name: 21.023_CE_Annexe: PÉRÉQUATION FINANCIÈRE INTERCOMMUNALE

text: \n  \n\nPÉRÉQUATION FINANCIÈRE INTERCOMMUNALE 21.023 \n \n\n \n \n \n \n \n \n \n \n \nAnnexe 1 : \n\n \n \nRapport BSS : Système péréquatif intercommunal neuchâtelois \n\n\n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page i \n\nRapport final \n\nSystème péréquatif \nintercommunal \nneuchâtelois \n\nEvaluation globale et évaluation de la compensation \nplus spécifique des charges d'altitude \n \n \nBâle 30.09.2020 \n\n3 \n\n\n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page i \n\nImpressum \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois \n\nEvaluation globale et évaluation de la compensation plus spécifique des charges d'altitude \n\nRapport final \n\n30.09.2020 \n\n \n\nMandant : Département des finances et de la santé du Canton de Neuchâtel \n\n \n\nAuteurs : Miriam Frey, Michael Lobsiger, Harald Meier  \n\nCollaborateur externe : Prof. Dr. Claude Jeanrenaud  \n\n \n\n \n\n \n\nBSS Volkswirtschaftliche Beratung AG \n\nAeschengraben 9 \n\n4051 Basel \n\nT +41 61 262 05 55 \n\nmiriam.frey@bss-basel.ch \n\n \n\nwww.bss-basel.ch \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nLa version originale du rapport a été rédigée en allemand. \n\nTraduit par : Evelyne Vaslin \n\n \n\n \n\n \n\n© 2020 BSS Volkswirtschaftliche Beratung AG \n\n  \n\n\n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page ii \n\nContenu \n\nRésumé ......................................................................................................................................... 1 \n\n1. Introduction ............................................................................................................................. 4 \n\n1.1 But du mandat .................................................................................................................................. 4 \n\n1.2 Méthodologie .................................................................................................................................... 4 \n\n2. Conception de la péréquation financière ............................................................................. 4 \n\n2.1 Evolution ........................................................................................................................................... 4 \n\n2.2 Instruments ....................................................................................................................................... 5 \n\n2.3 Evaluation ....................................................................................................................................... 14 \n\n3. Réalisation des objectifs ..................................................................................................... 17 \n\n3.1 Solidarité ........................................................................................................................................ 17 \n\n3.2 Réduction des disparités ................................................................................................................ 20 \n\n3.3 Assumer les tâches ........................................................................................................................ 22 \n\n4. Comparaison intercantonale ............................................................................................... 24 \n\n4.1 Système ......................................................................................................................................... 24 \n\n4.2 Disparités avant péréquation .......................................................................................................... 25 \n\n4.3 Disparités après péréquation .......................................................................................................... 28 \n\n4.4 Attractivité fiscale ........................................................................................................................... 32 \n\n5. Charges d'altitude ................................................................................................................ 35 \n\n5.1 Contributions RPT .......................................................................................................................... 35 \n\n5.2 Analyse détaillée des charges d'altitude ......................................................................................... 37 \n\n6. Synthèse ................................................................................................................................ 50 \n\n6.1 Conclusions .................................................................................................................................... 50 \n\n6.2 Recommandations.......................................................................................................................... 51 \n\nA. Annexe ................................................................................................................................... 52 \n\nA.1 Système péréquatif des autres cantons ......................................................................................... 52 \n\nA.2 Tableaux supplémentaires ............................................................................................................. 56 \n\n \n\n \n\n  \n\n\n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page iii \n\nTableaux \n\nTableau 1 Communes bénéficiaires et contributrices, 2020 ...................................................... 6 \n\nTableau 2 Compensation des charges de centre ...................................................................... 9 \n\nTableau 3 Péréquation financière, comparaison intercantonale (CHF par habitant) .............. 24 \n\nTableau 4 Dépenses nettes par habitant des communes par fonctions.................................. 41 \n\nTableau 5 Dépenses nettes par habitant des communes par fonctions partielles .................. 43 \n\nTableau 6 Statistiques descriptives des indicateurs d’influence .............................................. 45 \n\nTableau 7 Résultats de l’analyse de régression des fonctions 6-8 & 10 ................................. 46 \n\nTableau 8 Résultats de l’analyse de régression des fonctions partielles ................................ 47 \n\nTableau 9 Péréquation financière, Berne ................................................................................ 52 \n\nTableau 10 Péréquation financière, Fribourg ............................................................................ 53 \n\nTableau 11 Péréquation financière, Soleure ............................................................................. 54 \n\nTableau 12 Péréquation financière, Vaud ................................................................................. 55 \n\n \n\n  \n\n\n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page iv \n\nFigures \n\nFigure 1 Péréquation financière intercommunale, 2020 ......................................................... 5 \n\nFigure 2 Péréquation des ressources, 2020 ........................................................................... 7 \n\nFigure 3 Dépenses nettes par habitant, culture, sport, loisirs, 2018....................................... 8 \n\nFigure 4 Revenu fiscal harmonisé avant péréquation des ressources, 2020 ....................... 18 \n\nFigure 5 Revenu fiscal harmonisé avant péréquation des ressources, régions, 2020 ......... 18 \n\nFigure 6 Revenu fiscal harmonisé, avant et après péréquation des ressources, 2020 ........ 20 \n\nFigure 7 Péréquation des ressources, évolution................................................................... 22 \n\nFigure 8 Indice des ressources avant péréquation, écart ..................................................... 25 \n\nFigure 9 Indice des ressources avant péréquation, écart, 5 communes .............................. 26 \n\nFigure 10 Dépenses nettes, communes ................................................................................. 26 \n\nFigure 11 Dépenses nettes par habitant, communes, Neuchâtel ........................................... 27 \n\nFigure 12 Dépenses nettes par habitant, communes, Soleure ............................................... 27 \n\nFigure 13 Indice des ressources, avant et après péréquation ................................................ 29 \n\nFigure 14 Communes bénéficiaires et contributrices, péréquation des ressources ............... 30 \n\nFigure 15 Ecart de coefficient d'impôt global, personnes physiques, 2019 ............................ 33 \n\nFigure 16 Corrélation entre capacité financière et altitude ..................................................... 40 \n\nFigure 17 Corrélation dépenses nettes par habitant et altitude, fonctions ............................. 42 \n\nFigure 18 Corrélation entre dépense nette par habitant et altitude, fonctions partielles ........ 44 \n\nFigure 19 Revenu fiscal harmonisé, 2020 .............................................................................. 56 \n\nFigure 20 Revenu fiscal harmonisé, 2019 .............................................................................. 56 \n\n \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 1 \n\nRésumé \n\nBut du mandat \n\nLe système péréquatif intercommunal neuchâtelois est entré en vigueur en 2001. Il a été réformé \n\nen 2015 puis une nouvelle fois en 2020. Le but du présent rapport consiste à évaluer les modifi-\n\ncations de la législation intervenues en 2015 et 2020 sur le plan conceptuel et en comparant le \n\nmodèle neuchâtelois à celui adopté par d'autres cantons. Un accent particulier sera mis sur la \n\nthématique des charges géo-topographiques. Du point de vue méthodologique, l’appréciation de \n\nla péréquation financière s’effectue selon la théorie économique de la péréquation financière et \n\nau moyen d’analyses statistiques. \n\nConception de la péréquation financière \n\nInstruments \n\nPéréquation horizontale des ressources : la compensation des ressources est basée sur le principe \n\nque les communes financièrement fortes versent des contributions aux communes financière-\n\nment faibles. Au total, les communes financièrement fortes payent des contributions à hauteur de \n\n40 % de leur capacité financière supérieure à la moyenne, en utilisant pour ce faire une progres-\n\nsion. Celle-ci a pour conséquence que les communes financièrement très faibles sont amenées à \n\nun niveau plus élevé que celui qui serait atteint sans progression. La péréquation des ressources \n\ns’élève à 21 millions de francs (année 2020). \n\nPéréquation des ressources, 2020 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. \n\nPéréquation verticale complémentaire : dans un deuxième temps, on élève le revenu fiscal moyen \n\ndes communes quand leurs ressources fiscales n’atteignent pas encore 79 %. La dotation mini-\n\nmale est financée par le canton. Actuellement, aucune commune n’a besoin de contribution au \n\ntitre de la péréquation complémentaire pour atteindre la dotation minimale de 79 %. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 2 \n\nCompensation des charges de centre : la compensation des charges de centre s’élève actuellement \n\nà 6 millions de francs pour Neuchâtel ainsi que 6 millions de francs répartis respectivement entre \n\nLa Chaux-de-Fonds et Le Locle, soit au total 12millions de francs. L’indemnisation a lieu pour des \n\nprestations dans les domaines culture, sport et loisirs pour lesquels il existe un intérêt cantonal et \n\nque les centres fournissent, sans recevoir une indemnisation intégrale, aux habitants du canton \n\nmême si ceux-ci ne résident pas dans leur commune. Le canton assure le financement comme \n\nprévu. Le montant de la compensation a été fixé politiquement. \n\nInstruments en dehors de la loi sur la péréquation financière intercommunale : de plus, il existe \n\négalement en dehors de la loi sur la péréquation financière des instruments avec une fonction de \n\ncompensation : compensation horizontale des dépenses dans le domaine scolaire, répartition des \n\ncharges avec des contributions par habitant des communes dans les domaines structures d’ac-\n\ncueil, transports publics et facture sociale ainsi que répartition fiscale avec effet péréquatif sur la \n\ntaxe sur les véhicules et l’impôt des personnes morales. \n\nEvaluation \n\nLa conception de la péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel correspond en grande \n\npartie aux exigences d’un système moderne selon la théorie économique : la péréquation des res-\n\nsources et la compensation des charges s’effectuent séparément. Les communes ne peuvent pra-\n\ntiquement pas influencer la péréquation et la progression de la péréquation des ressources est \n\njudicieuse du point de vue de l’efficience et de l’efficacité. En outre, la péréquation financière at-\n\nteint ses buts. Sur le plan conceptuel, il y a des réserves seulement en ce qui concerne la répartition \n\ndans le cadre de la fiscalité des personnes morales (une partie des impôts communaux des per-\n\nsonnes morales est répartie en fonction du nombre d’emplois). \n\nLes instruments dans le Canton de Neuchâtel sont comparables à ceux des autres systèmes de \n\npéréquation financière dans d’autres cantons. Une particularité est que la compensation des \n\ncharges ne se fait pas par le biais de la loi sur la péréquation financière mais exclusivement et \n\nspécifiquement par domaines. \n\nLe Canton de Neuchâtel présente des disparités de ressources relativement faibles avant péréqua-\n\ntion. Néanmoins, il importe d’observer que la deuxième plus grande commune est également la \n\nplus forte financièrement (la ville de Neuchâtel avec près de 20 % de la population) - une particu-\n\nlarité dans la comparaison intercantonale. Au cours des dernières années, les disparités ont dimi-\n\nnué. La péréquation des ressources réduit notablement les différences entre les communes. \n\nCharges d'altitude \n\nLa péréquation géo-topographique de la RPT permet d’indemniser les charges par habitant supé-\n\nrieures à la moyenne résultant de la topographie et de la densité de la population. En 2020, le \n\nCanton de Neuchâtel a reçu des paiements compensatoires d’environ 23,6 millions de francs prin-\n\ncipalement au titre de l’altitude. Actuellement, une initiative demande la répartition de 90 % de \n\nces paiements RPT pour la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topogra-\n\nphiques aux communes du Canton de Neuchâtel situées à une altitude élevée. Cela représenterait \n\n21,2 millions de francs. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 3 \n\nDans le Canton de Neuchâtel, les domaines de charges excessives définis par la RPT sont en partie \n\ndes tâches communales et en partie des tâches cantonales. Le domaine de dépenses décisif est la \n\ncirculation routière. On peut donc supposer que les communes subissent des charges excessives \n\nparticulières dues à l’altitude et qu’on peut les indemniser. Pour clarifier l’importance de ces \n\ncharges excessives, une analyse approfondie a été effectuée. Celle-ci montre que l’altitude n’a d’ef-\n\nfet sur les dépenses nettes par habitant que dans le domaine partiel du tourisme. \n\nL’effet est certes significatif d’un point de vue statistique mais négligeable d’un point de vue éco-\n\nnomique. Ce résultat confirme les analyses du rapport de BSS de 2010. Il faut souligner qu’en \n\nraison du petit nombre de communes, il est difficile de montrer des liens statistiques. En outre, \n\nles liens entre les facteurs d’influence géo-topographiques et les dépenses sont souvent diffus, car \n\nla topographie joue certes un rôle dans de nombreux domaines, mais d’autres facteurs d’influence \n\n- en partie plus pertinents - peuvent également survenir. Si l’altitude avait une influence majeure, \n\ncela serait quand même visible sous forme d’une corrélation (partielle) haute et significative mais \n\nce n’est pas le cas.   \n\nNous interprétons donc, le résultat comme suit : l’altitude peut avoir une certaine influence sur \n\nles dépenses des communes ; cela est confirmé ponctuellement et justifie aussi la répartition de \n\nl’impôt sur les véhicules en fonction de l’altitude. Cependant, son influence sur les communes ne \n\nmontre pas une intensité telle qu’une compensation de plus de 20 millions de francs sous l’angle \n\ndes charges semble justifiée. \n\nRecommandations  \n\nNous recommandons de laisser l’ensemble du système de péréquation financière tel qu’il est. La \n\nconception correspond à un système moderne de péréquation financière et permet d’atteindre les \n\nbuts de la péréquation financière. Un maintien du système actuel est d’autant plus recommandé \n\nqu’une grande réforme vient d’avoir lieu. Toutefois, nous pensons que les points suivants de-\n\nvraient faire l’objet d’une discussion : \n\n− répartition des impôts communaux des personnes morales : Actuellement, cet instrument con-\n\ntient des éléments de ressources et de charges. Selon la théorie de la péréquation financière, il \n\nfaudrait cependant les séparer pour garantir la transparence et le pilotage du système. De ce \n\nfait, à notre avis, on devrait discuter des questions suivantes sur le plan politique : le (premier) \n\nobjectif de cet instrument est-il de réduire les charges excessives des communes ayant un \n\nnombre d’emplois élevé ou plutôt de redistribuer les ressources entre les communes ? Selon \n\nl’objectif fixé, des adaptations pourraient éventuellement avoir lieu. \n\n− effet péréquatif : les disparités de ressources ont eu tendance à s’amenuiser au cours des der-\n\nnières années ; en revanche, récemment, la redistribution a été renforcée avec l’augmentation \n\ndu taux de réduction des écarts dans la péréquation des ressources. Eu égard à l’importance \n\nde la charge fiscale dans le canton et à la faible variance de la charge fiscale entre les com-\n\nmunes, il faut, à notre avis, examiner d’un œil critique une augmentation de l’intensité de la \n\ncompensation, parce qu’elle réduit la concurrence fiscale. L’ampleur de la redistribution est \n\ntoutefois une question politique. \n\n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 4 \n\n1. Introduction \n\n1.1 But du mandat \n\nLe système péréquatif intercommunal neuchâtelois est entré en vigueur en 2001. Il a été réformé \n\nen 2015 puis une nouvelle fois en 2020. Le but du présent rapport consiste à évaluer les modifi-\n\ncations de la législation intervenues en 2015 et 2020 sur le plan conceptuel et en comparant le \n\nmodèle neuchâtelois à celui adopté par d'autres cantons. Un accent particulier sera mis sur la \n\nthématique des charges géo-topographiques. \n\n1.2 Méthodologie \n\nDu point de vue méthodologique, l’appréciation de la péréquation financière s’effectue selon la \n\nthéorie économique de la péréquation financière et au moyen d’analyses statistiques :  \n\n− théorie économique : pour apprécier la péréquation financière et la compensation des charges, \n\non examine si les exigences faites à un système moderne selon la théorie économique sont \n\nremplies. Un critère décisif, pour ce faire, est le principe 1 objectif = 1 instrument. Appliqué à \n\nla péréquation financière, cela signifie que la péréquation financière et la compensation des \n\ncharges ne doivent pas être mélangées. En outre, il est important d’éviter que les communes \n\nne puissent influencer les paiements compensatoires par leurs décisions et d’offrir des incita-\n\ntions négatives. Enfin, sont pertinents des principes comme : transparence, pilotage et prévi-\n\nsibilité. \n\n− évaluations statistiques : les évaluations des données se réfèrent à la situation actuelle ainsi \n\nqu’aux évolutions temporelles ou aux comparaisons intercantonales. En outre, nous mettons \n\nl’accent sur les analyses statistiques portant sur l’influence de l’altitude sur les charges des \n\ncommunes. \n\n \n\n2. Conception de la péréquation financière \n\n2.1 Evolution  \n\nLa péréquation financière est entrée en vigueur dans le Canton de Neuchâtel en 2001. Au cours \n\ndes dernières années, deux réformes ont été mises en œuvre : \n\n− la réforme de 2015 a permis d’effectuer des ajustements dans la péréquation des ressources. \n\nLes calculs ont été corrigés et d’autres impôts pris en compte. En outre, les tâches ont été re-\n\ndistribuées entre le canton et les communes. \n\n− la réforme de 2020 a introduit une nouvelle conception de la compensation des charges. Pen-\n\ndant que les charges de centre (culture/sport) sont indemnisées par le biais de la loi sur la \n\npéréquation financière, la compensation des charges excessives est, et cela est nouveau, in-\n\ndemnisée séparément, c’est-à-dire pour chaque domaine. En outre, on a augmenté le taux de \n\nréduction des écarts au titre de la péréquation des ressources et la redistribution dans le cadre \n\nde la répartition des impôts communaux des personnes morales. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 5 \n\n2.2 Instruments \n\nLa péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel se compose d’instruments fixés dans la loi \n\nsur la péréquation financière et d’instruments de péréquation spécifiques à différents domaines \n\nen dehors de la loi sur la péréquation financière. \n\nInstruments dans la loi sur la péréquation financière \n\nTrois instruments de péréquation sont définis dans la Loi sur la péréquation financière inter-\n\ncommunale : \n\n− péréquation des ressources entre les communes (péréquation horizontale) \n\n− péréquation complémentaire (dotation minimale, financée par l'Etat) \n\n− compensation des charges de centre (financée par l'Etat)  \n\nPour amortir le changement de système, des dispositions transitoires (allocation temporaire / \n\ndispositions transitoires) sont applicables au cours des premières années suivant l’entrée en vi-\n\ngueur de la péréquation financière adaptée. Le volume de la péréquation était de 36 millions de \n\nfrancs en 2020. Soit environ 200 francs par habitant. La péréquation des ressources avec environ \n\n21 millions de francs représente la part la plus importante, suivi de la compensation des charges \n\nde centre (12 millions de francs) et des dispositions transitoires (2,5 millions de francs). Actuelle-\n\nment, aucune commune n’a besoin de contribution au titre de la dotation minimale (c’est-à-dire \n\nde la péréquation complémentaire : 0 franc). \n\nFigure 1 Péréquation financière intercommunale, 2020 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. \n\nEn 2020, sept communes ont versé des contributions au titre de la péréquation des ressources et \n\n24 communes ont reçu des paiements compensatoires à ce titre. Les autres instruments sont des \n\nfinancements verticaux (c’est-à-dire par le canton).   \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 6 \n\nTableau 1 Communes bénéficiaires et contributrices, 2020 \n\n \n\nCommunes contributrices Communes bénéficiaires \n\nPéréquation ressources 7 24 \n\nPéréquation complémentaire  - - \n\nCompensation des charges de centre*  - 3 \n\nAllocation temporaire / Disposition transitoire - 27 \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. * Neuchâtel, La Chaux-de-Fonds, Le Locle. \n\nPéréquation des ressources entre les communes \n\nLa péréquation des ressources entre les communes est basée sur le principe que les communes \n\nfortes versent des contributions aux communes financièrement faibles. Lors des calculs, on n’uti-\n\nlise pas les ressources fiscales effectives mais les ressources fiscales harmonisées, pour que le \n\ncoefficient d'impôt d’une commune soit ainsi sans influence sur les paiements compensatoires.  \n\nAu total, les communes financièrement fortes payent des contributions à hauteur de 40 % de leur \n\ncapacité financière supérieure à la moyenne. Toutefois, ce principe ne vaut que pour la somme de \n\ntoutes les communes financièrement fortes, parce qu’une progression est appliquée. Celle-ci a \n\npour effet que les communes financièrement très fortes versent plus de 40 % de leur capacité fis-\n\ncale dans la péréquation des ressources et que les communes ayant une capacité financière très \n\nlégèrement au-dessus de la moyenne versent moins. Ce principe s’applique aussi aux communes \n\nbénéficiaires. La progression entraîne ainsi une redistribution au sein des communes bénéfi-\n\nciaires et des communes contributrices (les communes à capacité financière particulièrement \n\nfaible reçoivent un peu plus et pour cela les communes à capacité financière légèrement faible un \n\npeu moins par rapport à ce qu’elles recevraient sans progression). Celle-ci a pour conséquence \n\nque les communes financièrement très faibles sont amenées à un niveau plus élevé que celui qui \n\nserait atteint sans progression.           \n\nLa figure ci-après donne une représentation graphique de la manière dont la péréquation des res-\n\nsources agit. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 7 \n\nFigure 2 Péréquation des ressources, 2020 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. Pour les calculs / formules exactes, comp. Loi sur la péréquation financière \n\nintercommunale, annexe 1.  \n\nPéréquation complémentaire \n\nDans un deuxième temps, on élève le revenu fiscal moyen des communes quand leurs ressources \n\nfiscales n’atteignent pas encore 79 %. Cette dotation minimale est financée par le canton. Actuel-\n\nlement, aucune commune n’a besoin de contribution au titre de la dotation minimale. Remarque : \n\nl’une des raisons est la progression de la péréquation des ressources entre les communes. En \n\n2020, en l’absence d’une telle progression, deux communes auraient été en dessous du seuil de \n\n79 % et auraient eu droit à un soutien complémentaire par le canton. \n\nCompensation des charges de centre \n\nLa compensation des charges de centre est accordée à titre forfaitaire et s’élève à 6 millions de \n\nfrancs pour le centre : ville de Neuchâtel ainsi que respectivement à 6 millions pour le centre La \n\nChaux-de-Fonds et le centre Le Locle.1 Il faut souligner que la ville de Neuchâtel dépense 25 % \n\npour les syndicats intercommunaux. \n\nL’indemnisation a lieu pour des prestations dans les domaines culture, sport et loisirs pour les-\n\nquels il existe un intérêt cantonal et que les centres fournissent, sans recevoir une indemnisation \n\nintégrale, aux habitants du canton, même si ceux-ci/celles-ci ne résident pas dans leur commune \n\n(effets de débordement/spillovers, c’est-à-dire effets d'externalité territoriale). Il est donc correct \n\nque ce financement incombe au canton. Ceci est d’autant plus vrai qu’une offre importante dans \n\nles domaines culture/loisirs augmente l’attractivité des centres et contribue à une densification et \n\n                                                             \n1A partir de 2024, l’indemnisation annuelle sera augmentée pour atteindre respectivement 6,5 millions de \n\nfrancs soit au total 13 millions de francs. On ne prendra pas en compte ici, l’indemnisation temporaire de La \n\nChaux-de-Fonds, parce qu’il s’agit d’une analyse de système « en fonctionnement régulier ». \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 8 \n\nà un mitage moindre - un objectif qui est dans l’intérêt du canton. Les prestations supplémentaires \n\nde centre sont visibles dans la figure ci-après. Les trois communes présentent des dépenses nettes \n\nmoyennes de 722 francs par habitant ; pour l’ensemble des communes ce montant s’élève à 417 \n\nfrancs. \n\nFigure 3 Dépenses nettes par habitant, culture, sport, loisirs, 2018 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. \n\nLa figure donne des indications sur les prestations supplémentaires offertes par les centres. Dans \n\nle cadre de cette étude, il n’est toutefois pas possible de dire quelles prestations supplémentaires \n\ndoivent être indemnisées parce qu’il s’agit de prestations de centre ayant une signification supra-\n\nrégionale ou intercommunale (c’est-à-dire qui sont régulièrement utilisées par une population \n\nextra-communale et qu’il faut donc considérer comme des prestations de centre). La fixation du \n\nmontant de l’indemnisation est une décision politique. Pour déterminer les prestations supplé-\n\nmentaires ouvrant droit à une indemnisation, il serait nécessaire de procéder à une analyse dé-\n\ntaillée du nombre d’utilisateurs de ces institutions. De ce fait, la présente analyse ne peut donc \n\nfournir qu’une estimation grossière. Nous supposons en l’occurrence que les dépenses supé-\n\nrieures à la moyenne des centres correspondent à leurs prestations de centre. Ce n’est vraisem-\n\nblablement pas le cas parce que les centres en raison des préférences de leur population résidente \n\nou en raison de leur capacité financière plus grande offrent souvent un choix plus grand de pres-\n\ntations culturelles et de loisirs (dépenses librement choisies). Cela est vraisemblablement le cas \n\npour la ville de Neuchâtel dans une mesure plus grande que pour les centres La Chaux-de-Fonds \n\n/ Le Locle ; parce que la ville de Neuchâtel est la commune ayant la plus forte capacité financière. \n\nLes 25 millions de francs de prestations supérieures à la moyenne représentent ainsi un montant \n\nmaximal et nous nous attendrions à ce que l’indemnisation des prestations de centre soit moins \n\nélevée. C’est le cas. L’indemnisation s’élève au total à environ la moitié des prestations supplé-\n\nmentaires. Si on examinait les centres de manière différenciée, des différences apparaîtraient : \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 9 \n\npour les centres La Chaux-de-Fonds / Le Locle, les dépenses supplémentaires sont entièrement \n\ncompensées, pour la ville de Neuchâtel seulement un tiers environ.2 Dans quelle mesure cela est-\n\nil justifié d’un point de vue matériel, on ne peut pas en juger ici. \n\nTableau 2 Compensation des charges de centre \n\n \n\nCentres  \n\nDépenses nettes par habitant (culture, sport, loisirs) (3 communes)  722 CHF \n\nDépenses nettes par habitant (culture, sport, loisirs) en moyenne  417 CHF \n\nPopulation (3 communes) 81 510 \n\nDépenses supérieures à la moyenne*  25 millions CHF \n\nCompensation des charges de centre  12 millions CHF \n\nPart (= compensation / dépenses supérieures à la moyenne) 48 % \n\n* Calcul : (722 CHF – 417 CHF) * 81 510 habitants. \n\nAllocation temporaire / Disposition transitoire \n\nAfin d’amortir le changement de système suite à la réforme de 2020, deux dispositions transi-\n\ntoires s’appliquent durant les années à venir : \n\n− disposition transitoire : en 2020 et 2021, chaque année 1,5 millions de francs seront répartis \n\nentre les communes en fonction de leur altitude. La contribution est déterminée par le nombre \n\nd’habitants résidant au-dessus de 600 m (les habitants résidant au-dessus de 800 m comptent \n\ndouble). \n\n− allocation temporaire : pour les années 2020 à 2023, la ville de La Chaux-de-Fonds reçoit \n\n1 million de francs en plus de l’indemnisation pour les prestations de centre. \n\n \n\nRemarque : les dispositions transitoires ne sont pas prises en considération lors de l’appréciation \n\nci-après de la péréquation financière et notamment lors des analyses de comparaisons intercan-\n\ntonales (comp. Chapitre 4) parce que la péréquation financière doit être analysée « en fonction-\n\nnement régulier ».   \n\n \n\n \n\n \n\n                                                             \n2 Cela s’explique aussi par l’utilisation de moyennes pondérées. Si on prenait en compte les moyennes non \n\npondérées, alors les valeurs seraient moins élevées. Mais cela ne changerait en rien la déclaration fondamen-\n\ntale que La Chaux-de-Fonds et Le Locle bénéficient du remboursement d’une partie plus élevée que la ville \n\nde Neuchâtel. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 10 \n\nInstruments en dehors de la loi sur la péréquation financière \n\nEn complément des instruments cités ci-dessus, il y a d’autres instruments de péréquation qui \n\nsont réglés en dehors de la loi sur la péréquation financière. Ils peuvent être répartis en trois ca-\n\ntégories (compensation horizontale des charges, répartition des charges, répartition fiscale). \n\nCompensation horizontale des charges : les communes ayant des charges moins importantes ver-\n\nsent des contributions aux communes ayant des charges importantes. \n\nEducation : \n\n− 55 % des traitements du personnel enseignant sont compensés par une compensation hori-\n\nzontale. \n\n− les cercles scolaires avec des coûts par habitant supérieurs à la moyenne reçoivent la différence \n\navec la moyenne. Les cercles scolaires avec des coûts par habitant inférieurs à la moyenne \n\npaient la différence avec la moyenne. \n\n \n\nRépartition des charges : le canton et les communes financent un domaine conjointement. Les \n\ncontributions des communes sont également calculées en tout ou partie en fonction de la popula-\n\ntion, c’est-à-dire que la charge est la même pour toutes les communes. \n\nStructures d’accueil : \n\n− les communes financent conjointement 80 % des coûts. \n\n− une moitié du financement est effectuée par des contributions en fonction de la population \n\n(moins de 500 habitants).  \n\n− une moitié du financement est effectuée selon le nombre de jours. \n\nTransports publics : \n\n− les transports publics sont financés conjointement par le canton et les communes. \n\n− les communes contribuent à hauteur de 40 % en fonction de leur population et pour 60 % en \n\nfonction de l’offre de transports publics. \n\nFacture sociale : \n\n− le domaine social est financé conjointement par le canton et les communes. \n\n− les communes versent leurs contributions en fonction de leur population. \n\nRépartition fiscale : dans le Canton de Neuchâtel, il y a une redistribution de la part communale \n\nde la taxe sur les véhicules ainsi que d’une partie de l’impôt communal des personnes morales. \n\nTaxe sur les véhicules : \n\n− l’impôt est réparti entre les communes en fonction de la longueur des routes. \n\n− pour ce faire, une pondération est faite pour tenir compte de l’altitude et de la situation des \n\nroutes communales. \n\nImpôt communal des personnes morales : \n\n− un tiers de l’impôt est réparti entre les communes en fonction du nombre d’emplois. \n\n− deux tiers de l’impôt vont aux communes selon leur origine (pas de redistribution).   \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 11 \n\nLa répartition fiscale - un instrument de péréquation des ressources et de compensa-\ntion des charges ?   \n\n \n\nTaxe sur les véhicules   \n\nLa répartition de la part communale de la taxe sur les véhicules est effectuée en tenant compte \n\nde la longueur des routes, une pondération est faite pour tenir compte de l’altitude et de la \n\nsituation. Il convient de noter que la taxe sur les véhicules doit être affectée exclusivement au \n\ndomaine routes. Les communes reçoivent une partie de la taxe sur les véhicules pour couvrir \n\nleurs dépenses. Celle-ci est plus élevée pour les communes dont la charge est plus lourde (pour \n\nun produit de l’impôt identique). En sachant p. ex. que les communes situées à une plus haute \n\naltitude ont - pour des raisons structurelles - des charges plus importantes que les communes \n\nsituées à une altitude moindre. Il en résulte une redistribution entre les communes avec ou \n\nsans charges excessives et il s’agit ainsi d’une compensation des charges. \n\nImpôt communal des personnes morales   \n\nEn ce qui concerne la redistribution de l’impôt communal des personnes morales, la réponse \n\nest plus compliquée. En théorie, on applique un principe similaire : l’impôts est (re)distribué \n\npour un tiers en fonction du nombre d’emplois. A notre avis, cela a le caractère d’une compen-\n\nsation de charges, mais le résultat montre que l’on peut également le justifier sous l’angle de la \n\npéréquation des ressources. \n\n− Sous l’angle de la péréquation des ressources : les communes financièrement faibles (= \n\ncommunes ayant des revenus ou des ressources faibles) profitent de la péréquation des res-\n\nsources. Du point de vue du Canton de Neuchâtel, il s’agit d’une compensation des res-\n\nsources. Parce que le résultat est que cet instrument permet une compensation entre les \n\ncommunes ayant des ressources faibles et celles ayant des ressources fortes. Remarque : \n\ntoutefois, la redistribution est moins importante qu’elle ne le serait p.ex. si la répartition \n\nétait faite en fonction de la population. \n\n− Sous l’angle de la compensation des charges : les communes supportant des charges exces-\n\nsives (= communes ayant des dépenses ou charges importantes) profitent de la compensa-\n\ntion des charges. Si le nombre d’emplois sert d’indicateur pour les charges excessives, alors \n\nil s’agit d’un instrument de compensation des charges. À notre avis, ceci peut être ainsi jus-\n\ntifié : les emplois engendrent des charges excessives p. ex. dans le domaine des transports \n\net des infrastructures des communes mais aussi du bruit et des embouteillages. Pour cette \n\nraison, le Canton de Lucerne a une compensation de charges pour infrastructures qui attri-\n\nbue des indemnisations aux communes ayant une grande densité d’emplois (rapport entre \n\nle nombre de personnes travaillant dans les 2nd et 3e secteurs économiques et la popula-\n\ntion).3  \n\n \n\n                                                             \n3 Une étude effectuée à la demande du Locle estime à 1,3 millions de francs par an les dépenses dues à la \n\nprésence d’entreprises. De surcroît, s’y ajoutent des effets externes comme p. ex. la pollution sonore. comp. \n\nJeanrenaud, C., Voillat, F. (2012) : Estimation des coûts attribuables à la présence d’entreprises au Locle, \n\nmandat de la commune du Locle. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 12 \n\nÀ notre avis, la construction de l’instrument correspond davantage à une compensation de \n\ncharges. C’est ce que montre un examen en situation extrême : une commune sans entreprise \n\n/ emploi ne recevrait aucun montant à titre de compensation - du point de vue de la compen-\n\nsation des charges cela est correct (elle n’a pas de charge), cela serait contredit par la logique \n\nde la péréquation des ressources. De même la situation fictive de deux communes disposant de \n\nressources fiscales différentes mais ayant le même nombre d’emplois, le confirme : toutes les \n\ndeux recevraient le même montant au titre de la compensation des « emplois » : du point de \n\nvue des charges cela est de nouveau correct (elles ont les mêmes charges) mais du point de vue \n\nde la péréquation des ressources, la commune financièrement la plus faible devrait recevoir un \n\nmontant plus élevé. Toutefois, la perspective charges rendrait nécessaire une modification de \n\nla péréquation financière : si la répartition fiscale correspond à une compensation des charges, \n\nalors elle doit s’effectuer indépendamment de la péréquation des ressources. Cela veut dire que \n\ndans l’indice des ressources, on ne doit pas prendre en compte les recettes fiscales effectives \n\naprès compensation des « emplois » mais les recettes fiscales effectives avant compensation. \n\nDans la logique actuelle de la péréquation des ressources, le mode de calcul est cependant cor-\n\nrect sinon les recettes avant compensation conduiraient à une double indemnisation. \n\n \n\nLes instruments en dehors de la loi sur la péréquation financière intercommunale ont les volumes \n\nde compensation suivants : \n\n− compensation horizontale des charges : environ 2 millions de francs (contributions aux cercles \n\nscolaires)  \n\n− taxe sur les véhicules : en 2020, 1,5 millions de francs ont été répartis entre les communes. \n\n− impôt communal des personnes morales : environ 12 millions de francs (à comparer avec la \n\nsituation où la totalité de l’impôt communal des personnes morales est distribuée selon le pro-\n\nduit fiscal, c-à-d. une situation sans redistribution). \n\n− en ce qui concerne les répartitions des charges, il s’agit d’un financement conjoint des tâches \n\nqui a pour effet que les communes ne supportent plus de charges excessives parce que toutes \n\nles communes versent les mêmes cotisations en fonction de leur population (avec répartition \n\ntotale des coûts comme p. ex. dans le domaine social). \n\nOutre les différents instruments de compensation, la répartition des tâches entre le canton et les \n\ncommunes joue un rôle sur l’analyse de la péréquation financière. Si de nombreuses tâches sont \n\ncentralisées, il faut - pour atteindre le même objectif - une péréquation financière moins impor-\n\ntante que si de nombreuses tâches sont confiées de manière décentralisée à la responsabilité des \n\ncommunes. Ainsi, par exemple, le Canton de Neuchâtel est responsable du domaine de la santé et \n\nassume 100 % des coûts (hôpitaux, établissements médico-sociaux, services d'aide et de soins à \n\ndomicile). En conséquence, il n’existe pas ou presque pas de disparités entre les communes et \n\ndonc une compensation n’est pas nécessaire.   \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 13 \n\nClés de répartition canton - communes  \n\nLa répartition fiscale entre les communes et le canton ne fait pas partie de la péréquation fi-\n\nnancière. Elle y est cependant étroitement liée ainsi que le démontre les explications ci-après. \n\nLe Grand Conseil a harmonisé par décision du 2 décembre 2013 la répartition fiscale entre le \n\ncanton et les communes. La clé de répartition fiscale est actuellement pour tous les impôts de \n\n125 (canton) - 75 (communes), c’est-à-dire que la part des communes est de 37,5 %. Avec une \n\nexception, les communes reçoivent 75 % de l’impôt sur les rémunérations des frontaliers (can-\n\nton : 50 / communes : 150). Il s’ensuit que cette clé de répartition inégale influence la réparti-\n\ntion des ressources entre les communes et cette réglementation avantage les communes ayant \n\nbeaucoup de frontaliers. \n\nLa réglementation de l’impôt sur les rémunérations des frontaliers est maintenue seulement à \n\ntitre transitoire.4 Elle a été prolongée deux fois et l’harmonisation devait être finalement mise \n\nen place avec la révision de la compensation des charges en 2020. Mais ce ne fut pas le cas. \n\nLors de la révision de la compensation des charges, il est apparu que les communes qui subis-\n\nsent des pertes financières sont également celles qui seraient affectées négativement par l’har-\n\nmonisation de l’impôt sur les rémunérations des frontaliers. Pour cela, on a décidé de renoncer \n\nà l’harmonisation, pour ne pas « surcharger » la réforme et pour ne pas mettre en danger la \n\nrévision de la compensation des charges.5 \n\nSur le plan conceptuel, on peut dire ce qui suit : comme cette réglementation d’exception n’est \n\npas objectivement fondée mais est motivée par les effets de la répartition, il faudrait donc pro-\n\ncéder à un ajustement. Il serait possible d’avoir une compensation éventuelle – voulue politi-\n\nquement – pour les communes affectées négativement ; toutefois elle doit être conforme au \n\nsystème6 et ne doit pas générer des distorsions. \n\n \n\n  \n\n                                                             \n4 HARMONISATION DES CLÉS DE RÉPARTITION DES IMPÔTS ENTRE L'ÉTAT ET LES COMMUNES. \n\nRapport du Conseil d'Etat à l'appui d'un projet de loi portant harmonisation des clés de répartition des im-\n\npôts entre l'Etat et les communes (du 4 novembre 2013) \n5 PÉRÉQUATION FINANCIÈRE INTERCOMMUNALE. Rapport du Conseil d'Etat à l'appui d'un projet de \n\nloi révisant le volet des charges de la péréquation financière intercommunale (du 14 novembre 2018) \n6 P. ex. dans le système existant, une augmentation de la progression dans le cadre de la péréquation des \n\nressources, c’est-à-dire l’adaptation des paramètres de gestion (qui sont fixés politiquement mais pas empi-\n\nriquement) serait conforme au système \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 14 \n\n2.3 Evaluation \n\nSéparation de la péréquation des ressources et de la compensation des charges \n\nLa péréquation financière du Canton de Neuchâtel satisfait au critère de séparation entre la péré-\n\nquation des ressources et la compensation des charges. Différents instruments de péréquation \n\npermettent la péréquation des ressources et la compensation des charges et on n’utilise pas de \n\ncompensation financière indirecte (ce serait, p. ex., le cas si des subventions dépendaient de la \n\ncapacité financière). Toutefois, dans ce contexte, la redistribution de l’impôt communal des per-\n\nsonnes morales doit être examinée d’un œil critique parce qu’elle contient, en fait, les caractéris-\n\ntiques d’une compensation des charges mais (aussi) parce qu’elle peut être considérée comme une \n\npéréquation des ressources. \n\nAbsence d’influençabilité / absence d’incitation négative \n\nLe critère d’absence d’influençabilité / absence d’incitation négative comprend différentes dimen-\n\nsions : \n\n− absence d’influençabilité des paiements compensatoires : en ce qui concerne l’absence d’in-\n\nfluençabilité, il est essentiel que le calcul de la péréquation des ressources repose sur le poten-\n\ntiel fiscal et non pas sur les recettes fiscales effectives. C’est le cas dans le Canton de Neuchâtel. \n\nEn outre, les indicateurs de compensation de la compensation des charges ne doivent pas être \n\ndes grandeurs influençables ; ce point est également en grande partie satisfait. Une exception \n\nexiste pour les indemnisations dans le domaine scolaire qui dépendent des coûts effectifs \n\n(compensation de la différence entre les coûts d’un cercle scolaire et les coûts moyens). Dans \n\nquelle mesure cela est-il problématique ; cela dépend si et dans quelle mesure les communes \n\npeuvent, somme toute, avoir une influence sur les coûts. Si les coûts sont en grande partie fixés \n\npar des directives, alors, il n’existe en pratique pas d’incitation négative. C’est le cas dans le \n\ndomaine scolaire : les salaires du corps enseignant concernés par la compensation sont fixés \n\nau niveau cantonal. \n\n− dotation minimale : la dotation minimale contient toujours des incitations négatives en ce sens \n\nqu’elle a pour effet que les communes bénéficiant de la dotation minimale ne sont pas encou-\n\nragées à augmenter leurs ressources parce que cela ne modifie pas leur capacité fiscale (1 franc \n\nde capacité fiscale en plus, 1 franc en moins de dotation minimale). Si la dotation minimale est \n\ntrop élevée, alors il n’y a aucune incitation à remplir les tâches de manière efficiente. En ce qui \n\nconcerne l’incitation, il faut privilégier des dotations minimales faibles. C’est le cas dans le \n\nCanton de Neuchâtel. En ce qui concerne la conception, il faut en particulier mentionner la \n\nprogression qui se traduit comme permettant d’atteindre la dotation minimale sans engendrer \n\nles incitations négatives mentionnées. \n\n− ressources considérées : il n’y a pas d’incitation négative parce que la compensation des res-\n\nsources prend en compte toutes les ressources pertinentes.7 \n\n− neutralité des fusions : un autre point dans cette thématique, c’est l’aménagement de la neu-\n\ntralité des fusions dans le système de péréquation financière cantonal. La situation sur ce point \n\nest largement satisfaisante dans le Canton de Neuchâtel. Une incitation négative substantielle \n                                                             \n7 C’est valable sous réserve de ce que la répartition fiscale des personnes morales en fonction du nombre \n\nd’emplois soit évaluée comme péréquation des ressources. S’il s’agissait d’une composante de la compensa-\n\ntion des charges, il faudrait tenir compte des ressources avant compensation lors du calcul de l’indice de \n\nressources. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 15 \n\nsemble invraisemblable à la lumière des activités de fusion des dernières années (2011 : 53 \n\ncommunes, 2020 : 31 communes). En ce qui concerne l’indemnisation des charges pour les \n\nstructures d'accueil, nous émettons une petite réserve ; leur financement s’effectue à chaque \n\nfois après déduction de 500 habitants (c-à-d. les très petites communes ne versent aucune \n\ncontribution dans ce pot). Toutefois, il existe des raisons substantielles en faveur d’une telle \n\nréglementation.8 \n\nPrincipaux critères : transparence et pilotage \n\nLe calcul des paiements compensatoires est transparent. Certes, la progression rend un peu plus \n\ndifficile la traçabilité du calcul de l’indice des ressources. Toutefois, elle présente beaucoup \n\nd’avantages substantielles, qui, selon nous, pèsent plus lourd que la complexité du mode de calcul. \n\nPar ailleurs, le mode de calcul est inscrit dans une annexe de la loi sur la péréquation financière \n\net il est, donc, de ce fait très largement transparent. \n\nCe qui, selon nous, rend le pilotage du système plus difficile, c’est que les instruments de péré-\n\nquation financière sont mis en œuvre à travers un grand nombre d’instruments différents (dans \n\net en dehors de la loi sur la péréquation financière). Certes, cela octroie une plus grande flexibilité \n\net permet de mieux rendre compte de la dynamique des domaines (que si, p. ex. il fallait à chaque \n\nfois réformer toute la péréquation). Mais les effets des instruments de péréquation sont ainsi dans \n\nl’ensemble plus difficiles à déterminer. Cependant, en ce qui concerne les instruments de com-\n\npensation des charges, ce qui est déterminant à notre avis, c’est que les domaines ayant des \n\ncharges excessives soient entièrement pris en compte. C’est en principe le cas, il existe des instru-\n\nments de compensation dans tous les domaines où les communes ont des charges excessives. \n\n                                                             \n8 Il n’y a pas d’offre dans les communes très petites parce qu’on y utilise des structures informelles. Comp. \n\nRapport du Conseil d'Etat à l'appui d'un projet de loi portant révision du volet des charges de la péréquation \n\nfinancière intercommunale (le 14 novembre 2018).  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 16 \n\nConclusions intermédiaires \n\nLa loi sur la péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel contient trois instruments : \n\n− péréquation des ressources entre les communes (péréquation horizontale) \n\n− péréquation complémentaire (dotation minimale, financée par l'Etat) \n\n− compensation des charges de centre (financée par l'Etat)  \n\n \n\nEn outre, il existe en dehors de la loi sur la péréquation financière des instruments ayant \n\nune fonction de compensation dans les domaines suivants : éducation, structures d’accueil, \n\ntransports publics, facture sociale, taxe sur les véhicules, impôt des personnes morales. \n\nLa conception de la péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel correspond en \n\ngrande partie aux exigences d’un système moderne selon la théorie économique : la force et \n\nla particularité du système de péréquation financière intercommunal est à notre avis, la \n\nprogression de la péréquation des ressources (ce qui en pratique rend superflu une dotation \n\nminimale qui comprend des incitations négatives). D’un point de vue théorique, le seul \n\npoint critique est la répartition d’une partie de l’impôt des personnes morales en fonction \n\ndu nombre d’emplois, parce qu’il n’est pas clair de quel type d’instrument il s’agit. En outre, \n\ncela rend plus difficile la traçabilité et la transparence de l’ensemble du système. \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 17 \n\n \n\n3. Réalisation des objectifs \n\nEn plus de l’analyse conceptuelle de la péréquation financière, on doit pouvoir la mesurer par ses \n\nobjectifs. Ceux-ci sont définis dans la Loi sur la péréquation financière intercommunale (art. 1) : \n\nElle vise à : \n\na. renforcer la solidarité entre les communes ; \n\nb. redistribuer plus équitablement les ressources fiscales entre elles ; \n\nc. donner à chaque commune les moyens d'assumer ses tâches de manière autonome. \n\n3.1 Solidarité \n\nCharges   \n\nDu côté des charges, de grands domaines de tâches sont financés solidairement : au moyen d’une \n\ncompensation horizontale (écoles), conjointement par les communes au moyen de contributions \n\nen fonction de la population (social) ou elles relèvent même de la compétence du canton (santé). \n\nRessources   \n\nEn ce qui concerne les ressources, actuellement l’ensemble de la péréquation des ressources est \n\nfinancé horizontalement. Pour ce faire, la péréquation des ressources s’oriente sur la répartition \n\net non sur le niveau absolu de capacité financière. Cela veut dire que si cela va mieux ou plus mal \n\npour toutes les communes, alors soit elles en profitent soit elles le subissent toutes. Ainsi la péré-\n\nquation des ressources est déjà dans sa construction un instrument de solidarité. \n\nIl en résulte une compensation entre les communes financièrement fortes et les communes finan-\n\ncièrement faibles. La progression conduit en outre à une compensation au sein des communes \n\ncontributrices et, le cas échéant, des communes bénéficiaires. Les communes financièrement très \n\nfortes contribuent davantage que les communes financièrement peu fortes (il en va de même pour \n\nles communes financièrement faibles). Indirectement, il en résulte aussi une compensation selon \n\nla taille des communes et entre les régions. Ainsi la capacité financière des petites communes est \n\ntendanciellement plus faible que celle des communes moyennes et grandes. La ville de Neuchâtel \n\nest la commune qui a la capacité financière la plus forte du canton. Elle supporte 85 % des contri-\n\nbutions à la péréquation des ressources. Une modification de la capacité financière de la ville au-\n\nrait - en raison de son importance - des effets substantiels sur la péréquation financière.9  \n\n                                                             \n9 Si la ville avait seulement une capacité financière moyenne, cela aurait, par exemple, les effets suivants : \n\nles volumes de compensation seraient réduits de moitié - en gardant les mêmes facteurs de calcul. 13 com-\n\nmunes (au lieu de 7 aujourd’hui) devraient faire des contributions en tant que communes contributrices. Le \n\nmontant des cotisations versé par la deuxième commune contributrice (aujourd’hui) devrait être doublé. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 18 \n\nFigure 4 Revenu fiscal harmonisé avant péréquation des ressources, 2020 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. Remarque : la compensation par répartition de l’impôt des personnes morales \n\nest déjà prise en compte. \n\nFigure 5 Revenu fiscal harmonisé avant péréquation des ressources, régions, 2020 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. En vert = ressources supérieures à la moyenne, en rouge = ressources infé-\n\nrieures à la moyenne. Remarque : la compensation par répartition de l’impôt des personnes morales est déjà prise en \n\ncompte. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 19 \n\nAmpleur de la solidarité \n\nLe système de péréquation financière modifie la dotation en ressources et donc, par conséquent, \n\nl’attractivité des communes. L’ampleur de la redistribution par péréquation des ressources est \n\nune question politique. Cependant, elle est problématique si elle conduit à des incitations néga-\n\ntives (modification des comportements) ou compromet l’autonomie financière. \n\nIncitations négatives possibles pour les communes contributrices : \n\n− un taux de réduction des écarts très élevé serait problématique parce qu’il supprimerait toute \n\nincitation à augmenter les ressources (car celles-ci sont immédiatement prélevées). \n\n− dans le Canton de Neuchâtel, le taux de réduction des écarts total est de 40 % (en raison de la \n\nprogression, cette valeur est de 44 % au maximum pour certaines communes). C’est assez élevé \n\nmais acceptable. \n\n \n\nIncitations négatives possibles pour les communes bénéficiaires : \n\n− d’un point de vue théorique, une dotation minimale est plutôt critique, parce qu’elle supprime \n\ntoute incitation à augmenter les ressources (l’augmentation des ressources est immédiatement \n\ncompensée par des compensations de péréquation complémentaire moindres).10 \n\n− dans le Canton de Neuchâtel, cela ne pose aucun problème pour deux raisons. Tout d’abord, \n\nla dotation minimale est de 79 %, une valeur qui peut être considérée comme modérée et ac-\n\nceptable du point de vue de l’incitation. En outre, il est pertinent de regarder le nombre de \n\ncommunes recevant une dotation minimale. Il est de 0 - aucune commune n’est dépendante \n\nde la péréquation complémentaire, ce qui peut être considérée comme très positif. \n\n \n\nAtteinte possible de l’autonomie financière : \n\n− une grande solidarité peut avoir pour effet une autonomie financière moindre et empêcher les \n\nadaptations structurelles. Cela serait le cas, si les communes étaient dépendantes dans une \n\ngrande mesure de la péréquation financière, c’est-à-dire, par exemple, si la moitié ou plus de \n\nleurs revenus provenaient des paiements au titre de la péréquation financière. En consé-\n\nquence, elles ne pourraient pas l’influencer et leur autonomie financière serait largement res-\n\ntreinte. \n\n− dans le Canton de Neuchâtel, la médiane des contributions au titre de la péréquation financière \n\nest d’environ 10 % des recettes fiscales (max. environ 30 %). Ces valeurs sont relativement \n\nbasses et peu problématiques du point de vue de l’incitation. \n\n− en outre, le grand nombre de fusions de communes (2011 : 53 communes, 2020 : 31 com-\n\nmunes) n’indique pas un comportement structurel problématique.  \n\n \n\n \n\n                                                             \n10 Dans quelle mesure, il est possible dans la pratique d’attirer effectivement de nouveaux contribuables, \n\nc’est une autre question. D’un point de vue conceptuel, il est important que les incitations soient fixées de \n\ntelle sorte que cela en vaille la peine. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 20 \n\n3.2 Réduction des disparités \n\nLa figure ci-après présente les disparités en ce qui concerne la capacité fiscale avant et après la \n\npéréquation des ressources. Trois valeurs du revenu fiscal harmonisé sont représentées pour \n\nchaque commune :11 \n\n− situation antérieure (gris foncé) : revenu fiscal harmonisé avant redistribution d’une partie de \n\nl’impôt communal des personnes morales et avant péréquation financière. \n\n− compensation 1 (gris) : revenu fiscal harmonisé après redistribution d’une partie de l’impôt \n\ncommunal des personnes morales mais avant péréquation financière. \n\n− compensation 2 (rouge) : revenu fiscal harmonisé après redistribution d’une partie de l’impôt \n\ncommunal des personnes morales et après péréquation financière. \n\nFigure 6 Revenu fiscal harmonisé, avant et après péréquation des ressources, 2020 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. \n\nIl s’avère que le Canton de Neuchâtel a déjà avant la péréquation financière une disparité plutôt \n\nfaible. A cet effet, il faut noter que la ville de Neuchâtel est la commune financièrement la plus \n\nforte - la deuxième plus grande commune avec environ 20 % de la population. En outre, il n’y a \n\n                                                             \n11Remarque : comme déjà mentionné, la répartition fiscale n’est ici pertinente que si elle est considérée \n\ncomme un élément du côté des ressources, c’est-à-dire comme instrument de distribution des ressources. \n\nQuand elle est évaluée comme instrument du côté des charges, il ne faudrait pas en tenir compte ici - tout \n\ncomme on ne prendra pas en considération p. ex. les effets de la péréquation des charges dans les domaines \n\nscolaire ou indemnisation des prestations de centre. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 21 \n\npas de « valeur aberrante » vers le haut, c’est-à-dire qu’aucune commune n’est financièrement \n\ntrès forte, comme c’est souvent le cas dans d’autres cantons (comp. les chapitres ci-après). Les \n\ndisparités sont encore réduites par la péréquation des ressources et la répartition fiscale. \n\nLes deux instruments de péréquation agissent comme suit : \n\ncompensation 1 (compensation de la répartition fiscale) : \n\n− l’écart de l’indice des ressources (= max. / min.) est réduit de 240 % à 213 %. \n\n− quelques communes financièrement fortes reçoivent des contributions dans le cadre de la \n\ncompensation. La répartition fiscale modifie également le classement des communes en ce qui \n\nconcerne leur force fiscale. Les modifications sont certes (actuellement) faibles mais d’un point \n\nde vue théorique cela est problématique. La raison : les communes ne sont pas incitées à aug-\n\nmenter leurs ressources (dans le cas les personnes morales) s’il est possible que, de ce fait, leur \n\nsituation soit péjorée par la compensation. \n\n \n\ncompensation 2 (péréquation des ressources) : \n\n− l’écart de l’indice des ressources (= max. / min.) est réduit de 213 % à 143 %. \n\n− le rapprochement des valeurs maximales et minimales est plus fort avec la progression que \n\nsans cette progression. \n\n− la péréquation financière ne modifie pas le classement des communes en ce qui concerne leur \n\nforce fiscale par rapport à la situation après la 1re compensation.  \n\n \n\nEvolution temporelle \n\nSi l’on examine l’évolution depuis 2015, on constate tout d’abord une diminution, puis une évolu-\n\ntion constante et enfin une augmentation du volume des compensations de la péréquation des \n\nressources. \n\nL’évolution entre 2015 et 2019 correspond alors avec une diminution des disparités (écart type du \n\nrevenu fiscal harmonisé, comp. figure ci-après et tableaux en annexe), celle entre 2019 et 2020 à \n\nune modification des bases légales : par rapport à l’année précédente, le taux de réduction des \n\nécarts dans la péréquation des ressources augmente de 33 % à 44 %. De ce fait, le volume des \n\ncompensations augmente de 18,9 à 21,1 millions de francs. L’effet de compensation augmente \n\nencore plus parce que les disparités entre les communes (à cause des fusions de communes) ont \n\ndavantage diminué. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 22 \n\nFigure 7 Péréquation des ressources, évolution \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. Echelle de droite : écart type revenu fiscal harmonisé (mesure de la variance). \n\n3.3 Assumer les tâches  \n\nRessources \n\nAvec la péréquation complémentaire on dispose d’un instrument qui met à la disposition de \n\nchaque commune une dotation minimale. La dotation minimale est de 79 % des ressources \n\nmoyennes. Si une commune se trouve en dessous de cette valeur, le canton procède à un « relè-\n\nvement ». Il existe donc un instrument pour doter les communes de ressources même si actuelle-\n\nment aucune commune n’en a besoin. \n\nCharges  \n\nEn théorie, les dépenses supérieures à la moyenne par habitant en ce qui concerne les besoins de \n\nbase doivent être (en partie) couvertes par la compensation des charges. Sinon, il serait possible \n\nqu’une commune dispose certes d’une dotation en ressources suffisantes mais qu’en raison de \n\ncharges élevées - pour des raisons structurelles - ces ressources ne suffisent pas pour couvrir les \n\ndépenses nécessaires et, le cas échéant, à l’accomplissement de leurs tâches. En pratique, le Can-\n\nton de Neuchâtel indemnise plusieurs charges excessives. Concrètement dans les domaines sco-\n\nlaire, accueil extrafamilial, routes, transports publics et social. Par ailleurs, un domaine (santé) \n\npar principe coûteux et dynamique relève de la responsabilité du canton. Enfin les prestations de \n\ncentre sont également indemnisées. C’est-à-dire que, d’un point de vue péréquatif, ces instru-\n\nments permettent de compenser les coûts structurels excessifs des communes et contribuent ainsi \n\nà l’accomplissement des tâches. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 23 \n\nConclusions intermédiaires \n\nObjectif 1 - solidarité : la conception de la compensation des ressources (financement hori-\n\nzontal, orientation sur la répartition et non sur des valeurs absolues) crée une solidarité \n\nentre les communes financièrement fortes et les communes financièrement faibles. En \n\noutre, la compensation a également pour effet une solidarité par taille et entre les régions. \n\nLes éléments de la compensation des charges renforcent également la solidarité. \n\nObjectif 2 - réduction des disparités : le Canton de Neuchâtel présente déjà avant les diffé-\n\nrents instruments de péréquation une disparité de ressources entre les communes relative-\n\nment faible. À cet effet, il faut considérer que la commune financièrement la plus forte est \n\naussi la deuxième plus grande commune. Les différences sont encore réduites par la péré-\n\nquation financière. D’un point de vue conceptuel, la répartition d’une partie de l’impôt com-\n\nmunal des personnes morales en fonction du nombre d’emplois est problématique parce \n\nqu’elle modifie le classement des communes en ce qui concerne leur force financière. En \n\noutre, « cette compensation avant la compensation » rend plus difficile la transparence et \n\nle pilotage du système. \n\nObjectif 3 - accomplissement des tâches : tant pour les ressources que pour les charges, il \n\nexiste des instruments garantissant que les communes puissent accomplir leurs tâches. Ce \n\nsont d’une part l’instrument de la dotation minimale (recettes) et d’autre part l’indemnisa-\n\ntion des charges excessives dans chaque domaine (dépenses). \n\n \n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 24 \n\n4. Comparaison intercantonale \n\nPour pouvoir classer le système de péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel, on va \n\ndans le présent chapitre faire une comparaison intercantonale avec les cantons de Berne, Fri-\n\nbourg, Soleure et Vaud.12 En annexe se trouve un bref aperçu du système de péréquation finan-\n\ncière des autres cantons de référence. \n\n4.1 Système \n\nLa péréquation financière dans les autres cantons de référence est représentée ci-après. On y ex-\n\nposera que les instruments inclus dans la loi sur la péréquation financière. Les instruments sec-\n\ntoriels n’en font pas partie. En outre, on ne tient pas compte des dispositions transitoires.  \n\nTableau 3 Péréquation financière, comparaison intercantonale (CHF par habitant) \n\n NE BE FR SO VD \n\nPéréquation ressources \n(horizontale) \n\n119 \nSans la répartition fiscale des personnes \nmorales en fonction du nombre d’emplois \n(cela ferait environ 68 francs par habitant)  \n\n104 96 112 165 \nFinancement par les \ncommunes, toutefois \n\nproportionnel à la force \nfinancière  \n\nPéréquation ressources \n(verticale)   \n\n0 30 - 63 \n\nCompensation charges \nexcessives  \n\nEn dehors de la loi sur la péréquation fi-\nnancière intercommunale   \n\n51 48 33 732  \nplus de la moitié selon \n\nle critère population \n\nCompensation charges \nde centre \n\n68 89 - 4 - \n\nSource : documents / statistiques cantonales, 2019 (BE), 2020 (NE, FR, SO, VD). Remarques : on ne prend pas en compte \n\nles instruments en dehors de la loi sur la péréquation financière. En outre, le Canton de Berne connaît une déduction \n\nsupplémentaire pour les charges de centre lors du calcul de la péréquation des ressources, celle-ci n’est pas prise en compte \n\nici. \n\nEn comparant le système de péréquation financière du Canton de Neuchâtel et celui des autres \n\ncantons, on observe ce qui suit : \n\n− dans les autres cantons de référence, l’indemnisation des charges excessives est réglée par la \n\nloi sur la péréquation financière. Certes, dans les autres cantons, il y a également en partie des \n\nrépartitions des charges (p. ex. Canton de Berne) mais le fait qu’aucune compensation des \n\ncharges excessives ne se fasse par la péréquation financière, cela constitue une particularité du \n\nCanton de Neuchâtel. \n\n− par ailleurs, on constate dans le Canton de Neuchâtel une indemnisation plus importante des \n\ncharges de centre. Ainsi FR et VD ne connaissent13 pas une telle indemnisation et elle est bien \n\nplus basse à SO. L’indemnisation des prestations de centre n’est comparable que dans le Can-\n\nton de Berne. \n\n                                                             \n12 On notera que le système de péréquation financière du Canton de Vaud vient tout juste d’être réformé. \n13 Toutefois, le système de péréquation financière du Canton de Vaud favorise les villes parce que les grandes \n\ncommunes reçoivent des contributions par habitant plus élevées que les petites communes. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 25 \n\n4.2 Disparités avant péréquation \n\nRessources \n\nLa péréquation financière doit être examinée dans le contexte des disparités. Le Canton de Neu-\n\nchâtel présente sur ce point des différences financières faibles. La figure ci-après le montre. \n\nExemple de lecture : dans le Canton de NE l’indice des ressources des communes financièrement \n\nfortes est de 147 avant compensation, celui des communes financièrement faibles est de 61. L’écart \n\n(=max./min.) est donc de 240 %. Dans les cantons de référence cette valeur varie entre 449 % et \n\n5527 %. La dernière valeur s’applique au Canton de VD et s’explique par le très fort indice de \n\nréférence d’une des plus riches communes de Suisse.14 \n\nFigure 8 Indice des ressources avant péréquation, écart \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel, données BE, FR, SO, VD. 2019 (BE), 2020 (NE, FR, SO, VD). NE : avant fonds \n\nIPM. \n\nDans cette comparaison, on doit toutefois noter que dans les autres cantons, la valeur maximale \n\nest atteinte en partie par des communes très petites (dans les cantons FR et VD, les communes \n\nfinancièrement les plus fortes ont moins de 200 habitants). Si nous examinons, ci-après, l'écart \n\ndes 5 plus grandes communes d’un canton, l’image change et le Canton de Neuchâtel se situe dans \n\nla moyenne quant à la variance. \n\n                                                             \n14 Sans cette « valeur extrême », l’écart serait de 1499 %. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 26 \n\nFigure 9 Indice des ressources avant péréquation, écart, 5 communes \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel, données des cantons de BE, FR, SO, VD. 2019 (BE), 2020 (NE, FR, SO, VD). \n\nNE : avant fonds IPM. Seulement les 5 plus grandes communes. \n\nCharges \n\nLa formation, le social ainsi que les transports constituent les plus grands domaines de dépenses \n\npour les communes. Cela est valable pour le Canton de Neuchâtel mais aussi pour les autres can-\n\ntons (comp. figure ci-après). \n\nFigure 10 Dépenses nettes, communes \n\n \n\nSource : données de l'AFF, 2017 \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 27 \n\nPour l’appréciation de la péréquation des ressources, les disparités dans ces domaines de dé-\n\npenses sont décisives. Le Canton de Neuchâtel - vraisemblablement à cause de sa structure com-\n\nmunale avec un nombre peu élevé de communes - a comparativement et globalement des dispa-\n\nrités moins importantes. La comparaison exemplaire avec le Canton de SO, ci-après, le montre.15  \n\nFigure 11 Dépenses nettes par habitant, communes, Neuchâtel \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel, 2018. \n\nFigure 12 Dépenses nettes par habitant, communes, Soleure \n\n \n\nSource : données du Canton de Soleure, 2018. \n\n                                                             \n15 Le Canton de Soleure a été choisi pour cette comparaison exemplaire car de tous les cantons de référence, \n\nil est celui qui a le plus petit nombre de communes et une population comparable en nombre. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 28 \n\nRépartition des tâches  \n\nPour le classement de la redistribution par le système de péréquation financière, les disparités et \n\nla répartition des tâches sont pertinentes ; toutes deux influencent la péréquation financière. Plus \n\nla répartition des tâches est décentralisée, plus les moyens consacrés à la péréquation financière \n\nsont importants. Premièrement, les différences augmentent avec le nombre des tâches (à tout le \n\nmoins en valeur absolue) et deuxièmement, il y a plus de domaines dans lesquels des charges \n\nexcessives peuvent se produire. Le taux de décentralisation (c’est-à-dire la part des recettes des \n\ncommunes dans les recettes du canton et des communes)16 est d’environ 35 % dans le Canton de \n\nNeuchâtel. Dans les cantons de référence, cette valeur est à peu près comparable dans les cantons \n\nde BE, FR, SO et VD (32 % à 35 %) et un peu plus élevée dans le Canton de SO (43 %).  \n\n4.3 Disparités après péréquation  \n\nRessources  \n\nDans le Canton de Neuchâtel, le taux de réduction des écarts s’élève au total à 40 %, dans les \n\ncantons de référence il varie entre 23 % et 37 %. Avenir Suisse parle aussi dans son analyse (2013) \n\n« d’un faible pourcentage jusqu’à 40 % » (à l’exception du Canton de Zurich, qui connaît des pré-\n\nlèvements très élevés de 70%). Ainsi les prélèvements sont plutôt élevés dans le Canton de Neu-\n\nchâtel mais restent encore dans le cadre. \n\nCes fonds sont distribués aux communes bénéficiaires. En outre, en fonction des cantons, il existe \n\nune dotation minimale qui est accordée pour atteindre une dotation minimale en ressources. \n\nDans le Canton de Neuchâtel, les communes dont la force financière est inférieure à la moyenne \n\nde 79 %, reçoivent une telle dotation minimale. Dans les cantons de référence, seuls deux cantons \n\npossèdent un tel instrument ; chez eux la dotation minimale est respectivement de 86 % et 91 %. \n\nL’élément le plus pertinent, c’est le nombre de communes qui y ont droit. Comme déjà mentionné, \n\nil n’y en a pas dans le Canton de Neuchâtel et dans les cantons de référence, ces valeurs sont \n\nrespectivement de 39 % et 44 %.  \n\nRemarque : dans les cantons de FR et VD, il n’y a pas de dotation minimale. Toutefois, selon une \n\nétude d’Avenir Suisse17 ce sont les seuls cantons qui ne connaissent pas une dotation minimale. \n\nVolume des compensations \n\nPar rapport aux cantons de référence, le Canton de Neuchâtel se trouve dans la moyenne en ce \n\nqui concerne le volume des contributions (par habitant) au titre de la péréquation des ressources.  \n\nLa redistribution doit toutefois être examinée dans le contexte des disparités avant péréquation. \n\nComme exposé ci-dessus, sur ce point, le Canton de Neuchâtel présente très peu de différences \n\n(sans pondération avec la population). Le Canton de Neuchâtel compense cette « moyenne » et, \n                                                             \n16 On aurait pu donner la part des dépenses (au lieu de celle des recettes), les résultats seraient similaires. \n\nOn a des résultats similaires pour les cantons de BE, NE et VD si on prend les recettes fiscales au lieu du \n\nrevenu global. Inversement, dans les cantons de FR et SO, cette valeur va augmenter (de 43 % à 49 %). \n\nSource : AFF, chiffres 2017.  \n17 Comp. Avenir Suisse (2013) : Irrgarten Finanzausgleich, Wege zu mehr Effizienz bei der interkommunalen \n\nSolidarität. Monitoring cantonal 5.  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 29 \n\nde ce fait, les différences financières entre les communes se réduisent - au point que les communes \n\ndans le Canton de Neuchâtel ont des disparités bien moins importantes que dans les cantons de \n\nréférence.  \n\nExemple de lecture : dans le Canton de NE, l’indice des ressources des communes financièrement \n\nfortes avant la péréquation est de 147, celui des communes financièrement faibles est de 61. \n\nL’écart (= max./ min.) est ainsi de 240 %. Après la péréquation des ressources, les communes \n\nfinancièrement les plus fortes ont un indice des ressources de 121 et celui des communes finan-\n\ncièrement les plus faibles est de 84. L’écart est ainsi réduit à 143 %.  \n\nL’écart après péréquation dans les autres cantons va en revanche de 213 % à 3180 % (VD) et il est \n\ndonc substantiellement plus élevé. Il convient de noter ici que l’écart ne prend pas en compte la \n\ntaille des communes (voir ci-dessus).  \n\nFigure 13 Indice des ressources, avant et après péréquation  \n\n \n\nRouge : avant péréquation des ressources (NE : avant fonds IPM). Gris : après péréquation. VD : péréquation directe.  \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel, données BE, FR, SO. 2019 (BE), 2020 (NE, FR, SO).  \n\nCommunes contributrices et bénéficiaires \n\nDans le Canton de Neuchâtel, le nombre de communes contributrices à la péréquation des res-\n\nsources est nettement supérieur à celui des communes bénéficiaires. Les cantons de référence \n\nainsi que beaucoup d’autres cantons, à l’exception du canton VD, ont une situation comparable.18 \n\nLa raison en est que la redistribution se mesure par rapport au potentiel de ressources moyen. \n\nCelui-ci est déterminé par quelques communes financièrement fortes, qui se situent nettement \n\nau-dessus de la moyenne (l’écart est limité vers le bas mais ouvert vers le haut). En conséquence, \n\nde nombreuses communes se trouvent sous la moyenne.  \n\n                                                             \n18 Remarque : dans ce contexte, le canton VD est un cas spécial parce que la péréquation financière a notam-\n\nment pour effet une compensation en fonction de la taille des communes (les grandes communes reçoivent \n\ndes contributions par habitant plus élevées que les petites).  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 30 \n\nFigure 14 Communes bénéficiaires et contributrices, péréquation des ressources \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel, données BE, FR, SO, VD. 2019 (BE), 2020 (NE, FR, SO, VD). VD : péréquation \n\ndirecte.  \n\nCharges : accent sur l’aide sociale  \n\nUne comparaison est difficile parce que l’indemnisation des charges excessives, comme déjà men-\n\ntionné, est réglée de manière différente (en partie dans la loi sur la péréquation financière, parfois \n\nen dehors) et parce qu’elle dépend fortement de la répartition des tâches. Pour cette raison, nous \n\nn’analyserons, ci-après, qu’un seul domaine : le domaine social et notamment plus concrètement \n\nl’aide sociale. On l’a sélectionnée parce qu’il s’agit d’une part d’un poste de dépenses important \n\npour les communes et d’autre part parce que des charges excessives structurelles sont possibles. \n\nDans les cantons de référence, on trouve les règlementations suivantes :  \n\n− Neuchâtel : dans le Canton de Neuchâtel, l’aide sociale est financée conjointement par le can-\n\nton et les communes, les communes supportent 40 % et le canton 60 % des coûts. Une répar-\n\ntition des charges est mise en œuvre, de ce fait, les communes versent leurs contributions en \n\nfonction de leur population. En conséquence, les communes doivent certes supporter des \n\ncharges importantes par rapport à d’autres domaines, mais elles n’ont pas de charges exces-\n\nsives (c’est-à-dire pas de dépenses par habitant supérieure à la moyenne).  \n\n− Vaud : dans le Canton de Vaud, les charges sociales sont également supportées conjointement \n\npar le canton et les communes (jusqu’en 2015 par moitié, ensuite le canton a pris à sa charge \n\nles deux tiers des augmentations des coûts par rapport à 2015). Les communes versent des \n\ncontributions au moyen 1) d’une taxe sur certains types d’impôts (50 % de l’impôt sur les plus-\n\nvalues immobilières, les droits de mutation, les droits de successions et 30 % de l’impôt sur les \n\nrémunérations des frontaliers), 2) proportionnelles à la force financière (contributions des \n\ncommunes financièrement fortes) et 3) chaque commune doit contribuer à hauteur de 15,4 \n\npoints du coefficient d'impôt. À la différence du Canton de Neuchâtel, les contributions par \n\nhabitant ne sont donc pas les mêmes pour toutes les communes. Il n’existe pas de charge ex-\n\ncessive, parce qu’il s’agit de différences en raison des différences de ressources et non pas en \n\nraison de charges différentes. Ainsi une commune avec un taux d’aide sociale très important \n\npeut, p. ex., avoir des contributions par habitant plus ou moins élevées qu’une commune avec \n\nun taux d’aide sociale bas. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 31 \n\n− Berne : dans le Canton de Berne l’aide sociale est financée à 50 % par le canton et 50 % par \n\nl’ensemble des communes. La part des communes se calcule en fonction de la population rési-\n\ndante. Le système correspond ainsi au Canton de Neuchâtel (répartition totale des coûts).  \n\n− Soleure : dans le Canton de Soleure, ce sont les communes qui financent les charges de l’aide \n\nsociale. Elles versent des contributions en fonction de leur population. Elles financent plus que \n\ndans le Canton de Neuchâtel, mais ici aussi il n’y a pas de charge excessive. \n\n− Fribourg : dans le Canton de Fribourg, les coûts de l’aide sociale sont également partagés entre \n\nles communes en fonction du nombre de leur population légale. L’Etat assume 40 % et les \n\ncommunes 60 % de l’aide sociale matérielle. \n\nDans les cantons de référence, il y a une compensation complète dans le domaine de l’aide sociale. \n\nIl en résulte des charges certes différentes mais pas de charge excessive pour les communes. Les \n\nsystèmes de financement dans le domaine de l’aide sociale sont toutefois plus hétérogènes que ne \n\nle laisserait supposer les cantons de références choisis, ainsi que le montre une analyse effectuée \n\nen 201619 pour les 15 plus grands cantons (sauf BS) :  \n\n− dans 9 cantons sur 15, le canton et les communes financent conjointement l’aide sociale éco-\n\nnomique, dans 5 cantons les communes la finance seules et à GE c’est le canton.  \n\n− les cantons de BE, FR, NE et SO connaissent une compensation intercommunale totale par \n\ndes contributions par habitant. Dans le Canton de VD, l’indemnisation se fait, comme décrit \n\nci-dessus, proportionnellement à la force financière.  \n\n− les cantons d’AG, TG et VS connaissent une péréquation intercommunale partielle. Exemple \n\ndans le Canton du VS : la part des communes est de 30 %, mais chaque commune supporte \n\nseule une partie de ses coûts (11 %) et les communes financent une partie au moyen de contri-\n\nbution par habitant (19 %).  \n\n− dans d’autres cantons, les communes reçoivent un soutien du canton en cas de charges impor-\n\ntantes. Exemple dans le Canton de GR : le canton compense les charges excessives que les \n\ncommunes supportent dans le domaine de l’aide sociale matérielle. Cette compensation peut \n\nêtre demandée si les dépenses nettes pour l’aide sociale matérielle dépassent de 3 % le poten-\n\ntiel de ressources.  \n\n− dans les cantons de ZH et LU, il n’y a pas de péréquation ou de mécanisme d’amortissement.  \n\nOutre des systèmes de compensation des charges spécifiques par domaine, les lois de péréquation \n\nfinancière contiennent également en partie des instruments de péréquation dans le domaine de \n\nl’aide sociale (p. ex. dans les cantons d’AG, BL). Le Canton d’AG connaît une combinaison d’ins-\n\ntruments dans et en dehors de la loi sur la péréquation financière:  \n\n− compensation de la charge sociale dans le cadre de la loi sur la péréquation financière : les \n\ncommunes ayant un taux d’aide sociale supérieure à la moyenne reçoivent par habitant un \n\nmontant supérieur à la moyenne. Celui-ci était, selon la loi sur la péréquation financière, de \n\n50 - 100 % du montant moyen. Actuellement, ce montant est de 7 000 francs, ce qui corres-\n\npond environ à presque 80 %. Les communes ayant une part inférieure à la moyenne paient \n\nune taxe. \n\n                                                             \n19 Comp. Ecoplan (2016) : facteurs d’influence et financement de l’aide sociale dans le Canton de Zurich. \n\nAnalyse d’un choix de villes. Mandat des villes de Dietikon, Winterthur et Zurich. On doit noter qu’on a \n\nseulement vérifié l’actualité des informations des cantons de référence ainsi que des cantons d’AR et des GR. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 32 \n\n− Péréquation en dehors de la loi sur la péréquation financière ("Teilpooling") : les coûts dépas-\n\nsant 60 000 francs par cas et par an sont financés conjointement par les communes par des \n\ncotisations par habitant. \n\nDans l’ensemble, l’analyse montre qu’il existe différents modèles de financement dans le domaine \n\nde l’aide sociale ; selon les modèles, les communes sont confrontées à des charges très différentes. \n\nEn comparaison avec le Canton de Neuchâtel, la part des communes est plus élevée dans de nom-\n\nbreux cantons. En outre, un nombre substantiel de cantons dont les communes ont des charges \n\nexcessives, ne les compense pas ou ne le fait que partiellement.  \n\n4.4 Attractivité fiscale  \n\nLe système de péréquation financière modifie la dotation en ressources et donc, par conséquent, \n\nl’attractivité des communes. Un effet de la péréquation financière est la diminution des diffé-\n\nrences de charge fiscale entre les communes. Puisque les disparités après péréquation sont plutôt \n\nfaibles dans le Canton de Neuchâtel alors les disparités de coefficients d'impôt devraient être re-\n\nlativement faibles aussi.  \n\nCeci est confirmé comme le montre la figure ci-après : l’écart des coefficients d'impôt globaux \n\n(canton + communes) des personnes physiques (revenus) est de 110 % dans le Canton de Neuchâ-\n\ntel - une valeur de 100 % signifierait une absence de différence. Une valeur de 110 % a pour con-\n\nséquence que le Canton de Neuchâtel se trouve dans cette comparaison en 2e position, seules trois \n\ncommunes dans le Canton de Glaris sont encore plus proches. On arriverait à la même affirmation \n\nsi on prenait en considération les écarts types (une autre mesure de la variance) au lieu de l’écart.  \n\nAu regard de la comparabilité, il convient de noter que la variance du coefficient d'impôt dans un \n\ncanton dépend également du taux de décentralisation. S’il est élevé, cela signifie que les com-\n\nmunes décident sur une partie importante du coefficient d'impôt global (coefficient canton +com-\n\nmunes), en conséquence, l’intégration des différences est plus forte. Le taux de décentralisation \n\ndans le Canton de Neuchâtel est par rapport à celui d’autres cantons un peu plus bas (35 % par \n\nrapport à une valeur moyenne de 38 %, données AFF, 2017). Cependant, cela est valable pour les \n\ncantons de Berne, Fribourg et du Tessin - toutefois la variance du coefficient d'impôt global est \n\nplus élevée dans ces cantons que dans le Canton de Neuchâtel. En outre, le résultat est similaire \n\nsi on prend en compte seulement la variance ou l’écart du coefficient d'impôt des communes.  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 33 \n\nFigure 15 Ecart de coefficient d'impôt global, personnes physiques, 2019  \n\n \n\nSource : données Admin. féd. des finances (coefficient d'impôt en pourcentage des communes, 2019) Coefficient d'impôt \n\nglobal = coefficient canton + communes. l’Admin. féd. des finances donne les coefficients fiscaux des communes. Le coef-\n\nficient d'impôt représente, en règle générale, un multiple des taux légaux simples.  \n\n \n\nComp. https://swisstaxcalculator.estv.admin.ch/#/taxdata/tax-rates \n\nUne réduction des différences dans la charge fiscale est certes en principe un objectif (implicite \n\nou en partie également explicite) de la péréquation financière. Toutefois, en règle générale, on \n\nveut éviter le nivellement des différences fiscales ou à tout le moins conserver une concurrence \n\nfiscale entre les communes. Il appartient au politique de décider si la redistribution est encore en \n\néquilibre dans le Canton de Neuchâtel ou si elle est trop importante. Toutefois, il faut noter qu’en \n\n2017 l’écart du coefficient d'impôt était encore de 124 % et que le Canton de Neuchâtel était ainsi \n\ndans la moyenne des autres cantons. C’est-à-dire que l’évolution montre une réduction de la dif-\n\nférence de coefficient d'impôt ainsi qu’une harmonisation des communes. \n\nSi l’on prend en considération le canton dans son intégralité, une réduction de la concurrence \n\nfiscale intercommunale peut également être problématique dans la comparaison intercantonale. \n\nLe Canton de Neuchâtel a par rapport aux autres cantons une charge fiscale très forte.20 Il y existe \n\négalement quelques communes avec un coefficient d'impôt bas qui peuvent attirer des contri-\n\nbuables.  \n\n \n\n \n\n                                                             \n20 C’est ce que montre p. ex. des évaluations de l’AFF portant sur différents types de ménages et sur diffé-\n\nrentes catégories de revenus.  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 34 \n\nConclusions intermédiaires \n\nSystème : les instruments de la péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel sont \n\ncomparables à ceux des autres cantons. La compensation des charges seulement par do-\n\nmaines y constitue une particularité.  \n\nDisparités des ressources avant et après péréquation : les disparités entre les communes \n\navant péréquation sont déjà très faibles dans le Canton de Neuchâtel. Elles sont réduites \n\npar la péréquation des ressources, qui a un volume moyen de péréquation comparable à \n\ncelui des autres cantons. En conséquence, le Canton de Neuchâtel a des disparités encore \n\nplus basses après péréquation.  \n\nAttractivité fiscale : il appartient au politique de décider si une péréquation est nécessaire \n\net également si la concurrence fiscale doit être réduite. Cependant, il convient d’observer \n\nque dans le Canton de Neuchâtel, la charge fiscale est élevée par rapport aux autres cantons \n\net que les différences de coefficients d'impôt entre les communes sont bas.  \n\n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 35 \n\n5. Charges d'altitude  \n\n5.1 Contributions RPT  \n\nPar la compensation des charges géo-topographiques RPT, il faut indemniser les charges impor-\n\ntantes par habitant supérieures à la moyenne, qui résultent de la topographie (altitude, déclivité) \n\net la faible densité de population.21 En 2020, le Canton de Neuchâtel a reçu 23,6 millions de francs \n\ndans le cadre de cette compensation. Les paiements compensatoires RPT sont effectués tout \n\nd’abord sur la base de l’altitude. Ainsi 21,5 millions de francs sont calculés sur la base de cet indi-\n\ncateur. Le canton reçoit 2 millions de francs pour la déclivité mais aucun paiement pour les deux \n\nautres indicateurs (représentant la densité de l’habitat).  \n\nDans le Canton de Neuchâtel, une initiative demande la distribution aux communes de 90 % de \n\nces paiements compensatoires RPT au titre de la compensation des charges géo-topogra-\n\nphiques.22 C’est-à-dire de 21,2 millions de francs. Les transferts devraient être effectués selon les \n\nmêmes critères que dans la RPT. 17 communes devraient en profiter (= communes avec une po-\n\npulation résidant à plus de 800 m)23.  \n\nPour apprécier la demande d’un transfert des contributions RPT aux communes, il est tout \n\nd’abord pertinent de déterminer si les domaines pour lesquels le canton reçoit des contributions \n\nRPT, sont réglés au niveau cantonal ou communal. Ce n’est que s’il s’agit de tâches (et des dé-\n\npenses correspondantes) cantonales que les communes peuvent avoir des charges excessives (si-\n\nnon c’est le canton). Dans ce cas, la demande des communes de recevoir une compensation pour \n\nune partie de leurs charges supérieures à la moyenne dans les domaines ayant des charges exces-\n\nsives est légitime. \n\nLa RPT définit les domaines de charges excessives pour les charges d’altitude et de déclivité \n\ncomme suit :24  \n\ncharges d’altitude :  \n\n− coûts accrus pour le service hivernal (déneigement des routes)  \n\n− coûts accrus d’investissement et d’entretien de l’infrastructure (route, eau/assainissement) \n\n \n\n \n\n                                                             \n21 Comp. AFF / CDC (2004) : compensation des charges par la Confédération, RPT Thème clé n° 7 Les indi-\n\ncateurs sont : part de la population résidant à plus de 800 m, hauteur médiane des surfaces productives, part \n\nde la population habitant des localités de moins de 200 habitants, surface totale en hectares par habitant.  \n22Remarque : en cas d’adoption de l’initiative, il faudrait analyser les mêmes questions pour la compensation \n\ndes charges socio-démographiques (le Canton de Neuchâtel reçoit à ce titre 14,2 millions de francs en 2020). \n\nToutefois, on doit noter que les domaines concernés (santé, social, éducation) sont des tâches cantonales ou \n\nfont déjà l’objet d’un instrument de compensation. \n23 Critères : min. 7 % de la population résidant au-dessus de 800 m (supérieur à la moyenne selon RPT).  \n24 Il faut noter que ces domaines sont cités comme « exemples » pour les charges excessives ; il n’existe pas \n\nde définition précise des charges compensées par celle-ci.  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 36 \n\ncharges de déclivité :  \n\n− coûts accrus de gestion des forêts (forêt protectrice et exploitable) \n\n− coûts accrus des ouvrages hydrauliques \n\n− coûts accrus des mesures de protection contre les avalanches \n\nLes charges excessives existent dans les domaines routes, eau/assainissement, forêt, aménage-\n\nments. Dans le Canton de Neuchâtel, les communes assument des dépenses dans ces domaines \n\n(on a choisi à chaque fois les dépenses courantes) :  \n\n− routes : les communes dépensent chaque année environ 60 millions de francs (dépenses nettes \n\npour 2018).  \n\n− approvisionnement en eau : les communes ont une dépense nette globale de 30 000 francs, \n\nc’est-à-dire que ce domaine est pratiquement entièrement financé par les taxes. Quant au trai-\n\ntement des eaux usées, la dépense est de 1 million de francs, dont quasiment 700 000 francs \n\ndans une seule commune (La Chaux-de-Fonds).  \n\n− secteur forestier : les communes ont une dépense nette d’environ 1 million de francs. \n\n− aménagements (aménagements ouvrages hydrauliques / protections contre les avalanches) : \n\nles communes ont une dépense nette globale de 200 000 francs.  \n\n \n\nLes domaines de charges excessives définis par la RPT sont donc dans le Canton de Neuchâtel \n\n(également) des tâches communales. Le domaine de dépenses décisif est ici le trafic routier. Il \n\ns’agit d’une tâche du canton et des communes : le canton dépense 33 millions de francs par an, \n\nles communes 60,5 millions de francs. Canton et communes investissent en outre dans le domaine \n\ntransport chacun environ 13 à 14 millions de francs par an (investissement net pour 2018, avec \n\ntoutefois des variations importantes par an).  \n\nLes 17 communes ayant une population résidant au-dessus de 800 m ont une dépense nette d’en-\n\nviron 30 millions de francs dans le domaine route, ce qui représente 358 francs par habitant. Les \n\nautres communes, pour lesquelles on considère qu’il n’y a pas de charge excessive, ont une dé-\n\npense nette qui est également d’environ 30 millions de francs soit 330 francs par habitant. Les \n\ndépenses supérieures à la moyenne des 17 communes représentent ainsi 2,3 millions de francs (= \n\n(358 - 330) * 84 613 habitants dans les 17 communes).  \n\nLes 17 communes recevraient avec le transfert des paiements RPT un multiple de leurs dépenses \n\nsupérieures à la moyenne, à savoir environ 70 % de l’ensemble de leurs dépenses courantes dans \n\nle domaine route. Cela contredit la logique de la compensation des charges : elle ne doit indemni-\n\nser que les dépenses supérieures à la moyenne (et, en outre, seulement une partie25).  \n\nEst-ce que cela signifie que les communes ne devraient pas recevoir de paiements compensatoires \n\ncar elles n’ont pratiquement pas de charges excessives (parce que p. ex soit le canton les assument, \n\nsoit elles sont déjà indemnisées) ? Non. Cela signifie bien plus que l’analyse est plus complexe. \n\nLes raisons suivantes pourraient fausser le résultat ci-dessus :  \n\n− des charges excessives peuvent exister même si les dépenses par habitant de ces communes ne \n\nsont pas vraiment supérieures à celles des autres communes. Par exemple, si la commune est \n\n                                                             \n25 Selon la RPT, la compensation des charges géo-topographiques est de 30 %.  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 37 \n\nen même temps une commune financièrement faible et si elle a des dépenses librement choi-\n\nsies plus réduites que les autres communes.  \n\n− les domaines de charges excessives visés par la compensation des charges géo-topographiques \n\nne sont pas exactement définis. De même, le choix de domaines présenté ci-dessus est, le cas \n\néchéant, trop restrictif et il y a peut-être d’autres domaines présentant des charges excessives \n\n- il peut alors s’agir de tâches cantonales ou communales.  \n\n \n\nL’estimation faite est par ailleurs trop sommaire. Pour répondre à la question, quelle indemnisa-\n\ntion est adéquate, il faudrait procéder à une analyse plus approfondie des dépenses des communes \n\net de l’influence de l’altitude sur celles-ci dans le Canton de Neuchâtel. On y procèdera dans la \n\nprochaine section.  \n\nForme de l’indemnisation - transfert des contributions RPT ou autres instruments  \n\nIndépendamment de la question, si les communes ont droit à des moyens financiers du fonds \n\nde compensation des charges géo-topographiques, il faudrait tout d’abord discuter de la forme \n\nde cette compensation. Le transfert des paiements compensatoires RPT, comme l’initiative le \n\ndemande, serait, à notre avis, étranger au système. Bien plus, il faudrait adapter en consé-\n\nquence les instruments existants ou, le cas échéant, le système de péréquation dans le Canton \n\nde Neuchâtel. Sinon des indemnisations doubles seraient possibles. De même, à notre connais-\n\nsance, aucun autre canton ne connaît des « transferts » de contributions RPT. On tiendra \n\ncompte de cette requête surtout au travers des instruments de compensation intercantonaux.  \n\n5.2 Analyse détaillée des charges d'altitude  \n\nIntroduction \n\nPour l’analyse de charges géo-topographiques excessives, on examinera si l’indicateur d’altitude26 \n\na une influence significative sur les dépenses par habitant des communes (total et différencié par \n\nfonctions). Pour cette analyse, nous nous référons à l’analyse de régression (multivariée). Des in-\n\nformations complémentaires sur cette méthode sont présentées dans l’insertion ci-après.  \n\n  \n\n                                                             \n26 Nous utilisons dans la présente analyse la variable altitude selon l’art. 14 LPFI (au 1er janvier 2015), L'alti-\n\ntude déterminante correspond à l'altitude moyenne des zones d’urbanisation du territoire de chaque com-\n\nmune. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 38 \n\nAnalyse de régression  \n\nDans l’analyse de régression, on analyse différents indicateurs en relation fonctionnelle avec \n\nles dépenses nettes par habitant. \n\n𝑦𝑖 = 𝑐 +  𝛽1𝑥𝑖,1 + … +  𝛽𝑛𝑥𝑖,𝑛+𝜀𝑖 \n\nIl s’agit notamment 𝑦𝑖  pour la variable à expliquer (ici : les dépenses nettes par habitant) des \n\ncommunes i, c pour une constante, 𝑥𝑖,1 et 𝑥𝑖,𝑛 pour les variables à expliquer (indicateurs) (dans \n\ncette analyse on s’intéresse surtout à l’indicateur « altitude »), 𝛽1 et 𝛽𝑛 pour les coefficients \n\ncorrespondants (celles-ci représentent l’influence des indicateurs sur la variable à expliquer) et \n\n𝜀𝑖 pour la grandeur perturbatrice. Dans la grandeur perturbatrice, on regroupe les facteurs qui \n\nont une influence sur la variable à expliquer, mais qui ne peuvent pas être observés. Il peut \n\ns’agir, par exemple, de préférences communales spécifiques. Avec la méthode des moindres \n\ncarrés, on prévoit chaque coefficient et donc l’influence des indicateurs. Avec des coefficients \n\nestimés, on peut qualifier (ici : l’altitude a-t-elle une influence statistiquement significative ?27) \n\net quantifier (quelle est l’importance de l’influence de l’altitude sur les dépenses nettes par ha-\n\nbitant ?) l’influence des variables explicatives sur les variables à expliquer. Nous estimons le \n\nmodèle avec la méthode OLS (méthode des moindres carrés). Si possible, nous utilisons la va-\n\nleur moyenne des variables pour les années 2016-2018. Ainsi, l’influence d’éventuels facteurs \n\nspécifiques sur les dépenses par habitant qui apparaissent seulement une année, peut être at-\n\nténuée. Les communes qui ont fusionné pendant la période d’observation, sont traitées comme \n\ndes communes fusionnées. Les dépenses nettes et la population des communes concernées sont \n\nadditionnées. Pour les analyses pour des parties de fonction, nous utilisons seulement les don-\n\nnées pour 2018 en raison de la disponibilité des données. \n\nPour l’analyse, nous avons à disposition 31 communes (= 31 observations). Le nombre d’obser-\n\nvations est bas. Tout d’abord, cela limite la pertinence des prévisions car certaines caractéris-\n\ntiques des estimations (robustes) ne sont confirmées qu’en présence d’un grand nombre d’ob-\n\nservations.28 Deuxièmement, il existe un risque d’adaptation du modèle qui peut conduire à ce \n\nque des variables non pertinentes aient un effet significatif sur les variables à expliquer ("Over-\n\nfitting"). Nous abordons ce problème en ne testant l’influence de l’altitude que sur les dépenses \n\npar habitant sur les fonctions pour lesquelles une influence peut être justifiée sur le fond. Par \n\nailleurs, nous maintenons le modèle aussi petit que possible, c’est-à-dire que nous tenons \n\ncompte du plus petit nombre possible de variables supplémentaires à expliquer. Troisième-\n\nment, nous abordons cette problématique en utilisant des valeurs moyennes pour 2016 - 2018. \n\nEnfin, nous testons la solidité des résultats sur des observations influentes.29 \n\n                                                             \n27 L’influence d’un indicateur sur une grandeur cible est considérée comme significative, si au moyen d’un \n\ntest statistique il est possible de rejeter l’hypothèse qu’il n’y a pas d’influence. \n28 Nous estimons les erreurs types des coefficients avec OLS. Comme les erreurs standard ainsi estimées et \n\nles inférences qui en découlent sont distordues en présence d’une hétéroscédasticité, nous calculons comme \n\ntest de robustesse les erreurs standards robustes au moyen de l’estimateur HC3. Celui-ci est mieux adapté \n\nque d’autres estimateurs quand le nombre des observations est faible. \n29 Ici, nous nous appuyons sur la distance de Cook. Elle mesure l’effet de la suppression d'une observation \n\nsur le résultat estimé. Dès que la distance dépasse une valeur critique (nous utilisons une valeur critique de \n\n4/31 = 0,129), nous supprimons l’observation correspondante de l’analyse de régression. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 39 \n\nRéflexions théoriques sur les charges d’altitude \n\nOn peut s’attendre à ce que les charges d’altitude concernent principalement les domaines trafic \n\n(fonction 6), protection et aménagement de l'environnement (fonction 7) et économie publique \n\n(fonction 8). Pour les autres fonctions, nous n’attendons aucune influence ou une influence mar-\n\nginale de l’altitude sur les dépenses nettes par habitant. Cependant, à la différence de l’évaluation \n\nau chapitre 5.1, nous observons maintenant le domaine dans son ensemble (pas seulement des \n\nparties de domaine) et d’autres facteurs d’influence, en formulant les thèses suivantes : \n\n− nombre d’habitants : association négative30 entre dépenses nettes par habitant et population \n\ndue à des coûts fixes ou des effets d’échelles. \n\n− densité de population (population/superficie totale) : association négative entre densité de \n\npopulation et dépenses nettes par habitant et la population parce que dans les communes à \n\nforte densité de population les tâches peuvent être effectuées plus efficacement. \n\n− emplois par habitant : pour l’implantation (et le maintien) des entreprises, les communes doi-\n\nvent fournir certaines prestations. 31 Dans ce contexte, nous partons d’une association positive \n\nentre le nombre d’emploi par habitant et les dépenses nettes par habitant. \n\n− force des ressources : comme dans d’autres domaines, les dépenses nettes par habitant d’une \n\ncommune peuvent être influencées par la force des ressources. Les communes à fort potentiel \n\nde ressources investissent plus et, le cas échéant, dans leur entretien que les communes à faible \n\npotentiel de ressources (dépenses librement choisies). Dans ce contexte, on peut s’attendre à \n\nune association positive entre la capacité financière et les dépenses nettes par habitant. \n\n \n\nComme ces facteurs peuvent être mis en corrélation avec l’altitude, il est important de les contrô-\n\nler dans l’analyse pour pouvoir identifier l’effet de l’altitude. Dans la figure ci-après, le lien entre \n\nla capacité financière et l’altitude est représentée à titre d’exemple. Comme la figure le montre, \n\nles deux valeurs sont corrélées négativement (-0,53).32 C’est-à-dire, d’une manière générale, on \n\ntrouve les communes à faible potentiel de ressources à une plus haute altitude que les communes \n\nà fort potentiel de ressources. On tendrait à sous-estimer l’influence de l’altitude, si on ne contrô-\n\nlait pas ce lien et si la capacité financière avait une influence sur les dépenses nettes par habitant.  \n\n \n\n \n\n \n\n                                                             \n30 C-à-d. que plus la population est élevée plus les dépenses par habitant sont faibles.  \n31 Outre les infrastructures cela vaut également pour d’autres domaines comme p. ex. la culture. \n32 La corrélation est une mesure pour l’association linéaire entre deux variables. Les valeurs peuvent aller de \n\n-1 à 1. Une valeur de -1 signifie que les variables observées (parfaites) se déplacent en sens contraire. Une \n\nvaleur de 0 indique qu’il n’y a pas de relation (linéaire) entre les deux variables. Des valeurs entre -0,5 et -1 \n\nou entre o,5 et 1 peuvent être considérées comme moyenne ou haute. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 40 \n\nFigure 16 Corrélation entre capacité financière et altitude \n\n \n\nSource : Canton de Neuchâtel, moyenne 2016-2018.  \n\n \n\nCapacité financière et charges excessives  \n\nLe lien entre capacité financière et altitude des communes conduit à ce que les adaptations des \n\néléments de compensation des charges d’altitude touchent, entre autres, surtout les communes \n\nd'une faible capacité financière. Cependant, il faut analyser les instruments de ressources et de \n\ncharges indépendamment les uns des autres. Ainsi, une compensation des charges en fonction \n\nde l’altitude ne se justifie que si ces communes ont des charges excessives – indépendamment \n\ndu fait qu’elles soient à fort potentiel de ressources ou à faible potentiel de ressources. \n\nActuellement, p. ex. les communes situées en altitude profitent en général de la répartition fis-\n\ncale 50/150 entre le canton et les communes en ce qui concerne l’impôt sur les rémunérations \n\ndes frontaliers (en comparaison avec l’autre répartition 125/75 pour les autres types d’impôts). \n\nLes charges excessives d’altitude ne doivent pas être « compensées » avec ceux-ci. Bien au con-\n\ntraire, il faudrait aménager les deux instruments (clés de répartition /compensation des \n\ncharges).  \n\nStatistiques descriptives \n\nTout d’abord, nous examinerons les dépenses nettes moyennes par habitant par fonction pour la \n\npériode 2016-2018 (comp. Tableau 4) et les dépenses nettes par habitant par fonctions partielles \n\npour l’année 2018 (comp. Tableau 5). On trouve dans les tableaux, les moyennes, l’écart type ainsi \n\nque les valeurs maximales et minimales. Les trois dernières grandeurs représentent les aspects de \n\ndispersion des dépenses nettes par habitant.33 \n\nL’éducation représente les dépenses nettes par habitant les plus élevées, suivi par la prévoyance \n\nsociale et le trafic (comp. chapitre 5.1). Les dépenses par habitant les plus faibles se trouvent dans \n\n                                                             \n33 L’écart type est une mesure pour représenter les écarts des observations par rapport à la moyenne. La \n\nmesure est le résultat de la racine de la valeur moyenne des écarts de chaque expression de grandeur de la \n\nvaleur observée par rapport à la moyenne. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 41 \n\nle domaine de la santé. A cet effet, on observe que dans le Canton de Neuchâtel, les dépenses de \n\nsanté sont supportées par le canton. La valeur négative dans le domaine de l’économie publique \n\nmontre qu’on peut noter dans ce domaine en moyenne des recettes nettes par habitant, c’est-à-\n\ndire que ce domaine couvre ses coûts. Les mesures pour la dispersion des données (écart type, \n\nvaleur maximale et minimale) montrent que les dépenses nettes par habitant se dispersent par-\n\ntiellement de manière forte dans ce domaine. Dans l’analyse de régression ci-après, il va falloir \n\nvérifier dans quelle mesure l’altitude peut expliquer les différences dans les dépenses nettes par \n\nhabitant entre les communes. \n\nTableau 4 Dépenses nettes par habitant des communes par fonctions \n\nFonction Valeur \nmoyenne \n\nÉcart type Valeur mi-\nnimale \n\nValeur maxi-\nmale \n\n0 Administration 423 143 212 818 \n\n1 Sécurité publique 129 38 69 227 \n\n2 Enseignement et formation 1'193 196 875 1'745 \n\n3 Culture sport et loisirs 194 201 -97 988 \n\n4 Santé 36 9 15 53 \n\n5 Prévoyance sociale 666 90 521 917 \n\n6 Trafic 446 161 139 783 \n\n7 Protection et aménagement de l'environnement 83 37 25 195 \n\n8 Economie publique -53 55 -234 15 \n\n10 Total* 3'117 368 2'664 4'361 \n\nSource : Canton de Neuchâtel. Remarques : * le total (fonction 10) a été recalculé comme étant la somme des dépenses \n\nnettes des fonctions 0 à 8 (c’est-à-dire sans les dépenses nettes de la fonction 9). Nombre de communes 31. Moyenne \n\n2016-2018.  \n\nLa figure ci-après montre la corrélation entre les dépenses nettes par habitant et l’altitude pour \n\nles trois fonctions trafic, protection et aménagement de l'environnement et économie publique \n\npour lesquelles on suppose une influence de l’altitude sur les dépenses nettes par habitant ainsi \n\nque pour le total des dépenses nettes par habitant pour les fonctions 0 à 8. Les corrélations iden-\n\ntifiées sont plutôt faibles avec – 0,07 (trafic), -0,07 (protection et aménagement de l'environne-\n\nment), -0,23 (économie publique) et 0,01 (total). En outre, la corrélation est positive seulement \n\nentre l’altitude et les dépenses nettes par habitant pour le domaine trafic ainsi que le total. C’est-\n\nà-dire qu’en général, les dépenses nettes par habitant dans le domaine trafic et sur le total aug-\n\nmentent avec l’altitude. L’observation de corrélations simples est cependant à interpréter avec \n\nprudence, toutefois, celles-ci n’intègrent pas l’influence d’autres variables.34 \n\n                                                             \n34 De même la corrélation entre les dépenses nettes par habitant et l’altitude n’est pas aussi marquée : Ad-\n\nministration : 0,22 Sécurité publique -0,005 Enseignement et formation 0,22 Culture sport et loisirs -0,15 \n\nSanté -0,37 Prévoyance sociale -0,36. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 42 \n\nFigure 17 Corrélation dépenses nettes par habitant et altitude, fonctions  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nSource : Canton de Neuchâtel. Moyenne 2016-2018.  \n\n \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 43 \n\nLe tableau ci-après présente les dépenses par habitant des fonctions partielles (2 chiffres) pour \n\ntrois domaines partiels trafic, environnement et organisation du territoire ainsi qu’économie pu-\n\nblique. Les résultats indiquent deux domaines partiels relativement importants, à savoir la circu-\n\nlation routière et les transports publics. Ces deux domaines partiels montrent, et de loin, les dé-\n\npenses nettes par habitant les plus élevées. \n\nTableau 5 Dépenses nettes par habitant des communes par fonctions partielles   \n\nFonction Nombre de \ncommunes \n\nValeur \nmoyenne \n\nÉcart type Valeur \nminimale \n\nValeur maxi-\nmale \n\n61 Trafic 30 348.0 160.9 67.3 800.5 \n\n62 Transports publics 30 128.2 74.1 67.8 355.3 \n\n63 Trafic, autres 11 4.3 8.5 -5.5 20.8 \n\n71 Approvisionnement en eau 27 0.1 0.5 0.0 2.8 \n\n72 Assainissement des eaux usées 27 7.2 15.3 0.0 52.0 \n\n73 Gestion des déchets 30 26.8 6.5 14.1 40.4 \n\n74 Aménagements 7 7.5 5.9 0.8 17.8 \n\n75 Protection de la biodiversité et \ndu paysage \n\n22 6.2 11.7 0.1 52.7 \n\n76 Lutte contre la pollution 24 4.3 0.4 3.7 6.0 \n\n77 Protection de l’environnement 29 12.0 11.4 0.3 40.9 \n\n78 R&D en environnement 1 1.6 n.d. 1.6 1.6 \n\n79 Organisation du territoire 30 30.5 32.6 -54.1 132.9 \n\n81 Agriculture 28 3.0 19.8 -48.3 62.5 \n\n82 Exploitation forestière 29 4.6 24.6 -91.3 54.2 \n\n84 Tourisme 29 7.4 7.8 3.0 31.7 \n\n85 Industrie, artisanat, commerce 5 5.7 8,1 0,2 19,9 \n\n87 Combustibles et énergie 30 -79,5 81,1 -457,2 0,5 \n\n89 autres établissements commer-\nciaux \n\n2 7,9 10,8 0,2 15,5 \n\nSource : Canton de Neuchâtel, 2018. Remarque : la moyenne couvre les communes ayant des charges.  \n\nLa figure ci-après, au moyen de diagrammes de dispersion, montre pour les deux plus grands \n\ndomaines partiels par rapport à la dépense nette par habitant (trafic et transports publics) la re-\n\nlation entre la dépense nette par habitant et l’altitude. L’axe y représente la dépense nette par \n\nhabitant et l’axe x l’altitude.  \n\nLa corrélation entre les deux grandeurs y est également représentée. Dans le domaine circulation \n\nroutière, la corrélation est de 0,32. Cela signifie que la dépense nette par habitant est habituelle-\n\nment plus élevée pour les communes de haute altitude. Dans ce cas, il faut toutefois noter qu’il ne \n\ns’agit que d’une corrélation et notamment que d’autres facteurs d’influence n’ont pas été pris en \n\ncompte. Dans le domaine des transports publics, la corrélation est de -0,37. En conséquence, les \n\ncommunes dans des zones d’altitude plus basse ont en général tendance à avoir des dépenses \n\nnettes par habitant plus élevées que les communes en haute altitude. Cela est dû, entre autres, au \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 44 \n\nfait que dans les zones d’altitude plus faible, les communes offrent en général des transports pu-\n\nblics qualitativement meilleurs que ceux des communes en haute altitude.35 \n\nFigure 18 Corrélation entre dépense nette par habitant et altitude, fonctions partielles \n\n \n\n \n\nSource : Canton de Neuchâtel, 2018.  \n\n \n\n                                                             \n35 Comme mentionné au chapitre 2.2, les transports publics sont financés conjointement par le canton et les \n\ncommunes. Le canton prend à sa charge 60 % des indemnisations pour le transport régional et local, les \n\ncommunes y participent à hauteur de 40 %. La part des communes est calculée comme suit : 40 % en pro-\n\nportion de la population et 60 % en fonction de la qualité des offres (modes de transport ainsi que le nombre \n\nd’arrêts dans une commune et la fréquence de la desserte de ces arrêts). Selon les données du Canton de \n\nNeuchâtel, les transports publics dans les zones d’altitude plus basse ont en général une meilleure couverture \n\nde leurs coûts que les transports publics en altitude plus haute, c-à-d. que dans les zones plus basses, les \n\nusagers supportent davantage le financement des transports publics que dans les altitudes hautes. Cela si-\n\ngnifie : dans le « solde » pris en charge par le canton et les communes, les coûts non couverts des lignes de \n\ntransports publics situées en très haute altitude sont davantage pris en compte ; on peut considérer qu’il \n\ns’agit d’une sorte de compensation indirecte des communes située à une altitude plus élevée. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 45 \n\nRésultat de la régression \n\nEn conséquence, pour analyser les charges excessives d’altitude, nous procédons à une analyse de \n\nrégression (comp. l’insertion « analyse de régression » pour des informations supplémentaires \n\nsur la méthode). Avec la régression dite multivariée, il est possible d’aller plus loin que l’estima-\n\ntion de relations linéaires simples entre dépense nette par habitant et altitude et de contrôler, \n\noutre l’altitude, d’autres facteurs d’influence. Comme exposé ci-dessus, pour le contrôle, nous \n\nprenons en plus de l’altitude les indicateurs suivants : \n\n− population  \n\n− densité de population \n\n− nombre d’emplois par habitant \n\n− capacité financière \n\n \n\nLe tableau suivant contient les statistiques descriptives pour ces indicateurs. \n\nTableau 6 Statistiques descriptives des indicateurs d’influence \n\n \nNombre de \ncommunes \n\nValeur \nmoyenne \n\nÉcart type Valeur minimale Valeur maximale \n\nAltitude 31 746 249 437 1'087 \n\nPopulation 31 5 735 9 051 207 38 514 \n\nDensité de population 31 419 531 15 1 864 \n\nNombre d’emplois / \nhabitant \n\n31 0,4 0,2 0,2 0,9 \n\nCapacité financière 31 2 949 623 2 133 4 512 \n\nSource : Canton de Neuchâtel, Office fédéral de la statistique OFS. Remarques : pour l’indicateur altitude, on a pris la \n\nvaleur de l’année 2018. Moyenne période de 2016 à 2018.  \n\nFonctions \n\nLe tableau présente les résultats de l’analyse pour les fonctions trafic (fonction 6), protection et \n\naménagement de l'environnement (fonction 7), économie publique (fonction 8) et total (10). Pour \n\nl’indicateur altitude, on prend en compte le coefficient estimé. Pour les variables de contrôle, on \n\nva seulement présenter les signes des effets. Les effets qui sont significatifs au niveau 5 %, sont \n\nmarqués en rouge. L’analyse montre que l’altitude sur les dépenses nettes par habitant pour les \n\ntrois fonctions examinées n’a aucun effet significatif sur le total. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 46 \n\nTableau 7 Résultats de l’analyse de régression des fonctions 6-8 & 10 \n\n  Trafic (6) Protection et amé-\nnagement de l'en-\nvironnement (7) \n\nEconomie publique \n(8) \n\nTotal (10)* \n\nAltitude 0,20 0,02 -0,07 0,45 \n\nPopulation + - + + \n\nNombre d’emplois / habi-\ntant \n\n+ + - + \n\nDensité de population + - - - \n\nCapacité financière + + - + \n\nNombre de communes 31 31 31 31 \n\nSource : Canton de Neuchâtel, Office fédéral de la statistique OFS \n\n \n\nRemarques : + : Effet positif ; - : Effet négatif ; marqué en rouge : l’effet est à un niveau significatif de 5 %. * Le total résulte \n\nde la somme des dépenses nettes par habitant pour les fonctions 0 à 8. \n\n \n\nL’utilisation d’estimateurs robustes pour les erreurs types (HC3) n’a aucune d’influence sur les résultats (inférence). Il est \n\nfrappant que les erreurs types soient moindres que celles qui sont estimées avec OLS. Selon Angrist & Pischke (2008) \n\n(Mostly Harmless Econometrics : An Empiricist’s Companion, Princeton University Press), cela peut être un indice que \n\nles estimations robustes des erreurs types sont déformées par le petit nombre de cas. Les résultats correspondants doivent \n\nêtre interprétés avec une grande prudence. Les résultats sont robustes en ce qui concerne l’exclusion d’observations in-\n\nfluentes (selon la distance de Cook). \n\nFonctions partielles  \n\nPour l’analyse de la dépense nette par habitant dans les domaines partiels des fonctions 6 à 8, \n\nseuls sont pris en compte les domaines partiels pour lesquels sont disponibles les données d’au \n\nmoins 20 communes différentes. Les domaines partiels suivants ne seront pas analysés pour \n\ncause de nombre de cas trop bas : trafic, autres (63) ; aménagement (74) ; R&D en environnement \n\n(79) ; industrie, artisanat, commerce (85) ; autres entreprises artisanales (89). \n\nLe tableau ci-dessous présente les résultats. À leur tour, les coefficients estimés sont présentés \n\nseulement pour l’indicateur d’altitude. Pour les variables de contrôle, on présente seulement le \n\nsigne des effets. Les effets qui sont significatifs au niveau 5 %, sont marqués en rouge. Les résul-\n\ntats montrent que l’altitude a une influence significative (positive) sur la dépense nette par habi-\n\ntant seulement dans le domaine partiel du tourisme (84). Interprétation : si l’altitude augmente \n\nd’un mètre, la dépense nette par habitant augmente de 2 centimes. Si, par exemple, la commune \n\nla plus basse altitude (Cressier, 437 m.) était située à la même altitude que la commune la plus \n\nhaute en altitude (Le Cerneux-Péquignot, 1 087 m.), alors la dépense nette par habitant dans le \n\ntourisme (84) augmenterait (si tous les autres indicateurs demeuraient identiques) d’environ 13 \n\nfrancs par habitant (différence entre l’altitude maximale et l’altitude minimale multipliée par le \n\ncoefficient de 0,02). Avec une population de 1 887 personnes en 2018, cela donnerait un montant \n\nabsolu de 24 525 francs. Ce calcul effectué sur un exemple extrême et fictif montre que l’effet est \n\néconomiquement sans importance bien que statistiquement significatif. Dans les domaines par-\n\ntiels circulation routière et transports publics, qui ont de loin les dépenses nettes par habitant les \n\nplus élevées, et où les effets économiques pourraient être forts, il n’existe pas d’effet significatif.36 \n\n                                                             \n36 L’analyse de BSS de 2010 pour le Canton de Neuchâtel ("Réforme de la péréquation financière intercom-\n\nmunale dans le Canton de Neuchâtel") a livré en ce qui concerne les charges d’altitude dans le domaine de la \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 47 \n\nTableau 8 Résultats de l’analyse de régression des fonctions partielles \n\n  Circulation routière \n(61) \n\nTransports publics (62) Approvisionnement en \neau (71) \n\nAltitude 0.18 -0.01 -0.000 \n\nPopulation - + + \n\nNombre d’emplois / population + - + \n\nDensité de population - + - \n\nCapacité financière - + - \n\nNombre de communes 28 28 25 \n\n  Traitement des eaux \nusées (72) \n\nGestion des déchets (73) Protection des espèces et \ndu paysage (75) \n\nAltitude 0.003 -0.002 0.03 \n\nPopulation + + - \n\nNombre d’emplois / population - + + \n\nDensité de population - - + \n\nCapacité financière + + - \n\nNombre de communes 25 28 21 \n\n  Lutte contre la pollut. \nde l’environ. (76) \n\nProtection de l’environne-\nment, autres (77) \n\nAgriculture (81) \n\nAltitude -0,001 0,02 0,03 \n\nPopulation + - - \n\nNombre d’emplois / population + + + \n\nDensité de population - + + \n\nCapacité financière - + - \n\nNombre de communes 23 28 26 \n\n  Sylviculture (82) Tourisme (84) Combustibles et énergie \n(87) \n\nAltitude -0,02 0,02 -0,13 \n\nPopulation + + + \n\nNombre d’emplois / population - + - \n\nDensité de population - + + \n\nCapacité financière + + - \n\nNombre de communes 27 27 28 \n\nSource : Canton de Neuchâtel, Office fédéral de la statistique OFS. Remarques : + : effet positif ; - : effet négatif ; marqué \n\nen rouge : l’effet est significatif au niveau de 5 %.  \n\n \n\nRemarques : L’utilisation d’estimateurs robustes pour l’erreur type (HC3) a une influence sur les résultats des fonctions \n\n77 et 81. L’effet de l’altitude est, maintenant aussi, statistiquement significatif. Il est toutefois remarquable que les erreurs \n\ntypes soient plus petites que celles estimées avec la méthode OLS. Selon Angrist & Pischke (2008) (Mostly Harmless \n\nEconometrics : An Empiricist’s Companion, Princeton University Press) cela peut être un indice que les estimations ro-\n\nbustes de l’erreur type entraînent une distorsion en raison du nombre réduit de cas. Les résultats correspondants doivent \n\ndonc être interprétés avec la plus grande prudence. Les résultats sont robustes en ce qui concerne l’exclusion d’observa-\n\ntions influentes (selon la distance de Cook). \n\n                                                             \n\ncirculation routière (construction et entretien) un résultat similaire (pas de relation significative entre l’alti-\n\ntude d’une commune et la charge par habitant). Seule la relation entre altitude et charge par habitant pour \n\nle déneigement était significative. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 48 \n\nPrésentation des résultats \n\nLes analyses montrent que l’altitude a un effet significatif (positif) sur la dépense nette par habi-\n\ntant seulement dans un domaine partiel. L’effet est certes statistiquement significatif mais il n’est \n\npas considérable économiquement. Dans l’ensemble, nous ne trouvons pas sur cette base d’élé-\n\nments solides en faveur des charges d’altitude. Ces résultats confirment les analyses du rapport \n\nde BSS de 2010 (« Réforme de la péréquation financière intercommunale dans le Canton de Neu-\n\nchâtel »). Ce rapport documente uniquement un effet positif significatif entre l’altitude et la dé-\n\npense par habitant pour le déneigement. \n\nLors de l’interprétation des résultats, on doit observer que ceux-ci se fondent sur un nombre res-\n\ntreint de données (seulement 31 observations). Si l’altitude avait une influence significative sur la \n\ndépense par habitant, alors cela devrait quand même être visible sous forme d’une corrélation \n\n(partielle) significative et forte.37 Mais ce n’est pas le cas. \n\nDans ce contexte, il convient d’observer les résultats des analyses du système de péréquation et \n\nde compensation des charges des autres cantons. Ceux-ci montrent que la relation entre les indi-\n\ncateurs géo-topographiques est certes diffuse mais qu’elle peut être visible dans certains do-\n\nmaines. Une analyse pour le Canton de Bâle-Campagne a, par exemple, montré que différents \n\nindicateurs géo-topographiques ont une influence dans des domaines (partiels, comme p. ex. cir-\n\nculation ou routes). \n\nQuatre pour cent de la taxe sur les véhicules sont répartis aujourd’hui entre les communes. Pour \n\nce faire, on prend en compte non seulement la longueur et l’importance des routes mais aussi \n\nl’altitude. En 2020, les communes ont reçu au total 1 467 400 francs. On peut se demander si ce \n\npot est suffisamment doté et notamment s’il couvre les charges géo-topographiques éventuelles \n\ndes communes. Comme mentionné au début, sur la base des analyses quantitatives, nous ne trou-\n\nvons pas d’indices forts pour des charges d’altitude, mais on ne peut pas les exclure seulement au \n\nvu des données. Dans ce contexte, il est difficile d’apporter une réponse définitive à cette question. \n\nUn calcul hypothétique fondé sur les résultats des analyses précédentes peut cependant donner \n\nune idée des ordres des grandeurs : comme mentionné ci-dessus, l’effet n’est cependant pas sta-\n\ntistiquement significatif. Toutefois : nous supposons à titre purement indicatif une valeur de 0,45, \n\nc’est-à-dire que pour chaque mètre d’altitude supplémentaire, il y a une dépense nette supplé-\n\nmentaire de 45 centimes. Pour les communes qui dépassent une altitude moyenne de 764 mètres \n38, on multiplie par 45 centimes les mètres d’altitude au-dessus de la valeur moyenne, ce qui donne \n\nune somme pour toutes les communes concernées d’un montant d’environ 7 millions de francs. \n\nNous estimons que ce montant représente les charges excessives d’altitude, si une partie devait \n\nêtre indemnisée, soit 30 % selon la RPT. Cela représenterait environ 2 millions de francs et il se \n\nsitue ainsi dans un ordre de grandeur comparable aux montants de la taxe sur les véhicules dis-\n\ntribuée aujourd’hui39 aux communes et, le cas échéant, il est largement inférieur aux 20 millions \n\nde francs de paiements compensatoires RPT.  \n\n                                                             \n37 Par exemple, avec la même base de données, une régression de la partie de la population âgée de moins de \n\n20 ans sur la charge nette par habitant dans le domaine éducation (avec prise en compte des variables de \n\ncontrôle) montre une influence positive et significative forte. \n38 Correspond à l’altitude moyenne des communes dans le Canton de Neuchâtel.   \n39 Il faut également noter que la répartition n’est pas effectuée seulement sur la base de l’altitude.  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 49 \n\nConclusions intermédiaires \n\nLes analyses des charges excessives montrent que l’altitude n’a un effet significatif (positif) \n\nsur la dépense nette par habitant seulement sur une partie du domaine. L‘effet est certes \n\nstatistiquement significatif mais économiquement il n’est pas très important. Dans l’en-\n\nsemble, nous ne trouvons pas sur cette base d’indication de charges d’altitude. Ce résultat \n\nconfirme les analyses du rapport de BSS datant de 2010.  \n\nLors de l‘interprétation des résultats, il faut garder à l’esprit qu’ils reposent sur une base \n\nrestreinte de données (seulement 31 observations). Il ne faut pas oublier que les liens entre \n\nles indicateurs géo-topographiques sont souvent diffus et que de nombreux facteurs d’in-\n\nfluence jouent un rôle dans les domaines de dépense. Si l’altitude avait une influence ma-\n\njeure, cela serait quand même visible sous forme d’une corrélation (partielle) haute et si-\n\ngnificative mais ce n’est pas le cas.  \n\nDans ce contexte, nous pouvons interpréter le résultat comme suit : il se peut que l’altitude \n\nait une certaine influence sur la dépense nette par habitant des communes ; celle-ci apparaît \n\nde manière ponctuelle et justifie la répartition de la taxe sur les véhicules, entre autres, selon \n\nl’altitude. Cette influence n’est pas d’une intensité telle qu’elle justifierait, sous l’angle de la \n\ncharge, une indemnisation de plus de 20 millions de francs. \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 50 \n\n6. Synthèse  \n\n6.1 Conclusions  \n\n6.1.1 Forces  \n\nLa conception de la péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel correspond en grande \n\npartie aux exigences d’un système moderne selon la théorie économique. Le système présente les \n\nforces suivantes :  \n\n− par principe, les ressources et les charges sont compensées séparément.  \n\n− la progression dans la péréquation des ressources est effective et, d’un point de vue incitatif, \n\nopportune.  \n\n− les paiements compensatoires sont effectués indépendamment du coefficient d'impôt.     \n\n− les communes ne peuvent pas ou presque pas influencer les paiements compensatoires. \n\n− le système est en grande partie neutre en cas de fusion.  \n\n− sa structure permet d’atteindre les buts de la péréquation financière.  \n\n \n\nLa compensation des charges excessives en dehors de la loi sur la péréquation financière constitue \n\nune particularité du système de péréquation financière dans le Canton de Neuchâtel. Ses avan-\n\ntages : elle peut être adaptée par domaine et développée dynamiquement. Ses désavantages : sa \n\ncomplexité et l’absence de possibilité de pilotage globale. A notre avis, ce qui est décisif en ce qui \n\nconcerne les éléments de compensation des charges, c’est la couverture de tous les domaines con-\n\ncernés. C’est le cas actuellement.  \n\n6.1.2 Faiblesses  \n\nSelon nous, le système de péréquation financière est équilibré et bien conçu. Nous voyons des \n\nfaiblesses ou des défis possibles seulement sur deux points :  \n\n− sous un angle conceptuel, la redistribution dans le cadre de la répartition de l’impôt communal \n\ndes personnes morales par rapport au nombre d’emplois peut faire l’objet d’une discussion \n\nparce qu’il n’est pas clair s’il s’agit d’un élément de péréquation des ressources ou d’un élément \n\nde compensation des charges. S’il s’agit d’un élément de péréquation des ressources, ainsi que \n\nle canton l’avait prévu initialement, d’un point de vue théorique, il n’est pas optimal que l’ordre \n\nde classement des communes en ce qui concerne leur potentiel de ressources soit modifié \n\n(même si les déplacements sont faibles en pratique) et que des communes financièrement \n\nfortes puissent en profiter. En outre, cette « compensation avant la compensation » rend le \n\nsystème moins transparent et son pilotage plus difficile.  \n\n− la définition de l’ampleur de la compensation et donc de la réduction de la concurrence fiscale \n\nest une question politique. Toutefois, il convient de souligner que la charge fiscale dans le Can-\n\nton de Neuchâtel par rapport à d’autres cantons est élevée et varie peu entre les communes. \n\nEn outre, il faut noter qu’avec les dernières augmentations du taux de réduction des écarts \n\ndans la péréquation des ressources, les effets péréquatifs en ce qui concerne les ressources ont \n\nété intensifiés - bien que les disparités aient diminuées par rapport aux années précédentes. \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 51 \n\n6.2 Recommandations  \n\nSur la base des forces et des faiblesses du système nous recommandons de laisser le système tel \n\nqu’il est globalement. Sa conception correspond à un système de péréquation financière moderne \n\net permet d’atteindre les objectifs de la péréquation financière. Un maintien est d’autant plus con-\n\nseillé qu’une grande réforme a déjà eu lieu récemment. Toutefois, à notre avis, il faudrait théma-\n\ntiser les points suivants :      \n\n− la répartition d’une partie de l’impôt communal des personnes morales par rapport au nombre \n\nd’emplois : à notre avis, il faudrait clarifier l’objectif (premier) de l’instrument : est-ce qu’il \n\ns’agit de réduire les charges excessives des communes ayant un taux élevé d’emplois ou alors \n\nde répartir plus équitablement les ressources entre les communes ? Selon le but poursuivi, à \n\nnotre avis, les adaptations suivantes seraient opportunes :  \n\n− instrument de ressources : s’il s’agit d’un instrument de ressources, alors d’un point de \n\nvue théorique de la péréquation, il devrait être intégré dans loi sur la péréquation finan-\n\ncière. Pour cela, on pourrait p. ex. renoncer à la redistribution de l’impôt communal des \n\npersonnes morales et augmenter le taux de réduction des écarts ou la progression dans le \n\ncadre de la péréquation des ressources.  \n\n− instrument de charges : s’il s’agit d’un instrument de charges, alors l’instrument ne de-\n\nvrait pas être modifié. Toutefois, il faudrait donc adapter les ressources considérées dans \n\nla péréquation des ressources. Pour le calcul de l’indice des ressources, il faut prendre en \n\ncompte les impôts avant péréquation.  \n\n− effet péréquatif : les disparités dans les ressources ont sensiblement diminué au cours des der-\n\nnières années ; récemment, la redistribution a été renforcée avec l’augmentation du taux de \n\nréduction des écarts dans la péréquation des ressources. Eu égard à l’importance de la charge \n\nfiscale dans le canton et de la faible variance de la charge fiscale entre les communes, il faut, à \n\nnotre avis, examiner d’un œil critique une augmentation de l’intensité de la compensation \n\nparce qu’elle réduit la concurrence fiscale. L’importance de la redistribution est toutefois une \n\nquestion politique.  \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 52 \n\nA. Annexe \n\nA.1 Système péréquatif des autres cantons \n\nBerne \n\nTableau 9 Péréquation financière, Berne \n\n BE \n\nPéréquation financière 2019   \n\nPéréquation financière directe  Réduction des disparités :  \n\nles communes financièrement fortes paient aux communes financièrement faibles \n37 % de la différence avec la capacité fiscale moyenne, 106 millions de francs.  \n\n \n\nDotation minimale :  \n\nle canton verse la différence aux communes dont l’indice des ressources après ré-\nduction des disparités est en-dessous de 87 %, 31 millions de francs.  \n\n \n\nCharges géo-topographiques excessives :  \n\npaiements compensatoires du canton pour superficie et longueur de route par habi-\ntant supérieures à la moyenne, 39 millions de francs. \n\n \n\nCharges socio-démographiques excessives :  \n\npaiements compensatoires par le canton en cas d’indice social élevé (nombre de \nchômeurs, d’étrangers, taux de PC, nombre de réfugiés reconnus et de personnes \nadmises provisoirement), 14 millions de francs.  \n\n \n\nCharges de centre :  \n\nindemnisation forfaitaire des charges de centre pour les communes Berne, Bienne, \nThoune par subvention, 91 millions de francs. \n\nEn outre : prise en compte des charges de centre pour le calcul de l’indice des res-\nsources (déduction)  \n\nAutres Compensation en utilisant une répartition des charges  \n\n(PC, aide sociale, transports publics, salaires du corps enseignant, allocations fami-\nliales)  \n\nInformations complémen-\ntaires \n\n \n\nNombre de communes  346 communes  \n\nPopulation 1 022 625 habitants  \n\nSource : documents Canton de Berne.  \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 53 \n\n \n\nFribourg \n\nTableau 10 Péréquation financière, Fribourg \n\n FR \n\nPéréquation financière \n2020 \n\n \n\nPéréquation financière di-\nrecte  \n\nPéréquation des ressources :  \n\nles communes financièrement fortes paient des contributions aux communes financiè-\n\nrement faibles, 31 millions de francs (cette somme correspond à 2.5 % du potentiel \n\nfiscal de l’ensemble des communes) \n\n \n\nPéréquation des besoins :  \n\nle canton reverse 50 % des sommes de la péréquation des ressources aux com-\nmunes ayant des charges excessives. Pour ce faire, on calcule un indice synthétique \ndes besoins (critères : densité de population, taux d’occupation, croissance démogra-\nphique, proportion de personnes âgées de plus de 80 ans, proportion d’élèves, d’en-\nfants d'âge préscolaire) 15 millions de francs  \n\nAutres - \n\nInformations complémen-\ntaires \n\n \n\nNombre de communes  133 communes  \n\nPopulation 318 514 habitants  \n\nSource : documents Canton de Fribourg.  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 54 \n\nSoleure \n\nTableau 11 Péréquation financière, Soleure \n\n SO \n\nPéréquation financière \n2020 \n\n \n\nPéréquation financière di-\nrecte  \n\nRéduction des disparités :  \n\nles communes financièrement fortes paient aux communes financièrement faibles \n37 % de la différence avec la capacité fiscale moyenne, 31 millions de francs.  \n\n \n\nDotation minimale :  \n\nle canton verse la différence aux communes dont l’indice des ressources après réduc-\ntion des disparités est en-dessous de 91 %, 17 millions de francs.  \n\n \n\nCompensation des charges géo-topographiques :  \n\nindemnisation des charges « d’éloignement » avec les indicateurs de longueur des \nroutes et de surface par habitant, 10 millions de francs \n\n \n\nCompensation des charges socio-démographiques :  \n\nIndemnisation des charges de « proximité » avec les indicateurs taux de PC, propor-\ntion d’étrangers, 9 millions de francs  \n\n \n\nCompensation des charges de centre  \n\nPrestations des villes dans les domaines culture et loisirs non indemnisées, indemni-\nsation forfaitaire de 1 millions de francs (Soleure, Olten, Grenchen)  \n\nAutres Forfait élèves  \n\nInformations complémen-\ntaires \n\n \n\nNombre de communes  109 communes  \n\nPopulation 271 863 habitants  \n\nSource : documents Canton de Soleure.  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 55 \n\nVaud \n\nTableau 12 Péréquation financière, Vaud  \n\n VD \n\nPéréquation financière 2020  \n\nPéréquation financière directe  Couche population (Composante population) :  \n\n424 millions de francs en fonction de la population (progressif) \n\n \n\nCouche solidarité (Péréquation des ressources) :  \n\ncompensation de 27 % des déficits de ressources, 132 millions de francs \n\n \n\nDépenses thématiques (Compensation des charges) :  \n\nlimite supérieure des dépenses des communes dans les domaines trafic (transports \npublics, routes) et forêt, au maximum 75 % des dépenses dépassant ce plafond \nsont prises en compte, 161 millions de francs \n\n \n\nFinancement :  \n\nPar toutes les communes (proportionnellement à leur capacité fiscale)  \n\nAutres Péréquation financière indirecte  \n\nFinancement de 50 % des coûts sociaux (en partie selon la capacité fiscale)  \n\nInformations complémen-\ntaires \n\n \n\nNombre de communes  309 communes \n\nPopulation 318 514 habitants  \n\nRemarques Le système va être réformé.  \n\nSource : documents Canton de Vaud.  \n\n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 56 \n\nA.2 Tableaux supplémentaires  \n\nFigure 19 Revenu fiscal harmonisé, 2020 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. Avant péréquation des ressources, après fonds IPM.  \n\nFigure 20 Revenu fiscal harmonisé, 2019 \n\n \n\nSource : données du Canton de Neuchâtel. Avant péréquation des ressources, après fonds IPM.  \n\n  \n\n\n\n \n\nSystème péréquatif intercommunal neuchâtelois Ι page 57 \n\n \n\n \n\n \n\n\n\tpage_garde\n\t2021_05_05_DFS_1603_R_annexeBSS\n\n