergibt sich aus dem Kapitel VII – \n\nOrganisation des Finanzwesens.  \n\nZu Artikel 66: \n\nDie Verwaltungseinheiten mit Globalkredit haben eine Kosten- und eine Leistungsrech-\n\nnung (KLR) zu führen. Diese sollte jedoch auf die Bedürfnisse der einzelnen Verwal-\n\ntungseinheiten zugeschnitten sein. Diese Rechnung ordnet Aufwände und Erträge den \n\nLeistungen zu. Je nach Grösse und Bedürfnissen der jeweiligen Verwaltungseinheit kann \n\ndie Kosten- und Leistungsrechnung als Basis-Variante, als einfache Kosten- und Leis-\n\ntungsrechnung oder als ausgebaute Kosten- und Leistungsrechnung geführt werden. \n\nDabei sollen die entsprechenden Vorgaben des Bundes, die in der Bundesverwaltung \n\ngelten, beachtet werden330. Die Kosten- und Leistungsrechnung unterstützt die Verwal-\n\ntungseinheiten bei der Betriebsführung und liefert Grundlagen für die Erarbeitung und die \n\nBeurteilung von Budget und Rechnungslegung. Beispielsweise kann sie eine Entschei-\n\ndungsgrundlage bieten, bei welchen öffentliche Leistungen ein besseres Kosten-Nutzen-\n\nVerhältnis angestrebt werden sollte. Ausführlichere Regelungen zur Erstellung von Kos-\n\nten- und Leistungsrechnungen können dem FDK Handbuch „Harmonisierte Kosten- und \n\nLeistungsrechnung für Kantone und Gemeinden― entnommen werden. Der Regierungsrat \n\nbzw. Gemeinderat hat ausserdem Näheres zu regeln. \n\nZu Artikel 67: \n\nDer Begriff "interne Verrechnungen" ist im HRM1 sehr wichtig. Das HRM1 wollte damit \n\ndie Grundlage für die Erstellung eines einfachen Gesamtkostenausweises geben. Interne \n\nVerrechnungen sind Gutschriften und Belastungen zwischen Verwaltungseinheiten des \n\nKantons. Die internen Verrechnungen sind auch im HRM2 als finanzbuchhalterisches \n\nElement nach wie vor notwendig. Allerdings sollten die finanzbuchhalterischen internen \n\nVerrechnungen gestrafft werden. Die Kostentransparenz ist in diesem Falle über die Kos-\n\nten- und Leistungsrechnung sicherzustellen, wo die einzelnen Kosten und Erlöse den \n\nLeistungen bzw. Leistungsgruppen zugerechnet werden. \n\nInterne Verrechnungen innerhalb der Verwaltung werden insbesondere dort angewandt \n\n wo der Verrechnungsbetrag jährlich mindestens Fr. 10'000.—übersteigt; \n\n wo der Minimalbetrag nicht durch hoheitliche Tätigkeiten tangiert wird; \n\n                                                 \n\n330\n Vgl. dazu http://www.flag.admin.ch/d/dokumentation/2-1medien.php \n\n\n\n \n\n44/54 \n\n und wenn die Leistung in Rahmen einer Zusammenarbeit an Dritte weiterverrech-\nnet werden kann (z.B. Verhöramt). \n\nZu Artikel 68: \n\nDer Regierungsrat ist grundsätzlich für die interne Kontrolle zuständig. Der internen Kon-\n\ntrolle kommt im Sinne des umfassenden Risk-Managements eine hohe Bedeutung zu. \n\nSie dient der Strategie des bestmöglichen Vermögensschutzes. Es ist die Aufgabe des \n\nRisk-Managements: \n\n das Vermögen zu schützen, \n\n die zweckmässige Verwendung der Mittel sicherzustellen, \n\n Fehler und Unregelmässigkeiten bei der Rechnungslegung aufzudecken und zu ver-\n\nhindern, \n\n die Ordnungsmässigkeit der Rechnungslegung zu gewährleisten, \n\n die verlässliche Berichterstattung zu gewährleisten. \n\nBei der Definition der Massnahmen sollten die Risikolage und das Kosten-Nutzen-\n\nVerhältnis berücksichtigt werden. Risiken, welche die Finanzlage betreffen, können ex-\n\nterne Risiken sein, wie Gefahrengebiete, verschlechterte Wirtschaftslage usw. oder inter-\n\nne Risiken, wie fehlerhafte Buchführung, Unterschlagungen, eine prekäre Liquiditätslage \n\noder Eventualverbindlichkeiten. \n\nZu Artikel 69: \n\nIm Einzelnen umfasst ein internes Kontrollsystem sowohl regulatorische (z.B. Erlass von \n\nWeisungen und Reglementen), organisatorische (z.B. Ernennung zuständiger Personen) \n\nund technische Massnahmen (z.B. Installation und Aktualisierung eines elektronischen \n\nBuchhaltungssystems). Diese Massnahmen sind nach Rücksprache mit der Finanzkon-\n\ntrolle über entsprechende Weisungen umzusetzen. Die Leitungen der einzelnen Verwal-\n\ntungseinheiten sind in ihrem Zuständigkeitsbereich verantwortlich für die Einführung, den \n\nEinsatz und die Überwachung des Kontrollsystems. \n\nZu Artikel 70: \n\nDer Abschnitt Finanzstatistik soll den Gemeinwesen aufzeigen, wie sie die Vorgaben der \n\nFinanzstatistik einhalten sollen. Der Regierungs- bzw. der Gemeinderat soll zusammen \n\nmit der Jahresrechnung einen finanzstatistischen Ausweis publizieren. Dieser hat min-\n\ndestens einen Zeitreihenvergleich zu umfassen. Im Sinne einer Harmonisierung sollte der \n\nfinanzstatistische Ausweis auf die Vorgaben der eidgenössischen Finanzstatistik abge-\n\nstimmt und zwischen Kantonen sowie zwischen Gemeinden vergleichbar sein.  \n\nDie Führung dieser Finanzstatistik ist Aufgaben der Finanzverwaltung, was aus Art. 73 \n\nAbs. 1 Bst. f hervorgeht. \n\nZu Artikel 71: \n\nDie einzelnen Zuständigkeiten des Regierungs- bzw. des Gemeinderats werden in Art. 71 \n\nFHG festgehalten. Für die kantonalen Behörden und Amtsstellen waren die Zuständigkei-\n\nten bisher in den Art. 38 bis 43 FHV geregelt.  \n\n\n\n \n\n45/54 \n\nZu Artikel 72: \n\nArt. 72 FHG beschreibt die Zuständigkeiten des Finanzdepartements, sei es auf Stufe \n\nKanton oder Gemeinde. Während dem Regierungsrat in Art. 71 FHG die wichtigen stra-\n\ntegischen Aufgaben obliegen, ist das Finanzdepartement für die operative Ebene zustän-\n\ndig. Insbesondere muss das Finanzdepartement mit Weisungen usw. sicherstellen, dass \n\ndie Qualität des Rechnungswesens den Anforderungen dauerhaft und flächendeckend \n\nstandhält. Des Weiteren sollte insbesondere die Beschaffung der finanziellen Mittel als \n\noperative Aufgabe in der Kompetenz des Finanzdepartements liegen. Das Finanzdepar-\n\ntement sollte sich zudem um die Verwaltung und die Anlage des Finanzvermögens küm-\n\nmern, hier allerdings nur nach den grundsätzlichen Vorgaben der Regierung. \n\nZu Artikel 73: \n\nArt. 73 FHG beschreibt die Zuständigkeiten der kantonalen bzw. kommunalen Finanz-\n\nverwaltung als für im Finanzdepartement zuständige Amtsstelle. Die Aufgaben richten \n\nsich dabei grundsätzlich nach den heute bereits in der Finanzhaushaltsverordnung (für \n\nden Kanton) aufgelisteten Zuständigkeiten.  \n\nZu Artikel 74: \n\nArt. 74 FHG beschreibt die Zuständigkeiten der einzelnen Departemente und der Staats-\n\nkanzlei. Die Aufgaben richten sich dabei grundsätzlich nach den heute bereits (für den \n\nKanton) in der Finanzhaushaltsverordnung aufgelisteten Zuständigkeiten. Wie bereits \n\nheute in der Finanzhaushaltsverordnung festgehalten, haben die kantonalen Departe-\n\nmente grundsätzlich die Budgetverantwortung im von Kantonsrat bewilligten Rahmen. \n\nDies gilt neu auch für die kommunalen Departemente im Rahmen des Gemeindebudgets. \n\nZu Artikel 75: \n\nDie Amtsleitungen des Kantons oder der Gemeinde sind für die sorgfältige, wirtschaftli-\n\nche und sparsame Verwendung der ihnen anvertrauten Kredite und Vermögenswerte, \n\nsowie für die Geltendmachung finanzieller Ansprüche gegenüber Dritten verantwortlich. \n\nDie Verwaltungseinheiten dürfen im Rahmen der bewilligten Kredite Verpflichtungen ein-\n\ngehen und Zahlungen leisten. Sie haben auf ihrer Stufe die notwendigen Kontrollen zu \n\nführen, damit die Vorgaben übergeordneter Stellen oder der Gesetzgebung eingehalten \n\nwerden. \n\nZu Artikel 76: \n\nAufgrund der Unabhängigkeit der Gerichtsbehörden (Art. 77 und 77a KV), wird deren  \n\nStellung wie bereits in der heutigen Finanzhaushaltsverordnung analog geregelt. Dem \n\nObergericht kommen dabei die gleichen Befugnisse wie dem Regierungsrat zu. \n\nVIII Haushaltsprüfung und Kontrolle \n\nDieser Teil des FHG ist nicht im Mustergesetz der FDK enthalten. In grösseren Kantonen \n\nsind diese Bereiche in Spezialgesetzen geregelt. Auf Grund des thematischen Zusam-\n\nmenhangs ist es für unseren Kanton sinnvoll die Haushaltsprüfung (bis anhin in der FHV \n\ngeregelt) weiterhin im FHG aufzunehmen.  \n\n\n\n \n\n46/54 \n\nZu Artikel 77: \n\nDie Finanzkontrolle ist oberstes Fachorgan der Finanzaufsicht. In dieser Funktion unter-\n\nstützt sie einerseits den Kantonsrat, welcher die Oberaufsicht über die Staatsverwaltung \n\nund die Rechtspflege ausübt, andererseits den Regierungsrat, der die Dienstaufsicht über \n\ndie Departemente und die Gerichtsverwaltung ausübt. \n\nDamit die Finanzkontrolle als Fachorgan objektive und neutrale Prüfungsergebnisse lie-\n\nfert, die als Grundlage für den politischen Meinungsbildungsprozess dienen, muss die \n\nUnabhängigkeit und Selbständigkeit der Finanzkontrolle gewährleistet sein. Ein wichtiger \n\nAspekt der Unabhängigkeit ist die Befugnis der Finanzkontrolle, ihr Prüfungsprogramm \n\nnach freiem Ermessen festzulegen. Aus diesem Prüfprogramm geht die ordentliche Prüf-\n\ntätigkeit hervor.  \n\nDie Finanzkontrolle wurde anlässlich der Departementsreorganisation 1999 administrativ  \n\nder Staatskanzlei angegliedert. Diese Zuordnung hat sich bis heute aber nicht durchge-\n\nsetzt, kennen doch nur drei weitere Kantone (LU, VS, GL) eine Zuordnung der Finanz-\n\nkontrolle bei der Staatskanzlei. Bei fünfzehn Kantonen ist die Finanzkontrolle – wie auch \n\nim Kanton Obwalden vor der Departementsreorganisation – beim Finanzdepartement \n\nangesiedelt. Wichtiger als die administrative Zuordnung ist aber die Zusicherung der \n\nfachlichen Unabhängig- und Selbständigkeit, wie sie in Abs. 2 festgehalten ist. \n\nZu Artikel 78: \n\nDer Aufsichtsbereich der Finanzkontrolle erstreckt sich in erster Linie auf die kantonale \n\nVerwaltung, die Gerichtsverwaltung, unselbständige Anstalten ohne eigene Revisions-\n\nstelle. Unselbstständige Anstalten mit eigener Revisionsstelle (z.B. das Kantonsspital \n\nObwalden) sowie Organisationen und Personen, die im Auftrag des Kantons öffentliche \n\nAufgaben erfüllen (Outsourcing, z.B. Zäme Zmittag) unterliegen demgegenüber der Fi-\n\nnanzaufsicht durch die Finanzkontrolle nicht unmittelbar. Die Finanzkontrolle ist aber \n\nauch in diesen Fällen berechtigt, in die ausführlichen Berichte der Revisionsstellen Ein-\n\nsicht zu nehmen. In der Praxis wird sich die Tätigkeit der Finanzkontrolle in diesen Berei-\n\nchen auf die Kenntnisnahme der Jahresrechnung bzw. der entsprechenden Berichte der \n\nRevisionsstelle beschränken. \n\nZu Artikel 79: \n\nDie Leiterin oder der Leiter der Finanzkontrolle muss eine ausgewiesene Fachperson in \n\nFinanzaufsichtsfragen der öffentlichen Verwaltung sein. Aufgrund des umfassenden Auf-\n\ngabenbereichs der Finanzkontrolle kann die Leitung z.B. sowohl einer Hochschulabsol-\n\nventin oder einem Hochschulabsolventen (Universität, FH) der Fachgebiete Volkswirt-\n\nschaft, Betriebswirtschaft, Rechtswissenschaft oder Betriebsökonomie übertragen wer-\n\nden. \n\nDer Regierungsrat ist insbesondere wegen der Praktikabilität sowie die Kongruenz mit \n\nden übrigen Führungspositionen der Verwaltung die eigentliche Anstellungsbehörde der \n\nFinanzkontrolle. Vor der Anstellung erfolgt aber eine Rücksprache mit der Präsidentin \n\nbzw. dem Präsidenten der GRPK.  \n\nDas Arbeitsverhältnis mit dem oder der Leiter/in wird in einem öffentlich-rechtlichen Ar-\n\nbeitsvertrag geregelt.   \n\n\n\n \n\n47/54 \n\nZu Artikel 80: \n\nBei komplexen Problemstellungen, die gemäss den Prüfungszielen von Art. 9 bzw. 84 \n\ndieses Gesetzes besondere Fachkenntnisse benötigen, oder wenn der ordentliche Per-\n\nsonalbestand nicht ausreicht, können jederzeit Sachverständige im Rahmen des vom \n\nKantonsrat genehmigten Budgets beigezogen werden. Dauernder Mangel an Personal \n\nallerdings sollte nicht durch Beizug von Sachverständigen (z.B. externe Revisionsgesell-\n\nschaft) ausgeglichen, sondern im Rahmen einer ordentlichen Erhöhung des Personal-\n\nbestands behoben werden. \n\nEs kann sinnvoll sein, in Spezialgebieten der Finanzaufsicht mit Dritten zusammenzuar-\n\nbeiten. Abs. 2 will dafür die gesetzliche Grundlage schaffen. So ist z.B. eine Zusammen-\n\narbeit mit anderen Kantonen im Bereich der Baurevision denkbar. Die Zuständigkeit wird \n\nauf Antrag der Finanzkontrolle abschliessend dem Regierungsrat übertragen. \n\nZu Artikel 81: \n\nEs stellt sich die Frage in wieweit die Finanzkompetenzen der speziellen Stellung und \n\nAufgabe, sowie der von den Standesorganisationen verlangten Unabhängigkeit der Fi-\n\nnanzkontrolle entsprechen sollen. \n\nDie Finanzkontrolle erstellt ihr Budget im normalen Budgetprozess der Verwaltung. Der \n\nKantonsrat beschliesst somit das Budget der Finanzkontrolle zusammen mit dem gesam-\n\nten Budget der Verwaltung. Innerhalb dieses Budgets kann die Finanzkontrolle ihre Aus-\n\ngaben autonom vollziehen.  \n\nZu Artikel 82: \n\nInnerhalb der Verwaltung soll grundsätzlich keine Leistungsverrechnung erfolgen. Damit \n\nwird veranschaulicht, dass die Finanzaufsicht und die Revision der Staatsrechnung wich-\n\ntige Bestandteile der Ober- und Dienstaufsicht sind. Die Verrechnung wird jedoch vorge-\n\nsehen für Bereiche, die ausserhalb der Verwaltung angesiedelt sind. Revisionsleistungen \n\n– nicht aber Aufgaben der Finanzaufsicht – sollen deshalb an unselbständige kantonale \n\nAnstalten verrechnet werden. \n\nZu Artikel 83: \n\nDie Finanzkontrolle verkehrt direkt mit den ihrer Aufsicht unterstellten Institutionen. Die \n\nInformation der vorgesetzten Stellen ist über die Berichterstattung sichergestellt. Die Fi-\n\nnanzkontrolle verkehrt ebenfalls direkt sowohl mit der Geschäfts- und Rechnungsprü-\n\nfungskommission als auch der Rechtspflegekommission und nimmt an deren Kommissi-\n\nonssitzungen beratend teil. \n\nZu Artikel 84: \n\nDie Prüfungsziele der Ordnungsmässigkeit soweit nach Art. 9 des Finanzhaushaltgeset-\n\nzes Gesetzmässigkeit, Haushaltgleichgewicht, Sparsamkeit, Dringlichkeit, Wirtschaftlich-\n\nkeit, Verursacherprinzip, Vorteilabgeltung, Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern \n\nund Wirkungsorientierung sind grundsätzlich gleichrangig. Es ist Angelegenheit der Fi-\n\nnanzkontrolle, den im Einzelfall in Betracht kommende Schwerpunkt besonders hervor-\n\nzuheben.  \n\nEs wird festgehalten, dass die Finanzkontrolle bei ihrer Prüfung allgemein anerkannte \n\nGrundsätze anwenden muss. Mit dieser offenen Formulierung wird sichergestellt, dass \n\n\n\n \n\n48/54 \n\nWeiterentwicklungen in der Revision ohne grossen zeitlichen Verzug auch in der öffentli-\n\nchen Verwaltung Eingang finden. Gegenwärtig gelten die von der Treuhand-Kammer \n\npublizierten Schweizer Prüfungsstandards (PS) und der Standard zur Eingeschränkten \n\nRevision die im Schweizer Handbuch für Wirtschaftsprüfung 1998 (HWP), den Fachmit-\n\nteilungen enthaltenen Lehrmeinungen, sowie die Prüfungsstandards der Internen Revisi-\n\non (IIA) als allgemein anerkannt. Aufgrund der Prüfungskriterien und –ziele wendet die \n\nFinanzkontrolle eine Kombination der Methoden der externen und der internen Revision \n\nan. Zusätzlich sind die von den nationalen und internationalen Fachgremien der Finanz-\n\nkontrollen bzw. Fachorganen der öffentlichen Finanzaufsicht herausgegebenen Empfeh-\n\nlungen zu beachten. \n\nUm die Unabhängigkeit und Objektivität der Finanzkontrolle zu gewährleisten, ist es von \n\nwesentlicher Bedeutung, dass sie in der Regel nicht mit Vollzugsaufgaben betraut wird.  \n\nZu Artikel 85: \n\nDer gesamte Finanzhaushalt soll nach den in Art. 84 Abs. 1 aufgeführten Kriterien geprüft \n\nwerden. Die Prüfung der Staatsrechnung und der separaten Rechnungen der Amtsstellen \n\nist erste Kernaufgabe der Finanzkontrolle. Sie ist auch bei den ihrem Aufsichtsbereich \n\nunterstellten unselbständigen kantonalen Anstalten für die Prüfung der Rechnung zu-\n\nständig und kann damit die Revision aus einer Hand sicherstellen. Unter System- und \n\nProjektprüfungen fallen z. B. die begleitende Prüfung der Abwicklung von Bauprojekten \n\n(Baurevision) oder Informatikprüfungen unter finanzaufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten. \n\nNeu gehören auch Wirkungsprüfungen zu den Aufgaben der Finanzkontrolle. Mit der Wir-\n\nkungsprüfung soll u.a. festgestellt werden, ob die finanziellen Aufwändungen die erwarte-\n\nte Wirkung erzielen, keine unerwünschten Nebenwirkungen auftreten, die Bedürfnisse \n\nder Kundinnen und Kunden bekannt sind und erfüllt werden, sowie ein günstiges Verhält-\n\nnis zwischen Kosten und Nutzen erreicht wird. \n\nSoweit ein öffentliches Interesse besteht, kann die Finanzkontrolle Revisionsmandate bei \n\nOrganisationen übernehmen und damit zusätzlich zur Finanzaufsichtstätigkeit auch die \n\nAbschlussprüfung durchführen. \n\nBei der Erarbeitung von Vorschriften über den Zahlungsdienst, sowie die Haushaltsfüh-\n\nrung ist die Finanzkontrolle durch das Finanzdepartement beizuziehen. Bei der Entwick-\n\nlung und Abnahme von Systemen des Rechnungswesens durch die für das System ver-\n\nantwortliche Instanz. \n\nZu Artikel 86: \n\nNeben der ordentlichen Prüfungstätigkeit kann die Finanzkontrolle von der Geschäfts- \n\nund Rechnungsprüfungskommission, von parlamentarischen Untersuchungskommissio-\n\nnen, dem Regierungsrat, den Departementen und dem Obergericht besondere Prüfungs-\n\naufträge erhalten oder sie als beratendes Organ unterstützen. Die Beratungstätigkeit hat \n\nsich jedoch auf finanzaufsichtsrechtliche Fragen zu beschränken. Um zu verhindern, \n\ndass die Finanzkontrolle von ihren ursprünglichen Aufgaben abgehalten wird, kann sie \n\ndie Prüfungsaufträge ablehnen bzw. die Vergabe an Dritte (unter ihrer Leitung) beantra-\n\ngen, wenn der Auftrag besondere Fachkenntnisse erfordert, ihr ordentlicher Personalbe-\n\nstand dafür nicht ausreicht oder ihre eigentliche Prüfungstätigkeit darunter leidet. \n\nDas jährliche Prüfprogramm gemäss Art. 77 Abs. 3 dieses Gesetzes gibt Auskunft über \n\ndie ordentliche Revisionstätigkeit. Aufträge einer parlamentarischen Untersuchungskom-\n\n\n\n \n\n49/54 \n\nmission können nicht abgelehnt werden. Da die Finanzkontrolle auch Aufträge an Dritte \n\nvergeben kann, sollte die Ablehnung von Prüfungsaufträgen nur ausnahmsweise nötig \n\nwerden. \n\nZu Artikel 87: \n\nDie gesetzlichen Grundlagen der FHV (Art. 53b) zur Berichterstattung und zu Beanstan-\n\ndungen wurden unverändert übernommen. Die Ausführungen gemäss Mustergesetz der \n\nFachvereinigung der Finanzkontrollen erscheinen für die überschaubaren Verhältnisse \n\ndes Kantons Obwalden nicht angemessen. \n\nZuständig für die Einleitung von gebotenen Massnahmen bei strafbaren Handlungen \n\nnach Absatz 4 ist das zuständige Departement. \n\nZu Artikel 88: \n\nDiese Bestimmung bezweckt in Abs. 1 die Arbeit der Finanzkontrolle zu erleichtern. Es \n\nsoll sichergestellt werden, dass die Finanzkontrolle immer auf dem neuesten Stand ist \n\nund über die für ihre Arbeit wesentlichen Unterlagen verfügt. \n\nMit Abs. 2 werden die datenschutzrechtlichen Voraussetzungen geschaffen, um der Fi-\n\nnanzkontrolle einen für die Arbeit notwendigen erleichterten Zugriff auf vorhandene Da-\n\ntenbestände zu ermöglichen. \n\nZu Artikel 89: \n\nUm die Tätigkeit der Finanzkontrolle zu gewährleisten, ist ihr das Informationsrecht zu \n\ngewähren, denn nur so kann sie ihre Prüfungsaufträge umfassend wahrnehmen. Dabei \n\nist zu beachten, dass für die Finanzkontrolle ihrerseits das Amts- und Berufsgeheimnis \n\ngilt. Die Mitwirkungspflicht der beaufsichtigten Organe soll des Weiteren verhindern, dass \n\nPrüfungen durch das überspitzte Einhalten des sogenannten Dienstweges behindert wird. \n\nZu Artikel 90: \n\nWerden durch die Departemente oder das Obergericht Mängel von grundsätzlicher und \n\nwesentlicher Bedeutung entdeckt, muss die Finanzkontrolle unverzüglich darüber infor-\n\nmiert werden. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass wesentliche Mängel formell von \n\nder Finanzkontrolle behandelt werden können. \n\nB. Haushaltsprüfung der Gemeinde \n\nDie Stellung und Aufgaben der gemeinderätlichen Rechnungsprüfungskommissionen \n\n(RPK) bzw. Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommissionen (GRPK) werden in Art. 91 \n\nbis 99 grundsätzlich umschrieben, nachdem in der Kantonsverfassung (Art. 85 Abs. 2) \n\nnur der Grundsatz der Rechnungsprüfung durch eine Rechnungsprüfungskommission \n\nvorgeschrieben ist. In den Gemeindeordnungen war bisher geregelt, wenn auf Stufe Ge-\n\nmeinde eine eigentliche Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission bestand. Dies \n\nwird auch in Zukunft so sein. Das FHG schreibt keine GRPK vor. In den Gemeindeord-\n\nnungen können – unter Beachtung der Vorschriften des FHG – weitere Ausführungen \n\noder ergänzende Regelungen festgelegt werden.   \n\n\n\n \n\n50/54 \n\nZu Artikel 91: \n\nIn diesem Artikel wird die Stellung der RPK bzw. GRPK als unabhängige Aufsichtsbehör-\n\nde festgelegt. \n\nSpeziell zu erwähnen ist Abs. 2. Da in den Gemeinden keine eigentliche Finanzkontrolle \n\nvorhanden ist, fehlt eine eigentliche interne Kontrollfunktion. Die Finanzverwaltungen der \n\nGemeinden sollen deshalb den Gemeinderat bei Kompetenzüberschreitungen entspre-\n\nchend aufmerksam machen.  \n\nZu Artikel 92: \n\nFür die RPK bzw. GRPK gelten die Anforderungen des OR gemäss Art. 727 ff., d. h. min-\n\ndestens ein Mitglied der RPK bzw. GRPK muss die Anforderungen als Revisor erfüllen \n\nund im Register der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde eingetragen sein. Wer-\n\nden zwei der drei nachfolgenden Kriterien überschritten, ist es notwendig, dass ein Mit-\n\nglied die Anforderungen als eingetragener Revisionsexperte erfüllt: \n\n Bilanzsumme von 10 Millionen Franken; \n\n Erträge von 20 Millionen Franken; \n\n 50 Vollzeitstellen im Jahresdurchschnitt. \n\nErfüllt kein Mitglied der RPK bzw. GRPK die notwendigen Anforderungen bzw. verfügt \n\nkein Mitglied über den Eintrag im Register der Eidgenössischen Revisionsaufsicht, ist für \n\ndie Finanzhaushaltsprüfung eine externe Revisionsstelle, welche die Anforderungen er-\n\nfüllt, mindestens begleitend beizuziehen. Die Wahlbehörde für die externe Revisionsstelle \n\nist dabei die RPK bzw. GRPK. \n\nDie Voraussetzungen für Revisionsexperten und Revisoren sind im Bundesgesetz über \n\ndie Zulassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren in den Artikeln 4 und \n\n5 festgelegt: \n\nArt. 4 Voraussetzungen für Revisionsexpertinnen und Revisionsexperten \n\n1 \nEine natürliche Person wird als Revisionsexpertin oder Revisionsexperte zugelassen, wenn sie die Anforderungen an \n\nAusbildung und Fachpraxis erfüllt und über einen unbescholtenen Leumund verfügt. \n\n2 \nDie Anforderungen an Ausbildung und Fachpraxis erfüllen: \n\na. eidgenössisch diplomierte Wirtschaftsprüferinnen und Wirtschaftsprüfer; \n\nb. eidgenössisch diplomierte Treuhandexpertinnen und Treuhandexperten, Steuerexpertinnen und Steuerexperten sowie \nExpertinnen und Experten in Rechnungslegung und Controlling, je mit mindestens fünf Jahren Fachpraxis; \n\nc. Absolventinnen und Absolventen eines Universitäts- oder Fachhochschulstudiums in Betriebs-, Wirtschafts- oder \nRechtswissenschaften an einer schweizerischen Hochschule, Fachleute im Finanz- und Rechnungswesen mit eidge-\nnössischem Fachausweis sowie Treuhänderinnen und Treuhänder mit eidgenössischem Fachausweis, je mit mindes-\ntens zwölf Jahren Fachpraxis; \n\nd. Personen, die eine den in den Buchstaben a, b oder c aufgeführten vergleichbare ausländische Ausbildung abge-\nschlossen haben, die entsprechende Fachpraxis aufweisen und die notwendigen Kenntnisse des schweizerischen \nRechts nachweisen, sofern ein Staatsvertrag mit dem Herkunftsstaat dies so vorsieht oder der Herkunftsstaat Gegen-\nrecht hält. \n\n3 \nDer Bundesrat kann weitere gleichwertige Ausbildungsgänge zulassen und die Dauer der notwendigen Fachpraxis \n\nbestimmen. \n\n4 \nDie Fachpraxis muss vorwiegend auf den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision erworben worden \n\nsein, davon mindestens zwei Drittel unter Beaufsichtigung durch eine zugelassene Revisionsexpertin oder einen zugelas-\nsenen Revisionsexperten oder durch eine ausländische Fachperson mit vergleichbarer Qualifikation. Fachpraxis während \nder Ausbildung wird angerechnet, wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind. \n\n\n\n \n\n51/54 \n\nArt. 5 Voraussetzungen für Revisorinnen und Revisoren \n\n1 \nEine natürliche Person wird als Revisorin oder Revisor zugelassen, wenn sie: \n\na. über einen unbescholtenen Leumund verfügt; \n\nb. eine Ausbildung nach Artikel 4 Absatz 2 abgeschlossen hat; \n\nc. eine Fachpraxis von einem Jahr nachweist. \n\n2 \nDie Fachpraxis muss vorwiegend auf den Gebieten des Rechnungswesens und der Rechnungsrevision erworben worden \n\nsein, dies unter Beaufsichtigung durch eine zugelassene Revisorin oder einen zugelassenen Revisor oder durch eine \nausländische Fachperson mit vergleichbarer Qualifikation. Fachpraxis während der Ausbildung wird angerechnet, wenn \ndiese Voraussetzungen erfüllt sind. \n\n \n\nIm Weiteren wird auf die Ausführungen zu Artikel 102 verwiesen. \n\nZu Artikel 93: \n\nDie gesetzliche Grundlage der RPK’s ist in der Kantonsverfassung verankert. \n\nZu Abs. 3 ist zu erwähnen, dass der Gemeinderat für die Übertragung weiterer Aufgaben \n\nan die RPK bzw. GRPK das Einverständnis der RPK bzw. GRPK braucht.  \n\nZu Artikel 94: \n\nDie RPK bzw. GRPK soll und muss das Budget, den Integrierten Aufgaben- und Finanz-\n\nplan, die Jahresrechnung sowie die Rechnung der Gemeindebetriebe und allfällige Son-\n\nderrechnungen prüfen. Sie kann zu all diesen in Abs. 2 erwähnten Bereichen zu Handen \n\nsowohl des Gemeinderates wie auch der Gemeindeversammlung Stellung nehmen. \n\nZu Artikel 95: \n\nDie RPK bzw. GRPK kann bei Bedarf jederzeit für besondere Prüfungen die sich aus \n\nIhrem Auftrag ergeben, Sachverständige beiziehen.  \n\nZu Artikel 97: \n\nDie Einsichtnahme der RPK bzw. GRPK beschränkt sich in erster Linie auf Akten mit fi-\n\nnanziellen Auswirkungen. Falls sich aus den Akten zusätzliche Fragen ergeben, wenden \n\nsich die Mitglieder der RPK bzw. der GRPK an die Behördenmitglieder (Gemeinderäte) \n\nund nicht direkt an die Verwaltungsangestellten. \n\nZu Artikel 98: \n\nDie Schweigepflicht bzw. das Amtsgeheimnis ist an sich ein allgemein gültiger Rechts-\n\ngrundsatz. Aufgrund der Bedeutung der Schweigepflicht wurde sie im Gesetz aber aus-\n\ndrücklich aufgeführt.  \n\nZu Artikel 99: \n\nDie Dokumente gemäss Abs. 1 müssen frühzeitig d.h. in der Regel sechs bis zehn Wo-\n\nchen vor der Gemeindeversammlung versandt werden. Damit sowohl der Gemeinderat \n\nzu den allfälligen Anträgen der RPK bzw. GRPK genügend Zeit haben für eine Stellung-\n\nnahme, als auch für die RPK bzw. GRPK eine angemessene Zeitspanne zur Ausübung \n\nIhrer Tätigkeiten eingeräumt werden kann, ist die Frist für die Bereitstellung der Doku-\n\nmente von sechs bis zehn Wochen notwendig. Die RPK bzw. GRPK lässt ihren Bericht \n\n\n\n \n\n52/54 \n\nund Antrag rechtzeitig, d.h. in der Regel vier bis acht Wochen vor der Gemeindever-\n\nsammlung, dem Gemeinderat zukommen.  \n\nZu Artikel 100: \n\nDie Gemeindeversammlung soll von der RPK/GRPK über die wesentlichen Punkte infor-\n\nmiert werden, anlog des Revisionsberichtes der Revisionsstelle an die Generalversamm-\n\nlung bei Aktiengesellschaften.  \n\nZu Artikel 101: \n\nDie Gemeindefinanzaufsicht ist bisher in Art. 4 des Finanzausgleichsgesetzes bzw. in Art. \n\n8 der Finanzausgleichsverordnung geregelt. An der dort umschriebenen minimalen Fi-\n\nnanzaufsicht wird festgehalten. Die Bestimmung wird aber klarer gefasst. Die kantonale \n\nFinanzkontrolle nimmt keine eigentlichen Prüfungshandlungen in den Gemeinden vor. \n\nDiese sind der gemeinderätlichen RPK bzw. GRPK und der allenfalls eingesetzten exter-\n\nnen Revisionsstelle vorbehalten. Die kantonale Finanzkontrolle erhält aber den von der \n\nRPK bzw. GRPK oder externen Revisionsstelle erstellten Bericht bzw. Berichte. \n\nDie von der Finanzkontrolle erstellten Vergleiche der Finanzstatistik werden auch weiter-\n\nhin veröffentlicht. Allfällige Masnahmen wären vom Regierungsrat als Aufsichtsinstanz \n\nüber die Gemeinden zu beschliessen; der Finanzkontrolle kommt eine rein ausführende \n\nFunktion zu.  \n\nZu Artikel 102: \n\nBisher nicht geregelt war die Haushaltsprüfung bei Korporationen, Teilsamen und Alpge-\n\nnossenschaften, bei Privaten, die Staatsaufgaben erfüllen und bei Gesellschaften, die \n\nvom Kanton oder Gemeinden beherrscht werden. Es wird neu vorgeschlagen, dass diese \n\nden Vorschriften des Obligationenrechts über die Revision bei Aktiengesellschaften un-\n\nterstehen.  \n\nPer 1. Januar 2008 sind im Aktienrecht neue gesetzliche Vorgaben für die Revision von \n\nJahresabschlüssen von privat-rechtlichen Unternehmen in Kraft getreten. Ziele der Neue-\n\nrungen sind die Gewährleistung einer qualitativ guten Wirtschaftsprüfung, die Stärkung \n\ndes Vertrauens in die Abschlussprüfung, sowie die Koordination mit internationalen Ent-\n\nwicklungen und Anforderungen. Klein- und Mittelunternehmen dagegen sollen von Er-\n\nleichterungen profitieren. Die Revision hängt nicht mehr von der Rechtsform eines Unter-\n\nnehmens ab, sondern von der Unternehmensgrösse. \n\nNeu wurde eine Aufsichtsbehörde für die Revisionsunternehmen und Revisoren einge-\n\nführt. Alle Prüfer, die gesetzlich vorgesehene Revisionsdienstleistungen erbringen wollen, \n\nmüssen sich bei der Aufsichtsbehörde registrieren lassen. \n\nIm neuen Revisionsrecht gelten für alle privat-rechtlichen Rechtsformen einheitliche Vor-\n\nschriften. Es wird unterschieden zwischen Publikumsgesellschaften, „volkswirtschaftlich \n\nbedeutenden Unternehmen― und kleineren Gesellschaften. Während die ersten beiden \n\nGruppen verpflichtet sind, eine „ordentliche― Revision durchzuführen, können sich kleine-\n\nre Organisationen mit einer „eingeschränkten― Prüfung begnügen. Für die Durchführung \n\neiner ordentlichen Revision sind nur im Revisionsaufsichtsregister eingetragene Revisi-\n\nonsexperten (z. B. eidg. dipl. Wirtschaftsprüfer) zugelassen. Eingeschränkte Revisionen \n\nkönnen von im Revisionsaufsichtsregister eingetragenen Revisoren (z. B. Betriebsöko-\n\nnom FH, Fachausweis etc.) durchgeführt werden. \n\n\n\n \n\n53/54 \n\nMit der „ordentlichen― Revision wird der heutige Prüfungsumfang ausgeweitet. Insbeson-\n\ndere muss geprüft werden, ob ein internes Kontrollsystem existiert und ob eine Risikobe-\n\nurteilung durchgeführt wurde. Die Berichterstattung wird umfassender. Die Unabhängig-\n\nkeitsanforderungen an die Revisionsstelle wurden ausführlich festgelegt. \n\nDie „eingeschränkte― Revision soll weniger weit gehen als die „ordentliche― Revision. Es \n\nmüssen Befragungen und analytische Prüfungshandlungen sowie angemessene Detail-\n\nprüfungen vorgenommen werden. Ausgeschlossen bleiben Prüfungen des internen Kon-\n\ntrollsystems. \n\nIm Obligationenrecht sind seit 2008 die Vorgaben für die Revisionsstelle festgehalten. Die \n\nKriterien der ordentlichen und der eingeschränkten Revision gemäss Obligationenrecht \n\nsind unter Abschnitt 4.4 und der Umfang der Prüfungstätigkeit unter Abschnitt 4.5 dieser \n\nErläuterungen aufgeführt.  \n\nDamit wird erreicht, dass auch die genannten öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Pri-\n\nvate und Gesellschaften (soweit sie nicht ohnehin diesen Vorschriften unterstehen) den \n\nimmer steigenden Ansprüchen im Revisionsbereich gerecht werden. \n\nDurch einfachen Beschluss der Körperschaften, Organisationen und Gesellschaften soll –\n\nwie dies auch im Aktienrecht vorgesehen ist – auf die eingeschränkte Revision verzichtet \n\nwerden können, wenn diese nicht mehr als zehn Vollzeitstellen im Jahresdurchschnitt \n\nbeschäftigen (vgl. Art. 727a OR, wo dies nur mit Zustimmung aller Aktionäre geschehen \n\nkann.) \n\nZu Artikel 103: \n\nDer Übergang vom HRM1 zum HRM2 ist aufwändig und anspruchsvoll. Es sei z.B. auf \n\ndie Neubewertung gewisser Bilanzpositionen, die Beschaffung und die Erstellung der \n\nAnhänge sowie auf weitere Anpassungen verwiesen. Anlässlich der Umstellung schreibt \n\ndas FHG nur eine Neubewertung des Finanzvermögens vor. Das Verwaltungsvermögen \n\nkann mit den bisherigen Buchwerten in die Eingangsbilanz übernommen werden. Zum \n\nVorgehen beim Übergang zum HRM2 siehe Fachempfehlung Nr. 19. \n\nZu Artikel 104: \n\nEs ist vorgesehen, dass der Kanton und die Gemeinden die Jahresrechnung 2012, \n\ngleichzeitig mit der Umstellung der heute vorhandenen Software vornehmen werden. \n\nVerzögert sich die Einführung der EDV-Software für den Kanton und/oder die Gemein-\n\nden, wird der Regierungsrat eine spätere Umstellung ermöglichen. Falls einzelne Ge-\n\nmeinwesen eine längere Umstellungsfrist benötigen, sind entsprechende Gesuche an \n\nden Regierungsrat zu stellen. \n\nZu Artikel 105: \n\nMit HRM2 wollten die kantonalen Finanzdirektoren bewusst eine Angleichung der heute \n\nin den öffentlichen Haushalten geltenden Begriffe "Voranschlag", "Laufende Rechnung" \n\nund "Bestandesrechnung" an die in der Privatwirtschaft gebrauchten Begriffe "Budget", \n\n"Erfolgsrechnung" und "Bilanz" vollziehen. Die Begriffe im Kantonsratsgesetz werden \n\ndeshalb entsprechend angepasst. \n\nDer "neue" Artikel 20a des Staatsverwaltungsgesetzes ist heute in Art. 27a des Staats-\n\nverwaltungsgesetzes enthalten. Da in Art. 105 des FHG der Bereich über den Finanz-\n\n\n\n \n\n54/54 \n\nhaushalt, d.h. Art. 26 bis 31 aufgehoben werden und die Programmvereinbarungen nicht \n\nim FHG aufgeführt sind, soll die Regelung über die Programmvereinbarung neu nach Art. \n\n20 StVG (Zusammenarbeit mit Bund und Kantonen) stehen. \n\n \n\n \n\n \n\nBeilage: \n\n– Entwurf Finanzhaushaltgesetz \n\n\n