name: 23.025_CE: POUR UNE APPROCHE RATIONNELLE DE L’ENDETTEMENT

text: \n \n\nPOUR UNE APPROCHE RATIONNELLE DE 23.025 \nL’ENDETTEMENT \n \n \n\n \n\n \nRapport d’information du Conseil d'État au Grand Conseil \nen réponse \nau postulat 20.108 « Pour une approche rationnelle de \nl’endettement de l’État »  \n \n(Du 16 août 2023) \n \n\n \n \n \n \n \nMadame la présidente, Mesdames et Messieurs, \n \n \n \nRÉSUMÉ \n \n \nL’endettement est régulièrement connoté négativement et vu comme une menace dans le débat \npublic et médiatique. Il est néanmoins utile et profitable s’il permet de financer des investissements \npour maintenir ou renforcer la prospérité future, réduire l’impact des crises, financer des \ninfrastructures permettant d’attirer des entreprises et de nouveaux ménages et, plus généralement, \naméliorer le bien-être de la population. Il permet également de financer des projets stratégiques \nd’envergure qui profiteront aux générations futures et qui ne pourraient s’opérer sinon sans une \nhausse des prélèvements obligatoires. Économiquement, un certain endettement a donc un sens. \nPar ailleurs, les marchés financiers peuvent utiliser les emprunts d’État comme un investissement \nsûr dans le cadre d’une gestion diversifiée de portefeuille, ce qui fait de la dette publique un \ninstrument utile pour les marchés financiers et plus largement dans les rouages économiques. \n \nPlusieurs recherches scientifiques récentes montrent que les collectivités publiques suisses \npourraient profiter de leur faible endettement et de leurs conditions d’emprunts pour générer des \nrevenus supplémentaires en augmentant l’endettement, au-delà du niveau nécessaire au \nfinancement des prestations publiques, pour l’investir avec profit sur les marchés financiers. \n \nLe postulat 20.108 du groupe socialiste, « Pour une approche rationnelle de l’endettement », \ndemande au Conseil d’État d’engager une étude permettant d’évaluer l’opportunité et les impacts \nprévisibles d’un éventuel accroissement du niveau de la dette. Afin de répondre aux différentes \nquestions du postulat et de fournir une analyse aussi objective que possible de la situation, le \nConseil d’État a mandaté un institut de recherches pour analyser le niveau d’endettement de l’État \net pour déterminer si les conclusions des récentes recherches scientifiques sont pertinentes et \napplicables, sans placer les finances neuchâteloises dans une dynamique négative. \n \nLe postulat 20.108 pose des questions intéressantes et l’étude menée permet de tirer des \nenseignements importants qui doivent inciter à une politique d’endettement prudente. Certes, \nl’endettement d’une collectivité publique doit avant tout être examiné en valeurs relatives, en regard \nnotamment du PIB ou des ressources fiscales. Ce n’est donc pas la dette nominale qui importe, \nmais la capacité de la collectivité à faire face aux charges financières qu’elle implique. \nL’endettement doit également être mis en regard du contexte économique, démographique et du \nniveau des taux d’intérêt. La théorie économique ne permet toutefois pas de fixer une valeur absolue \nou relative de la dette optimale à ne pas dépasser.  \n \nCela étant, l’opportunité de créer d’un fonds cantonal de placement financé par l’emprunt peut être \ndébattue, mais devrait l’être alors au niveau fédéral. En effet, les appels en faveur d’une \naugmentation de l’endettement du secteur public reposent sur la théorie monétaire moderne qui \n\n\n\n \n\n2 \n\nconcerne les pays qui peuvent mener une politique monétaire autonome (comme la Suisse), ce qui \nn’est pas le cas pour un canton. \n \nDe surcroît, l’endettement cantonal a fortement augmenté au cours des dernières années, sous \nl’effet notamment des assainissements opérés de la caisse de pensions, du RHNE ainsi que des \nréformes fiscales qui ont rompu le lien entre la croissance économique et l ’évolution des recettes \nfiscales. En outre des crises se sont succédées et la croissance de la population est faible. \nL’économie neuchâteloise est ouverte sur le monde et plus sensible aux aléas conjoncturels que \ncelle des autres cantons. Le canton n’offre donc pas les meilleures conditions pour tenter \nl’expérience d’une hausse de l’endettement au-delà du nécessaire. La discipline budgétaire \nimposée par le mécanisme du frein à l’endettement ne doit pas être mise à profit pour augmenter la \ndette et spéculer sur les marchés financiers. Les collectivités publiques doivent être stabilisatrices \nde l’économie, et non le contraire.  \n \nLe rôle de l’État est d’assurer un service public en accomplissant des tâches visant le bien-être, la \nsécurité, la solidarité et l’égalité des chances de l’ensemble de la population, ainsi que la prospérité \néconomique dans le respect des critères du développement durable. Une stratégie fondée sur un \naccroissement de l’endettement pousserait à la recherche systématique de rendements financiers \ndans le choix des dépenses publiques au détriment des bénéfices sociétaux. La politique \nd’investissement doit contribuer à produire de la valeur ajoutée, à éviter une croissance des charges \ncourantes (investissements de rationalisation, de modernisation et d’assainissement notamment) et \nà stimuler la croissance ou servir l’intérêt général. \n \nUne collectivité publique financièrement saine pourra investir davantage qu’une collectivité qui doit \nemprunter pour couvrir ses déficits annuels. Il est dans l’intérêt de tous de conserver une politique \nfinancière solide et à long terme avec un endettement modéré, afin de préserver une marge de \nmanœuvre suffisante permettant d’agir en temps de crise pour soutenir la population et l’activité \néconomique (politique contracyclique) tout en évitant les risques liés au coût de l’endettement. Les \naides apportées au cours de la crise de la COVID-19 ont été possibles parce que les finances des \ncollectivités publiques le permettaient.  \n \nNotre société doit être en capacité à faire face aux importants défis futurs, comme le financement \nde la transition énergétique ou le vieillissement de la population. Pour y parvenir, une gestion \nrigoureuse est indispensable. \n \nAu vu des réponses apportées et des constats effectués, le Conseil d’État vous invite à classer le \npostulat 20.108. \n \n \n \n\n1. INTRODUCTION \n \n \nLe 2 septembre 2020, votre Autorité acceptait le postulat 20.108, amendé, du Groupe socialiste \n« Pour une approche rationnelle de l’endettement de l’État », par 76 voix contre 27, dont nous vous \nrappelons la teneur ci-après : \n \n \n\n20.108 \n17 janvier 2020 \nPostulat du groupe socialiste \nPour une approche rationnelle de l’endettement de l’État \n \nLe groupe socialiste demande au Conseil d’État d’engager une étude permettant d’évaluer \nl’opportunité et les impacts prévisibles d’un éventuel accroissement du niveau d’endettement \nde l’État, au vu du contexte économique et financier actuel. \n \nDéveloppement \n \nChaque exercice budgétaire ou comptable donne lieu à une série de commentaires sur \nl’évolution de la dette de l’État. La question est la plupart du temps traitée sous l’angle de la \ngestion et rarement au regard du contexte économique dans lequel nous évoluons et des \n\n\n\n \n\n3 \n\nopportunités liées. Ainsi, une augmentation des emprunts est connotée quasi \nsystématiquement de manière négative dans le débat public.  \n \nPourtant, plusieurs études récentes portant sur certaines collectivités suisses tendent à \nmontrer que celles-ci pourraient bénéficier d’un niveau d’endettement plus élevé. C’est le cas \npar exemple des analyses de Christen & Soguel (2019) et de Tille (2019). Le concept est \nsimple : si les bénéfices (sociaux, économiques à long terme, financiers à court terme…) que \nnous pouvons retirer de nouveaux emprunts sont supérieurs à leur coût et que les risques \nassociés sont faibles, il est rationnel d’augmenter le niveau de la dette. Naturellement, les \nconclusions dépendent de la situation des finances publiques de chaque collectivité et du \nniveau de dette de départ.  \n \nAucune analyse ne porte à notre connaissance sur le niveau d’endettement de l’État de \nNeuchâtel. La récente réforme du dispositif de maîtrise des finances, certes nécessaire, \nn’apporte pas de réponse complète à ces questions fondamentales. Il nous semble dès lors \ndéterminant de mener une étude sur ce point, notamment afin de poser les bases de débats \nconstructifs à l’avenir, ne s’appuyant pas uniquement sur des réflexes hérités d’une époque \noù la donne économique était fondamentalement différente.  \n \nIl serait également intéressant de se pencher sur les mécanismes de gouvernance pouvant \npotentiellement accompagner une nouvelle politique d’endettement et d’investissement. \nParmi d’autres solutions, il serait par exemple envisageable de mettre en place un fonds \nindépendant géré selon des critères et une stratégie fixés par le législatif (durabilité, \nresponsabilité).  \n \nDes investissements conséquents sont nécessaires pour accélérer la transition énergétique \net de nombreux signaux économiques plaident pour des politiques budgétaires plus \nvolontaristes. Le canton de Neuchâtel peut-il répondre à ces défis en tirant parti d’un taux \nd’endettement plus élevé ? Cette question mérite d’être étudiée de manière approfondie et \nhors des débats de gestion ordinaires. \n \nAmendement Andreas Jurt, du 24 août 2020 \n \nL’endettement, source de recettes pour les cantons ? Est-ce que les récentes études de \nChristen & Soguel (2019) et de Tille (2019) auraient trouvé « le mouvement perpétuel » \ncomme solution salutaire pour générer davantage de revenus récurrents sans prendre des \nrisques irresponsables ? L’auteur demande au Conseil d’État d’engager une analyse afin de \nconfirmer ou d’infirmer si lesdites conclusions seraient pertinentes et praticables à Neuchâtel. \nPoint de départ : les comptes de l’État 2019 et la réalité « peu flatteuse » des indicateurs \nfinanciers du MCH2 comme base de calcul. Le rapport devra répondre aux questions \nsuivantes :  \n\n \n1. Quel est le ratio dettes/PIB (produit intérieur brut) du canton de Neuchâtel ? \n \n2. Quel est, s’il devait réellement exister, le quota d’endettement optimal en vue d’initier une \n\nstratégie de croissance, sans péjorer son rating de crédits auprès des bailleurs de fonds, \nni risquer une rupture de financement ? \n\n \n3. Par rapport à la dette actuelle de 1,8 milliard de francs au sens strict, arrive-t-il au même \n\nmontant d’environ 200 millions de francs (PWC/Soguel, 2019) de dettes supplémentaires \nqui correspondent à la limite fixée à 100% des revenus selon la recommandation de la \nConférence des directeurs des finances cantonales et, si oui, que prévoit-il comme \nprojets d’investissement rémunérateurs ? \n\n \n4. Faudrait-il introduire, de manière volontaire, d’autres ratios, comme la preuve du retour \n\nsur investissement (ROI), en vue d’éviter que tout endettement supplémentaire ne soit \nuniquement utilisé pour combler le manque de couverture des charges de \nfonctionnement ? \n\n \n5. Procéder à un scénario d’analyse (forces, faiblesses, opportunités et risques) d’un \n\néventuel accroissement du niveau d’endettement de l’État, au vu du contexte \néconomique et financier global (volonté politique de garder artificiellement les taux \nd’intérêt bas et ceci à n’importe quel prix : « We do everything it needs and at any time », \n\n\n\n \n\n4 \n\npour que « le moteur (l’économie) ne manque pas d’huile pour fonctionner \nindépendamment de l’ampleur des crises »). \n\n \nMotivation de l’amendement \n \nÀ ce jour, aucune analyse à notre connaissance ne porte sur le niveau d’endettement de \nl’État de Neuchâtel par rapport à sa capacité à générer des recettes « captives » (dettes/PIB). \nComme dit le dicton : « Ce n’est pas le poids du sac à dos qui est important, mais de savoir \nsi on a la capacité ou non de le porter ». À l’exception de la Suisse, plus aucun pays ne \nsemblerait avoir l’intention crédible de respecter des critères financiers comme ceux de \nMaastricht. Le Japon a un rapport dettes/PIB dépassant 200% sans que personne ne semble \ns’inquiéter. Pour preuve, la bourse de Tokyo (Nikkei) continue « son bonhomme de chemin » \npour le bonheur des investisseurs.  \n \nNon spéculateur, le groupe libéral-radical préfère la sagesse et une gestion prudentielle des \ndeniers publics dans un respect des générations futures au lieu de vouloir jouer sur la \ntendance actuellement « en vogue » d’une politique monétaire inflationniste (endettement \nindirect), mais – bon joueur responsable – il ne refuse pas la discussion « socratique » pour \npermettre un renforcement de la culture et des connaissances financières. \n \nNéanmoins, et avant de « philosopher » sur le quota d’endettement optimal et d’engager les \nservices transversaux pour rédiger le rapport, rappelons-nous des réalités comptables de \nMCH2 et de ses indicateurs financiers en fonction de nos comptes au 31 décembre 2019 : \n \na) Taux d’endettement net (comparaison de la dette nette par rapport aux revenus fiscaux) : \n\nle ratio au 31 décembre 2019 est à 137%, il est donc classé « suffisant ». 150 millions \nde francs de dette supplémentaire nous feraient passer à un ratio de 151%, soit une \nclassification « mauvaise ». Nous sommes donc très près de basculer dans cette \nmauvaise note. Pour avoir un ratio qualifié de « bon », nous devrions abaisser notre \ndette par rapport au 31 décembre 2019 de 400 millions de francs (le ratio serait ainsi \ninférieur à 100%, mais très proche : 99,9%).  \n \n\nb) Degré d’autofinancement (comparaison de l’autofinancement par rapport aux \ninvestissements nets) : nous avons fixé notre autofinancement à 70%. Or, le référentiel \nMCH2 prend comme référence un autofinancement pour les cas normaux entre 80 et \n100%. Avec un autofinancement (tous investissements confondus) de 26,4% en 2019, \nle canton a un indicateur pire que si nous étions en récession (50-80%). Hors la \nrecapitalisation de RHNe, nous aurions eu moins de 30 millions de francs de possibilité \nd’investissement pour éviter d’obtenir cette mauvaise classification et être dans un cas \nnormal.  \n \n\nc) Dette brute par rapport aux revenus (comparaison entre la dette brute et les revenus \ncourants) : pour être dans la moyenne et avoir un ratio qualifié de moyen, nous devions \navoir un ratio entre 100 et 150%. Or, nous sommes à 167%, ce qui est qualifié de \nmauvais. Un ratio supérieur à 200% est considéré comme critique. En augmentant notre \ndette de 250 millions de francs, nous aurions un ratio de 180% proche de ce seuil. Pour \navoir un ratio qualifié de bon, il faudrait diminuer notre dette brute de plus d’un milliard \nde francs, ce qui démontre que le rapport revenu/dette brute n’est pas bon. \n \n\nd) Endettement par habitant (quotient de la dette nette par la population résidente permanente) : \nla qualification d’endettement très important est valable dès que le ratio excède 5'000 francs. \nPour avoir un endettement moyen, nous devrions avoir un endettement par habitant de 1'000 \nà 2'500 francs. Cela signifie qu’il faudrait soit doubler notre population résidente, soit réduire \nnotre dette de minimum 500 millions de francs pour que le ratio soit considéré comme moyen.  \n\n \nCertes, ces ratios sont indicatifs et on peut les interpréter en fonction des dossiers, mais il \nn’en reste pas moins qu’aucun ne va dans le bon sens.  \n \n« Quand on a le dos au mur », toutes les pistes de réflexion devraient être étudiées en vue \nd’inverser la tendance.  \n \n\nDans cet esprit, les signataires ne s’opposent pas à explorer des idées qui permettraient de \ngénérer des recettes supplémentaires pérennes : par exemple via un fonds cantonal de 200 \n\n\n\n \n\n5 \n\nmillions de francs (delta entre les recettes de 2 milliards de francs et la dette de 1,8 milliard \nde francs) qui serait investi dans des projets stratégiques (durabilité, innovation, autres) avec \nune gouvernance séparée qui reste encore à définir, afin d’éviter des conflits d’intérêts \npotentiels comme l’électoralisme. Avant d’augmenter tout endettement supplémentaire, le \nretour sur investissement (ROI) devrait être démontré et doit être supérieur au coût du capital \npondéré (WACC), soit générer un cash-flow positif. De tels investissements n’entrent pas \ndans la limite du frein à l’endettement. Rappelons que le groupe libéral-radical est \nparticulièrement sensible à ne pas remettre en cause le principe du frein à l’endettement. \n \nLa valeur ajoutée supplémentaire des conclusions du rapport pourrait donner une impulsion \nà nos parlementaires fédéraux à initier cette démarche au niveau de la Confédération via un \nprogramme d’impulsion en se référant à l’actuel article 31quinquies de la Constitution qui \ndonne mandat à la Confédération de prévenir des crises et le chômage, tout en sachant que \nson niveau d’endettement par rapport au PIB (critères de Maastricht) est de 26% avant la \ncrise du Covid-19. Dès lors, la Confédération dispose potentiellement de « la munition » pour \nfinancer différents projets stratégiques, dont les cantons pourraient bénéficier, comme la \ndigitalisation ou la transition énergétique.  \n\n \nPoser la question, c’est y répondre : dès lors, la question de l’endettement optimal mérite \nd’être étudiée de manière approfondie et hors des débats de gestion ordinaire, néanmoins \navec le risque que les conclusions du rapport nous inciteraient plutôt à le réduire en fonction \nde la réalité financière expliquée ci-dessus. \n\n \nRéférences \n\n \n- Christen, R., et Soguel N. (2019). How can state benefit from the equity premium puzzle ? \n\nDebt as a revenue source for swiss cantons. Swiss Journal of Economics and Statistics.  \n \n\n- Cédric, Tille (2019). Le « fardeau » de la dette publique suisse : Éclairages des \nrecherches scientifiques et pistes pour le futur. Graduate Institute of International and \nDevelopment Studies, International Economics Department, Working paper.  \n \n\n- Christen, R., et Soguel N. (2019). L’endettement, source de recettes pour les cantons ? \nLa Vie économique. \n(https://dievolkswirtschaft.ch/fr/2019/11/christen-soguel-12-2019fr/) \n\n \n \n \n\n2. LE CANTON DE NEUCHÂTEL DOIT-IL S’ENDETTER DAVANTAGE ? \n \n \n\n2.1. Considérations générales \n \n \n\n2.1.1. Le principe de l’énigme de la prime de risque associée aux actions et le \npotentiel gain lié à un endettement accru \n\n \n \nPlusieurs recherches scientifiques récentes montrent que les collectivités publiques suisses \npourraient profiter de leur faible endettement et de leurs conditions d’emprunts pour générer des \nrevenus supplémentaires en augmentant l’endettement, au-delà du niveau nécessaire au \nfinancement des prestations publiques, pour l’investir avec profit sur les marchés financiers. Des \néconomistes reconnus ont défendu cette thèse :  Bachetta1 et Tille pour la Confédération, Christen \net Soguel pour les cantons. Cette possibilité d’endettement accrue pour une collectivité publique \nrepose sur le principe de l’énigme de la prime de risque associée aux actions qu’il convient \nd’expliquer. \n\n                                                \n \n\n1 Bachetta, Ph. (2016). Is Swiss public debt too small ?, in Monetary Economics Issues Today – Festschrift in \n\nhonour of Ernst Baltensperger, Orell Füssli. https://people.unil.ch/philippebacchetta/files/2016/10/Public-\nDebt.pdf \n\nhttps://dievolkswirtschaft.ch/fr/2019/11/christen-soguel-12-2019fr/\nhttps://people.unil.ch/philippebacchetta/files/2016/10/Public-Debt.pdf\nhttps://people.unil.ch/philippebacchetta/files/2016/10/Public-Debt.pdf\n\n\n \n\n6 \n\n \nLe taux d’intérêt appliqué sur un emprunt se compose d’un taux de base correspondant aux coûts \nde refinancement et d’exploitation du bailleur de fonds, majoré d’une marge bénéficiaire ; à cela \ns’ajoute une prime pour le risque pris par le prêteur en regard de l’objet du prêt et une prime liée au \nrisque de défaillance de l’emprunteur.  \n \nLa prime de risque trouve son origine dans l’aversion au risque des investisseurs, qui préfèrent un \ngain faible mais sûr, à un gain plus important mais aléatoire. En d’autres termes, un investisseur \npréfère recevoir 100 francs qu’avoir une chance sur 100 de recevoir 1000 francs, selon l’adage « un \ntiens vaut mieux que deux tu l’auras ». Par conséquent, pour investir dans une entreprise par l’achat \nd’actions, un investisseur va exiger un rendement supérieur à un placement sans risque que \nreprésente un emprunt d’État. Cette différence de taux, soit un revenu supplémentaire exigé par \nl’investisseur, est appelé dans la littérature « la prime de risque aux actions » (« equity premium \npuzzle » en anglais). Cette prime permet à une collectivité publique de financer des placements par \nun endettement, pour autant que le placement génère un rendement supérieur au coût de \nfinancement. En d’autres termes, une collectivité publique peut profiter de ses conditions favorables \nde financement pour emprunter des fonds et les investir dans des actifs rémunérateurs, capitalisant \nainsi sur la confiance des investisseurs qui sont à la recherche de valeurs sûres du secteur public \ndans le cadre d’une gestion diversifiée de portefeuille.  \n \nLa figure 1 ci-dessous illustre le gain potentiel pour une collectivité publique lié à un endettement \naccru en mettant en relation le niveau de la dette brute (D), le taux d’intérêt débiteur (i) et le \nrendement potentiel sur le marché (r). Ainsi, une collectivité publique supporte initialement un niveau \nde dette (D0) et un taux d’intérêt (i0) lui permettant de financer ces tâches courantes. La surface W \nreprésente donc le service de la dette, soit le montant payé au cours d’une période donnée pour \nrémunérer les prêteurs (dette multipliée par intérêt). En cas d’augmentation de la dette de la \ncollectivité publique à D1, soit à un niveau supérieur aux besoins courants, le taux d’intérêt augmente \n(i1) et le service de la dette correspond à la somme des surface W+X+Y, engendrant ainsi un coût \nsupplémentaire du service de la dette, représenté par les surface X et Y (la surface W étant due \nquoiqu’il en soit). Cette hausse de la dette (passage de D0 à D1) permet à la collectivité de disposer \nde liquidités supplémentaires pouvant être placées sur le marché des capitaux avec un rendement \nr et de produire une rémunération équivalente aux surfaces Z+Y. En comparant les coûts et produits \nde cette stratégie, le résultat est un gain Π = Z – X. \n\n \n \nFigure 1. Potentiel gain lié à un endettement accru  \n\n \n\n \nSource : Christen et Soguel (2019), L’endettement, source de recettes pour les cantons ? La Vie économique. \n\n \n \n\n2.1.2. L’endettement de l’État de Neuchâtel en comparaison intercantonale \n \n \nLe présent chapitre permet de situer l’état d’endettement de l’État de Neuchâtel, sous l’angle des \nindicateurs du MCH2 et en comparaison intercantonale. Pour rappel, la recommandation 18 du \nMCH2 prescrit l’utilisation de 8 indicateurs financiers pour analyser la situation financière d’une \ncollectivité publique, avec des valeurs limites pour chaque indicateur. Les six indicateurs suivants, \ncentrés sur l’endettement, ont été pris en compte :  \n \n\n\n\n \n\n7 \n\n– Indicateur de priorité 1 selon MCH2 : le taux d’endettement net, le degré d’autofinancement et la \n\npart des charges d’intérêts. \n \n\n– Indicateur de priorité 2 selon MCH2 : la dette brute par rapport aux revenus, la part du service \n\nde la dette et la dette nette par habitant en francs. \n \nUne analyse détaillée est disponible en annexe, basée sur le comparatif des finances cantonales et \ncommunales publié annuellement par l’Institut de hautes études en administration publique \n(IDHEAP). Nous invitons le lecteur à consulter l’annexe 1 pour obtenir des informations détaillées \nsur l’interprétation de chaque indicateur, sa raison d’être, les valeurs limites et un commentaire sur \nles données 2021. \n \n \nTableau 1. Endettement des cantons à partir des indicateurs financiers du MCH2 (année 2021) \n \n\n \n \n \nLe tableau ci-dessus présente sommairement les chiffres des différents indicateurs pour l’année \n2021 (dernier exercice comptable connu).  \n \nL’État affiche ainsi une dette lourde en comparaison intercantonale mais peu coûteuse (il se situe \nen 12e position en ce qui concerne la part du service de la dette) grâce au faible niveau des taux \nd’intérêt de ces dernières années. La hausse actuelle des taux appelle donc à la plus grande \nprudence.  \n \nÀ noter que le taux d’endettement net du canton est tout juste noté comme « suffisant » (142,75%) \nen 2021 et traduit une situation d’endettement élevé et potentiellement problématique. Une hausse \ndes engagements nets de 75 millions de francs ferait basculer le canton dans une situation qualifiée \nde « mauvaise » par le MCH2 avec un taux de 150%, alors que la moyenne des cantons se situe à \n58%. Une diminution des engagements nets de plus de 445 millions de francs seraient nécessaire \npour revenir à une situation « bonne » de 100%.  \n \nLa dette brute par rapport aux revenus s’élève à 149,11% en 2021, soit une situation « moyenne » \nselon le MCH2 (mais pas encore « mauvaise »). Ce résultat, largement supérieur à la moyenne \nsuisse (72,44%), traduit une situation d’endettement élevé et problématique. Pour atteindre le seuil \nde 100%, l’État de Neuchâtel devrait réduire sa dette brute ou augmenter ses revenus courants de \n\nen % Rang en % Rang en % Rang en % Rang en % Rang en CHF Rang\n\nZH 54.72 (17) 124.94 (20) 0.17 (17) 43.30 (10) 3.87 (15) 2'657 (17)\n\nBE 110.02 (20) 79.56 (22) 0.44 (22) 63.96 (16) 3.47 (11) 5'821 (22)\n\nLU -20.19 (9) 270.35 (7) 0.17 (16) 55.89 (13) 3.77 (13) -793 (9)\n\nUR 158.60 (25) 24.52 (26) 0.07 (12) 62.58 (15) 3.31 (9) 4'204 (19)\n\nSZ -74.03 (6) 827.69 (1) 0.01 (10) 29.08 (4) 2.67 (6) -4'062 (6)\n\nOW -0.62 (12) 207.38 (10) -0.20 (3) 66.10 (17) 1.23 (3) -20 (12)\n\nNW 12.39 (15) 183.82 (12) 0.23 (18) 78.17 (20) 4.09 (16) 617 (15)\n\nGL -148.61 (2) 55.82 (24) -1.58 (1) 48.42 (11) 1.00 (1) -4'131 (5)\n\nZG -121.25 (4) 465.99 (2) -0.04 (8) 59.95 (14) 3.42 (10) -8'335 (1)\n\nFR -27.58 (8) 141.38 (17) -0.08 (6) 35.51 (7) 3.17 (8) -1'143 (8)\n\nSO 128.01 (22) 178.79 (13) 0.60 (24) 91.56 (22) 3.14 (7) 4'589 (20)\n\nBS -2.08 (11) 162.51 (16) -0.09 (5) 72.39 (19) 5.01 (19) -303 (11)\n\nBL 130.97 (23) 210.84 (9) 0.34 (21) 140.31 (23) 4.69 (18) 8'636 (25)\n\nSH -104.44 (5) 310.63 (6) 0.00 (9) 32.72 (6) 1.89 (4) -4'558 (4)\n\nAR 4.50 (14) 343.96 (4) 0.08 (13) 37.06 (9) 8.25 (26) 170 (14)\n\nAI -129.09 (3) 130.29 (19) -0.07 (7) 36.14 (8) 6.34 (24) -5'433 (3)\n\nSG -17.01 (10) 171.70 (14) 0.15 (15) 28.07 (2) 4.68 (17) -791 (10)\n\nGR -203.24 (1) 188.91 (11) -0.09 (4) 55.13 (12) 7.93 (25) -8'268 (2)\n\nAG 0.56 (13) 315.64 (5) 0.10 (14) 28.98 (3) 5.22 (20) 21 (13)\n\nTG 32.05 (16) 377.77 (3) 0.06 (11) 31.09 (5) 2.56 (5) 1'125 (16)\n\nTI 107.97 (19) 73.52 (23) 0.33 (20) 164.55 (25) 6.15 (23) 6'238 (23)\n\nVD -38.20 (7) 268.80 (8) -0.37 (2) 25.36 (1) 1.17 (2) -3'133 (7)\n\nVS 70.31 (18) 166.59 (15) 1.59 (26) 78.80 (21) 5.42 (21) 2'972 (18)\n\nNE 142.75 (24) 36.30 (25) 0.45 (23) 149.11 (24) 3.50 (12) 8'440 (24)\n\nGE 246.40 (26) 130.61 (18) 0.90 (25) 204.06 (26) 5.66 (22) 34'285 (26)\n\nJU 117.12 (21) 87.63 (21) 0.26 (19) 68.62 (18) 3.83 (14) 5'555 (21)\n\nMoyenne pond. 58.17 165.98 0.25 72.44 4.02 3'364\n\nConfédération 191.77 -11.22 1.01 144.46 13.99 15'414\n\nRemarque: En rouge: situation mauvaise ou critique selon les valeurs limites du MCH2\n\nSource: Comparatif 2021 des finances cantonales et communales (IDHEAP)\n\nCantons Taux \n\nd'endettement \n\nnet\n\nDette nette I par \n\nhabitant\n\nen francs\n\nPart du service\n\n de la dette\n\n Dette brute par \n\nrapport aux \n\nrevenus\n\nPart des\n\ncharges\n\n d’intérêts\n\nDegré d’auto-\n\nfinancement\n\n\n\n \n\n8 \n\n1,1 milliard de francs. En 2022, Neuchâtel présente une dette brute de 166,3% des revenus courants \n(situation « mauvaise »). \n \n \n\n2.2. Mandat confié à l’IRENE et BSS \n \nAfin de répondre aux questions posées par le postulat 20.108, le Département des finances et de \nla santé (DFS) a mandaté l’Institut de recherches économiques de l’Université de Neuchâtel \n(IRENE), qui a travaillé conjointement avec le bureau d’analyses économiques BSS à Bâle, pour \nanalyser de manière objective le niveau d’endettement de l’État de Neuchâtel et pour déterminer si \nles conclusions des récentes recherches scientifiques, qui montrent que les collectivités suisses \npourraient bénéficier de revenus supplémentaires en augmentant le niveau d’endettement, sont \npertinentes et applicables pour le canton sans placer les finances neuchâteloises dans une \ndynamique négative. Le mandat d’étude devait en particulier répondre aux cinq questions du \npostulat et se pencher sur les mécanismes de gouvernance pouvant potentiellement accompagner \nune nouvelle politique d’endettement et d’investissement.  \n \nLe Conseil d’État a également demandé aux experts d’étudier les avantages et les inconvénients \nde la mise en place d’un rating officiel d’une agence de notation. En effet, ce type d’évaluation est \nutilisé par d’autres cantons (Vaud et Genève par exemple) et se base sur plusieurs critères \nd’analyse (dette, liquidités, cadre institutionnel, gouvernance, tissu économique, performances \nbudgétaires, etc.). Les finances de l’État ont également été soumises à un test de résistance, \ncomparable à ceux mis en place pour évaluer la capacité des banques à faire face à leurs \nengagements. \n \nLes travaux ont été menés à partir de juillet 2021, avec un rapport délivré en janvier 2022 par \nl’IRENE et BSS. Sur cette base, des discussions ont eu lieu avec le service financier de l’État au \ncours du premier semestre 2022, qui ont donné lieu à des ajustements du rapport final. L’expert a \nprésenté ses constats et conclusions au Département des finances et de la santé au cours du \ndeuxième semestre 2022. Le rapport final, présenté en annexe 2, constitue la réponse générale au \npostulat 20.108. Les conclusions de cette étude doivent servir le débat politique sur la problématique \nde l’endettement et la capacité de l’État à répondre aux défis futurs. \n \n \n\n2.2.1. Réponses aux questions du postulat \n \nSur la base du rapport de l’IRENE et BSS, le Conseil d’État apporte les éléments de réponses \nsuivantes aux différentes questions posées par le postulat. \n \n \nQuestion 1 : Quel est le ratio dettes/PIB (produit intérieur brut) du canton de Neuchâtel ? \n \nLes économistes ont aujourd’hui une vision plus nuancée de l’endettement public que par le passé. \nL’accumulation de dette doit être limitée, mais elle n’a pas, en elle-même, de conséquence \ncatastrophique. Toutefois, ce n’est pas le montant nominal de la dette qui doit être analysé, mais le \npoids de la dette et la capacité pour la collectivité publique à faire face aux charges financières \nqu’elle implique. À titre d’illustration, un crédit privé de 20'000 francs n’aura pas le même impact \npour un couple sans charge familiale avec un revenu annuel de 200'000 francs que pour un couple \navec deux enfants mais un revenu annuel de 80'000 francs. Ainsi, ce sont les charges financières \ndes emprunts, et non l’existence même de la dette, qui limitent le recours à l’emprunt. Si une \ncollectivité publique est très endettée, les prêteurs hésiteront à souscrire des emprunts et \ndemanderont une prime de risque accrue. Par conséquent, la dette exprimée en valeur absolue ne \ndonne pas une information pertinente sur la santé financière d’une collectivité publique. Pour \nanalyser l’endettement d’une collectivité publique, la dette doit être exprimée en regard du produit \nintérieur brut (PIB) ou des ressources, notamment fiscales.  \n \nLe taux d’endettement des collectivités suisses, exprimé par le rapport entre la dette brute (de la \nConfédération, des cantons, des communes et des assurances sociales) et le produit intérieur brut, \nse situe à un niveau très bas en comparaison internationale (27,6% en 2021). Alors qu’il était encore \nsupérieur à 43% au début des années 2000, le frein à l'endettement introduit en 2003 au niveau \nfédéral, ainsi que les mécanismes similaires instaurés dans de nombreux cantons, ont contribué à \nune baisse continue du taux d'endettement des administrations publiques suisses. Pour rappel, \n\n\n\n \n\n9 \n\nselon les critères de convergence (ou « critères Maastricht »), le taux d’endettement public des pays \nmembres de l’Union européenne ne doit pas dépasser 60% du PIB.  \n \nLe niveau d’endettement du secteur public suisse en 2021 est largement inférieur à l’UE (88%), à \nla zone euro (96%), aux USA (116%) ou au Japon (225%), traduisant une politique prudente en \nmatière d’endettement. Toutefois, l’image de la Suisse comme étant un pays peu endetté en \ncomparaison internationale s’écorne si l’analyse tient compte d’autres agents économiques tels que \nles ménages et les sociétés non financières. Dans ce cas, la Suisse possède un taux d’endettement \nglobal qui excède celui de la zone euro et des pays du G20 (voir figure 2). En effet, les ménages \nsuisses présentent un endettement supérieur à ceux de la zone euro ou des pays du G20, en raison \nnotamment du volume croissant des hypothèques. \n \n \nFigure 2. Taux d’endettement des différents secteurs institutionnels en comparaison internationale \n\n(année 2019) \n \n\n \n \n \nPour l’État de Neuchâtel, et compte tenu d’une dette brute de 3,6 milliards en 2022, le taux \nd’endettement s’élève à 20,9% du PIB cantonal en 2022. L'application du critère de Maastricht \nimplique cependant de prendre en considération l'ensemble de l'endettement de la collectivité \nneuchâteloise, communes et entités paraétatiques incluses. Une évaluation sommaire indique un \nendettement global d’environ 5,6 milliards de francs en 2022 (3,6 milliards État, 1,6 milliard \ncommunes, 0,4 milliard entités paraétatiques), portant ainsi le taux d'endettement à plus de 32% \ncette année-là. \n \n \nTableau 2. Taux d’endettement de l’État de Neuchâtel, période 2018-2022 \n \n\n \n\n \n \nLa forte hausse de la dette brute du canton (voir tableau 2) entre 2018 et 2019 (+1,4 milliard) découle \nd’un changement de comptabilisation des recettes fiscales opéré en 2019, dont l’impact dépasse \nun milliard de francs. Il s’agit donc uniquement d’un changement technique dans la présentation des \ncomptes, et non à une détérioration de la situation financière. Sans cet élément, le taux \n\n2018 2019 2020 2021 2022\n\nDette brute 1'996.1 3'360.3 3'240.4 3'216.0 3'627.7\n\nPIB NE (nominal) 16'199.7 16'398.5 15'343.1 16'547.3 17'386.6\n\nTaux d'endettement (en %) 12.3% 20.5% 21.1% 19.4% 20.9%\n\nSource: OFS, Quantitas/HES-SO, Évolution du PIB cantonal; Canton de Neuchâtel, rapport de gestion 2018 à 2022 pour la dette\n\nbrute\n\n\n\n \n\n10 \n\nd’endettement s’élèverait à environ 15% du PIB en 2022 (environ 25% du PIB en tenant compte des \ncommunes et des entités paraétatiques neuchâteloises).  \n \nPour avoir une vision globale de l’endettement de l’État, il conviendrait également de prendre en \ncompte les dettes « implicites » ou cachées. Les dettes implicites correspondent à des \nengagements futurs qui ne sont pas encore financés, comme par exemple les engagements hors \nbilan envers la caisse de pensions (1,3 milliard au 31.12.2022). D’autres engagements implicites ne \nfont l’objet d’aucune écriture comptable, et ne sont pas mentionnés comme engagement hors bilan \ndans les états financiers, mais tout le monde sait que l’État devra les financer dans le futur comme \nles dépenses supplémentaires dans le domaine de la santé pour faire face au vieillissement de la \npopulation. Dans ce cas, si les revenus courants de la collectivité ne permettent pas de couvrir ces \ndépenses supplémentaires, une hausse de l’endettement sera inévitable.  \n \n \nQuestion 2 : Quel est, s’il devait réellement exister, le quota d’endettement optimal en vue \n\nd’initier une stratégie de croissance, sans péjorer son rating de crédits auprès \ndes bailleurs de fonds, ni risquer une rupture de financement ? \n\n \nBien qu’il soit une source de financement et peut être profitable économiquement, l’endettement \nrestreint la marge de manœuvre budgétaire de la collectivité publique et peut freiner la croissance \néconomique. À partir d’un certain seuil, le risque de défaut pousse les taux d’intérêts vers le haut, \npuisque les prêteurs hésiteront à souscrire des emprunts ou demanderont une prime de risque plus \nélevée. Toutefois, le point critique à partir duquel les taux d’intérêt s’envolent est controversé et il \nn’est pas possible de donner une valeur de référence universelle.  \n \nPlusieurs recherches scientifiques ont tenté de définir le niveau optimum de la dette publique à partir \nduquel la dette freine la croissance économique. La limite se situerait entre 50% et 80% du PIB pour \ndes chercheurs de l’OCDE, à 85% pour la Banque des règlements internationaux (BRI), à 77% pour \ndes économistes de la Banque mondiale, et entre 90% et 100% pour des experts de la Banque \ncentrale européenne (BCE). Selon les critères de Maastricht, le taux d’endettement publique des \npays membres de l’Union européenne ne doit pas dépasser 60% du PIB. À noter que cette règle a \nété déterminée arbitrairement, mais a le mérite de fixer une référence même si la majorité des pays \nde l’Union ne la respecte pas.  \n \nLa théorie économique ne permet donc pas de déterminer une valeur absolue ou relative de la dette \nà ne pas dépasser. Le Japon présente un endettement supérieur à 200% de son PIB depuis \nplusieurs années et n’est pas mis en difficulté, alors que l’Ukraine a fait défaut en 1990 avec un taux \nd’endettement d’environ 30%. La dette japonaise a toutefois comme particularité d’être détenue à \nplus de 90% par des agents économiques japonais (ménages, banque du Japon et investisseurs \ninstitutionnels) ; le pays se prête à lui-même dans sa propre monnaie ou, dit autrement, le Japon \nest endetté envers lui-même pris dans sa globalité sans être dépendant d’investisseurs étrangers \npour se financer et profite de la confiance des acteurs locaux. \n \nSi, à l’inverse, une collectivité est fortement endettée envers des partenaires extérieurs, le \nversement des intérêts contribue à un exode de richesses. Pour le canton de Neuchâtel, pour lequel \nla circulation interne des richesses reste un défi, cette question est certainement plus sensible que \npour d’autres collectivités. \n \nAu fond, la limite d’endettement sera déterminée par la capacité de la collectivité publique à financer \nle paiement des intérêts de la dette sans pour autant renoncer à assumer d’autres tâches. Dès lors, \nil est souhaitable que l’endettement ne prenne pas des proportions trop importantes par rapport à \nla richesse produite par la collectivité (PIB) ou ses recettes fiscales. Ceci est d’ailleurs \nparticulièrement visible en cas de crise.  \n \nEn outre, on rappellera que, de manière générale, le versement d’intérêts par une collectivité \npublique représente un transfert de contributions fiscales prélevées auprès de l’ensemble des \ncontribuables en direction des bailleurs de fonds, détenteurs de patrimoine. Il n’est donc pas neutre \ndu point de vue de la répartition des richesses. \n \nTous les pays n’empruntent pas au même taux et peuvent afficher des variations importantes qui \ndécoulent de différents facteurs : le dynamisme économique, la possibilité d’emprunter dans sa \npropre monnaie ou l’obligation d’emprunter en devises, le type de gestion, la capacité à rembourser \net la confiance des investisseurs dans la solidité du débiteur. La confiance est un élément central \n\n\n\n \n\n11 \n\nqui, si elle manque, impacte irrémédiablement le prix des emprunts d’État comme certains pays \neuropéens en ont fait l’expérience durant la crise de la dette entre 2010 et 2012. \n \nDynamique de l’endettement \n \nIl ne faut donc pas attacher trop d’importance à des valeurs limites de l’endettement. Pour juger de \nla soutenabilité de l’endettement, il faut tenir compte de la croissance économique ainsi que du \nniveau des taux d’intérêt. Le seul fait d’avoir une dette importante ne signifie pas que la situation \nsoit critique, pour autant que la croissance économique soit suffisante et les taux d’intérêts bas. Des \nproblèmes de solvabilité apparaissent lorsque l’endettement s’accumule à un rythme qui dépasse \nla croissance des ressources de la collectivité. Selon les travaux d’Olivier Blanchard, ancien chef \néconomiste au FMI, c’est un taux d’endettement stable (soit le rapport stable entre la dette et la \ncapacité économique de la collectivité publique mesurée par le PIB) et non une dette nominale \ninchangée qui définit une politique financière soutenable. Cette approche consiste à définir une \npolitique financière comme durable si l’endettement s'accroît à un rythme égal ou inférieur à \nl'accroissement de la richesse de la collectivité publique, donc à son taux de croissance du PIB. Si \nl’endettement évolue au même rythme que le PIB, alors le rapport entre la dette et le PIB (le taux \nd’endettement) reste constant. Certes il ne s’améliore pas, mais il ne se détériore pas. La situation \nse dégrade, et par conséquent le taux d'endettement augmente, lorsque la dette s'accroît à un \nrythme supérieur à celui de l'accroissement du PIB. \n \nLe modèle de Blanchard permet de comprendre la dynamique de l’endettement et le rôle de chacun \nde ses déterminants. Il peut être résumé simplement par l’équation suivante : \n \n\n(𝑟𝑡 − 𝑖𝑡) × 𝐷𝑡−1  +  𝑆𝑡  ≥ 0 \n \noù rt représente le taux croissance économique de la collectivité (mesuré par le PIB ou les recettes \nfiscales) de l’année t, it le taux d’intérêt de l’année t, Dt-1 la dette brute au 31.12 de l’année t-1, et St \nle solde de financement primaire de l’année t. Deux éléments jouent un rôle essentiel dans cette \néquation :  \n \n– Le solde de financement primaire2 (St) qui correspond à la différence entre le total de recettes \n\n(courantes et d’investissement) et le total des dépenses (courantes et d’investissement) avant \npaiement des intérêts sur la dette. \n\n \n\n– L’effet de levier des taux (rt – it) correspond à la différence entre le taux de croissance \néconomique de la collectivité (r, mesuré par le PIB ou les recettes fiscales) et le coût de la dette \nbrute (i). L'effet de levier des taux peut être positif (rt>it) ou négatif (rt<it). \n\n \nL’équation ci-dessus montre que l’endettement reste soutenable, autrement dit le taux \nd’endettement demeure constant, voire diminue, si l’effet de levier des taux (rt – it) sur la dette brute \nDt-1 cumulé avec le solde primaire est égal ou supérieur à zéro. Ce modèle permet de tirer les \nenseignements suivants : \n \n\n– Quand le taux d’intérêt est égal au taux de croissance, alors l’effet de levier est neutre. Dans ce \n\ncas, le taux d’endettement est stabilisé si la collectivité dégage un solde primaire de financement \nnul (les recettes courantes et d’investissements couvrent les dépenses courantes et \nd’investissements, hors intérêts passifs). Si la collectivité publique parvient à couvrir, par ses \nrecettes, toutes ses dépenses, sauf les intérêts passifs, alors son taux d’endettement reste \nconstant. \n\n \n\n– Une différence entre le taux d’intérêt et le taux de croissance du PIB provoque un effet de levier : \n\neffet de levier positif si le taux de croissance du PIB excède le taux d’intérêt, effet de levier négatif \ndans le cas contraire. Si l’effet de levier est positif, un taux d’endettement stable est alors \ncompatible avec un déficit primaire (dans les limites données par le modèle). A l’inverse, si le \ntaux d’intérêt excède le taux de croissance du PIB, l’effet de levier sur la dette accumulée est \nnégatif, un excédent primaire est alors nécessaire pour stabiliser le taux d’endettement, excédent \nd’autant plus important que la dette accumulée est grande. \n\n                                                \n \n\n2 Le solde primaire ne doit pas être confondu avec le solde du compte de résultats. \n\n\n\n \n\n12 \n\n \n\n– Un écart positif indique un cercle vertueux de l’endettement. Plus cet écart est important par \n\nrapport à zéro, plus la collectivité dispose d’une marge de manœuvre avant d’entrer dans un \ncercle vicieux de l’endettement.  \n\n \nSi  (𝑟𝑡 − 𝑖𝑡) × 𝐷𝑡−1  +  𝑆𝑡  > 0 indique la présence d’un cercle vertueux \n\nde l’endettement \n \n\n– Un écart négatif indique un cercle vicieux de l’endettement. Plus cet écart est important par \n\nrapport à zéro, plus l’effort d’assainissement de la collectivité sera important pour échapper au \ncercle vicieux de l’endettement. On parle d’effet « boule de neige », puisque que le taux \nd’endettement s’auto-alimente. \n\n \nSi (𝑟𝑡 − 𝑖𝑡) × 𝐷𝑡−1  +  𝑆𝑡  < 0 indique la présence d’un cercle vicieux \n\nde l’endettement \n \n \nSoutenabilité de la politique financière du canton sur la période 2007-2022 \n \nPour analyser la soutenabilité de l’endettement de l’État de Neuchâtel au cours de ces dernières \nannées, nous avons considéré la dette brute de l’État (sans les engagements courants, poste 200 \ndu bilan, car ils n’entraînent pas de charges d’intérêt et pour neutraliser le changement technique \ndans le mode de comptabilisation des impôts qui a eu lieu en 2019) en la rapportant aux revenus \nfiscaux au lieu du PIB. En effet, pour analyser la capacité économique d’un canton, il est préférable \nde se baser sur les revenus fiscaux et non le PIB cantonal, car les recettes ne suivent pas fidèlement \nl’évolution du PIB. Les résultats présentés ci-dessous sont des estimations statistiques qui ne \nremplacent pas la précision des résultats comptables, mais permettent d’avoir une vision de la \nsituation et des ordres de grandeurs.  \n \nDans la figure 3 ci-dessous, le taux d’endettement brut correspond à la zone grisée et les valeurs \nrelatives au taux d’endettement doivent être lues sur l’échelle de droite allant de 0% à 200%. Nous \nconstatons clairement qu’une dégradation importante intervient à partir de 2015. Cette année-là, le \ntaux d’endettement est de 121,8%. Pour illustrer cette situation, le remboursement de la dette brute \naurait nécessité l’équivalent des recettes fiscales encaissées par le canton durant 445 jours (121,8% \nde 365 jours) pour que le canton n’ait plus de dette brute. Le taux d’endettement s’élève ensuite \njusqu’à atteindre 187,5% en 2021. Cette année-là, il aurait fallu consacrer l’équivalent de 684 jours \nd’encaissement de recettes fiscales pour rembourser intégralement la dette brute de l’État. Cette \ndégradation traduit une augmentation plus rapide de la dette brute durant la période 2015-2021 que \ncelle des recettes fiscales du canton. Elle s’explique pas différents facteurs : financement des \ndéficits enregistrés sur la période 2016-2019 (entre 74 et 11 millions de francs par an), les dépenses \nexceptionnelles en lien avec le changement de primauté de la CPCN (123 millions de francs en \n2019), l’assainissement du bilan du RHNe (232 millions de francs en 2019), la pandémie de la \nCOVID-19, sans oublier les diverses mesures d’allégements de la charge fiscale intervenues ces \ndernières années ralentissant la croissance des recettes et contribuant à la croissance de la dette.  \nPour la consolidation de la CPCN et du RHNE, il convient de souligner toutefois qu’il ne s’agit pas \nde dettes nouvelles pour la collectivité neuchâteloise, mais de dettes pré-existantes rendues \napparentes au moment de leur transfert de l’entité parapublique dans les comptes de l’État. \n \n  \n\n\n\n \n\n13 \n\nFigure 3. Dynamique de l’endettement de l’État de Neuchâtel sur la période 2007-2022 \n \n\n \n Source : IDHEAP, propres calculs \n\n \n \nLa figure 3 ci-dessus présente également trois autres éléments, à savoir : a) l’effet de levier des \ntaux sur l’endettement représenté par les barres verticales noires ; b) le solde primaire de \nfinancement représenté par les barres blanches et (c) la marge de manœuvre correspondant à un \ncercle vicieux ou vertueux de l’endettement représentée par la courbe rouge. Ces trois éléments \nsont mesurés en millions de francs sur l’axe vertical de gauche. \n \nComme le montre la figure 3, la politique financière de l’État entre 2014 et 2021 n’est pas soutenable \ncar elle est entrée dans une spirale de l’endettement. Ainsi, le taux d’endettement s’élève \nspontanément, il s’auto-alimente. On dit que la dette fait « boule de neige ». Au cours de cette \npériode, le taux de croissance des recettes fiscales a toujours été inférieur au taux d’intérêt de la \ndette (effet de levier négatif des taux). Pour sortir de cette spirale négative, il aurait fallu dégager un \nsolde de financement primaire positif et suffisamment important pour contrebalancer l’effet de levier \nnégatif sur l’endettement. Néanmoins, l’État a affiché un solde primaire de financement négatif au \ncours de cette période, hormis en 2015 et 2020, l’obligeant à s’endetter pour payer ses intérêts \npassifs. \n \nEn 2022, l’État est sorti du cercle vicieux de l’endettement. Une des causes est un effet de levier \ndes taux qui devient positif (le taux de croissance des recettes fiscales étant supérieur au taux \nd’intérêt de la dette). Malheureusement, le taux moyen de la dette a atteint son plancher cette même \nannée. L’autre cause est l’apparition d’un excédent primaire. Ces deux éléments ont permis une \nbaisse du taux d’endettement.  \n \n \nQuestion 3 : Par rapport à la dette actuelle de 1,8 milliard de francs au sens strict, arrive-t-\n\nil au même montant d’environ 200 millions de francs (PWC/Soguel, 2019) de \ndettes supplémentaires qui correspondent à la limite fixée à 100% des \nrevenus selon la recommandation de la Conférence des directeurs des \nfinances cantonales et, si oui, que prévoit-il comme projets d’investissement \nrémunérateurs ? \n\n \nChristen et Soguel ont construit un modèle statistique dans lequel ils constatent que le taux des \nemprunts des cantons est inférieur au taux de rendement des capitaux placés sur le marché (le taux \nde référence utilisé étant celui des caisses de pension suisses), ce qui permet de réaliser un gain \nnet (la prime aux actions). Lorsque la dette augmente, la prime de risque croît et, à partir d’un certain \npoint, le taux d’intérêt sur les emprunts dépasse le taux de rendement des capitaux, annulant ainsi \nla prime aux actions. Ce point correspond à la dette optimale de chaque canton.  \n \n\n0\n\n25\n\n50\n\n75\n\n100\n\n125\n\n150\n\n175\n\n200\n\n-200\n\n-150\n\n-100\n\n-50\n\n0\n\n50\n\n100\n\n150\n\n200\n\n2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017* 2018* 2019 2020 2021 2022\n\nTa\nux\n\n d\n'e\n\nnd\net\n\nte\nm\n\nen\nt b\n\nru\nt \n\nen\n %\n\n d\nes\n\n re\nve\n\nnu\ns \n\nfis\nca\n\nux\n\nS\nol\n\nde\n p\n\nri\nm\n\nai\nre\n\n, e\nff\n\net\n d\n\ne \nle\n\nvi\ner\n\n d\nes\n\n ta\nux\n\n \n\net\n c\n\ner\ncl\n\ne \nvi\n\nci\neu\n\nx \nou\n\n v\ner\n\ntu\neu\n\nx,\n e\n\nn \nm\n\nio\ns \n\nC\nH\n\nF\n\nTaux d'endettement brut (échelle de droite) Solde de financement primaire\n\nEffet de levier de  r-i  sur l'endettement Marge : cercle vicieux (-) ou vertueux (+)\n\n\n\n \n\n14 \n\nLa dette optimale de Neuchâtel correspondrait ainsi à un multiple de la dette actuelle. Elle \ns’élèverait, par exemple pour l’année 2014, à 3 fois la dette effective. Les auteurs mettent en garde \ntoutefois contre cette stratégie, puisque l’endettement n’est pas constant et peut varier fortement \nd’une année à l’autre poussant certains cantons à s’endetter jusqu’à 720% des revenus courants. \nIls doutent d’ailleurs de la capacité des trésoreries à gérer des fluctuations aussi importantes avec \ndes échéances courtes. De plus, le modèle présuppose que les collectivités publiques sont \nindifférentes aux risques, ce qui est loin d’être le cas avec un électorat qui sanctionne plus fortement \nles pertes que les bénéfices réalisés. Les responsables de la politique financière seraient ainsi plus \nprudents en période électorale, ce qui réduit d’autant les gains potentiels.  \n \nAu vu de ces réserves, les deux experts font un pas important en arrière en proposant une stratégie \nplus prudente, selon laquelle la dette brute ne doit pas dépasser 100% des revenus courants (ce \nqui correspond à l’indicateur financier du MCH2 « Dette brute par rapport aux revenus »).  \n \nLa question formulée dans le postulat fait référence à une dette neuchâteloise au sens strict de 1,8 \nmilliard francs, chiffre repris du rapport de gestion financière 2019. Il convient de préciser que le \nmontant de la dette au sens strict fait uniquement référence aux emprunts en cours auprès des \ninstituts financiers, et qui sont directement en lien avec les charges d’intérêt dont la collectivité \npublique doit s’acquitter. En revanche, l’étude de Christen et Soguel prend en compte la dette brute \ntelle que définie par le MCH2. Il s’agit donc d’une notion plus large que les simples emprunts reflétés \npar la dette au sens strict publiée dans les rapports de gestion de l’État, car la dette brute inclut \négalement d’autres obligations potentielles et futures comme les engagements courants ou les \nmontants vis-à-vis de la Confédération dans le domaine agricole ou des prêts de politique régionale. \nAinsi, pour englober ces éléments, on recourt à la notion de dette au sens large publiée dans les \nrapports de gestion de l’État, dont le calcul correspond à la dette brute selon MCH2, à savoir : les \nengagements courants (rubrique 200 du bilan), les engagements financiers à court terme (rubrique \n201), les engagements financiers à long terme (rubrique 206), déduction faite des potentiels \ninstruments financiers dérivés à court et long terme (respectivement rubrique 2016 et 2066).  \n \nLe montant de la dette brute de l’État de Neuchâtel s’élève à 3,2 milliards de francs en 2021 et à \n3,6 milliards de francs en 2022, soit 149,1% des revenus courants en 2021 et 166,3% en 2022. Par \nconséquent, la proposition de Christen et Soguel d’augmenter la dette brute jusqu’au point de \ncorrespondre aux revenus courants ne s’appliquent pas pour l’État de Neuchâtel, puisque le taux \nactuel est largement supérieur à 100%. Par conséquent, sur la base de l’indicateur « Dette brute \npar rapport aux revenus », une augmentation de l’endettement n’est pas recommandée par les deux \nexperts.  \n \nL’État affiche une dette lourde en comparaison intercantonale, mais peu coûteuse grâce au faible \nniveau des taux d’intérêt de ces dernières années. Ainsi, si l’on substitue l’indicateur « Dette brute \npar rapport aux revenus » par celui de la « part des charges d’intérêts » (0,5% pour Neuchâtel en \n2022 et 2021, alors que le MCH2 juge comme « bon » tout rapport inférieur à 4%), une augmentation \nde l’endettement du canton de 200 à 500 millions de francs est possible, ce qui nous permet de \npoursuivre la réflexion sur une éventuelle augmentation de la dette et sur le type de fonds pouvant \nêtre mis en place. Le Conseil d’État rappelle toutefois que le niveau actuel d’endettement de l’État, \nen comparaison intercantonale, et la hausse actuelle des taux d’intérêt doivent appeler à la plus \ngrande prudence.  \n \nFonds cantonal de placement à but financier \n \nLa proposition de Christen et Soguel de créer un fonds cantonal de placement à but financier repose \nsur le principe que le taux de la dette des collectivités publiques est en moyenne inférieur au \nrendement des placements en actions suisses ou internationales. Cas échéant, la collectivité \nemprunte et investit le produit sur les marchés financiers afin de retirer un rendement net qui serait \nutilisé ensuite pour alimenter les ressources générales de l’État ou financer des projets spécifiques \ncomme la transition énergétique, la digitalisation ou encourager l’innovation.  \n \nLa création d’un fonds cantonal de placement alimenté par l’emprunt soulève toutefois plusieurs \nquestions, dont certains éléments de réponse sont résumés ci-dessous : \n \nEst-ce le rôle d’un canton de s’endetter pour réaliser des gains financiers ? \n \nLa possibilité pour une collectivité publique de réaliser des gains financiers en s’endettant repose \nsur la confiance des investisseurs, qui sont à la recherche de valeurs sûres du secteur public, et qui \n\n\n\n \n\n15 \n\nsont d’accord de prêter à des taux attractifs car la dette est garantie par la collectivité publique et \nses contribuables. Les spécialistes consultés (économistes, membres de direction de banques \ncantonales, banquiers d’investissement) émettent tous des réserves : ce n’est pas dans la nature \nde la dette publique d’être utilisée pour spéculer et investir dans des actifs financiers à risque.  \n \nLes capitaux des fonds souverains proviennent en général des revenus issus de l’exploitation des \nmatières premières ou d’excédent de liquidités. Ces fonds souverains empruntent peu, voire pas du \ntout. Ainsi, il peut paraître incongru que la discipline budgétaire imposée par le mécanisme du frein \nà l’endettement, qui induit des restrictions dans les prestations publiques, soit mise à profit pour \naugmenter la dette au-delà du nécessaire pour spéculer sur les marchés financiers. Les collectivités \npubliques doivent être stabilisatrices de l’économie, et non le contraire.  \n \nL’opportunité de la création d’un fonds de placement à but financier et alimenté par l’emprunt peut \nêtre débattue, mais au niveau fédéral. En effet, les appels en faveur d’une augmentation de \nl’endettement de l’État reposent sur la théorie monétaire moderne qui concerne les pays qui peuvent \nmener une politique monétaire autonome (comme la Suisse). Ce n’est clairement pas le cas pour \nun canton, pour des motifs que nous renonçons à développer ici.  \n \nLe canton pourrait-il lever les fonds sur le marché ? \n \nLes banques consultées émettent des réserves. En effet, lorsqu’une collectivité publique emprunte, \nelle informe, sommairement, les prêteurs sur l’utilisation des fonds en se limitant généralement à \nmentionner « pour les besoins courants ». Toutefois, au vu de l’utilisation particulière des fonds \nempruntés, le canton devra informer les banques et les investisseurs potentiels sur le but de \nl’emprunt, la gouvernance et la qualité de gestion du fonds de placement, ainsi que sur la crédibilité \ndes investissements. Cette crédibilité et cette confiance restent à construire ; être le premier canton \nà effectuer cette expérience n’est pas un avantage car les marchés n’aiment pas les incertitudes. \n \nPerspective de rendement et de perte \n \nL’Université de Neuchâtel et BSS ont effectué une évaluation du rendement net3 potentiel d’un fonds \ncantonal de placement. Sur la base des rendements historiques, qui ont été amputés d’un point de \npourcentage par prudence, l’analyse montre qu’il est possible en moyenne d’obtenir un rendement \nnet annuel compris entre +4,8% à +5,8% pour un placement diversifié en actions suisses, et entre \n+2,7% et +3,7% pour un placement diversifié en actions internationales. Un placement mixte (50% \nen actions suisses et 50% en actions internationales) obtiendrait un rendement net compris entre \n+3,8% et 4,8%. \n \nEn d’autres termes, un fonds de 200 millions de francs diversifié en actions suisses, dont les \ndividendes seraient systématiquement réinvestis, devraient atteindre une valeur comprise entre 320 \nmillions et 352 millions de francs après 10 ans. Si ce fonds est investi dans un portefeuille diversifié \nen actions internationales, la valeur du fonds, à la fin de la même période, devrait se situer entre \n261 millions et 288 millions de francs. L’écart s’explique essentiellement par le risque de change.  \n \n \nTableau 3. Perspective de rendements moyens d’un portefeuille de titres diversifiés de 200 millions \n\nde francs \n \n\n \n Source : IRENE et BSS \n\n                                                \n \n\n3 Le rendement net correspond aux revenus dégagés par les actifs du fonds, après déduction du coût d’emprunt. \n\nPortefeuille\n\nactions\n\nsuisses\n\nPortefeuille\n\nactions \n\ninternationales\n\nPlacement \n\nmixte (50/50)\n\n4.8% à 5.8 % 2.7% à 3.7 % 3.8% à 4.8 %\n\nValeurs des fonds (en mios CHF)\n\nAprès 5 ans 252 à 265 mios 228 à 239 mios 240 à 252 mios\n\nAprès 10 ans 320 à 352 mios 261 à 288 mios 290 à 320 mios\n\nAprès 15 ans 404 à 465 mios 298 à 344 mios 349 à 404 mios\n\nRendement net annuel\n\nd'un placement diversifié\n\nRendement réel net attendu\n\nd'un fonds cantonal (en % par an)\n\n\n\n \n\n16 \n\n \n \nBien que les rendements présentés dans le tableau 3 paraissent alléchants, ils appellent à la \nprudence. En effet, ces rendements correspondent à des moyennes basées sur un historique. Il \ns’agit donc d’une situation théorique qui a très peu de chance de se reproduire. Ainsi, les \nrendements effectifs pourraient être nettement supérieurs, ou nettement inférieurs à ceux présentés, \nvoire négatifs durant certaines périodes et qui impliqueraient la comptabilisation de moins-values \nau compte de résultats de l’État ! Plus l’horizon de temps est long, et plus le risque de perte diminue. \nPar conséquent, l’analyse de l’opportunité de la création d’un fonds cantonal de placements \nfinanciers doit tenir compte de la probabilité que le fonds génère des gains, mais également des \npertes.  \n \nÀ titre d’exemple, avec un horizon de placement à 10 ans, un portefeuille diversifié en actions \nsuisses pourrait permettre à l’État de Neuchâtel de disposer en moyenne d’un montant compris \nentre 120 et 152 millions de francs ; ces revenus supplémentaires pourraient être consacrés à \nl’issue de la période à des investissements stratégiques qui ne pourraient être réalisés avec les \nressources ordinaires de l’État. Toutefois, ce portefeuille de titres aura 1 chance sur 5 d’enregistrer \nune perte à la fin de la période de 10 ans. Il y a donc 20% de chances que la valeur du portefeuille \nsoit inférieure à sa valeur initiale après 10 ans. Au cours de la meilleure période de 10 ans, le \nportefeuille pourrait gagner en moyenne +17,5% chaque année en termes réels. Durant la période \nla moins favorable, le portefeuille pourrait perdre en moyenne 4,3% chaque année. Dans ce dernier \ncas, après 10 ans, les actifs du fonds auraient perdu un tiers de leur valeur !  \n \nAvec un horizon de placement à 5 ans, le risque de perte d’un portefeuille en actions suisses est de \n30%. À l’issue de la période (de 5 ans) la moins favorable, le fonds a perdu plus de la moitié de sa \nvaleur initiale. Avec un horizon de placement à 15 ans, le risque que le portefeuille se trouve en \nterritoire négatif est réduit, mais il s’élève tout de même à 16%, soit environ 2 chances sur 100 que \nles actifs du fonds perdent 30% de leur valeur à la fin de la période de 15 ans.  \n \n \nTableau 4. Rendement net annuel et risque de perte d’un placement diversifié par période de 5, \n\n10 et 15 ans \n \n\n \n Source : IRENE et BSS \n\n \nAu vu des rendements espérés et des risques potentiels (voir tableau 4), le jeu en vaut-il la \nchandelle ? Est-ce vraiment le rôle d’un canton de prendre de tels risques ? En cas de rendements \nnégatifs, l’État devra justifier des résultats auprès des contribuables et sera sans doute tenté de \nmettre fin à l’expérience avec des pertes !  \n \nRègle de gouvernance \n \nLes règles de gouvernance constituent un élément central de la création d’un fonds de placement \net de sa gestion annuelle. Le fonds pourrait prendre la forme d’une fondation de droit public placée \nsous la surveillance de l’État avec des statuts, approuvés par le Grand Conseil, qui doivent définir : \nles organes et les objectifs du fonds, les risques que la direction est habilitée à prendre, le type de \nplacement (actions suisses, actions étrangères, ou placements mixtes), les conditions de \nprélèvements des bénéfices réalisés par le fonds, les mesures pour limiter les risques de pertes \n\nRisque de\n\nperte\n\nRendement \n\nannuel durant la \n\nmoins bonne \n\npériode\n\nRendement \n\nannuel durant la \n\nmeilleure\n\npériode\n\nPortefeuille actions suisses\n\nPériode de 5 ans 30% -14.8% +23.7%\n\nPériode de 10 ans 20% -4.3% +17.5%\n\nPériode de 15 ans 16% -2.7% +12.5%\n\nPortefeuille actions internationales\n\nPériode de 5 ans 32% -18.1% +23.8%\n\nPériode de 10 ans 19% -8.2% +14.9%\n\nPériode de 15 ans 3% -0.9% +10.7%\n\nRendement net annuel et risque \n\nde perte d'un placement diversifié\n\n\n\n \n\n17 \n\n(exemple : constitution de réserves pour pertes futures), l’affectation des bénéfices du fonds (qui \ndevront alimenter les ressources de l’État ou financer des projets stratégiques ?). Autant d’éléments \nqui restent à définir et qui sont indispensables pour pouvoir obtenir les fonds auprès des \ninvestisseurs. \n \nLe fonds doit avoir une structure indépendante, avec pour objectif une optimisation des rendements \net des risques, sans ingérences politiques qui induiraient des contraintes et risqueraient de réduire \nles gains potentiels ou d’augmenter les pertes. Un mandat pourrait être accordé à la CPCN, ou à la \nBCN, ce qui limiterait les frais de gestion avec un comité pour contrôler la stratégie et une petite \ncellule pour la gestion opérationnelle. Une stratégie prudente consisterait également à constituer \nune réserve pour pertes futures d’un montant de 20% à 30% du capital initial du fonds, avant tout \nprélèvement, qui impacterait immédiatement le compte de résultats. Dans tous les cas, il ne faut \npas s’attendre à pouvoir prélever chaque année dans le fonds. \n \nAvec un volume sous gestion de 200 à 500 millions de francs, une gestion passive serait mise en \nplace, avec l’achat de fonds qui reproduisent l’évolution d’un indice.  \n \nLa création d’un fonds cantonal de placement à but financier repose sur un objectif d’optimisation \ndes rendements et des risques. Certains placements effectués pourraient être en totale \ncontradiction avec les principes de développement durable, alors que les bénéfices réalisés par le \nfonds pourraient servir à financer des projets spécifiques comme la transition énergétique.   \n \nFonds cantonal d’investissement pour financer des projets d’intérêt public \n \nAu lieu d’emprunter des fonds et les investir pour réaliser un gain financier (fonds cantonal de \nplacement à but financier), une alternative consisterait à créer un fonds cantonal d’investissement. \nCe fonds serait alimenté par l’emprunt et permettrait de financer des projets d’envergure, qui \nprofiteraient aux générations futures et qui ne pourraient s’opérer sans une hausse des \nprélèvements obligatoires.  \n \nCe type de fonds est davantage dans la nature d’une collectivité publique cantonal qu’un fonds \ncantonal de placement. Toutefois, le défi pour un fonds d’investissement consiste à trouver des \ninvestissements permettant un retour sur investissement suffisant sous la forme d’une croissance \nplus soutenue de l’économie ou d’une amélioration du bien-être de la population. Il ne s’agit donc \npas uniquement d’un retour financier ou fiscal, mais également d’un retour sociétal de \nl’investissement. Les investissements sélectionnés par le fonds doivent être analysés sous l’angle \ncoûts-bénéfices, en s’assurant tout de même que le retour financier soit suffisant puisque les \nressources proviennent de l’emprunt. \n \nPour illustrer le fonctionnement d’un tel fonds, l’Université de Neuchâtel et BSS proposent la \ncréation d’un fonds pour promouvoir le développement industriel du canton à travers le financement \nde start-up. Le fonds cantonal d’investissement aurait deux axes d’intervention : \n \n\n– Le financement d’une politique proactive pour inciter des starts-up technologiques à s’établir \n\ndans le canton. Le fonds cantonal financerait une petite structure chargée de repérer les projets \nde spin-off, en particulier sur les sites des écoles polytechniques. \n\n \n\n– La participation du canton à la levée des fonds des start-up neuchâteloises. Le soutien financier \n\ndu fonds cantonal intervient uniquement en partenariat avec un investisseur privé, soit des \nsociétés de capital-risque (modèle 1) ou d’autres types d’investisseurs (modèle 2).  \n\n \nDans le premier modèle, le fonds cantonal fonctionnerait avec une structure légère, étant donné \nque ce sont les sociétés de capital-risque qui décideraient ou non d’intervenir, rédigeraient le \npacte d’actionnaire, rechercheraient des investisseurs privés et accompagneraient le \nmanagement. Le fonds cantonal interviendrait uniquement si une société de capital-risque \npartenaire acceptait de s’engager. L’expérience montre toutefois que les investissements des \nsociétés de capital-risque aboutissent à des gains modestes, voire des pertes. En d’autres \ntermes, et en moyenne, 1 opération sur 16 est extrêmement profitable (6% des opérations \nrapportent 60% des profits), alors que les 15 autres aboutissent à un gain faible ou des pertes. \nCe modèle ne parait pas applicable au canton de Neuchâtel, vu sa taille modeste et la nécessité \nd’effectuer de nombreuses opérations pour en tirer profit. Une collaboration intercantonale \ndevrait être envisagée, cas échéant. Dans tous les cas, il y aurait un risque important que la \nfortune du fonds diminue avec le temps. \n\n\n\n \n\n18 \n\n \nDans le deuxième modèle, le fonds devrait disposer d’une structure avec des compétences \ndiversifiées au niveau managérial, technique et juridique, qui sélectionnerait les projets avec un \nbon potentiel, rédigerait les pactes d’actionnaires et accompagnerait le management. Le fonds \ncantonal engagerait ses propres ressources uniquement si des partenaires privés acceptaient \nd’investir des fonds dans le projet ; le financement privé donne ainsi une assurance que les \ndeniers publics sont investis dans des projets présentant un rapport risque-rendement favorable.  \n\n \nEn termes de gouvernance, ce type de fonds devrait être intégré à un structure existante \n(Microcity pour le cas d’un fonds permettant le financement de start-up technologiques). Une \nseconde option consisterait à créer une structure indépendante avec un conseil de surveillance, \ndont les membres seraient nommés par le Conseil d’État. La rémunération de la cellule \nresponsable de la gestion du fonds devrait être liée à la performance, mais en évitant les \nincitations à prendre des risques excessifs. L’apport de capital provenant de l’État pourrait \nintervenir progressivement par tranche de 25 millions de francs. Les ressources non utilisées \npourraient être placées dans un fond indiciel en actions suisses et, ou, étrangères. Considérant \nque des fonds publics importants sont déjà engagés dans des institutions financières (BCN et \nCCAP) dont la fonction est de stimuler l’économie neuchâteloise, le Conseil d’Etat n’envisage \npas la constitution d’une telle structure. \n\n \n \nQuestion 4 : Faudrait-il introduire, de manière volontaire, d’autres ratios, comme la preuve \n\ndu retour sur investissement (ROI), en vue d’éviter que tout endettement \nsupplémentaire ne soit uniquement utilisé pour combler le manque de \ncouverture des charges de fonctionnement ? \n\n \nLe rôle de l’État est d’assurer un service public en accomplissant des tâches visant le bien-être, la \nsécurité, la solidarité et l’égalité des chances de l’ensemble de la population, ainsi que la prospérité \néconomique dans le respect des critères du développement durable. Selon l’économiste Richard \nMusgrave, l’État a trois grandes fonctions économiques : \n \n\n1) La fonction d’allocation des ressources. Cette fonction permet à l’État de fournir des \n\nprestations que le marché n’est pas en mesure de fournir, ou du moins de les fournir en quantité \net qualité suffisantes tout en répondant à des objectifs économiques ou sociaux. Dans ce cadre, \nl’État fournit des services non marchands, que le secteur privé ne fournit pas et qui sont pourtant \nessentiels, tels que la justice, les infrastructures, l’éducation ou la santé.  \n\n \n\n2) La fonction de redistribution des revenus. Cette fonction vise à corriger des inégalités entre \n\nagents économiques en procédant à une redistribution au nom de la justice sociale (exemple : \nassurance maladie, maternité, chômage, vieillesse). \n\n \n3) La fonction de stabilisation de la conjoncture. Cette fonction cherche à stabiliser l’économie \n\nen contrôlant le taux de chômage et l’inflation par des actions de régulation conjoncturelle et \nstructurelle adaptées à la situation économique du moment (politique contracyclique). \n\n \nUne collectivité publique financièrement saine pourra investir davantage qu’une collectivité qui doit \nemprunter pour couvrir ses déficits annuels. Un endettement excessif nuit à la population et aux \nentreprises ; il est donc dans l’intérêt de tous de conserver une dette faible afin de préserver une \nmarge de manœuvre permettant d’agir en temps de crise. Les aides apportées pendant la pandémie \nde la COVID-19 ont été possibles parce que les finances suisses pouvaient se le permettre. \n \nLe retour sur investissement (RSI, ou ROI pour return on investment en anglais) est un indicateur \nfinancier permettant d’évaluer le rendement d’une somme investie, et conçu pour orienter les choix \nd’investissements des entreprises du secteur privé vers des projets offrant le meilleur retour \nfinancier. Le rôle et les objectifs du secteur public (bénéfice et intérêt public) ne sont toutefois pas \nles mêmes que ceux du secteur privé (bénéfice monétaire). L’endettement public est utile et \nprofitable s’il permet de financer des investissements pour maintenir ou renforcer la croissance \néconomique, réduire l’impact des crises, financer des infrastructures permettant d’attirer des \nentreprises et de nouveaux ménages et, plus généralement, améliorer le bien-être de la population. \nUne stratégie fondée sur un accroissement de l’endettement, au-delà du nécessaire, pousserait à \nla recherche systématique de rendements financiers dans le choix des investissements, au \ndétriment des bénéfices sociétaux.  \n \n\n\n\n \n\n19 \n\nLes dépenses d’investissements d’une collectivité publique ne doivent pas répondre uniquement à \nune logique financière basée sur une sélection des investissements présentant le meilleur retour \nfinancier. La politique économique d’une collectivité publique doit s’assurer que les investissements \nconsentis contribuent à renforcer la croissance économique ou le bien-être de la population. Ainsi, \nl’attention doit en priorité être mise sur la production de valeur ajoutée des investissements, \npermettant d’éviter une croissance des charges courantes (investissements de rationalisation, de \nmodernisation et d’assainissement notamment) et sur les investissements contribuant à stimuler la \ncroissance ou servant l’intérêt général (augmentation des revenus, baisse des charges). Par \nconséquent, il faudrait plutôt recourir à une analyse coût-bénéfice, au lieu du ROI. Toutefois, si les \ninvestissements sont financés en partie par l’emprunt, un retour financier (hausse des revenus des \nménages neuchâtelois, réduction des charges de la collectivité) ou fiscal significatif est \nindispensable.  \n \nQuestion 5 : Procéder à un scénario d’analyse (forces, faiblesses, opportunités et risques) \n\nd’un éventuel accroissement du niveau d’endettement de l’État, au vu du \ncontexte économique et financier global (volonté politique de garder \nartificiellement les taux d’intérêt bas et ceci à n’importe quel prix : « We do \neverything it needs and at any time », pour que « le moteur (l’économie) ne \nmanque pas d’huile pour fonctionner indépendamment de l’ampleur des \ncrises »). \n\n \n \nLes principales forces, faiblesses, opportunités et menaces (FFOM) d’un éventuel accroissement \nde l’endettement de l’État sont résumées dans le tableau ci-dessous.  \n \n \nTableau 5. Analyse Forces, Faiblesses, Opportunités et Risques (FFOM)  \n \n\n Positifs Négatifs \n\nF\na\nc\n\nte\nu\n\nrs\n i\nn\n\nte\nrn\n\ne\ns\n \n\nForces Faiblesses \n\n Fonds cantonal de placements financiers \nde 200 millions de francs pourraient \nrapporter annuellement entre 10 et 12 \nmillions de francs en moyenne s’il est \nplacé en actions suisses. \n\n Frais de gestion limités si placements dans \nun fonds indiciel (gestion passive). \n\n Si l’horizon de temps est long, le risque de \nperte diminue. \n\n Attractivité et image du canton. La \nprésence d’un fonds cantonal pour \nl’innovation pourrait attirer des jeunes \nentreprises. \n\n Endettement important en comparaison \nintercantonale. Une augmentation de \nl’endettement au-delà du nécessaire réduit \nla marge de manœuvre pour intervenir en \ncas de crise grave. \n\n Discipline financière mise à profit pour \nspéculer, ou financer des projets risqués \n(est-ce le rôle de l’État ?). \n\n Échelonnement nécessaire des emprunts, \npour éviter de renouveler simultanément \ntous les emprunts. \n\n Complexité de gestion, règles de \ngouvernance à définir, critère éthiques à \nprendre en compte. En fonction du type de \nfonds, compétences spécifiques et \ndiversifiées nécessaires tant au niveau \nmanagérial, financier, technique que \njuridique.  \n\n Ingérences politiques ; en cas de pertes, \nest-ce que les autorités politiques auront la \npatience de ne pas se retirer ou, en cas de \ngains, de les retirer trop tôt ? \n\n \n\nF\na\nc\n\nte\nu\n\nrs\n e\n\nx\nte\n\nrn\ne\ns\n \n\nOpportunités Menaces \n\n Faible taux d’intérêt de la dette de l’État. \n\n Espérance de rendements nets \nsignificative. \n\n Financer des projets utiles à la collectivité \n(transition énergétique, digitalisation, \nencourager l’innovation, etc.). \n\n Dynamisme suisse au niveau de la \nrecherche et de l’innovation à mettre à \nprofit pour capter des entreprises à \ns’installer dans le canton.  \n\n Inflation et hausse actuelle des taux \nappellent à la prudence. \n\n Marchés financiers volatiles, risque réel de \npertes, même avec un horizon de temps \nlong. \n\n Dégradation de la note de crédit (rating) \npossible. \n\n La valorisation des actions est \nactuellement élevée : risque que les \nrendements futurs soient plus faibles que \nles rendements historiques.  \n\n\n\n \n\n20 \n\n Partenariat possible avec des acteurs \nlocaux (BCN, CPCN, CSEM, EPFL-IMT, \netc.) ou intercantonaux. \n\n Manque d’intérêts des investisseurs à \nprêter les montants, risque de ne pas \npouvoir lever les fonds. \n\n Sanction politique des citoyens en cas de \npertes. \n\n \n\n \n \n\n3. CONCLUSION \n \n \nDe manière générale, l’endettement est connoté négativement et vu comme une menace dans le \ndébat public et médiatique. Face à des crises majeures telles que celles accumulées ces dernières \nannées, il est pertinent de considérer que la principale marge de manœuvre des collectivités est \ncelle constituée par un taux d’endettement réduit, jouant le rôle de véritable réserve stratégique. \nNéanmoins, l’endettement constitue aussi une source de financement qui joue un rôle essentiel \npour le développement économique, pour autant qu’il n’atteigne pas des niveaux insoutenables et \nne pénalise pas les générations futures.  \n \nL’endettement public est ainsi utile et profitable s’il permet de financer des investissements pour \nmaintenir ou renforcer la croissance future, réduire l’impact des crises, financer des infrastructures \npermettant d’attirer des entreprises et de nouveaux ménages et, plus généralement, améliorer le \nbien-être de la population. Il permet de financer des projets stratégiques d’envergure qui profiteront \naux générations futures dans différents domaines et qui ne pourraient s’opérer sinon sans une \nhausse des prélèvements obligatoires. Un certain endettement a donc un sens économiquement.  \n \nPar ailleurs, les marchés financiers peuvent utiliser les emprunts d’État comme un investissement \nsûr dans le cadre d’une gestion diversifiée de portefeuille, ce qui démontre l’utilité de la dette \npublique pour permettre aux marchés financiers de participer au financement de projets plus \nrisqués, et plus largement pour les rouages économiques. \n \nLes deniers publics ont pour objectif de financer des prestations utiles à la collectivité publique, et \nnon pas pour vocation d’être « joués » en bourse. De plus, la discipline budgétaire imposée par le \nmécanisme du frein à l’endettement, qui peut induire d’importantes restrictions dans différentes \nprestations étatiques, ne saurait être mise à profit pour augmenter la dette au-delà du nécessaire et \nspéculer sur les marchés financiers. Les collectivités publiques doivent jouer un rôle stabilisateur de \nl’économie, et non le contraire. Il est donc dans l’intérêt des citoyens et des entreprises de conserver \nune politique financière solide et à long terme avec un endettement public modéré qui permette \nd’agir en temps de crise (politique contracyclique). Il y a donc du sens à s’endetter dans certaines \nsituations, mais le niveau d’endettement doit être réduit en cas de bonne conjoncture pour respecter \nl’équité intergénérationnelle.  \n \nAinsi, plusieurs motifs invitent à poursuivre, pour l’État de Neuchâtel, une politique d’endettement \nprudente : \n \n\n– L’endettement a fortement augmenté au cours de ces dernières années, avec notamment le \n\nfinancement des mesures adoptées par le Grand Conseil relatives au changement de primauté \nde la caisse de pensions (123 millions de francs), l’assainissement du bilan de RHNe pour 232 \nmillions de francs, les réformes fiscales menées aux cours des derniers exercices qui ont rompu \nle lien entre la croissance économique et l’évolution des recettes fiscales, les crises qui se sont \nsuccédées aux cours des derniers exercices, sans oublier la faible croissance de la population.  \n\n \n– Sous l’angle des indicateurs du MCH2, l’État de Neuchâtel présente des résultats qui le placent \n\nparmi les lanternes rouges en comparaison intercantonale (23e position pour la part des charges \nd’intérêts ; 24e position pour le taux d’endettement net et pour la dette brute par rapport aux \nrevenus ainsi que pour la dette nette par habitant ; 25e position pour le degré d’autofinancement). \nEn revanche, il se situe en 12e position en ce qui concerne la part du service de la dette.  \n\n \n\n– Le montant de la dette brute de l’État de Neuchâtel s’élève à 3,2 milliards de francs en 2021 (3,6 \n\nmilliards de francs en 2022), soit 149,1% des revenus courants en 2021 (166,3% en 2022). Par \nconséquent, la proposition de Christen et Soguel d’augmenter la dette brute jusqu’au point de \n\n\n\n \n\n21 \n\ncorrespondre aux revenus courants ne s’applique pas pour l’État de Neuchâtel, puisque le taux \nactuel est largement supérieur à 100%. \n\n \n\n– Neuchâtel affiche l’une des moins bonnes notes de crédit (rating) parmi les cantons suisses, \n\navec un risque de péjoration. Si la note devait être abaissée, les banques qui détiennent des \nobligations neuchâteloises ne pourraient plus les déposer à la BNS pour obtenir des prêts, \nrendant moins attractifs les titres neuchâtelois et induisant une détérioration des conditions \nd’emprunts. \n\n \n\n– L’opportunité de la création d’un fonds cantonal de placement à but financier et financé par \n\nl’emprunt peut être débattue, mais au niveau fédéral. En effet, les appels en faveur d’une \naugmentation de l’endettement du secteur public reposent sur la théorie monétaire moderne qui \nconcerne les pays qui peuvent mener une politique monétaire autonome (comme la Suisse), ce \nqui n’est pas le cas pour un canton.  \n\n \n\n– L’économie neuchâteloise est ouverte sur le monde et plus sensible aux aléas conjoncturels que \n\ncelles des autres cantons. En cas de crise grave du commerce international (scénario toujours \nprobable), l´État doit être en mesure de soutenir ceux qui perdent leur emploi et les entreprises \nen difficultés, avec en parallèle des recettes en fort recul. \n\n \nL’IRENE et BSS ont soumis les finances du canton à un test de résistance, comparable à ceux \nutilisés dans les banques. Les résultats sont plutôt rassurants : des chutes de l’activité \néconomique sont observées régulièrement mais sur des courtes durées qui ne s’étendent pas \nau-delà de deux ans. La probabilité d’un déficit financier4 annuel supérieur à 9% est de 2,2% \n(une fois tous les 50 ans), celle d’un déficit cumulé supérieur à 9% sur trois ans de 4,0% (une \nfois tous les 25 ans). Un déficit financier de 9% obligerait le canton à emprunter 190 millions de \nfrancs. En supposant que les taux de croissance de l’économie et des recettes du canton soient \nsupérieur au taux d’intérêt, l’État devrait pouvoir retrouver le niveau d’endettement antérieur en \nquelques années avec un minimum de discipline budgétaire. Les mécanismes actuels de lissage \ndes recettes fiscales et de réserve conjoncturelle mis en place depuis quelques années semblent \nopportuns au regard des tests de résistance. \n\n \n\n– La hausse actuelle des taux d’intérêt invite à la plus grande prudence, avec notamment le secteur \n\nde la santé qui risque de générer un accroissement important de la dette ces prochaines années. \nIl s’agit d’ailleurs, avec les enjeux climatiques et de l’avis même des experts de l’administration \nfédérale des finances, de l’un des plus importants enjeux de la prochaine génération en termes \nde politique financière. De plus, l’autofinancement des investissements et l’équilibre du compte \nde résultats restent dans notre canton à reconstituer.  \n\n \n\n– Une stratégie fondée sur un accroissement de l’endettement, au-delà du nécessaire, pousserait \n\nà la recherche systématique de rendements financiers dans le choix des investissements, au \ndétriment des bénéfices sociétaux. La politique d’investissement doit contribuer à renforcer la \ncroissance économique ou le bien-être de la population. Une attention particulière doit être mise \nsur la production de valeur ajoutée des investissements, permettant d’éviter une croissance des \ncharges courantes (investissements de rationalisation, de modernisation et d’assainissement \nnotamment) et sur les investissements contribuant à stimuler la croissance ou servant l’intérêt \ngénéral (augmentation des revenus, baisse des charges). \n\n \n\n– Avec l’entière propriété d’une banque cantonale disposant de 944 millions de francs de fonds \n\npropres et d’un total du bilan de plus de 11 milliards de francs à fin 2022, gérée de façon \nautonome par des organes propres et indépendants de l’État, et engagée dans le soutien à des \nactivités prospères au sein de l’économie régionale, l’État de Neuchâtel qui perçoit plus de 30 \nmillions de francs de recettes annuelles de cet établissement, dispose de fait d’une institution \npuissante de soutien à l’économie régionale, dont plusieurs caractéristiques sont proches des \ncritères examinés pour la constitution d’un fonds d’investissement ou de placement. Il en va de \nmême, dans une moindre mesure, de la CCAP. \n\n                                                \n \n\n4 Le solde financier correspond à la différence entre les recettes (courantes et d’investissement) et les \ndépenses (courantes et d’investissement). Le solde primaire, en revanche, correspond au solde financier avant \npaiement des intérêts sur la dette. \n\n\n\n \n\n22 \n\n \n– Avec la réserve de développement durable récemment créée, l’État agit aussi déjà dans le sens \n\nd’un fonds d’investissements profitable à la collectivité publique.  \n \n\nPour rappel, lors des débats sur le budget 2023, le Grand Conseil a adopté une modification de \nl’article 82b LFinEC qui prévoit, jusqu’en 2032, que le Conseil d’État attribue à une réserve en \nfaveur du développement durable la moitié des revenus extraordinaires de la BNS, excédant la \npart ordinaire du bénéfice allouée au canton selon convention conclue entre le Département \nfédéral des finances et la BNS. Cette réserve permet, dès l’exercice 2023, de financer, à \nconcurrence de 50%, des charges d’exploitation et des dépenses d’investissement représentant \nun engagement en faveur des générations futures dans les domaines de la politique climatique \net du développement durable.  \n\n \nLe Conseil d’État a également inscrit la durabilité et la digitalisation comme fil rouge de son \nprogramme de législature 2022-2025. Il s’agit d’un engagement fort pour les générations futures, \nqui a franchi un cap important en janvier 2013 avec l’acceptation par votre autorité d’un plan \nclimat en fixant la neutralité carbone en 2040. Avec des objectifs ambitieux, le plan climat \nnécessitera des moyens financiers importants.  \n \n\n- Enfin, en adoptant des mécanismes de limitation de l’endettement prévoyant notamment qu’une \npart minimum des recettes de l’Etat doit impérativement être consacrée à l’investissement et en \nn’imposant qu’un niveau d’autofinancement de 70 %, l’État agit déjà dans le sens d’une approche \nqui ne privilégie pas la réduction de l’endettement à tout prix. Il en va de même des règles \nbudgétaires permettant d’absorber en grande partie les fluctuations conjoncturelles via la \nvariation de l’endettement. Les autorités reconnaissent par-là les vertus d’un endettement \nconsacré à la stimulation de la prospérité et orienté vers les bénéfices collectifs et le financement \nd’infrastructures favorables aux générations futures.  \n\n \nAu vu des réponses apportées et des constats exposés ci-dessus, le Conseil d’État n’envisage pas \nde modification substantielle de sa politique en matière d’endettement et considère avoir répondu \naux postulats 20.108, qu’il vous invite à classer. \n \n \n\nVeuillez agréer, Madame la présidente, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute \nconsidération. \n \nNeuchâtel, le 16 août 2023  \n \n\nAu nom du Conseil d'État : \n\nLe président, La chancelière, \n\nA. RIBAUX S. DESPLAND \n\n\n\n \n\n23 \n\n \n\nANNEXES \nAnnexe 1 \n\n \n \n\nENDETTEMENT : ANALYSE COMPARATIVE INTERCANTONALE \n \n \nCette analyse est basée sur le comparatif 2021 des finances cantonales et communales publié \nannuellement par l’Institut de hautes études en administration publiques (IDHEAP).  \n \nChaque indicateur fait l’objet d’une section particulière ci-dessous, qui débute par une brève \ninterprétation de l’indicateur, sa raison d’être et une indication sur les valeurs limites acceptées par \nle MCH2. Un commentaire est ensuite fourni sur les résultats 2021 de l’État de Neuchâtel avec une \ncomparaison à la moyenne des cantons suisses. Le lecteur qui souhaite davantage de détails sur \nle mode de calcul est invité à se référer à la publication présentant la méthodologie du comparatif \ndisponible sur le site de l’IDHEAP. \n \n \nI. Taux d’endettement net \n \nInterprétation et valeurs indicatives \n \nLe taux d’endettement net renseigne sur l’importance des engagements figurant au passif du bilan \nde la collectivité, déduction faite des actifs appartenant au patrimoine financier, et exprimé par \nrapport aux revenus fiscaux. Il s’agit donc des engagements nets de la collectivité (et pas seulement \nde l’endettement, le titre de l’indicateur retenu par le MCH2 prête à confusion) composés des dettes \nmais également d’autres éléments comme les provisions, les passifs de régularisation ou les \nengagements envers les financements spéciaux et les fonds.  \n \nUn résultat de 100% signifie que les revenus fiscaux d’une année complète seraient nécessaires \npour rembourser les engagements de la collectivité (si le taux est inférieur à 100%, il faudrait moins \nd’une année, alors qu’un taux de 200% indique que cela prendrait 2 ans). \n \nLe MCH2 considère comme « bon » résultat un taux d’endettement net inférieur à 100%, comme \n« suffisant » un résultat compris en 100% et 150%, et comme « mauvais » un résultat supérieur à \n150%.  \n \nRésultats 2021 \n \nEn 2021, l’État de Neuchâtel affiche un taux d’endettement net « suffisant » de 142,75%, soit le 24e \ntaux d’endettement net des cantons. Ce taux, largement supérieur à la moyenne suisse (58,17%), \ntraduit une situation d’endettement élevé et potentiellement problématique. En d’autres termes, il \nfaudrait consacrer les revenus du canton pendant un peu moins de 18 mois pour rembourser les \nengagements nets de la collectivité publique. Une hausse des engagements nets de 75 millions de \nfrancs ferait basculer le canton dans une situation qualifiée de « mauvaise » avec un taux de 150%. \nUne baisse des engagements nets de plus de 445 millions de francs serait nécessaire pour revenir \nà une situation « bonne » de 100%.  \n \n \nII. Degré d’autofinancement \n \nInterprétation et valeurs indicatives \n \nCet indicateur exprime l’autofinancement en pourcentage des investissements nets. En d’autres \ntermes, il indique la part des investissements nets qu’une collectivité publique peut financer par ses \npropres moyens grâce à son autofinancement, sans devoir recourir à l’emprunt.  \n \nPour l’investissement net, l’IDHEAP préconise de prendre une moyenne sur trois ans afin de lisser \nles fortes variations observées dans des collectivités qui devraient faire face à des investissements \nimportants, mais manière ponctuelle. Par conséquent, les valeurs de cet indicateur diffèrent de ceux \npubliés dans les rapports de gestion de l’État de Neuchâtel, qui ne prévoient pas de lissage \n\nhttps://www.unil.ch/files/live/sites/idheap/files/unites/finances_publiques/methodologie-detaillee-du-comparatif-20\n\n\n \n\n24 \n\n \n\nconformément au MCH2. L’autofinancement est constitué par les charges non monétaires, dont les \namortissements, nettes des revenus non monétaires, auxquels s’ajoute l’excédent de revenus du \ncompte de résultats (ou déduction faite de l’excédent de charges). Un degré d’autofinancement \nsupérieur à 100% montre que la collectivité finance intégralement ses investissements nets par ses \npropres ressources, et une partie de l’autofinancement peut être utilisée pour réduire la dette ou \nacquérir des actifs financiers. En revanche, un résultat inférieur à 100% traduit un autofinancement \ninsuffisant provenant de l’exploitation annuelle qui doit être comblé par un emprunt. À noter qu’un \nautofinancement négatif traduit une situation délicate et inquiétante de la collectivité publique qui \ndoit emprunter pour couvrir une partie des charges courantes du compte de résultats, en plus de \nl’intégralité des dépenses nettes d’investissements. \n \nMême si la valeur de 100% doit être visée à moyen terme, sous réserve du niveau déjà atteint par \nla dette, des valeurs comprises entre 80% et 70%, voire 60% sont tolérées, en fonction de la \nsituation conjoncturelle. En effet, en période de basse conjoncture, les déficits du compte de \nrésultats tendent à se creuser avec des revenus fiscaux en diminution et des dépenses sociales en \naugmentation. Par conséquent, un autofinancement des investissement plus faible doit être toléré, \nmême s’il entraîne une hausse de la dette, le rôle de la collectivité publique étant de soutenir \nl’économie et les citoyens durant cette période. En revanche, en période de haute conjoncture, la \nsituation s’inverse avec un autofinancement qui devrait être suffisamment élevé afin de réduire la \ndette précédemment accumulée et reconstituer une marge de manœuvre financière suffisante en \nvue du prochain retournement conjoncturel.  \n \nLe MCH2 considère comme un « bon » résultat un degré d’autofinancement à partir de 100%, \ncomme « suffisant » un résultat compris entre 80% et 100%, et comme « mauvais » un résultat \ninférieur à 80%. Idéalement, le degré d'autofinancement varie en fonction de la situation \nconjoncturelle. \n \n \nRésultats 2021 \n \nEn 2021, l’État de Neuchâtel affiche un « mauvais » degré d’autofinancement de 36,30%, soit le 25e \ndegré d’autofinancement des cantons. Comme l’indicateur tient compte des investissements nets \nsur les trois derniers exercices, le résultat est influencé par la dépense d’investissement 2019 de \n200 millions de francs au titre de la recapitalisation du RHNe. Sans cette opération ponctuelle, le \ndegré d’autofinancement s’élèverait à 81,3%, classant le canton en 21e position, mais demeurant \nlargement inférieur à la moyenne suisse de 165,98%.  \n \nEn tenant compte uniquement des investissements nets 2022, conformément au MCH2 qui ne \nprévoit pas de lisser les investissements nets en prenant la moyenne sur les trois derniers exercices, \nle degré d’autofinancement du canton s’élève à 69,3% (24e position en comparaison intercantonale). \nPour atteindre le seuil de 80%, il aurait été nécessaire de réduire les investissements nets de 8,5 \nmillions de francs ou d’augmenter l’autofinancement (ou en d’autres termes améliorer le compte de \nrésultats) de 6,8 millions de francs. \n \n \nIII. Part des charges d’intérêts \n \nInterprétation et valeurs indicatives \n \nLa part des charges d’intérêts correspond à la différence entre les charges d’intérêts et les revenus \nd’intérêts exprimée en pourcentages des revenus courants. En d’autres termes, cet indicateur \nrenseigne sur la part des « revenus disponibles » de la collectivité absorbée par les charges \nd’intérêts nets. Une valeur élevée montre que la collectivité s’est lourdement endettée par le passé \net présage de mauvaises perspectives d’avenir puisque les revenus courants consacrés au \npaiement des intérêts nets de la dette ne seront pas disponibles pour financer des prestations \npubliques. En revanche, un résultat inférieur à 0% montre que la marge de manœuvre de la \ncollectivité n’est pas prétéritée ; au contraire, cela signifie que le patrimoine financier de la \ncollectivité génère des ressources additionnelles, les revenus d’intérêts étant supérieurs aux \ncharges d’intérêts.  \n \n\n\n\n \n\n25 \n\n \n\nLe MCH2 considère comme « bon » résultat » une part des charges d’intérêts comprise entre 0% \net 4%, comme « suffisant » un résultat compris entre 4% et 9%, et comme « mauvais » un résultat \nsupérieur à 9%. À noter que les seuils définis dans le MCH2 ont été déterminés au début des années \n2000, et ne reflètent plus la même réalité des taux qui se sont situés à un niveau historiquement \nbas au cours des dernières années. Ainsi, l’IDHEAP utilise une échelle plus restrictive en \nconsidérant comme « bon » résultat un taux inférieur à 2%, un résultat « suffisant » un taux compris \nentre 2% et 4%, et un résultat « mauvais » un taux supérieur à 4%. \n \n \nRésultats 2021 \n \nEn 2021, l’ensemble des cantons obtiennent des valeurs jugées comme « bonnes ». Ainsi, l’État de \nNeuchâtel affiche une part des charges d’intérêts de 0,45%, soit la 23e position en comparaison \nintercantonale, alors que la moyenne nationale se situe à 0,25%. Il convient d’être prudent avec \nl’analyse de cet indicateur, qui est actuellement largement influencé par le faible niveau des taux \nd’intérêts de ces dernières années. Au vu de l’endettement du canton de Neuchâtel, une forte \nhausse des taux pourrait avoir un impact négatif significatif sur le résultat de l’indicateur, même si \nle résultat actuel demeure à un niveau très acceptable.  \n \n \nIV. Dette brute par rapport aux revenus \n \nInterprétation et valeurs indicatives \n \nLa dette brute par rapport aux revenus correspond à l’endettement brut exprimé en pourcentage \ndes revenus courants. En d’autres termes, cet indicateur renseigne sur le niveau de la dette brute \net plus particulièrement sur le fait que ce niveau est raisonnable ou non par rapport aux revenus \ndégagés. Il s’écarte légèrement de l’indicateur mesurant le taux d’endettement net, puisqu’il prend \nen compte uniquement les dettes et non les engagements nets du patrimoine financier.  \n \nLes comparaisons internationales sur la dette des nations se fondent principalement sur la dette \nbrute, et ne tiennent pas compte des actifs à caractère de placement dont peut disposer une \ncollectivité en parallèle (la notion de dette nette en tient compte en revanche). La valeur brute permet \nd’avoir une vision prudente, voire craintive, de l’endettement. En effet, lorsqu’une collectivité \ns’endette pour réaliser des placements, elle court un risque spéculatif. En tenant compte \nuniquement de la vision brute de la dette, on limite la spéculation et donc la hausse de la dette brute. \n \nUn résultat de 100% signifie que les revenus courants d’une année complète seraient nécessaires \npour rembourser la dette brute de la collectivité (si le taux est inférieur à 100%, il faudrait moins \nd’une année, alors qu’un taux de 200% indique que cela prendrait 2 ans). \n \nLe MCH2 considère comme « très bon » un résultat inférieur à 50%, comme « bon » un résultat \ncompris entre 50% et 100%, comme « moyen » un résultat compris entre 100% et 150%, comme \n« mauvais » un résultat entre 150% et 200% et comme « critique » un résultat supérieur à 200%.  \n \n \nRésultats 2021 \n \nEn 2021, l’État de Neuchâtel affiche une dette brute par rapport aux revenus « moyen » (mais pas \nencore « mauvais ») de 149,11%, positionnant le canton à la 24e place sur le plan national. En \nd’autres termes, il faudrait consacrer les revenus du canton pendant environ 18 mois pour \nrembourser la dette brute. Ce résultat, largement supérieur à la moyenne suisse (72,44%%), traduit \nune situation d’endettement élevé et problématique. Tous les cantons, hormis Genève (204,06%), \nTessin (164,5%), Neuchâtel (149,1%) et Bâle-Campagne (140,31%), affichent une dette brute \ninférieure à 100% des revenus courants ; ce qui représente une dette brute faible. Dix-neuf cantons \naffichent même des résultats inférieurs à 75%. \n \nPour atteindre le seuil de 100%, l’État de Neuchâtel devrait réduire sa dette brute ou augmenter ses \nrevenus courants de 1,1 milliard de francs.  \n \n\n\n\n \n\n26 \n\n \n\nÀ noter qu’entre 2007 et 2018, la dette brute du canton était encore inférieure à 100% des revenus \ncourants (99,86% en 2018). Elle a toutefois fortement augmenté entre 2018 et 2019 (+1,4 milliard \nde francs, passant de 99,86% des revenus courants à 167,14%) en raison de différents facteurs : \n \n\n– Premièrement, une partie significative de cette hausse découle d’un changement de \n\ncomptabilisation des recettes fiscales opéré en 2019, dont l’impact sur la dette brute dépasse un \nmilliard de francs. Il s’agit uniquement d’un changement technique dans la présentation des \ncomptes, et non à une détérioration de la situation financière. D’ailleurs, ce changement \ncomptable est neutralisé par un actif transitoire ; l’indicateur « dette nette » en tient compte. \n\n– Deuxièmement, la recapitalisation du réseau hospitalier neuchâtelois (RHNe) par l’octroi d’un \n\ncapital de dotation à hauteur de 200 millions de francs et d’une aide à fonds perdus de 32 millions \nde francs. \n\n– Troisièmement, la modification de la loi sur la Caisse de pensions pour la fonction publique du \ncanton de Neuchâtel (LCPFPub), prévoyant notamment le passage au 1er janvier 2019 à la \nprimauté des cotisations avec des mesures d’accompagnement financées par l’ensemble des \nemployeurs. Pour l’État, le coût total s’est élevé à 123 millions de francs. \n\n \n \nV. Part du service de la dette \n \nInterprétation et valeurs indicatives \n \nLa part du service de la dette5 correspond au total des charges d’intérêts nettes et des \namortissements (y compris amortissements des subventions d’investissement), exprimée en \npourcentage des revenus courants. Cet indicateur renseigne ainsi sur la part des revenus courants \nabsorbée par les charges d’intérêts nets et par les amortissements du patrimoine administrat if. Il \nmontre à quel point une collectivité publique peut être prise en tenaille par les décisions antérieures \nen matière d’endettement (au travers des charges d’intérêts nets) et de politique d’investissement \n(au travers des amortissements). Une valeur élevée montre que la collectivité a investi de manière \nimportante par le passé et s’est lourdement endettée. Cette situation présage de mauvaises \nperspectives d’avenir puisque les revenus courants consacrés aux amortissements et au paiement \ndes intérêts nets de la dette ne seront pas disponibles pour financer des prestations publiques. En \nrevanche, un résultat inférieur à 0% montre que la marge de manœuvre de la collectivité n’est pas \nprétéritée par des décisions antérieures ; au contraire, cela signifie que le patrimoine financier de la \ncollectivité génère des ressources additionnelles, les revenus d’intérêts étant supérieurs aux \ncharges d’intérêts et aux amortissements. \n \nLe MCH2 considère comme une charge « faible » une part du service de la dette inférieure à 5%, \ncomme « acceptable » une charge comprise entre 5% et 15%, et comme « forte » une charge \nsupérieure à 15%. Comme pour l’indicateur « part des charges d’intérêts », l’IDHEAP utilise une \néchelle plus restrictive que le MCH2 en considérant une charge « faible » un taux inférieur à 5%, \nune charge « acceptable » un taux compris entre 5% et 7,5%, et une charge « forte » un taux \nsupérieur à 7,5%. \n \n \nRésultats 2021 \n \nEn 2021, selon les valeurs limites de l’IDHEAP, l’ensemble des cantons, à deux exceptions (Argovie \net Grisons) obtiennent des charges inférieures au seuil acceptable de 5%. Ainsi, l’État de Neuchâtel \naffiche une part du service de la dette de 3,5%, soit la 12e position en comparaison intercantonale, \net inférieure à la moyenne nationale qui se situe à 4,0%.  \n \nComme pour l’indicateur la part des charges d’intérêts, il convient d’être prudent avec l’analyse de \ncet indicateur, qui est actuellement largement influencé par le faible niveau des taux d’intérêt de ces \ndernières années. Une hausse des charges financières (soit des intérêts nets et, ou, des \n\n                                                \n \n\n5 La dénomination donnée par le MCH2 de cet indicateur est équivoque, puisque les amortissements ne \ndécoulent pas de la dette, mais des investissements réalisés et autofinancés en totalité ou en partie. On pourrait \nplutôt parler de « quotité de la charge financière ». \n\n\n\n \n\n27 \n\n \n\namortissements du patrimoine administratif) de plus de 32 millions de francs induirait une part du \nservice de la dette de 5%, à revenus courants constants. Étant donné le volume actuel \nd’endettement du canton et de la hausse des taux, sans oublier que les amortissements sont \namenés à croître de manière significative au cours des prochains exercices vu l’accroissement \nsouhaité des investissements, la part du service de la dette du canton risque immanquablement \nd’atteindre le seuil de 5% au cours des prochaines années si les revenus courants demeurent \nconstants. \n \n \nVI. Dette nette I par habitant en francs \n \nInterprétation et valeurs indicatives \n \nLa dette nette I par habitant renseigne sur l’importance des engagements figurant au passif du bilan \nde la collectivité, déduction faite des actifs appartenant au patrimoine financier, et exprimée par \nrapport au nombre d’habitant de la collectivité. Comme pour le taux d’endettement net, il s’agit bien \ndes engagements nets de la collectivité qui sont pris en compte (et pas seulement de l’endettement, \nle titre de l’indicateur retenu par le MCH2 prête à confusion) et qui sont composés des dettes mais \négalement d’autres éléments comme les provisions, les passifs de régularisation ou les \nengagements envers les financements spéciaux et les fonds. On recourt à cet indicateur pour \nmesurer l’importance de la dette par habitant, mais il doit être utilisé en complément des autres \nindicateurs du MCH2 reflétant l’importance de l’endettement et qui sont exprimés en pourcentage. \nIl est d’ailleurs considéré par le MCH2 comme un indicateur de deuxième priorité car il n’a qu’une \nvaleur informative limitée. En effet, l’évaluation de l’importance de la dette doit davantage se baser \nsur la capacité financière des habitants que de leur nombre.  \n \nLe MCH2 considère comme « faible » endettement une dette nette I par habitant inférieur à 1’000 \nfrancs, comme « moyen » un résultat compris entre 1’000 et 2’500 francs, comme « mauvais » un \nrésultat supérieur à 2’500 francs, voire « très mauvais » si la dette nette I dépasse 5’000 francs par \nhabitant. L’IDHEAP utilise une échelle moins restrictive que le MCH2 en considérant comme \n« faible » endettement une dette nette I par habitant inférieur à 2’000 francs, comme « moyen » un \nrésultat compris entre 2’000 et 4’000 francs, comme « mauvais » un résultat supérieur à 4’000 \nfrancs, voire très mauvais si la dette nette I dépasse 6’000 francs par habitant. \n \n \nRésultats \n \nÀ noter qu’une dette nette I par habitant négative traduit une situation dans laquelle la collectivité \npublique ne dispose pas d’engagements nets, mais d’une fortune nette. En 2021, douze cantons \naffichent une dette nette négative, alors que six cantons, dont Neuchâtel (8’440 francs par habitant6, \n24e position en comparaison intercantonale), présentent des valeurs « très mauvaises » et \nsupérieures à 5’000 francs par habitant, alors que la moyenne se situe à 3’364 francs. \n \nComme la croissance de la population cantonale stagne, la dette nette du canton devrait être alléger \nde plus de 1 milliard de francs pour atteindre un résultat de 2’500 francs par habitant. \n \n \n  \n\n                                                \n \n\n6 Les données cantonales relatives à la dette nette I proviennent du Comparatif 2021 des finances cantonales \ncommunales publié par l’IDHEAP. Le chiffre du canton de Neuchâtel diffère ainsi légèrement par rapport à celui \npublié dans le rapport de gestion financière 2021, car basé sur la statistique fédérale sur la population (au lieu \ndu recensement cantonal de la population). \n\n\n\n \n\n28 \n\n \n\nAnnexe 2 \n \nANNEXE 2 RAPPORT IRENE ET BSS : LE CANTON DE NEUCHÂTEL DEVRAIT-IL \n\nS’ENDETTER DAVANTAGE ? \n \n \nVOIR DOCUMENT SÉPARÉ \n \n \n \n \n\n\n