20.030_com3: ASSURANCE SOINS DENTAIRES

text: \n \n \n\n1 \n\n \n\nASSURANCE SOINS DENTAIRES 20.030 \n\nRapport du Conseil d'État au Grand Conseil \n\n(Du 6 juillet 2020)  \n \n\n \n\nPROPOSITIONS DE LA COMMISSION PARLEMENTAIRE \n\nProjet de décret soumettant au vote du peuple \nl’initiative constitutionnelle populaire cantonale \n« Pour une assurance des soins dentaires » \n\nProjet de loi portant modification de la loi de santé (LS)  \net de la loi sur la police du commerce (LPCom) \n \n\n \nLa commission parlementaire Santé, \n\ncomposée de Mmes et MM. Brigitte Neuhaus, présidente, Sébastien Marti, vice-président, \nLéa Eichenberger (remplacée par Sven Erard le 24 février 2022), Cécile Guinand, Barbara \nBlanc, Blaise Courvoisier (remplacé par Béatrice Haeny le 24 février 2022), Andreas Jurt, \nVincent Martinez, Josiane Jemmely, Anne Bramaud du Boucheron, Katia Della Pietra, \nChristiane Barbey et Magali Brêchet, \n\nfait les propositions suivantes au Grand Conseil : \n\n1. Historique \n\nRappel des épisodes précédents : \n\nEn réponse à une initiative populaire cantonale datant d’août 2015 et demandant la \ncréation d'une assurance de soins dentaires par le canton, le Conseil d’État a proposé un \ncontre-projet, dans son rapport 20.030 du 6 juillet 2020, visant essentiellement la promotion \net la prévention de la santé bucco-dentaire, ainsi que la mise en place d'un dépistage de \nsoins dentaires de base pour les jeunes enfants. Pour financer ce contre-projet, le Conseil \nd’État a proposé le prélèvement d'une taxe minimale sur les boissons sucrées. \n\nLors de sa séance du 30 mars 2021, la droite du parlement a exprimé son refus catégorique \ndu contre-projet, essentiellement en raison de la création de cette taxe supplémentaire. \nL'entrée en matière a néanmoins été acceptée par 64 voix contre 47, ce qui a pour \nconséquence que ce contre-projet ne peut plus être actuellement retiré. Le vote final \nnécessitant une majorité qualifiée des 3/5, impossible à obtenir dans la composition du \nGrand Conseil d'alors, le rapport a finalement été renvoyé en commission Santé. \n\nLors de la rencontre avec des membres du comité d'initiative, le 21 octobre 2021, il est \ndevenu évident pour les membres de la commission Santé de la nouvelle législature que \nceux-ci ne retireraient pas leur proposition, estimant le contre-projet beaucoup trop \nminimaliste. \n\nLes membres de la commission du groupe socialiste ont souhaité néanmoins proposer une \nalternative à l'initiative. Cette dernière aurait peut-être plus de chances d'être acceptée par \nle Grand Conseil et limiterait ainsi le risque d'acceptation de l'initiative qui, elle, entraînerait \nune surcharge budgétaire cantonale et communale considérable ainsi qu’un nouveau \nprélèvement sur les salaires, problématique à plusieurs titres. La majorité de la commission \ns'est ralliée à cette proposition et a alors décidé de poursuivre les travaux avec une \nnouvelle proposition portant cette fois-ci sur des modifications séparées des deux lois en \ncause, c’est-à-dire la loi de santé (LS) en ce qui concerne la création d’un programme \n\n\n\n \n \n\n2 \n \n\ncantonal de santé bucco-dentaire, et la loi sur la police du commerce (LPCom) en ce qui \nconcerne la création d’un fonds de financement du programme basé sur le prélèvement \nd’une redevance sur la vente de boissons sucrées, qui seraient alors votées séparément. \n\nUn premier avis de droit, émanant du service juridique de l'État de Neuchâtel (SJEN) et \ndaté du 21 octobre 2021, a alors confirmé que la modification de la LS, proposant une \ndépense renouvelable de deux millions de francs, nécessitait une majorité qualifiée. Quant \nà la LPCom, portant sur une redevance par le biais d'une taxe et ne constituant pas une \nrecette fiscale, elle devait être, elle, votée à la majorité simple. \n\nLors de la séance de commission du 21 décembre 2021, le groupe socialiste a proposé de \nmodifier l'article 105h, alinéa 1 de la LS modifiée, proposant une limitation à trois ans de \nce programme de santé bucco-dentaire, sous forme d’un projet-pilote, ce qui aurait dû \npermettre de passer outre l'écueil de la majorité qualifiée, puisque la dépense totale \nestimée était alors en-dessous du seuil de 7 millions de francs avant que d’autres pistes \nde financement ne soient recherchées en vue d’une éventuelle pérennisation du \nprogramme. Cette proposition de modification a été acceptée par 6 voix contre 5. \n\nLors de la session du Grand Conseil de janvier 2022, le groupe libéral-radical (LR) a émis \ndes doutes certains face à la légitimité de cette interprétation de l'article 36 de la loi sur les \nfinances de l'État et des communes (LFinEC) concernant le concept de dépense unique, \nestimant que l'esprit de la loi n'était, dans ce cas précis, pas respecté. Le bureau du Grand \nConseil a alors proposé un nouveau renvoi en commission Santé ainsi que la demande \nd'un nouvel avis juridique, ce qui a été accepté majoritairement par l'assemblée. \n\n2. Travaux de la commission \n\nLa commission Santé a siégé les 26 janvier et 24 février 2022, en présence de MM. et Mmes \n\nLaurent Kurth, conseiller d’État, chef du Département des finances et de la santé (DFS), \nainsi que de la chargée de missions au DFS, du chef du service de la santé publique \n(SCSP), du chef de service adjoint au SCSP (seulement lors de la séance du 26 janvier \n2022), de la cheffe du service juridique de l'État de Neuchâtel (SJEN) (seulement lors de \nla séance du 24 février 2022) et d’une juriste du SJEN. \n\nLors de sa séance du 26 janvier 2022, il a été décidé, par 7 voix contre 5, de mandater le \nSJEN pour obtenir l'avis juridique, qui s'est engagé à soumettre ses conclusions \ndirectement à la commission Santé, sans consulter auparavant les départements. \n\nQuatre questions ont alors été posées : \n\n– Comment considérer l'investissement prévu à l'article 105h, alinéa 1, à savoir un crédit \nde 2 millions de francs par an, limité à la période 2023-2025 : doit-on le considérer \ncomme une charge unique ou renouvelable ? \n\n– L'article 105h, alinéa 4, invite-t-il à en faire une autre interprétation (par la recherche de \nla pérennisation du programme) ? \n\n– L'instauration de la taxe sur le sucre doit-elle aussi être limitée dans le temps ? Ou peut-\nelle évoluer indépendamment de l'article 105h, en fonction des besoins et ce sur \ndécision du Conseil d’État ? \n\n– L'engagement d'un médecin-dentiste cantonal ne laisse-t-il pas penser que le \nprogramme sera pérenne et non pas limité dans le temps ? \n\nLa cheffe du SJEN a transmis son avis de droit le 21 février 2022 (cf. annexe 1). \n\nElle a tout d'abord relevé que le canton de Neuchâtel, contrairement à la jurisprudence \nfédérale, n'a formalisé aucune règle d'interprétation relative à cet article 36 LFinEC. Elle a \nensuite rappelé l'article 57 de la Constitution cantonale neuchâteloise (Cst. NE) concernant \nles votes à la majorité des 3/5 pour des lois/décrets entraînant des dépenses ou des \néconomies nouvelles importantes. \n\n\n\n \n \n\n3 \n \n\nElle a par ailleurs constaté que « tant l'article 57 Cst. NE que l'article 36 LFinEC emploient \ndes termes généraux, assez peu déterminés », et elle a alors tenté de définir ce qui est \nentendu par dépense nouvelle unique et dépense nouvelle renouvelable. \n\nComparant la définition donnée par la Confédération avec la doctrine juridique et la \njurisprudence, puis confrontant celle-ci à quelques exemples pratiques, elle en a conclu \n« qu'il ne suffit pas de diviser une dépense unique pour la transformer en plusieurs \ndépenses renouvelables ni d'additionner des dépenses renouvelables pour les transformer \nen une dépense unique ». \n\nEn réponse à la première question, un projet-pilote pourrait être admis comme dépense \nunique « pour autant qu'il soit précisément limité dans le temps et dans ses objectifs », \nmais alors « il ne serait toutefois pas possible de le renouveler à nouveau pour une durée \nlimitée et ainsi de suite pour détourner l'article 36 LFinEC ». Or, l'intention de la majorité \nde la commission n'a jamais été d'en faire un programme-pilote limité à trois ans, mais bien \nde créer un programme de santé bucco-dentaire pérenne pour répondre partiellement, au \nmoins, aux objectifs de l'initiative. Par ailleurs, la cheffe du SJEN précise que dans le cadre \nd'un projet-pilote limité dans le temps, la loi elle-même devrait aussi être limitée dans le \ntemps. \n\nÀ la seconde question, la cheffe du SJEN comprend que cet alinéa 4 « laisse clairement \nentendre que l'intention est de pérenniser le programme. Il n'a d’ailleurs pas d'autre utilité \nque de marquer cette intention ». \n\nÀ la troisième question, il est répondu qu'en scindant le projet en deux propositions \ndistinctes, « le financement du programme par le fonds n'est plus très lisible, ni \ncompréhensible ». \n\nFinalement, l'engagement du médecin-dentiste cantonal n'ayant pas pour motif exclusif la \nmise en œuvre du programme bucco-dentaire, cela ne semble donc pas aller dans le sens \nd'un programme pérenne, mais là encore, « l'énumération de l'article 12 LS devrait être \nrevue dans l'optique que le programme cantonal ne durera pas ». \n\n3. Renonciation aux deux projets de lois déposés par la commission dans le \ncadre de son précédent rapport (cf. rapport 20.030_com_2) et reprise du \nprojet de loi du Conseil d’État, tel qu’amendé au cours de l’ancienne \nlégislature (cf. rapport 20.030_com) \n\nLa commission Santé s'est alors à nouveau réunie le 24 février 2022. Durant son allocution, \nla cheffe du SJEN a avoué que la recherche sur l'article 36 LFinEC a soulevé plus de \nquestions qu'elle n'en a finalement résolues et que l'interprétation de cet article devrait \nurgemment être étudiée pour que les autorités adoptent une ligne d'interprétation claire à \nson sujet. Devant l'importance des travaux à effectuer pour revoir les deux projets de lois \nde la commission (cf. rapport 20.030_com_2), avec de plus le risque d'un éventuel recours \nau Tribunal administratif fédéral (TAF), la question a été posée de savoir si la commission \nsouhaitait réinvestir un temps important pour retravailler ses projets de lois ou y renoncer \net reprendre uniquement le contre-projet initial du Conseil d’État. Par 8 voix sans opposition \net 4 abstentions, la commission a voté pour cette seconde option. Elle a aussi décidé de \nfaire siens les amendements acceptés par la commission Santé de la précédente \nlégislature. Pour rappel, le projet de loi du Conseil d’État avait été amendé de la manière \nsuivante : \n\n\n\n \n \n\n \n\n4. Projet de loi et amendements 1) \n\nNB. Les votes décrits ici sont ceux auxquels a procédé l’ancienne commission Santé, qui a traité ce rapport au cours de la précédente législature. \n\nLoi actuellement \nen vigueur \n\nLoi de santé (LS) \n\nProjet de loi du Conseil d'État \nAmendements que la commission \npropose d'accepter (art. 172 OGC) \n\nAmendements que la commission \npropose de refuser (art. 172 OGC) \n\n \n\nArt. 105h, alinéa 1 : \ninexistant \n\n \n\n \n\nArticle premier \n\nModification de la loi de santé (LS) \n\n \n\nArt. 105h (nouveau), alinéa 1 \n1Le Conseil d’État est compétent pour déterminer \nles prestations, les projets et mesures de santé \nbucco-dentaire prises en charge par le fonds, à \nsavoir en priorité : \n\na) les prestations de prévention et de promotion, \nen ciblant au besoin des populations \nspécifiques ; \n\nb) les prestations de dépistage et de prophylaxie, \n\nen ciblant au besoin des populations \nspécifiques. \n\n  \n\nAmendement de Solidarités, Art. 105h (nouveau), \nalinéa 1, lettre c (nouvelle) \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nc) les frais des soins dentaires de base pour les \njeunes jusqu’à la fin de leur scolarité obligatoire. \n\nRefusé par 6 voix contre 5 \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nArt. 105h, alinéa 3 : \ninexistant \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nArt. 105h (nouveau), alinéa 3 \n3Le fonds prend en charge tous les coûts inhérents \nà l’élaboration, à la mise en place et au \nfonctionnement du programme bucco-dentaire \ncantonal, y compris les coûts du travail qu’y \nconsacre le-la médecin-dentiste cantonal-e selon \nl’article 12, alinéa 2, lettre b, ainsi que les coûts liés \n\nau prélèvement de la redevance. \n\n \n\nAmendement de la commission \n\n(Initialement déposé par le groupe socialiste) \n\n \n\nArt. 105h (nouveau), alinéa 3 \n3Le fonds prend en charge tous les coûts inhérents \nà l’élaboration, à la mise en place et au \nfonctionnement du programme bucco-dentaire \ncantonal, (suppression de : y compris les coûts du \ntravail qu’y consacre le-la médecin-dentiste \ncantonal-e selon l’article 12, alinéa 2, lettre b) ainsi \n\nque les coûts liés au prélèvement de la redevance. \n\nAccepté par 8 voix contre 4 \n\n \n\n                                                \n1) Il y a un erratum concernant la numérotation des articles du projet de loi du Conseil d’État, et donc aussi des amendements. En raison d’une erreur de numérotation, l’article 105g LS devient \n\n105h LS et l’article 105h LS devient 105i LS. Ces modifications n’ont pas été portées dans ce tableau, qui se réfère au rapport du CE du 6 juillet 2020. \n\n\n\n \n \n\n \n\n \n \n\nLoi actuellement \nen vigueur \n\nLoi sur la police \ndu commerce \n\n(LPCom) \n\nProjet de loi du Conseil d'État \nAmendements que la commission \npropose d'accepter (art. 172 OGC) \n\nAmendements que la commission \npropose de refuser (art. 172 OGC) \n\n \n\n \n\n \n \n\n \n\nArt. 24bis : inexistant \n\n \n\nArt. 2 \n\nModification de la loi \nsur la police du commerce (LPCom) \n\n \n\nArt. 24bis (nouveau) \n1Dans le but de contrebalancer les effets des \nboissons sucrées sur la santé bucco-dentaire en \nparticulier, le commerce des boissons sucrées est \nsoumis à une redevance annuelle. \n2Les montants sont fixés : \n\na) pour les commerces : selon une redevance \nproportionnelle en pourcent du chiffre d’affaires \nau sens de l’alinéa 3 ; \n\nb) pour les établissements publics : selon une \nredevance de base annuelle forfaitaire ; \n\nc) pour les manifestations publiques : selon un \nmontant fixé en fonction de la taille de la \nmanifestation conformément à l’alinéa 4. \n\n3Le Conseil d’État fixe le taux permettant de calculer \nla redevance ; il ne peut être supérieur à 3% du \nchiffre d’affaires et peut être différencié en fonction \nde la teneur en sucre des boissons concernées ; la \nredevance ne peut pas excéder 20 centimes par \nlitre. Pour les commerces dont le chiffre d’affaires \nsur les boissons sucrées est très modeste, il peut \ndéterminer un montant annuel forfaitaire \n4Le Conseil d'État fixe la redevance pour les \nmanifestations publiques ; celle-ci ne peut pas \nexcéder 500 francs par jour et par commerce, selon \nl'importance des commerces. Il peut exonérer de la \nredevance les manifestations de petite envergure. \n\n \n\nAmendement de la commission \n\n(Initialement déposé par le groupe PopVertsSol) \n\n \n\n \n\nArt. 24bis (nouveau), alinéa 3 \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n3Le Conseil d’État fixe le taux permettant de calculer \nla redevance ; il ne peut être supérieur à 5% du \nchiffre d’affaires et peut être différencié en fonction \nde la teneur en sucre des boissons concernées ; la \nredevance ne peut pas excéder 20 centimes par \nlitre. Pour les commerces dont le chiffre d’affaires \nsur les boissons sucrées est très modeste, il peut \ndéterminer un montant annuel forfaitaire. \n \n\n \n\n \n\n \n\nAccepté par 9 voix contre 4 \n\n \n\n  \n\n\n\n \n \n\n \n\n Projet de loi du Conseil d'État \nAmendements que la commission \npropose d'accepter (art. 172 OGC) \n\nAmendements que la commission \npropose de refuser (art. 172 OGC) \n\n  \n \n \n \n \nArt. 3   1La présente loi est soumise au référendum \n\nfacultatif. \n2Elle ne sera publiée dans la Feuille officielle que si \nl’initiative constitutionnelle populaire cantonale \n« Pour une assurance des soins dentaires » a été \nretirée ou rejetée. \n \nArt. 4   1Le Conseil d'État pourvoit, s'il y a lieu, à la \n\npromulgation et à l'exécution de la présente loi. \n2Il fixe la date de son entrée en vigueur. \n \n \n \nArt. 5   Si l'initiative constitutionnelle populaire \n\ncantonale « Pour une assurance des soins \ndentaires » est acceptée, la présente loi est \ncaduque de plein droit et le Conseil d'État en \nconstate la caducité par arrêté. \n\n \nAmendement de la commission \n(Initialement déposé par le Conseil d’État) \n \n \nArt. 3   La présente loi est soumise au référendum \nfacultatif. \n \n \n \n \n \nArt. 4   Si l'initiative constitutionnelle populaire \ncantonale « Pour une assurance des soins \ndentaires » est acceptée, la présente loi est \ncaduque de plein droit et le Conseil d'État en \nconstate la caducité par arrêté. \n \nArt. 5   1Le Conseil d'État pourvoit, s'il y a lieu, à la \npromulgation et à l'exécution de la présente loi.  \n2Il fixe la date de son entrée en vigueur au plus tôt le \n1er janvier 2023. \n \nProblématique rencontrée : \nA l’inverse de la Confédération, le canton ne connaît \npas la notion de retrait conditionnel de l’initiative, \ndont est inspirée la présente disposition. Il en \ndécoule que le retrait de l’initiative devrait être \nobtenu des initiants sans que ceux-ci ne \nconnaissent le sort définitif réservé au contre-projet, \nle délai référendaire n’étant ouvert qu’après la \npublication. \n\nCommentaire : \nLe référendum sur le contre-projet précède le \ntraitement définitif de l’initiative. L’article 4 \ns’interprète a contrario en prévoyant que, faute de \nvoir l’initiative acceptée (donc si elle est retirée ou \nrefusée), la loi est promulguée et entre en vigueur. \n\nAccepté à l’unanimité des membres présent-e-s \n\n \nAmendement du groupe PopVertsSol \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nArt. 5 \nSupprimé. \n \nRefusé par 9 voix contre 1 et 2 abstentions \n\n \n\nLa commission Santé fait donc siens tous les amendements au projet de loi du Conseil d’État, tels que décrits dans le rapport 20.030_com.\n\n\n\n \n \n\n7 \n\n5. Projet de décret et amendement \n\nLe potentiel amendement à l’article 2 du projet de décret du Conseil d’État, proposé par le \ngroupe socialiste lors de la précédente législature, est repris par la commission actuelle. \nCette dernière le dépose formellement, sous réserve de son retrait en cas d'acceptation du \ncontre-projet (projet de loi proposé par le Conseil d’État) :\n\n\n\n \n \n\n \n\nProjet de décret et amendement \n \n\nProjet de décret du Conseil d'État \nAmendements que la commission propose \n\nd'accepter (art. 172 OGC) \nAmendements que la commission propose \n\nde refuser (art. 172 OGC) \n\nArt. 2   Le Grand Conseil recommande au peuple le rejet de \n\nl’initiative. \n\nAmendement de la commission \n(Initialement proposé par le groupe socialiste lors de la \nprécédente législature) \n\nArt. 2   Le Grand Conseil recommande au peuple d’accepter \n\nl’initiative. \n\nAccepté par 7 voix contre 5 \n\n \n\n\n\n \n \n\n9 \n\n6. Votes finaux \n\nProjet de loi (contre-projet à l’initiative) \n\nÀ l’unanimité des membres présent-e-s, la commission propose au Grand Conseil \nd'accepter ce projet de loi amendé selon ses propositions (reprises de la précédente \nlégislature). \n\nProjet de décret \n\nSi le projet de loi est accepté : à l’unanimité des membres présent-e-s, la commission \npropose au Grand Conseil d'accepter ce projet de décret tel qu'il est présenté par le Conseil \nd'État. \n\nSi le projet de loi est refusé : par 7 voix contre 5, la commission propose au Grand \nConseil d'accepter ce projet de décret amendé selon ses propositions. \n\nOrdre de traitement des projets en plénum \n\nLa commission recommande au Grand Conseil de procéder à l’examen de détail, puis au \nvote d’abord du projet de loi, puis du projet de décret.  \n\n7. Préavis sur le traitement du projet (art. 272ss OGC) \n\nLa commission maintient la proposition faite au bureau du Grand Conseil dans le cadre de \nson premier rapport, pour que le projet soit traité par le Grand Conseil en débat libre. \n\nPour rappel, une majorité qualifiée est nécessaire pour adopter le projet de loi. \n\n8. Postulat dont le Conseil d'État propose le classement  \n\nPour rappel, à l’unanimité des membres présent-e-s, la commission propose au Grand \nConseil d'accepter le classement du postulat Hughes Chantraine 14.153, du 6 octobre \n2014, Soins dentaires à toute la population (cf. rapport 20.030_com_2). \n\n9. Postulat déposé lors de l’ancienne législature (cf. annexe 2) \n\nLors de la précédente législature, la commission Santé avait déposé le postulat 21.143, du \n8 mars 2021, État des lieux sur l’accès aux soins dentaires de base. Pour rappel, par 11 \nvoix sans opposition et 1 abstention, notre commission propose au Grand Conseil de \nl’accepter (cf. rapport 20.030_com_2). \n\n10. Autre postulat déposé (cf. annexe 3) \n\nPour rappel, par 6 voix contre 3 et 3 abstentions, la commission propose au Grand Conseil \nd'accepter le postulat du groupe libéral-radical 21.178, du 27 août 2021, Prophylaxie \nbucco-dentaire dans le canton (cf. rapport 20.030_com_2).  \n\n \nNeuchâtel, le 4 avril 2022 \n\n Au nom de la commission Santé : \n\n La présidente, Le rapporteur, \n B. NEUHAUS B. COURVOISIER  \n\n\n\n \n \n\n10 \n\n \n\nANNEXE 1 \n\n \n\nDÉPARTEMENT DE L’ÉCONOMIE,  \n\nDE LA SÉCURITÉ ET DE LA CULTURE \n\nSERVICE JURIDIQUE \n\n \n\nNeuchâtel, le 21 février 2022 \n\nNOTE \n\nÀ L’ATTENTION DE LA COMMISSION SANTÉ \n\ncommission Santé ; frein aux dépenses ; art. 36 LFinEC \nN/Réf : AVIS.2022.00039/MBA/ \n(à rappeler dans toute correspondance) \n\nMadame la présidente, \nMesdames et Messieurs les membres de la commission,  \n\nPar courriel du 27 janvier 2022, vous avez sollicité de la part du service juridique un avis \nde droit portant sur le rapport 20.030 « soins dentaires », qui réponde aux questions \nprécises suivantes : \n\n– Comment considérer l’investissement prévu à l’article 105h, alinéa 1, à savoir un crédit \nde 2 millions de francs par an limité à la période 2023 à 2025 : doit-on le considérer \ncomme une charge unique ou renouvelable ? \n\n– L’article 105h, alinéa 4, invite-t-il à en faire une autre interprétation (par la recherche de \nla pérennisation du programme) ?  \n\n– L’instauration de la taxe sur le sucre doit-elle aussi être limitée dans le temps ? Ou peut-\nelle évoluer indépendamment de l’article 105h, en fonction des besoins et ce sur \ndécision du Conseil d’État ? \n\n– L’engagement d’un médecin-dentiste cantonal ne laisse-t-il pas penser que le \nprogramme sera pérenne et non pas limité dans le temps ? \n\nLe texte ci-dessous contient des liens hypertexte (bleu souligné) qui faciliteront votre \nlecture. \n\n1. Généralités \n\nL’autonomie réservée aux cantons par l’article 3 Cst. s’étend aux dépenses ainsi qu’aux \nrecettes. Ainsi, aucune règle précise ne leur est imposée par le droit fédéral, de telle sorte \nqu’ils organisent librement les mécanismes qu’ils décident de mettre en place en matière \n\nde gestion financière2.  \n\nSur certaines questions, notamment la définition de notions telles que « dépenses \nnouvelles ou liées », « dépenses uniques ou périodiques », la jurisprudence fédérale a \nétabli certains standards, dont les cantons peuvent s’écarter pour autant que cette \ndivergence ressorte clairement de leur législation ou de règles d’interprétation admises par \nles autorités sensées appliquer ces dispositions.  \n\n                                                \n2 Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2013, Volume I l’État, p. 432 N1270. \n\n \n\n\n\n \n \n\n11 \n\nEn l’occurrence, le canton de Neuchâtel n’a formalisé aucune règle d’interprétation, que ce \nsoit sous forme de commentaire à l’article 36 LFinEC ou directives.  \n\nOn peut relever que le Tribunal fédéral a confirmé que le régime du frein aux dépenses \nneuchâtelois (soit la soumission de certaines dépenses à une majorité qualifiée de 3/5ème) \nne violait pas le droit fédéral au vu de l’autonomie conférée aux cantons dans ce domaine3.  \n\nFinalement, on rappellera à toutes fins utiles qu’en matière de gestion financière, toute \ndépense de l’État doit être prévue par une base légale, être ensuite autorisée par le budget \n\net enfin décidée par l’organe compétent (en fonction des compétences financières)4.  \n\n2. Bases légales  \n\nLe frein aux dépenses est concrétisé à deux endroits en droit neuchâtelois, dans la \nconstitution cantonale et dans la loi.  \n\n2.1 Constitution neuchâteloise  \n\nFinances  \n\nArt. 57  1Le Grand Conseil arrête le budget et approuve les comptes. Il autorise le recours \nà l’emprunt et fixe la limite de l’endettement.  \n\n2Il vote les dépenses et il autorise les acquisitions et les aliénations du domaine public, \nsauf les cas qui relèvent de la compétence exclusive du Conseil d’État.  \n\n3Doivent être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les \nlois et décrets qui entraînent de nouvelles dépenses importantes pour le canton, une \ndiminution ou une augmentation importante de ses recettes fiscales. La loi définit les \nnotions de dépense nouvelle importante, de diminution et d'augmentation importantes des \nrecettes fiscales.  \n\n3bisDoivent de même être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand \nConseil les lois et décrets qui entraînent des économies importantes pour le canton, \nlorsqu'ils sont adoptés en vue de respecter les dispositions prévues par la loi en matière \nde limite de l'endettement. La loi définit la notion d'économies importantes.  \n\n4La même majorité est requise pour l'adoption de tout budget annuel dérogeant aux \ndispositions prévues par la loi en matière de limite de l'endettement. \n\n2.2 Loi sur les finances de l’État et des communes (LFinEC), du 24 juin 2014  \n\nMajorité qualifiée  \n\nArt. 36   1Doivent être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand \nConseil les lois et décrets qui entraînent : \n\na)  une dépense nouvelle unique de plus de 7 millions de francs ;  \n\nb)  une dépense nouvelle renouvelable de plus de 700.000 francs par année ;  \n\nc)  une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 7 millions de francs \npar année.  \n\n2Doivent de même être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand \nConseil les lois et décrets qui entraînent une économie unique de plus de 7 millions de \nfrancs ou une économie renouvelable de plus de 700.000 francs par année, lorsqu'ils sont \nadoptés en vue de respecter les dispositions du frein à l'endettement prévues par la loi.  \n\n3Le Conseil général édicte au besoin les règles de majorité requise pour l'adoption d'arrêtés \nou de règlements entraînant de nouvelles dépenses ou des économies pour la commune.  \n\n                                                \n3 Arrêt du 21 avril 2008, 1C_248/2007, à l’occasion d’un recours de droit public contre la loi neuchâteloise du \n26 juin 2007 portant modification de la loi sur les contributions directes du 21 mars 2000. \n4 Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 432 N1271.  \n\n \n\n\n\n \n \n\n12 \n\n3. Perspective historique  \n\n3.1 Instauration du frein aux dépenses  \n\nLe frein aux dépenses a été introduit dans le canton de Neuchâtel en 2005, avec l’adoption \nde l’article 57 Cst. NE5. La garantie fédérale a été accordée le 12 juin 20066.  \n\nL’article 4 de l’ancienne loi sur les finances (aLFin), du 21 octobre 1980, précisait ce qu’on \nentendait par « nouvelles dépenses importantes » de la manière suivante : \n\n« Doivent être votées à la majorité de trois-cinquièmes des membres du Grand Conseil les \nlois et décrets qui entraînent :  \n\na) Une dépense nouvelle unique de plus de cinq millions de francs ;  \n\nb) Une dépense nouvelle renouvelable de plus de 500'000 francs par année ;  \n\nc) Une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 5 millions de \nfrancs par année ».  \n\nDans son rapport n° 05.011 du 22 décembre 2004, le Conseil d’État indiquait en page 15 : \n\n« Le frein aux dépenses et à la baisse des recettes fiscales consiste à exiger une majorité \nqualifiée pour les décisions du Grand Conseil concernant des nouvelles dépenses ou des \nallégements fiscaux d'une certaine importance. Il tend à agir de manière préventive, en \ndehors du processus budgétaire, lors des décisions que le législatif est appelé à prendre \ntout au long de l'année. Au niveau de la Confédération comme dans les cantons qui \nconnaissent cet instrument, la majorité qualifiée est en général fixée par rapport à tous les \nmembres du législatif. Le frein aux dépenses de la Confédération repose sur la majorité \ndes membres de chaque conseil. Cette majorité étant assez facilement atteinte, le \nmécanisme reste en partie inopérant. Le Conseil d'Etat propose de fixer la majorité requise \nà trois cinquièmes des membres du Grand Conseil (69 voix). Le vote à la majorité qualifiée \nne s'applique qu'aux dépenses nouvelles. Les dépenses liées, dont le principe et l'étendue \nsont fixés dans une loi (salaires, subventions à l'exploitation, etc.) n'y sont pas soumises. \nEn revanche, la révision de la loi serait soumise au vote à la majorité qualifiée \n(augmentation réelle des salaires, nouvelle subvention ou augmentation des taux de \nsubventions prévus dans la loi, par exemple). Les notions de dépenses uniques ou \nrenouvelables s'entendent au sens de la loi sur les finances. Les premières concernent \npour l'essentiel les crédits d'investissements, alors que les secondes se rapportent aux \ndépenses courantes du budget de fonctionnement. » \n\nAu Grand Conseil, le projet est amendé sur proposition de la commission de gestion et des \nfinances, les montants seuils sont supprimés de l’article 57 Cst. NE pour être ajoutés à \nl’article 4 aLFin. Il n’y a pas eu de débats de détails.  \n\nIl ressort néanmoins du débat général que le Grand Conseil aborde l’instauration de ces \nmécanismes comme un consensus entre la droite et la gauche, la majorité des trois-\ncinquièmes s’appliquant tant aux propositions de baisse de la fiscalité qu’aux nouvelles \nprestations de l’État. \n\n3.2 Révision totale de la LFinEC  \n\nEn 2014, la loi sur les finances a été révisée totalement (introduction MCH2) pour aboutir \nà la loi sur les finances de l'Etat et des communes (LFinEC) du 24 juin 2014 et à la version \nde l’article 36 que nous connaissons actuellement.  \n\nDans son rapport n°13.039, le CE proposait de relever les montants seuils à 10 millions \npour la dépense unique et les diminutions ou augmentations de recette fiscale, et à 1 million \npour les dépenses renouvelables. Il traite la question de la manière suivante en page 40 :  \n\n                                                \n5 Adoption du décret en votation populaire le 5 juin 2005, par 85,14% des votants. \n6 FF 2006 5853 ; cf. également le message du Conseil fédéral du 15 février 2006, FF 2006 2725, p. 2736. \n\n \n\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2005/05011_CE.pdf\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2013/13039_CE.pdf\n\n\n \n \n\n13 \n\n« 6.1 Majorité qualifiée requise au Grand Conseil  \n\nA. Situation actuelle  \n\nL’article constitutionnel sur le frein aux dépenses, concrétisé dans la loi sur les finances, \nest entré en vigueur le 1er juillet 2005. Il impose l’approbation, à une majorité de trois \ncinquièmes des membres du Grand Conseil, des lois et décrets qui entraînent : a) une \ndépense nouvelle unique de plus de 5 millions de francs, b) une dépense nouvelle \nrenouvelable de plus de 500.000 francs par année, c) une diminution ou une augmentation \ndes recettes fiscales de plus de 5 millions de francs par année. Cette disposition n’a pas \ninduit une réduction significative des dépenses depuis son entrée en vigueur. Son but est \nplutôt d'assurer que les engagements financièrement importants fassent l’objet d’un large \nconsensus pour pouvoir être adoptés. Par ailleurs, lors du scrutin du 17 juin 2012, le peuple \na adopté le frein au démantèlement social issu du contre-projet du Grand Conseil, qui \nprévoit de soumettre à la majorité de trois cinquièmes des membres du Parlement les lois \net décrets qui entraînent des économies importantes pour le canton, lorsqu'ils sont adoptés \nen vue de respecter les dispositions prévues par la loi en matière de limite de l'endettement. \nPendant du frein aux dépenses, les dispositions d’application du frein au démantèlement \nsocial doivent encore être concrétisées au niveau de la loi pour pouvoir entrer en vigueur.  \n\nB. Normes du MCH2  \n\nLe MCH2 ne traite pas de cet aspect.  \n\nC. Solution proposée  \n\nLes seuils déterminants requérant la majorité qualifiée du Grand Conseil seront portés de \n5.000.000 à 10.000.000 francs pour les dépenses uniques et les modifications des \ndispositions en matière fiscale, et de 500.000 à 1.000.000 francs pour les dépenses \nrenouvelables. Cette adaptation tient compte de l’augmentation conjointe des \ncompétences financières du Conseil d’Etat (cf. chapitres 6.2 et 6.3 infra). Par ailleurs sont \nconcrétisées sur le plan légal, avec les mêmes seuils, les dispositions du frein au \ndémantèlement social adopté par le peuple, déjà évoqué plus haut sous lettre A ».  \n\nLors des débats en plénum, le Grand Conseil a accepté un amendement socialiste (non \ncombattu) visant à baisser les valeurs seuils à 7 millions et 700'000 francs.  \n\n4. Droit comparé  \n\n4.1 Confédération  \n\nLa Confédération connaît elle aussi un régime de frein aux dépenses, ancré à l’article 159, \nal. 3 let. b Cst, depuis le 2 décembre 2001. Cette disposition prévoit que doivent être \nadoptées à la majorité des membres de chaque conseil : les dispositions relatives aux \nsubventions ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses si elles \nentraînent de nouvelles dépenses qui dépassent 20 millions pour les dépenses uniques et \n2 millions de francs pour les dépenses périodiques.  \n\nL’administration fédérale des finances publie un commentaire7 de cette disposition et des \nrègles à respecter en matière de frein aux dépenses.  \n\n4.2 Cantons  \n\nLe temps à disposition n’a pas permis de faire un examen des autres dispositions \ncantonales.  \n\n                                                \n7 Commentaires de l’AFF concernant le frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, de la Constitution fédérale, \nCst., RS 101), accessible sur http://www.efv.admin.ch> Thèmes > Gestion budgétaire > « Brefs commentaires \nconcernat l'article 88, 2e alinéa, de la constitution (frein aux dépenses) » \n\nfile:///C:/Users/BarreletM/Downloads/CommentairesFreinAuxDepenses%20(3).pdf\nhttp://www.efv.admin.ch/\n\n\n \n \n\n14 \n\nIl ressort néanmoins d’une analyse rapide qu’une minorité de cantons a choisi l’instrument \n\ndu frein aux dépenses (voir les exemples de Fribourg, Zurich8 et d’Argovie9), la majorité \npréférant l’instauration d’un référendum financier.  \n\nLe canton de Fribourg dispose de règles similaires à celles de la Confédération dans sa loi \nsur le Grand Conseil, du 6 septembre 2006 (art. 141 al. 2 let. a). \n\n4.3 Conclusion  \n\nEn comparaison avec la Confédération et les cantons mentionnés ci-dessus, le régime de \nfrein aux dépenses adopté par Neuchâtel apparaît comme étant le plus stricte, puisqu’il \nimpose une majorité qualifiée de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil10 (soit \n60). \n\n5. Interprétation de l’article 36 LFinEC  \n\nTant l’article 57 Cst. NE que l’article 36 LFinEC emploient des termes généraux, assez peu \ndéterminés.  \n\nPour être en mesure de répondre aux questions de la commission, il convient \npréalablement d’essayer de définir ce qu’on entend par « dépense nouvelle unique » et \n« dépense nouvelle renouvelable ». Or, il existe aucun texte cantonal, de type directive ou \ncommentaire destiné à faciliter l’application de ces notions, ni aucune jurisprudence.  \n\nOn peut dès lors se référer par analogie à la jurisprudence et à la doctrine relative au \nréférendum financier qui connaît des notions identiques, ainsi qu’aux documents établis \npar la Confédération en lien avec son propre régime de frein aux dépenses.  \n\n5.1 dépense unique/renouvelable \n\n Conseil d’État \n\nD’après le rapport du Conseil d’État relatif à l’introduction du frein aux dépenses : « Les \nnotions de dépenses uniques ou renouvelables s'entendent au sens de la loi sur les \nfinances. Les premières concernent pour l'essentiel les crédits d'investissements, alors que \nles secondes se rapportent aux dépenses courantes du budget de fonctionnement ».  \n\nOr, la LFinEC ne définit pas ce qu’on entend par dépense unique et dépense renouvelable, \nelle se borne à fixer les seuils au-delà desquels le frein s’applique.  \n\n Dépense périodique/renouvelable \n\nLa Confédération (comme beaucoup d’autres cantons) utilise quant à elle la notion de \ndépense « périodique » et non de dépense « renouvelable ». Le choix par Neuchâtel du \nterme « renouvelable » n’est pas documenté lors de l’introduction du frein aux dépenses. \nIl s’agit de toute évidence de termes proches, on peut les considérer comme des \nsynonymes, dans ce contexte, d’autant que ceux-ci s’opposent au même terme de \n« dépense unique ».  \n\n Définition donnée par la Confédération  \n\nLe commentaire de l’administration fédérale des finances définit ainsi ces notions11 :  \n\n« Un versement unique destiné à une utilisation précise ne pose pas de problème : en tant \nque dépense unique, il est soumis au seuil de plus de 20 millions de francs. En revanche \nla question se pose lorsque des dispositions relatives aux subventions ou des arrêtés \nfinanciers déclenchent une série de paiements. En cas de versements multiples \néchelonnés dans le temps (souvent à un rythme annuel), si chacun d’entre eux est \njudicieux en soi, c’est-à-dire si les différents versements ne sont pas intrinsèquement liés \n\n                                                \n8 Art. 56 al. 2 let. a et b Cst. ZH  \n9 Art. 32 Gesetz über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und Finanzen (GAF) vom 05.06.2012 \n10 Même avis : David Waldmeier, Beatrice Mäder, Handbuch der Schuldenbremse der Schweiz, 2015, p. 276. \n11 Commentaires de l’AFF, op. cit., p. 16 N 78 s.  \n\n\n\n \n \n\n15 \n\npour le but recherché (p. ex. contributions d’exploitation), et si le besoin de financement \nest établi sur la durée (p. ex. contributions à Pro Helvetia, Fonds national suisse), ces \ndépenses présentent alors un caractère périodique. En revanche, si la série de paiements \nforme une unité indissociable, car tous les versements partiels sont indispensables à la \nréalisation d’un ouvrage (bâtiment) ou à l’acquisition d’un bien (matériel d’armement), les \npaiements échelonnés dans le temps représentent une dépense unique de par sa nature. \nDans ce dernier cas, le frein aux dépenses s’applique uniquement si le total dépasse 20 \nmillions de francs, quel que soit le montant de chaque paiement partiel ».  \n\n Doctrine  \n\nSelon les auteurs Moor/Flückiger/Martenet, constitue une opération unique la réalisation \nd’une entreprise déterminée, définitivement achevée après quelques années, que l’on \nconçoit d’un bloc parce qu’il s’agit d’un ensemble, et dont par conséquent le coût peut être \névalué dans son entier dès le début. Le financement fait l’objet d’une décision unique, \nportant sur la totalité des frais de réalisation prévisibles : la dépense est dite unique même \nsi elle se répartit sur plusieurs années, et que les versements seront ventilés sur plusieurs \nexercices budgétaires. Comme exemple, on peut citer une construction, l’achat d’un bien, \nou encore un programme d’évaluation des postes de travail dans l’administration (création \n\nd’un nouveau système salarial, projet réalisé sur 3 ans)12. Pour une dépense unique on \nprendra en considération le coût total, qui peut être établi plus ou moins avec certitude.  \n\nLa dépense est dite périodique lorsqu’elle sert à couvrir une activité administrative \nrégulière, dont la réalisation est continue, elle pourra être interrompue, mais ce terme \nn’équivaudra pas à l’achèvement d’une tâche. Dans ce cas, aucun coût total ne peut être \nétabli à l’avance, on ne sait pas ni si, ni éventuellement quand l’activité prendra fin. Le \n\nmontant déterminant est donc le coût évalué pour la première année13.  \n\n Jurisprudence  \n\nLe TF a indiqué dans l’ATF 121 I 291, 294, consid. 2 b) : \n\n« La plupart des constitutions cantonales, en tant qu’elles instituent un référendum \nfinancier et en règlent les modalités, prévoient d’une part un seuil applicable au montant \ntotal d’une dépense unique, et d’autre part un seuil plus bas applicable au montant annuel \nd’une dépense périodique. Ce système se justifie par le fait qu’il est généralement \nimpossible d’évaluer le montant total d’une dépense périodique (PIERRE MOOR, Droit \nadministratif, 2e éd., vol I p. 288/289 ; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaire, \np. 287 ch.2). Sa durée est presque toujours indéterminée. Même si une échéance est \nprévue, par exemple dans le cas d’un bail à loyer, on ne peut pas exclure qu’elle soit par \nla suite reportée. Par ailleurs, la collectivité publique ne s’oblige qu’exceptionnellement \npour une longue durée ; le plus souvent, il lui est loisible de renoncer à une dépense qu’elle \nconsidère désormais comme inopportune, telle que le versement d’une subvention. La \ndépense périodique ne se prête dès lors pas à une capitalisation et il n’existe pas non plus \nd’autre relation d’équivalence entre elle et une dépense unique (WALTHER \nBURCKHARDT, avis de droit reproduit in Amstblatt für den Kanton St.Gallen, 1931 p. 1048 \net ss ; HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, thèse, \nAarau 1943, p. 194 et ss) ».  \n\nSelon une jurisprudence constante14, il est inadmissible de contourner les limites fixées \npar la constitution en scindant des propositions connexes. La division de grands projets \n(par exemple de construction) peut être admise uniquement si cela ne change pas la \nresponsabilité et si l'exécution des différentes parties séparément a un sens en soi, de \nsorte que la liberté des électeurs ou du parlement de s'exprimer pour ou contre les étapes \nultérieures n'est pas entravée par la première décision. L'élément temporel joue également \nun rôle ici. En raison du décalage temporel important qui les sépare, différentes \n\n                                                \n12 Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. 1, 2012, p. 588 s. qui cite ATF 99 Ia 188.  \n13 Moor/Flückiger/Martenet, op. cit. p. 589. \n14 ATF 118 Ia 184, p. 195 et jurisprudence citée. \n\n\n\n \n \n\n16 \n\npropositions de prêt peuvent apparaître si isolées les unes des autres que leur addition ne \nse justifie plus et l'approbation des dépenses peut donc se faire par étapes, même si les \nprojets ont le même objet. En matière de travaux routiers, le Tribunal fédéral a jugé que \ndes décisions distinctes peuvent également être prises concernant certains tronçons de \nroute si les étapes individuelles représentent des installations autonomes, significatives et \nutilisables de manière indépendante.  \n\n5.2 Exemples pratiques  \n\n Les autorités fédérales ont considéré que des subventions (nouvelles dépenses) \noctroyées aux cantons à titre de mesures transitoires à l’entrée en vigueur d’une \nloi, pendant maximum quatre ans, pour des travaux qui seront ensuite repris par la \n\nConfédération, devaient être considérées comme une dépense unique15. Pour que \nle financement du passage d’un ancien système vers un nouveau soit considéré \ncomme un seul et même projet, il faut que cette transition soit clairement limitée \n\ndans le temps16 ;  \n\n La subvention accordée pour la 1ère étape de la rénovation de la collégiale a été \nconsidérée comme une dépense unique, indépendante des deux prochaines \nétapes, le propriétaire de l’ouvrage n’ayant rien décidé à cet égard et la subvention \nn’ayant été demandée que pour ces premiers travaux. A l’occasion du rapport \ncorrespondant, il a été précisé entre le service financier et le service juridique que \nce raisonnement ne vaut que pour autant que les étapes soient indépendantes les \nunes des autres, la liberté décisionnelle du Grand Conseil étant préservée à chaque \nétape, la réalisation d’une étape n’impliquant pas obligatoirement la réalisation de \nla suivante ; \n\n Le Tribunal fédéral a considéré17 que le projet d’évaluation des fonctions et des \nsalaires du canton de Thurgovie, représentait une dépense unique, alors même \nqu’elle allait être répartie sur trois ans (600'000 francs incluant le travail d’une \nentreprise consultante, une organisation de projet, l’engagement de plusieurs \ncollaborateurs, l’acquisition de matériel informatique, l’occupation de locaux et la \ntenue de séances rémunérées), au motif que l’objectif était unique (l’élaboration \nd’une nouvelle grille salariale), certainement atteint dans un délai prévisible, et que \nles coûts totaux étaient connus à l’avance.  \n\n5.3 Conclusion  \n\nIl ressort de ce qui précède qu’il ne suffit pas de diviser une dépense unique pour la \ntransformer en plusieurs dépenses renouvelables ni d’additionner des dépenses \nrenouvelables pour les transformer en une dépense unique.  \n\nUne dépense unique doit être reliée à un seul et même objet, déterminable précisément \npar le but recherché et dans le temps (unité de matière et de temps), alors que les \ndépenses renouvelables sont liées à des frais – par exemple d’exploitation – destinés à se \nreproduire dans le temps, et poursuivent un but qui n’a pas de fin.  \n\n6. Projet « soins dentaires »  \n\nPour répondre aux questions de la commission, il convient de se plonger dans le projet \n« soins dentaires ».  \n\n6.1 projet du Conseil d’État  \n\nLe 6 juillet 2020, le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil d’un rapport n° 20.030 proposant \nle rejet de l’initiative « Pour une assurance des soins dentaires » et comme contre-projet \nindirect la modification simultanée de la loi de santé et de la loi sur la police du commerce. \n\n                                                \n15 Message relatif à la révision de la loi sur la protection de la population et sur la protection civile, FF 2019 \n515, 585 \n16 Commentaires de l’AFF, op. cit., p. 11 N 40 \n17 ATF 99 Ia 188. \n\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2020/20030_CE.pdf\n\n\n \n \n\n17 \n\nCe projet vise à mettre en œuvre un programme en matière de prévention et soins en santé \nbucco-dentaire qui prévoit 1) l’engagement d’un-e dentiste cantonal-e à 1 EPT ; 2) la \npromotion de la santé et prévention (soutien aux projets, mise à disposition de matériel \netc) ; 3) prophylaxie et dépistage (soutien financier aux communes et EMS) ; et 4) les soins \ndentaires de base soins gratuits aux 3-5 ans en ayant besoin. Pour financer ce programme, \net une partie du salaire du ou de la dentiste cantonale, une taxe est créée, à prélever sur \nles ventes de boissons sucrées dans le canton, qui viendrait alimenter un fonds.  \n\nLes conséquences financières estimées seraient les suivantes : \n\nLes recettes envisagées ont été estimées à 2'120’000 francs par année, affectées \nentièrement au financement du programme de santé bucco-dentaire.  \n\nLe poste de dentiste cantonal-e serait financé à 25% par le fonds constitué avec la taxe \net le solde par le budget ordinaire de l’État. Le dispositif nouveau auprès de la santé \npublique est évalué annuellement à 250'000 francs/an, 40'000 francs étant pris en charge \npar le fonds.  \n\nLe SCAV serait l’organe de perception de la nouvelle taxe, ce qui induit le renforcement \nde l’effectif de 1,4 EPT (1 poste administratif et 40% de juriste), phase de démarrage puis, \n1,1 EPT (1 poste administratif et 10% de juriste), pour la suite. Le coût à terme est estimé \nà 125'000 francs/an, pris en charge par le fonds.  \n\nLa phase préparatoire (2020-2021) est quant à elle chiffrée de la manière suivante : \n\n- Élaboration et mise en place de la taxe (achat logiciel, frais administratifs personnel), \npour un total de 280'000 francs auprès du SCAV ;  \n\n- Affinage de la stratégie pour 220'000 francs auprès du SCSP, soit au total 500'000 \nfrancs.  \n\nEnsuite le coût du programme lui-même (sans les salaires) est évalué à 1'995’000 \nfrancs.  \n\nLe rapport préconisait à juste titre une application de l’article 36 LFinEC, le projet devant \nêtre adopté à une majorité de trois-cinquièmes.  \n\n6.2 Rapport de la commission Santé du 8 mars 2021  \n\nLa commission propose au Grand Conseil d’accepter le projet élaboré par le Conseil d’État, \nsous réserve de quelques amendements. \n\nElle suggère notamment de modifier l’article 105h al. 3 LS18, de telle manière que le travail \ndu ou de la dentiste cantonale ne soit pas pris en charge par le fonds. Le rapport n’explicite \npas cet amendement.  \n\nL’entrée en matière sur ce rapport a été acceptée par le Grand Conseil le 30 mars 2021, \nmais le projet a été renvoyé en commission Santé.  \n\n6.3 Rapport de la commission Santé du 7 janvier 2022  \n\nLa commission a décidé d’élaborer un projet alternatif à celui du Conseil d´État, le séparant \nen deux projets distincts. Désormais la dépense (création d’un poste de dentiste cantonal-\ne et mise en oeuvre du programme bucco-dentaire prévues dans la loi de santé) est \nclairement distincte de l’instauration d’une nouvelle taxe qui permettrait d’alimenter un \nfonds (destiné à prendre en charge la dépense). Les deux lois sont donc modifiées \nséparément sans clause « guillotine » les reliant.  \n\n                                                \n18 Art. 105h (nouveau), alinéa 3 : \n3Le fonds prend en charge tous les coûts inhérents à l’élaboration, à la mise en place et au fonctionnement du \nprogramme bucco-dentaire cantonal, (suppression de : y compris les coûts du travail qu’y consacre le-la \nmédecin-dentiste cantonal-e selon l’article 12, alinéa 2, lettre b) ainsi que les coûts liés au prélèvement de la \nredevance.  \n\n \n\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2020/20030_com.pdf\nhttps://www.ne.ch/autorites/GC/objets/Documents/Rapports/2020/20030_com_2.pdf\n\n\n \n \n\n18 \n\nLa question du vote au Grand Conseil a fait l’objet d’un avis de droit du service juridique \nindiquant que les modifications de la loi de santé, dans la mesure où elles impliquaient des \ndépenses renouvelables de plus de 700'000 francs par année devaient être acceptées par \nune majorité qualifiée du Grand Conseil en application de l’article 36 LFinEC, et la \nmodification de la loi sur la police du commerce (LPCom) introduisant la taxe, dans la \nmesure où les recettes attendues étaient loin d’atteindre le seuil de 7 mios par année, était \nsoumise à la majorité simple (la question de savoir s’il s’agissait d’une recette fiscale \npouvant être laissée ouverte).  \n\nFinalement, sur un amendement du groupe socialiste, il a été décidé de limiter l’élaboration \net la mise en oeuvre du programme pour trois ans (2023-2025). Le but de cette limitation \nest clairement exprimé dans le rapport de la commission, à savoir « passer outre l’écueil \nde la majorité qualifiée ».  \n\nLe nouvel article 105h LS ne contient plus aucune référence au fonds (qui figure désormais \nuniquement à l’article 24quinquies LPCom) et prévoit l’allocation d’un crédit au Conseil d’État \nde 2 millions par année pour la période 2023-2025, à charge pour lui de rechercher de \nnouveaux financements afin de pérenniser le programme (al. 4).  \n\n7. Questions de la commission  \n\n7.1 Comment considérer l’investissement prévu à l’article 105h, alinéa 1, à savoir un \ncrédit de 2 millions de francs par an limité à la période 2023 à 2025 : doit-on le \nconsidérer comme une charge unique ou renouvelable ? \n\nComme dit précédemment, la détermination d’une dépense unique ou renouvelable n’est \npas aisée. Il ne suffit pas de découper artificiellement un projet ni d’additionner des charges \nrécurrentes. Il faut examiner la nature du projet à financer. Ici l’élaboration et la mise en \nplace d’un programme de prévention et de prise en charge des soins bucco-dentaires, par \nle biais de l’engagement d’un-e dentiste cantonal-e, du paiement de différentes \nsubventions, et d’autres mesures appelées à se renouveler chaque année, constituent par \nnature une dépense renouvelable et non une dépense unique. Le but visé est d’améliorer \ndurablement la santé bucco-dentaire de la population et il ne peut pas s’atteindre en trois \nans.  \n\nD’ailleurs le texte de l’article 105h LS parle bien de dépense de 2 millions « par année ».  \n\nSi on applique par analogie le développement du Tribunal fédéral en matière \n\nd’investissement routier19, la transformation d’un programme voulu et pensé comme \npérenne en une première étape de trois ans uniquement afin d’éviter l’application de \nl’article 36 LFinEC, ne devrait pas être admise. En revanche, il en serait différemment si \nl’option choisie l’était pour d’autres motifs, directement en lien avec le projet et son \nexécution.  \n\nOn pourrait à mon sens admettre un projet-pilote qui se déroule sur plusieurs années \ncomme une seule unique dépense, pour autant qu’il soit précisément limité dans le temps \net dans ses objectifs, le Grand Conseil gardant intacte sa liberté d’action. Il ne serait \ntoutefois pas possible de le renouveler à nouveau pour une durée limitée et ainsi de suite \npour détourner l’article 36 LFinEC.  \n\nAinsi, il n’est pas complètement exclu qu’un projet de ce type, pensé comme provisoire, \nsoit considéré comme une dépense unique. Il conviendrait alors de le concevoir comme \ntel, d’en repenser les objectifs et de le circonscrire plus clairement dans le temps. Dans \ncette optique, la loi elle-même devrait être limitée dans le temps.  \n\nIl semble aussi que le rapport de la commission devrait être plus étoffé, décrire les objectifs \nque l’on cherche à atteindre par ce programme pilote et revoir les évaluations des \nconséquences financières. L’évaluation faite par le Conseil d’État était assez claire et \npourrait constituer une base de travail adéquate. On peut s’étonner que la période de mise \n\n                                                \n19 ATF 118 Ia 184 \n\n\n\n \n \n\n19 \n\nen oeuvre soit passée à la trappe (et la dépense induite de 500'000 francs), de même \nqu’une partie des dépenses annuelles du programme (120'000 francs). La dépense \ngénérée par le poste de dentiste cantonal-e devrait, à mon sens, faire partie de l’addition. \nIl paraît d’ailleurs peu réaliste que le programme démarre véritablement en 2023 (on peut \nrelever que la formulation « fixe la date de son entrée en vigueur au plus tôt le 1er\n\n janvier \n\n2023 » est assez inhabituelle)20.  \n\nFinalement, on peut s’interroger sur la fixation du montant alloué au Conseil d’État (et qui \n\ndoit partant être dépensé annuellement) dans la loi21. Cette manière de faire est très \ninhabituelle. Ne devrait-on pas définir dans la loi (ou ailleurs via une délégation législative) \nce qu’on attend de ce programme et ce qu’il comprendra, et allouer par décret un crédit \nd’engagement portant sur 6 millions (plus éventuellement les frais de mise en route, et de \ndentiste cantonal-e qui devraient être intégrés ici) ? Cette question devrait le cas échéant \nêtre discutée avec le service financier.  \n\n7.2 L’article 105h, alinéa 4, invite-t-il à en faire une autre interprétation (par la \nrecherche de la pérennisation du programme) ? \n\nEffectivement, l’alinéa 4 n’est pas des plus heureux. Il laisse clairement entendre que \nl’intention est de pérenniser le programme. Il n’a d’ailleurs pas d’autre utilité que de \nmarquer cette intention. Le Conseil d’État peut toujours réfléchir et proposer au législatif \nde nouvelles mesures, dépenses ou financement, il n’a pas besoin d’y être autorisé par \nune loi.  \n\n7.3 L’instauration de la taxe sur le sucre doit-elle aussi être limitée dans le temps ? \nOu peut-elle évoluer indépendamment de l’article 105h, en fonction des besoins \net ce sur décision du Conseil d’État ? \n\nLa commission a clairement souhaité scinder ces deux projets, avec comme conséquence \nque le financement du programme par le fonds n’est plus très lisible, ni compréhensible.  \n\nCette manière de procéder semble poser passablement de difficultés : \n\n- rien n’est dit sur les différents cas de figure qui pourraient se présenter, comme 1) \nadoption simultanée des deux textes (recettes de la taxe s’ajouteraient au crédit de 2 \nmillions annuels, et après 3 ans, le fonds n’aurait plus de dépenses possibles), 2) \nadoption uniquement de la modification de la LPCom (fonds sans dépense possible), et \n3) adoption uniquement du programme pilote ;  \n\n- il conviendrait de préciser dans le texte qu’un fonds est créé, l’article 105g LS a été \nsupprimé sans être réintégré dans la LPCom, on pourrait le cas échéant le réintroduire \npour plus de clarté ; \n\n- l’article 24quinquies de la loi sur la police du commerce est large (rien n’indique par exemple \nque le poste du dentiste cantonal ne peut pas être en partie pris en charge, ce qui \nsemblait être la volonté de la commission). Cette disposition ne permet toutefois pas de \nprendre en charge par le fonds les salaires des collaboratrices et collaborateurs du \nSCAV chargé-e-s de l’élaboration et la perception de la taxe.  \n\nFinalement, si les deux textes sont adoptés par le Grand Conseil et que le programme \ndevient un projet pilote de trois ans et n’est pas renouvelé, qu’advient-il du fonds et de la \ntaxe ? La taxe qui n’est pas une contribution causale mais un impôt affecté pourrait être \nperçue mais il faudrait dissoudre le fonds et attribuer les recettes à la caisse générale de \nl’État. La redevance sur les boissons sucrées deviendrait alors un impôt. On ne peut pas, \nme semble-t-il, continuer à alimenter un fonds qui ne peut pas être utilisé, ni reversé dans \n\n                                                \n20 Art. 4 de la loi portant modification. \n21 Cf. art. 187 de la loi d'organisation du Grand Conseil (OGC) du 30 octobre 2012, « La loi est un acte qui \ncontient des règles de droit de nature générale et abstraite qui s'adressent à un nombre indéterminé de \npersonnes et régissent un nombre indéterminé de situations de fait, sans référence à un cas ou à une personne \ndéterminée ». \n\n\n\n \n \n\n20 \n\nla caisse générale de l’État (la LFinEc ne le permet pas). Sur ce point, il conviendrait de \nconsulter le service financier.  \n\nIl serait peut-être plus clair que le projet pilote (si la commission souhaite persister dans \ncette voie) englobe les deux aspects, soit les prestations et la mise en place d’un \nfinancement par la taxe (comme le prévoyait le rapport du Conseil d’État sur ce dernier \npoint). Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que cela constituerait un travail \ndisproportionné pour l’administration (et les assujetti-e-s) de mettre en place un nouvel \nimpôt uniquement pour trois ans.  \n\n7.4 L’engagement d’un médecin-dentiste cantonal ne laisse-t-il pas penser que le \nprogramme sera pérenne et non pas limité dans le temps ?  \n\nSi l’engagement d’un-e dentiste cantonal-e était motivé exclusivement par la mise en \nœuvre du programme bucco-dentaire ce serait le cas. Comme cette activité ne devrait \ncouvrir que 25% de son temps, pas forcément. Toutefois, peut-être que l’énumération de \nl’article 12 LS devrait être revue dans l’optique que le programme cantonal ne durera pas \n(par exemple la lettre f)).  \n\nDemeurant à votre disposition, nous vous prions de croire, Madame la présidente, \nMesdames et Messieurs les membres de la commission, à l'expression de nos sentiments \ndistingués.  \n\nSERVICE JURIDIQUE  \n\nMuriel Barrelet, cheffe de service \n\n  \n\n\n\n \n \n\n21 \n\nANNEXE 2 \n\n \n \n\nDFS \n \n8 mars 2021 21.143 \n ad 20.030 \nPostulat de la commission Santé \n \nÉtat des lieux sur l’accès aux soins dentaires de base \n \nNous demandons au Conseil d’État, dans le cadre du rapport d'information prévu par la loi \nde santé, de dresser un état des lieux sur les besoins en matière de santé bucco-dentaire \ndans le canton de Neuchâtel, en particulier en ce qui concerne l’accès aux soins dentaires \nde base pour les personnes en situation précaire et n’émargeant pas à l’aide sociale ou \naux prestations complémentaires. \n\nEn outre, nous demandons au Conseil d’État d’étudier les mesures existant dans d’autres \ncantons pour lutter contre le renoncement aux soins dentaires de base au sein de cette \ncatégorie de la population. \n\nFinalement, nous demandons au Conseil d’État d’étudier les voies par lesquelles de telles \nmesures pourraient être mises en place dans notre canton et de proposer des modalités \nde mise en œuvre. \n\nDéveloppement \n\nLe renoncement aux soins dentaires de base a des effets colossaux en termes de santé \npublique. Il est malheureusement une réalité dans notre société où de nombreuses \npersonnes ne sont pas en mesure de faire face à ces dépenses. Les personnes en situation \nde précarité mais dont les revenus ne permettent pas de faire appel aux prestations \nsociales, ou qui n’y ont pas recours, sont particulièrement concernées par cette \nproblématique. Or, il existe relativement peu d’informations sur ces situations dans le \ncanton de Neuchâtel, ce qui serait nécessaire pour y faire face de manière efficace. \n\nCertaines collectivités publiques ont développé des dispositifs pour élargir l’accès aux \nsoins dentaires de base à toute la population. Ainsi, la Fondation Point d’Eau à Lausanne \nbénéficie d’un soutien public et peut ainsi proposer des consultations à prix fortement \nréduits. Pour s’inspirer de ce type de solutions mises en place avec succès, une \nconnaissance plus détaillée de ce qui existe déjà ailleurs est indispensable. \n\nAu vu du contexte et à la lumière de ces informations, il sera possible d’identifier plus \nclairement les besoins en la matière dans notre canton et les solutions potentielles pour y \nfaire face. Ceci pourrait passer par exemple par un soutien accru aux structures déjà \nexistantes (telles que le Réseau santé migration et le Dispensaire des rues, qui sont cités \ndans le rapport du Conseil d’Etat 20.030) ou par le développement de nouvelles prestations \nciblées. \n\nSignataire : Florence Nater, présidente de la commission Santé lors de l’ancienne \nlégislature \n\n  \n\n\n\n \n \n\n22 \n\nANNEXE 3 \n\n \n \n\nDFS \n \n27 août 2021 21.178 \n ad 20.030 \nPostulat du groupe libéral-radical \n \nProphylaxie bucco-dentaire dans le canton \n \nLe groupe libéral-radical demande au Conseil d’État de présenter au Grand Conseil un état \ndes lieux exhaustif des moyens mis en œuvre au sein des communes et des cercles \nscolaires dans le cadre de la prévention bucco-dentaire des enfants en âge de scolarité \nobligatoire.  \n\nLe Conseil d’État est ensuite appelé à établir un plan directeur en vue d'harmoniser la \nprévention bucco-dentaire des enfants sur l'ensemble du canton. \n\nDéveloppement  \n\nLa prévention bucco-dentaire, dans le canton, est actuellement essentiellement le fait des \ncommunes et de leurs cercles scolaires. Il existe ainsi de grandes disparités en matière \nd'importance et d'étendue des mesures offertes. Or, l'on sait très bien que la prophylaxie \nbucco-dentaire dès l’enfance permet d’éviter des problèmes importants à l’âge adulte, que \nce soit au niveau de la sphère buccale, mais aussi d’ordre général, telles que les \nendocardites infectieuses, par exemple. \n\nNous souhaiterions donc obtenir un état des lieux exhaustif, sur l’ensemble du canton, des \nmoyens offerts, ainsi que leurs coûts à charge actuellement des communes. \n\nPartant, nous aimerions que le Conseil d’État nous propose un plan globalisé, au niveau \ncantonal, de prophylaxie bucco-dentaire des enfants en âge scolaire, en étroite association \navec les communes. Le budget d’un tel plan ne devant pas dépasser, dans sa part \ncantonale, la compétence du Conseil d’État de 700'000 francs. \n\nPremier signataire : Blaise Courvoisier. \nAutres signataires : Nadia Chassot, Patricia Borloz, Armelle Von Allmen Benoit, Mary-\nClaude Fallet, Carine Muster, Bastian Droz, Alexis Maire, Pascale Ethel Leutwiler, Michel \nZurbuchen, Boris Keller, Andreas Jurt, Sarah Curty, Ludovic Kuntzer, Lionel Rieder, \nOcéane Taillard, Corinne Schaffner, Claudine Geiser, Cédric Haldimann, Vincent Martinez, \nSloane Studer, Martial Robert-Nicoud. \n\n\n