name: 18.033_CE: DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES FINANCES

text: \nDISPOSITIF DE MAÎTRISE DES FINANCES 18.033 \n\n \n\n \n\n \nRapport du Conseil d'État au Grand Conseil \nà l'appui \n- d'un projet de loi portant révision de la loi sur les finances \n\nde l'État et des communes (LFinEC), du 24 juin 2014 \n- d’un projet de décret portant attribution d’un montant de \n\n110 millions de francs à la réserve de politique \nconjoncturelle \n\n- d’un projet de décret portant attribution d’un montant de \n100 millions de francs à la réserve de lissage de revenus \n\n (Du 29 août 2018) \n \n\n \n \n \nMonsieur le président, Mesdames et Messieurs, \n \n \n \nRÉSUMÉ \n \n \nL’adaptation du dispositif de maîtrise des finances et la correction de ses principales \nfaiblesses constituent l’objet du présent rapport. Celui-ci répond également à la motion \n18.163 « Pas question de payer votre crise ! – Abolir le frein à l’endettement » adoptée \npar votre Autorité. Le frein à l’endettement, introduit avec l’exercice budgétaire 2006 puis \nrévisé en 2014 dans le cadre de la nouvelle loi sur les finances (LFinEC), s’est révélé \ncomme instrument efficace pour contenir les déficits et limiter l’endettement. Il a aussi \nmontré ses limites. Les fortes fluctuations conjoncturelles auxquelles notre canton est \nsoumis, tout comme l’évolution en dents de scie des parts à des revenus fédéraux, \nnécessitent des arbitrages extrêmement contraignants et à court terme dans le cadre du \nprocessus budgétaire, ce qui pénalise les perspectives de moyen et long termes et \ns’avère  source de blocages politiques. Par ailleurs, les investissements, considérés \ncomme variable d’ajustement dans le respect des règles budgétaires, sont devenus \nchroniquement insuffisants pour assurer le renouvellement et la modernisation des \ninfrastructures de notre canton. Il s’ensuit d’une part que le moteur du développement \ncantonal tourne régulièrement en sous-régime et d’autre part que, lorsque la conjoncture \nfaiblit, le mécanisme contraint à réduire la voilure, en limitant charges et investissements, \nalors qu’il faudrait au contraire être en mesure de maintenir l’effort, voire de l’accentuer \ndans le sens d’une politique anticyclique. En outre, ainsi que le traitement du budget \n2018 l’a démontré à l’envi, les mécanismes institutionnels applicables en cas de budget \nnon conforme ne sont pas suffisamment clairs. Enfin, le dispositif ancré dans la LFinEC, \nqui prévoit un équilibre quadriennal à partir de l’exercice budgétaire 2020, n’est tout \nsimplement pas réalisable, même en cas d’élimination du déficit structurel : compte tenu \ndes déficits réalisés ou prévisibles entre 2017 et 2019, cela impliquerait de dégager un \nexcédent de revenus de près de 110 millions de francs en 2020, tout en intégrant à ce \nrésultat l’amortissement des découverts générés par les exercices précédents, ce qui est \nhors de portée. Il convient donc de redéfinir les règles budgétaires de manière à donner \ndavantage de prévisibilité et de stabilité à la politique financière de l’État, et à relancer \nl’investissement, tout en maintenant la rigueur de gestion qu’elle impose. C’est l’objectif \ndu présent rapport. Outre la clarification des rôles institutionnels et l’amélioration de la \nlisibilité des mécanismes de maîtrise des finances, il est notamment proposé de définir \ndes objectifs d’investissements minimaux pouvant être augmentés par paliers en fonction \ndu degré d’autofinancement atteint, de neutraliser les incidences conjoncturelles de \n\n\n\n \n\n2 \n\nl’impôt cantonal des personnes morales et de la part à l’impôt fédéral direct par le biais \nd’un mécanisme de lissage basé sur les revenus tendanciels, et de renforcer à titre \ncomplémentaire le rôle de la réserve de politique conjoncturelle. Compte tenu des \ninstruments stabilisateurs de la conjoncture, l’équilibre budgétaire sera la norme. La \nrévision entrera en vigueur courant 2019 et s’appliquera à partir de l'exercice budgétaire \n2020 pour ce qui concerne les règles de politique financière (objectifs d’investissements, \ndegré d’autofinancement, équilibre budgétaire), tandis que les règles actuelles préside-\nront encore à l’élaboration du budget 2019. À noter cependant que les règles relatives \naux modalités de vote du budget, qui ne font que préciser le dispositif actuel, sont \ncompatibles avec la législation actuelle et peuvent donc être appliquées pour le vote du \nbudget  2019 indépendamment de leur adoption préalable par le Grand Conseil. Après \nles deux dérogations aux mécanismes de maîtrise des finances décidées par le Grand \nConseil pour les exercices 2017 et 2018, ces règles spécifiques ne devraient au surplus \npas être sollicitées pour le budget 2019. Conjointement à la révision de la LFinEC, deux \nprojets de décrets dotant la réserve de politique conjoncturelle de 110 millions de francs \net la nouvelle réserve de lissage de revenus de 100 millions de francs, sont joints au \nprésent rapport. Ces réserves ne seront pas sollicitées lors de la présentation du budget \n2019. \n \n \n \n1. INTRODUCTION \n \n \nAprès quatre années marquées par une baisse importantes des recettes de l’État et des \ndéficits cumulés de l’ordre de 160 millions de francs, le Conseil d’État a fait du retour à \nl’équilibre budgétaire en 2020 l’un des objectifs financiers phares de la législature. Il a \nsimultanément exprimé la nécessité, pour y parvenir, non seulement de mettre en œuvre \nles mesures d’assainissement présentées au sein de plusieurs programmes au cours des \ndernières années, mais aussi de relancer des dynamiques de prospérité. Cela implique \nnotamment la conduite de politiques de moyen et long termes, la réussite des réformes \nfiscales et la relance de l’investissement public. Or, si les mécanismes de frein à l’endet-\ntement ont, depuis leur introduction, été un puissant moteur pour engager des réformes \net contenir les dépenses, ils ont aussi souvent contraint les autorités - exécutives et légis-\nlatives - à privilégier les exigences du court terme, à dramatiser les débats relatifs à la \nconduite financière de l’État et à limiter l’investissement public. Dans la durée, ces limites \nprétéritent le retour de la prospérité et menacent en conséquence de faire entrer le \ncanton dans une forme de cercle vicieux, alliant aux restrictions des dépenses courantes \nle vieillissement de nos infrastructures, la perte d’attractivité du canton et la baisse \ntendancielle de ses revenus, ou péjorant encore l’aptitude des autorités et de la \npopulation à adopter des projets ambitieux et porteurs d’avenir. \n \nCe danger doit donc être écarté et une révision des mécanismes de maîtrise des \nfinances s’impose. L’objectif est de conserver l’attention portée au respect des équilibres \nfinanciers de l’État, en s’appuyant non seulement sur des programmes de restriction, \nmais aussi en libérant et en stimulant les potentiels de développement.  \n \nL’année en cours constitue à n’en pas douter une année cruciale avec des enjeux \nfinanciers majeurs pour l’avenir de notre canton et de ses collectivités, tant au niveau \nfédéral (projet fiscal 2017, réforme RPT), que cantonal. Sur le plan fiscal, le \ngouvernement a mis en consultation un projet de réaménagement de la fiscalité des \npersonnes morales et des personnes physiques devant permettre de gagner en \nattractivité et préserver l’essentiel en évitant une érosion dommageable des revenus. Il a \nconjointement lancé une seconde consultation sur la réforme de la péréquation financière \nintercommunale devant permettre, par un rééquilibrage de la répartition des flux \nfinanciers, d’assurer aux communes les ressources financières nécessaires pour assurer \nleurs tâches. Ces réformes ne pourront convaincre dans un climat de morosité, de \n\n\n\n \n\n3 \n\nrestrictions et d’insuffisance programmée de ressources et d’investissement public. Dans \nce contexte comme de façon générale, il importe aussi que l’État soit en mesure \nd’assurer de manière pérenne son rôle dans le développement économique et social de \nnotre canton, sans des remises en cause permanentes et des blocages politiques à \nl’occasion de chaque débat annuel sur le budget.  \n \nIl est donc vital de disposer d’un mécanisme de maîtrise des finances qui vienne en \nappui des réformes en cours et assure une prévisibilité dans la durée de la politique \nfinancière de l’État, indépendamment des fluctuations conjoncturelles et des soubresauts \nde nature exogène. C’est l’un des buts de la présente révision, dont l’ambition est de \ndéfinir pour l’État des règles budgétaires adaptées au besoin des prochaines années, à \nl’intérieur d’un cadre financier rigoureux. Conjointement, le Conseil d’État donne suite à la \nmotion 18.163 « Pas question de payer votre crise ! – Abolir le frein à l’endettement », \nqu’il vous propose de classer en vous soumettant la présente révision de la législation \nfinancière comme alternative à l’abolition pure et simple des dispositions relatives au frein \nà l’endettement.  \n \nOn relèvera encore qu’une modification partielle de la LFinEC sera par ailleurs entreprise \nau printemps 2019 sur d’autres points de nature plus opérationnelle déjà identifiés ne \nconcernant pas exclusivement le fonctionnement de l’État, à laquelle les communes et \nles entités concernées seront associées par le biais de leurs représentants au sein de \nl’organe chargé du suivi de la mise en œuvre de la législation financière, et lors de la \nconsultation qui suivra. \n \nLa présente révision s’articule selon les thématiques ci-après, qui sont détaillées dans le \nchapitre 3 et dans les commentaires par articles de la loi au chapitre 10 : \n \nThématiques Art. LFinEC concernés dans la révision \n\nPrincipe de lissage de \ncertains revenus \n\n11a \n\n50a (cf. aussi constitution et utilisation des réserves) \n\nRévision du mécanisme de \nmaîtrise des finances \n\n30 al. 1, 2, 3, 4 (objectif minimal d’investissement \net équilibre budgétaire) \n\n31 (dérogations et circonstances extraordinaires) \n\n31b (amortissement du découvert aux comptes) \n\nPrécisions relatives à la \nconstitution et à l’utilisation \ndes réserves \n\n50 (réserve de politique conjoncturelle) \n\n50a (réserve de lissage) \n\n50b (réserve d’amortissement du patrimoine administratif) \n\n78 al. 2 (réserves de retraitement) et al. 2bis (réserve de politique \nconjoncturelle) \n\nProcessus de traitement du \nbudget annuel par le Grand \nConseil  \n\n30 al. 5 et 6 (mesures d’assainissement, caducité des lois et \ndécrets votés en lien avec le budget si celui-ci est refusé) \n\n31a (augmentation du coefficient fiscal, renvoi du budget à la \nCOFI en cas de majorité insuffisante avant le vote final) \n\nDispositions transitoires  80a (déficits cumulés des exercices antérieurs) \n\n \nComme annoncé dans le rapport 18.022 relatif au retraitement des postes du bilan, il est \nprévu de réaffecter en partie les plus-values comptables enregistrées lors du passage au \nMCH2 à la réserve de politique conjoncturelle ainsi qu’à la nouvelle réserve de lissage \ndes revenus. C’est ainsi que deux décrets portant dotation de ces réserves à hauteur de \n110 millions de francs, respectivement 100 millions de francs accompagnent le projet de \nrévision de la LFinEC. Les votes sur ces deux décrets sont soumis à la majorité simple. \nLeur validité est conditionnée à l’adoption de la présente révision de la LFinEC. \n \n \n\n\n\n \n\n4 \n\n \n2. ÉVALUATION DU DISPOSITIF DE MAITRISE DES FINANCES \n \n \n2.1 Bref rappel de l’introduction des mécanismes de maîtrise des finances \n \nLe frein à l’endettement a été introduit avec l’exercice budgétaire 2006, dans la foulée du \nfrein aux dépenses, dont l’inscription dans la Constitution neuchâteloise a été acceptée \npar plus de 85% des votants lors de la votation du 5 juin 2005.  \n \nLe frein aux dépenses, auquel s’est ajouté en 2012 le frein au démantèlement social, \nprévoient que certaines décisions financières importantes découlant de lois ou de décrets \n(nouvelles dépenses, revenus fiscaux, économies en vue de respecter le frein à \nl’endettement) doivent être votées à la majorité qualifiée de 3/5e des membres du Grand \nConseil. Ces dispositions de rang constitutionnel n’étant pas modifiées, elles ne seront \npas détaillées à cet endroit. \n \nL’objectif du frein à l’endettement est de stabiliser, voire de réduire l’endettement \ndécoulant de la gestion courante de l’État et de l’investissement, et de contenir les \ndéficits. Il exigeait à l’origine que le déficit du compte de résultats ne pouvait pas \ndépasser au budget et dans les comptes 2% des revenus déterminants (hors imputations \ninternes et subventions à redistribuer). D’autre part, le degré minimal d’autofinancement \nexigé pour les investissements était de 70%. Cela signifie que les investissements \ndevaient pouvoir être financés pour au moins 70% par des excédents de liquidités déga-\ngés du compte de résultats. Le Grand Conseil pouvait, à la majorité de 3/5e de ses \nmembres, arrêter un budget qui n’est pas conforme s’il : \n\n– augmentait conjointement le coefficient de l’impôt des personnes physiques dans la \nmesure nécessaire pour respecter les critères du frein ; \n\nou \n– dérogeait aux critères usuels du frein sur proposition du Conseil d’État en raison de \n\ncirconstances extraordinaires (grave crise économique, catastrophe de grande \nampleur, etc.). \n\n \nSi les comptes des deux derniers exercices budgétaires clos présentaient chacun un \nexcédent de charges supérieur à 2% ou un degré d'autofinancement des investissements \ninférieur à 70%, la valeur-limite pour l'excédent de charges était réduite à 1% et celle \npour le degré d'autofinancement des investissements portée à 80% pour les budgets des \ndeux prochains exercices. D’autre part, tout dépassement des valeurs-limites constaté \ndans les comptes devait être amorti au taux de 20% au moins, à compter du deuxième \nexercice qui suit. \n \nAvec l’adoption de la nouvelle loi sur les finances (LFinEC) le 24 juin 2014, le dispositif \ndu frein à l’endettement a été repris dans les grandes lignes, en resserrant néanmoins \nles exigences. Depuis 2015 (exercice budgétaire 2016), les dispositions transitoires pré-\nvoient que le déficit maximum est de 1%, pour un degré d’autofinancement inchangé \n(70%), tout en maintenant les règles en cas de non-respect dans les comptes.  \n \nÀ compter de l’exercice 2020, le compte de résultats devra selon les dispositions \nactuelles être équilibré sur des périodes quadriennales mobiles (comptes 2017, comptes \n2018, budget 2019 et budget 2020 pour la première période, comptes 2018, comptes \n2019, budget 2020 et budget 2021 pour la seconde période, etc.), ce qui implique que \ndes déficits dans les budgets et les comptes (d’au maximum 1%), doivent être \ncompensés par des excédents de revenus pour que le résultat soit équilibré sur 4 ans. \nD’autre part, dès 2020 également, le degré d’autofinancement minimal exigé variera en \nfonction du taux d’endettement net (endettement net en % des revenus fiscaux). Avec ce \ndispositif, la conséquence en cas de non-respect du frein dans les comptes se \nmatérialise par une exigence accrue en termes d’excédent de revenus, et potentiellement \n\n\n\n \n\n5 \n\npar un degré d’autofinancement minimal plus élevé, passé un certain seuil \nd’endettement.  \n \nSur les bases actuelles, l’application du dispositif dans sa forme définitive nécessiterait \nde réaliser un excédent de revenus de l’ordre de 110 millions de francs (y compris \namortissement de 20 % du découvert généré par les exercices précédents) en 2020 pour \ncompenser les déficits réalisés ou prévus des exercices 2017 à 2019, et d’atteindre un \ndegré d’autofinancement des investissements de 80% en regard de l’évolution du taux \nd’endettement net (123% aux comptes 2017), ce qui est clairement irréaliste et motive, \ndu moins en partie, une révision des mécanismes du frein. \n \n \n2.2 Impact du frein à l’endettement sur l’évolution financière de l’État \n \nImpact sur l’évolution de l’endettement \n \nL’évaluation des règles budgétaires réalisée par le Centre de recherches conjoncturelles \ndu KOF, en complément de l’étude sur l’introduction d’un mécanisme de lissage (cf. \nchapitre 3.1 ci-dessous et chapitre 3, pp. 23 ss de l’étude annexée), a mis en évidence \nque le frein a permis de juguler de manière significative l’évolution de la dette, sous \nréserve des éléments extraordinaires et sans lien avec la gestion courante de l’État, telle \nque la recapitalisation de la caisse de pensions ou les opérations de désenchevêtrement \ndes tâches entre l’État et les communes. Les estimations statistiques corrigées des \nincidences conjoncturelles montrent que les mécanismes de frein ont réduit le taux de \ncroissance de la dette de 9 points entre 2006 et 2016 s’agissant de la dette au sens étroit \n(sommes des dettes à court, moyen et long termes). \n \nDe 568 millions de francs en 1990, la dette au sens étroit a atteint un pic de 1’806 \nmillions de francs en 2004, pour reculer à 1’229 millions de francs en 2015. On observe \nque la baisse a d’une part été accélérée par la distribution aux cantons du produit de la \nvente de l’or de la BNS, et d’autre part freinée par la reprise d’actifs dans le cadre des \nopérations de désenchevêtrement et par la recapitalisation de prévoyance.ne. Pour les \nannées à venir, des opérations extraordinaires sont encore prévues avec une nouvelle \ncontribution à prévoyance.ne, le désendettement des établissements de soins et le \nfinancement des infrastructures de transports publics, toutes des opérations par ailleurs \nconsidérées hors frein à l’endettement. \n \nSous les effets conjugués de la crise économique et de la perte de revenus fédéraux, la \ndette augmente à nouveau pour s’établir à 1’303 millions de francs en 2016, et à 1’428 \nmillions de francs à fin 2017, ces deux exercices étant caractérisés par des déficits \nélevés de respectivement 74,1 millions de francs et 52,3 millions de francs, hors des \nlimites du frein (maximum admis d’environ 19 millions). La dette au sens large a suivi une \névolution similaire durant la période considérée, à un niveau plus élevé, dans la mesure \noù elle tient compte des autres engagements. \n \n\n\n\n \n\n6 \n\n \n \nPar conséquent ce résultat montre que le dispositif du frein à l’endettement semble avoir \natteint son objectif en jouant un rôle déterminant dans la stabilisation et la réduction de la \ncroissance de la dette. \n \nCe constat est corroboré par l’examen de l’évolution des soldes du compte de résultats : \n\n– Entre 1990 et 2005, le déficit moyen était de 43,7 millions de francs, contre 13,6 \nmillions de francs (soit trois fois moins) entre 2006 (année d’introduction du frein) et \n2017.  \n\n– Alors que les comptes n’ont été bénéficiaires qu’une seule fois entre 1990 et 2005, ils \nl’ont été à sept reprises entre 2006 (année d’introduction du frein) et 2017. \n\n \n\n \n\n0\n\n250\n\n500\n\n750\n\n1 000\n\n1 250\n\n1 500\n\n1 750\n\n2 000\n\n2 250\n\n19\n90\n\n19\n91\n\n19\n92\n\n19\n93\n\n19\n94\n\n19\n95\n\n19\n96\n\n19\n97\n\n19\n98\n\n19\n99\n\n20\n00\n\n20\n01\n\n20\n02\n\n20\n03\n\n20\n04\n\n20\n05\n\n20\n06\n\n20\n07\n\n20\n08\n\n20\n09\n\n20\n10\n\n20\n11\n\n20\n12\n\n20\n13\n\n20\n14\n\n20\n15\n\n20\n16\n\n20\n17\n\nÉvolution de l'endettement 1990-2017\n(en millions de CHF)\n\n   Dette au sens large  (emprunts et autres engagements)\n\n   Dette au sens étroit  (emprunts uniquement)\n\n-120\n\n-110\n\n-100\n\n-90\n\n-80\n\n-70\n\n-60\n\n-50\n\n-40\n\n-30\n\n-20\n\n-10\n\n0\n\n10\n\n20\n\n19\n90\n\n19\n91\n\n19\n92\n\n19\n93\n\n19\n94\n\n19\n95\n\n19\n96\n\n19\n97\n\n19\n98\n\n19\n99\n\n20\n00\n\n20\n01\n\n20\n02\n\n20\n03\n\n20\n04\n\n20\n05\n\n20\n06\n\n20\n07\n\n20\n08\n\n20\n09\n\n20\n10\n\n20\n11\n\n20\n12\n\n20\n13\n\n20\n14\n\n20\n15\n\n20\n16\n\n20\n17\n\nÉvolution du solde du compte de résultats 1990-2017\n(en millions de CHF)\n\nRecapitalisation de\nPrévoyance.ne\n\n(221,4 mios)\n\n\n\n \n\n7 \n\nAu-delà des aspects purement financiers, le frein à l’endettement a par ailleurs été un \npuissant incitatif à engager les réformes structurelles nécessaires à la modernisation de \nl’État et a fait prendre conscience que le budget ne peut être uniquement la résultante de \nl’addition des besoins recensés et des recettes projetées, mais qu’il doit répondre aussi à \ndes impératifs d’ordre financier, imposant par conséquent des priorités et des choix. \n \nImpact sur le degré de couverture des revenus déterminants (DCRD) et sur le degré \nd’autofinancement (DA) des investissements \n \nCorollaire à l’évolution des soldes du compte de résultats décrite précédemment, la part \nrelative de ces derniers exprimée en pourcentage des revenus déterminants (revenus \ntotaux déduction faite des subventions à redistribuer et des imputations internes) n’a eu \nde cesse de s’améliorer pour s’établir à un niveau inférieur aux seuils limites de 2% (de \n2006 à 2015), respectivement de 1% (dès 2016), hormis les années particulièrement \ndifficiles de 2016 et 2017 sous l’angle de la conjoncture et de la péréquation financière \nfédérale. \n \n\n \n \n \nÀ l’exception - modeste - de l’année 2002, le degré d’autofinancement (DA) des \ninvestissements a systématiquement été inférieur à 70% jusqu’à l’introduction du \nmécanisme de frein avec l’exercice budgétaire 2006, ce qui a largement contribué à \nl’impact positif sur l’endettement de l’État. Depuis 2006, le DA a été très largement \nsupérieur à 70% (voire à 100%), hormis les années 2016 et 2017 pour les raisons citées \nprécédemment. \n \n \n\n-2%\n\n-1%\n\n0%\n\n1%\n\n2%\n\n3%\n\n4%\n\n5%\n\n6%\n\n7%\n\n8%\n\n19\n94\n\n19\n95\n\n19\n96\n\n19\n97\n\n19\n98\n\n19\n99\n\n20\n00\n\n20\n01\n\n20\n02\n\n20\n03\n\n20\n04\n\n20\n05\n\n20\n06\n\n20\n07\n\n20\n08\n\n20\n09\n\n20\n10\n\n20\n11\n\n20\n12\n\n20\n13\n\n20\n14\n\n20\n15\n\n20\n16\n\n20\n17\n\nÉvolution du degré de couverture des revenus déterminants 1994-2017\n(en pourcent)\n\nIntroduction\ndu frein\n\nModification\nlimite en 2016\n\n\n\n \n\n8 \n\n \n \n \nImpact sur l’investissement \n \nLe frein à l'endettement pourrait transmettre les mouvements de la conjoncture à l'inves-\ntissement en raison du niveau minimal d'autofinancement de l'investissement requis. Le \nfrein à l'endettement exige en effet que les investissements soient autofinancés à hauteur \nde 70% (voire 80 % à futur). Les amortissements du patrimoine administratif ainsi que le \nsolde du compte de résultats entrent dans la définition de l'autofinancement. Ainsi, les \nfluctuations conjoncturelles pourraient être transmises aux investissements via le solde \ndu compte de résultats selon le raisonnement suivant : une baisse conjoncturelle tend à \naugmenter le déficit et par conséquent à réduire l’autofinancement. Ce faisant, le volume \nd’investissement autorisé se réduit en raison du degré minimal d’autofinancement exigé \n(70%). Selon cette logique, plus la conjoncture va mal, moins l’État peut investir, et \ninversement. D’autre part, une réduction des volumes d’investissement tend à réduire les \nexercices suivants le montant d’amortissement, qui entre dans le calcul de \nl’autofinancement. Le risque que le mécanisme induise un effet procyclique, voire de \ncercle vicieux, est donc bien présent. Qu’en est-il dans les faits ? \n \nD'une part, les évaluations statistiques révèlent l’absence de lien clair entre la situation \nconjoncturelle, le solde du compte de résultats et l'investissement. Les estimations \neffectuées par le KOF suggèrent même que l’introduction du frein à l'endettement a eu \npour effet de réduire la relation positive qui existait auparavant entre la conjoncture et \nl'investissement. Le mécanisme du frein en tant que tel n’aurait donc pas généré \nmécaniquement d’effet procyclique. Cette absence de relation constatée en pratique \ns’explique pour le Conseil d’État par deux phénomènes : \n \n– Le solde du compte de résultats s’est systématiquement situé au budget à la limite de \n\ndéficit autorisé, quelle que soit la situation conjoncturelle (et sous réserve des deux \nderniers exercices, où les éléments conjoncturels se sont additionnés à d’autres \nbaisses de recettes, notamment de la péréquation financière fédérale). Si les comptes \nont bouclé à plusieurs reprises avec un résultat meilleur que prévu, les \ninvestissements n’ont pu être adaptés à la hausse en cours d’exercice dans la même \nproportion que les limites plus élevées l’auraient rétrospectivement autorisé. D’une \npart, l’amélioration du résultat par rapport au budget ne peut être anticipée \n\n-70%\n\n-35%\n\n0%\n\n35%\n\n70%\n\n105%\n\n140%\n\n175%\n\n210%\n\n19\n94\n\n19\n95\n\n19\n96\n\n19\n97\n\n19\n98\n\n19\n99\n\n20\n00\n\n20\n01\n\n20\n02\n\n20\n03\n\n20\n04\n\n20\n05\n\n20\n06\n\n20\n07\n\n20\n08\n\n20\n09\n\n20\n10\n\n20\n11\n\n20\n12\n\n20\n13\n\n20\n14\n\n20\n15\n\n20\n16\n\n20\n17\n\nÉvolution du degré d'autofinancement 1994-2017\n(en pourcent)\n\nIntroduction\ndu frein\n\n\n\n \n\n9 \n\nprécisément en cours d’exercice. D’autre part, lorsqu’une marge de manœuvre est \nidentifiée, il est matériellement difficile de concrétiser rapidement de nouveaux projets, \ncompte tenu des délais de planification, du processus décisionnel et des règles \nrelatives aux marchés publics. \n\n– Outre le décalage susmentionné, les dépenses nettes d’investissements dans les \ncomptes ont presque systématiquement été inférieures au montant budgété, malgré la \nprise en considération dès l’exercice budgétaire 2016 d’un écart statistique de 15% \n(supplément ajouté au montant limite admis par le frein dans le budget, correspondant \naux soldes moyens de crédits non utilisés en fin d’année), et des efforts d’optimisation \nentrepris au cours des derniers exercices. Les retards dus à des oppositions, des \nblocages politiques, des problèmes techniques ou encore le manque de ressources \nhumaines pour gérer les projets en sont fréquemment la cause. \n\n \nSi dans les faits le mécanisme du frein n’a pas eu d’effet procyclique sur les \ninvestissements, il n’en demeure pas moins qu’il a entraîné depuis son introduction un \nfort redimensionnement du volume d’investissements réalisés. Entre 1990 et 2005, le \nvolume annuel moyen d’investissements nets s’élevait à 87,4 millions de francs. Il n’était \nplus que de 55,2 millions de francs entre 2006 et 2017, et ce alors que cette période a \ndonné lieu à d’importants transferts de compétences et de ressources des communes à \nl’État (désenchevêtrement des tâches). Dans le même temps, alors que les ressources \naugmentaient de deux tiers (notamment sous l’effet du désenchevêtrement des tâches), \nla part des investissements nets aux revenus totaux (hors imputations internes et \nsubventions redistribuées) chutait en moyenne de 7,7% entre 1990 et 2005, à 3,0% entre \n2006 et 2017. \n \nCette évolution traduit également des besoins d’investissements moins importants \nconsécutivement à l’achèvement du programme autoroutier, qui a nécessité durant les \nannées 1990 et jusqu’au début des années 2000 une mobilisation financière massive, \ndont la part prépondérante a néanmoins été prise en charge par la Confédération. Le \nréservoir de projets en attente aurait cependant permis de réaliser des investissements \nplus importants que ceux effectivement réalisés depuis l’introduction du frein à \nl’endettement. \n \n\n \n \n\n0\n\n50\n\n100\n\n150\n\n200\n\n250\n\n300\n\n350\n\n400\n\n450\n\n19\n90\n\n19\n91\n\n19\n92\n\n19\n93\n\n19\n94\n\n19\n95\n\n19\n96\n\n19\n97\n\n19\n98\n\n19\n99\n\n20\n00\n\n20\n01\n\n20\n02\n\n20\n03\n\n20\n04\n\n20\n05\n\n20\n06\n\n20\n07\n\n20\n08\n\n20\n09\n\n20\n10\n\n20\n11\n\n20\n12\n\n20\n13\n\n20\n14\n\n20\n15\n\n20\n16\n\n20\n17\n\nÉvolution des dépenses d'investissement 1990-2017\n(en millions de CHF)\n\nInvestissements bruts Investissements nets\n\n\n\n \n\n10 \n\n \nCe n’est donc pas tant la discipline imposée par les mécanismes de frein qui est en \ncause, mais bien plutôt la persistance d’un autofinancement insuffisant limitant les \npossibilités d’investissements, problème que la situation conjoncturelle ne vient qu’accen-\ntuer occasionnellement par le biais de la pression qu’elle exerce sur la réduction des \ncharges et la mise en place de mesures d’assainissement. \n \nAprès résorption du déficit structurel d’ici à 2020 conformément à l’objectif du Conseil \nd’État, on peut en revanche légitimement supposer que le mécanisme du frein selon sa \nconception actuelle serait de nature à imprimer un effet procyclique sur les \ninvestissements si, comme cela devrait être le cas, le solde du compte de résultats (et in \nfine l’autofinancement) était davantage lié à la situation conjoncturelle.  \n \n \n2.3 Problèmes constatés dans l’application du frein à l’endettement \n \nMalgré d’indiscutables effets positifs sur l’endettement et le solde du compte de résultats, \nil apparaît avec le recul de plus de 12 années, que le dispositif du frein à l’endettement \nsoulève en particulier les problèmes d’application suivants, auxquelles la présente \nrévision veut remédier : \n \n– fortes fluctuations conjoncturelles ou ponctuelles de certaines catégories de charges \n\nou de revenus nécessitant des arbitrages à court terme et rendant difficiles la mise en \nœuvre de politiques de moyen et long termes et le respect des règles budgétaires ; \n\n \n– déficits systématiquement inscrits au budget dans la limite autorisée par le frein, quelle \n\nque soit la situation conjoncturelle ; \n \n– investissements définis par défaut, comme variable d’ajustement fixée en fonction du \n\nrésultat budgété, induisant des situations de sous-investissements chroniques ; \n \n– risques mécaniques d’induire des effets procycliques sur les investissements par le \n\nbiais du compte de résultats, qui entre dans la constitution de l’autofinancement ; \n \n– mécanismes institutionnels applicables insuffisamment clairs dans la LFinEC en cas \n\nde budget non conforme (cf. budget 2018) ; \n \n– respect des dispositions actuelles, prévoyant à partir de 2020 un équilibre du compte \n\nde résultats par périodes quadriennales et l’amortissement des découverts générés \npar les excédents de charges des exercices précédents, matériellement impossible à \nréaliser. \n\n \nIl convient toutefois de conserver en mémoire que, quelle que soit la manière dont le \ndispositif du frein sera redessiné, ce dernier ne sera viable dans la durée que si la \nstructure financière de l’État est saine, c’est-à-dire au moins équilibrée indépendamment \ndes fluctuations de la conjoncture, et si le rythme de croissance des charges n’excède \npas celle des revenus. C’est l’objectif que s’est fixé le Conseil d’État d’ici à 2020. Sa \nconcrétisation nécessite néanmoins de procéder par étapes, compte tenu de la situation \nde départ (déficits de 52,3 millions en 2017 et de 37,2 millions en 2018) et du délai \nnécessaire à la mise en place des mesures d’assainissement figurant dans les différents \nprogrammes présentés et accompagnant le plan de législature.  \n \n \n \n  \n\n\n\n \n\n11 \n\n3. PRINCIPAUX AXES DE RÉVISION \n \n \nLa révision de la LFinEC, ciblée sur le dispositif de maîtrise des finances, s’articule autour \ndes principaux axes suivants : \n\n– atténuer les incidences conjoncturelles de certains revenus - personnes morales, part \nà l’impôt fédéral direct (IFD) - dans le budget et les comptes par l’introduction d’un \nmécanisme de lissage basé sur les revenus tendanciels avec un double objectif : \nlimiter les interférences conjoncturelles dans le processus budgétaire et découpler \nl’influence des variations conjoncturelles sur les possibilités d’investissement, \ntransmises par le biais du niveau minimal du degré d’autofinancement requis ; \n\n \n– fixer un objectif minimal d’investissements, pouvant être relevé en fonction du degré \n\nd’autofinancement atteint ; \n \n– présenter un résultat total équilibré, les variations conjoncturelles étant sauf \n\nexceptions absorbées, tout comme les fortes variations ponctuelles, par le biais des \nattributions/prélèvements à la réserve de lissage et à la réserve de politique \nconjoncturelle ; \n\n \n– adapter les règles d’attribution et de prélèvement à la réserve de politique \n\nconjoncturelle, de manière à assurer en permanence une dotation minimale suffisante, \net ajuster les critères de prélèvement tenant compte de la création d’une réserve de \nlissage ; \n\n \n– clarifier les mécanismes institutionnels applicables si le budget n’est pas conforme aux \n\nrègles du frein à l’endettement, en particulier lorsque les circonstances extraordinaires \nsont évoquées. \n\n \nLa révision doit entrer en vigueur courant 2019, pour l’exercice 2020 s’agissant du \nmécanisme de maîtrise des finances proprement dit. Il est donc prévu de maintenir pour \nle budget 2019 les dispositions actuelles du frein (déficit maximum de 1%, degré d’auto-\nfinancement minimal de 70%, écart statistique de 15%). \n \n \n3.1 Mécanisme de lissage basé sur les revenus tendanciels  \n \nCertains revenus perçus par le canton de Neuchâtel se caractérisent par de fréquentes et \nimportantes variations dont il est difficile, voire impossible, d’anticiper l’ampleur. Il s’agit \ntout particulièrement des revenus issus de l’impôt des personnes morales (PM) et, dans \nune moindre mesure, de ceux provenant de la rétrocession de la part cantonale de \nl’impôt fédéral direct (IFD). Les revenus de la péréquation fédérale des ressources (RPT) \nont également connu d’importantes variations au cours des dernières années, et ce \nmalgré la prise en considération de trois années de référence dans le calcul des \ntransferts d’un exercice. En comparaison, les autres revenus connaissent des évolutions \nplus prévisibles et des variations de moindre amplitude, du moins en chiffres absolus. \n \nCes dernières années, le canton de Neuchâtel s’est fréquemment retrouvé confronté à \ndes situations problématiques voire à des blocages lors de l’élaboration de ses budgets. \nCela a été particulièrement vrai pour les budgets 2017 et 2018. Ces situations peuvent \nêtre mises en lien avec la forte volatilité de ces revenus. L’élaboration du budget 2017 \nconstitue un exemple particulièrement frappant. À cette occasion, les autorités ont été \nconfrontées à des baisses massives des revenus de l’impôt des personnes morales (-\n35,6 millions entre le budget 2016 et le budget 2017, soit une différence négative de \n17%) et de celles du volet des ressources de la péréquation nationale (-36,5 millions, soit \nune différence négative de 82%). À elles seules, ces baisses de revenus représentent \nplus de 50% du total des baisses de revenus inscrites au budget 2017 par rapport au \n\n\n\n \n\n12 \n\nbudget 2016. Elles jouent donc un rôle prépondérant dans la formation du déficit de 50 \nmillions de francs qui était inscrit au budget 2017. \n \nFace à de telles situations, les autorités n’ont eu d’autre choix que de prendre des \nmesures d’urgence afin de réduire à très brève échéance les charges grevant le budget \nde l’État. Il s’ensuit, fort logiquement, de fortes tensions politiques. Les blocages \ndépassent la seule question budgétaire et viennent crisper le débat politique, rendant \nd’autant plus difficile le dialogue autour de la mise en œuvre des réformes structurelles \ndont le canton de Neuchâtel a besoin. La mise en œuvre de politiques de moyen et long \ntermes risque ainsi d’être sacrifiée aux exigences du court terme, pénalisant du même \ncoup le retour à une situation plus favorable et la dynamique de prospérité, pourtant \nessentielle dans la durée. \n \nMandat a ainsi été donné au KOF (Centre de recherches conjoncturelles de l'EPFZ) en \nautomne 2017 afin de développer un mécanisme de lissage pour ces revenus et \nproposer des ajustements permettant de découpler le niveau minimal d'investissements \nexigé par le frein des cycles conjoncturels qui se reflètent en partie dans le solde du \ncompte de résultats. \n \nMécanisme de lissage de certains revenus \n \nUne analyse préalable a confirmé le caractère problématique pour la politique budgétaire \ndes catégories de revenus identifiées par le Département des finances et de la santé \n(PM, IFD et RPT). Pour les deux premières catégories de revenus analysées (PM, IFD), \nle KOF recommande l'utilisation d'un filtre statistique éprouvé dit de « Hodrick-Prescott » \n(HP) afin de déterminer un niveau tendanciel des revenus. Tel que calibré dans la \nproposition, le filtre HP permet de lisser les fluctuations conjoncturelles d'une période \ninférieure à 5 ans. Les montants pris en considération pour le calcul de lissage se basent \nsur les données historiques des comptes sur une longue période (dès 1978 jusqu’aux \nderniers comptes publiés), auxquelles s’ajoutent le budget courant, le budget n+1 et les \ndonnées du plan financier et des tâches (selon projet actuel, à confirmer dans la \nréglementation). Un des avantages de cette méthode est qu'elle génère des écarts \npositifs et négatifs par rapport au niveau tendanciel qui s'annulent en moyenne. Ceci \npermet de définir une règle d'attribution ou de prélèvement dans les budgets et les \ncomptes qui repose sur la différence entre les revenus budgétés ou comptabilisés et les \nrevenus tendanciels. Lorsque les revenus budgétés ou comptabilisés dépassent les \nrevenus tendanciels, la réserve de lissage est créditée de la différence. Lorsque les \nrevenus budgétés ou comptabilisés sont en dessous des revenus tendanciels, la réserve \nest débitée de la différence. Plus précisément : \n \n– la différence entre les revenus budgétés ou comptabilisés et les revenus tendanciels \n\ndétermine les montants à créditer (débiter) à une réserve de lissage ; \n \n– les montants sont comptabilisés en respectant le principe du produit brut. Les revenus \n\nbudgétés ou comptabilisés figurent au résultat opérationnel, alors que la variation de \nla réserve figure, comme il se doit, en résultat extraordinaire. Au net, ce sont \ncependant bien les revenus tendanciels (PM et part à l’IFD) qui émargent au budget et \ndans les comptes ; \n\n \n– les revenus tendanciels sont recalculés à chaque fois sur la base des données les \n\nplus récentes lors de l’élaboration du budget, et au moment de la clôture des \ncomptes ; \n\n \n– les attributions et prélèvements s’annulant en moyenne dans la durée, la réserve sera \n\nautofinancée. Les déséquilibres temporaires nécessiteront cependant une dotation \nminimale pour les absorber.  \n\n \n\n\n\n \n\n13 \n\nÀ leur création, les réserves devraient être créditées d'un montant compris entre 3 \nmillions de francs et 55 millions de francs pour les PM et entre 5 millions de francs et 53 \nmillions de francs pour l’IFD (et non 30 millions mentionnés par erreur dans le rapport), \nen fonction du degré de couverture du risque souhaité. La fourchette haute permet sur la \nbase des simulations effectuées de couvrir l'écart négatif des revenus budgétés ou \ncomptabilisés par rapport aux revenus tendanciels le plus important qui serait intervenu \nsans interruption sur plusieurs années. Les simulations effectuées en fonction des \nrévisions projetées de la fiscalité cantonale, du projet fiscal 2017 ainsi que de la révision \nde la RPT sur le plan fédéral tendent à confirmer les dotations minimales du KOF. Le \nConseil d’État propose de constituer une seule réserve de lissage, de manière à pouvoir \noptimiser au mieux l’utilisation de sa dotation, et ce faisant éviter de se retrouver \npotentiellement dans une situation où une réserve serait temporairement sur-dotée, alors \nque l’autre réserve serait au contraire sous-dotée. \n \nUn projet de décret figurant à la suite du présent rapport propose de doter avec les plus-\nvalues comptables issues du retraitement des postes du bilan la nouvelle réserve de \nlissage d’un montant de 100 millions de francs, de manière à permettre de couvrir les \nrisques situés dans la limite supérieure de la fourchette d’estimation. \n \nS'agissant de la RPT, le manque de données ne permet pas de proposer un mécanisme \nde lissage qui soit statistiquement fiable. Si une prévision fiable peut être faite pour \nl’élaboration du budget à venir, il n’en est pas de même s’agissant des prévisions \ncommuniquées par la Confédération pour les années du PFT. Cette problématique ne \npeut être résolue qu’à l’échelon fédéral. Cela étant, des changements importants sont \nattendus au plan fédéral dans la systématique de la RPT, en lien avec la dernière \névaluation quadriennale, d’une part, et avec la réforme de la fiscalité des entreprises \nd’autre part. L’ensemble de la décennie 2020 sera donc relativement instable du point de \nvue de la RPT, sans que les variations ne puissent être ni anticipées, ni corrigées. Il en \ndécoule que les variations les plus importantes de cette source de revenus devront être \nabsorbées par le biais de la réserve conjoncturelle lorsqu’elles n’ont pas un caractère \npérenne. \n \nDans la loi, seuls les principes du mécanisme de lissage sont évoqués sous forme \npotestative, les conditions de mise en œuvre (revenus concernés, méthode de lissage) \ndevant quant à elles être réglées au niveau du règlement (RLFinEC), de manière à \nlaisser une marge de manœuvre opérationnelle au Conseil d’État pour optimiser son \nutilisation sans devoir repasser devant le Grand Conseil. Il est également prévu de \nmentionner dans le RLFinEC qu’un monitorage étroit du bien-fondé du filtre statistique \nsera opéré.  \n \n \n3.2 Objectif minimal d’investissements, pouvant être relevé par paliers \n \nAlors que jusqu’à présent le volume d’investissements annuel était défini par défaut sur la \nbase du résultat obtenu et du degré d’autofinancement (DA) exigé, la logique est \ninversée : Le volume d’investissements visé détermine le résultat devant être atteint. \n\nL’objectif minimal qu’il est proposé d’ancrer dans la loi prévoit un volume \nd’investissements nets à inscrire au budget correspondant à une fourchette de 3,5% à \n4,5% des revenus déterminants (hors subventions à redistribuer et imputations internes). \nCela représente des montants annuels de 67 millions de francs à 87 millions de francs \n(base budget 2018). La loi fixe également un DA minimal de 70%. Cette nouvelle \ndisposition traduit la volonté politique du Conseil d’État de promouvoir dans la durée un \neffort d’investissement soutenu et d’y consacrer une part minimale des ressources de \nl’État, à même d’assurer le renouvellement et la modernisation des infrastructures dont \nnotre collectivité a besoin. \n \n\n\n\n \n\n14 \n\nContrairement à la méthode actuelle, l’écart statistique à déduire des investissements \ninscrits au budget (et dans le plan financier) est fixe quel que soit le volume \nd’investissements pour l’année budgétaire considérée, et correspond à 0,5% des revenus \ndéterminants (contre 15% du volume d’investissements budgété selon les dispositions en \nvigueur). \n \nL’autofinancement minimal devant être obtenu déduction faite de l’écart statistique de \n0,5% (soit -9,6 millions, base budget 2018) se situe dans une fourchette de 40 millions de \nfrancs à 54 millions de francs avec un DA de 70%. \n \nL’objectif d’investissement peut être relevé par paliers, avec conjointement une exigence \ncroissante du DA minimal devant être atteint. Autrement exprimé, plus on veut investir, \nplus l’exigence en matière de DA sera élevée, de manière à limiter l’impact sur \nl’endettement. L’objectif d’investissement n’est pas limité vers le haut, dès que le DA \natteint 100%.  \n \nLes investissements qui induisent des flux financiers nets positifs sur une période de dix \nans sont comme jusqu’ici exclus du dispositif. \n \nIl n’est pas prévu de sanction particulière en cas de non-respect des règles en matière \nd’investissements dans les comptes pour les raisons suivantes : \n \n– Si l’objectif d’investissement minimum n’est pas atteint, il appartient au Conseil d’État \n\nd’évaluer les possibilités d’effectuer un rattrapage sur les exercices suivants, en \nfonction de la marge de manœuvre offerte par les contraintes de politique financière et \nde planification des investissements, sans fixer par avance un mécanisme de \ncompensation qui se révèlerait en pratique trop rigide et contre-productif. \n\n– Si le degré d’autofinancement (DA) minimal des investissements n’est pas atteint, il \nserait possible de durcir les exigences en matière de DA pour les exercices suivants, à \nl’instar de ce que prévoit la loi dans sa formulation actuelle (applicable dès 2020). Cela \nne ferait toutefois que compliquer l’ensemble du dispositif en le rendant moins \nintelligible. D’autre part, le risque de dérapage est minime au vu des expériences \npassées et compte tenu des compétences financières limitées du Conseil d’État (0,7 \nmillion de francs par objet). Si un besoin financier imprévu important se matérialisait \nen cours d’exercice (p. ex. supprimer un danger élevé de type éboulement ou \nsubstances toxiques), il appartiendrait à votre Autorité de voter soit un crédit \nsupplémentaire (projet en cours), soit (à la majorité qualifiée) un nouveau crédit \nd’engagement incluant les ressources financières pour l’entreprendre. Dans ce cas de \nfigure, les conséquences sur le respect (ou non) du DA minimal seraient à mentionner \ndans le rapport à l’appui de la demande afin que votre Autorité puisse se prononcer en \ntoute connaissance de cause. \n \n\nLe tableau ci-dessous illustre dans le détail le mécanisme proposé : \n\n \n\n  \n\nRevenus \n\ndéterminants, \n\nen mio CHF *\n\nObjectif de \n\ndegré d'auto- \n\nfinancement \n\n(DA) minimal, \n\nen %\n\nÉcart \n\nstatistique de \n\n0,5% des \n\nrevenus \n\ndéterminants,\n\nen mio CHF\n\nMin. Max. Min. Max. Min. Min. Max. Min. Min.\n\n(1) (2) (3) (4)=(1)*(3) (5)=(2)*(3) (6) (7)=(3)*0.005 (8)=(4)-(7) (9)=(5)-(7) (10)=(6)*(8) (11)=(6)*(9)\n\n3.5% 4.5% 1'927 67 87 70% 9.6 58 77 40 54\n\n4.5% 5.5% 1'927 87 106 80% 9.6 77 96 62 77\n\n5.5% 6.5% 1'927 106 125 90% 9.6 96 116 87 104\n\n6.5%   pas limité 1'927 125   pas limité 100% 9.6 116   pas limité\n\n* Hors subventions à redistribuer et imputations internes, soit CHF 1927 millions selon B 2018.\n\n116\n\nObjectifs \n\nd'investissements,\n\nen % des revenus \n\ndéterminants\n\nObjectifs d'investis- \n\nsements au budget, \n\nen mio CHF\n\nInvestissements \n\nréalisables, déduction \n\nfaite de l'écart statistique \n\nde 0,5%,\n\nen mio CHF\n\nAutofinancement \n\nminimum, déduction \n\nfaite de l'écart \n\nstatistique de 0,5%,\n\nen mio CHF\n\n\n\n \n\n15 \n\nAutofinancement         \n\nL'autofinancement pris en compte pour le calcul du degré d'autofinancement \n(DA) dans le calcul du frein s’établit comme suit :  \n\n Amortissement du patrimoine administratif (PA)  sous-groupes de comptes 33 et 366 \n\n./. Prélèvement à la réserve pour amortissements  compte 48950000 \n\n (compense les amortissements plus élevés suite au retraitement selon le MCH2) \n\n------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- \n\n= Amortissement net du PA \n\n+ Solde du compte de résultats total  \n (équilibré ou positif selon révision proposée) \n\n-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- \n\n= Autofinancement déterminant  \n\n \n\nSelon le MCH2, le calcul de l'autofinancement inclut également les attributions et prélèvements aux fonds \nainsi qu'aux autres réserves (en l'occurrence : réserve de politique conjoncturelle, réserve de lissage) de \nmême que l’amortissement du découvert. Ces mouvements sont exclus dans le calcul du frein, dans la \nmesure où soit cela ne constitue pas un véritable autofinancement (amortissement du découvert servant à \ncompenser les déficits passés), soit attributions et prélèvements s'équilibrent dans la durée, contrairement à \nla réserve pour amortissements, dans laquelle seuls des prélèvements sont effectués. D’autre part, \nl’exclusion des mouvements avec les réserves de politique conjoncturelle et de lissage ainsi que de \nl’amortissement du découvert permet de calculer un autofinancement qui soit découplé des variations \nconjoncturelles ou ponctuelles.  \n\n \n \nExemple concret d'application (à partir de l’exercice budgétaire 2020) \n\nL'objectif d'investissements à inscrire au budget est de 70 millions de francs (soit dans la \nfourchette de 3,5% - 4,5% des revenus déterminants). Le degré d'autofinancement (DA) \nminimal exigé sera alors de 70% (col. 6, ligne 1). \n \nL'investissement réalisable s'élèvera à 60,4 millions de francs, déduction faite d'un écart \nstatistique de 0,5% des revenus déterminants (-9,6 millions). L'autofinancement minimal \nexigé sera de 42,3 millions de francs (60,4*0,7). \n \nCompte tenu d'un amortissement net du patrimoine administratif (PA) de 47 millions de \nfrancs (B 2018), le compte de résultats pourrait théoriquement présenter un déficit de -\n4,7 millions de francs (42,3 millions – 47 millions). Toutefois, selon les nouvelles \ndispositions proposées, les déficits n'étant plus autorisés à compter de l’exercice 2020, le \ncompte de résultats devra au minimum atteindre l'équilibre. \n \n \n3.3 Résultat total équilibré dès 2020 et disposition transitoire pour 2019 \n \nLes principales variations conjoncturelles constatées pour l’impôt PM et la part à l’IFD \nétant neutralisées par le mécanisme de lissage, il n’existe plus aucun motif objectif \njustifiant la persistance de déficits au budget et dans les comptes, ce d’autant plus que \nd’autres variations ponctuelles de forte ampleur de charges ou de revenus pourront être \nabsorbées en second lieu par la réserve de politique conjoncturelle, dont la dotation sera \nrenforcée par le biais des plus-values comptables réalisées lors du retraitement des \npostes du bilan selon le MCH2. \n \nEn lieu et place d’un équilibre quadriennal du compte de résultats total, l’équilibre \nbudgétaire annuel doit devenir la règle. Selon l’objectif d’investissements minimal, des \nexcédents de revenus devront au besoin pouvoir être réalisés. Cela suppose comme \ncondition préalable d’avoir assaini structurellement les finances d’ici à 2020, conformé-\nment à l’objectif du Conseil d’État.  \n \n\n\n\n \n\n16 \n\nTout déficit constaté dans les comptes devra être amorti sur cinq ans dès l’exercice \nbudgétaire n+2, sauf dérogation votée à la majorité de 3/5e des membres du Grand \nConseil. \n \nPour 2019, les dispositions actuelles seront encore en vigueur.  \n \nUne disposition transitoire est ainsi proposée prévoyant que l’éventuel déficit de \nl’exercice 2019 constaté aux comptes (tout comme d’ailleurs les déficits des années \nantérieures) ne doive pas être amorti (à partir de 2021) dans la mesure où il est conforme \nau budget.  \n \n \n3.4 Réserve de politique conjoncturelle \n \nAlors que selon les prévisions la réserve de politique conjoncturelle devrait présenter un \nsolde de 2,8 millions de francs au 31.12.2018, il est proposé d’affecter à celle-ci, par le \nbiais d’un décret figurant à la suite du présent rapport, un montant supplémentaire de 110 \nmillions de francs avec les plus-values comptables provenant du retraitement des postes \ndu bilan. Ce montant correspond au maximum admis par la LFInEC (art. 50, al. 3, repris \ndans la nouvelle teneur figurant à l’art. 50, al. 2), tout en relevant que cette limite \nmaximale n’est pas impérative lors de l’attribution initiale consécutive au retraitement des \npostes du bilan (art. 78, al. 2, dernière phrase, repris dans la nouvelle teneur figurant à \nl’art. 78, al. 2bis). \n \nNéanmoins, l’alimentation de la réserve n’est pas garantie dans la durée, de sorte que le \nrisque existe qu’elle soit progressivement épuisée et que les prélèvements effectués se \ntransforment en endettement supplémentaire.  \n \nC’est pourquoi son alimentation doit être assurée non seulement par la moitié au moins \ndes éventuels excédents disponibles du compte de résultat opérationnel, mais également \npar le biais de toutes les plus-values réalisées lors de ventes du patrimoine financier, \nainsi que par la moitié des distributions extraordinaires de la part du canton au bénéfice \nde la BNS (soit les montants excédant les parts ordinaires conventionnées reçues \nannuellement par notre canton).  \n \nL’utilisation de la réserve de politique conjoncturelle demeure identique. Toutefois, dans \nle but d’éviter des doubles prélèvements, seules les baisses significatives et subites des \nrevenus ne faisant pas l’objet d’un lissage pourront (outre des augmentations de charges \nimportantes et subites) bénéficier de prélèvements, ce pour autant qu’elles ne découlent \npas d’une révision de la fiscalité ou d’une baisse du coefficient fiscal. D’autre part, afin de \nmieux cibler le recours à la réserve aux variations ponctuellement les plus significatives, \nla vérification des conditions de prélèvement sera effectuée pour chacun des critères \ndéfinis dans la loi, et non plus sur la base de l’incidence financière cumulée de tous les \ncritères. \n \nLa révision apporte également une précision quant à la base de comparaison utilisée. La \nvérification des critères autorisant les prélèvements à la réserve est déterminée en regard \ndu dernier exercice clos lors de l’élaboration du budget. Des prélèvements sont autorisés \njusqu’à quatre années consécutives.  \n \nAfin d’accroître la légitimité juridique, il est enfin proposé que les critères de prélèvement \nsoient - tout comme c’est déjà le cas pour les critères d’attribution - ancrés au niveau de \nla loi, en lieu et place du règlement (RLFinEC). \n \n \n \n  \n\n\n\n \n\n17 \n\nExemple concret d'application \n \nLors de la préparation du budget 2020, la baisse prévisionnelle entre les comptes 2018 \n(deniers comptes clos) et le budget 2020 de la RPT est de -25 millions de francs \n(exemple fictif). Comme le montant est supérieur à 1% des charges brutes totales du \ndernier exercice clos (21,5 millions, comptes 2018 selon hypothèse), le prélèvement à la \nréserve de politique conjoncturelle peut être inscrit au budget 2020 jusqu’à concurrence \nde 50% du montant de la réserve inscrite au bilan. Lors de la clôture des comptes 2020 \n(en 2021), la vérification des conditions de prélèvement est entreprise sur la base des \ndonnées effectives, en maintenant la référence aux comptes 2018. Le raisonnement est \nidentique pour les exercices suivants. Dans cet exemple simplifié, les conditions d’un \nprélèvement sont également remplies pour les exercices 2021 et 2022. Les conditions ne \nsont en revanches plus remplies pour l’exercice 2023.  \n \n\n  \n \n \n3.5 Mécanismes institutionnels applicables en matière budgétaire  \n \nMécanismes institutionnels si le budget n’est pas conforme au frein \n \nLes problèmes d’interprétation de la législation financière, rencontrés lors du traitement \ndu budget 2018 par le Grand Conseil quant à la procédure à suivre après que la levée \ndes mécanismes du frein en raison de circonstances extraordinaires fut refusée, \ndémontrent la nécessité d’une clarification des mécanismes institutionnels applicables, \nclarification au demeurant demandée par tous les partis politiques. Le rapport juridique \nde l’Institut du Fédéralisme de Fribourg, mandaté pour l’occasion par le bureau du Grand \nConseil, a fourni quelques pistes de réponses, tout en mettant en évidence l’absence de \nrègles claires dans la législation cantonale. \n \nLes propositions formulées, synthèse des différentes discussions menées, s’articulent de \nla manière suivante : \n \n– il appartient au Conseil d’État de présenter un budget qui respecte les mécanismes du \n\nfrein, accompagné au besoin des mesures qui le permettent ; \n \n– à défaut de pouvoir le faire, il lui revient aussi de proposer et justifier (circonstances \n\nextraordinaires) la dérogation ; \n \n– sur cette base, il appartient au Grand Conseil de valider les propositions du Conseil \n\nd’État ou d’en formuler d’autres ; \n \n– à défaut de voter les mesures nécessaires pour respecter le frein à l’endettement, ou \n\nd’obtenir une majorité suffisante de 3/5e permettant de déroger au frein, le Grand \nConseil est tenu de voter une augmentation limitée à une année du coefficient fiscal \n\n2020 2021 2022 2023\n\nDerniers comptes clos \n\nprécédant la survenance \n\nd'une dégradation \n\njustifiant le recours à la \n\nréserve\n\nMontant maximum \n\ndonnant droit à un \n\nprélèvement (1% des \n\ncharges des comptes \n\nclos)\n\nMontants de la RPT \n\nfigurant dans les \n\nderniers comptes clos\n\nComptes 2018 21,5 200 175 baisse: -25 Prélèvement (> 21,5 )\n\nComptes 2019 21,7 195 170 baisse: -25 Prélèvement (>21,7)\n\nComptes 2020 21,9 175 152 baisse: -23 Prélèvement (>21,9)\n\nComptes 2021 22,1 170 165 baisse: -5 Pas de prélèvement (<22,1)\n\nprélèv. max. sur 4 ans consécutifs \n\nÉvolution de la RPT \n\nMontants en millions de francs\n\n\n\n \n\n18 \n\nde l’impôt des personnes physiques - également soumis à la majorité de 3/5e à partir \ndu moment où l’incidence annuelle dépasse 7 millions de francs ; \n\n \n– si le Grand Conseil n’est pas en mesure ou refuse de voter un budget qui respecte les \n\nlimites, de déroger au frein et d’augmenter les impôts (nécessitant aussi une majorité \nqualifiée), il revient à son bureau de constater que le budget soumis au vote final n’est \npas conforme à la loi et qu’il doit en conséquence, avant le vote final, renvoyer le \nbudget à la commission des finances avec le mandat de le rendre conforme à la \nlégislation.  \n\n \nÀ noter que les principes ici présentés ne constituent fondamentalement qu’une précision \nde la législation actuelle, qu’ils ne contredisent pas. Ils pourraient ainsi servir de \nréférence déjà pour le vote du budget 2019 indépendamment de leur entrée en vigueur. \n \nEntrée en vigueur des lois et décrets adoptés dans le cadre du débat budgétaire \nautomatiquement conditionnée à l’adoption du décret sur le budget \n \nLe projet prévoit que la validité des lois et décrets votés dans le cadre du débat \nbudgétaire ne soit acquise que si le décret sur le budget est également adopté. Cette \nproposition résulte du constat que certaines lois ou décrets ne sont votés que dans la \nrecherche d’un compromis en vue de faire aboutir le budget. Si ce dernier n’aboutit pas, \nles lois et décrets deviendraient automatiquement caducs, ce qui signifierait qu’ils \ndevraient faire l’objet d’un nouveau vote à l’occasion du traitement d’une nouvelle \nmouture du budget ou dans un débat ad hoc, séparé du vote du budget. \n \n \n \n4. LIEN AVEC D’AUTRES PROJETS  \n \n \nLe présent rapport vous est présenté dans la suite du rapport 18.022 relatif au \nretraitement des postes du bilan selon les normes du MCH2, lequel annonçait l’intention \nd’effectuer des attributions de plus-values comptables aux réserves de lissage et de \npolitique conjoncturelle, dont les dispositions juridiques sont précisées dans le cadre de \nla présente révision. Ces deux rapports sont liés et devraient, idéalement, pouvoir être \ntraités dans la même session du Grand Conseil, d’autant que le rapport relatif au \nretraitement propose également une révision de la LFinEC s’agissant de l’évaluation des \nparticipations au patrimoine administratif. \n \n \n \n5. CONSÉQUENCES POUR L’ÉTAT \n \n \n5.1 Conséquences financières  \n \nLa présente révision n’induit pas de conséquences financières directes pour l’État. Elle \nimpliquera néanmoins d’intégrer au Plan financier et des tâches (PFT) 2020-22 les \nattributions et prélèvements à la réserve de lissage. Le budget et les comptes 2019 ne \nsont pas impactés.  \n \nLa dotation initiale des réserves de lissage de revenus et de politique conjoncturelle est \nréalisée grâce aux plus-values comptables enregistrées lors du retraitement des postes \nde bilan découlant du passage au MCH2. Ces réaffectations au sein des postes du bilan \nde l’État n’ont aucun impact sur le compte de résultats.  \n \n\n\n\n \n\n19 \n\nLes attributions à ces réserves de 100, respectivement 110 millions de francs sont \nimportantes et pourraient, au premier regard, faire craindre une augmentation, au gré de \nleur sollicitation, de l’endettement de l’État à moyen et long termes. Il convient toutefois \nde souligner que le modèle retenu pour le mécanisme de lissage assure que la première \nde ces réserves ne connaîtra que des variations liées à la conjoncture, mais que les flux \npositifs et négatifs qui l’affecteront seront équilibrés dans le temps. Un accroissement de \nl’endettement n’est donc pas à craindre de ce point de vue. S’agissant de la réserve de \npolitique conjoncturelle, elle ne sera dotée qu’à hauteur de la limite prévue par la loi pour \nune alimentation ordinaire alors que, s’agissant de l’affectation des plus-values \nenregistrées lors du retraitement du bilan, la législation ne prévoit pas de limite. D’autre \npart, la réforme proposée renforce les mécanismes de maîtrise des finances en \nprévoyant l’équilibre annuel du compte de fonctionnement, imposant dès lors la \nsuppression de tout déséquilibre structurel de la situation financière de l’État. La révision \nproposée inscrit en outre dans la loi plutôt que dans la réglementation les critères \npermettant de solliciter cette réserve et renforce les mécanismes présidant à son \nalimentation. Dans la durée, la dotation de cette réserve ne devrait donc pas non plus \ncontribuer un accroissement tendanciel de l’endettement, mais permettre d’absorber les \nplus fortes fluctuations conjoncturelles. À court terme, le Conseil d’État peut d’ores et \ndéjà indiquer qu’il n’entend pas solliciter cette réserve dans le cadre de la préparation du \nbudget 2019. \n \nDans la durée, la révision du dispositif de maîtrise des finances devrait donc améliorer et \nstabiliser la gestion financière de l’État, faciliter l’engagement de politiques de moyen et \nlong termes favorables à la transformation de notre canton et assurer par ailleurs les \nressources nécessaires à la réalisation d’une politique d’investissements plus ambitieuse. \n \n \n5.2 Conséquences sur les effectifs et l’informatique \n \nLa mise en œuvre des modifications de la LFinEC proposées n’implique aucune \nincidence nouvelle sur les effectifs en personnel et en matière informatique. \n \n \n \n6. CONSÉQUENCES POUR LES COMMUNES \n \n \nS’agissant de propositions ciblées sur le dispositif de maîtrise des finances de l’État, les \ncommunes ne sont que marginalement impactées par le présent projet. L’élargissement \ndes possibilités de prélèvements à la réserve de politique conjoncturelle sur plusieurs \nexercices consécutifs (art. 50) va dans le sens du souhait manifesté par les représen-\ntants communaux dans le cadre du groupe de travail technique chargé de l’application de \nla législation financière. La possibilité conférée aux communes de constituer un \nmécanisme de lissage (art. 11a et 50a) à l’instar de l’État offre un outil de stabilisation \nbudgétaire bienvenu, qui devrait être accueilli positivement.  \n \n \n \n7. COMPATIBILITÉ DU PROJET AVEC LES RÉFORMES DE L’ÉTAT \n\nET LE REDRESSEMENT DES FINANCES \n \n \nEn contribuant à assurer la stabilité de la politique financière dans la durée, le projet de \nrévision proposé s’inscrit en droite ligne dans la logique du redressement des finances, \nqu’il soutient. Il fixe par ailleurs un cadre adapté pour le déploiement des réformes de \nl’État.  \n \n\n\n\n \n\n20 \n\n \n \n8. VOTE DU GRAND CONSEIL \n \n \nLes modifications proposées n'entraînant pas de nouvelles dépenses ou de dépenses \nrenouvelables au sens de l'article 57, alinéa 3, de la Constitution neuchâteloise et de \nl'article 36, lettre a, de la loi sur les finances de l'État et des communes (LFinEC), du 24 \njuin 2014, la majorité simple est requise (art. 309 OGC). \n \nLes montants attribués aux réserves de lissage de revenus et de politique conjoncturelle, \nissus de plus-values comptables (sans décaissement) ne constituent pas de nouvelles \ndépenses. Les prélèvements qui seront effectués à futur sont destinés à compenser par \ndes écritures comptables des fluctuations conjoncturelles de revenus (fiscaux \nnotamment) ou des augmentations ponctuelles importantes de charges, dont les \nprincipes de même que les bases de calcul sont définis dans des dispositions légales \nspécifiques, indépendantes de ces réserves. A contrario, les prélèvements effectués sur \nces réserves devraient être compensés dans la durée par des attributions comptables \nselon les critères définis dans la LFinEC. Les attributions aux réserves susmentionnées \nn’étant pas des dépenses, les deux décrets y relatifs ne sont ainsi pas soumis au \nréférendum facultatif au sens de l’article 42, alinéa 3 de la Constitution neuchâteloise. \n \n \n \n9. CONSULTATION \n \n \nLes communes ainsi que les entités soumises à la LFinEC n’étant pas concernées ou \nuniquement marginalement dans un sens positif s’agissant des communes (cf. chapitre 6 \nci-dessus), il a été renoncé à mener une consultation externe. \n \n \n \n10.  COMMENTAIRES ARTICLE PAR ARTICLE \n \n \nArt. 11a - Correction des pics conjoncturels importants de revenus \n \nL’article 11a ancre juridiquement la possibilité de compenser les pics conjoncturels \ndéfinis par la différence entre les revenus concernés figurant au budget ou dans les \ncomptes, avec les revenus tendanciels, lissés à l’aide d’un filtre statistique basé sur une \nméthode scientifiquement reconnue. L’introduction d’une méthode de lissage est \ncependant facultative et laissée à l’appréciation de chaque collectivité (communes, \nCanton). \n \nLa loi fixe les principes, en laissant la marge de manœuvre nécessaire à l’exécutif de \ndéfinir dans un règlement les modalités de mise en œuvre - notamment les revenus \nconcernés et la méthode de lissage -, ou de procéder à des ajustements de la méthode si \nnécessaire (p. ex. déséquilibres permanents du sens des compensations). Le bien-fondé \nde cette dernière doit reposer sur des bases scientifiquement reconnues, ne dépendant \npas d’une appréciation discrétionnaire de l’administration ou des autorités politiques. \n \nPour l’État sont à ce stade visés les revenus des personnes morales ainsi que la part du \ncanton à l’IFD et c’est le filtre statistique de Hodrick-Prescott qu’il est prévu d’utiliser. Les \nmodalités concrètes seront fixées dans le RLFinEC. Il est prévu d’effectuer un \nmonitorage étroit du bien-fondé du filtre statistique, selon des dispositions à inscrire dans \nle RLFinEC. \n\n\n\n \n\n21 \n\n \nLe dispositif d’attribution et de prélèvement à la réserve de lissage est quant à lui défini à \nl’article 50a. \n \n \nArt. 30 - Règles de politique financière pour l’État \n \nAl. 1, let. a) \n\nLa fourchette de 3,5% à 4,5% des investissements autorisés en fonction des revenus \ndéterminants tient compte d’un écart statistique de 0,5 point (%). Au final dans les \ncomptes, les investissements nets autorisés doivent ainsi se situer dans une fourchette \ncomprise entre 3% et 4% des revenus déterminants. Les limites autorisées peuvent être \nrelevées à mesure que le degré d’autofinancement est supérieur à 70% (cf. alinéa 2). \n \nL’écart statistique calculé jusqu’ici à raison de 15% sur le montant total porté au budget \nest remplacé par un écart statistique fixe de 0,5% des revenus déterminants. Ce faisant, \npour l’année budgétaire considérée, l’écart statistique demeure identique, quel que soit le \nvolume d’investissement planifié.  \n \nAl. 3, let. a) \n\nSont pris en compte les amortissements nets, c’est-à-dire déduction faite des \nprélèvements à la réserve pour amortissements, constituée dans le cadre du retraitement \ndes postes du bilan selon les normes du MCH2, et destinée à compenser les charges \nd’amortissement plus élevées découlant de la revalorisation des immobilisations. Le \nprincipe de la réserve pour amortissements est quant à lui ancré à l’article 50b.  \n \nAl. 6 \n\nL’intention est de lier les lois et décrets adoptés dans le cadre du débat budgétaire avec \nl’approbation du décret sur le budget. Avec cette nouvelle disposition, le lien serait \nautomatiquement établi, sans qu’il soit nécessaire de le préciser expressément dans les \nactes concernés. Si le budget était refusé, les lois et décrets adoptés dans le cadre du \ndébat budgétaire deviendraient ainsi automatiquement caducs. La disposition s’applique-\nrait à tous les actes juridiques adoptés dans le cadre du débat budgétaire, qu’ils \naméliorent ou non le budget voté.  \n \n \nArt. 31 - Circonstances extraordinaires \n \nAl. 2 \n\nLa définition des circonstances extraordinaires (nouveau) est calquée sur les critères \nautorisant les prélèvements à la réserve de politique conjoncturelle. En premier lieu, le \nConseil d’État devrait avoir recours à cette réserve, avant de proposer de déroger au \nfrein. Ce n’est qu’en cas d’impossibilité de couvrir intégralement les incidences liées à \nces circonstances (p. ex. si la réserve se révèle insuffisante) que le Conseil d’État \npourrait proposer de déroger au frein.  \n \nLa dérogation en raison de circonstances extraordinaires pour deux exercices au plus ne \ns’applique qu’à la phase budgétaire. En cas de non-respect du frein au niveau des \ncomptes, l’exercice n’est pas assimilé à une dérogation aux dispositions de l’article 30. \nEn revanche, tout déficit dans les comptes (qu’il résulte ou non d’une dérogation \npréalablement accordée) doit être amorti sur cinq ans, en vertu de l’article 31b, alinéa 1. \nPour autant, le Grand Conseil peut sur la base de l’alinéa 2 du même article, y renoncer, \nà la majorité des 3/5e.  \n \n\n\n\n \n\n22 \n\nSi un besoin de financement particulièrement important le justifiait (p. ex. investissement \ndans un projet d’infrastructure, programme de relance, désendettement des entités \nautonomes), rien n’interdirait par ailleurs au Grand Conseil de décider au cas par cas \ndans une loi ou un décret spécifique de sortir le projet du calcul des limites du frein à \nl’endettement, ainsi que cela s’est déjà pratiqué dans le passé (recapitalisation de \nprévoyance.ne). Au vu des montants en jeu, la décision y relative devrait, tout comme \npour l’application de l’article 31 LFinEC, être prise à la majorité de 3/5e.  \n \n \nArt. 31a - Augmentation du coefficient fiscal en raison d’un budget non conforme \n \nEn cas de budget non conforme, le Grand Conseil est amené à voter un projet de \nrelèvement du coefficient de l’impôt cantonal des personnes physiques limité à une \nannée et pour les seules personnes physiques. Les personnes morales ne sont pas \nconcernées par ce relèvement afin d’éviter de créer une instabilité préjudiciable dans \nl’environnement économique, et compte tenu du fait que les personnes morales en tant \nque telles ne peuvent lancer de référendum.  \n \nL’alinéa 2 précise la procédure à suivre si ni les mesures d’amélioration, ni la dérogation, \nni l’augmentation du coefficient fiscal ne recueillent une majorité suffisante. Dans ce cas, \nil revient au Grand Conseil de constater que le projet de budget qui résulte des débats \nn’est pas conforme à la législation et de le renvoyer pour être retravaillé à la commission \ndes finances, sur la base du projet discuté en plénum et des amendements déjà votés. \nPour ce faire, le renvoi doit avoir lieu avant le vote final. Dans ce scénario, il est \nvraisemblable que la nouvelle mouture du budget repasserait en plénum après que \nl’exercice budgétaire a débuté (soit durant le premier trimestre de l’année budgétaire \nn+1) de sorte que le Conseil d’État devrait au besoin édicter les mesures provisoires \nnécessaires pour débuter l’exercice budgétaire, par analogie à l’absence de budget \nréglée à l’article 19, alinéa 4. Ce contexte extraordinaire est désormais plus clairement \nlimité dans le temps : la commission des finances étant chargée de présenter un \nnouveau projet de budget, l’adoption de celui-ci met fin aux compétences extraordinaires \naccordées au Conseil d’État pour le règlement des affaires courantes. \n \n \nArt. 31b - Amortissement du déficit constaté dans les comptes \n \nCette nouvelle formulation dans un article distinct implique que tout déficit constaté dans \nles comptes soit amorti sur 5 ans à compter du deuxième exercice qui suit, et non pas \nuniquement comme c’est le cas actuellement, pour le découvert généré par les déficits \nnon conformes ayant fait l’objet d’une dérogation au frein. \n \nLe Grand Conseil peut, à la majorité de 3/5e, renoncer en tout ou partie à de tels \namortissements sur proposition du Conseil d’État. On songe à un déficit important \nconsécutif p. ex. au refinancement de prévoyance.ne, qu’il serait difficilement \nenvisageable de compenser dans les comptes des exercices suivants au vu de l’ampleur \ndes montants en jeu. En l’absence de critères formulés expressément dans la loi, il \nappartient au Conseil d’État, puis au Grand Conseil, d’apprécier de cas en cas si les \nconditions sont réunies pour actionner ce dispositif. \n \n \nArt. 50 - Réserve de politique conjoncturelle \n \nIl est renvoyé pour des explications complémentaires au chapitre 3.4 ci-dessus.  \n \nAl. 2 \n \n\n\n\n \n\n23 \n\nComme jusqu’ici, l’attribution de la moitié au moins de l’excédent de revenus du compte \nde résultat opérationnel (let. c) est autorisée pour autant que la dotation de la réserve de \npolitique conjoncturelle ne dépasse pas 5% des charges brutes totales du dernier \nexercice clos (environ 110 millions, base comptes 2017)1, et que résultat total demeure \nexcédentaire ou à l’équilibre. Au besoin cette affectation sera réduite en conséquence.  \n \nIl en va autrement des plus-values réalisées lors de ventes du patrimoine financier (let. a) \net de la moitié des revenus extraordinaires de la BNS (let. b), dont les attributions à la \nréserve doivent être garanties indépendamment du niveau de dotation et du résultat total. \nIl s’agit d’une part de ne pas laisser dériver le compte de résultats juste parce qu’un \nrevenu extraordinaire le permet, et d’autre part d’éviter des mauvaises incitations dans la \nvente du patrimoine financier, lequel ne doit pas être cédé pour compenser un compte de \nrésultats déficitaire, mais en fonction d’une analyse d’opportunité. Ces éléments de \nrevenus, en grande partie imprévisibles, ne seront d’ailleurs pas inscrits dans les budgets \nannuels, ni au demeurant les attributions à la réserve qui les sous-tendent. \n \nAl. 3 \n \nL’alinéa 3 (nouveau) reprend les dispositions contenues actuellement dans le RLFinEC \nde manière à renforcer leur ancrage légal, tout en les adaptant. Si, comme son nom \nl’indique, c’est la situation conjoncturelle qui justifie en premier lieu son utilisation, des \nprélèvements liés à des réductions de revenus ou des augmentations de charges \nimportants et subits (en lien p. ex. avec des dossiers fédéraux) doivent par analogie \négalement pouvoir être opérés. L’incidence financière pour chacune des circonstances \nrépondant aux critères doit représenter au minimum 1% des charges du dernier exercice \nclos lors de la préparation du budget (environ 22 millions, base comptes 2017). \n \n \nArt. 50a - Réserve de lissage de revenus \n \nLa disposition ancre juridiquement l’utilisation de la réserve de lissage servant à \ncompenser les fluctuations conjoncturelles importantes de certains revenus, dont les \nprincipes sont définis à l’article 11a. \n \nLa méthode de lissage statistique utilisée doit permettre à ce que dans la durée les \nattributions et prélèvements s’équilibrent automatiquement. Des déséquilibres tempo-\nraires (jusqu’à 5 ans environ) doivent pouvoir néanmoins être admis, de sorte qu’une \ndotation minimale suffisante est préalablement nécessaire à son bon fonctionnement. \n \nSi contre toute attente la dotation de la réserve de lissage de l’État devait en permanence \ns’établir à un niveau trop élevé par rapport aux fluctuations à couvrir, il appartiendrait au \nConseil d’État de proposer dans un acte législatif au Grand Conseil l’affectation des \nsurplus. \n \n \nArt. 50b - Réserve pour amortissements du patrimoine administratif \n \nCette disposition ancre juridiquement l’existence de cette réserve, destinée à compenser \npar des prélèvements annuels les charges supplémentaires d’amortissements découlant \nde la réévaluation des immobilisations du patrimoine administratif, conformément aux \nnormes du MCH2.  \n \n\n                                                \n1\nCette règle des 5% n’est toutefois pas impérative lors de la dotation initiale découlant de l’affectation des plus-values \n\ncomptables issues du retraitement des postes du bilan lors du passage au MCH2 (cf. art. 78, al. 2bis nouveau). \n\n \n\n\n\n \n\n24 \n\nCette réserve est initialement constituée par les plus-values comptables issues du retrai-\ntement des postes du bilan au moment du passage au MCH2. Sa dotation correspond à \nla charge d’amortissements cumulée supplémentaire sur 20 ans générée par le \nretraitement des immobilisations du patrimoine administratif. La réserve ne pourra plus \nêtre réalimentée après le passage au MCH2. \n \n \nArt. 78, al. 2 et 2bis - Retraitement du bilan \n \nAl. 2 \n \nLa nouvelle formulation élargit la possibilité d’attribution des plus-values au moment du \nretraitement des postes du bilan selon les normes du MCH2 aux nouvelles réserves de \nlissage et d’amortissement. \n \nAl. 2bis \n \nLa disposition est reprise en la reformulant de l’actuel article 78, alinéa 2, dernière \nphrase. \n \n \nArt. 80a - Déficits cumulés des années antérieures \n \nL’exercice 2019 constituant une étape intermédiaire sur la voie de l’assainissement \nstructurel devant être réalisé d’ici à 2020, il n’est pas envisageable d’atteindre l’équilibre \nbudgétaire dès cette année-là. D’autre part, l’entrée en vigueur prévue des révisions \ndans le courant de 2019 compte tenu des délais référendaires, implique que le budget \n2019, traité en décembre 2018, soit régi par les dispositions actuelles. Il est donc \nproposé de renoncer à amortir les déficits cumulés non autorisés des années antérieures \njusqu’à y compris 2019, en regard des déséquilibres importants que cela engendrerait \nsur les exercices budgétaires suivants. \n \n \n \n11. TRAITEMENT D’INTERVENTIONS PARLEMENTAIRES \n \n \n11.1 Abolition du frein à l’endettement \n \nEn date du 27 juin 2018, votre Autorité acceptait par 57 voix contre 56 la motion \npopulaire 18.163 « Pas question de payer votre crise ! – Abolir le frein à \nl’endettement » lancée sous la houlette du comité de crise regroupant l’ensemble des \npartis de gauche (PS, Les Verts, POP et SolidaritéS), les syndicats, ainsi qu’une partie \ndu milieu associatif, dont la teneur est la suivante : \n \n\nLes soussigné-e-s demandent au Conseil d’État de présenter un rapport au \nGrand Conseil proposant d’abolir dans les plus brefs délais le frein à \nl’endettement \n \nLe 5 juin 2005, le corps électoral neuchâtelois acceptait l'introduction dans la \nConstitution d'un mécanisme de frein à l’endettement et aux dépenses. Depuis \n2006, l'élaboration des budgets a démontré la rigidité de ce mécanisme. Cet état \nde fait s’aggrave encore en période de crise. Les mécanismes du frein à \nl’endettement ne sont pas anticycliques. Nombreux sont les citoyens du canton \nqui sont touchés d’une manière ou d’une autre par les crises régulières que \nconnaissent les finances de l’État. Le Conseil d’État invite la population à être \nconfiante en l’avenir mais la politique d’austérité qu’il mène ne permettra pas de \n\n\n\n \n\n25 \n\nredonner une nouvelle dynamique à notre canton. Le frein à l’endettement \nimpose trop de contraintes qui ne permettent pas à l’État d’investir là où il est \nessentiel afin de soutenir la population qui en a le plus besoin. En acceptant \nd’abolir le frein à l’endettement, vous donnerez un signal clair et fort à la \npopulation neuchâteloise et ferez preuve d’un esprit de solidarité et de \nresponsabilité. \n \nL’urgence est demandée. \n \nAuteur : Hans-Peter Renk, motion munie de 425 signatures \n\n \nLe Conseil d’État vous transmet par le présent rapport une alternative à l’abolition pure et \nsimple des dispositions du frein à l’endettement contenues dans la LFinEC, dont les \neffets positifs ont été rappelés au début du présent rapport. Les dispositions relatives au \nfrein aux dépenses (art. 36, al. 1 LFinEC) sont toutefois corrigées et prennent en \nconsidération les deux principales préoccupations des motionnaires :  \n \n– les limites du frein aux dépenses sont corrigées des principales variations \n\nconjonturelles grâce à un mécanisme de lissage des recettes les plus volatiles et à la \ndotation complète de la réserve de politique conjoncturelle ; \n\n \n– une limite d’investissement minimale est introduite, et ce de façon presque insensible \n\nà la conjoncture.  \n \nOn rappellera à toutes fins utiles que ces mécanismes  découlent de la Constitution \nneuchâteloise (majorité qualifiée de 3/5e figurant à l’art. 57, al. 3 Cst NE) et ont un \ncaractère impératif, de même que les dispositions relatives au frein au démantèlement \nsocial (art. 57, al. 3bis Cst NE et art. 36, al. 2 LFinEC) qui, en toute logique, devraient être \nabrogées également en cas d’abrogation des mécanismes de frein à l’endettement.  \n \nAinsi qu’il a déjà eu l’occasion de l’exprimer, le Conseil d’État est fermement opposé à \nl’abolition pure et simple du mécanisme de maîtrise des finances. \n \nL’expérience des décennies précédentes l’a démontré : sans règles du jeu préalablement \ndéfinies, une collectivité n’est pas en mesure de développer une politique financière \ncohérente, à même d’assurer sa viabilité dans la durée. Ballotée par des revendications \ncontradictoires de court terme, sa santé financière tend à se dégrader à long terme, \nl’absence de limite favorisant des déficits structurels et un endettement démesuré, en \nl’absence d’incitations à entreprendre conjointement les réformes de fond nécessaires. À \nla merci de ses créanciers, une collectivité trop endettée n’a plus la maîtrise de son \ndestin et n’est plus en mesure d’assurer les prestations essentielles à la cohésion \nsociale, à l’éducation, à la sécurité, à la prospérité, etc. Soumise à des conditions \nd’emprunt toujours plus drastiques, la collectivité emprunte pour rembourser ses dettes et \nfaire face à de nouveaux engagements, alors que la part du service de la dette pèse de \nplus en plus lourd, surtout en cas de remontée des taux d’intérêts. La collectivité n’est \nainsi plus en mesure de mener une politique financière et des politiques sectorielles \nindépendantes, au risque de précariser encore davantage celles et ceux pour qui les \nprestations de l’État sont déterminantes pour mener une existence décente. La \ncollectivité s’appauvrit sur les plans économiques, financiers et sociaux, sans être en \nmesure de s’adapter aux besoins de l’évolution de la société. Est-ce bien l’orientation \nsouhaitée ? Le Conseil d’État est au contraire profondément convaincu qu’un État \ncrédible, y compris sur le plan social, est un État aux finances saines.  \n \nAussi vous invite-t-il à classer la motion 18.163 et à lui préférer les propositions de \nrévision de la LFinEC proposées par le présent rapport. Ces propositions permettent de \nrépondre aux préoccupations de la motion, notamment en rendant le mécanisme plus \nsouple aux variations conjoncturelles et en favorisant les investissements. \n\n\n\n \n\n26 \n\n \n \n11.2 Projets de lois du groupe libéral-radical \n \nEn date du 29 mai 2018, le groupe libéral-radical déposait les deux projets de lois \nsuivants relatifs aux mécanismes institutionnels applicables en cas de budget non \nconforme au dispositif du frein à l’endettement : \n \n\n– Projet de loi (18.158) portant modification de la loi d’organisation du Grand \nConseil (OGC) ; \n\n– Projet de loi (18.159) portant modification de la loi sur les finances de l’État et \ndes communes (LFinEC).  \n\n \n \n11.2.1 Projet de loi du groupe libéral-radical (18.158) portant modification de la loi \n d’organisation du Grand Conseil (OGC) (Équilibre financier) \n \n\nLe Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel, \n\nsur la proposition de la commission… \n\ndécrète : \n \nArticle premier   La loi d’organisation du Grand Conseil (OGC) est complétée par \nles dispositions suivantes : \n\n \nArt. 286bis  \n \n1Les débats sur le budget sont précédés d’un débat d’entrée en matière à \nl’issue duquel le Grand Conseil détermine si l’équilibre financier pour l’État \nest atteint.  \n\n2En cas de constat négatif, le Grand Conseil détermine en chiffres le \ndépassement des limites fixées par la LFinEC. \n\n \nArt. 286ter  \n \nLe Grand Conseil, s’il en est requis par le Conseil d’État, vote sur la \nnécessité de déroger au frein à l’endettement \n \nArt. 286quater \n \n1Si la dérogation est admise, les débats sur le budget se poursuivent, \nchaque décision étant prise à la majorité simple.  \n\n2Le vote final à l’issue des débats est soumis à la majorité des 3/5.  \n\n3Si, lors du vote final, la majorité des 3/5 n’est pas atteinte, le budget est \nréputé avoir été adopté à la majorité simple ; le Grand Conseil constate \nl’importance de la dérogation au frein à l’endettement et relève simultané-\nment le coefficient de l’imposition des personnes physiques dans la \nmesure nécessaire pour atteindre les valeurs limites imposées par la loi.  \n \nArt. 286quinquies \n \n1Si la dérogation n’est pas requise par le Conseil d’État, ou refusée par le \nGrand Conseil, ou impossible, les débats continuent, chaque décision \nétant prise à la majorité simple.  \n\nDébat d’entrée \nen matière et \néquilibre \nfinancier \n\nDérogation au \nfrein à \nl’endettement \n\nDérogation et \naugmentation \nd’impôts \n\nBudget sans \ndérogation \n\n\n\n \n\n27 \n\n2À l’issue des débats, le budget est réputé avoir été adopté à la majorité \nsimple. Le Grand Conseil, si les valeurs limites concernant le frein à \nl’endettement ne sont pas respectées, relève simultanément le coefficient \nde l’imposition des personnes physiques pour atteindre lesdites limites.  \n \nArt. 2   La présente loi est soumise au référendum facultatif. \n\n \nArt. 3   1Le Conseil d'État fixe la date d'entrée en vigueur de la présente \nloi.  \n\n2Il pourvoit, s'il y a lieu, à sa promulgation et à son exécution. \n\n \n Auteur : Marc-André Nardin \n \n \n11.2.2 Projet de loi du groupe libéral-radical (18.159) portant modification de la loi \n sur les finances de l’État et des communes (LFinEC) \n \n\nLe Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel, \n\nsur la proposition de la commission… \n\ndécrète : \n\n \nArticle premier   La loi sur les finances de l’État et des communes (LFinEC) est \nmodifiée comme suit : \n\n \nArticle 30, alinéas 5, 6 (nouveau), 7 (nouveau), 8 (nouveau) \n \n5Au besoin, le Conseil d’État propose au Grand Conseil les mesures \nd’assainissement nécessaires au respect des alinéas 1 et 3 ci-dessus. Si \nces mesures ne suffisent pas, le Conseil d’État présente simultanément au \nbudget au Grand Conseil un projet de loi relevant pour une année le \ncoefficient de l’imposition des personnes physiques dans la mesure \nnécessaire pour atteindre ces valeurs limites.  \n\n6Si l’augmentation d’impôts des personnes physiques est refusée par le \nGrand Conseil, le budget est alors réputé adopté tel qu’il résulte des \ndébats, les charges budgétées étant réduites dans la proportion \nnécessaire pour couvrir le dépassement des limites du frein à \nl’endettement.  \n\n7Si la loi augmentant les impôts des personnes physiques est refusée en \nvotation populaire, les charges budgétées sont réduites de la même \nmanière qu’à l’alinéa précédent.  \n\n8Le Conseil d’État peut prendre en cas de référendum les dispositions \nprovisoires nécessaires pour réduire les charges. \n \nL’article 30, alinéa 6 actuel, devient l’article 30, alinéa 9. \n \nArticle 36, alinéa1, lettre c) \n \nc) une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 7 \n\nmillions de francs par année à l’exception des décisions prises selon \narticle 30, alinéa 5, LFinEC soumises à la majorité simple. \n\n \nArt. 2   La présente loi est soumise au référendum facultatif. \n \n\n\n\n \n\n28 \n\nArt. 3   1Le Conseil d'État fixe la date d'entrée en vigueur de la présente \nloi.  \n\n2Il pourvoit, s'il y a lieu, à sa promulgation et à son exécution. \n\n \n Auteur : Marc-André Nardin \n \n \n11.2.3. Appréciation du Conseil d’État  \n \nLes deux projets de lois traitent de la procédure à suivre durant les débats budgétaires \nlorsque les circonstances extraordinaires sont évoquées pour lever temporairement les \nmécanismes de maîtrise des finances, respectivement lorsque in fine, le budget issu des \ndébats ne respecte pas les dispositions y relatives et qu’une augmentation du coefficient \nd’impôt des personnes physiques est refusée. Bien que le Conseil d’État se soit déjà \nexprimé au sujet de ces projets de loi devant la commission financière du Grand Conseil, \nsaisie de leur traitement et qu’il n’ait formellement pas à y donner suite ici, il lui paraît utile \nde rappeler en la précisant sa position à ce sujet, vu la proximité avec les thématiques \ntraitées par le présent rapport : \n \n– les deux projets de lois sont inutilement complexes et ne peuvent être correctement \n\ninterprétés que par une lecture simultanée des dispositions y relatives contenues dans \nl’OGC et la LFinEC, ce qui rend l’ensemble du dispositif difficilement intelligible ; \n\n \n– l’adoption à la majorité simple d’une augmentation des recettes fiscales de plus de 7 \n\nmillions de francs par année en vue de rendre le budget conforme au frein est \ncontraire à l’article 57, alinéa 3 de la Constitution neuchâteloise qui prescrit le recours \nà la majorité qualifiée, même s’il est vrai que la disposition constitutionnelle renvoie à \nla loi pour qualifier la notion d’augmentation ou de diminution importante des recettes \nfiscales ; \n\n \n– certaines formulations ne sont pas suffisamment précises ou prêtent à confusion. Ainsi \n\npar exemple si les amendements sur le budget sont effectivement votés à la majorité \nsimple, il n’en va pas nécessairement de même des modifications de lois et décrets \naccompagnant ces amendements ; \n\n \n– les dispositions proposées n’abordent que la procédure institutionnelle applicable pour \n\nl’adoption du budget, sans apporter de propositions pour améliorer le fonctionnement \ndu mécanisme de maîtrise des finances proprement dit ; \n\n \n– en cas de budget non conforme et de refus d’une augmentation du coefficient \n\nd’impôts, la loi reporte les prérogatives du Grand Conseil en matière budgétaire sur le \nConseil d’État, en lui prescrivant de prendre les mesures pour réduire les charges \ndans la proportion nécessaire pour couvrir le dépassement des limites du frein à \nl’endettement. Cette manière de procéder négligerait les obligations légales à l’origine \nde nombre de dépenses qui ne peuvent par conséquent pas être simplement réduites \nlinéairement à court terme et sans l’intervention du Grand Conseil. Elle fait de surcroît \nl’impasse d’un indispensable compromis politique entre les différentes forces \npolitiques pour trouver une solution équilibrée, qui ne devrait au demeurant pas \nnécessairement se concrétiser exclusivement par une réduction des charges. Les \npropositions font en fin de compte porter dans ce contexte la responsabilité politique \ndu budget sur le Conseil d’État, à charge de ce dernier de résoudre la quadrature du \ncercle en identifiant quelles charges supplémentaires il pourrait réduire, alors même \nqu’il n’aurait pu dans son projet initial proposer un budget conforme. Cette disposition, \nqui va au-delà des mesures provisoires que le Conseil d’État pourrait être amené à \nprendre en l’absence de budget sur la base de l’article 19, alinéa 4 LFinEC, est \n\n\n\n \n\n29 \n\ncontraire à l’article 57, alinéa 1 de la Constitution neuchâteloise qui confère au Grand \nConseil la tâche d’arrêter le budget ; \n\n \n– enfin, en introduisant la notion de budget « réputé adopté », les projets de loi \n\npermettent d’appuyer toute la conduite financière d’un exercice et les mesures de \nrestriction qui l’accompagne sur un budget qui pourrait n’avoir même pas recueilli une \nmajorité simple du Parlement. À tout prendre, l’abolition pure et simple du principe de \nla majorité qualifiée pour le vote du budget paraîtrait préférable. \n\n \nPour toutes ces raisons et sans entrer davantage dans le détail des dispositions des \ndeux projets de lois, qui suscitent par ailleurs d’autres interrogations ou remarques, le \nConseil d’État vous recommande de ne pas y donner suite, et d’adopter les propositions \némises dans le présent rapport, qui visent le même but, mais par le biais d’une approche \ndifférente, plus simple et plus compréhensible. \n \n \n \n12. CONCLUSION \n \n \nAcceptés largement par la population il y a plus de dix ans, les mécanismes de maîtrise \ndes finances ont, à l’épreuve des faits, démontré leur utilité pour encadrer la conduite \nfinancière de l’État, réduire les déficits du compte de fonctionnement et limiter l’endet-\ntement. Ils ont simultanément montré leurs limites, en particulier leur manque de flexibilité \npour absorber les fluctuations conjoncturelles sans mettre en péril les prestations \nessentielles de l’État, la durabilité de son action ou sa crédibilité. En faisant dépendre \nl’investissement du résultat du compte de fonctionnement, ils ont aussi inutilement réduit \nles moyens consacrés par l’État au renouvellement et à la mode rnisation de ses \ninfrastructures, et par là au développement et à l’attractivité du canton. Les critiques nées \nde ces faiblesses doivent être entendues et des corrections doivent être apportées, ce \nque propose le Conseil d’État avec la présente révision de la législation financière.  \n \nPour autant, abolir purement et simplement les mécanismes de maîtrise des finances ne \nse justifie pas en regard des progrès réalisés depuis leur introduction et reviendrait à jeter \nle bébé avec l’eau du bain. Une collectivité qui produit constamment des déficits et de \nl’endettement s’affaiblit progressivement, perd son pouvoir d’action, subit des taux d’im-\nposition élevés et n’est progressivement plus en mesure d’assumer pleinement ses \nresponsabilités sociales, ni de promouvoir un cadre économique favorable, ni encore \nd’inspirer la confiance. À celles et ceux qui préconisent une telle voie, le Conseil d’État \noppose la réflexion de Charles Bettelheim2, pour qui « lorsque l’on cesse de compter, ce \nque l’on cesse de compter c’est d’abord la peine des hommes ». \n \nEn canalisant les ambitions politiques et en forçant les arbitrages et les choix, les \nmécanismes de frein à l’endettement permettent de mener la politique financière selon \nles principes du développement durable, dont elle est un élément essentiel. Il existe \nautant de dispositifs de maîtrise financière qu’il y a de collectivités publiques. Chaque col-\nlectivité doit rechercher la formule convenant le mieux à son contexte. Tout mécanisme \ndoit en ce sens trouver le subtil équilibre entre rigueur et souplesse pour s’adapter \nnotamment aux fluctuations conjoncturelles et autres aléas ponctuels. \n \nSur la base des expériences accumulées depuis 2005 dans notre canton, le Conseil \nd’État propose aujourd’hui de corriger les deux principales faiblesses des mécanismes de \nmaîtrise des finances. En mettant une plus forte priorité à l’investissement et en permet-\ntant, par le lissage de certaines recettes, le déploiement de politiques de moyen et long \ntermes, cette révision accompagne les autres impulsions positives qui sont ou seront \n\n                                                \n2\n Économiste et historien français (1913-2006) \n\nhttps://fr.wikipedia.org/wiki/1913\nhttps://fr.wikipedia.org/wiki/2006\n\n\n \n\n30 \n\nprochainement soumises au Grand Conseil : investissements dans les infrastructures de \nmobilité, prolongation de la politique du logement, déploiement de la politique régionale, \ninvestissements immobiliers, programme d’impulsion et de transformations, sans oublier \nles réformes de la fiscalité et de la péréquation financière ni la révision de la législation \nsur l’aménagement du territoire qui devraient stimuler l’investissement privé.  \n \nCette réforme est donc essentielle et le Conseil d’État souhaite qu’elle recueille une large \nadhésion, à la mesure de l’espoir qu’elle fait naître : celui d’un État financièrement sain et \ndont l’action et les ambitions suscitent la confiance et soutiennent le développement \ndurable du canton et la cohésion de sa population. \n \nCette révision s’accompagne enfin de précisions quant aux modalités de vote du budget \nen cas de circonstances exceptionnelles, de façon à répondre aux hésitations nées du \nrefus du budget 2018. Le Conseil d’État souhaite néanmoins que ces dispositions restent \nlongtemps inutilisées dès lors que le retour à une situation d’équilibre des comptes de \nl’État reste un objectif majeur de la politique financière. \n \nC’est avec la conviction profonde que les propositions formulées sont adaptées à la \nréalité du canton de Neuchâtel et de nature à répondre aux besoins actuels et aux défis \nfuturs que le Conseil d’État vous transmet le présent projet de révision de loi, accom-\npagné de deux décrets. \n \nLe Conseil d’État vous recommande par ailleurs de refuser l’abolition des dispositions du \nfrein à l’endettement requise par la motion populaire 18.163, qu’il vous invite à classer. Il \nvous invite simultanément à préférer les propositions qu’il vous soumet aux deux projets \nde lois 18.158 et 18.159 du groupe libéral-radical. \n \nVeuillez agréer, Monsieur le président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre \nhaute considération. \n \nNeuchâtel, le 29 août 2018 \n \n\nAu nom du Conseil d'État : \n\nLe président, La chancelière, \nL. KURTH S. DESPLAND\n\n\n\n \n\n31 \n\n \n\n \n\nLoi \nportant modification de la loi sur les finances de l'État et \ndes communes (LFinEC) \n \n\n \n \nLe Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel, \n\nsur la proposition du Conseil d'État, du 29 août 2018, \n\ndécrète : \n\n \n \nArticle premier   La loi sur les finances de l'État et des communes (LFinEC), du \n24 juin 2014, est modifiée comme suit : \n\n \nArt. 11a (nouveau)  \n\n \n1Afin d’atténuer leurs effets négatifs sur la politique budgétaire, les pics \nconjoncturels importants auxquels sont soumis certains revenus peuvent \nfaire l’objet d’un correctif correspondant à la différence entre les revenus \nbudgétés ou comptabilisés, et les revenus tendanciels déterminés par un \nlissage statistique des données basé sur une méthode scientifiquement \nreconnue. \n\n2L'exécutif règle les modalités. Il définit notamment les revenus \nconcernés, le filtre statistique et son application. \n\n \nArt. 30  \n\n \n1Le budget est établi de manière à présenter : \n\na) un volume d’investissements nets compris entre 3,5% et 4,5% des \nrevenus déterminants (totalité des revenus hors subventions à \nredistribuer et imputations internes), incluant un écart statistique pour \nsoldes non utilisés de 0,5 point (%) ; \n\nb) un compte de résultats équilibré ou positif, permettant d’atteindre un \ndegré d’autofinancement (DA) de 70% au moins. \n\n2Le volume des investissements nets prévu par l’alinéa 1 peut être \naugmenté de : \n\na) 1 point (%) si le DA atteint 80% au moins ; \n\nb) 2 points (%) si le DA atteint 90% au moins ; \n\nc) 3 points (%) ou plus si le DA atteint 100% au moins. \n\n3Pour le calcul du degré d'autofinancement au sens des alinéas 1 et 2 \nsont appliquées les règles suivantes : \n\na) l’autofinancement correspond à la somme du solde du compte de \nrésultats et des amortissements du patrimoine administratif, déduction \nfaite du prélèvement à la réserve pour amortissements ; \n\nCorrection des \npics conjoncturels \nimportants de \nrevenus \n\nRègles de \npolitique financière \n\n\n\n \n\n32 \n\nb) les investissements nets pris en compte correspondent au montant net \ntotal porté au budget, déduction faite d’un écart statistique représentant \n0,5% des revenus déterminants. \n\n4Les investissements qui doivent entraîner des flux financiers nets positifs \nsur une période de dix ans ne sont pas pris en considération dans le \nvolume défini selon les alinéas 1 et 2. \n\n5Sous réserve des circonstances prévues à l’article 31, le Grand Conseil \nadopte les mesures d'assainissement nécessaires au respect des alinéas \nprécédents. \n\n6En cas de refus du budget par le Grand Conseil, les lois et décrets \nadoptés lors du débat consacré au budget deviennent caducs. \n\n \nArt. 31 (nouvelle teneur) \n\n \n1Si les mesures visées à l’article 30, alinéa 5 ne suffisent pas, le Grand \nConseil peut, sur proposition du Conseil d’État et à la majorité des trois \ncinquièmes de ses membres, déroger en tout ou partie dans le budget aux \ndispositions de l’article 30, alinéas 1 et 2 pour une durée de deux années \nconsécutives au plus en cas de circonstances extraordinaires. \n\n2Les circonstances extraordinaires sont celles justifiant un prélèvement à \nla réserve de politique conjoncturelle conformément à l’article 50, mais \ndont les incidences financières ne peuvent être intégralement couvertes \npar ladite réserve ou par d’autres mesures d’assainissement.  \n\n \nArt. 31a (nouveau) \n\n \n1Si les mesures visées à l’article 30, alinéa 5 ne suffisent pas ou que la \ndérogation en vertu de circonstances extraordinaires selon l’article 31 ne \nrecueille pas une majorité suffisante, le Grand Conseil se prononce sur un \nrelèvement pour une année du coefficient de l'impôt cantonal des person-\nnes physiques, dans la mesure nécessaire pour respecter les critères \nfixés à l’article 30, alinéas 1 et 2. \n\n2Si l’augmentation du coefficient d’impôt ne recueille pas une majorité \nsuffisante, le budget est renvoyé avant le vote final à la commission des \nfinances, avec mandat de le rendre conforme à la législation. \n\n \nArt. 31b (nouveau) \n\n \n1Tout déficit constaté dans les comptes de l’État est amorti au taux de \n20% au moins, à compter du budget du deuxième exercice qui suit. \n\n2Le Grand Conseil peut, sur proposition du Conseil d’État et à la majorité \ndes trois cinquièmes de ses membres, renoncer en tout ou partie à \namortir un déficit constaté dans les comptes. \n\n \nArt. 50 (nouvelle teneur) \n\n \n1Le Conseil d'État attribue à la réserve de politique conjoncturelle lors de \nla clôture des comptes : \n\na) l’entier des plus-values réalisées lors de ventes du patrimoine \nfinancier ; \n\nAugmentation du \ncoefficient fiscal en \nraison d'un budget \nnon conforme \n\nAmortissement du \ndéficit constaté \ndans les comptes \n\n\n\n \n\n33 \n\nb) la moitié des revenus extraordinaires de la Banque nationale suisse \n(BNS), excédant la part ordinaire du bénéfice allouée au canton selon \nconvention conclue entre le Département fédéral des finances et la \nBNS ; \n\nc) au moins la moitié de l'excédent de revenus du compte de résultat \nopérationnel.  \n\n2L’attribution selon lettre c) de l’alinéa précédent ne peut intervenir que \njusqu’à concurrence d’une dotation de la réserve ne dépassant pas 5% \ndes charges brutes du dernier exercice clos, et pour autant que le résultat \ntotal du compte de la collectivité demeure excédentaire ou à l'équilibre. \n\n3Le prélèvement à la réserve de politique conjoncturelle ne peut intervenir \nqu’en lien avec au moins l'une des circonstances suivantes : \n\na) diminution du montant cumulé des revenus fiscaux ne faisant pas \nl’objet d’un mécanisme de lissage au sens de l’article 11a, pour autant \nqu’elle ne découle pas d’une révision de la fiscalité ou d’une baisse du \ncoefficient fiscal ; \n\nb) diminution des revenus perçus d'une autre collectivité ; \n\nc) augmentation brutale d'un poste de charges ; \n\nd) financement d’un programme de relance clairement identifié. \n\n4L'incidence financière pour chacune des circonstances mentionnées à \nl’alinéa 3 est calculée en référence aux derniers comptes clos au moment \nde la préparation du budget et doit représenter au minimum 1% des \ncharges brutes de ces comptes avant consolidation.  \n\n5Le prélèvement, autorisé au plus pour quatre années consécutives, peut \nêtre inscrit dans le cadre de la préparation du budget ou comptabilisé lors \nde la clôture de l’exercice courant. Si le prélèvement est inscrit au budget, \nles circonstances selon alinéas 3 et 4 ci-dessus doivent être confirmées à \nla clôture de l'exercice pour qu'il soit comptabilisé. \n\n6Il ne peut excéder 50% du montant de la réserve inscrite au bilan, ni \ndépasser la somme des incidences négatives justifiant le recours à la \nréserve. \n\n7Les attributions à la réserve et les prélèvements sur cette dernière \ninterviennent par le biais du compte de résultat extraordinaire. \n\n8Le Conseil général peut prévoir la création d’une telle réserve au niveau \ncommunal. \n\n \nArt. 50a (nouveau) \n\n \n1La différence entre les revenus budgétés ou comptabilisés et les revenus \ntendanciels selon l’article 11a est débitée ou créditée à la réserve de \nlissage de revenus par le biais du compte de résultat extraordinaire. \n\n2Les attributions et prélèvements à la réserve doivent s’équilibrer dans la \ndurée. \n\n3L'exécutif règle les modalités. \n\n  \n\nRéserve de \nlissage de revenus \n\n\n\n \n\n34 \n\nArt. 50b (nouveau) \n \n1Les charges annuelles d’amortissements supplémentaires du patrimoine \nadministratif découlant de la réévaluation des immobilisations dans le \ncadre du MCH2 peuvent être compensées par des prélèvements de \nmêmes montants à la réserve pour amortissements. \n\n2La réserve pour amortissements est alimentée à titre unique par les plus-\nvalues comptables réalisées sur la réévaluation des immobilisations lors \ndu passage au MCH2. Des attributions ultérieures ne sont pas autorisées. \n\n3La réserve est utilisée jusqu’à son épuisement. \n\n \nArt. 78, al. 2 (nouvelle teneur), al. 2bis (nouveau)  \n\n \n2(1ère phrase inchangée). Ces réserves de retraitement peuvent \nnotamment servir à compenser d’éventuelles réévaluations ultérieures de \npostes du patrimoine financier, ainsi qu’à procéder à des dotations des \nréserves de politique conjoncturelle, de lissage de revenus et pour \namortissements du patrimoine administratif telles que définies aux articles \n50 à 50b.  \n\n2bisS’agissant de la réserve de politique conjoncturelle, la limite de 5% \nmentionnée à l’article 50, alinéa 2, ne s’applique pas lors de l’affectation \ndes réserves de retraitement issues du passage au MCH2. \n\n \nArt. 80a  \n\n \nLes déficits cumulés jusqu’à l’exercice 2019 inclus ne sont pas amortis. \n\n \nArt. 2   La présente loi est soumise au référendum facultatif. \n\n \nArt. 3   1Le Conseil d'État pourvoit, s'il y a lieu, à la promulgation et à l’exécution \nde la présente loi. \n\n2Il fixe la date de son entrée en vigueur. \n\n \n\nNeuchâtel, le \n\nAu nom du Grand Conseil : \n\nLe président, La secrétaire générale, \n  \n\nRéserve pour \namortissements du \npatrimoine \nadministratif \n\nDéficits cumulés \ndes années \nantérieures \n\n\n\n \n\n35 \n\n \n\n \n\nDécret \nportant attribution d’un montant de 110 millions de francs \nà la réserve de politique conjoncturelle \n \n\n \n \nLe Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel, \n \nVu la loi sur les finances de l’État et des communes (LFinEC), du 24 juin 2014, \n\nsur la proposition du Conseil d'État, du 29 août 2018, \n\ndécrète : \n\n \n \nArticle premier   Un montant de 110 millions de francs est attribué à la réserve \nde politique conjoncturelle au sens de l’article 50 LFinEC, par le biais d’une \nréaffectation des plus-values comptables enregistrées lors du passage aux \nnormes du MCH2 dans la réserve de retraitement du patrimoine administratif. \n\n \nArt. 2 1Le Conseil d'État pourvoit à l’exécution du présent décret. \n\n2Le présent décret n'entrera en vigueur que si la loi portant révision de la loi sur \nles finances de l’État et des communes (LFinEC), du 24 juin 2014, adoptée par \nle Grand Conseil le XX, est promulguée. Dans ce cas, le Conseil d'État fixera la \ndate d'entrée en vigueur du présent décret. Dans le cas contraire, le présent \ndécret sera caduc de plein droit. \n\n \nNeuchâtel, le \n\nAu nom du Grand Conseil : \n\nLe président, La secrétaire générale, \n  \n\n\n\n \n\n36 \n\n \n\n \n\nDécret \nportant attribution d’un montant de 100 millions de francs \nà la réserve de lissage de revenus \n \n\n \n \nLe Grand Conseil de la République et Canton de Neuchâtel, \n \nVu la loi sur les finances de l’État et des communes (LFinEC), du 24 juin 2014, \n\nsur la proposition du Conseil d'État, du 29 août 2018, \n\ndécrète : \n\n \n \nArticle premier   Un montant de 100 millions de francs est attribué à la réserve \nde lissage de revenus au sens de l’article 50a LFinEC, par le biais d’une \nréaffectation des plus-values comptables enregistrées lors du passage aux \nnormes du MCH2 dans la réserve de retraitement du patrimoine administratif. \n\n \nArt. 2 1Le Conseil d'État pourvoit à l’exécution du présent décret. \n\n2Le présent décret n'entrera en vigueur que si la loi portant révision de la loi sur \nles finances de l’État et des communes (LFinEC), du 24 juin 2014, adoptée par \nle Grand Conseil le XX, est promulguée. Dans ce cas, le Conseil d'État fixera la \ndate d'entrée en vigueur du présent décret. Dans le cas contraire, le présent \ndécret sera caduc de plein droit. \n\n \n\n \nNeuchâtel, le \n\nAu nom du Grand Conseil : \n\nLe président, La secrétaire générale, \n \n\n \n \n\n\n\n \n\n \n\nANNEXE \n \n \n \n \n\nAnnexe \n \nRapport KOF \n \n \nVoir brochure séparée  \n \n\n \n  \n\n\n\n \n\n38 \n\nTABLE DES MATIÈRES \n  Pages \n \nRÉSUMÉ  ..............................................................................................................  1 \n \n1. INTRODUCTION ..........................................................................................    2 \n \n2. ÉVALUATION DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES FINANCES ................  4 \n2.1. Bref rappel de l’introduction des mécanismes de maîtrise des finances .......  4 \n2.2. Impact du frein à l’endettement sur l’évolution financière de l’État ................  5 \n2.3. Problèmes constatés dans l’application du frein à l’endettement ..................  10 \n \n3. PRINCIPAUX AXES DE RÉVISION .............................................................  11 \n3.1. Mécanisme de lissage basé sur les revenus tendanciels ..............................  11 \n3.2 Objectif minimal d’investissements, pouvant être relevé par paliers .............  13 \n3.3 Résultat total équilibré dès 2020 et disposition transitoire pour 2019 ............  15 \n3.4 Réserve de politique conjoncturelle ..............................................................  16 \n3.5 Mécanismes institutionnels applicables en matière budgétaire .....................  17 \n \n4. LIEN AVEC D’AUTRES PROJETS ..............................................................  18 \n \n5. CONSÉQUENCES POUR L’ÉTAT ..............................................................  18 \n5.1 Conséquences financières ...........................................................................  18 \n5.2 Conséquences sur les effectifs et l’informatique ...........................................  19 \n \n6. CONSÉQUENCES POUR LES COMMUNES ..............................................  19 \n \n7. COMPATIBILITÉ DU PROJET AVEC LES RÉFORMES DE L’ÉTAT \n\nET LE REDRESSEMENT DES FINANCES .................................................  19 \n \n8. VOTE DU GRAND CONSEIL .......................................................................  20 \n \n9. CONSULTATION .........................................................................................  20 \n \n10. COMMENTAIRES ARTICLE PAR ARTICLE \n\n(SELON PROPOSITIONS DU CONSEIL D’ÉTAT) ......................................  20 \n \n11. TRAITEMENT D’INTERVENTIONS PARLEMENTAIRES ...........................  24 \n11.1 Abolition du frein à l’endettement..................................................................  24 \n11.2 Projets de lois du groupe libéral-radical ........................................................  26 \n \n12. CONCLUSION .............................................................................................  29 \n \nProjet de loi portant révision de la LFinEC .............................................................  31 \n \nProjet de décret portant attribution de 110 millions de francs à la réserve \nde politique conjoncturelle .....................................................................................  35 \n \nProjet de décret portant attribution de 100 millions de francs à la réserve \nde lissage de revenus ............................................................................................  36 \n \n \nANNEXE:  \nAnnexe 1 : Rapport KOF du 11 janvier 2018 (document séparé) ...........................  37 \n \n \n \n\n\n