name: 18.034_CE: REDÉFINITION DES PRESTATIONS SOCIALES

text: \n \n\nREDEFINITION DES PRESTATIONS SOCIALES 18.034 \n \n \n\n \n\n \nRapport du Conseil d'État au Grand Conseil \na) concernant \nla redéfinition des prestations sociales \nb) en réponse à divers objets parlementaires \n\n \n(Du 3 septembre 2018) \n \n\n \n\n \n \n \n \n \n \n \nMonsieur le président, Mesdames et Messieurs, \n\n \n \n \n \nRÉSUMÉ \n \n \n \nNotre Constitution fédérale affirme dans son préambule que « la force d'une communauté \nse mesure au bien-être du plus faible de ses membres ». Et c’est bien la volonté de servir \nl’intérêt général de la communauté qui a guidé et doit continuer à guider le \ndéveloppement de la politique sociale en Suisse et dans notre canton. \n \nHistoriquement, l’approche retenue à tous les niveaux institutionnels a consisté à \nconstater l’existence ou l’apparition de problématiques génératrices de précarité sociale \nou économique, puis à développer de nouveaux outils spécifiques pour y répondre. \nConcrètement, des assurances sociales ont été développées pour assurer des revenus \npendant la retraite, en cas d’invalidité, d’accident, de chômage ou de maternité, mais \naussi pour permettre à tout un chacun de bénéficier d’un accès à la formation ou aux \nsoins, pour ne prendre que quelques exemples. Et bien entendu, un « dernier filet » est \nassuré par l’aide sociale, respectivement les prestations complémentaires, afin de \ngarantir des conditions d’existence minimales à toute personne en situation de précarité \nmatérielle. \n \nDans de nombreux cas, notamment lorsqu’une perspective d’amélioration de la situation \nexiste, un accompagnement de la personne est assuré, dans le but de lui permettre de \nsortir de la situation de précarité dans laquelle elle se trouve. Ainsi, les personnes en \nsituation de chômage bénéficient de prestations de conseil et de mesures visant à \nfavoriser leur retour à l’emploi. Les personnes qui ouvrent une demande AI bénéficient de \nmesures de réadaptation qui priment sur l’octroi d’une rente. Et les bénéficiaires de l’aide \nsociale ou les personnes arrivées dans le cadre de l’asile sont accompagnées dans une \nlogique de maximisation de leur autonomie sociale et économique. \n \nMalgré quelques imperfections, le dispositif remplit son rôle. Cependant, au fil de son \ndéveloppement, le système est devenu extrêmement complexe. Des ressources toujours \nplus conséquentes sont consacrées à la coordination et à l’harmonisation du dispositif, \n\n\n\n \n\n2 \n\nainsi qu’à la collaboration interinstitutionnelle, sans que cela ne permette de résoudre les \nproblèmes causés par la complexité croissante du système, notamment : \n\n- Faible conduite stratégique globale ; \n- Effets de seuil et incitations négatives pour les usagers ; \n- Incohérences normatives et organisationnelles ; \n- Inefficience administrative et focalisation non-optimale des ressources ; \n- Épuisement inutile et perte de sens pour le personnel ; \n- Manque de visibilité et de lisibilité du dispositif pour la population.  \n\n \nFace à ces constats, le canton de Neuchâtel a mené depuis le début des années 2000 \nplusieurs grandes réformes transversales dans le périmètre de ses compétences, afin \nd’améliorer la cohérence et l’équité du dispositif, d’harmoniser la définition et l’accès aux \nprestations, de mutualiser les financements cantonaux et communaux, de développer \nune conduite stratégique globale, d’assurer un accompagnement cohérent en matière \nd’intégration professionnelle ou encore de produire un monitoring d’ensemble.  \n \nParmi ces grandes réformes, trois méritent d’être particulièrement relevées, dans l’ordre \nchronologique : ACCORD, la facture sociale harmonisée et la nouvelle stratégie \nd’intégration professionnelle. Par ailleurs, d’innombrables adaptations ont été apportées \ndans le cadre des différentes prestations existantes.  \n \nGrâce à l’ensemble de ces travaux, notre canton a posé des bases solides et s’est \nmontré capable de relever de très nombreux défis, notamment en termes de rythme \nd’évolution des prestations, d’optimisation opérationnelle et financière, ainsi que de \nconduite politique et stratégique. Cela a permis d’améliorer la qualité de \nl’accompagnement apporté aux usagers dans un environnement en constante mutation, \ntout en assurant une excellente maîtrise de l’évolution des coûts. Et surtout, les \nconditions sont désormais réunies pour formuler des visions d’avenir crédibles, fondées \nsur des analyses et des constats étayés. \n \nOr, en matière de vision d’avenir, toutes les réflexions menées actuellement avec les \nacteurs concernés aboutissent au même constat : le système d’octroi des soutiens \nfinanciers tel qu’on le connaît aujourd’hui est devenu excessivement complexe. Une \nréforme fondamentale de la définition même des prestations cantonales sous condition \nde ressources s’impose. D’ailleurs, en regard des objectifs poursuivis et des prestations \ndélivrées, il semble évident que si nous devions construire un système ex-nihilo, il ne \nressemblerait pas au dispositif en place, mais serait organisé de manière beaucoup plus \nsimple et intégrée. Le temps est venu de réformer également ce pan de notre politique \nsociale. \n \nDans cette perspective, nous nous sommes basés sur une approche de la « page \nblanche » pour tenter de poser une vision « idéale » du futur dispositif, à savoir le \nsystème que nous construirions s’il n’existait pas encore. Puis, nous avons imaginé les \nétapes qui nous permettront, en l’espace de quelques années et sans interruption dans le \nfonctionnement du dispositif, de concrétiser cette nouvelle organisation.  \n \nLe présent rapport vise donc un triple objectif, puisqu’il s’agit : \n\n- de faire un point de situation sous forme de bilan et de constats ;  \n- d’ouvrir un débat sur la vision d’avenir du dispositif en regard des défis à relever ; \n- de présenter le séquençage envisagé des différentes étapes de mise en œuvre. \n\n \nC’est un nouveau train de réformes qui est envisagé, toujours avec la même ambition \nd’améliorer l’utilisation des ressources disponibles pour mieux répondre aux besoins des \nusagers. La volonté est de simplifier et optimiser la réponse à ces besoins, de donner \nune visibilité accrue à la politique menée, d’éliminer les incohérences et incitations \nnégatives du système, ainsi que d’intégrer les contraintes et d’anticiper les défis à venir. \n\n\n\n \n\n3 \n\n1. INTRODUCTION \n \n \n1.1. Objectif du rapport \n \nSi la presse se fait fréquemment l’écho de la politique sociale, tantôt en s’attachant aux \ndépenses que celle-ci occasionne, tantôt en suivant le parcours des personnes \nsoutenues financièrement par les collectivités publiques, il n’en va pas autrement dans \nles travées des corps législatifs cantonaux. Le Grand Conseil neuchâtelois n’est pas en \nreste, puisque cinq objets déposés par votre Autorité et demandant une réforme de cette \npolitique sociale sont à ce jour en suspens. \n \nCet intérêt est parfaitement légitime, en regard du rôle essentiel que joue la politique \nsociale comme outil de cohésion de notre société, respectivement des ressources \nimportantes que la communauté y consacre. Et en la matière, les cantons et les \ncommunes disposent de compétences étendues sur une partie importante du dispositif \ndéployé pour concrétiser les politiques voulues. Il est donc essentiel d’ouvrir \nrégulièrement le débat quant à l’avenir de la politique sociale neuchâteloise.  \n \nC’est ce que le Conseil d’État souhaite faire en exposant son analyse de la situation et \ndes enjeux, avant de décrire l’approche radicalement novatrice qu’il a retenue pour poser \nune vision d’avenir du dispositif social cantonal, en osant repenser le système actuel en \nprofondeur, pour se recentrer sur la finalité de l’intervention publique.  \n \nAu-delà des défis qu’elle comprend et qui sont déclinés dans ce rapport, cette démarche \ndoit permettre de surmonter différents écueils sur lesquels bute le dispositif actuel et qui \nont fait l’objet de diverses interventions parlementaires.  \n \nL’objectif prioritaire est de centrer la réflexion sur les besoins de l’usager. Il s’agit ensuite \nde simplifier et d’optimiser la réponse à ces besoins, d’éliminer les incohérences \nexistantes et autres incitations négatives, de donner une visibilité accrue à la politique \nmenée et enfin d’intégrer les contraintes ainsi que d’anticiper les défis à relever.  \n \nAinsi, bien que ce rapport ne propose aucune modification législative, il n’exprime rien \nmoins que la vision stratégique du Conseil d’État sur le système social du canton de \nNeuchâtel.  Le repenser est une nécessité, centrer la réflexion sur les besoins de l’usager \nest le principe cardinal qu’il a retenu. \n \n \n1.2. Structure du rapport \n \nLe rapport d’information qui vous est soumis comprend quatre parties : \n\n- Une première partie descriptive, qui présente le contexte dans lequel s’est \ndéveloppée la politique sociale cantonale et les réformes menées durant la législature \nécoulée (chapitre 2), ainsi qu’un état des lieux sous différents angles, qui évoque \naussi les défis et contraintes qu’il s’agit d’anticiper (chapitre 3). \n\n- Une deuxième partie qui décrit la vision et les intentions du Conseil d’État. Le rapport \ndéfinit d’abord le périmètre des prestations concernées par les réformes (chapitre 4), \navant de présenter la vision d’avenir vers laquelle il s’agit de tendre (chapitre 5) et les \nétapes prévues pour concrétiser cette vision (chapitre 6). \n\n- Une troisième partie qui évoque les impacts des réformes envisagées pour les \ncollectivités neuchâteloises (chapitre 7) et qui propose également une synthèse des \nrésultats de la consultation menée avant l’adoption du rapport (chapitre 8). \n\n- Une quatrième et dernière partie porte sur le traitement de cinq propositions \nparlementaires en suspens, que le Conseil d’État propose de classer (chapitre 9). \n\n\n\n \n\n4 \n\n2. CONTEXTE GÉNÉRAL \n \n2.1. Le cadre de la politique sociale en Suisse \n \nLa politique sociale publique est une tâche que portent conjointement en Suisse la \nConfédération, les cantons et les communes. On considère généralement que la \nprotection sociale en Suisse est structurée en niveaux distincts: \n \n1. Couverture de base (y compris garantie individuelle du niveau de vie): les \n\nprestations publiques de base sont normalement alimentées par les impôts \ngénéraux et destinées en principe à tous les membres de la société. Elles \nenglobent notamment le système de formation, le système juridique, la sécurité \npublique, ainsi que la codification des assurances sociales. \n\n \n2. Assurances sociales: les assurances sociales couvrent les risques \n\nspécifiquement liés à l’âge, à l’invalidité, à la maladie ou au chômage. Elles \nrelèvent du principe de causalité, en ce sens que les prestations sont octroyées \nlorsque survient un événement déterminé, sans que l’on vérifie le besoin financier \neffectif de la personne concernée (p. ex. assurance-vieillesse). \n\n \n3. Prestations sociales sous condition de ressources: les prestations sociales \n\nsous condition de ressources interviennent lorsque les mesures prévues en \namont – prestations publiques de base et assurances sociales – n’entrent pas en \nligne de compte ou sont insuffisantes. Ces prestations revêtent tout d’abord un \ncaractère subsidiaire : elles ne sont versées qu’en dernier recours, lorsqu’il n’est \npas, ou plus, possible de recourir aux prestations d’autres systèmes de protection \nou lorsque la protection offerte s’avère insuffisante. Elles présupposent ensuite \nune situation de besoin des bénéficiaires : elles ne sont allouées qu’à des \npersonnes affrontant une situation économique difficile (condition de ressources). \n\n \nLes prestations de cette 3e catégorie constituent le champ de compétence des cantons et \ndes communes en matière de politique sociale. C'est donc là que se déploie l'action \nsociale menée dans le canton de Neuchâtel. \n \n\n \nD’après OFS, Rapport social statistique suisse 2015 \n\n\n\n \n\n5 \n\n2.2. Les priorités de la politique sociale cantonale \n \nLa Constitution cantonale fonde le droit à des conditions minimales d’existence (droit à \nun logis, aux soins médicaux nécessaires et aux moyens indispensables au maintien de \nsa dignité, art. 13) et précise les mandats sociaux des collectivités (dans la limite de leurs \ncompétences et le respect de la subsidiarité, les collectivités publiques prennent des \nmesures pour permettre: le droit à la formation, le droit au travail et à la protection contre \nles effets du chômage, le droit au logement, le droit à bénéficier de l’aide nécessaire en \ncas de besoin, art. 34). \n \nEn résumé, l’objectif fondamental de la politique sociale cantonale consiste à favoriser la \nparticipation sociale et économique de chacune et de chacun au sein de la société \nneuchâteloise, dans une perspective d’égalité des chances. \n \nDurant la législature écoulée, une priorité claire a été donnée à la « limitation des besoins \nd’assistance ». Réussir à influencer positivement la situation socioéconomique de la \npopulation et minimiser ainsi la nécessité d’intervention des collectivités est en effet la \nseule approche permettant de concilier durablement les mandats constitutionnels avec la \ncontrainte de ressources matérielles limitées des collectivités. \n \nUne stratégie globale a été posée, qui repose sur cinq axes : \n\n– La reconnaissance du travail ; \n\n– La prévention de l’exclusion ; \n\n– L’intégration professionnelle ; \n\n– La maîtrise de la facture sociale ; \n\n– La lutte contre les abus. \n  \nA l’heure du bilan, un constat peut être posé : de grandes réformes ont été déployées et \nd’innombrables mesures ont été prises. Des progrès majeurs ont été concrétisés dans \nchacun des axes, qui ont effectivement contribué à limiter les besoins d’assistance.  \n \nPour les années à venir, l’un des 16 défis et ambitions posés par le Conseil d’État dans \nson nouveau programme de législature consiste à « Combattre les fractures sociales » : \n \n\n« La précarité matérielle, l’exclusion sociale et professionnelle provoquent la \nmarginalisation progressive de celles et ceux qui en souffrent. Lorsque l’espoir de \njours meilleurs se perd, un cercle vicieux se crée, creusant une fracture sociale au \nsein de la population, porteuse d’un rejet mutuel. La responsabilité collective doit \noffrir aux personnes fragiles ou en difficulté un soutien ciblé et des perspectives. \n\nDans la mesure où le travail est le principal vecteur d’intégration sociale et \nd’accès à l’autonomie matérielle, il est et doit rester au coeur de nos priorités. \nReconnaître le travail, contribuer à équilibrer le marché de l’emploi, prévenir \nl’exclusion par le développement des compétences, apporter un soutien rapide et \nciblé aux personnes en recherche d’emploi sont autant de priorités pour résorber \nla fracture sociale. Le gouvernement entend ramener les taux de chômage et \nd’aide sociale dans la moyenne romande. Il entend aussi lutter contre l’isolement \nlié à l’âge. » \n\n \nCette approche volontariste s’inscrit dans la continuité des efforts déployés durant la \nlégislature écoulée et démontre que l’ambition consistant à influencer positivement \nl’évolution des besoins d’assistance reste au cœur des préoccupations. Un enjeu majeur \nsera de concrétiser parallèlement les objectifs fixés dans le plan financier de législature, \nainsi que de mettre en œuvre les diverses réformes qui se déploieront au niveau fédéral \net qui impliqueront des évolutions de la politique sociale cantonale. \n\n\n\n \n\n6 \n\n2.3. Les grandes réformes menées \n \nAu-delà de réformes sectorielles et des multiples projets menés durant ces dernières \nannées dans le domaine de la politique sociale, trois grandes réformes transversales ont \nété menées, sur la base desquelles se structure désormais le dispositif des prestations \nsociales cantonales :  \n\n- La réforme ACCORD ; \n\n- La création de la facture sociale harmonisée ; \n\n- La nouvelle stratégie cantonale d’intégration professionnelle. \n \nCes trois grandes réformes ont en commun une approche consistant à repenser \nfondamentalement les structures héritées de l’histoire, pour replacer les besoins de \nl’usager au cœur des réflexions. \n \nElles ont été conçues en poursuivant quatre objectifs complémentaires : \n\n- La simplification et l’optimisation de la réponse aux besoins de l’usager ; \n\n- L’élimination des incohérences et des incitations négatives du système ; \n\n- L’intégration et l’anticipation des contraintes et des défis à venir ; \n\n- La volonté de donner une visibilité et une lisibilité accrue à la politique menée. \n \nAu vu du succès des trois réformes menées, la volonté du Conseil d’État est de continuer \ndans cette même approche pour concevoir les futures réformes dans le domaine de la \npolitique sociale. \n \n\n \n  \n\n\n\n \n\n7 \n\n2.3.1. ACCORD \n \nDescription \n \nEn juin 2003, la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) a publié une \nvaste étude comparant les revenus disponibles de ménages-types modestes selon le \ncanton de domicile. Les différences se sont avérées considérables. Suite à ce constat, \nles cantons ont été invités à mieux coordonner leurs prestations sociales. Parmi les \nquelques cantons qui ont relevé ce défi figure le canton de Neuchâtel. \n \nCe dernier a souhaité réorganiser l’accès à certaines prestations sociales tout en \nharmonisant les éléments de détermination du droit à ces dernières et en les \nhiérarchisant. Le législateur neuchâtelois a dans un premier temps adopté un rapport à \nl’appui d’une loi-cadre introduisant 5 instruments devant permettre la réalisation de ce \ndouble objectif. La loi sur l’harmonisation et la coordination des prestations sociales \n(LHaCoPS) est entrée en vigueur en 2005. Plus récemment, le parlement cantonal a \naccepté les modifications législatives permettant la mise en oeuvre de la LHaCoPS. Un \npaquet législatif fixant le cadre du nouveau dispositif et permettant l’entrée en vigueur \ncomplète de la réforme initiée en 2005 a été voté en novembre 2013 (rapport 13.038) par \n108 voix, sans opposition. \n \nSur le plan organisationnel, deux premières étapes ont dans un premier temps été \ndéployées : la création de huit services sociaux régionaux (entre 2006 et 2009) et autant \nd’agences régionales AVS/AI (2008 à 2010). Dernière étape de la réforme, la création de \nhuit Guichets sociaux régionaux (GSR) est effective depuis le 6 janvier 2014. Ces GSR, \ncréés par les communes sont de ce fait des entités communales ou régionales. \n \nDepuis le 6 janvier 2014, le canton de Neuchâtel compte huit GSR sur l’ensemble de son \nterritoire (un nombre qui diminuera prochainement d’une unité, avec l’intégration prévue \ndu GSR de La Côte à celui de Neuchâtel). Les guichets constituent le nouvel accès aux \nprestations sociales. C’est auprès de ces «portes d’entrée» que les usagers déposent \nune demande de prestations sociales (DPS) à l’aide d’une démarche unique et standard \npour accéder aux prestations sociales cantonales « sous condition de ressources », à \nsavoir les prestations qui ne sont octroyées qu’après analyse de la situation familiale et \nfinancière de la/des personnes qui en font la demande.  \n \nInitialement, le dispositif portait sur cinq prestations : les avances sur contributions \nd’entretien, les mesures d’intégration professionnelle (MIP) rémunérées, les subsides à \nl’assurance-maladie, les bourses d’études et l’aide sociale. Depuis 2017, leur nombre a \nété réduit à quatre, avec la suppression des MIP rémunérées.  \n \nCe sont les GSR qui déterminent la structure du ménage et les ressources de ce dernier, \nselon des règles unifiées : l’unité économique de référence (UER) et le revenu \ndéterminant unifié (RDU). Le droit aux prestations est ensuite examiné dans un ordre \ndéfini – une hiérarchie – chacune tenant compte dans son calcul de l’octroi éventuel \nd’une autre prestation « en amont ». Les référentiels de calcul des prestations ont été \nharmonisés et celles-ci ont été coordonnées. Mais les prestations elles-mêmes n’ont pas \nété remises en cause et subsistent côte à côte. \n \nUne fois complétée, la demande est saisie dans une application informatique développée \npour les besoins de la réforme (La Base Centralisée des Données Sociales, BACEDOS), \net transmise de manière électronique aux secteurs prestataires concernés qui rendent \nensuite leur décision. L’ensemble des éléments permettant aux secteurs de statuer sur \nchaque demande figure dans le dossier informatique constitué dans le cadre des GSR. \nUn environnement GED (gestion électronique des documents) leur permet de visualiser \nles justificatifs requis. L’analyse comprend également l’orientation du dossier vers le ou \nles secteurs susceptibles de pouvoir octroyer une prestation. \n\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2013/13038_CE.pdf\n\n\n \n\n8 \n\n \n \n \n \n \n \n \n \n\n \n \n \n \n\nFlux de traitement de la demande de prestations sociales \n \n  \n\n\n\n \n\n9 \n\nDéploiement \n \nLa nouvelle organisation est aujourd’hui déployée et pleinement opérationnelle. En effet, \ngrâce à l’engagement du personnel des GSR et du service cantonal d’action sociale (qui \naccompagne le dispositif dans une perspective d’amélioration continue), les quelques \ndifficultés de mise en œuvre rencontrées en 2014 ont été rapidement surmontées, \ncomme en témoigne l’évolution du temps de traitement des demandes. \n \n\n \nLa courbe du haut illustre le nombre de jours entre la création d’une demande au GSR et sa \n\ntransmission aux secteurs prestataires. Celle du milieu présente le temps entre le moment où la \ndemande est éditée et celui où la personne la retourne avec les justificatifs. Enfin la courbe du bas \n\nindique le nombre de jours entre le moment où le gestionnaire du GSR réceptionne la demande \ncomplétée, l’analyse et la transmet aux secteurs prestataires. \n\n \n\n \nL’orientation des DPS telle qu’illustrée ci-dessus met en évidence l’importance du secteur \ndes subsides LAMal (OCAM) : presque toutes les DPS lui sont transmises, ce qui est \nlogique puisqu’il s’agit de la prestation la plus « couvrante » du dispositif. Relevons \négalement la forte implication de l’aide sociale (SSX) qui est comprise dans l’orientation \nde près de 60% des DPS transmises. Enfin, plus de 4/5e des DPS ont les orientations \nsuivantes : OCAM (36%) et OCAM-SSX (52%). \n  \n\n\n\n \n\n10 \n\nBilan à ce jour \n \nLe comité de pilotage a établi en 2015 déjà un bilan relatif à l’atteinte des objectifs en \ndifférenciant les objectifs à court, moyen et long terme. Celui-ci est toujours d’actualité. \n \na) Objectifs à court terme  \n \nL’analyse a démontré que l’ensemble des objectifs de cette catégorie pouvaient être \nconsidérés comme atteints. Pour rappel, ceux-ci étaient les suivants :  \n\n- Les GSR sont en place dans toutes les régions et ils assument leur rôle de porte \nd'entrée du dispositif ;  \n\n- Une seule demande de prestations sociales est déposée, en lieu et place d'une \ndemande par secteur ;  \n\n- La situation financière déterminée par le GSR est utilisée comme référence par tous \nles secteurs situés en amont de l'aide sociale (même s’il arrive ponctuellement que \ndes éléments spécifiques liés au métier de chaque prestation doivent être réunis par \nles secteurs pour statuer, notamment dans le cas des bourses) ; \n\n- Les situations complexes (droit à de multiples prestations) sont mieux anticipées ;  \n\n- La base de données commune (BACEDOS) est opérationnelle. \n \nb) Objectifs à moyen et long terme :  \n \nEn regard des objectifs à moyen terme, qui touchent les effets induits par la réforme, le \nbilan est plus mitigé. Certains éléments sont acquis : \n\n- La proximité de l'accès aux prestations dans toutes les régions est assurée ;  \n\n- Le risque d'erreurs ou de situations inéquitables est diminué ;  \n\n- Les liens entre État, communes et secteurs prestataires se sont considérablement \nrenforcés ;  \n\n- Le dispositif apporte une transparence accrue de la situation de chaque bénéficiaire. \n \nA l'inverse, les objectifs suivants ne sont pas atteints dans les proportions espérées :  \n\n- Le travail administratif et logistique n'est pas rationnalisé de manière marquante ;  \n\n- La réforme ne permet pas d'éviter l'ouverture de dossiers dans des proportions \nsignificatives ;  \n\n- La mise en œuvre de la réforme ne permet pas de désengorger les services sociaux \nrégionaux. \n\n \nDe l'avis du comité du pilotage assurant le suivi de l’évaluation, les trois objectifs de \nmoyen et long terme qui n’étaient pas atteints à mi-2015, ne pourront l'être que si des \nchangements sont apportés à la définition même des prestations. À ce sujet, il est \nintéressant de relever que les autres cantons ayant mis en œuvre des dispositifs \nharmonisés sont confrontés aux mêmes limites et partagent la même analyse. En effet, le \ndécalage des rythmes d'actualisation de la situation des bénéficiaires entre les secteurs \nempêche de procéder à une rationalisation accrue du travail administratif. Ainsi, les SSR \nadaptent régulièrement l'aide matérielle qu'ils fournissent à l'évolution de la situation \nfinancière des bénéficiaires, tandis que les secteurs situés en amont fonctionnent selon \ndes rythmes plus lents.  \n \nÀ relever enfin qu'aucun « effet pervers » n'a été identifié jusqu’à ce jour, tel que par \nexemple un « appel d'air » significatif, notamment vers le secteur de l’aide sociale.  \n\n\n\n \n\n11 \n\n2.3.2. Facture sociale harmonisée \n \nDescription \n \nDans la foulée de la mise en œuvre d’ACCORD et suite à l’abandon d’un 3ème volet de \ndésenchevêtrement des tâches entre l'État et les communes, le Conseil d’État a souhaité \ndoter la politique sociale neuchâteloise de structures de conduite solides impliquant l’État \net les communes sur les plans politique, stratégique et financier. \n \nLes propositions du Conseil d’État (rapport 13.050) ont été adoptées le 18 février 2014, \npar 105 oui, 4 abstentions et 1 non et l’entrée en vigueur de la réforme est intervenue au \n1er janvier 2015, concrétisant deux avancées majeures : une harmonisation des taux de \nfinancement par l’État et l’ensemble des communes des prestations d'action sociale (aide \nmatérielle, aides en amont et diverses dépenses directement liées) et la mise en place \nd’une plateforme de concertation politique et stratégique impliquant également l’État et \nles communes. \n \nConcernant l’harmonisation des taux de financement, il faut rappeler qu’avant 2015, les \nprestations sociales à la personne délivrées dans le canton de Neuchâtel étaient tantôt à \nla charge exclusive de l'État, déduction faite des participations fédérales, tantôt \ncofinancées entre l’État les communes selon différentes clés de répartition. Ainsi, l'aide \nsociale octroyée par les services sociaux communaux ou régionaux faisait par exemple \nl’objet d’un financement via un pot commun alimenté à 40% par l’État, la part incombant \naux communes (60%) étant répartie entre elles, en fonction de leur population. Les \nsubsides à l’assurance-maladie étaient quant à eux supportés à 100% par l’État. Ce \nsystème présentait de nombreux effets pervers, notamment des incitations pour les \ncollectivités à opter pour une organisation plutôt qu’une autre en fonction de la charge \nfinancière induite pour elles-mêmes, plutôt que de rechercher l’organisation optimale \npour les usagers et l’ensemble des collectivités. \n \nUne bascule financièrement neutre entre l’État et les communes a permis de concrétiser \nl’harmonisation souhaitée, en regroupant l’ensemble des financements selon une clé de \nrépartition unique. Ainsi, depuis le 1er janvier 2015, toutes les prestations intégrées dans \nle périmètre de la facture sociale harmonisée sont cofinancées par le canton, à hauteur \nde 60%, et par les communes à hauteur de 40%, dans un principe de pot commun. La \nbascule s’est effectuée dans le parfait respect du budget établi à l’époque avec l’appui \ndes communes. \n \nParallèlement, à mesure qu’elles étaient invitées à participer au financement de la facture \nsociale harmonisée, le Conseil d’État a souhaité que les communes puissent analyser et \ndiscuter avec l’État de l’évolution de l’ensemble des prestations concernées, les \nreconnaissant ainsi comme de véritables partenaires de la politique sociale cantonale et \nnon pas comme des collectivités qui enregistrent, année après année, ce que certaines \nd’entre elles appelaient des « reports de charges » dans le domaine social. \n \nPour concrétiser cet objectif de partage d’une vision commune de l’action sociale, un \norgane politique et stratégique a été créé : le Conseil de la facture sociale (art. 12a et ss \nLASoc). Les communes de chaque région comptant un guichet social régional (GSR) ont \ndélégué un membre de l’exécutif en charge de l’action sociale, le chef du Département \nde l’économie et de l'action sociale présidant le Conseil et y représentant l'État. \n \nEnfin, au-delà des aspects de gouvernance politique et stratégique, on notera que cette \nnouvelle mission de conduite de la facture sociale a été impartie au service cantonal de \nl’action sociale, que ce soit sur le plan financier, avec notamment la production régulière \nde décomptes à l’attention des communes, ou sur le plan plus opérationnel (secrétariat \ndu Conseil de la facture sociale).  \n \n\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2013/13050_CE.pdf\n\n\n \n\n12 \n\nDéploiement \n \nDès la décision du Grand Conseil en 2014, des travaux intenses ont été menés par \nl’ensemble des services concernés pour préparer la mise en œuvre. Parallèlement, le \nConseil de la facture sociale (CFS) s’est réuni de manière informelle à trois reprises \navant même l’entrée en vigueur de la loi, afin de préparer l’entrée en vigueur de la facture \nsociale harmonisée au 1er janvier 2015. Cet engagement exemplaire à tous les niveaux a \npermis de réussir la bascule sur un volume de 200 millions de francs de charges sans le \nmoindre problème. \n \nPérimètre initial de la facture sociale \nharmonisée \n\nRépartition avant 2015 Dès le 1.1.2015 \n\nÉtat Communes État Communes \n\nSubsides LAMal 100% 0% 60% 40% \n\nAide matérielle 40% 60% 60% 40% \n\nBourses d'études 100% 0% 60% 40% \n\nAvances de contributions d'entretien 100% 0% 60% 40% \n\nProgrammes d'insertion au sens de \nl'article 53 LASoc \n\n40% 60% 60% 40% \n\nIndemnités aux organismes du secteur \nsocial ambulatoire privé  \n\n100% 0% 60% 40% \n\nAllocations familiales versées aux \npersonnes sans activité lucrative \n\n40% 60% 60% 40% \n\nParticipation financière du canton au \nfinancement de la LACI \n\n50% 50% 60% 40% \n\nMesures d'intégration professionnelle \n(MIP) \n\n50% 50% 60% 40% \n\n \nAu fil des premiers exercices, le périmètre et la présentation des composantes de la \nfacture sociale ont connu quelques ajustements. Ainsi, au bouclement des comptes \n2015, dans la mesure où une approche transversale en matière de lutte contre les abus \navait été posée, les coûts liés ont été regroupés dans une rubrique, alors qu’ils étaient \nprécédemment intégrés dans les différents secteurs. \n \nEn 2016, il a été décidé d’y intégrer les subventions que certaines communes \naccordaient aux acteurs du domaine social privé (charges supplémentaires de quelque \n180'000 francs), de manière à mutualiser aussi ces soutiens financiers à l’action sociale \nprivée. En parallèle, il a été intégré dans la facture sociale dès 2016 les coûts du \nprogramme d’insertion « Ressources » rattaché administrativement au service de l’action \nsociale par l’ODAS (200'000 francs) et les coûts d’aide sociale relatifs à la Convention \nfranco-suisse d’assistance (130'000 francs).  \n \nL’année 2017 a vu l’entrée en vigueur d’une modification du règlement d'exécution de la \nloi sur l'action sociale (article 25c RELASoc), qui a permis de formaliser plus en détail le \npérimètre et les modalités de gestion de la facture sociale. La composition de chacune \ndes 9 rubriques est désormais clairement définie. Il s’agissait d’un exercice salutaire en \ntermes de lisibilité et de compréhension car, par exemple, la composante « aide sociale » \nrecouvre non seulement l’aide matérielle délivrée par les huit services sociaux régionaux \nou les deux privés (CSP et Caritas) mais aussi les charges d’aide sociale qui ressortent \ndu domaine de l’asile. A l’occasion de cette modification réglementaire, l’intégration du \nmandat de prestation au CNIP a également été décidée, ce dernier s’inscrivant de toute \névidence dans le cadre du dispositif d’intégration socio-professionnelle (761'000 francs). \n \nEnfin, durant l’année 2017, la facture sociale a fait l’objet d’un rapport du Contrôle \ncantonal des finances (CCFI) relatif au 1er exercice bouclé, à savoir la facture sociale \n2015. Le CCFI a reconduit cette opération au 2e trimestre 2018 pour l’exercice 2016. \n\n\n\n \n\n13 \n\nBilan à ce jour \n \nTrois ambitions étaient affirmées lors de la création de la facture sociale harmonisée : \n\n- Construire entre État et communes une vision politique partagée ; \n\n- Améliorer la coordination des efforts de politique sociale ; \n\n- Maîtriser l’évolution des coûts. \n \nQuatre ans après l’adoption du rapport, le cadre offert par la facture harmonisée, ainsi \nque la plateforme que représente le Conseil de la facture sociale (CFS) ont démontré leur \npertinence et le Conseil d’État se réjouit de constater que les trois objectifs ont été \natteints. \n \nEn ce qui concerne la construction entre l’État et les communes d’une vision politique \npartagée, le CFS  joue pleinement son rôle d’organe de coordination et de consultation. \nSa tâche principale est d'offrir un lieu d'échange et de servir de force de propositions \nconcernant les prestations couvertes par la facture sociale. Sur un plan financier, il \nparticipe aux réflexions menées dans le cadre du processus budgétaire, assure un suivi \nrégulier des charges relatives à la facture sociale et préavise l'intégration de nouvelles \ndépenses ainsi que tout autre changement dans la composition de cette facture. Sur un \nplan plus stratégique et politique, le Conseil fait usage de sa compétence consistant à \ninitier des réformes en matière de politique sociale. Par exemple, et nous y reviendrons \nplus tard, le CFS a décidé au 1er trimestre 2018 de lancer d’importants travaux en vue de \nrepenser l’aide sociale dans le canton de Neuchâtel (Projet RAISONE), et a mandaté \npour ce faire un comité de pilotage ad hoc. Le CFS s’est réuni quatre fois en 2015 et il se \nréunit cinq fois par an depuis, ce qui témoigne de l’intensité de ses travaux. \n \nEn ce qui concerne la coordination des efforts de politique sociale, en plus des effets \nbénéfiques de l’existence du CFS, l’harmonisation des taux de financement des \ndifférentes prestations a effectivement permis de « désintéresser financièrement » les \nautorités cantonales et communales quant aux choix d’organisation du dispositif. Ainsi, \nd’importantes modifications des prestations impactant les autres prestations du dispositif \nont pu être décidées facilement et mises en œuvre rapidement. Des arbitrages pertinents \nont été faits pour renforcer certaines prestations situées en amont de l’aide sociale, par \nexemple dans le domaine des subsides ou des bourses, tandis que des prestations peu \nefficientes ont été abandonnées, telles que les MIP rémunérées. \n \nEn ce qui concerne enfin la maîtrise de l’évolution des coûts, les objectifs volontaristes \nfixés dans le rapport relatif à la facture sociale étaient déjà très ambitieux et les \nprogrammes d’assainissement successifs les ont encore resserrés. Parallèlement, \nl’environnement n’a pas été particulièrement favorable, si l’on pense au contexte marqué \npar l’abandon du taux plancher CHF-Euro, les variations marquées subies dans le \ndomaine de l’asile ou encore la hausse extrêmement rapide des primes d’assurance-\nmaladie en regard des progressions historiques. Néanmoins, malgré toutes ces \ndifficultés, la hausse de coûts a été bien maîtrisée depuis la création de la facture sociale \net les objectifs financiers ont été systématiquement atteints. \n \nTrès concrètement, alors que du début des années 2000 jusqu’à l’harmonisation, la \nprogression moyenne de ce qui compose désormais la facture sociale était de l’ordre de \n6% par an, la progression enregistrée depuis 2015 est de l’ordre de 2% par an (pour \nrappel, la cible visée dans le rapport 13.050 était de 4% par an).  \n \nCe résultat a été rendu possible grâce à l’efficacité des actions déployées pour limiter le \nbesoin d’assistance, aux efforts conséquents menés dans l’organisation du système, qui \nont permis de réaliser des économies substantielles par optimisation, mais aussi au prix \nde restrictions ciblées des prestations, sur lesquelles nous revenons plus loin. \n  \n\n\n\n \n\n14 \n\n2.3.3. Nouvelle stratégie d’intégration professionnelle \n \nDescription \n \nLa création d’un département de l’économie et de l’action sociale au début de la \nlégislature 2013-2017 visait à surmonter l’un des principaux problèmes dont souffrait \nnotre canton à l’époque, que l’on appelait alors le « paradoxe neuchâtelois de l’emploi ». \nLe canton venait en effet de connaître une période marquée par une dynamique positive \nsous l’angle de l’économie et de l’emploi, sans pour autant que cela ne se traduise par \nune diminution du taux de chômage, qui est alors devenu le plus élevé du pays. \n \nFace à ces constats, une réforme fondamentale de la politique cantonale d’intégration \nprofessionnelle a été élaborée dès l’automne 2014. Une analyse complète des causes de \nla situation a été établie, puis une large concertation a été organisée auprès des milieux \nintéressés et différentes expériences ont été menées, qui ont permis de définir une \nnouvelle stratégie fondée sur deux piliers complémentaires et indissociables :  \n\n- D'une part, un large partenariat avec les employeurs publics et privés (le "New deal \npour l'emploi"), avec pour objectif principal de faire en sorte que les places de travail \ndisponibles soient effectivement valorisées pour réduire le chômage chaque fois que \ncela est possible, tout en contribuant à assurer la disponibilité des compétences \nrecherchées par les employeurs;  \n\n- D'autre part, une réorganisation complète du dispositif d'appui aux demandeurs \nd'emploi (i.e. tous les services impliqués dans l’accompagnement de personnes \nappelées à s’insérer ou se réinsérer professionnellement : service de l’emploi, office \nAI, services sociaux, services sociaux du domaine de l’asile, service pénitentiaire, \netc.), visant à mieux accompagner ces derniers pour acquérir les compétences et \nattitudes nécessaires à leur retour à l'emploi, en tenant compte aussi bien de leurs \nbesoins et potentiels individuels que de la situation du marché du travail.  \n\n \nEn ce qui concerne le partenariat avec les employeurs, le projet prévoyait de confier le \nrôle d’interface au service de l’emploi et d’agir selon quatre axes : \n\n- Des partenariats individuels « sur mesure » avec les plus grands employeurs privés \ndu canton, qui conduisent des processus de recrutement en permanence. \n\n- Des partenariats collectifs avec les associations professionnelles de branche pour \ncouvrir le tissu des PME, à tout le moins dans les principaux secteurs d’activités. \n\n- Une priorité à l’engagement de demandeurs d’emploi au sein du premier cercle de \nrecrutement dans les collectivités publiques du canton. \n\n- Une implication accrue du secteur parapublic via l’inclusion de clauses prévoyant un \neffort similaire à celui de l’État dans les contrats de prestation passés avec l’État. \n\n \nEn ce qui concerne la réorganisation du dispositif, un nouveau schéma pour \nl’accompagnement des bénéficiaires était posé sur la base de trois principes : \n\n- Appui au demandeur d'emploi en fonction de ses capacités et de ses besoins, plutôt \nqu'en fonction de son statut. \n\n- Mobilisation des partenaires grâce à une clarification des rôles des services et une \nstratégie d'approche coordonnée. \n\n- Recentrage des services sur leur coeur de métier, mise à profit de leurs compétences \ndans un cadre décloisonné. \n\n \nLes étapes de mise en œuvre, planifiées sur plusieurs années, étaient précisées dans le \nprojet du Conseil d’État formulé à l’automne 2015 (rapport 15.047), qui a été adopté par \nle Grand Conseil le 21 mars 2016, par 113 voix, sans opposition. \n \n\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2015/15047_CE.pdf\n\n\n \n\n15 \n\nDéploiement \n \nTant le déploiement du « New deal pour l’emploi » que la première étape de mise en \nœuvre du nouveau processus d’accompagnement des demandeurs d’emploi \nconcernaient exclusivement le service de l’emploi. En effet, l’implémentation de la \nnouvelle stratégie dans les autres entités n’était pas envisageable avant qu’un processus \nsolide soit en place au sein du service de l’emploi, vers lequel doivent converger les \ndemandeurs d’emploi issus de toutes les « portes d’entrée » du dispositif, comme on \npeut le voir (flèche verte) dans le schéma de la réforme reproduit ci-dessous, qui \nreprésente le parcours du demandeur d’emploi dans le nouveau dispositif : \n\n \n \n \nOr, lorsqu’il s’est agi de préparer le déploiement de la réforme au sein du service de \nl’emploi, il est apparu que dans son organisation de l’époque, le service n’était pas en \ncapacité de procéder à la montée en puissance souhaitée du côté du « New deal », ni de \nconcrétiser la prise en charge par étapes prévues par la nouvelle stratégie avec \nl’efficacité souhaitée, et dans les temps voulus.  \n \nCes constats ont été confirmés au printemps 2016, suite à l’entrée en fonction d’une \ndirection de service renouvelée dans la foulée de l’adoption de la nouvelle stratégie par le \nGrand Conseil. Il est apparu que seule une réorganisation profonde du service \npermettrait de mettre en œuvre de manière satisfaisante la nouvelle stratégie \nd’intégration professionnelle. Le calendrier de mise en œuvre de la nouvelle stratégie a \ndonc été revu pour permettre, conformément aux engagements pris devant le Grand \nConseil, de ne pas engager de nouvelle étape avant que l’étape en cours ne soit \nstabilisée. Parallèlement, la réforme complète du service de l’emploi a été validée par le \nConseil d’État en novembre 2016 et est entrée en force le 1er mai 2017.  \n \nLe service de l’emploi est désormais organisé dans une logique « orientée clients », soit, \nen ce qui concerne l’intégration professionnelle, les employeurs d’une part et les \ndemandeurs d’emploi d’autre part, le tout dans une organisation transversale des \nprocessus de travail. Sur ces bases solides, la nouvelle stratégie a été mise en œuvre et \nle nouveau processus d’accompagnement des demandeurs d’emploi est en place depuis \nle 1er trimestre 2018, tandis que la montée en puissance du « New deal » a repris.  \n \nDésormais, l’attention se porte vers les autres secteurs appelés à s’intégrer dans la \nnouvelle stratégie. Ainsi, l’intégration des portes d’entrée « aide sociale » et « asile » se \nprépare activement depuis le début de cette année. Des projets pilotes sont en cours \npour tester l’implémentation dans ces secteurs et, si tout se passe comme prévu, les \ndeux secteurs basculeront dans la nouvelle stratégie l’an prochain. \n\n\n\n \n\n16 \n\nBilan à ce jour \n \nTirer un bilan complet de la nouvelle stratégie alors qu’elle est encore en train de se \ndéployer est évidemment prématuré. L’exercice sera donc fait une première fois lorsque \nla nouvelle stratégie sera concrétisée dans l’ensemble du dispositif, puis à nouveau avec \nquelques années de recul. \n \nCependant, de nombreux résultats sont d’ores et déjà observés, qui confirment la \npertinence de la nouvelle stratégie et laissent penser que les espoirs de l’époque seront \nnon seulement réalisés, mais même dépassés. \n \nEn effet, ce qui se met en place au service de l’emploi depuis l’adoption de la nouvelle \nstratégie d’intégration professionnelle est bien plus qu’une optimisation des processus de \ntravail, c’est véritablement un changement fondamental de culture de travail.  \n \nAinsi, le service s’est doté d’outils de veille qui lui permettent non seulement de disposer \nd’une vue très large sur les opportunités offertes actuellement sur le marché du travail, \nmais également d’anticiper les besoins de demain et de les décliner dans l’appui offert \naux demandeurs d’emploi, avec l’appui de partenaires. Parallèlement, la qualité et la \nrapidité de prise en charge des demandeurs d’emploi nouvellement inscrits s’est \nbeaucoup améliorée et permet aujourd’hui, en s’appuyant sur les principes et les outils \nde  la nouvelle stratégie, de différencier beaucoup plus finement l’accompagnement en \nfonction des besoins spécifiques et du projet professionnel de chaque demandeur \nd’emploi. \n \nDu côté du « New deal », la « part de marché » des places de travail ouvertes chez les \nemployeurs partenaires qui a bénéficié aux demandeurs d’emploi n’a pas cessé \nd’augmenter, ce qui est aussi le cas en ce qui concerne l’État. Et au-delà de ces \nbénéfices immédiats, le partenariat avec les employeurs a également permis de \ndévelopper des programmes « ad hoc » pour répondre de manière rapide et agile à des \nbesoins importants en compétences dans certains secteurs en croissance. Les \nexpériences positives menées jusqu’ici ont non seulement permis à de nombreux \ndemandeurs d’emploi de longue durée de se réinsérer avec succès dans des métiers \nd’avenir, mais ont également répondu à un réel besoin des employeurs partenaires, qui \nconsidèrent désormais de tels outils comme un atout du canton sous l’angle du \ndéveloppement économique.   \n \nCes progrès ont clairement contribué à retrouver une meilleure adéquation entre les \névolutions de l’emploi et du chômage dans notre canton. Ainsi, bien qu’il soit encore en \nqueue de peloton au niveau du taux de chômage, Neuchâtel est le canton qui a \nenregistré la plus forte amélioration de sa situation en 2017 (baisse de 0,7 point). Même \ns’il est encore trop tôt pour affirmer que notre paradoxe de l’emploi appartient au passé, \nforce est de constater que la situation du canton se normalise progressivement. \n \nPar ailleurs, du côté des secteurs qui n’ont pas encore basculé dans la nouvelle stratégie \nd’intégration professionnelle, les perspectives sont intéressantes. D’une part, le temps \nécoulé depuis l’adoption de la réforme a été largement mis à profit par les services \nsociaux régionaux et les services impliqués dans le domaine de l’asile  domaine de l’asile \npour multiplier des expériences pilotes et projets s’inscrivant en adéquation avec la \nnouvelle stratégie. D’autre part les services ont concentré leurs efforts de développement \nde l’accompagnement des bénéficiaires sur le renforcement de leur cœur de métier, à \nsavoir les missions qui leur incomberont encore à l’avenir.  \n \nDans la mesure où l’implémentation de la nouvelle stratégie impliquera une réforme de \nces secteurs, il est réjouissant de constater que les services n’ont pas attendu pour s’y \npréparer. \n  \n\n\n\n \n\n17 \n\n2.4. Les autres mesures prises \n \nParallèlement à la mise en œuvre des trois grandes réformes mentionnées \nprécédemment, d’innombrables mesures ont été prises en cohérence avec la stratégie \ngénérale poursuivie pour prévenir la précarité, améliorer l’adéquation des prestations \nfournies avec les besoins des usagers ou limiter la progression globale des coûts. Elles \nsont listées ci-après, groupées selon les axes de la politique sociale cantonale (cf. 2.2.). \n \nÀ noter que toutes les mesures portant sur les prestations couvertes par la facture \nsociale ont été élaborées en concertation étroite avec les services impliqués, ainsi \nqu’avec les autorités politiques communales via le Conseil de la facture sociale. \n \nA l’heure du bilan, le Conseil d’État considère que les prestations nécessitant un \ndéveloppement ont pu évoluer de manière pertinente et que les restrictions ciblées qui \nont été opérées dans les prestations ont permis de préserver l’essentiel en regard des \nbesoins des usagers et de la cohérence du système. \n \n \n2.4.1. Reconnaissance du travail \n \nDe multiples projets ont été menés hors du champ des prestations sociales tout au long \nde la législature écoulée pour améliorer la reconnaissance du travail dans le canton de \nNeuchâtel, que ce soit en influençant le niveau des revenus générés par le travail \n(introduction du salaire minimum cantonal, revalorisation des allocations familiales), le \nniveau des revenus disponibles après prélèvements obligatoires (réforme fiscale des \npersonnes physiques favorable aux personnes en activité) ou encore les conditions-\ncadres permettant de concilier vie familiale et activité professionnelle (développement de \nl’accueil pré- et parascolaire et de sa prise en compte fiscale).  \n \nParallèlement, des mesures ont également été prises dans le champ des prestations \nsociales elles-mêmes. Ainsi, de 2013 à 2017, le niveau de la catégorie la plus élevée des \nsubsides à l’assurance-maladie destinés aux bénéficiaires ordinaires est passé de 276 fr \nà 340 fr/mois pour les adultes (+23,1%), tandis que la prime moyenne cantonale est \npassée de 396 fr à 484 fr/mois (+22,2%). Ainsi, malgré la forte pression exercée tant par \nla situation financière précaire des collectivités neuchâteloises que par la progression \nrapide des primes, une aggravation des effets de seuil en sortie d’aide sociale a pu être \névitée durant la législature écoulée. \n \nTous ces efforts ont contribué de manière directe à améliorer la situation des personnes \nactives à faible revenu, limitant ainsi les besoins d’assistance. Dans les années à venir, il \ns’agira néanmoins de poursuivre l’effort, notamment pour coordonner les politiques \nfiscales et sociales, traiter de manière plus complète la problématique des effets de seuil \net des incitations négatives qui existent encore dans certaines prestations, et mieux \nprendre en compte les nouvelles formes de travail qui se développent progressivement.  \n \n \n2.4.2. Prévention de l’exclusion \n \nLa formation est l’une des clés pour prévenir l’exclusion sociale et professionnelle. C’est \npourquoi les mesures de détection et d’intervention auprès des jeunes en difficulté de \nscolarisation ou de transition ont été renforcées.  \n \nUne partie des ressources économisées lors de la réduction des normes d’aide sociale \npour les jeunes ont été réallouées pour renforcer et pérenniser l’OFIJ (office de l’insertion \ndes jeunes, service des formations postobligatoires et de l’orientation), confirmée par \nvotre autorité le 26 janvier 2016 par 105 voix, sans opposition, via l’adoption de la loi \ncantonale sur l’insertion en formation professionnelle (rapport 15.025).  \n\n\n\n \n\n18 \n\nDans la même logique et après avoir constaté que les critères d’octroi des bourses \navaient été calibrés de manière trop serrée lors de l’introduction de la loi sur l’aide à la \nformation, le Conseil d’État a décidé en 2015 d’élargir les conditions d’octroi. \n \nPar ailleurs, différentes mesures ont été développées pour éviter l’exclusion sociale et \nprofessionnelle, par exemple en matière de prévention contre le surendettement ou \nlorsque le canton s’est engagé au plan fédéral pour obtenir une extension des conditions \nd’accès à la RHT (indemnisation en cas de réduction de l’horaire de travail) au lendemain \nde l’abandon du taux plancher.  \n \nEnfin, un progrès significatif a été réalisé avec la création du rapport social, publié pour la \npremière fois en 2016 et qui sera actualisé régulièrement (tous les quatre ans pour le \nrapport complet et tous les deux ans pour les fiches statistiques). Ce document de \nréférence propose un premier volet consacré à l’évolution de la situation socio-\néconomique de la population et qui comprend une évaluation du risque de pauvreté dans \nle canton, respectivement un second volet sous forme de fiches statistiques, qui offre une \nvue d’ensemble de toutes les prestations sociales déployées par les collectivités \nneuchâteloises et de leur évolution dans le temps. Ainsi, les autorités disposent \ndésormais d’un outil extrêmement précieux pour mieux comprendre les besoins, vérifier \nque les mesures prises ont eu l’influence souhaitée et fonder les débats portant sur les \nmesures à prendre sur une base objective. \n \nEn matière de prévention de l’exclusion, les efforts devront s’intensifier durant les années \nà venir, notamment en matière d’insertion des jeunes, de formation des adultes et de \nvalidation des acquis en emploi, de lutte contre le surendettement, mais aussi sur de \nnouveaux axes tels que la lutte contre les discriminations à l’embauche par exemple. \n \n \n2.4.3. Insertion et réinsertion \n \nMême dans les secteurs qui ne sont pas encore entrés pleinement dans la nouvelle \nstratégie d’intégration professionnelle, de nombreuses mesures visant à renforcer \nl’insertion ont été prises. \n \nDu côté de l’aide sociale, les moyens financiers dévolus à l’intégration socio-\nprofessionnelle ont considérablement augmenté. Le budget de l’insertion au service de \nl’action sociale est ainsi passé de 2,1 millions de francs en 2013 à près de 3,9 millions \naux comptes 2017. Cet effort a permis une augmentation considérable du nombre de \ncontrats ISP passés avec les bénéficiaires, comme l’illustre le graphique ci-dessous : \n \n\n \n \n\n0\n\n200\n\n400\n\n600\n\n800\n\n1000\n\n1200\n\n1400\n\n1\n9\n\n9\n7\n\n1\n9\n\n9\n8\n\n1\n9\n\n9\n9\n\n2\n0\n\n0\n0\n\n2\n0\n\n0\n1\n\n2\n0\n\n0\n2\n\n2\n0\n\n0\n3\n\n2\n0\n\n0\n4\n\n2\n0\n\n0\n5\n\n2\n0\n\n0\n6\n\n2\n0\n\n0\n7\n\n2\n0\n\n0\n8\n\n2\n0\n\n0\n9\n\n2\n0\n\n1\n0\n\n2\n0\n\n1\n1\n\n2\n0\n\n1\n2\n\n2\n0\n\n1\n3\n\n2\n0\n\n1\n4\n\n2\n0\n\n1\n5\n\n2\n0\n\n1\n6\n\n2\n0\n\n1\n7\n\n62 \n170 \n\n239 \n325 360 377 408 \n\n506 539 \n631 615 605 653 678 715 \n\n785 793 \n\n922 \n\n1058 \n\n1241 \n1357 \n\nEvolution du nombre de contrats d'insertion socio-professionnelle (ISP) \n\n\n\n \n\n19 \n\nEn outre, des fonctions de conseillers en insertion socio-professionnelle (CISP) ont été \ncréées au sein des différents services sociaux régionaux, qui contribuent à renforcer la \nqualité de l’accompagnement des bénéficiaires.  \n \nPar ailleurs, les services sociaux régionaux ont multiplié ces dernières années les \nprojets-pilotes visant à tester de nouvelles stratégies d’accompagnement de certains \ngroupes de bénéficiaires. Ainsi, deux services sociaux régionaux ont testé avec l’office AI \net le service de l’emploi une prise en charge en réseau des « situations complexes » au \nsein du réseau CII. Un autre service régional a mené une expérience d’accompagnement \nintensif des jeunes adultes en difficulté sociale en collaboration avec une Haute école et \nle service cantonal de l’action sociale. Enfin, deux services ont testé des approches de \n« suivis différenciés », visant à prioriser les interventions et à moduler les rythme de suivi \ndes bénéficiaires en fonction des besoins. Toutes ces expériences ont produit des \nrésultats intéressants, qui sont autant de sources d’inspiration pour améliorer la qualité \nde l’accompagnement proposé et optimiser l’allocation des ressources disponibles. \n \nParallèlement, des moyens supplémentaires ont été investis pour augmenter la voilure de \nl’expérience-pilote des « entreprises sociales » menée depuis quelques années par le \nservice cantonal de l’action sociale. Il s’agit de places de travail subventionnées, qui \npermettent à des personnes qui sont en incapacité de réintégrer le premier marché de \nl’emploi de se réinsérer durablement en mettant à profit leur capacité productive, tout en \nallégeant la charge supportée par les collectivités publiques. La pertinence et la qualité \nde l’approche ont été validées par le SECO, qui a décidé après analyse que de telles \nplaces de travail devaient être considérées comme toute autre place de travail en termes \nde création d’un droit au chômage. Suite à ce signal fort, le nombre de places a été \naugmenté de 12 à 23 unités en 2018, ce qui permettra d’acquérir une expérience \nrenforcée sur laquelle pourront se baser les réflexions à venir concernant les \nbénéficiaires n’ayant pas de perspective de réinsertion dans le premier marché de \nl’emploi. \n \nDans le domaine de l’asile également, un renforcement similaire des efforts d’insertion \nest intervenu. Ainsi, dans le cadre du programme d’intégration cantonal (PIC), le COSM a \npu financer la création de postes de CISP au sein des services sociaux chargés \nd’accompagner l’insertion des réfugiés et admis provisoires (CSP, Caritas, service des \nmigrations). Le nombre de places a été augmenté tant au niveau des travaux d’utilité \npublique (TUP) que des mesures d’insertion et programmes accueillant des personnes \narrivées dans le cadre de l’asile. Enfin, l’offre de cours de français a été augmentée de \nmanière conséquente, permettant de réduire significativement les listes d’attente.  \n \nTous ces efforts vont se poursuivre à l’avenir, par exemple en saisissant des opportunités \ntelles que l’Agenda intégration fédéral, qui vise une intégration beaucoup plus rapide des \npersonnes accueillies dans le cadre de l’asile. \n \n \n2.4.4. Maîtrise de la facture sociale \n \nEn matière de limitation des coûts, d’énormes efforts ont été déployés par tous les \nservices du dispositif, cantonaux ou communaux, pour optimiser le fonctionnement du \ndispositif et les coûts de production des prestations, afin de dégager quelques moyens à \ninvestir pour renforcer les prestations qui en avaient le besoin le plus urgent et/ou de \nlimiter les restrictions de prestations impactant négativement les usagers.  \n \nParmi les principaux succès, il convient de mentionner l’introduction depuis 2015 d’un \nplafonnement des subsides octroyé aux bénéficiaires de l’aide sociale (inclus asile) à \nhauteur d’une prime de référence cantonale, correspondant au niveau d’une prime \néconomique avec franchise minimale. Afin d’éviter que des bénéficiaires ne se retrouvent \navec des différentiels de primes à payer, un système permettant aux bénéficiaires qui le \n\n\n\n \n\n20 \n\nsouhaitent de donner procuration à l’office cantonal d’assurance-maladie (OCAM) a été \nmis en place, qui est utilisé par plus de 7'000 personnes. Cette mesure a permis des \néconomies de plusieurs millions de francs par an, sans péjorer les bénéficiaires. Elle a \nmême permis d’assurer dans certains cas des couvertures d’assurance renforcées et de \nfaciliter la gestion du budget du ménage lors du retour à l’autonomie. \n \nToujours dans le souci de limiter le poids de la charge des primes, les bénéficiaires de \nPC AVS-AI ont été sensibilisés à la hausse des tarifs des primes 2016. L'OCAM a ainsi \nadressé plus de 5'000 courriers à ces bénéficiaires en leur recommandant un \nchangement d'assureur et/ou la prise d'un modèle alternatif d'assurance. De plus, dans le \nbut d'aider ces bénéficiaires dans leur démarche, un mandat a été confié à Pro Senectute \nArc Jurassien afin de leur offrir un soutien et des conseils personnalisés.  \n \nEn matière de loyer également, des démarches systématiques ont été menées pour \nobtenir des diminutions des loyers des appartements qui sont loués par les services \nsociaux du domaine de l’asile. Du côté des services sociaux régionaux, la démarche est \nun peu plus complexe, puisque ce sont les bénéficiaires qui sont locataires de leurs \nlogements. Sur la base de l’expérience positive de plusieurs services sociaux régionaux, \nune systématisation est en cours de déploiement. \n \nEnfin, une mesure significative a été prise dans la définition même des prestations, avec \nla suppression des placements des chômeurs en situation financière précaire lors de leur \narrivée en fin de droit (MIP rémunérées). Après avoir constaté que ces placements \nétaient coûteux et peu efficaces en termes de réinsertion, différentes expériences ont été \nmenées. Les analyses ont montré qu’il était possible d’obtenir des résultats meilleurs en \nabandonnant ces MIP rémunérées au profit de mesures moins coûteuses, basées sur le \nprojet de réinsertion de la personne placée plutôt que sur son statut. Ainsi, la prestation a \nété abandonnée en 2017, engendrant une économie de plusieurs millions de francs par \nan, déduction faite des reports de charges engendrés sur les subsides et l’aide sociale. \n \nMalgré toutes ces mesures, il n’a néanmoins pas été possible d’atteindre les objectifs \nfinanciers fixés sans réduire le niveau de certaines prestations. Face à cette nécessité, \ndes mesures ciblées ont été systématiquement privilégiées, avec le souci de \nn’abandonner ni les personnes actives à faible revenu, ni les efforts visant la réinsertion, \nni la cohérence des prestations. Dès lors, les restrictions prises ont porté prioritairement \nsur les soutiens financiers aux publics les mieux en mesure de faire face à une réduction \ndes prestations, notamment les bénéficiaires de subsides ayant les revenus les plus \nélevés ou disposant d’une fortune, ou encore les jeunes bénéficiaires de l’aide sociale.   \n \nAinsi, les subsides ordinaires ont fait l’objet en 2017 d’une restriction des conditions \nd’accès par la prise en compte accrue de la fortune dans la détermination des ressources \ndisponibles du ménage. Parallèlement, la fourchette de revenu déterminant la plus \nélevée, qui donne droit exclusivement aux subsides pour enfants, a été resserrée.   \n \nDans l’aide sociale, trois trains de restrictions ciblées des normes se sont succédé :  \n\n- Celui de 2014 a introduit un forfait réduit de 15% pour les jeunes bénéficiaires de \nmoins de 35 ans n’ayant pas d’enfant à charge, ainsi que diverses restrictions dans \nles suppléments octroyés et les prestations circonstancielles.  \n\n- Celui de 2017, consécutif à la modification des recommandations de la Conférence \nsuisse des institutions d’action sociale (CSIAS), a introduit une nouvelle réduction \npour les jeunes bénéficiaires inactifs (i.e. qui ne travaillent pas et ne sont ni en \nformation, ni en insertion), ainsi qu’une nouvelle réduction de certains suppléments.  \n\n- Enfin, celui de 2018 a étendu la réduction des forfaits en vigueur pour les 18-35 ans \naux 16-18 ans, légèrement réduit les forfaits des familles nombreuses (> 6 pers.), \nsupprimé la participation au paiement du loyer des bénéficiaires majeurs de moins de \n35 ans logés par leurs parents et révisé à la baisse les prestations circonstancielles. \n\n\n\n \n\n21 \n\n \nCes réductions ciblées du niveau des prestations financières dans les domaines des \nsubsides et de l’aide sociale ont permis de réaliser d’importantes économies sans \natteindre aux principes essentiels qui garantissent la cohérence des prestations et des \nconditions d’existence dignes à tous les bénéficiaires. \n \nNéanmoins, les limites sont clairement atteintes dans le domaine de l’aide sociale, que \nce soit en regard du devoir constitutionnel d’assistance aux personnes en situation de \nprécarité, en termes d’égalité des chances pour les enfants qui grandissent dans des \nménages bénéficiaires, ainsi qu’en matière de cohésion sociale. En outre, sur le plan \ntechnique, les réductions ont complexifié les normes et le travail des services sociaux, qui \nont de moins en moins de temps à consacrer à l’accompagnement social. \n \nLe Grand Conseil a démontré qu’il était conscient de cette réalité, en décidant d’amender \nle budget 2018 dévolu à l’aide matérielle, afin d’atténuer certaines des restrictions \nopérées, notamment au détriment des bénéficiaires mineurs. \n \n \n2.4.5.  Lutte contre les abus \n \nEn matière de lutte contre les abus, une approche transversale a été privilégiée par le \nConseil d’État, couvrant dans une même démarche les domaines du marché du travail, \nde la fiscalité et des prestations sociales. \n \nLe projet « réglo » né de cette dynamique fait l’objet d’un rapport de bilan intermédiaire \nactuellement en cours de traitement, de sorte qu’il n’est pas utile de reprendre largement \ncette thématique ici. \n \nNéanmoins et pour rappel, la phase de régularisation qui s’est achevée en mars 2017 a \npermis à plus de 1500 personnes bénéficiant de prestations sociales de mettre leur \nsituation en règle, ce qui représente environ 3,5% de l’ensemble des bénéficiaires (dont \n167 bénéficiaires de PC AVS/AI et 44 bénéficiaires de l’aide sociale). Même s’il s’agit \nmajoritairement de cas de minime importance, l’impact financier global est appréciable, \npuisque des demandes de restitution ont été émises pour environ 1,5 millions de francs \nen incluant le domaine des PC et les économies projetées sur les prestations futures \ns’élèvent à plusieurs centaines de milliers de francs par an.  \n \nSur la base des enseignements tirés, une information renforcée et systématique visant à \nprévenir les situations problématiques a été mise en place. De plus, l’opération a permis \nde mettre en évidence une situation de risque accru lié au système d’automaticité \nprécédemment en vigueur dans le domaine des subsides (subside automatiquement \nversé à la caisse du bénéficiaire sans que celui-ci en ait fait formellement la demande), \nnotamment lié à la difficulté d’identifier les situations de concubinage sur la seule base \ndes informations fiscales.  \n \nDès lors, le Conseil d’État a instauré dès le 1er janvier 2018 un système dit de « quasi-\nautomaticité », qui ne change rien à la base de calcul (taxation fiscale), mais implique \nune démarche de l’assuré qui doit renvoyer un formulaire transmis par l’OCAM pour \nconfirmer l’exactitude des paramètres sur lesquels est basé le calcul de sa situation, \nrespectivement pour confirmer qu’il sollicite l’octroi du subside. En plus d’éviter l’octroi de \nprestations sur des bases erronées, ce système permet d’éviter de verser des subsides \naux assurés qui ne l’auraient pas souhaité et elle rend chaque bénéficiaire conscient du \nfait qu’il perçoit une aide des pouvoirs publics pour le paiement de ses primes. \n \nÀ l’avenir et comme annoncé dès le lancement de « réglo », les contrôles seront \nintensifiés et le traitement des cas détectés sera optimisé, toujours dans une approche \ntransversale visant à promouvoir les comportements responsables.   \n\n\n\n \n\n22 \n\n3. ÉTAT DE SITUATION \n \n \n3.1. Sous l’angle des prestations \n \nIl n’existe pas d’outil de mesure général de la satisfaction de la population quant aux \nprestations sociales cantonales. Le déploiement de GestionNE devrait permettre de \nprogressivement pallier à ce manque dans le futur. En l’état, l’appréciation de l’état de \nsituation est principalement basée sur les retours des services qui sont en contact \nrégulier avec les usagers, ainsi que l’analyse comparative de données statistiques. \n \nDe manière générale, les prestations actuelles sont en adéquation avec les besoins des \nbénéficiaires et les objectifs poursuivis. Les restrictions ciblées opérées dans les \nprestations financières ont toutefois atteint les limites du possible en regard des besoins \net il ne reste plus la moindre marge d’optimisation, notamment dans l’aide matérielle. Les \nprestations d’appui à l’insertion ont quant à elles été renforcées tant au niveau quantitatif \nque qualitatif. \n \nLa coordination entre les prestations s’est également améliorée et atteint un niveau \nsatisfaisant pour ce qui est des prestations financières, tandis que la mise en cohérence \ndes prestations d’accompagnement est en cours de déploiement sous l’égide de la \nstratégie d’intégration professionnelle. \n \nPlusieurs problèmes demeurent toutefois, qui ne pourront être résolus sans procéder à \nune redéfinition fondamentale des prestations : \n\n- Existence d’effets de seuil et d’incitations négatives dans le système ; \n\n- Accompagnement insuffisamment différencié en regard des besoins différents ; \n\n- Absence de solution pour les personnes n’ayant pas de perspective de réinsertion. \n \n \n3.2. Sous l’angle du fonctionnement opérationnel \n \nL’engagement exemplaire et la résilience des équipes ont été largement démontrés à \ntous les niveaux durant la législature écoulée. De très nombreux projets ont été menés \nparallèlement à la mise en œuvre des mesures d’optimisation et de restriction, le tout \ndans un contexte de surcharge permanente. \n \nAujourd’hui toutefois, le seuil de saturation est atteint du côté des professionnels des \nservices du dispositif, face à la complexification des normes et de la situation des \nbénéficiaires, à la tension croissante entre les moyens disponibles et les besoins des \nbénéficiaires, ainsi qu’à l’inadéquation des outils et des processus de travail.  \n \nEn particulier dans le domaine de l’aide sociale, l’épuisement est perceptible et le risque \nd’erreurs s’accroît. Plus fondamentalement, un sentiment de perte de sens fait son \napparition du côté des assistants sociaux, qui disposent de moins en moins de temps à \nconsacrer au travail social pour lequel ils ont été formés et qui constitue leur cœur de \nmétier. \n \nLes réformes en cours et à venir sont largement souhaitées et soutenues par les \nprofessionnels du dispositif. Ces derniers ont toutefois besoin d’être déchargés pour \npouvoir s’y consacrer pleinement, ce qui implique non seulement de limiter dès à présent \nles adaptations ponctuelles de normes et de processus, mais également de prendre des \nmesures dans la définition même des prestations pour décharger et simplifier le dispositif. \n \nIl est également nécessaire de doter les différents secteurs du dispositif d’outils de travail \nperformants, principalement au niveau informatique, ce qui est en cours.   \n\n\n\n \n\n23 \n\n3.3. Sous l’angle financier \n \nTrès clairement, le défi de maîtrise de la facture sociale a été relevé. Le graphique ci-\ndessous montre en rouge l’évolution des charges qui serait intervenue si la facture \nsociale avait poursuivi sa progression historique depuis l’harmonisation. La colonne grise \ncorrespond aux objectifs annoncés lors de l’harmonisation et la colonne verte les \nrésultats effectivement atteints (respectivement le résultat budgété pour 2018). Ce \nrésultat est d’autant plus remarquable que le périmètre couvert par la facture sociale s’est \nétendu (cf. 2.3.2.) depuis l’harmonisation. \n \n \n\n \nÉvolution de la facture sociale harmonisée depuis sa création en 2015. \n\n \nUn autre élément révélateur des progrès effectués est offert par la statistique fédérale \ndes dépenses de l’aide sociale au sens large, une notion qui regroupe les différentes \naides en amont de l’aide sociale (hors subsides et bourses), les prestations \ncomplémentaires et l’aide sociale au sens strict. Cette statistique, qui calcule les \ndépenses des différents cantons par habitant (et non par cas), a vu la situation relative de \nNeuchâtel s’améliorer sensiblement entre 2013 et 2016 : \n\n- La progression des coûts par habitant a été de 2,8% à Neuchâtel sur la période, \ncontre 5,8% en moyenne nationale et même 8,7% en moyenne romande. \n\n- En 2013, seuls les cantons de Bâle-Ville et de Genève avaient des dépenses par \nhabitant supérieures à Neuchâtel. Depuis lors, notre canton a gagné deux rangs et \nles dépenses par habitant de Vaud et Soleure ont dépassé les neuchâteloises. \n\n- Si l’on compare les dépenses neuchâteloises par habitant en regard de la moyenne \nromande (moyenne pondérée des six cantons romands), le delta qui était de 15,5% \nen 2013 s’est réduit à 9,3% en 2016 (1250.- fr/hab à Neuchâtel, contre 1144.- fr/hab \npour la Suisse romande). \n\n \nL’occasion de relever au passage que contrairement aux idées reçues, Neuchâtel \nconsacre donc moins de moyens aux dépenses d’assistance que plusieurs autres \ncantons, qui affichent pourtant des taux d’aide sociale moins élevés. Cela s’explique \nprincipalement par le faible développement des prestations en amont de l’aide sociale \ndans le canton de Neuchâtel. \n \n \n\n\n\n \n\n24 \n\n3.4. Sous l’angle de la gouvernance \n \nEn matière de politique sociale, la législation délègue les compétences normatives et \norganisationnelles au Conseil d’État, ce qui offre une souplesse appréciable, qu’il \ns’agisse d’adapter les prestations à l’évolution des besoins, des moyens, ainsi que de \nl’environnement intercantonal et fédéral, ou encore de mener facilement des \nexpériences-pilotes. Le gouvernement souhaite conserver cette marge de manœuvre \nétendue, qui rend d’ailleurs possible une politique de concertation dynamique avec les \ncommunes, ces dernières supportant les coûts avec l’État. \n \nDepuis sa création, le Conseil de la facture sociale (CFS) a pris une importance \ngrandissante. Composé du chef du DEAS et des conseillères et conseillers communaux \nchapeautant les différents guichets sociaux régionaux, cet organe assume non \nseulement un rôle consultatif quant aux décisions relevant des autorités cantonales et \nimpactant les contenus de la facture sociale, mais également un rôle proactif en tant que \nforce de proposition, ainsi qu’une fonction de coordination politique entre les autorités \ncommunales et l’État.  \n \nParmi les potentiels d’amélioration identifiés figure en tout premier lieu le nom du Conseil \nde la facture sociale, qui est trop réducteur en regard du rôle joué par le CFS. Par \nailleurs, une meilleure circulation de l’information dans les communes qui ne sont pas \ndirectement représentées au sein du CFS semble souhaitable. \n \nAu niveau de la conduite stratégique et du pilotage des réformes, respectivement de la \ncoordination opérationnelle des prestations, de multiples organes coexistent. Cette \ncomplexité dans la gouvernance traduit en réalité la complexité effective de \nl’organisation. Ce n’est donc pas tant la gouvernance qui pose problème, mais bien ce \nqu’elle traduit. Les réformes évoquées dans le présent rapport vont contribuer à simplifier \nla donne et probablement impacter à la baisse le nombre d’organes. Dans l’intervalle, les \nrôles des différents organes ont été et continueront à être régulièrement adaptés. \n \n \n3.5. Sous l’angle des défis à relever \n \nDurant la présente législature, de gros défis devront être relevés. Il s’agira de poursuivre \nla politique visant à influencer positivement les besoins d’assistance et de déployer les \ndernières étapes de la stratégie d’intégration professionnelle. Mais il s’agira encore et \nsurtout de concrétiser les objectifs ambitieux fixés par le programme de législature \ncantonal : \n\n- Réduction des taux de chômage et d’aide sociale de manière à rejoindre rapidement \nles moyennes romandes. \n\n- Concrétisation des objectifs financiers inclus dans le plan financier, notamment au \nniveau des prestations, de l’organisation ou des effets de la lutte contre les abus. \n\n \nEn outre, il conviendra d’assurer une coordination étroite entre l’évolution des politiques \nfiscale et sociale, en particulier s’agissant des personnes actives à faible revenu. \n \nEnfin, il s’agira pour le canton de déployer différentes réformes fédérales importantes, \nqu’il faudra mettre en œuvre dans une logique s’inscrivant en cohérence avec les \nstratégies développées au niveau cantonal :  \n\n- Obligation d’annonce des places vacantes au service de l’emploi ; \n\n- Projet « Agenda intégration » visant une insertion rapide des réfugiés ; \n\n- Modifications imposées en matière de subsides et primes pour enfants ; \n\n- Réformes des PC, de l’AI, etc.. \n\n\n\n \n\n25 \n\n4. PERIMETRE DU TRAIN DE REFORMES ENVISAGE \n \n \nEn regard de l’état de situation dressé dans les chapitres précédents, l’ambition consiste \nà améliorer durablement la capacité de notre canton à soutenir de manière pertinente et \nefficiente les personnes en situation de précarité.  \n \nDans cette perspective, l’idée générale consiste à repenser de manière globale l’entier \ndes prestations sociales délivrées sous condition de ressources. Cette approche très \nambitieuse s’impose en effet comme la seule voie en mesure de concilier les objectifs \nstratégiques de la politique sociale cantonale avec les différentes contraintes à intégrer et \nles défis à relever.  \n \nAu vu de l’ampleur des transformations envisagées, il ne s’agit ni d’un projet, ni même \nd’une réforme, mais d’un véritable train de réformes, qui s’inscrit dans la continuité \nlogique des trois grandes réformes menées jusqu’ici : \n\n- ACCORD a permis de réformer l’accès aux prestations sociales pour les quelque \n40'000 personnes qui bénéficient d’un soutien, respectivement d’assurer la cohérence \ndu dispositif et d’harmoniser les bases de calcul des prestations financières. \n\n- L’harmonisation de la facture sociale a unifié, selon une clé de répartition unique, le \nfinancement de quelque 220 millions de francs de prestations et posé les bases d’une \ngouvernance de la politique sociale associant l’État et les communes. \n\n- La nouvelle stratégie d’intégration professionnelle a redéfini le rôle de tous les \nservices impliqués dans l’accompagnement des personnes appelées à s’insérer ou \nse réinsérer sur le marché du travail, dans une perspective transversale. \n\n- La redéfinition des prestations sociales sous condition de ressources va permettre de \nboucler la boucle en réformant tout le champ des aides financières aux personnes, \nainsi qu’en dégageant les disponibilités nécessaires au renforcement du travail social. \n\n \nPour conduire cette redéfinition des prestations sociales, une vision globale a été posée \net des étapes de transformations ont été planifiées pour concrétiser la vision globale. Ces \néléments sont présentés dans les chapitres 5 et 6 du rapport. \n \nToutefois, avant d’être en mesure d’aborder ces éléments et d’en saisir les enjeux, il est \nindispensable d’avoir une vision claire du périmètre des prestations concernées et de \nbien comprendre la réalité actuelle de ces dernières. \n \nEn l’occurrence, les prestations qui sont directement concernées sont celles qui sont \ncouvertes par le dispositif ACCORD : \n\n- Les avances de contribution d’entretien ; \n\n- Les subsides à l’assurance obligatoire des soins ; \n\n- Les bourses ; \n\n- L’aide sociale. \n \nEn outre, l’aide sociale dans le domaine de l’asile, actuellement traitée en-dehors du \ndispositif ACCORD, est également directement concernée. Elle est en effet fondée en \ngrande partie sur les mêmes normes que l’aide sociale ordinaire.  \n \nCes cinq prestations sont brièvement présentées ci-après. Pour plus de précisions sur les \ncontours de celles-ci et leur évolution dans le temps, des fiches signalétiques de chaque \nprestation sont proposées dans l’annexe 1.  \n  \n\n\n\n \n\n26 \n\n4.1. Avances de contribution d’entretien \n \nLe législateur fédéral a chargé les cantons de mettre en œuvre un système permettant \nd’aider, gratuitement, les bénéficiaires de créances alimentaires (pensions) par \nl’intermédiaire d’un office spécialisé (art. 131, 290, 293 CC).  \n \nDans le canton de Neuchâtel, le service de l’action sociale, par son office de \nrecouvrement et d’avances de contributions d’entretien (ORACE), délivre deux \nprestations distinctes :  \n\n- Une aide administrative et juridique au recouvrement destinée aux créanciers \nalimentaires qui rencontrent des difficultés à obtenir le paiement des pensions qui leur \nsont dues \n\n- Une aide financière, octroyée sous forme d’avances mensuelles, sur les contributions \nd’entretien aux créanciers alimentaires qui remplissent les critères de conditions de \nressources figurant dans la législation cantonale.  \n\n \n \n4.2. Subsides à l’assurance obligatoire des soins \n \nLa LAMal1 prévoit que les cantons participent, par des subsides, au paiement des primes \ndues par les assurés de condition économique modeste. La Confédération contribue au \nfinancement à hauteur de 7,5% des coûts de l’assurance obligatoire des soins, le solde \nétant financé par l’État et les communes.  \n \nL’application de la notion « d’assurés de condition économique modeste » est laissée à la \nlibre appréciation des cantons, qui se chargent de définir les modalités relatives à la \nréduction individuelle des primes.  \n \nCependant, deux types d’assurés font l’objet d’obligations spécifiques de prise en charge \nimposées par le droit fédéral (en totale contradiction avec les principes de la RPT) :  \n\n- Les bénéficiaires de prestations complémentaires qui se voient subsidiés à hauteur \nde la prime moyenne cantonale définie par la Confédération (art.10 al.3 let.d de la Loi \nsur les prestations complémentaires - LPC2) ;  \n\n- Les enfants et jeunes adultes en formation vivant dans des ménages à revenus \nmodestes, dont les cantons doivent réduire les primes d’au moins 50% (art. 65 al. 1 \nbis de la Loi sur l’assurance maladie - LAMal). \n\n \nConformément à la LAMal, les subsides sont attribués nominativement et directement \nversés aux assureurs. Ils sont ensuite déduits des primes facturées aux bénéficiaires.  \n \nEn matière d’opérationnalisation, c’est le service cantonal de l’action sociale, par son \noffice cantonal de l'assurance-maladie (OCAM), qui est l'organe d'exécution. \n \n \n4.3. Bourses \n \nLes bourses et les prêts d’études sont des aides permettant de soutenir, dans leurs \nformations postobligatoires, toutes celles et ceux qui ont les aptitudes requises sans \ndisposer des ressources financières suffisantes. Les bourses sont des prestations non \nremboursables contrairement aux prêts. Elles sont attribuées en principe pour une \npremière formation et pour autant que celle-ci débute avant l’âge de 35 ans. \n\n                                                \n1\n RS 823.10 \n\n2\n RS 831.30 \n\n\n\n \n\n27 \n\n \nPour les personnes en formation qui vivent dans l’unité économique de référence (UER) \nde leurs parents, la bourse couvre les frais de formation (écolage, matériel scolaire), les \nfrais de déplacement et les frais de repas de midi qui doivent être pris hors du domicile.  \n \nPour les personnes en formation qui doivent se loger sur le lieu de leurs études ou qui \ndisposent de leur propre UER, sont pris en compte les frais d’entretien, les dépenses \nliées au logement, ainsi que les frais de formation et de déplacement. \n \nLe domaine des bourses a été intégré en 2007 au service de l’action sociale, au sein de \nl’office cantonal des bourses (OCBE), dans la perspective de la réforme ACCORD.  \n \n \n4.4. Aide sociale \n \nL’aide sociale représente en principe «le dernier filet» du système de sécurité sociale. \nElle se compose de l’aide matérielle et de l’aide personnelle. Elle peut se définir comme \n«l’action, menée par la collectivité, de conseil et de soutien à toute personne en difficulté \nsociale, afin que celle-ci puisse redevenir actrice de sa propre trajectoire de vie ». \n \nBasée sur le principe de la subsidiarité, l’aide matérielle intervient pour assurer aux \nbénéficiaires des conditions de vie décentes, à la condition expresse et après que toute \nautre ressource financière (privée et publique) a été épuisée. Elle peut être accordée en \ncomplément de revenus (notamment pour les « travailleurs pauvres »). \n \nL’aide personnelle consiste, quant à elle, à favoriser l’autonomie et l’intégration sociale et \nprofessionnelle des personnes dans le besoin. Elle comprend notamment l’écoute, \nl’information, le conseil, ainsi que l’intervention d’autres organismes en cas de besoin. \n \nDans le canton de Neuchâtel, les communes sont autorités d’aide sociale et ce sont les \nhuit services sociaux régionaux (SSR) qui sont compétents pour délivrer l’aide. Le service \nd’action sociale, par son office cantonal de l’aide sociale (ODAS) est compétent pour les \nindigents de passage dans le canton. Par ailleurs, il édicte les directives et agit comme \nautorité de conseil et de surveillance des SSR.  \n \n \n4.5. Aide sociale du secteur asile  \n \nAprès avoir été accueillis quelques mois dans les centres cantonaux de premier accueil, \nles personnes arrivées dans le cadre de l’asile sont installées dans des appartements et \naccompagnés par des services sociaux spécialisés dans le domaine de la migration. \nC’est le second accueil, qui fonctionne selon les mêmes principes que l’aide sociale \nordinaire. Deux cas sont alors possibles pour le suivi, selon le statut de la personne. \n \nD’un côté, les réfugiés statutaires en vertu de la loi fédérale sur l’asile (LAsi3), sont \naccompagnés par les services sociaux privés de Caritas et CSP, sur mandat de l’État. \nLes normes appliquées sont celles de l’aide sociale ordinaire. \n \nDe l’autre côté, les requérants d’asile en procédure, les personnes au bénéfice d’une \nadmission provisoire et les personnes en attente de départ (déboutées ou frappées d’une \ndécision de non-entrée en matière) sont accompagnées directement par le service \ncantonal des migrations, via son office social de l’asile en second accueil (OSAS). Les \nnormes appliquées s’inspirent des normes d’aide sociale, mais les forfaits sont plus \nrestrictifs.  \n\n                                                \n3\n RS 142.31 \n\n\n\n \n\n28 \n\n5. VISION DU DISPOSITIF FUTUR \n \n \nAprès avoir décrit l’actuel dispositif social neuchâtelois et les diverses prestations \nfinancières qui le composent, après avoir mis en évidence les réformes opérées ces \ndernières années, après avoir enfin exposé les limites contre lesquelles butent \naujourd’hui et continueront à buter demain ces réformes si l’on ne modifie pas les bases \nde l’équation, il est temps d’exposer la vision vers laquelle nous vous proposons de \ntendre et d’en décliner composantes, défis et étapes. \n \n \n5.1. Objectifs \n \nEn guise d’introduction à l’exposé de cette vision, il convient de rappeler les objectifs \nauxquels elle doit répondre et d’évoquer brièvement quelques modèles possibles, la \nfinalité étant d’apporter une réponse à la question suivante : comment soutenir la \npopulation neuchâteloise en situation précaire de la manière la plus efficace et efficiente \npossible ? \n \nL’approche consiste à centrer la réflexion sur les besoins de l’usager. Il s’agit ensuite de \nsimplifier et d’optimiser la réponse à ces besoins, d’éliminer les incohérences existantes \net autres incitations négatives, d’intégrer et d’anticiper les contraintes politiques, \nbudgétaires et opérationnelles et, enfin, de donner une visibilité accrue à la politique \nsociale menée. Ces différents objectifs sont repris de manière plus détaillée ci-après. \n \n \n\n \n \n\n  \n\n\n\n \n\n29 \n\n5.1.1. Simplifier et optimiser la réponse aux besoins \n \nLes ressources tant humaines que financières à disposition pour soutenir la population \nneuchâteloise en situation précaire sont limitées. Elles doivent donc être utilisées de \nfaçon optimale, pour répondre de la meilleure manière possible aux besoins.  \n \nEn regard de cet objectif, le système actuel est perfectible. Plusieurs questions ont en \neffet émergé ces dernières années, qui sont autant de pistes de réflexions pour concevoir \nle futur dispositif : \n\n- La nouvelle stratégie d’intégration professionnelle postule qu’à un instant donné, un \nseul service est chargé d’accompagner un bénéficiaire dans son parcours de \nréinsertion (« lead » de dossier). En cas de besoin, le service en charge peut recourir \nà l’appui d’autres secteurs, mais dans l’immense majorité des cas, un double suivi \nn’est pas nécessaire. Dès lors, une personne suivie par le service de l’emploi en vue \nd’une intégration professionnelle n’a pas besoin d’être suivie par un assistant social, \nmême lorsqu’elle a besoin d’une aide matérielle. Il en va de même pour les ménages \nqui touchent une aide matérielle en complément d’un revenu du travail, mais qui n’ont \npas de problème social particulier. Dès lors, ne conviendrait-il pas de rendre possible \nle versement d’une aide matérielle sans suivi social ?  \n\n- L’existence de multiples prestations cumulables basées sur la situation du ménage \nbénéficiaire rend le système complexe. En effet, chaque fois que la situation du \nménage bénéficiaire change, toutes les prestations devraient être revues. Or, la \nsituation de nombreux ménages bénéficiaires varie en permanence, par exemple \nlorsqu’ils disposent de revenus mensuels variables. C’est pourquoi des seuils de \nvariation induisant un réexamen ont été fixés pour les prestations situées en amont \nde l’aide sociale, qui ne sont réévaluées qu’en cas d’évolution majeure de la situation \nL’aide sociale est quant à elle adaptée mensuellement. Reste que toutes les aides \nfinancières octroyées visent à compléter les ressources du ménage pour permettre à \nce dernier de couvrir des besoins reconnus. Dès lors, ne serait-il pas plus simple de \nprévoir une seule prestation pour couvrir ces besoins reconnus ? Et cas échéant, à \nquel rythme cette prestation devrait-elle être réévaluée ? \n\n- Un autre effet induit par la multiplicité des prestations est que différents secteurs \nprocèdent à des versements aux mêmes ménages. Les informations relatives aux \naides versées sont donc éclatées dans différents services cantonaux et communaux. \nLes opérations de recouvrement (par ex. lorsqu’une rente AI est octroyée à une \npersonne ayant recouru aux prestations dans l’attente de la décision) et de restitution \n(par ex. lorsqu’un ménage a bénéficié d’aides indues) sont très compliquées. Dès \nlors, ne faudrait-il pas centraliser les paiements, l’enregistrement des prestations \noctroyées et les opérations de recouvrement ? \n\n- Dans les prestations elles-mêmes, des simplifications sont souhaitées par les \nprofessionnels. Par exemple, suite aux révisions successives des normes d’aide \nmatérielle, les assistants sociaux ont manifesté leur inquiétude face à la \ncomplexification des normes, qui mobilise toujours plus de temps pour l’établissement \ndes budgets (aide matérielle) et ne laisse plus suffisamment de temps pour le travail \nsocial (aide personnelle). Que ce soit par l’adoption d’outils de travail plus \nperformants ou par la simplification des normes elles-mêmes, n’est-il pas possible \nd’améliorer la situation ? \n\n- Enfin, l’opportunité de mieux exploiter les potentiels offerts par la numérisation des \ntâches doit être examinée. Des outils adaptés permettraient de faciliter grandement le \ntravail des services, mais ne faudrait-il pas aussi envisager de transférer une partie \ndes tâches administratives aux bénéficiaires eux-mêmes en ouvrant des interfaces en \nligne, comme le font par exemple certaines assurances-maladie ? \n \n\n  \n\n\n\n \n\n30 \n\n5.1.2. Éliminer les incohérences et incitations négatives \n \nDu point de vue des besoins de l’usager et de la cohérence du système, la priorité est \nque le nouveau concept fasse en sorte que chaque franc supplémentaire gagné par le \ntravail d’une personne bénéficiaire de prestations sociales se traduise par une \namélioration de son revenu disponible.  \n \nActuellement, ce n’est pas toujours le cas, pour plusieurs raisons : \n\n- Des effets de seuil existent au sein même de certaines prestations sociales ; \n\n- Des incohérences existent aussi entre les différentes prestations sociales ; \n\n- Des facteurs externes au dispositif, telle que la fiscalité, génèrent des distorsions. \n \nLes deux premières causes mentionnées ci-avant peuvent être éliminées par la réforme \ndes prestations sociales. Pour ce faire, il faut linéariser les prestations en elles-mêmes, et \nassurer une cohérence entre telles. À ce titre, le RDU déjà en place constitue un \navantage majeur, puisque les ressources disponibles des personnes sont d’ores et déjà \nconsidérées de la même manière entre les différentes prestations. Afin de terminer le \ntravail, le nouveau concept devra également unifier la définition des besoins reconnus, \nles différentes prestations sociales étant destinées à combler la différence entre les \nressources disponibles et les besoins reconnus. \n \nLa troisième cause peut également être éliminée, si les facteurs externes problématiques \nsont identifiés et pris en compte dans la définition des prestations sociales. Il s’agit \nnéanmoins d’une démarche très complexe et il est nettement préférable d’éviter que de \ntelles situations ne se présentent. À titre d’exemple, un relèvement des seuils d’entrée de \nla fiscalité cantonale, tel que prévu dans le cadre de la réforme fiscale actuellement \nplanifiée, sera bien plus efficace que toute forme de bricolage au sein des prestations \nsociales. \n \n \n5.1.3. Intégrer et anticiper les contraintes \n \nDes contraintes de plusieurs natures doivent être intégrées dans les réflexions portant \nsur l’organisation du futur dispositif. \n \nTout d’abord, les réformes envisagées n’interviennent pas dans un contexte vierge. Une \norganisation est en place, que ce soit sous l’angle politique, juridique et opérationnel, \ndont il s’agit bien évidemment de tenir compte. Cela implique de conduire les réformes \ndans une logique de participation de l’ensemble des parties prenantes, respectivement \nd’intégrer les contraintes posées par le droit fédéral et d’anticiper les évolutions possibles \nde ce dernier. \n \nEnsuite, les aspects techniques doivent être considérés à leur juste mesure. Le dispositif \nsocial est une vaste organisation qui délivre des prestations essentielles pour plusieurs \ndizaines de milliers de personnes. Toute réforme doit être soigneusement préparée et \nmenée à bien sans risque d’interruption des prestations. \n \nPar ailleurs, le cadre financier constitue lui aussi une contrainte forte, qu’il s’agit d’intégrer \net d’anticiper, en tenant notamment compte des objectifs donnés par le Conseil d’État \ndans son plan financier de législature. \n \nEnfin, les réformes doivent être menées dans une logique anticipative, en tenant compte \ndes défis induits par d’autres réformes telles que la stratégie d’intégration professionnelle \nou l’Agenda intégration, mais également en adoptant une attitude prospective quant à \nl’évolution des besoins de la population neuchâteloise. \n \n\n\n\n \n\n31 \n\n5.1.4. Donner une visibilité accrue à la politique menée \n \nQue ce soit pour les usagers, pour les professionnels impliqués, pour les autorités \npolitiques ou pour l’ensemble de la population, les réformes menées doivent conduire à \nune meilleure compréhension des enjeux et du système déployé pour y faire face.  \n \nSi de grands pas ont d’ores et déjà été effectués avec les trois grandes réformes menées \nces dernières années, la redéfinition des prestations constitue une occasion \nsupplémentaire d’améliorer la communication envers les différents publics cible \nmentionnés ci-avant. \n \nAinsi, les prestations doivent être bien définies et leurs rôles respectifs clairement \naffirmés. Il est notamment essentiel que les bénéficiaires des prestations soient \nparfaitement informés de ce qu’ils sont en droit d’attendre et de ce qui est attendu d’eux.  \n \n \n5.2. Différents modèles envisagés \n \nLe premier modèle qui vient à l’esprit est celui qui ne comprendrait plus qu’une seule \nprestation sociale sous condition de ressources. C’est un modèle qu’ont étudié tant le \ncanton du Tessin que celui de Vaud au milieu des années 90 et qu’ils ont tous deux \nnommés « intégration ». Sa simplicité en fait sa force, mais un tel modèle impliquerait un \nalignement sur la prestation aide sociale, que l’on sait complexe et donc gourmande en \nressources, en raison de la rythmicité mensuelle de l’adaptation de la prestation \nfinancière. Il contraindrait aussi à faire le deuil d’une réduction du niveau d’aide sociale \ndans notre canton. Par ailleurs, cette approche prêterait probablement le flanc à la \ncritique d’un dispositif social entretenant une large population « assistée ». \n \nUn deuxième modèle comprendrait deux prestations, l’aide sociale et une autre aide \nfinancière que nous nommons prestation complémentaire cantonale (PCC). Elles \nseraient destinées à des publics distincts et ne se confondraient pas. Le subside LAMal \nserait intégré dans ces deux prestations. \n \nUn troisième et dernier modèle comprendrait trois prestations, l’aide sociale, la PCC et le \nsubside LAMal. Ce dernier continuerait à être calculé séparément et versé, comme c’est \nle cas aujourd’hui, à la caisse-maladie et non à la personne \n \nLe SASO a réalisé au printemps 2017 une étude de faisabilité sur la base des objectifs \nénoncés ci-dessus et a examiné ces deux derniers modèles. \n \nCette étude de faisabilité a mis en évidence la pertinence de conserver un canal distinct \npour les subsides LAMal. Cette prestation sociale est d’une part celle qui est perçue, \ndans notre canton comme partout ailleurs en Suisse, par le plus grand nombre de \npersonnes. D’autre part, elle n’est pas versée à l’usager mais à sa caisse-maladie. Enfin, \nc’est une prestation relativement simple à calculer. Cette caractéristique permet de \nvaloriser fortement les données fiscales. L’intégration du subside à la prestation aide \nsociale ou à la PCC engendrerait donc une complexification certaine. Il paraît opportun à \nce titre de mettre en regard la charge et le coût d’une analyse du droit effectuée sur une \nbase qui prendrait en compte de façon fine les charges d’un ménage, avec l’octroi d’un \nsubside qui peut ne représenter que quelques dizaines de francs par mois. Il ne paraît \npas raisonnable pour l’usager tout comme pour l’administration de constituer une \ndemande de prestations qui portera sur un nombre accru de paramètres, à établir par \nautant de pièces justificatives. Enfin, et comme nous le verrons par la suite, distinguer \ncette prestation aura comme principal avantage de permettre de réformer sans tarder ce \ndomaine avant même de mettre en place un concept général plus ambitieux. \n  \n\n\n\n \n\n32 \n\n5.3. Vision stratégique retenue \n \n5.3.1. Modèle général \n \nAfin de concrétiser les objectifs développés ci-avant, il s’agit de repenser \nfondamentalement le dispositif des prestations sociales. Pour ce faire, la réflexion menée \na consisté à partir d’une page blanche, pour imaginer ce que nous construirions pour \nrépondre aux besoins, s’il n’existait rien. Puis nous avons posé les étapes pour \ntransformer le dispositif existant, de manière à concrétiser la nouvelle vision stratégique. \n \nLe concept retenu s’appuie sur trois prestations distinctes : \n\n- Les subsides à l’assurance-maladie dans une version redéfinie assurant l’élimination \ndes effets de seuil. \n\n- Une nouvelle prestation complémentaire cantonale (PCC), qui permettra de soutenir \nfinancièrement les personnes qui en ont besoin (dans une mesure équivalente ou \nproche de l’aide sociale), mais ne nécessitent pas d’accompagnement social. Cette \nPCC s’accompagne d’un subside complet. \n\n- L’aide sociale, qui se repositionnera sur son cœur de métier consistant à \naccompagner les personnes en difficulté sociale. Lorsqu’une intervention financière \nde l’aide sociale est nécessaire, elle s’accompagne d’un subside complet. \n\n \nL’octroi d’un subside seul restera donc possible pour les personnes qui parviennent à \nassumer leurs besoins financiers reconnus, moyennant l’abaissement de leurs primes. \n \nLe schéma se présente comme suit : \n\n \n\n\n\n \n\n33 \n\nEn regard de la situation actuelle, cette vision reprend deux concepts issus d’ACCORD : \n\n- L’unité économique de référence (UER) qui est prise en considération. \n\n- Le revenu déterminant unifié (RDU), qui identifie les ressources disponibles de l’UER. \n \nDeux nouveautés importantes viennent compléter le cadre : \n\n- L’introduction de critères permettant de délimiter les publics orientés vers la PCC en \nregard de ceux orientés vers l’aide sociale. \n\n- L’introduction d’une approche unifiée des besoins reconnus de l’UER. \n \nConcernant les critères de délimitation entre PCC et aide sociale, l’idée est de \ndifférencier les publics qui ont besoin d’un accompagnement social de ceux qui n’en ont \npas besoin. Les réflexions à ce sujet ne sont pas abouties, mais plusieurs publics sont \nd’ores et déjà identifiés comme n’ayant pas besoin d’un accompagnement social : \n\n- Les personnes actives qui touchent une aide matérielle en complément de leur \nrevenu du travail, parmi lesquelles nombre de familles monoparentales ayant la \ncharge de plusieurs enfants. \n\n- Les jeunes qui suivent une formation reconnue et bénéficient aujourd’hui d’une \nbourse d’étude, éventuellement complétée de l’aide sociale. \n\n-  Les personnes en intégration professionnelle, dont l’employabilité est confirmée et \nqui sont accompagnées par le service de l’emploi dans la recherche d’un poste. \n\n \nConcernant la définition des besoins reconnus, il s’agit d’un concept qui est déjà appliqué \ndans le cadre de l’aide sociale, puisque cette dernière ajuste son intervention en fonction \nd’un budget à atteindre pour l’UER aidée. Cette approche sera désormais étendue aux \ntrois prestations et c’est notamment ainsi que s’intégrera l’actuelle prestation des bourses \nd’études dans le futur dispositif. En effet, ces dernières ne feront plus l’objet de l’octroi \nd’une prestation directement au bénéficiaire, mais consisteront en la reconnaissance d’un \nbesoin particulier lié à la formation, qui s’ajoutera aux autres besoins reconnus. Ainsi, les \nbesoins reconnus seront : \n\n- Le forfait d’entretien nécessaire à la couverture des besoins de base du ménage, \ndéfini en fonction de la taille du ménage, tel qu’on le connaît aujourd’hui dans l’aide \nsociale. \n\n- Le loyer ou les frais de logement, pour autant que ce dernier n’excèdent pas les \nplafonds fixés en fonction de la taille du ménage. \n\n- Les frais d’acquisition du revenu, notamment les frais de déplacement engendrés par \nl’activité professionnelle lorsqu’il y en a une. \n\n- Les frais reconnus de formation (ce qui correspondait précédemment aux bourses). \n\n- Les éventuels suppléments d’aide sociale visant à encourager l’insertion des \nbénéficiaires et autres prestations circonstancielles. \n\n \nEn outre, il s’agira comme c’est le cas aujourd’hui dans l’aide sociale, de prévoir une \nfranchise sur les revenus du travail, de manière à permettre une incitation positive à \nl’augmentation du revenu. Dans le domaine de l’aide sociale et de la PCC, cette incitation \ncontinuera probablement à prendre la forme d’une franchise.  \n \nDans le domaine des subsides partiels (i.e. lorsque le revenu est suffisant pour éviter le \nrecours à l’aide sociale ou à la PCC), le budget à atteindre sera augmenté à mesure que \nle revenu de l’UER s’améliore, de manière à éviter que les revenus supplémentaires du \ntravail ne soient entièrement consommés pour le paiement des primes, ce qui créerait \nune incitation négative. \n \n\n\n\n \n\n34 \n\nPour bien comprendre les conséquences du système envisagé en regard du système \nactuel, on pose les hypothèses de base suivantes :  \n\n- Les normes d’aide sociale restent inchangées, y compris au niveau des franchises ;  \n\n- La PCC s’inspire directement des normes d’aide sociale ; \n\n- Les subsides d’assurance-maladie sont totalement linéarisés. \n \nSous ces hypothèses, le schéma ci-dessous représente l’évolution du revenu disponible \ndes ménages avant prélèvements obligatoires dans le système actuel (en rouge) et dans \nle système futur (en vert), ainsi que l’intervention des différentes prestations sociales \ndans le système futur (en violet et bordeaux), le tout en fonction du RDU de l’UER : \n\n \n \nAu niveau de la rythmicité de l’actualisation des prestations, il est prévu que les subsides \npartiels soient octroyés annuellement et continuent à n’être révisés qu’en cas de variation \nimportante dans la situation du ménage. La PCC et l’aide sociale seront quant à elles \nadaptées à une fréquence plus soutenue, ce qui est déjà le cas aujourd’hui pour l’aide \nsociale qui est révisée mensuellement. Le rythme exact d’actualisation de la PCC sera \nexaminé dans le cadre des études qui seront menées pour mettre en place cette nouvelle \nprestation.  \n \nS’agissant enfin de l’accès aux prestations, le rôle de porte d’entrée des GSR n’est pas \nremis en cause et l’octroi d’une PCC passera ainsi par le dépôt d’une demande de \nprestation sociale auprès du GSR compétent.  \n \n\n\n\n \n\n35 \n\n5.3.2. Questions ouvertes quant au modèle retenu \n \nAu-delà des points déjà cités et qui nécessitent des clarifications, de nombreuses \nquestions relativement fondamentales doivent encore être traitées, parmi lesquelles : \n\n- Quelles seront les autorités chargées de mettre en oeuvre la future PCC ? \n\n- Comment sera traitée la question des ménages dont une partie des membres ont \nbesoin d’un suivi social, tandis que les autres devraient être orientés vers la PCC ? \n\n- L’accompagnement social proposé par les services sociaux sera-t-il plus largement \nouvert aux gens qui en ont besoin, même lorsqu’ils n’ont pas de problème matériel ? \nEt cas échéant, pourrait-il se combiner avec une PCC, alors même que les deux \nprestations financières s’excluent l’une l’autre ? Pourrait-il prendre une autre forme \nque celle connue actuellement, par exemple dans le cadre d’approches collectives ? \n\n- La prestation des avances sur contribution doit-elle subsister en amont de tout le \nsystème, ou doit-elle être intégrée comme d’autres cessions de créances envers \nl’aide sociale et la PCC, telles que des rentes ou indemnités auxquelles le \nbénéficiaire aurait droit mais qu’il n’aurait pas encore reçues (p.ex. salaires en retard, \nrente AI, indemnités LACI, PC AVS/AI, etc.) ?  \n\n- Faudra-t-il forfaitiser la couverture des prestations circonstancielles dans la PCC, \nvoire dans l’aide sociale ? \n\n- Les données financières des trois prestations seront-elles regroupées dans une base \nde données unique, répertoriant l’ensemble des aides reçues par une personne tout \nau long de sa vie ? Cas échéant, ce regroupement doit-il se faire en continu, selon un \nrythme déterminé ou lors de la fermeture du dossier ? \n\n \nDe toute évidence, la redéfinition des prestations devra encore faire l’objet d’études \napprofondies, que le Conseil d’État entend lancer dès que possible, afin de permettre \nune entrée en vigueur de toutes les étapes encore durant la législature actuelle, \nidéalement en 2020. \n \n \n5.3.3. Défis à relever pour implémenter le modèle retenu \n \nOutre le défi consistant à obtenir l’adhésion de toutes les parties prenantes aux réformes \nqui sont proposées, plusieurs aspects doivent être pris en compte, parmi lesquels : \n\n- La mobilisation ponctuelle de ressources internes et externes devra être assurée pour \nfinaliser les études, développer ou adapter les outils informatiques nécessaires et \naccompagner la mise en œuvre, ce qui impliquera de dégager les moyens \nnécessaires, mais aussi d’éviter l’ouverture d’autres grands chantiers en parallèle. \n\n- La transformation des différents métiers des professionnels concernés par les \nréformes nécessitera non seulement un effort d’appropriation et de formation, mais \négalement une évolution de la culture de travail au sein du dispositif. Elle nécessitera \nforcément des réorganisations structurelles des entités impliquées, tant au niveau des \nservices cantonaux, qu’au niveau des GSR et SSR, afin de refléter les missions et les \nprocessus qui seront implémentés. \n\n- Même si la couverture de différents besoins sera intégrée à un nombre restreint de \nprestations, il sera indispensable de concevoir le système de manière à pouvoir \ndistinguer aussi bien ce qui constitue des montants à recouvrer, des montants \néventuellement remboursables en cas de revenu extraordinaire ou encore des \nbesoins de formation reconnus (notamment nécessaire pour bénéficier des \nsubventions fédérales en faveur des bourses). \n\n- Enfin, tout au long du processus de réforme, les prestations devront continuer à être \ndélivrées sans interruption.   \n\n\n\n \n\n36 \n\n6. ÉTAPES PRÉVUES \n \n \nAinsi que nous l’avons annoncé ci-avant, la réalisation de la vision du futur dispositif \nimplique un travail conséquent, impactant plusieurs prestations. Devant l’ampleur de la \ntâche, et afin de ne pas déstabiliser le système et assurer une mise en œuvre adéquate, \nune approche par étapes a été privilégiée.  \n \nLa réforme des prestations sera donc progressive et s’articulera comme suit : \n \n \n \n\n \n \n\nSéquençage schématique des quatre étapes de la redéfinition  \ndes prestations sociales cantonales (en orange dans le schéma) \n\n \n \nQuatre « briques » constituent les étapes du projet de redéfinition des prestations : \n\n- La réforme des subsides LAMal, qui doit permettre d’éliminer les effets de seuil liés à \nl’assurance-maladie. \n\n- Le déplafonnement des avances sur contributions d’entretien, qui constitue une \nopportunité de prévenir le recours aux autres prestations sociales. \n\n- Le projet RAISONE, qui ambitionne de Repenser l’AIde SOciale NEuchâteloise dans \nses missions, sa gouvernance et son organisation opérationnelle. \n\n- La création de la prestation complémentaire cantonale, qui constitue une alternative à \nl’aide sociale pour les personnes n’ayant pas besoin d’un suivi social. \n\n \nLes deux premiers projets ne nécessitent pas de modification de la législation cantonale \net sont planifiés pour un déploiement en 2019 déjà. Ils sont exposés de manière détaillée \ndans la suite du présent chapitre. \n \nQuant aux deux « briques » ultérieures, qui sont encore en phase d’élaboration, \nl’organisation de projet est décrite et l’état des réflexions est présenté. Les deux réformes \nsont idéalement envisagées pour l’horizon 2020, ce qui permettrait de mener à bien \nl’ensemble de la redéfinition des prestations durant la présente législature. Il est toutefois \ntrop tôt pour confirmer de manière définitive ce calendrier ambitieux, sachant que les \ntravaux de conceptualisation sont encore en cours et que des réformes d’une telle \nampleur ne doivent et ne peuvent pas être menées dans la précipitation.   \n\n\n\n \n\n37 \n\n6.1. Réforme des subsides LAMal \n \n6.1.1. Objectif et contraintes \n \nLa réforme des subsides LAMal constitue la première « brique » de la redéfinition des \nprestations cantonales sous condition de ressources. En effet, il s’agit à la fois de la \nprestation qui « couvre » le plus large public et joue un rôle central dans la cohérence du \nsystème, mais également de la prestation soumise à la plus forte pression financière, par \nle triple-effet de la hausse régulière des primes, de la restriction des moyens mobilisables \npar les collectivités neuchâteloises et des décisions des autorités fédérales.  \n \nComme exposé précédemment, les subsides octroyés aux bénéficiaires des PC AVS/AI \nsont intégralement définis par le droit fédéral. Par ailleurs, la prise en charge des primes \ndes bénéficiaires de l’aide sociale a été pleinement optimisée durant la législature \nécoulée et il ne reste aucune marge d’action pour cette catégorie de bénéficiaires. \n  \nDès lors, la réforme des subsides se focalise exclusivement sur les subsides dits \n« ordinaires » et « OSL », à savoir les subsides dont bénéficient les personnes ayant des \nrevenus modestes, suffisants pour prendre en charge leurs besoins de base (entretien, \nloyer) et contribuer partiellement au financement de leurs primes d’assurance-maladie.  \n \nLe soutien apporté à ces publics-cible joue un rôle essentiel en matière de \nreconnaissance du travail, puisque c’est à travers lui qu’il est possible de faire en sorte \nque le revenu disponible s’améliore lorsque l’on sort de l’aide sociale, respectivement \nqu’il continue à s’améliorer à mesure que l’on gagne davantage. \n \n\nL’objectif de la réforme des subsides consiste à éliminer les effets de seuil:  \n\n  a) en entrée/sortie de l’aide sociale ;  \n\n  b) en entrée/sortie du droit aux subsides ordinaires ; \n\n  c) au sein même du droit aux subsides ordinaires. \n\n \nLes principales contraintes à intégrer sont au nombre de quatre : \n\n- Le respect du cadre légal fédéral et cantonal ; \n\n- La simplicité administrative ; \n\n- La faisabilité technique ; \n\n- La limitation des moyens financiers. \n \nLes travaux menés démontrent qu’il est possible d’atteindre l’objectif de la réforme, tout \nen intégrant les contraintes connues à ce jour.  \n \nLe système proposé est conforme aux législations en vigueur, n’implique pas de \nmodification fondamentale des processus ni de développement de nouveaux outils. En \noutre, au-delà de la surcharge ponctuelle provoquée par le changement de système, il \npeut être assumé sans générer de charge administrative supplémentaire. \n \nSous l’angle financier, le système garantit une allocation optimale des moyens \ndisponibles en regard de l’objectif, à savoir que l’augmentation des revenus des \nbénéficiaires se traduit par une augmentation du revenu disponible.  \n \nCet objectif est atteignable même en intégrant la réduction de l’ordre d’un tiers de \nl’enveloppe dévolue aux subsides ordinaires, mais l’intégration d’une contrainte aussi \nforte se traduira par une réduction significative du nombre des bénéficiaires actuels. \nAinsi, le Conseil d’État entend exploiter les marges de manœuvre qu’il parviendrait à \ndégager dans le périmètre de la facture sociale pour permettre une transition plus douce. \n\n\n\n \n\n38 \n\n6.1.2. Analyse menée \n \nPour éliminer les effets de seuil et les incitations négatives en entrée/sortie et au sein du \nsystème, trois conditions doivent être réunies : \n\n- Lorsque le revenu déterminant est juste suffisant pour permettre la sortie de l’aide \nsociale, le subside octroyé doit être très proche de celui octroyé aux bénéficiaires de \nl’aide sociale (sinon, effet de seuil). \n\n- Au sein de la fourchette de revenus donnant droit aux subsides ordinaires, le montant \ndu subside octroyé doit diminuer moins rapidement que n’augmente le revenu \ndéterminant. \n\n- Le niveau du subside octroyé juste avant que l’on atteigne le niveau de revenu au-\ndelà duquel on perd le droit au subside doit être faible.  \n\n \nComme on peut le constater sur le schéma ci-dessous, le système actuel ne répond pas \nà cet objectif : \n \n\n \n \nConcrètement, les seuils actuels maximaux pour un adulte seul sont de : \n\n- 125 fr/mois, soit 1500 fr/an lors du passage de l’aide sociale à la classification 1 ; \n\n- 100 fr/mois, soit 1200 fr/an lors du passage d’une classification à l’autre ; \n\n- 37 fr/mois, soit 444 fr/an en sortie du système. \n \nPour un ménage de deux adultes et deux enfants, les seuils maximaux sont : \n\n- 330 fr/mois, soit 3960 fr/an lors du passage de l’aide sociale à la classification 1 ; \n\n- 200 fr/mois, soit 2400 fr/an lors du passage d’une classification à l’autre ; \n\n- 140 fr/mois, soit 1680 fr/an en sortie du système. \n \nPour éliminer les effets de seuil, il faut que la fourchette des subsides couvre l’entier du \nspectre entre le niveau de la PARC octroyée aux bénéficiaires de l’aide sociale et zéro de \nmanière linéaire. En outre, il faut que le droit à la classification maximale (classification 1) \nsoit assuré au moins jusqu’au revenu déterminant permettant de sortir de l’aide sociale. \nEnfin, il faut que la diminution du subside (la pente) soit inférieure à la progression du \nrevenu.  \n\n\n\n \n\n39 \n\n6.1.3. Limites de l’approche \n \nAvant tout, il convient de rappeler que la législation fédérale impose aux cantons de \nréduire, d’au moins 50 % (80% dès le 1er janvier 2021), les primes des enfants et des \njeunes adultes en formation issus de ménages à faible ou moyen revenu. Si le droit \nfédéral ne précise pas les niveaux de revenus concernés, il est clair que le cercle \ndépasse celui des ménages bénéficiaires de subsides ordinaires (classification OSL dans \nle système actuel). C’est une première limite, issue du droit fédéral, qu’il s’agit de prendre \nen compte dans la conception du système futur. \n \nEnsuite, implémenter une linéarisation complète n’est pas possible avec les outils dont \ndispose le service, sous réserve de procéder à un traitement manuel de chaque cas. \nD’ailleurs, indépendamment de cette limite technique, cela ne ferait pas grand sens de \nfaire un calcul au centime près fondé sur des bases n’ayant pas le même degré de \nprécision. Enfin, il est rare que la variation de revenu d’un ménage se limite à quelques \nfrancs. Dès lors, l’existence de seuils de faible importance peut être admise et cela est \nd’autant plus justifié qu’il convient d’éviter de générer l’ouverture d’un dossier et des \ndémarches administratives pour aboutir à l’octroi d’un soutien ridiculement faible. \n \nUne troisième limite de l’approche consiste à déterminer le niveau de revenu à partir \nduquel une personne sort de l’aide sociale, sans individualiser le calcul. En effet, l’aide \nmatérielle est calculée sur la base des besoins reconnus d’un ménage et ces besoins \ndépendent de la situation spécifique du ménage, respectivement varient d’un mois à \nl’autre. Ainsi, il convient de calibrer le plafond du revenu donnant droit au subside \nmaximal (subside classification 1) à un niveau permettant de couvrir une très large \nmajorité des situations. Il ne sera cependant pas possible de garantir que le seuil de \nsortie de l’aide sociale corresponde dans 100% des cas à l’octroi du subside de \nclassification 1. \n \nEnfin, et c’est le principal défi lorsqu’on traite de la question des effets de seuil, la \nsituation de chaque ménage varie en permanence, par exemple en raison de variations \ndu revenu d’un mois à l’autre. Or, il n’est pas raisonnable de réviser tous les subsides \nordinaires chaque mois, tant en raison des contraintes impliquées pour l’usager qu’en \nregard du travail administratif induit. Dès lors, l’objectif consistant à éliminer les seuils doit \nêtre considéré en regard d’une situation stabilisée et il est admissible que des seuils ou \ndes incitations négatives existent pendant un temps limité. \n \n \n6.1.4. Solution retenue \n \nL’organisation du système demeure inchangée en regard de la situation prévalant en \n2018. Ainsi, les rôles respectifs de l’État et des communes sont maintenus, le subside \nreste diminué proportionnellement au rabais obtenu en cas de franchise à option et \nl’accès aux prestations demeure organisé selon le régime mixte des 3 piliers, soit l’octroi \ndes subsides sur la base de la quasi-automaticité, de la semi-automaticité et de la \ndélivrance de subsides sur demande (cf. annexe 1). \n \nEn plus de permettre une mise en œuvre plus rapide, plus simple et moins coûteuse, \npuisque fondée sur la législation, les outils et les processus existants, le maintien du \nrégime mixte est pleinement justifié en ce qu’il permet de combiner trois avantages : \n\n- Il répond à l’obligation fédérale d’informer les personnes de condition économique \nmodeste de leur droit au subside \n\n- Il assure une efficience administrative dans l’octroi des prestations, en évitant de \nremplir une demande de prestations sociales pour chaque bénéficiaire dans un GSR. \n\n- Il permet d’éviter les problèmes constatés dans le cadre de l’automaticité complète, \nnotamment quant à l’exactitude des données prises en compte.  \n\n\n\n \n\n40 \n\nCela étant posé, le Conseil d’État souhaite apporter les changements suivants : \n\n1. Le niveau du subside de classification 1 sera augmenté jusqu’au niveau de la PARC \net le maximum de revenu déterminant y donnant droit sera calibré de manière à \ncorrespondre au revenu disponible assuré par l’aide sociale. Cette mesure doit \npermettre d’assurer une sortie de l’aide sociale sans effet de seuil dans la majorité \ndes situations, tout en prévenant de manière efficace le recours à l’aide sociale. De \nplus, cela offre aux personnes qui renoncent à recourir à l’aide sociale la possibilité \nd’une prise en charge intégrale de leur prime. \n\nDans la suite du rapport et dans les simulations effectuées, les montants suivants ont \nété retenus, qui feront encore l’objet d’évaluations plus fines : \n \n\nTaille UER 1 pers. 2 pers. 3 pers. 4 pers. 5 pers. 6 pers. Pers.sup \n\nMonoparental 22’800 33’000 40’800 46’800 51’600 54’600 +3’000 \n\nCouple - 30’000 37’500 44’400 50’400 54’000 +3’000 \n\n2. Les classifications suivantes donneront droit à un subside dégressif linéairement. Les \nfourchettes de revenu déterminant seront donc calibrées pour qu’un pourcentage \ndonné du revenu supplémentaire soit consacré à la prise en charge des primes. \n\nAux yeux du Conseil d’État, un pourcentage de 50% correspond à un niveau maximal \nsatisfaisant, puisqu’il permet de garantir aux ménages bénéficiant de subsides \nordinaires un revenu disponible équivalent au revenu d’aide sociale, augmenté d’au \nmoins 50% de leurs revenus propres supplémentaires (avant impôts).  \n\n3. Le nombre de classifications est augmenté de 6 dans le système actuel (y compris \nOSL) à 15 classifications dans le système futur, afin de limiter les effets de seuils \nentre les différentes classifications. Les dernières classifications (11 à 15 ci-dessous) \nsont réservées aux jeunes adultes et enfants de ménages dont les adultes prennent \nen charge l’intégralité de leurs primes, afin de concrétiser la contrainte OSL de la \nlégislation fédérale, tout en offrant un lissage en sortie de cette classification. \n\nNiveau de classification de l’UER Adultes Jeunes en form. Enfants \n\nPARC 100% 100% 100% \n\nClas. 1 100% 100% 100% \n\nClas. 2 90% 100% 100% \n\nClas. 3 80% 100% 100% \n\nClas. 4 70% 100% 100% \n\nClas. 5 60% 100% 100% \n\nClas. 6 50% 100% 100% \n\nClas. 7 40% 100% 100% \n\nClas. 8 30% 100% 100% \n\nClas. 9 20% 100% 100% \n\nClas. 10 10% 100% 100% \n\nClas. 11 0% 100% 100% \n\nClas. 12 0% 80% 80% \n\nClas. 13 0% 60% 60% \n\nClas. 14 0% 40% 40% \n\nClas. 15 0% 20% 20% \n\nGrille des subsides dans le futur système. En grisé, les classifications concrétisant l’OSL. \n\n4. En fonction des constats qui suivront la mise en œuvre, les critères permettant de \ndéclencher une révision du subside en cours d’année pourraient être adaptés, afin de \nconcilier la réactivité souhaitée du système et le souci d’efficience administrative. \n\n \nPour résumer le système futur, on peut dire qu’en premier lieu, le revenu doit couvrir les \nbesoins d’entretien du ménage, ainsi que le loyer (i.e. permettre une sortie de l’aide \nsociale). Une fois ces dépenses couvertes, le ménage participe au financement de ses \nprimes en y consacrant 50% de chaque franc supplémentaire de revenu, jusqu’à couvrir \nentièrement les primes des adultes, puis enfin celles des enfants et jeunes adultes.   \n\n\n\n \n\n41 \n\nComparaisons du niveau du subside mensuel entre le système actuel et le système futur  \npour quelques structures d’UER, en fonction du RDU annuel. \n\n \n\n \nExemple 1 : UER = un adulte seul \n\n \n\n \nExemple 2 : UER = deux adultes \n\n \n\n \nExemple 3 : UER = un adulte et un enfant \n\n \n\n\n\n \n\n42 \n\n \nExemple 4 : UER = un adulte et un jeune adulte en formation \n\n \n\n \nExemple 5 : UER = deux adultes et trois jeunes adultes en formation \n\n \n \n\n \nExemple 6 : UER = deux adultes et deux enfants \n\n  \n\n\n\n \n\n43 \n\n6.1.5. Impacts attendus \n \nAu-delà de la suppression des effets de seuil, il s’agit d’évaluer au mieux l’impact du \nchangement de système pour les bénéficiaires, ainsi que pour les finances publiques. \nCela n’est pas évident, s’agissant d’une réforme fondamentale portant aussi bien sur le \nmontant des soutiens que sur le cercle des bénéficiaires, alors que certaines données \nfondamentales, telles que le niveau exact des primes 2019, n’est pas encore connu. \n \nNéanmoins, comme on peut l’observer sur les graphiques comparatifs présentés ci-\navant, certains bénéficiaires verront leur situation améliorée en regard du système actuel, \ntandis que d’autres verront leur situation se péjorer.  \n \nCeux qui gagneront sont les ménages qui ont de faibles revenus, juste supérieurs aux \nseuils d’intervention de l’aide sociale, ainsi que certains ménages ayant de jeunes \nadultes à charge (voir exemple 5 dans les tableaux ci-avant). A l’inverse, les ménages \nqui verront leur situation se péjorer sont ceux qui sont aujourd’hui dans les classifications \nles plus élevées donnant droit aux subsides adultes, ainsi que les bénéficiaires des \nactuelles classifications OSL. \n \nLe cercle des bénéficiaires sera lui-même impacté, avec un effet d’exclusion des \nclassifications de revenus les plus élevées du système actuel, mais également la \npossibilité pour certains ménages ayant de jeunes adultes à charge d’obtenir un droit aux \nsubsides, alors qu’ils n’y auraient pas droit à ce jour. \n \nEn regard de la contrainte financière forte à intégrer, différentes hypothèses ont été \nposées quant aux primes 2019, afin d’effectuer des simulations et de calibrer les \nparamètres du nouveau système. Il en ressort que l’objectif d’une « pente » de 50% est \nréaliste et permet de respecter l’enveloppe financière disponible, moyennant que le \nniveau de la PARC soit fixé de manière à couvrir une prime complète en franchise de \nbase dans un modèle particulier de type « réseau de soins » ou « médecin de famille ». \n \nSans surprise, le nombre de bénéficiaires qui perdront leur droit sera supérieur aux \nnombre de nouveaux entrants. Au final, si les paramètres retenus dans les simulations \nsont confirmés, le nombre de bénéficiaires pourrait diminuer de 8'000 à 9'000 personnes \nen regard du système prévalant actuellement, principalement au sein des catégories de \npopulation qui bénéficieront à la fois des réformes fiscales envisagées et des décisions \nprises au niveau fédéral pour réduire les primes des enfants et des jeunes adultes. \n \nEn ce qui concerne l’impact induit sur le contentieux pour primes impayées, il est très \ndifficile de procéder à des évaluations. Celui-ci devrait être influencé plutôt positivement \npar le changement de système, puisque les classifications dont le subside est augmenté \nsont plus souvent sujettes à une situation d’insaisissabilité que les classifications dont le \nsubside est diminué. Cependant, l’abandon de l’automaticité complète en 2018 aura à \nl’inverse un impact négatif sur l’évolution du contentieux et il sera matériellement \nimpossible de distinguer, même à posteriori, les effets des deux réformes. \n \nA l’instar de ce qui a été fait les années précédentes, le Conseil d’État adoptera au plus \ntard à mi-novembre par arrêté les montants des subsides, ainsi que les limites de \nrevenus aussi bien en largeur (amplitude entre la limite de revenus min. et max. donnant \ndroit à un subside) qu’en profondeur (grandeur de la fourchette de revenus pour chaque \nenfant supplémentaire). Pour rappel, ce calendrier est impératif, puisque le canton doit \ntransmettre la grille des subsides aux assureurs dans la semaine du 20 novembre.  \n \nÀ noter enfin qu’au-delà de 2019, il s’agira d’assumer une progression des enveloppes \ndévolues aux subsides ordinaires qui soit en phase avec l’évolution des primes, \nrespectivement des revenus des bénéficiaires, afin d’assurer le respect des objectifs fixés \ndans une perspective durable.  \n\n\n\n \n\n44 \n\n6.2. Déplafonnement des avances sur contributions d’entretien \n \n6.2.1. Objectif \n \nLe système d’avances actuellement en place dans notre canton n’est pas satisfaisant. En \neffet, les limites de revenus/fortune permettant de bénéficier d’une avance sont très \nbasses, le montant maximal des avances octroyées est trop faible et l’intervention est \nlimitée dans sa durée. En outre, fondé sur un modèle forfaitaire à deux paliers de \nrevenus, il génère des effets de seuil indésirables.  \n \nToutes ces restrictions empêchent le système neuchâtelois d’avances d’assumer \npleinement son rôle de « premier filet » et les avances ne jouent qu’un rôle marginal dans \nle dispositif social de notre canton, comme le démontre le tableau suivant : \n \n\nNombre de dossiers ayant fait l’objet d’au moins une avance \nen cours d’année 2017 \n\n294 \n\nNombre de dossiers d’avances au 31.12.2017 173 \n\nNombre de bénéficiaires au 31.12.2017 260 \n\nPension moyenne4 Fr. 548.- \n\nAvance moyenne Fr. 391.- \n\n \nPourtant, l’avance sur contributions d'entretien possède des potentialités intéressantes :  \n \n\n1. Contrairement aux autres prestations du dispositif, l’avance est récupérée dans une \nmajorité de situations, puisqu’une fois octroyée au bénéficiaire, l’avance est \nrecouvrable auprès du débirentier (le débiteur de la contribution d'entretien). De \nsurcroît, la collectivité bénéficie d’un « arsenal juridique » spécifique, qui lui octroie \nles mêmes droits privilégiés5 que le créancier alimentaire lui-même6. \n \n\n2. L’avance occupe la première place dans le processus d’octroi des prestations \nACCORD et elle est considérée comme un revenu. Ainsi, plus le montant de l’avance \nest élevé, moins les prestations situées en aval dans le dispositif (bourses, subsides, \naide sociale) seront sollicitées.  \n \n\n3. L’avance est imposable et elle présente à ce titre un intérêt particulier dans la lutte \ncontre les effets de seuil et incitations négatives découlant non seulement du système \ndes prestations sociales, mais également du régime fiscal.  \n\n \nL’ordonnance fédérale sur l’aide au recouvrement (OAiR), mise en consultation en 2017, \ndevrait être édictée par le Conseil fédéral dans les deux à trois ans à venir. Celle-ci \nrenforcera encore l’arsenal juridique et les moyens à disposition des services de \nrecouvrement, favorisant ainsi un recouvrement accru des contributions d'entretien (donc \négalement des avances). \n \nL’objectif de la modification proposée consiste à lever certaines des restrictions \nactuellement en vigueur, afin de tirer un meilleur parti des avantages qu’offrent les \navances en regard des autres prestations du dispositif. Il s’agit d’un « quick win », qui \nserait déployé dès 2019, en demeurant dans le cadre de la législation actuelle. \n\n                                                \n4\n Ce chiffre est fondé exclusivement sur les dossiers ayant fait l’objet d’une avance. \n\n5\n Cf. par exemple les articles 132, 177, 291, 292 CC, 111 LP, 217 CP, etc. \n\n6\n À quelques rares exceptions près (par exemple dans certains cas de prescription). \n\n\n\n \n\n45 \n\n6.2.2. Solution retenue \n \nCompte tenu des considérations ci-avant et au vu des avantages multiples que \nreprésente le système d’avances tant pour le bénéficiaire que pour la collectivité, un \nrenforcement de cette prestation est judicieux. Ce renforcement peut être effectué en \nanticipation de la refonte globale que pourrait impliquer le développement de la prestation \ncomplémentaire cantonale (voir chap. 6.4), quitte à être ensuite intégrée dans celle-ci \nselon les modalités qui restent à définir si cela s’avère pertinent. \n \nLa modification envisagée par le Conseil d’État porte sur la levée, au 1er janvier 2019, \ndes deux restrictions découlant de la réglementation cantonale : \n\n- Un déplafonnement de l’avance pour la faire correspondre au montant de la \npension alimentaire, tel que fixé par le titre d’entretien. Une limite supérieure \npourrait toutefois être définie en guise de garde-fou. \n\n- Une adaptation des plafonds de RDU donnant droit aux avances, de manière à \nmieux cibler l’effort sur la prévention du recours aux prestations sociales situées \nen aval, en tenant compte de l’approche retenue pour les subsides. \n\n \n\nRDU max. pour bénéficier d’une avance Système actuel Fr Système futur Fr. \n\nPersonne seule 37'300 34’000 \n\nCouple 53’000 50’000 \n\n+ supplément famille monoparentale - 2’000 \n\n+ par enfant 8’000 9’000 \n\n+ par jeune adulte à charge 8’000 17’000 \n\n \nCes modifications auront un impact tant sur le montant des avances que sur le cercle des \nbénéficiaires, respectivement un effet induit sur les prestations situées en aval. \n \n \n6.2.3. Impacts attendus \n \nLe déplafonnement des avances induira une hausse du montant moyen octroyé aux \nbénéficiaires, qui devrait progresser significativement. Parallèlement, les adaptations des \nfourchettes de RDU donnant droit aux avances aura pour conséquence d’exclure certains \nbénéficiaires actuels, mais également d’inclure de nouveaux bénéficiaires, avec au final \nune probable légère extension du cercle des bénéficiaires. \n \nSous l’angle social, les modifications apporteront un soulagement financier bienvenu à \nune population particulièrement fragilisée, notamment les familles monoparentales, qui \nreprésentent l’essentiel des créanciers alimentaires. Si des effets de seuil subsisteront, ils \nseront limités aux personnes disposant de revenus suffisants pour assurer leur \nautonomie financière complète. Finalement, l’amélioration des avances pourrait avoir un \neffet incitatif positif sur les bénéficiaires qui réalisent un revenu ou sont en capacité de \ntravail, qui pourraient en effet se sentir incités à reprendre un emploi ou à augmenter leur \ntaux d’activité pour (re)devenir (ou demeurer) autonomes. \n \nAu niveau financier, les montants d’avance vont progresser, ce qui déchargera les \nprestations situées en aval et permettra de compenser plus de 50% des montants \nsupplémentaires octroyés au titre d’avance. En outre, dans la mesure où les montants \nsupplémentaires seront, selon toute vraisemblance, recouvrés à plus de 50%, l’impact \nfinancier net de la mesure sera positif. \n \nEnfin, compte tenu des faibles volumes dont il est question, aucun impact significatif n’est \nattendu au niveau de la charge administrative de gestion de la prestation, qui sera plus \nque compensé par les dossiers dont l’ouverture sera évitée dans les prestations en aval.  \n\n\n\n \n\n46 \n\n6.3. RAISONE, ou repenser l’aide sociale neuchâteloise \n \n6.3.1. Genèse du projet \n \nComme déjà évoqué précédemment, le domaine de l’aide sociale est soumis à une \ncomplexification des situations vécues, mais également des normes applicables, \nengendrant un accroissement de la charge de travail des professionnels, le tout dans un \ncontexte de ressources financières restreintes.  \n \nCette pression a incité quelques responsables politiques de services sociaux régionaux à \ns’approcher du service cantonal de l’action sociale, afin d’ouvrir une réflexion sur la \nmanière d’appréhender les défis se présentant dans le domaine de l’aide sociale. Ceux-ci \nont permis de prendre conscience de la nécessité de « repenser le système », afin de \nrecentrer l’aide sociale sur ses tâches essentielles et lui redonner tout son sens. C’est sur \nla base de ces premières réflexions, et partageant le constat de la nécessité d’une \nréforme, que le Conseil de la facture sociale a pris l’option à fin janvier 2018 de lancer un \nvaste chantier. Le projet RAISONE (repenser l’aide sociale neuchâteloise) était né. \n \nL’importance des travaux à mener pour poser un nouveau système n’est pas à sous-\nestimer. La variété des tâches liées à l’aide sociale, ainsi que la multiplicité d’acteurs \ndirectement concernés (communaux, cantonaux et privés), rendent nécessaire une \norganisation claire du projet et une association étroite des partenaires de terrain. \n \nCependant, le Conseil d’État et les responsables politiques membres du Conseil de la \nfacture sociale estiment que, face aux défis importants auxquels est confronté le secteur, \nil est important que ces travaux puissent se dérouler maintenant et déployer leurs effets \nencore pendant la présente législature. Cet objectif répond non seulement à la volonté de \ndélivrer une prestation de qualité au regard des moyens à disposition, mais aussi à \nl’opportunité de faire coïncider cette réforme avec d’autres transformations qui impactent \ndirectement ou indirectement le domaine social. L’une de celles-ci, déjà évoquée \nprécédemment, est celle de l’intégration professionnelle, qui permettra, dès 2019, aux \nservices sociaux de recentrer leur champ d’intervention sur le suivi social.  \n \nTout cela doit également être mis au regard d’une des ambitions affichées par le Conseil \nd’État dans le cadre de son programme de législature 2018-2021, à savoir ramener les \ntaux de chômage et d’aide sociale dans la moyenne romande. L’atteinte de ce résultat, \nqui vise à réduire les fractures sociales dans le canton, dépendra de la capacité des \ncollectivités neuchâteloises à mettre en place un dispositif d’aide sociale en mesure \nd’assurer un accompagnement renforcé aux bénéficiaires appelés à se réinsérer.  \n \nDu point de vue des outils, même si l’aide sociale est avant tout un domaine de contact, il \ns’agira également de pouvoir ancrer la réforme dans la réalité du XXIème siècle et de \nsaisir les opportunités que représentent les transformations liées à la numérisation.  \n \n \n6.3.2. Objectifs \n \nObjectif 1 : Simplifier l’intervention des services en termes d’aide matérielle \n \nComme évoqué précédemment, les révisions opérées sur les normes d’aide matérielle \nneuchâteloises durant les dernières années ont notamment eu pour conséquence de \ncomplexifier le travail des services sociaux, qui sont confrontés à une multitude de cas de \nfigure pour appliquer le forfait d’entretien ou les prestations circonstancielles.  \n \nAfin de retrouver des disponibilités accrues pour renforcer l’accompagnement social, une \nsimplification des normes doit être envisagée. Cet objectif est d’ailleurs également une \npréoccupation que l’on rencontre dans d’autres cantons, ainsi qu’au sein de la CSIAS. \n\n\n\n \n\n47 \n\n \nSimplifier l’aide matérielle à Neuchâtel nécessitera de : \n\n- mettre en place des modifications de normes permettant d’alléger l’intervention des \nservices sociaux en termes d’aide matérielle (prestation financière) ; \n\n- mener des réflexions sur les rythmes et l’intensité du suivi des bénéficiaires, par \nexemple en déployant un effort plus important dans la première année de recours à \nl’aide sociale, en mettant en oeuvre des suivis différenciés selon les besoins de \nl’usager (catégorisation des publics), etc.. \n\n \nObjectif 2 : Repenser le rôle et les missions des intervenants \n \nLa croissance du nombre de bénéficiaires durant la dernière décennie a généré une \ncharge de travail grandissante, obligeant les SSR à fixer des priorités.  \n \nLes assistants sociaux, accaparés à répondre aux besoins d’ordre financier des usagers, \nont été trop souvent contraints de privilégier l’aide matérielle (financière) au détriment de \nl’aide personnelle (suivi social).  \n \nDans la mesure où la situation financière des collectivités neuchâteloise ne permet pas \nd’imaginer un renforcement de la dotation en personnel des SSR, il s’agit de travailler à \ndes mesures organisationnelles et à une redéfinition des rôles des professionnels.  \n \nL’enjeu futur pour un assistant social sera, par exemple, de dégager du temps pour \naméliorer l’accompagnement des bénéficiaires. Cela sera bénéfique pour l’aide \npersonnelle dispensée et permettra également de redonner davantage de sens au travail \nsocial. La priorité temporelle de l’implémentation de la stratégie d’intégration \nprofessionnelle (IP) dans les SSR en 2019 représente un aiguillon pour empoigner ce \nchantier. Dès que les processus de travail permettant aux SSR de s’inscrire dans le \ncadre IP seront définis, la réflexion pourra se poursuivre. Elle portera non seulement sur \nles SSR, mais aussi plus largement sur les guichets sociaux régionaux (GSR) créés en \n2014 dans le cadre d’ACCORD, qui totalisent une quinzaine de postes de gestionnaires. \n \nRepenser le rôle et les missions des professionnels, nécessitera de : \n\n- mettre en œuvre IP avec les 2 SSR-pilotes désignés (le Locle/Montagnes \nneuchâteloises et Neuchâtel), au second semestre 2018 ;  \n\n- préparer la mise en œuvre d’IP pour tous les SSR dès 2019 ; \n\n- réfléchir plus largement sur les rôles futurs des professionnels des SSR (assistants \nsociaux, collaborateurs administratifs, conseillers en insertion) et des professionnels \ndes GSR (gestionnaires ACCORD), tout spécialement dans les champs de l’insertion \nsociale et socio-professionnelle. \n\n \nObjectif 3 : Renforcer la gouvernance de l’aide sociale \n \nCet objectif vise à répondre à deux constats.  \n \nLe premier est lié à l’organisation des compétences en matière d’aide sociale dans le \ncanton. En effet, le domaine est fortement imbriqué entre l‘intervention des communes \nsur le plan opérationnel via les services sociaux régionaux (SSR) et la nécessité d’édicter \nun cadre référentiel commun, via le service cantonal de l’action sociale (SASO) par son \noffice de l’aide sociale (ODAS). Cet enchevêtrement des compétences est assumé et \nn’est pas remis en cause, ni par le Conseil d’État, ni par le Conseil de la facture sociale.  \n \n\n\n\n \n\n48 \n\nCependant, ces champs de compétences connexes génèrent parfois quelques \nconfusions voire incompréhensions, induites par une question récurrente : Qui décide \nquoi et en quelle matière de l’aide sociale ?  \n \nDès lors que la réponse à cette question varie en fonction de l’interlocuteur, il est \nnécessaire de refixer un cadre mieux lisible sur les rôles des uns et des autres.  \n \nLe second constat est lié aux collaborations et pratiques des SSR. En effet, les \nresponsables politiques communaux de ces services souhaitent explorer les possibilités \nd’harmonisation du pilotage qu’ils assument, en vue par exemple de définir des pratiques \ndavantage standardisées ou de déléguer certaines missions à des forces communes. \n \nRenforcer la gouvernance de l’aide sociale nécessitera de : \n\n- lancer des réflexions sur des organes actifs comme le Conseil de la facture sociale, la \nConférence des directeurs communaux en charge du social (CdC Social), le \nGroupement des responsables de SSR, le Colloque interservices de l’ODAS ; \n\n- initier une réflexion sur les aspects horizontaux, soit une gouvernance de l’aide \nsociale davantage intégrée, sans remettre en cause la co-responsabilité du canton et \ndes communes en la matière ; \n\n- mener des réflexions sur les thèmes/domaines, autres que l’aide sociale, à traiter \ndans les espaces de gouvernance (social privé, insertion socio-professionnelle, \nautres) et sur la place réservée au domaine social des migrations. \n\n \nIl est à noter que l’amélioration de la vue d’ensemble et de la connaissance des publics \naccompagnés ainsi que de leur prise en charge permettra au Conseil de la facture \nsociale d’avoir une vision plus claire des stratégies à développer par les SSR. \n \nLien avec les autres « briques » de la redéfinition des prestations \n \nLe projet RAISONE ne comprend pas, parmi ses objectifs, celui de la conceptualisation \nd’une prestation financière sans suivi. Cet élément fait l’objet d’une expérience menée \ndans deux SSR pilotes (Entre-deux-Lacs et Val-de-Travers), dont le bilan devra être tiré. \nL’idée globale de l’introduction de ce type d’aide sera reprise dans le cadre des réflexions \nliées à la prestation complémentaire cantonale (voir chapitre suivant). \n \n \n6.3.3. Organisation du projet RAISONE \n \nL’aide sociale est un domaine de compétences relativement imbriquées entre le canton \net les communes. Il est dès lors essentiel de relever que RAISONE est né de la volonté \nde ces deux niveaux institutionnels et que le projet est mené dans une logique de « co-\nconstruction » entre l’État et les autorités locales d’aide sociale.  \n \nFormellement, c’est le Conseil de la facture sociale qui porte la responsabilité de ce \nprojet et c’est lui qui a mandaté un comité de pilotage, composé du chef du DEAS, de \ndeux conseillers communaux en charge d’un SSR, ainsi que de deux cadres issus du \nservice cantonal de l’action sociale.  \n \nLes groupes de travail désignés correspondent à chacun des trois objectifs énumérés ci-\ndessus. Ils sont composés de responsables politiques et techniques des domaines \nconcernés, issus aussi bien du niveau communal que cantonal. \n \n\n\n\n \n\n49 \n\n \n \n \n\n6.3.4. Calendrier des travaux \n \nRAISONE a déjà commencé, au 1er trimestre de l’année 2018, pour ce qui concerne les \nséances du comité de pilotage et de certains groupes de travail.  \n \nEn effet, les travaux menés dans le cadre de l’implémentation de la stratégie d’intégration \nprofessionnelle avec les services sociaux ont débuté en mars 2018, une expérience-\npilote a été lancée dès août 2018 auprès de deux SSR (Le Locle/Montagnes \nneuchâteloises, Neuchâtel). \n \nTout au long de l’année 2018, les réflexions vont s’intensifier au sein des groupes de \ntravail, avec l’appui du comité de pilotage. \n \nLe calendrier politique fixé par le Conseil de la facture sociale, est le suivant :  \n\n- Vision concertée établie à la fin de l’année 2018 ; \n\n- Modifications législatives éventuelles et préparation de la mise en œuvre en 2019 ; \n\n- Déploiement de RAISONE en 2020. \n \nA ce stade, il est évidemment prématuré de préciser quelles seront les conséquences \ndes chantiers ouverts dans RAISONE et, surtout, d’évoquer les options finalement \nretenues, que cela soit en termes de révisions légales, de redéfinition du cadre \norganisationnel ou encore de budgets alloués.  \n \n \n6.3.5. Impacts financiers \n \nLe projet RAISONE ne poursuit pas directement un objectif d’économies, mais vise à \napporter plus de cohérence au système et à optimiser l’allocation des ressources pour \nrépondre au mieux aux besoins des usagers. \n \nCela étant, c’est bien en termes d’impact induit par RAISONE qu’une amélioration \nfinancière est attendue. En effet, le Conseil d’État est convaincu qu’une optimisation \nglobale du système et le ciblage du soutien social en fonction des besoins personnels du \nbénéficiaire permettra d’augmenter encore les résultats en matière de réinsertion.  C’est \ndonc de manière indirecte que les collectivités bénéficieront des effets positifs qu’induira \nla réforme.  \n  \n\n\n\n \n\n50 \n\n6.4. Prestation complémentaire cantonale \n \n \n6.4.1. Objectifs \n \nComme décrit précédemment, la vision du dispositif futur postule une nouvelle approche, \nportant sur deux points-clés :  \n\n- D’une part, l’analyse de la situation personnelle de l’usager ou de la famille, qui \npermettra de retenir la PCC ou l’aide sociale ; \n\n- D’autre part, le budget de l’usager ou de la famille, les éléments qui le composent et \nnotamment les besoins qui sont reconnus.  \n\n \nEn l’état des réflexions, la personne qui bénéficiera d’une aide financière publique sous \ncondition de ressources aura donc droit à : \n\n- Un subside LAMal ou ; \n\n- Une PCC (comprenant un subside LAMal) ou ; \n\n- Une aide sociale (comprenant un subside LAMal). \n \nEn résumé, on percevra à futur soit de l’aide sociale (aide matérielle), soit une PCC, mais \nen aucune façon les deux prestations en même temps. L’un des deux défis réside donc \ndans une parfaite coordination entre les deux systèmes, l’autre consistant à intégrer la \ncouverture des besoins reconnus liés à la formation (bourses) et des avances sur \ncontributions d’entretien directement dans l’aide sociale et la PCC. \n \nL’objectif prioritaire que poursuit l’introduction d’une PCC est en effet de centrer la \nréflexion sur les besoins de l’usager et d’y répondre en une seule intervention par une \nseule prestation, ainsi que nous l’avons exposé.  \n \nLa PCC doit permettre d’atteindre cet objectif par une solution plus simple que l’aide \nsociale, sans ajouter une couche supplémentaire à celle-ci, mais en la déchargeant au \ncontraire des nombreux dossiers de bénéficiaires qui ne nécessitent pas \nd’accompagnement social.  \n \nUne telle approche est évidemment positive pour la collectivité, qui se voit déchargée de \ntâches inutiles, mais également pour les bénéficiaires de la PCC, qui n’auront pas à \nrecourir à l’aide sociale. Par ailleurs, une conséquence induite sera la diminution du taux \nd’aide sociale, dont le niveau élevé est négatif pour l’image du canton. \n \nÀ noter que si l’objectif de l’introduction de la PCC n’est pas d’effectuer une économie \nfinancière au niveau des prestations versées aux bénéficiaires, un impact positif est \nrecherché. À court terme, le fonctionnement du dispositif devrait être allégé \nsignificativement, afin de dégager des ressources pour renforcer l’accompagnement \nsocial tout en respectant les enveloppes fixées dans le plan financier de législature. En \noutre, à moyen et long terme, un impact positif est attendu sur l’évolution des besoins, \ndans la mesure où le risque d’une entrée dans une logique d’assistance devrait être \nréduit pour les bénéficiaires de la PCC. \n \nConcernant les objectifs temporels, il faut relever que PCC et aide sociale devront être \nclairement délimitées, puisque l’introduction de la première impactera directement la \nseconde. Or, cette dernière fait parallèlement l’objet de réflexions approfondies dans le \ncadre du projet RAISONE. Dès lors, une entrée en vigueur simultanée de la PCC et de \nRAISONE à l’horizon 2020 serait idéale, si elle est possible. \n  \n\n\n\n \n\n51 \n\n6.4.2. Conduite du projet \n \nSi l’aide sociale est un domaine de compétences relativement imbriqué et pour lequel il \nimporte de co-construire entre le canton et les communes les réflexions de réforme, le \nprojet de mise en place d’une PCC relève, pour l’heure, du canton. Sa conduite sera dès \nlors assurée par le DEAS, via le SASO. Néanmoins, en regard des liens étroits avec le \nprojet RAISONE, et dans la mesure où le financement de la prestation sera intégré dans \nla facture sociale harmonisée, les communes seront associées aux réflexions. \n \nAfin d’éviter un saut dans l’inconnu, qu’on ne peut en aucun cas se permettre, des \néclairages très précis seront nécessaires, sur le système en général ainsi que pour la \nfixation plus fine d’une série de curseurs. Ce type d’éclairage et d’analyses nécessiteront \nun mandat d’accompagnement par un institut de recherche.  \n \nÀ noter que des analyses fouillées ont été effectuées ces dernières années par de tels \ninstituts sur mandat des cantons de Vaud et de Genève, pour la prestation PC famille \nqu’ils ont tous deux introduite. Même si le public ciblé par la PCC ne sera pas le même, \nles enseignements tirés de l’analyse des dispositifs vaudois et genevois seront précieux \npour affiner le modèle que nous avons esquissé dans le présent rapport. \n \nLe projet de mise en place d’une PCC se découpe logiquement dans les trois temps \nsuivants, qui se chevaucheront ainsi que nous le verrons au chapitre suivant : \n \n1. Analyse détaillée des questions-clés, à savoir les critères permettant d’octroyer une \n\nPCC plutôt que l’aide sociale (emploi/démarche IP/formation), les charges et revenus \nqui seront pris en compte pour le calcul de la prestation, la définition des barèmes \nainsi que le rythme auquel cette PCC doit être révisée. Le tout accompagné des \nprojections chiffrées correspondantes ; \n\n \n2. Examen et définition des flux et processus, interrogation de l’organisation et de la \n\ndélivrance de la prestation ; \n \n3. Définition et exécution des mandats relatifs aux développements informatiques. Les \n\ndemandes de prestations sociales ainsi que leur processus de traitement étant \naujourd’hui déjà fortement informatisées, la réforme proposée nécessitera leur \nrefonte. Surtout, les expériences réunies lors de la mise en place de réformes \nd’envergure telle qu’ACCORD ont montré toute l’importance de très bien préciser les \n« métiers » que l’on veut informatiser dans un « cahier des charges » très précis.  \n\n \n \n6.4.3. Calendrier des travaux \n \nUne pré-étude de faisabilité réalisée par le SASO au printemps 2017 a livré de premiers \nenseignements. Elle doit impérativement être suivie par des analyses plus poussées, \navec l’appui d’experts externes, portant notamment sur les questions-clés mentionnées \nci-avant. Cette étape débutera courant 2018 pour s’achever à la fin du 1er trimestre 2019. \n \nSuivra dès le second trimestre 2019 jusqu’à la fin de cette même année l’analyse des flux \net processus, qui permettront de construire véritablement la PCC, son calcul, sa \ndélivrance, son recouvrement et sa restitution, ainsi que l’identification de ses \ncomposantes de type avance ou frais de formation. \n \nEnfin, la définition des cahiers des charges, puis la concrétisation des développements \ninformatiques se fera dès le 2e semestre 2019. \n \nCe calendrier ambitieux devrait permettre de rejoindre celui de RAISONE et de faire en \nsorte que ces deux réformes soient déployées conjointement à l’horizon 2020.   \n\n\n\n \n\n52 \n\n7. CONSÉQUENCES ET IMPACTS DES RÉFORMES ENVISAGÉES \n \n \nLe présent chapitre portera sur les quatre étapes décrites au chapitre précédent, tout en \nprécisant que les conséquences des étapes les plus éloignées sont à apprécier \ndavantage comme des objectifs à atteindre que comme des analyses d’impact. \n \n \n7.1. Aspects juridiques \n \nEn ce qui concerne les conséquences juridiques, précisons d’entrée que tant pour les \nsubsides LAMal que pour les avances de contribution d’entretien, aucune modification \nlégislative n’est envisagée.  \n \nS’agissant de RAISONE, les travaux tout juste initiés ne permettent pas encore d’affirmer \nou d’infirmer la saisie du Grand Conseil pour l’une ou l’autre mesure qui sera proposée.  \n \nEnfin, il va de soi que la création d’une prestation complémentaire cantonale nécessitera \ndiverses modifications législatives, dont votre autorité sera saisie en principe en 2019. \n \n \n7.2. Aspects financiers \n \nPour les subsides LAMal, le cadre financier sera à l’avenir toujours et encore tributaire de \nplusieurs facteurs exogènes : l’évolution des besoins de la population, les contraintes du \ndroit fédéral, la part fédérale de financement ainsi que l’évolution des tarifs de primes. \nComme jusqu’ici, l’établissement du budget se fera en posant des hypothèses quant à \nces différents aspects, puis en déterminant l’enveloppe financière à prévoir en regard du \ncalibrage souhaité des prestations relevant de la compétence cantonale, respectivement \ndes contraintes financières à intégrer. Ces éléments ne changeront pas à l’avenir. \n \nToutefois, la réforme prévue introduit un paramètre supplémentaire, en affirmant des \nobjectifs précis quant aux prestations à assurer au profit des bénéficiaires de subsides \nordinaires, qu’il s’agira pour le Conseil d’État de concilier avec la réduction de l’enveloppe \nde 8,33 millions de francs inscrite dans le PFL (économie de 5 millions de francs pour \nl’État et 3,33 millions de francs pour les communes), soit un tiers de l’enveloppe dévolue \naux subsides « ordinaires » (hors PC AVS/AI et aide sociale). Les simulations effectuées \nsur la base des éléments connus démontrent que la réforme proposée permettra de \nconcrétiser les objectifs financiers ambitieux dès 2019. Il s’agira néanmoins d’assurer par \nla suite une évolution des enveloppes dévolues aux subsides qui soit en adéquation avec \nl’évolution des primes et des revenus des bénéficiaires. \n \nEn ce qui concerne les avances de contributions d’entretien, l’impact financier attendu est \nune légère économie à court terme, doublée d’une influence positive sur l’évolution des \nbesoins à moyen et long terme.  \n \nÀ ce stade, il n’est pas prévu que RAISONE ait une incidence financière durable, \npuisqu’il s’agit de réallouer les ressources existantes pour améliorer l’accompagnement \ndes bénéficiaires. Il est toutefois probable que des dépenses ponctuelles seront \nnécessaires pour mener à bien la réforme, qui feront l’objet de sollicitations en temps \nvoulu. À moyen terme, l’amélioration de l’accompagnement devrait impacter positivement \nl’évolution des coûts. \n \nS’agissant enfin de la PC cantonale, cette dernière devrait être calibrée de manière à ce \nque le coût des aides financières reste très proche du niveau actuel. Des coûts uniques \nde mise en œuvre seront nécessaires, qui seront clarifiés lorsque votre Autorité sera \nsollicitée. L’impact éventuel sur la RPT devra aussi être soigneusement évalué. \n\n\n\n \n\n53 \n\n \n7.3. Ressources humaines \n \nPour les subsides LAMal tout comme pour les avances de contributions d’entretien, les \nmodifications porteront sur les conditions financières d’accès à la prestation (les \nbarèmes). Les processus de travail et les points d’accès aux prestations resteront \ninchangés. Les nouveautés pourront être déployées sans solliciter de ressources \nsupplémentaires. De même les analyses encore à conduire pour ajuster les barèmes \nseront effectuées sans mandat ou appui externe. Les changements proposés n’auront \ndonc pas d’impact sur la dotation en ressources humaines. \n \nConcernant RAISONE et notamment ses volets « Simplifier l’intervention des services \nsociaux en matière d’aide matérielle » et « Repenser le rôle et les missions des \nintervenants », les personnels (communaux) des GSR et SSR verront leurs missions \névoluer, tant au niveau des assistants sociaux que des collaborateurs socio-\nadministratifs, ce qui induira probablement des réallocations de ressources. Il est aussi \npossible que le service cantonal de l’action sociale soit impacté quant à ses missions. \nToutefois, en termes de dotation globale du dispositif, RAISONE ne contient pas \nd’objectif de réduction, ni ne devrait générer de hausse, sous réserve d’appuis externes \nen termes d’expertise et d’accompagnement de la mise en œuvre (en principe sous \nforme de mandats). \n \nEnfin, la prestation complémentaire cantonale doit permettre de décharger sensiblement \nles SSR. Ce gain doit non seulement permettre de couvrir les ressources qui seront \nnécessaires pour produire la nouvelle prestation, mais également pour renforcer \nl’intensité de l’accompagnement social proposé par les services sociaux. Il est toutefois \nprématuré de confirmer la faisabilité, la temporalité et l’ampleur des réductions attendues, \nni de déterminer dans quelle mesure ces dernières impacteront les dotations respectives \ndu canton et des communes. \n \n \n7.4. Outils informatiques \n \nConcernant les subsides et les avances, les réformes envisagées pourront se faire en \ns’appuyant sur les outils existants, sous réserve d’interventions de paramétrage d’ores et \ndéjà planifiées. Par ailleurs, l’évolution prévue de l’outil-métier lié aux subsides (DIOCAM)  \nest intégrée dans le schéma directeur de l’informatique cantonale. \n \nConcernant l’aide sociale, l’application SACSO, commune à tous les services sociaux du \ncanton et au SASO, ne répond plus aux besoins actuels. Cela est bien compréhensible si \nl’on précise que SACSO a été développé à l’aube des années 2000. Ainsi, en juin 2016, \nle Conseil de la Facture sociale a été informé de la nécessité de remplacer SACSO, \nselon un constat partagé par le service informatique de l’entité neuchâteloise (SIEN) et le \nSASO. Le projet baptisé LIANE (logiciel intégré de l’aide sociale neuchâteloise) a été \nlancé. Si ce développement n’est pas un effet induit par les réformes présentées dans ce \nrapport, sa réalisation doit évidemment en tenir compte.  \n \nUne organisation de projet, pilotée conjointement par le SIEN et le SASO et impliquant \nles services sociaux régionaux et privés, a été mise en œuvre sur 2017 et plusieurs \ngroupes de travail sont mobilisés depuis février 2018. À ce jour, les travaux avec les \ndéveloppeurs d’un fournisseur externe vont bon train. L’objectif d’implémentation d’un \nnouveau logiciel est fixé à ce stade dans le courant de l’année 2019. Le projet est d’ores \net déjà inclus dans le schéma directeur informatique cantonal. \n \nEnfin, la mise en place de la prestation complémentaire cantonale nécessitera un outil \ninformatique dédié, sans lequel il sera impossible de pouvoir assurer le développement \nd’une telle prestation. Ces éléments n’ont pour l’heure pas été détaillés dans les \n\n\n\n \n\n54 \n\npremières discussions initiées avec le SIEN, mais un crédit d’investissement est \ndemandé au budget 2019. Une analyse financière fine doit encore être effectuée et sera \nprésentée dans le cadre du rapport ultérieur dédié à la mise en place de la PC cantonale, \nen même temps que les délais pourront être confirmés.  \n \n \n7.5. Réforme de l’État \n \nLa redéfinition des prestations est en totale adéquation avec le programme des réformes \nde l’État et sa philosophie. Elle s’inscrit en outre en déclinaison directe du programme de \nlégislature. \n \n \n7.6. Communes \n \nAvec l’introduction d’une facture sociale harmonisée et la création d’un Conseil dédié, les \ncommunes sont désormais étroitement associées à la politique sociale cantonale, ce qui \npermet de partager une vision commune de l’action sociale.  \n \nLa réforme RAISONE décrite dans le présent rapport exprime la volonté du canton et des \nreprésentants des communes de repenser l’aide sociale à Neuchâtel. Les autres \nréformes s’inscrivant également dans le périmètre de la facture sociale harmonisée, elles \nimpactent directement les communes, qui sont par ailleurs associées aux travaux. \n \nÀ noter encore que la redéfinition des prestations sociales ne remet pas en cause les \npoints d’entrée décentralisés et de proximité que constituent les GSR, ni la compétence \nde la commune (ou la région) de domicile comme autorité d’aide sociale. \n \n \n \n8. CONSULTATION \n \n \nMalgré le fait que le présent rapport ne contient aucune modification législative, les \nintentions présentées ont une importance stratégique significative quant à l’orientation \nfuture de la politique sociale cantonale. La redéfinition des prestations sous condition de \nressources concernera plusieurs dizaines de milliers de personnes, redessinera des flux \nfinanciers de plusieurs centaines de millions de francs par an et induira des évolutions \nmajeures pour l’ensemble du personnel impliqué des services communaux et cantonaux.  \n \nC’est pourquoi le Conseil d’État a décidé de procéder à une large consultation qui s’est \ntenue entre le 18 juin et le 21 août 2018. Le gouvernement a invité les partis politiques, \nles communes – par leurs autorités politiques, ainsi que par les acteurs de terrain que \nsont les GSR et les SSR –, les associations professionnelles concernées ainsi que de \nnombreux partenaires du dispositif social cantonal à se positionner quant aux constats \nposés, à la vision stratégique proposée et à la planification du projet. \n \nLe retour de la consultation est particulièrement riche en termes de contenu et de \nvolume, puisque près de 85% des entités consultées ont fait parvenir leur avis, ce qui \nconstitue un taux de réponse très élevé. Les nombreux commentaires démontrent \nl’intérêt pour ce rapport et la lecture attentive qui en a été faite.  \n \nDe nombreux ajustements ont été apportés au rapport suite à la consultation, tandis que \nles principales prises de position et remarques n’ayant pas engendré d’adaptation du \nrapport sont résumées ci-après. \n \n \n\n\n\n \n\n55 \n\nGénéralités et périmètre du rapport \n \nLe bilan dressé par le Conseil d’État est largement partagé, même s’il est relevé que les \nréformes évoquées ont été menées dans un contexte financier qui ne les a pas facilitées.  \n \nGlobalement, les entités consultées ont réservé un accueil favorable aux propositions du \nConseil d’État. Elles relèvent cependant que ce rapport se focalise sur une partie de la \npolitique sociale et non sur son ensemble, ce qui est vrai. Soulignons cependant que ce \ntrain de réformes, centré sur les prestations sous conditions de ressources, ne remet pas \nen cause les divers projets qui sont actuellement menés en parallèle et qui touchent \nd’autres pans de la politique sociale (par exemple la prévention de l’endettement ou \nl’insertion des jeunes).  \n \n \nRéforme des subsides à l’assurance-maladie \n \nLa linéarisation des subsides LAMal est saluée et les nouvelles modalités largement \nsoutenues. Ainsi, la quasi-totalité des entités ont dit qu’en cas d’incompatibilité entre les \nbesoins et les moyens, il conviendrait de privilégier le respect du modèle présenté plutôt \nque l’atteinte absolue des objectifs financiers inscrits dans le PFL. De nombreuses prises \nde position regrettent par ailleurs la contrainte d’économies qui accompagne cette \nréforme et les risques qu’elle induit pour une partie des actuels bénéficiaires.  \n \nParmi les entités consultées qui ont émis ces préoccupations, un parti politique a \ndemandé à ce que les réformes des subsides LAMal et de la fiscalité soient liées dans \nleur traitement. Le Conseil d’État a examiné en détail cette demande. Il est exact que la \nrévision de la fiscalité viendra alléger la charge fiscale de certaines catégories de \nménages ayant des revenus modestes et qui verront leur droit aux subsides diminuer. \nCependant, l’idée d’un traitement et d’une entrée en vigueur simultanées se heurte à \nplusieurs obstacles importants :  \n\n- L’échelle des subsides pour l’année suivante doit être communiquée par les cantons \naux caisses d’assurance-maladie à la mi-novembre, alors même que le niveau des \nprimes n’est connu qu’à la fin septembre. La fenêtre temporelle pour définir le niveau \ndes subsides est donc très limitée \n\n- La réforme de la fiscalité est déjà liée à d’autres réformes, notamment celle relative à \nla péréquation. Ajouter un lien supplémentaire serait de nature à complexifier \nd’avantage, voire à fragiliser les réformes de fond qui doivent être opérées dans ces \ndifférents domaines.  \n\n- Enfin, un retard dans l’entrée en vigueur de la réforme des subsides aurait un effet \ndirect sur le budget 2019, puisque l’objectif d’économies projetées dans ce domaine \net découlant du programme financier de législature ne pourrait être réalisé. \n\nAu vu de ce qui précède, le Conseil d’État ne peut raisonnablement accéder la demande, \nmais confirme sa volonté que les réformes précitées soient toutes rapidement opérées.  \n \nToujours concernant le système des subsides, une autre formation politique a demandé \nque le gouvernement étudie la possibilité de faire un pas supplémentaire en supprimant \nle principe de quasi-automaticité (cf. chap.2.4.5 et annexe 1 p.65). Si le Conseil d’État \ncomprend la volonté d’examiner toutes les pistes d’efficience, il est cependant d’avis que \nle basculement complet dans un système de demandes générerait plus d’inconvénients \nque d’avantages. En effet, il s’agit de rappeler que la communication du droit à la \nréduction des primes aux personnes de condition économique modeste ressort d’une \nobligation fédérale. Dès lors, la suppression de la quasi-automaticité ne permettrait pas \nau canton de se soustraire à son obligation d’information ciblée. De plus, cela induirait \nque toute personne ayant été identifiée comme ayant potentiellement droit à un subside \ndoive déposer, annuellement, une demande de prestations sociales auprès d’un GSR, \n\n\n\n \n\n56 \n\ncomme c’est le cas pour la part de bénéficiaires qui n’entrent pas dans le système de \nquasi-automaticité. Au final, ce basculement de près de 11'000 bénéficiaires impliquerait \nune sollicitation accrue des guichets générant un besoin de ressources supplémentaires. \n \nComme indiqué au chapitre 6.1.4 relatif au système de subsides retenu, s’il est trop tôt \npour tirer un bilan complet des effets de la quasi-automaticité, il apparaît d’ores et déjà \nque celle-ci permet une vérification plus précise de l’exactitude des données à \ndisposition, tout en demeurant conforme à la législation fédérale et en s’assurant que \npersonne ne reçoive une prestation qu’elle ne solliciterait pas. Au vu de ce qui précède, \nle Conseil d’État est d’avis qu’il serait contreproductif d’imaginer de supprimer ce système \nau vu des contraintes supplémentaires que cela induirait. \n \n \nDéplafonnement des avances sur contribution d’entretien \n \nLe déplafonnement des avances sur contributions d’entretien est plébiscité. Les \nremarques de détail ont été analysées et, pour la plupart, prises en compte. \n \n \nRAISONE \n \nLa réforme de l’aide sociale récolte une large adhésion.  \n \nLa consultation a permis aux entités de formuler divers points d’attention. Il a, par \nexemple, été mis en exergue la nécessité de mener des analyses destinées à mieux \nidentifier et ensuite prendre en compte les besoins différenciés des usagers et en \nparticulier ceux de certains groupes spécifiques, par exemple les familles \nmonoparentales. Le besoin de clarifier les rôles institutionnels (aide matérielle, suivi \nsocial, contrôle) et ceux des professionnels des GSR et SSR (assistants sociaux, \npersonnel administratif, gestionnaires sociaux-administratifs) a également été relevé de \nmanière récurrente par les entités concernées.  \n \nToutes ces questions sont pertinentes, à mesure qu’à ce stade, il s’agit encore de les \ntraiter avec les partenaires, comme le prévoit l’organisation de projet RAISONE. \n \n \nPrestation complémentaire cantonale \n \nL’idée d’introduire une prestation complémentaire cantonale rencontre un grand intérêt et \nest majoritairement soutenue. Cependant, la définition de la prestation a suscité de \nnombreuses questions tant sur son périmètre que sur son interaction avec l’aide sociale, \nles rôles et autres aspects techniques relatifs à sa détermination et délivrance. Ainsi, \nplusieurs entités consultées ont indiqué qu’elles n’étaient pas encore en mesure de se \npositionner de manière définitive, ce qui est bien compréhensible. En effet, il s’agira de \ntravailler de manière approfondie sur l’ensemble de ces questions durant les prochains \nmois, avant de soumettre une proposition concrète à l’appréciation du Grand Conseil. \n \n \nClassement des motions et postulats \n \nAucune entité et, en particulier, aucun des partis politiques qui nous ont fait parvenir leur \nprise de position n’a exprimé son opposition au classement des motions et postulats \nproposé dans le présent rapport. \n  \n\n\n\n \n\n57 \n\n9. CLASSEMENT DE PROPOSITIONS PARLEMENTAIRES \n \n \nLe Grand Conseil a accepté cinq objets ces dernières années portant sur divers aspects \nde la politique sociale traités dans le présent rapport. Nous les regroupons par thèmes et \nindiquons à la suite de chacun d’eux les raisons pour lesquelles nous considérons que le \nprésent rapport y répond. \n \nLe Conseil d’État vous propose de prendre acte du présent rapport et de classer les cinq \nobjets suivants. \n \n \n9.1. Lutte contre les effets de seuil \n \nEn date du 30.01.2008, votre Autorité acceptait sans débat la motion du groupe socialiste \n07.198 « Pour une politique sociale cohérente » dont la teneur est la suivante : \n \n\nNotre politique sociale est incohérente dans la mesure où les dispositions \nlégislatives et réglementaires régissant les allocations de ressources, souvent en \nlien avec la fiscalité, incitent les personnes qui en bénéficient à renoncer à \nrechercher une augmentation de leurs revenus nets par crainte d’une diminution \nconsidérable de leurs revenus disponibles. \n \nRappelons que le revenu disponible s’obtient, à partir du revenu net, par la \ndéduction de la charge fiscale et des primes d’assurance maladie. Il est aussi \npossible d’ajouter à ces déductions un loyer moyen déterminé par la taille de la \nfamille et les frais de garderie. \n \nLe récent rapport de la CSIAS (Conférence suisse des institutions d’action \nsociale) met en évidence l’incohérence de la politique sociale et ses effets \nincitatifs négatifs en donnant différents exemples. \n \nIl illustre notamment celui d’une famille monoparentale avec un enfant disposant \nd’un revenu annuel brut de 45.563 francs. En ville de Sion le revenu disponible de \ncette famille (compte tenu des différents transferts sociaux) est de 37.242 francs. \nLorsque le salaire brut de cette famille dépasse 47.000 francs, le revenu \ndisponible tombe à environ 28.000 francs. Elle ne retrouvera le revenu disponible \nantérieur que par une augmentation de 25.000 francs de son salaire brut, soit au \nniveau de 72.000 francs. Cette famille monoparentale n’a donc aucun intérêt à \naméliorer le montant de son salaire brut si cette augmentation n’est pas \nsubstantielle, c’est-à-dire si elle n’atteint pas quelque 25.000 francs. \n \nAinsi, en 2007 en ne tenant compte que des effets des subsides pour l’assurance \nmaladie, un couple sans enfant dont le revenu est juste au-dessus de celui qui lui \npermettrait de bénéficier de l’aide sociale a un revenu mensuel disponible \ninférieur de 366 francs par rapport à un couple bénéficiaire de l’aide sociale. En \nfaisant un calcul plus précis tenant compte de la fiscalité et d’autres éléments \nréglementaires on parviendrait à mettre en évidence une différence de revenu \ndisponible mensuel supérieure à 500 francs. \n \nUne partie des incohérences de la politique sociale est induite par des \ndispositions du droit fédéral, mais nous sommes persuadés qu’il est possible, en \nagissant déjà dans le cadre du droit cantonal, d’apporter des corrections \nsignificatives à cette incohérence aux effets incitatifs négatifs. Cela implique un \ntravail qui ne pourrait probablement pas être assumé à brefs délais par les seules \nforces et compétences actuelles de l’administration. \n \n\n\n\n \n\n58 \n\nLe Grand Conseil devrait pouvoir se prononcer sur différentes propositions de \nmodifications des dispositions régissant les allocations sous condition de \nressources en toute connaissance des coûts et des éventuels effets pervers \nsusceptibles d’être induits par les différentes propositions. \n \nIl est urgent de mettre en place ce qu’il est possible de qualifier de conditions \ncadre d’une politique sociale cohérente et efficace en mettant fin aux effets \nincitatifs négatifs des dispositions actuelles. C’est pourquoi nous demandons au \nConseil d’État: \n– D’étudier la possibilité de corriger les dispositions régissant les allocations sous \ncondition de ressources, en tenant compte aussi d’éventuels effets de la fiscalité, \nafin que toute augmentation de revenu net induise une augmentation, si minime \nsoit-elle, du revenu disponible. \n– De se doter rapidement des moyens adéquats lui permettant de mener à bien \ncette étude dans les meilleurs délais, par exemple par la nomination d’un-e chef-\nfe de projet en complément des disponibilités actuelles de l’administration. \n \nL’urgence est demandée. \n \nSignataires: M. Maire-Hefti, O. Duvoisin et J.-C. Berger. \n \n\nLe 19.02.2013, votre autorité acceptait par 88 voix contre 5 la motion amendée Cédric \nDupraz 12.130 « Effets de seuil: étude et suppression ». Nous vous rappelons ci-\naprès la teneur de la dite motion \n \n\nLa politique sociale regroupe l'ensemble des dispositions et mesures qui visent à \nprévenir, supprimer ou atténuer les situations de détresse et les problèmes \nsociaux, tant au niveau individuel que collectif. Elles visent entre autres à \naméliorer la situation des personnes les plus fragilisées de la société. \n \nToutefois, la difficulté d'améliorer l'efficience de la politique sociale actuelle réside \nen grande partie dans l'existence d'effets de seuil. Sources d'injustice et \nd'incitation négative, ces effets occasionnent le plus souvent des situations \nparticulièrement dramatiques, tant sur un plan social qu'économique. \n \nDe plus, les effets de seuil existent, de manière non exhaustive, en matière de \npolitique fiscale, de subsides d'assurance-maladie, de frais de garde, de \nlogements (surtaxe HLM) que d'entrée ou de sortie de l'aide sociale. Cette \nsituation est d'autant plus complexe que les différents leviers disponibles sont en \ninteraction les uns et les autres, demandant ainsi des compétences transversales \nafin d'annihiler les effets, sans les déplacer. \n \nDès lors, la nécessité de renforcer les mesures contre ces effets, tout en les \ncoordonnant de manière globale, doit plus que jamais devenir une priorité en \nmatière de politique sociale. Nous demandons donc au Conseil d'État d'établir un \nrapport faisant le point de la situation, et présenter des propositions pour remédier \naux problèmes constatés. \n \nCosignataires: F. Konrad, T. Buss, F. Jeandroz, D. Angst, S. Barbetti Buchs, P. \nHerrmann, T. Bregnard, G. Würgler, D. Ziegler, F. Fivaz, L. Debrot, M. Zurita et D. \nde la Reussille. \n\n \nLe Conseil d’État propose le classement de ces deux objets, considérant que le rapport \nexpose de manière détaillée comment les effets de seuil et autres incitations négatives \nseront éliminées dans l’ensemble de la politique sociale cantonale.  \n \n \n\n\n\n \n\n59 \n\n9.2. Prestations complémentaires cantonales \n \nLe 3 septembre 2008, votre autorité adoptait le postulat déposé par la députée Doris \nAngst « Introduction d'un système de prestations complémentaires pour les \nfamilles à faible revenu en plus des allocations familiales » dont la teneur est la \nsuivante : \n \n\nLe Conseil d'État est chargé d'étudier l'introduction d'un système de prestations \ncomplémentaires pour les personnes à faibles revenus en plus des allocations \nfamiliales. Pour ce faire, il peut s'inspirer par exemple du modèle tessinois. \n \nCosignataires: L. Debrot, A. Bringolf, J.-C. Pedroli, Patrick Erard, P. Herrmann, D. \nde la Reussille, P.-A. Thiébaud, V. Pantillon et M. Ebel. \n\n \nLe 22 février 2012, le Grand Conseil acceptait par 59 voix contre 46 la motion du groupe \nsocialiste 11.158 « Prestations complémentaires pour les familles » dont la teneur est \nla suivante : \n \n\nComment lutter contre la pauvreté des familles et par conséquent celle des \nenfants! \n \n8,8% de la population résidant en Suisse vit en-dessous du seuil de pauvreté. \nParmi cette population, 26,3% sont des familles monoparentales, 11,4% des \ncouples avec deux enfants et 23,9% des couples avec trois enfants. On ne \ndispose malheureusement pas de chiffres cantonaux. \n \nCes chiffres sont intolérables! \n \nAprès le dépôt de deux initiatives fédérales en 2000, le Conseil fédéral s'est joint \nà la Conférence des directeurs des affaires sociales (CDAS), l'initiative des villes \net l'Association des communes suisses dans une déclaration commune faite à \nl'issue de la Journée nationale sur la pauvreté du 9 novembre 2010 pour poser le \ndécor. Le constat est le suivant: les familles sont particulièrement menacées par \nla pauvreté, étant donné que les frais d'entretien augmentent avec le nombre \nd'enfants, alors même que les possibilités de travailler diminuent en raison de la \nmultiplication des tâches familiales. Ainsi, même avec une activité lucrative, le \nrevenu des familles ne suffit souvent pas à couvrir les besoins de base. \n \nDans ce cadre, le Conseil fédéral a formulé quatre recommandations à l'attention \ndes cantons dans le but de réduire le nombre de familles menacées ou frappées \npar la pauvreté. Ces dernières portent sur les éléments suivants: \n \n1) le renforcement des allocations familiales, \n2)  le lien entre les systèmes fiscaux cantonaux et le dispositif social, \n3) le développement d'une offre d'accueil extrafamilial répondant aux besoins, \n4) et l'introduction de prestations complémentaires pour les familles à faible \n revenu. \n \nL'intention générale est bien de prévenir durablement le recours des familles à \nl'aide sociale. Ces recommandations ont d'autant plus de sens quand on connaît \nnotre réalité cantonale: \n \n– un tiers des bénéficiaires de l'aide sociale ont entre 0 et 17 ans, \n– près d'une famille monoparentale sur deux (40%) avec trois enfants et plus \n\nrecourt à l'aide sociale, \n \n \n\n\n\n \n\n60 \n\n– lorsque l'aide sociale intervient en complément d'une activité lucrative et que la \nfamille est monoparentale, l'activité est très partielle et les perspectives de sortie \nde l'aide sociale sont faibles. \n\n \nA l'instar d'autres cantons, nous demandons quand les familles neuchâteloises \npourront bénéficier d'une telle prestation. Quand permettrons-nous à de \nnombreuses familles actives de vivre dans la dignité? \n \nLa pauvreté des familles mérite plus que des intentions et des rapports! Le canton \nde Neuchâtel pourrait s'inspirer dans ses réflexions de ce qui se fait dans le \ncanton du Tessin en incluant les réflexions sur l'introduction des prestations \ncomplémentaires pour les familles au projet de réforme du dispositif social \ncantonal largement soutenu en 2005 par notre Conseil lors de l'adoption de la loi-\ncadre sur l'harmonisation et la coordination des prestations (projet ACCORD). \n \nEn complément d'un salaire minimum, que nous appelons de nos voeux, nous \ndemandons donc au Conseil d'État d'étudier la mise en place de prestations \ncomplémentaires pour les familles ayant une activité lucrative mais vivant au-\ndessous du seuil de pauvreté. \n \nL'objectif de cette mesure serait de: \n– sortir les familles de l'aide sociale qui n'y ont pas leur place, \n– prévenir et lutter contre la pauvreté des familles et des enfants. \n… et dans un deuxième temps diminuer les dépenses de l'aide sociale. \n \nSignataires: C. Fischer, M. Docourt Ducommun, M. Béguelin, J.-C. Berger, L. \nPerrin, S. Vuilleumier, M. Maire-Hefti, B. Goumaz, F. Cuche, M. Guillaume-Gentil-\nHenry, L. Zwygart-de Falco, J. Lebel Calame, G. Hirschy, D. Angst, M. Giovannini, \nB. Hurni, C. Maeder-Milz, A. Blaser, A. Clerc-Birambeau, S. Latrèche, S. \nFassbind-Ducommun, G. Spoletini et A. Houlmann. \n\n \nLe nouveau dispositif dessiné par le présent rapport inclut une prestation complémentaire \ncantonale. Toutefois, contrairement à ce qu’envisageaient les deux propositions \nparlementaires ci-avant, le Conseil d’État ne souhaite pas limiter cette prestation aux \nseules familles, mais entend l’utiliser pour couvrir les besoins matériels d’un maximum de \nbénéficiaires de l’aide sociale qui ne nécessitent pas d’accompagnement particulier et/ou \nqui bénéficient par ailleurs de l’accompagnement d’autres services du dispositif. Ainsi, la \nprestation qui sera mise en place, si votre autorité l’accepte, sera accessible aux \nménages qui touchent de l’aide sociale en complément d’un revenu du travail, aux jeunes \nbénéficiaires de l’aide sociale qui sont en formation, ainsi qu’aux personnes dont \nl’accompagnement est assuré par le service cantonal de l’emploi, dans une perspective \nd’intégration professionnelle. \n \nDans la mesure où cette approche est fondamentalement différente d’une prestation \nréservée aux familles, le Conseil d’État sollicite le classement des deux propositions.  \n \n \n9.3. Automaticité des subsides \n \nEn date du 5.11.2013, le Grand Conseil adoptait le postulat de la Commission « projet \nACCORD » « Automaticité des prestations d'aides financières concernant les \nprimes d'assurance-maladie » dont le texte est le suivant \n \n\nNous demandons au Conseil d’État d’étudier la problématique de l’automaticité \ndes aides financières dans le domaine des primes d’assurance-maladie, qui est \nparfois source d’endettement pour les bénéficiaires. \n \n\n\n\n \n\n61 \n\nSelon nos informations, certains assurés reçoivent une aide de l’État pour \nl’acquittement de leurs primes alors qu’ils ne le souhaitent pas. Il s’agit \nessentiellement d’étudiants qui terminent leur formation en été et sont salariés \ndès l’automne. La première année, leur déclaration d’impôt reflète une situation \nqui n’est pas la leur puisque basée sur 4 à 5 mois de salaire. \n \nL’unanimité des commissaires ne remet pas en cause le fait que certains citoyens \nbénéficient d’aides financières en cas de nécessité. Toutefois, ils estiment qu’elles \nne devraient pas être versées automatiquement, mais suite à une demande de la \npart des bénéficiaires. \n\n \nAinsi que nous l’avons exposé dans le présent rapport, un système de classification \nquasi-automatique a remplacé dès le 1er janvier 2018 la classification automatique. Si la \nbase de calcul reste la taxation fiscale, le subside LAMal n’est désormais versé qu’après \nque l’assuré a renvoyé un coupon-réponse dans lequel il a confirmé les données le \nconcernant ainsi que sa volonté d’obtenir un subside LAMal. La demande du postulat est \ndonc concrétisée et le Conseil d’État propose le classement. \n \n \n \n10. CONCLUSION \n \n \nAvec le présent rapport, le Conseil d’État dresse un bilan de la politique sociale menée \ndurant les dernières années, partage les constats qu’il fait quant aux prestations sociales \ncantonales sous condition de ressources, avant d’exposer très ouvertement ses \nintentions pour la législature en cours.  \n \nCette démarche a non seulement pour objectif d’informer votre autorité et de lui donner \nune visibilité d’ensemble quant aux réformes à venir, mais également de lui permettre \nd’ouvrir un débat quant aux grandes orientations présentées dans ce rapport. Il est en \neffet essentiel pour le Conseil d’État de savoir s’il peut compter sur l’appui du Grand \nConseil pour mener la transformation envisagée de notre politique sociale cantonale, \nmais également de donner à votre autorité l’occasion d’enrichir les réflexions menées. \n \nVeuillez agréer, Monsieur le président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre \nhaute considération. \n \nNeuchâtel, le 3 septembre 2018. \n \n\nAu nom du Conseil d'État : \n\nLe président, La chancelière, \nL. KURTH S. DESPLAND\n\n\n\n \n\n62 \n\n \nANNEXE 1 \n\nFICHES SIGNALÉTIQUES DES PRESTATIONS SOCIALES IMPACTÉES  \n \n\nLes avances de contribution d’entretien  \n \n\nBases légales \n\n- Code civil suisse : art. 131, 290, 293 al.2 ; \n- Loi cantonale sur le recouvrement et l’avance des contributions d’entretien(LRACE) du \n\n19 juin 1978 ; \n- Arrêté sur le recouvrement et l’avance des contributions d’entretien (ARACE), du 8 juin \n\n1998. \n\nFondements  \n\nLes avances de contribution d’entretien sont l’une des deux prestations faisant partie du \nsystème mis en place et visant à aider les bénéficiaires de pension alimentaires en \ndifficulté.  \nL’autre prestation, non traitée ici, est l’aide au recouvrement par l’octroi d’un soutien \nadministratif (renseignements, conseils, démarches diverses, gestion comptable, etc.) et/ou \njuridique (négociations, transactions, procédures judiciaires, représentations en justice, \netc.).  \n\nFinancement \nLe financement des avances est strictement pris en charge par le canton et les communes \nsur les bases de la facture sociale. \n\nCritères \nd’octroi \n\nPour obtenir l’aide financière : \n- Le requérant doit être légalement domicilié dans le canton ;  \n- Son droit à une contribution d’entretien doit être formellement et valablement établi. \n\nMontants \noctroyés \n\nLe montant de l’avance dépend du revenu annuel réalisé par le requérant.  \n \nUn premier palier de revenu permet d’obtenir un montant maximal de 450.- francs par mois \net par  pension. Un second palier de revenu donne droit à un montant maximal de 200.- \nfrancs par mois et par pension.  \n \nDans tous les cas, le montant de l’avance ne peut pas dépasser la somme fixée par le titre \njuridique. \n \nLes limites de revenu et de fortune s’articulent comme suit :  \n \n\n \n\nPalier 1 \nFr. 450.- \n\nPalier 2 \nFr. 200.- \n\nPersonne seule Fr. 32’300.- Fr. 37’300.- \n\nCouple Fr. 48’000.- Fr. 53’000.- \n\nSupplément par \nenfant à charge \n\nFr. 8’000.- Fr. 8’000.- \n\nFortune personne \nseule \n\nFr. 55’000.- Fr. 55’000.- \n\nFortune couple Fr. 88’000.- Fr. 88’000.- \n \n\nAutres \nmodalités  \n\nLes avances sont limitées dans le temps, étant donné qu’elles cessent après deux ans, \nlorsque le débiteur est insolvable et que le recouvrement est exclu. \nCependant, il ne s’agit pas d’une limite absolue : les avances peuvent être accordées \npendant une période globale de plus de deux ans lorsque le débiteur s’acquitte, ne serait-\nce que partiellement, de son obligation d’entretien.  \nLes avances sont normalement accordées une première fois pour une période de douze \nmois puis elles sont renouvelables tous les six mois. \n\n \n \n\n\n\n \n\n63 \n\nQuelques données chiffrées :   \n(Les graphiques ci-dessous sont extraits du rapport social 2017, avec actualisation des données 2017) \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \nIl est important de relever que les dossiers d’avance ne constituent environ que 10 % des dossiers globaux \ngérés par l’ORACE.   \n\nDepuis la mise en œuvre du dispositif ACCORD, en \njanvier 2014, le nombre de dossiers faisant l’objet \nd’avances (et par conséquent le nombre de \nbénéficiaires d’avances) a connu une diminution \nsignificative. La législation ACCORD est en grande \npartie à l’origine de ce phénomène : les conditions cadre \nd’accès aux avances (en raison notamment de la \nmanière de calculer les frais professionnels ou de la \nprise en compte de revenus qui n’étaient auparavant \npas retenus) sont devenues plus limitatives et, de ce \nfait, les bénéficiaires sont moins nombreux et/ou \nperçoivent une avance plus faible.  \n \nDe façon plus générale, il faut encore ajouter, pour \nexpliquer le nombre très modeste de bénéficiaires, que \nle régime d’avances du canton de Neuchâtel est l’un \ndes plus restrictifs de tout le pays. \n\nLa baisse significative des montants alloués à titre \nd’avances depuis 2015 est la traduction, en termes \nfinanciers, de la diminution du nombre de dossiers \nd’avances enregistrée depuis l’entrée en vigueur de la \nréforme ACCORD. \n \nPour rappel, la Confédération ne participe pas du tout \naux \ndépenses relatives aux avances. Celles-ci sont \nentièrement prises en charge par le canton et, depuis \n2015, aussi par les communes. \n \nLes avances accordées sont recouvrables.  La charge \nnette correspond donc à la différence entre le montant \ntotal des avances octroyées et celui des avances \nrecouvrées. \n\nEn valeur absolue, le montant mensuel moyen par \nbénéficiaire a connu une légère diminution. Celle-ci \ns’inscrit néanmoins dans la tendance générale à la \nbaisse (concernant le nombre de bénéficiaires et les \nmontants alloués), constatée depuis l’entrée en vigueur \ndu dispositif \nACCORD.  \n \nSelon analyse de l’ORACE sur ses dossiers d’avances \nen 2017, il apparaît que la pension mensuelle moyenne \nfixée par les tribunaux s’élevait à 548.- francs. Ce \nmontant ainsi que celui de l’avance mensuelle moyenne \nsont relativement faibles; ils sont le reflet indirect de la \nfaiblesse des revenus dans le canton de Neuchâte.l \n\n\n\n \n\n64 \n\nSubsides à l’assurance obligatoire des soins \n \n\nBases \nlégales \n\n- Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance maladie (LAMal) et Ordonnance du 27 \njuin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal) ; \n\n- Ordonnance du 7 novembre 2007 sur les subsides fédéraux destinés à la réduction \ndes primes dans l’assurance-maladie (ORPM). \n\nFondements  \n\nDes réductions de primes sont accordées aux assurés de condition économique modeste \nselon les modalités définies par le Conseil d’État.  \nPar ailleurs, le droit fédéral impose des conditions particulières pour deux catégories \nd’assurés : \n\n- Enfants et des jeunes adultes en formation de ménages à revenus bas et moyens \n(Objectif social LAMal) : réduction de 50% au moins les primes ; \n\n- Bénéficiaires de prestations complémentaires : prise en charge de la prime effective \njusqu’à concurrence de la prime moyenne cantonale définie par la confédération.   \n\nFinancement \n\nLe financement des subsides LAMal est partagé entre la Confédération, le canton et les \ncommunes.  \n\nLes subsides fédéraux correspondent à 7,5% des coûts bruts de l’assurance obligatoire des \nsoins (art. 66, al. 2 LAMal), la part revenant à chaque canton étant liée à sa population (art. \n66 al. 3 LAMal). \n\nLa part canton/communes et partagée selon les principes de la facture sociale. \n\nCritères \nd’octroi \n\nL’analyse du droit au subside se base sur le revenu déterminant unifié  (base LHaCoPS) \nauquel on ajoute :  \n\n- Les prestations selon la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS et à \nl'AI (PC AVS-AI) ; \n\n- Une part de la fortune effective. \n\nCe revenu est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le \nConseil d'État. \n\nMontants \noctroyés \n\nChaque année, le Conseil d’État édicte un arrêté déterminant les subsides à l’assurance \nobligatoire des soins en tenant compte du contexte (ressources disponibles et évolution des \nprimes) et par catégories de bénéficiaires comme suit :   \n\n- Bénéficiaires de PC AVS-AI \n- Bénéficiaires de l’aide sociale \n- Classification OSL \n- Jeunes adultes en formation initiale \n- Bénéficiaires ordinaires, eux-mêmes divisés en 5 classifications selon leur revenu \n\nMontants retenus pour 2018 :  \n\nClasses \nEnfants \n\n(0 à 18 ans) \n\nJeunes \nadultes en \nformation \n\ninitiale (19 à \n25 ans) \n\nJeunes \nadultes \n\n(19 à 25 ans) \n\nAdultes en \nformation \n\ninitiale \n(dès 26 ans) \n\nAdultes \n(dès 26 \n\nans) \n\n1   65.– 270.– 300.– 270.– 340.– \n\n2   65.– 270.– 215.– 270.– 240.– \n\n3   65.– 270.– 130.– 270.– 150.– \n\n4   65.– 270.–   65.– 270.–   79.– \n\n5   65.– 270.–   32.– 270.–   37.– \n\nOSL   70.– 270.– -.- 270.– -.- \n\nAide \nsociale \n\n105.– 464.– 464.– 465.– 465.– \n\nPC AVS/AI 109.– 478.– 478.– 503.– 503.– \n \n\n  \n\n\n\n \n\n65 \n\nAutres \nmodalités  \n\nTrois systèmes d’indentification en fonction de la situation de l’assuré :  \n\n \nQuasi Automaticité Semi Automaticité \n\nDemande classification \nformelle ou de révision \n\nPrincipes \n\nRecensement \nsystématique qui se \nfonde sur les \ndonnées fiscales  \n(N-1) donnant \nautomatiquement \nlieu à une décision \n\nde classification \npériodique à \nl’assuré. \n \n\nRecensement \nsystématique qui se \nfonde sur les données \nfiscales (N-1) donnant \nautomatiquement lieu \nà une information de \n\nclassification \npériodique à l’assuré. \n\nDépôt d'une demande \nformelle (DPS) de \nl’assuré auprès d’un des \nGSR pour l’obtention \nd’un subside ou sa \nrévision en cas de \nmodification importante \nde sa situation familiale \nou financière (écart d’au \nmoins 20 %). Ici, le \nrevenu déterminant se \nfonde sur les données \nles plus actuelles. \n\nAssurés \nconcernés \n\nAssurés de condition \néconomique \nmodeste dépendante \nâgés de plus 26 ans \nainsi que leurs \nenfants.  \n\nAssurés de condition \nindépendante âgés de \nplus de 26 ans \n\nJeunes adultes (19-25 \nans) actifs, célibataires, \nveufs, divorcés ou \nséparés sans charge de \nfamille. \n\nJeunes adultes de \n19-25 ans (avec une \ncharge de famille). \n\nL’ensemble des assurés \ndont le revenu \ndéterminant est inférieur \nà 15'000.- francs pour \nune personne seule et \n20'000.- francs pour un \ncouple (plus 3'000.- \nfrancs par enfant \nmineur).  \n\nTout assuré demandant \nune révision de \nclassification. \n\nModalités \n\nRéception d’un \nformulaire dès \nidentification, à \nretourner pour \nconfirmation de \ndonnées et \ndélivrance du \nsubside. \n\nInvitation à déposer \nune demande formelle \nauprès d'un GSR s’il \nentend concrétiser son \ndroit au subside. \n\nDépôt d’une demande de \nprestations sociales \n(DPS) au guichet social \nrégional (GSR). \n\n \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\n66 \n\nQuelques données chiffrées :   \n(Les graphiques ci-dessous sont extraits du rapport social 2017, avec actualisation des données 2017) \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n  \n\nLe graphique exprime l’évolution du nombre de \nbénéficiaires de 2012 à 2017 dans les différentes \nclassifications. On constate une augmentation \nsignificative du nombre de bénéficiaires de l’aide \nsociale. Si les autres classifications demeuraient \nrelativement stables pour les années 2015 et 2016, il \ns’agit de relever une hausse des classifications PC et \naide sociale en 2017et une baisse de la part dévolue \naux classifications ordinaires. \nLégende :  \n\n• Class. = Classification 1 à 5 (bénéficiaires \nordinaires) \n\n• Class.PC AVS-AI = Classification bénéficiaires de \nprestations complémentaires à l’AVS-AI \n\n• Class.A = Classification bénéficiaires de l’aide \nsociale \n\n• OSL = Objectif social LAMal (art. 65 al. 1 bis \nLAMal) \n\n• JAF = Jeunes adultes en formation initiale (art. 65 \nal. 1bis LAMal) \n\nLes cantons perçoivent, proportionnellement aux coûts \nde l’assurance obligatoire des soins, un montant \nidentique par assuré. Il leur appartient de compléter la \npart fédérale par des moyens financiers cantonaux afin \nde remplir leurs objectifs définis dans la loi fédérale sur \nl’assurance maladie (LAMal).  \nLes chiffres ci-contre indiquent un engagement financier \ndu canton de Neuchâtel proportionnellement de plus en \nplus conséquent dans le soutien du paiement des \nprimes \nen faveur des assurés de condition économique \nmodeste. Cette croissance montre d’une part la volonté \ndu canton d’adapter le montant des subsides aux \naugmentations de primes et, d’autre part, d’assumer la \ncharge financière \ncroissante que représente les bénéficiaires de l’aide \nsociale et de prestations complémentaires à l’AVS-AI. \n\nPour les bénéficiaires de prestations complémentaires à \nl’AVS-AI, le subside octroyé s’élève, en vertu du droit \nfédéral, au montant de la prime moyenne cantonale. \nS’agissant des assurés émargeant à l’aide sociale, l’État \nprend en charge un montant correspondant à la prime \nde référence cantonale (PARC), à l’exception de ceux \nqui ont signé une procuration en faveur de l’État pour un \nchangement de caisse mais qui demeurent captifs de \nleur assureur en raison de primes et de participation aux \ncoûts impayées : pour ceux-ci, l’État prend en charge la \nprime effective.  \nAinsi, ces deux catégories de bénéficiaires voient leurs \n\nsubsides automatiquement adaptés suite à une \n\naugmentation de primes. Le solde de l’enveloppe \n\nbudgétaire échoit aux bénéficiaires «ordinaires» (20.1% \n\nen 2017) et démontre la faible marge de manœuvre en \n\nmatière de politique sociale. \n\n\n\n \n\n67 \n\nBourses d’études :  \n \n\nBases légales \n- Loi sur les aides à la formation (LAF) du 19 février 2013 ; \n- Accord intercantonal sur l’harmonisation des régimes des bourses d’études du 18 juin \n\n2009. \n\nFondements  \n\nLes bourses et les prêts d’études sont des aides permettant de soutenir, dans leurs \nformations postobligatoires, toutes celles et ceux qui ont les aptitudes requises sans \ndisposer des ressources financières suffisantes. Les bourses sont des prestations non \nremboursables contrairement aux prêts. \n\nFinancement \nLes bourses d’études sont financées entre le canton et les communes sur les principes de \nla facture sociale.  \n\nCritères \nd’octroi \n\nLe requérant doit avoir débuté la formation pour laquelle il est soutenu avant ses  \n35 ans. \n \nLe calcul du droit à une bourse est établi en tenant compte d’une part du budget de \nl’étudiant et d’autre part de celui de ses parents.  \nLe calcul de l’apport parental prend en compte le RDU déterminé pour l’UER d’un ou des \ndeux parents.  \n \n\nMontants \noctroyés \n\nLe montant maximal de l’aide est de 24’000.- francs par année auxquels s’ajoutent \n6’000 francs pour chaque enfant à charge de l’étudiant. \n\nAutres \nmodalités  \n\nUn étudiant peut également prétendre à l’obtention d’un prêt d’un montant maximal de \n10'000.- francs par année ou 40’000 francs pour la durée de la formation. \n \nLes aides sont octroyées en principe semestriellement. \n\n \n  \n\n\n\n \n\n68 \n\nQuelques données chiffrées :   \n(Les graphiques ci-dessous sont extraits du rapport social 2017, avec actualisation des données 2017) \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n \n \n \n\n \n \n  \n\nEn comparant 2012 à 2014, le nombre de boursiers \nenregistre une baisse spectaculaire de 49%, \npassant de1’655 à 849. Cette baisse traduit l’effet \nde la mise en œuvre de la Loi sur les aides à la \nformation (LAF) où le Conseil d’État annonçait son \nobjectif de «passer du système de l’arrosoir à des \naides davantage ciblées sur les besoins». \n \nDès l’année de formation 2015-2016, une \nmodification règlementaire visant à mieux prendre \nen compte les charges effectives des familles \nsoutenant une personne \nen formation a permis d’étendre quelque peu le \ncercle des bénéficiaires. \n\nAvec l’introduction de la LAF, le Conseil d’État avait \nmarqué son intention d’améliorer l’enveloppe \nbudgétaire des bourses d’études. Au final, le modèle \nde calcul retenu s’est avéré trop restrictif. Pour \nl’année 2014, 27% du budget pour les bourses \nd’études n’a pas été dépensé. \n \nLa modification règlementaire entrée en vigueur \npour l’année 2015-2016 n’a pas augmenté le \nmontant total alloué aux bourses d’études jusqu’en \n2016 mais une évolution est constatée dès 2017.  \n \n\n\n\n \n\n69 \n\nAide sociale :  \n \n\nBases légales \n\n- Loi sur l’action sociale (LASoc), du 25 juin 1996 et Règlement d’exécution de la loi sur \nl’action sociale (RELASoc), du 27 novembre 1996 ; \n\n- Arrêté fixant les normes pour le calcul de l’aide matérielle, du 4 novembre 1998, révisé \navec effet au 1er mars 2017 ; \n\n- Concept et normes pour le calcul de l’aide sociale de la Conférence suisse des \ninstitutions d’action sociale (CSIAS). \n\nFondements  \n\nL’aide sociale représente «le dernier filet» du système de sécurité sociale et a pour but \npremier d’assurer le minimum vital à ses bénéficiaires. Elle vise à permettre leur \nindépendance matérielle et personnelle et favoriser leur autonomie et leur intégration \nsociale et personnelle. \n\nBasée sur le principe de la subsidiarité, l’aide sociale intervient à la condition et après que \ntoute autre ressource (privée et publique) a été épuisée.  \nL’aide sociale est principalement : \n\n- Une aide financière/matérielle attribuée lorsqu’une personne ne peut subvenir par ses \npropres moyens à son entretien ou à celui des membres de sa famille \nqui partagent son domicile ; \n\n- Un accompagnement social dont le but est la réintégration sociale et économique à \nlaquelle participe activement le bénéficiaire ; \n\n- Une aide personnelle, notamment l’écoute, l’information et le conseil, et au besoin \nl’intervention auprès d’autres organismes. \n\nFinancement \nL’aide sociale est financée entre le canton et les communes sur les principes de la facture \nsociale.  \n\nCritères \nd’octroi \n\nBasée sur le principe de la subsidiarité, l’aide sociale intervient à la condition et après que \ntoute autre ressource (privée et publique) a été épuisée. \n\nL’aide sociale n’est accordée que sur demande et après examen du budget du requérant.  \n\nMontants \noctroyés \n\nLe forfait mensuel pour l’entretien est déterminé en fonction du nombre de personnes \nfaisant ménage commun, de l’âge et de la charge d’enfants. \n\nViennent s’ajouter à ce forfait les montants servant à couvrir les besoins de base suivants :  \n\n- Les frais de logement reconnus (loyer et charges) ;  \n- Les frais médicaux de base (franchises et participations, frais dentaires résultant \n\nde soins d’urgence ou nécessaires à la conservation de la mastication) ; \n- Les prestations circonstancielles. \n\n(vue complète des montants dans l’arrêté fixant les normes (RSN 831.02)) \n\n \n  \n\n\n\n \n\n70 \n\nQuelques données chiffrées :   \n(Les graphiques ci-dessous sont extraits du rapport social 2017, avec actualisation des données 2017) \n\n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n  \n\nLe nombre de bénéficiaires tient compte des \ninterventions \ndes services sociaux complètes ou partielles \n(complément de revenu) sur un ou plusieurs mois.  \nAprès une légère baisse en 2014, il repart à la \nhausse dès 2015. En 2016, le taux d’aide sociale \ns’établit à 7.4% (7.0% en 2012 et 7.2% en 2015). Le \ntaux d’aide sociale représente la part des \nbénéficiaires comparée à l’ensemble de la \npopulation résidante permanente du canton. \nLa structure de l’unité d’assistance a, quant à elle, \nrelativement peu évolué à l’exception des personnes \nseules qui constituent la grande majorité des \nbénéficiaires (35% des dossiers en 2012 et 38% en \n2016). À noter également la proportion importante \ndes familles monoparentales (29% en 2012 et 28% \nen 2016). \nA noter que le montant pour l’année 2017 sera \ncommuniqué dès que les chiffres définitifs seront à \ndisposition.  \n\nL’introduction de la facture sociale harmonisée au \n1\n\ner\n janvier 2015 rend les comparaisons difficiles. \n\nDès 2015, le taux de prise en charge des dépenses \npar les collectivités est inversé, ainsi le canton \nassume désormais 60% des charges d’aide \nmatérielle générées pour l’essentiel par \nles services sociaux régionaux.  \n \nLa composition du «pot commun» a également \nchangé; les «mesures pénales» n’en font par \nexemple plus partie.  \n \n \n\nEn 2016, 70% des bénéficiaires de l’aide sociale \ndès 18 ans travaillaient (23%) ou étaient à la \nrecherche d’un emploi (47%). Les 30% restant \nétaient constitués de personnes «non actives» : en \nformation (sans les apprentis), pour raisons \nfamiliales, rentier/ère, en invalidité permanente et \nincapacité de travail (sans versement de l’AI). \nDepuis 2014, la part des personnes actives \noccupées a diminué de 2% pour s’établir à 23% en \n2016. Quant aux \npersonnes sans emploi «chômeurs inclus» leur \npourcentage est passé de 43% à 47%. Enfin, parmi \nles 3’000 bénéficiaires en recherche d’emploi \nannoncés ou non à l’ORP, quelques 1’241 \npersonnes ont signé un contrat d’insertion en 2016 \n(1’058 en 2015).  \nÀ noter que depuis 2016, la statistique porte sur la \ntranche 18 ans et plus (avant, elle portait sur les 15 \nans et plus). \nLes données 2017 seront communiquées dès que \nles éléments définitifs seront à disposition.  \n\n\n\n \n\n71 \n\nAide sociale du secteur asile :  \n \n\nBases légales \n- Loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr) ; \n- Loi fédérale sur l’asile du 26 juin 1998 (LAsi). \n \n\nFondements  \n\nComme pour l’aide sociale dite ordinaire, l’aide sociale du secteur asile a pour but \nd’assurer le minimum vital pour le public spécifique de l’asile, y compris, dans ce domaine \nparticulier, les frais d’hébergement, assistance, soins et formation. \n \nL’aide sociale aux requérants d’asile et aux personnes admises provisoires est octroyée \nen hébergement collectif (office d’aide sociale en premier accueil) et en appartement \n(office d’aide sociale en second accueil). \nL’aide sociale pour les réfugiés est gérée par les œuvres d’entraide du canton de \nNeuchâtel (Caritas Neuchâtel et le CSP), mais sous la responsabilité financière de la \ndirection finances et administration (DIFA) du SMIG. \n\nFinancement \nLes charges sont financées à raison de 70 % par la Confédération. Le solde est financé \nentre le canton et les communes sur les principes de la facture sociale.  \n\nCritères \nd’octroi \n\nSont concernés par cette aide sociale les publics suivants :  \n \n- Les requérants d’asile en procédure (permis N) ;  \n- Les personnes admises provisoirement (permis F) ;  \n- Les personnes déboutées et NEM (non entrée en matière) ;  \n- Les réfugiés (permis B et F). \n\nMontants \noctroyés \n\nLes normes d’assistance varient en fonction du statut des personnes.  \n \nPour exemple, l’assistance de base pour une personne adulte est : \n- Requérant en procédure (normes asile) : 300.- francs en premier accueil et  \n\n485.- francs en second accueil ; \n- Admis provisoires (norme asile) : 300.- francs en premier accueil et 485.- francs en \n\nsecond accueil ; \n- Déboutés et NEM (aide d’urgence) : 240.- francs en premier accueil et 300.- francs en \n\nsecond accueil ; \n- Réfugiés (normes cantonales) : 977.- francs. \n \n\n \n  \n\n\n\n \n\n72 \n\nQuelques données chiffrées :   \n(Les graphiques ci-dessous sont extraits du rapport social 2017, avec actualisation des données 2017) \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n \n \n\n \n \n \n  \n\nLes requérants en procédure sont les personnes qui \nont déposé une demande d’asile auprès du \nsecrétariat d’État aux Migrations (SEM) dont la \nprocédure est encore en cours. \nLes personnes admises provisoirement sont les \npersonnes qui peuvent rester provisoirement en \nSuisse. \nLes personnes déboutées ou frappées d’une non \nentrée en matière (NEM) sont les personnes dont \nl’asile est refusé et sont priées de quitter la Suisse. \nLes personnes réfugiées sont les personnes qui ont \ndéposé une demande d’asile et ont obtenu l’asile en \nSuisse. \nÀ noter la forte augmentation des personnes \nréfugiées depuis 2014. \n\nAide sociale de la Confédération concerne : \nLes requérants d’asile, les admis provisoires de \nmoins de 7 ans de séjour dans le canton, les \nréfugiés statutaires dont le dépôt de demande \nd’asile est inférieur à 5 ans et les réfugiés admis \nprovisoires dont le séjour à Neuchâtel est inférieur à \n7 ans . \n \nAide sociale du canton concerne : \nLes personnes déboutées, les personnes frappées \nd’une non entrée en matière, les admis provisoires \nde plus de 7 ans de séjour dans le canton (permis \nF). \nLes dépenses progressent fortement pour le canton \net pour la Confédération depuis 2014 malgré la \nlégère baisse en 2017. Sur la somme totale allouée, \nla part de la Confédération a augmenté. \n\nLes dépenses dans le domaine de l’asile \ncomprennent les dépenses d’aide sociale \n(hébergement, assistance, soins, formation), ainsi \nque les charges salariales des personnes \nengagées pour la gestion administrative et \nopérationnelle du domaine et leurs frais annexes \n(déplacement, formation, etc…).  \n \nAvec un total de 40 mio, les dépenses totales sont \nparticulièrement élevées en 2017 étant donné un \nflux migratoire important pendant cette période. Les \ncharges sont financées à 72% par la Confédération \n(Secrétariat aux Migrations – SEM), le solde émarge \nà la facture sociale, elle-même répartie entre le \ncanton et les communes, respectivement de 60% et \n40%. \n\n\n\n \n\n73 \n\n \nANNEXE 2 \n\nGLOSSAIRE DES ABRÉVIATIONS ET DES ACRONYMES  \n \n\nARAVS  Agence régionale de l'assurance vieillesse et survivants \nBACEDOS  Base centralisée de données sociales \nBDP  Base de données des personnes \nCCFI  Contrôle cantonal des finances \nCCNC  Caisse cantonale neuchâteloise de compensation \nCDAS  Conférence fédérale des directeurs des affaires sociales \nCdC Social  Conférence des directeurs du social \nCFS  Conseil de la facture sociale \nCISP  Conseiller-ère en insertion socio-professionnelle \nCOSM  Service de la cohésion multiculturelle \nCSIAS  Conférence suisse des institutions d’action sociale \nDEAS  Département de l'économie et de l'action sociale \nDIOCAM  Système d’information de l’office de l’assurance-maladie \nDPS  Demande de prestations sociales \nEPT  Equivalent plein-temps (poste à 100%) \nGED  Gestion électronique des documents \nGSR  Guichets sociaux régionaux \nIP  Intégration professionnelle (nouvelle stratégie cantonale) \nISP  Insertion socio-professionnelle \nLACI  Loi fédérale sur l’assurance-chômage \nLAsi  Loi fédérale sur l’asile \nLAMal  Loi fédérale sur l’assurance-maladie \nLASoc  Loi sur l'action sociale \nLIANE  Logiciel intégré de l’aide sociale neuchâteloise \nLHaCoPS  Loi sur l'harmonisation et la coordination des prestations sociales \nLPC  Loi fédérale sur les prestations complémentaires AVS/AI \nMIP  Mesures d’intégration professionnelle \nOAiR  Ordonnance fédérale sur l’aide au recouvrement \nOCBE  Office des bourses d'études \nOCAM  Office de l'assurance-maladie \nODAS  Office cantonal de l'aide sociale \nOFET  Office des emplois temporaires \nOFIJ  Office de l’insertion des jeunes \nORACE  Office de recouvrement et d'avances de contributions d'entretien \nOSAS  Office social de l’asile en second accueil \nOSL  Objectif social LAMal (subside) \nPARC  Prime de référence cantonale \nPC AVS/AI  Prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI \nPCC  Prestation complémentaire cantonale \nPFL  Plan financier de législature \nPIC  Programme d’intégration cantonal (COSM) \nRAISONE  Repenser l’aide sociale neuchâteloise \nRDU  Revenu déterminant unifié \nRELASoc  Règlement d’exécution de la loi sur l’action sociale \nRELHaCoPS Règlement d’exécution de la loi sur l'harmonisation et la \n\ncoordination des prestations sociales \nSACSO  Système d’information de l’aide sociale \nSASO  Service de l'action sociale \nSEmp  Service de l'emploi \nSIEN  Service informatique de l’entité neuchâteloise \nSIPP  Base de données fiscales \nSSR  Service social régional  \n\n\n\n \n\n74 \n\nTABLE DES MATIÈRES \n\nRÉSUMÉ .......................................................................................................................... 1 \n\n1. INTRODUCTION .......................................................................................................... 3 \n1.1 Objectif du rapport ....................................................................................................................3 \n1.2 Structure du rapport .................................................................................................................3 \n\n2. CONTEXTE GÉNÉRAL ................................................................................................ 4 \n2.1 Le cadre de la politique sociale en suisse ...............................................................................4 \n2.2 Les priorités de la politique sociale cantonale .........................................................................5 \n2.3 Les grandes réformes menées ................................................................................................6 \n\n2.3.1 ACCORD ......................................................................................................................7 \n2.3.2 Facture sociale harmonisée ...................................................................................... 11 \n2.3.3 Nouvelle stratégie d’intégration professionnelle ....................................................... 14 \n\n2.4 Les autres mesures prises .................................................................................................... 17 \n2.4.1 Reconnaissance du travail ........................................................................................ 17 \n2.4.2 Prévention de l’exclusion........................................................................................... 17 \n2.4.3 Insertion et réinsertion ............................................................................................... 18 \n2.4.4 Maîtrise de la facture sociale .................................................................................... 19 \n2.4.5. Lutte contre les abus ................................................................................................ 21 \n\n3. ÉTAT DE SITUATION ................................................................................................ 22 \n3.1 Sous l’angle des prestations ................................................................................................. 22 \n3.2 Sous l’angle du fonctionnement opérationnel ....................................................................... 22 \n3.3 Sous l’angle financier ............................................................................................................ 23 \n3.4 Sous l’angle de la gouvernance ............................................................................................ 24 \n3.5 Sous l’angle des défis à relever ............................................................................................ 24 \n\n4. PÉRIMETRE DU TRAIN DE RÉFORMES ENVISAGÉ ............................................... 25 \n4.1 Avance de contribution d’entretien ........................................................................................ 26 \n4.2 Subsides à l’assurance obligatoire des soins ....................................................................... 26 \n4.3 Bourses ................................................................................................................................. 26 \n4.4 Aide sociale ........................................................................................................................... 27 \n4.5 Aide sociale du secteur asile ................................................................................................ 27 \n\n5. VISION DU DISPOSITIF FUTUR................................................................................ 28 \n    5.1 Objectifs ................................................................................................................................ 28 \n\n5.1.1 Simplifier et optimiser la réponse aux besoins .......................................................... 29 \n5.1.2 Éliminer les incohérences et incitations négatives .................................................... 30 \n5.1.3 Intégrer et anticiper les contraintes ........................................................................... 30 \n5.1.4 Donner une visibilité accrue à la politique menée ..................................................... 31 \n\n5.2 Différents modèles envisagés ............................................................................................... 31 \n5.3 Vision stratégique retenue .................................................................................................... 32 \n\n5.3.1. Modèle général ......................................................................................................... 32 \n5.3.2. Questions ouvertes quant au modèle retenu ........................................................... 35 \n5.3.3 Défis à relever pour implémenter le modèle retenu .................................................. 35 \n\n6. ÉTAPES PRÉVUES ................................................................................................... 36 \n6.1 Réforme des subsides LAMal ............................................................................................... 37 \n\n6.1.1 Objectif et contraintes................................................................................................ 37 \n6.1.2 Analyse menée .......................................................................................................... 38 \n6.1.3 Limites de l’approche ................................................................................................ 39 \n6.1.4 Solution retenue ........................................................................................................ 39 \n6.1.5 Impacts attendus ....................................................................................................... 43 \n\n6.2 Déplafonnement des avances sur contribution d’entretien ................................................... 44 \n6.2.1 Objectif  ..................................................................................................................... 44 \n6.2.2 Solution retenue ........................................................................................................ 45 \n6.2.3 Impacts attendus ....................................................................................................... 45 \n\n6.3 RAISONE, ou repenser l’aide sociale neuchâteloise ............................................................ 46 \n6.3.1 Genèse du projet ....................................................................................................... 46 \n6.3.2 Objectifs .................................................................................................................... 46 \n6.3.3 Organisation du projet RAISONE .............................................................................. 48 \n6.3.4 Calendrier des travaux .............................................................................................. 49 \n6.3.5 Impacts financiers ..................................................................................................... 49 \n\n\n\n \n\n75 \n\n6.4 Prestation complémentaire cantonale ................................................................................... 50 \n6.4.1 Objectifs .................................................................................................................... 50 \n6.4.2 Conduite du projet ..................................................................................................... 51 \n6.4.3 Calendrier des travaux .............................................................................................. 51 \n\n7. CONSÉQUENCES ET IMPACTS DES RÉFORMES ENVISAGÉES .......................... 52 \n7.1. Aspects juridiques ................................................................................................................ 52 \n7.2 Aspects financiers ................................................................................................................. 52 \n7.3 Ressources humaines ........................................................................................................... 53 \n7.4 Outils informatiques .............................................................................................................. 53 \n7.5 Réforme de l’État .................................................................................................................. 54 \n7.6 Communes ............................................................................................................................ 54 \n\n8. CONSULTATION ....................................................................................................... 54 \n\n9. CLASSEMENT DE PROPOSITIONS PARLEMENTAIRES ....................................... 57 \n9.1 Lutte contre les effets de seuil .............................................................................................. 57 \n9.2 Prestations complémentaires cantonales ............................................................................. 59 \n9.3 Automaticité des subsides .................................................................................................... 60 \n\n10. CONCLUSION ......................................................................................................... 61 \n\nANNEXE 1 - FICHES SIGN. DES PRESTATIONS SOCIALES IMPACTÉES ................ 62 \n\nANNEXE 2 - GLOSSAIRE DES ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES ............................ 73 \n\n\n