21.025_CE_Annexe: ENFANCE ET JEUNESSE

text: \n \n\n \n\n \n \n \n \n \n \n\nAnnexe 1 \n \n \n \nENFANCE ET JEUNESSE 21.025 \n  \n \n \nRapport du Conseil d’État au Grand Conseil \n \n(Du 12 mai 2021) \n \n \n \n \nRAPPORT DU CENTRE INTERFACULTAIRE EN DROITS DE L’ENFANT (CIDE) \n \nLe dispositif de soutien et de protection de l’enfance et de la jeunesse dans le canton de Neuchâtel \n \n \n \n \n \n \n \n\n\n\n\n\n \n\n \n\n \n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nBilan intermédiaire, externe et indépendant \n \n \n \n \nProf. Philip D. Jaffé, Andreas von Känel, Aude Saugy \nDécembre 2020 \n \n\n \n\n\n\n \n\nLe Canton de Neuchâtel mène une réforme ambitieuse relative à son dispositif cantonal de \n\nsoutien et de protection de l’enfance et de la jeunesse (SPEJ). Les objectifs d’une pareille \n\nréforme sont multiples et incluent une maîtrise budgétaire plus vertueuse et efficiente, ainsi \n\nqu’une modernisation des structures et des pratiques socio-protectionnelles. Il s’agit d’un \n\nprojet délicat et sensible qui s’étend sur plusieurs années et qui implique nombre \n\nd’institutions, de catégories professionnelles, ainsi que des enfants et des familles en \n\nsituations de vulnérabilité. Le bien-être de ces enfants et de ces familles neuchâteloises \n\nconstitue l’enjeu ultime du projet. Dans les quelques lignes qui suivent, nous formulons \n\nd’abord une appréciation du projet de réforme selon les analyses que nous avons menées \n\ndans le cadre du mandat qui nous a été confié. Ensuite, nous ouvrons la réflexion sur la place \n\nd’une telle réforme dans le champ protectionnel de l’enfant au sens large avec un regard \n\névolutif sur les grandes tendances qui se dégagent actuellement dans ce domaine. \n\nUne réforme bienvenue, un bilan intermédiaire positif \n \nDans le cadre d’un bilan intermédiaire, le Centre interfacultaire en droits de l’enfant (CIDE) de \n\nl’Université de Genève a répondu à l’appel du Canton de Neuchâtel pour réaliser une \n\névaluation de certains aspects de la réforme réalisés à ce jour. Une petite équipe de \n\ncollaborateurs et collaboratrices1 a mené une recherche sur le terrain dans des délais très \n\ncourts et dans des conditions altérées par la pandémie COVID 19, pour rencontrer les acteurs \n\net actrices principales touchées par la réforme et sélectionner un nombre limité de dossiers \n\nd’enfants et de familles. Ainsi, a-t-elle a pu recueillir un corpus d’informations, les analyser et \n\nformuler des propositions et des recommandations en vue d'éventuelles corrections et/ou \n\nmodifications à apporter au dispositif cantonal. Ce Rapport contient les propositions et les \n\nrecommandations principales dont l’autorité politique et les services impliqués peuvent tenir \n\ncompte. \n\nDe manière générale, le CIDE a reconnu dès le départ qu’une telle réforme serait difficile à \n\nmener et qu’elle susciterait les critiques et les incertitudes que tout processus de changement \n\nen profondeur génère. Les entretiens menés ont ainsi permis à des interlocuteurs et \n\ninterlocutrices d’exprimer leurs doutes et mécontentements, et bien des frustrations aussi (ce \n\nqui en soit n’est pas nécessairement négatif), mais ils ont aussi permis d’enregistrer, ceci de \n\nmanière prédominante, une appréciation positive et des critiques constructives. Celles-ci \n\nservent en partie à justifier les propositions de modifications et/ou de corrections décrites \n\n \n1 L’équipe de recherche a également bénéficié de l’accompagnement et des conseils pro bono d’un Advisory \nBoard composé de spécialistes reconnues dans des domaines examinés et des champs connexes \n(www.unige.ch/cide/fr/public/mandats/). Par ailleurs, les auteurs du Rapport souhaitent remercier en particulier \nMme Mia Dambach et le Dr. h.c. Jean Zermatten pour la relecture du présent document et leurs précieux \néclairages. \n\n\n\ndans les pages qui suivent et à encourager la poursuite de la réforme. Elles complètent les \n\najustements spontanément et judicieusement adoptés par le Service de protection de l’adulte \n\net de la jeunesse (SPAJ) au fur et à mesure que la granulosité de la lecture des besoins des \n\nenfants et des familles s’affine, à l’aune des changements en cours. \n\nÉtant une institution spécialisée sur la question des droits de l’enfant, au sens de la Convention \n\ndes Nations-Unies relative aux droits de l’enfant (CDE), entrée en vigueur de manière \n\ncontraignante en Suisse en 1997, il allait de soi que ce filtre essentiel et plusieurs documents \n\nconnexes domineraient notre analyse et notre lecture de la réforme. In fine, le CIDE estime \n\nque le processus de réforme correspond à l’esprit des principes protectionnels dont doivent \n\nbénéficier les enfants et leurs familles dans un pays riche et sophistiqué sur les plans \n\nadministratif, institutionnel et social comme la Suisse. Toutefois, une appréciation, parmi \n\nd’autres, se revendique d’emblée plus critique : nous estimons que la réforme, aussi \n\nambitieuse et bienveillante envers les enfants et les familles vulnérables du Canton de \n\nNeuchâtel soit-elle, aurait pu être à l’avant-garde de l’application des principes fondamentaux \n\nde la CDE, à savoir la réalisation encore plus fine et audacieuse de la prise en compte de \n\nl’intérêt de l’enfant et de sa pleine et authentique participation à des processus qui le \n\nconcernent directement.2  \n\nLa protection de l’enfant : un domaine en mutation accélérée \n\n \n\nLa réforme du dispositif de soutien et de protection de l’enfance et de la jeunesse dans le \n\ncanton de Neuchâtel ne s’effectue pas dans le vide. Certes, elle est pensée et enclenchée à la \n\nsuite de constats par rapport à des pratiques locales et elle vise des objectifs clairement définis \n\nsur le territoire cantonal. En même temps, cette réforme se déroule dans un contexte de \n\nmutation sociale profonde et rapide, et elle est à la fois l’expression indirecte de ces \n\nchangements et le signal que la collectivité et son administration s’adaptent à l’évolution de \n\nla société. Le mandat d’évaluation du dispositif sous forme de bilan intermédiaire confié au \n\nCIDE examine avant tout comment la réforme se déploie, en quoi l’ingénierie qui a été conçue \n\net mise en œuvre livre les effets escomptés. Mais une autre lecture doit aussi être faite, celle \n\nqui élargit la focale et examine comment la réforme du dispositif de soutien et de protection \n\nde l’enfance et de la jeunesse s’insère dans le débat d’idées plus large sur la protection de \n\nl’enfance et des évolutions à l’échelle nationale et internationale en la matière.  \n\n \n\nMême une énumération partielle des changements ces dernières décennies affectant les \n\nmembres les plus jeunes de notre société donne le tournis. Les enfants sont devenus plus \n\nprécieux, comme jamais auparavant dans l’histoire, et l’objet d’une affection parentale et \n\nd’une attention sociétale bienveillante. Ainsi, pêle-mêle, les enfants ont bénéficié de la baisse \n\n \n2 Le 17 septembre 2021, au Palais des Nations à Genève, se tiendra une Day of General Discussion (Journée de \ndiscussion générale) du Comité des droits de l’enfant consacrée à la protection de remplacement et il serait \nopportun qu’une délégation de professionnels du Canton de Neuchâtel puisse participer et comparer sa réforme \naux initiatives et aux meilleures pratiques se déroulant actuellement sur le plan global \n(www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRC/Pages/Discussion2020.aspx). \n\n\n\nextrême de la natalité, de conditions matérielles et sanitaires inégalées, d’un environnement \n\nau sens large toujours plus sécure, sans grande secousse géopolitique régionale comme une \n\nguerre et sans les caprices indomptés de la nature. En même temps, une myriade de \n\nphénomènes sociaux ont directement ou indirectement généré une attention exacerbée sur \n\nles enfants. À titre d’illustration, mentionnons la libération de la femme (et des mères) et sa \n\nmarche vers l’équité, l’émiettement de la famille, conséquence d’une explosion de la \n\ndivortialité et différents modèles de recompositions familiales, ou encore l’apparition de \n\nnouvelles formes de parentalité, encore presque impensables hier, comme la procréation \n\nmédicalement assistée ou l’homoparentalité. Et finalement, obéissant substantiellement au \n\nprincipe du réalisme légal, le statut de l’enfant a évolué sur le plan légal, culminant avec la \n\npromulgation de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant (CDE) et la \n\nreconnaissance explicite de l’enfant comme sujet de droits, intrinsèquement capable de les \n\nexercer par lui-même sur la base de ses capacités évolutives. Au cœur de la CDE, reposent \n\ntrois principes fondamentaux, appelés les trois P : les Prestations que l’État et la collectivité \n\ndoivent fournir, la Protection qui est due à la personne de l’enfant en toutes circonstances, et \n\nson droit à la Participation authentique, essentielle pour s’assurer que son intérêt supérieur \n\nest dûment pris en compte. \n\n \n\nEn matière de protection de l’enfant, l’essentiel de l’évolution récente concerne le fait que \n\ntoutes les actions entreprises doivent le placer au centre et ce sont ses besoins qui doivent \n\nprimer. Cette priorité est souvent rituellement formulée par les services chargés de la \n\nprotection de l’enfance, mais sans être traduite scrupuleusement dans les pratiques \n\nprofessionnelles. Pour cette raison, il convient de relever que, à la fin de l’année 2020 en cours, \n\ntant la France que la Province du Québec, Canada, énoncent explicitement la notion de \n\ncentralité de l’enfant dans l’examen3, pour l’une, et la refonte4, pour l’autre, des pratiques de \n\nprotection de l’enfant. Il s’agit du même principe concrétisé institutionnellement et \n\nstructurellement par la meilleure pratique (best practice) protectionnelle, qui déferle sur les \n\npays européens et au-delà, élargie à partir de l’expérience du Barnahus icelandais : toutes les \n\nprestations protectionnelles sociales, judiciaires, policières, médicales, administratives, etc., \n\nse déroulent dans un seul lieu adapté aux enfants et ceux-ci ne sont plus ballotés au gré d’une \n\norganisation conçue par et pour des adultes. \n\n \n\nLe Comité des droits de l’enfant a, à maintes reprises, insisté sur le principe que les situations \n\nfamiliales vulnérables doivent recevoir une attention soutenue de la part des services \n\nprotectionnels étatiques et bénéficier des prestations nécessaires pour soutenir ces familles \n\nà rester intactes et à œuvrer en faveur du développement harmonieux des enfants en leur \n\nsein. Dans son ensemble, la Suisse adhère clairement à ce principe. Par contre, lorsqu’un \n\nplacement extrafamilial doit être envisagé, les pratiques cantonales varient considérablement \n\n \n3 Cour des comptes (2020, novembre). La protection de l’enfance. Une politique inadaptée au temps de l’enfant. \nhttps://www.ccomptes.fr/system/files/2020-11/20201130-synthese-protection-enfance.pdf. \n4 Commission spéciale sur les droits de l’enfant et la protection de la jeunesse (Québec, Canada). Constats et \npremières orientations au 30 novembre 2020. https://www.csdepj.gouv.qc.ca/accueil/. \n\n\n\nen matière de protection de remplacement. Cet état de fait est relevé dans le Rapport du 18 \n\ndécembre 2020 de la Suisse au Comité des droits de l’enfant5. Ce rapport fait également écho \n\naux initiatives et aux nombreuses recommandations en la matière de la Conférence en \n\nmatière de protection des mineurs et des adultes (COPMA) et de la Conférence des directrices \n\net des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), elles-mêmes inspirées des standards \n\neuropéens Quality4children 6 . Toutefois, ce rapport admet aussi que, pour l’heure, « [i]l \n\nn’existe pas de statistique nationale représentative sur la situation de tous les enfants placés \n\n[…]. Les données actuelles sont lacunaires ».  \n\n \nSur un autre plan, la réforme du dispositif de soutien de protection de l’enfant et de la \n\njeunesse du canton de Neuchâtel s’inscrit dans un paysage helvétique en constante évolution, \n\nde manière encore plus marquée actuellement dans le prolongement de l’entrée en vigueur \n\nen 2013 du nouveau droit de protection de l’enfant et de l’adulte7. Si les deux institutions clés \n\nconcernées par la protection et le bien-être des enfants sont les autorités de protection de \n\nl’enfant et de l’adulte (APEA) et les services sociaux/services de protection de l’enfant et de la \n\njeunesse, les modalités délicates de collaboration sont encore dans une phase de précision, \n\nmais tendent nettement vers une judiciarisation accentuée. Les instances judiciaires, en \n\nparticulier les APEA, ont pris une place croissante au sein du système de protection de l’enfant. \n\nEn effet, selon les statistiques de la COPMA, 41’993 enfants étaient soumis à des mesures de \n\nprotection au dernier jour de l’année 2018. À la même date en 1996, 23’658 enfants étaient \n\nconcernés par des mesures tutélaires. Néanmoins, l’implémentation et la surveillance de ces \n\nmesures reviennent aux services sociaux/services de protection de l’enfance et de la jeunesse. \n\nCes transformations structurelles et le phénomène de judiciarisation, qui sont liées à la \n\nmanière dont le risque est perçu et géré dans notre société, ont des répercussions concrètes \n\nsur les façons de travailler des services de protection, alors même que les professionnel-les \n\ngardent une marge de manœuvre et ne perçoivent pas tous ces normes et ces procédures de \n\nla même façon8. Et c’est sans analyser de manière plus fine, par exemple, le fait que les \n\nplacements volontaires d’enfants en Suisse avoisinent 60% des placements9. \n\n \n\nAu cours des dernières années a eu lieu un changement des mentalités dans les systèmes \n\noccidentaux de protection de l’enfant qui donne, au-delà de la participation authentique de \n\nl’enfant que nous avons déjà évoquée, une place plus importante aux parents et aux familles \n\ndans les processus d’intervention. L’idée n’est plus de remplacer des parents incapables, mais \n\n \n5 www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/64590.pdf \n6 www.quality4children.ch/ \n7 Une part considérable de la discussion qui suit provient d’un mémoire de Master en droits de l’enfant encore \nen cours de rédaction conduit au CIDE par Mme Mathilde Etienne (direction G. Aeby & Ph. Jaffé), lui-même \ns’insérant dans un projet actuel du Programme de recherche national 76 du Fonds national suisse, Comment les \nenfants et les parents vivent-ils les actions des autorités de protection de l’enfant? (Cottier, Biesel, Jaffé, & \nSchnurr). \n8 Serre, D. (2001). La « judiciarisation » en actes : Le signalement d' « enfant en danger ». Actes de la recherche \nen sciences sociales, 136-137(1), 70-82. \n9 Schnurr, S. (2017). Child removal proceedings in Switzerland. In Child Welfare Removals by the State: A Cross-\nCountry Analysis of Decision-Making Systems. Edited by Kenneth Burns, Tarja Pösö and Marit Skivenes. \nInternational Policy Exchange. Oxford and New York: Oxford University Press, 117–145. \n\n\n\nde mobiliser leur participation active, ce qui permet de meilleurs résultats pour les enfants \n\nexposés à la maltraitance et/ou à la négligence. Les bénéfices de la participation des parents \n\nne sont plus à prouver. Il a par exemple été démontré que cela facilitait les réunifications \n\nfamiliales et réduisait le traumatisme des enfants engendré par la séparation lors de \n\nplacements10. En revanche, cette participation reste souvent compliquée à établir dans la \n\nréalité, dû à deux catégories de facteurs : ceux liés aux parents (refus de s’engager ; manque \n\nde volonté de « changer »), et ceux liés au système (ouverture à la participation des parents ; \n\nformation adéquate des professionnel-les ; temps à disposition pour traiter la situation). Pour \n\nbeaucoup, une approche participative auprès des parents n’est possible que dans le cadre \n\nd’un changement paradigmatique des dispositifs de protection de l’enfant. En effet, il s’agit \n\nde passer d’une perspective qui se concentre sur la responsabilité individuelle des parents à \n\nune considération pour les responsabilités collectives des groupes familiaux et des \n\ncommunautés locales d’assumer le bien-être des enfants11. \n\n \n\nCe changement de paradigme repose largement sur les professionnel-les de protection de \n\nl’enfant au sens large qui ont assurément une position toujours plus complexe car ils/elles \n\ndoivent aider et soutenir les familles mais également contrôler et surveiller leurs pratiques \n\néducatives, ce qui n’est pas toujours facilement conciliable. De plus, dans ce contexte de \n\nbureaucratisation, judiciarisation et centralité de la gestion du risque, la responsabilité des \n\ntravailleurs et travailleuses sociales est accrue. Chargé-es en partie de la gestion du risque \n\nsocial (le risque que l’enfant soit victime de mauvais traitements ou entravé dans son \n\ndéveloppement), les professionnel-les doivent aussi gérer le risque institutionnel, à savoir se \n\nprotéger eux-/elles-mêmes et l’institution pour laquelle ils/elles travaillent12. Ceci entraîne \n\nque les professionnel-les peuvent être perçu-es et se percevoir comme « jongleurs de \n\nparadoxe » dans un contexte d’incertitude où l’équilibre est fragile et difficile à atteindre13.  \n\n \n\nIntégrer les enfants et les familles aux actions de protection qui les concernent directement, \n\nles faire participer dans toute la mesure du possible, suppose « travailler avec », consentir des \n\nefforts plus conséquents de la part des professionnel-les qui doivent accepter de se départir \n\nde leur position d’expert-es et accepter que leurs propres repères et valeurs soient remis en \n\nquestion au cours d’une intervention. Cela signifie un travail de collaboration plus égalitaire, \n\noù les recherches de voies possibles se font ensemble mais où les voies trouvées seront celles \n\ndes familles et pas forcément celles des professionnel-les. Le travail se fait donc en partie dans \n\nles deux sens, l’intervenant-e devant accepter le doute et le travail sur ses propres principes, \n\ncertitudes et savoirs. Le risque n’est pas mince pour les professionnel-les appliquant ces \n\n \n10  Darlington, Y., Healy, K. & Feeney, J. (2010). Challenges in implementing participatory practice in child \nprotection: a contingency approach. Children and Youth Services Review, 32, 1020-1027. \n11 Lacharité, K. (2015). Participation des parents et services de protection de l’enfance. Dans Les cahiers du CEIDEF \n(vol. 1). Trois-Rivières, QC : CEIDEF/UQTR. \n12 Munro, E. (2009). Managing Societal and Institutional Risk in Child Protection. Risk Analysis. Vol. 29, 1015-1023. \n13 Lambert, A. (2013). La gestion des risques en protection de l’enfance. Logiques d’action et quête de sens. \nQuébec : Presses de l’Université du Québec. 248 p. \n\n\n\nméthodes de travail puisqu’ils / elles doivent « renoncer à l’autorité incontestée, au confort \n\ndes savoirs acquis »14. \n\n \n\nIl convient ici de citer l’auteure Annie Lambert 15  qui identifie trois logiques d’action \n\nconstruites et déployées par les professionnel-les dans leurs prises de décisions : la logique \n\ncollaborative, la logique délibérative et la logique légaliste. Ce sont ces logiques qui orientent \n\nles décisions et la gestion des risques et qui permettent de donner du sens aux actions.  \n\n \n\nDans la logique collaborative, les professionnel-les lient leur mandat de protection aux notions \n\nd’accompagnement et de collaboration. Deux types de postures professionnelles se dégagent \n\ndans cette logique : engagée ou conciliante. La première se situe dans une dynamique d’aide, \n\nde soutien et de mobilisation des familles concernées. La deuxième est plutôt dans une \n\nlogique de tolérance, compréhension et de donner leur chance aux familles de se prouver \n\ncompétentes. Dans cette logique, le risque est abordé en lien avec le vécu de l’enfant, situé \n\nau cœur de sa famille, et le sentiment d’incertitude est moins anxiogène pour les \n\nprofessionnel-les concerné-es, qui s’appuient sur la relation avec la famille pour y faire face.  \n\n \n\nLa logique délibérative concerne quant à elle les professionnel-les qui ont une vision de leur \n\nmandat s’appuyant sur les notions de médiation et de négociation. La posture professionnelle \n\nqui y est associée est dite analytique : l’intervenant-e veut comprendre, savoir, clarifier, \n\nenquêter. Cela débouche sur une appréhension du dossier nuancée entre la réalité familiale \n\net les impératifs légaux. Les professionnel-les qui s’inscrivent dans cette logique prennent le \n\ntemps avant de proposer une décision, pondèrent le sentiment d’urgence qui peut exister \n\ndans certaines situations. Dans cette logique, une relation satisfaisante avec la famille est \n\nimportante, et les risques sont évalués pour la famille dans son ensemble.  \n\n \n\nFinalement, la logique légaliste amène les intervenant-es à concevoir leur mandat comme une \n\nintervention qui relève de la surveillance ou de la décision selon la posture professionnelle \n\nadoptée : sceptique ou experte. La posture sceptique conduit l’intervenant-e à soupçonner, \n\ndouter, être prudent, rapporter. Les professionnel-les identifié-es dans une posture experte \n\nse rattachent plus à l’aspect décisionnel : ils/elles gèrent, organisent, exigent des \n\nchangements. La vision de ces acteurs et actrices dans la logique légaliste est colorée en \n\nfonction de critères légaux, des cadres de références professionnels ou des impératifs \n\nadministratifs. Dans cette logique, le sentiment d’urgence est vécu fortement par les \n\nprofessionnel-les. Le rapport aux risques y est principalement relié aux effets de la réalité \n\nfamiliale sur l’enfant, avérés ou probables, et les professionnel-les s’autorisent une marge de \n\nmanœuvre très réduite.  \n\n \n\n \n14 Sellenet, C. (2008). Coopération, coéducation entre parents et professionnels de la protection de l’enfance. \nVie sociale, 2, 15-30. \n15 Op. cit. \n\n\n\nPour Lambert, il n’y pas de hiérarchie entre ces trois logiques, qui ont toutes leurs avantages \n\net leurs faiblesses : ce qui est nécessaire est de les comprendre et les conscientiser pour \n\npermettre la réflexivité et la délibération.   \n\n \n\nSi l’évaluation que le CIDE a mené ne porte « que » sur un bilan intermédiaire de la réforme \n\ndu dispositif de soutien de protection de l’enfant et de la jeunesse, nous sommes convaincu-\n\nes qu’il ne s’agit que d’un premier grand pas d’un long marathon de transformation en \n\nprofondeur des pratiques des professionnel-les des secteurs qui y sont associés et qu’il \n\nconvient de poser au centre de cette évolution la formation de base et continue des \n\nintervenant-es en protection de l’enfant au sens large, à savoir toutes celles et ceux qui \n\ntravaillent avec et pour la protection de l’enfant. Mais il est également tout aussi important \n\nqu’un soutien à l’inflexion de la conceptualisation et des pratiques de protection de l’enfant \n\nsoit formulé et opérationnalisé aux niveaux les plus élevés de l’administration et de la \n\npolitique. \n\n \n\nEn conclusion, vive la réforme du dispositif SPEJ, pourvu qu’elle soit menée à son terme car \n\nelle est bénéfique aux enfants et aux familles du canton de Neuchâtel ! Et surtout, longue vie \n\naux nombreux processus de réforme subséquents, il n'y a pas de fin à l'expression d'une \n\nsollicitude sociale qui doit toujours être perfectionnée !  \n\n\n\n \n \n\n9 \n\n \n\nLa mesure 11 de la réforme du dispositif de soutien et de protection de l’enfance et de la \n\njeunesse (SPEJ) dans le canton de Neuchâtel prévoit, entre 2019 et 2022, la réduction de \n\nplaces de l’offre résidentielle dans les institutions d’éducation spécialisées, le développement \n\nd’un réseau de familles d’accueil et de nouvelles prestations ambulatoires. Ce rapport dresse \n\nun bilan intermédiaire de ce volet de la réforme et formule des recommandations pour sa \n\nsuite. \n\n \n\nMéthodologie \n \n\nCe bilan a été conçu pour évaluer la mesure 11 de la réforme du dispositif de soutien et de \nprotection de l’enfance et de la jeunesse dans le canton de Neuchâtel selon les critères \nd'évaluation suivants :  \n\n \n\n• la pertinence de la mesure 11 ;  \n\n• l’opérationnalisation et le calendrier de mise en œuvre;   \n\n• la qualité de la formation et de l’accompagnement des professionnel-les et des familles \nd’accueil ; \n\n• la qualité de la communication et de la participation \n\n \n\nCes critères ont été décliné en plusieurs questions évaluatives. Afin d’y répondre, l'équipe \n\nd'évaluation a eu recours à une approche mixte (qualitative et quantitative), composée de \n\ntrois types de méthodes de collecte de données : des entretiens semi-directifs menés avec 55 \n\ninformateurs et informatrices clés (principalement des professionnel-les du dispositif de \n\nsoutien et de protection), l’analyse de 63 dossiers d’enfants, et l’examen des données et de la \n\ndocumentation disponibles sur la réforme.  \n\n \n\nLe recours aux différents types de données (entretiens, dossiers d’enfants et documentation \n\nsur la réforme) a permis d’identifier efficacement les enjeux clés relatifs aux quatre critères \n\nd’évaluation et d’assurer, grâce à une analyse à la fois thématique et statistique, la validité \n\ndes résultats. Afin de garantir la qualité de la recherche présentée ici, les analyses et résultats \n\nobtenus ont été examinés par des expert-es (peer-review) internes et externes à l’Advisory \n\nBoard.  \n\n \n\nRésultats et conclusions  \n\n \n\nLes principaux résultats et conclusions sont résumés ci-dessous, structurés selon les quatre \n\ncritères d’évaluation : \n\n\n\n \n \n\n10 \n\n \n\nPertinence \n\n• Projet ambitieux au service du bien-être des enfants et des familles vulnérables, se \n\ndéclinant en plusieurs sous-mesures pertinentes, qui visent à diversifier les \n\nalternatives au placement en IES.  \n\n• Absence de l’implication participative et de l’écoute authentique des enfants, tant \n\ndans l’élaboration des choix stratégiques de la réforme, que dans les recherches de \n\nsolutions individuelles. \n\n \n\nOpérationnalisation / calendrier \n\n• Difficulté à assurer l’entièreté de la palette des alternatives à la protection de \n\nremplacement en institution dans les délais fixés dans le calendrier de mise en œuvre. \n\n• Décalage entre objectifs et résultats en ce qui concerne les enfants entre 0-3 ans, ces \n\nderniers ne jouissant pas encore d’un accès privilégié aux familles d’accueil. \n\n \n\nAccompagnement / formation \n\n• Attention portée jusqu’ici de manière efficace aux professionnel-les, dont les emplois \n\nsont soumis à des remaniements. \n\n• Avancées importantes réalisées pour la formation et l’accompagnement des familles \n\nd’accueil, mais qui nécessitent encore des ajustements en termes de soutien, de \n\ntransmission de l’information et de recrutement.  \n\n• Manque actuel de mesures consacrées aux intervenant-es en protection de l’enfant, \n\nnotamment pour renforcer les ressources humaines et consolider les pratiques \n\nd’indication dans cette période de transformation du dispositif. \n\n \n\nCommunication / participation  \n\n• Attention importante prêtée à la communication, mais souffrant d’un manque de \n\nconcertation entre le SPAJ et ses acteurs externes, ainsi que d’un manque de précision \n\ndans la communication de certains aspects de la réforme. \n\n• Communication trop peu participative, malgré les ajustements mis en place au fur et \n\nà mesure pour inclure les parties prenantes. \n\n• Manque d’une appropriation audacieuse des grands principes opérant dans le champ \n\ndes droits de l’enfant, ainsi que des standards internationaux relatifs à la protection \n\nde remplacement. \n\n \n\nRecommandations \n\n \n\nSur la base de cette évaluation, nous formulons les recommandations suivantes : \n\n \n\n• Évaluer les besoins des enfants actuellement dans le dispositif, y compris pour les \n\ntranches d’âge autres que 0-6 ans. \n\n\n\n \n \n\n11 \n\n• Poursuivre la diversification de l’offre, en étudiant la valeur ajoutée de familles \n\nd’accueil spécialisées. Pour mieux répondre aux besoins des enfants de 0-3 ans, \n\ndévelopper des aménagements à l’accueil en FAH qui soient compatibles avec le \n\nmaintien du lien avec la famille d’origine. \n\n• Revoir le calendrier selon les besoins des enfants et l’offre de soutien et de protection, \n\nactuels et projetés. La cadence de la réforme devrait se décider au rythme des objectifs \n\nà atteindre plutôt qu’à une date précise et devrait rester souple suivant l’évolution du \n\nrapport entre offre et besoins. \n\n• Renforcer le recrutement, la transmission de l’information et le soutien de familles \n\nd’accueil. \n\n• Revoir les processus de transmission d’informations à différentes échelles, en \n\nparticulier s’assurer que les professionnel-les de l'OPE sont au courant de l'actualité \n\nautour de la réforme ; répondre de manière plus proactive et transparente aux \n\npartenaires (garantir une certaine prévisibilité) ; solliciter les médias de manière plus \n\nactive, afin de communiquer autour des différentes nouvelles prestations mises en \n\nplace. \n\n• Continuer à renforcer l’expression et la participation de toutes les parties prenantes \n\nsur le remaniement du dispositif. \n\n• Réfléchir aux conditions qui permettraient d’impliquer les enfants dans les recherches \n\nde solutions individuelles par le biais de leur écoute authentique.\n\n\n\n \n \n\n12 \n\n \n\n .................................................................................................................................................... 2 \n\n ...................................................................................................................................... 8 \n\n................................................................................................................................ 12 \n\n .............................................................................................................. 13 \n\n  ............................................................................................................................... 14 \n\n1.1 LA « MESURE 11 » : RÉORGANISATION DU DISPOSITIF CANTONAL DE PROTECTION DE L’ENFANT... 14 \n\n1.2 MÉTHODOLOGIE ......................................................................................................................... 16 \n\n1.3 STRUCTURE DU RAPPORT ............................................................................................................ 19 \n\n  ...................................................................................................................................... 20 \n\n2.1 PERTINENCE ................................................................................................................................ 20 \n\n2.1.1 LA PERTINENCE EN COMPARAISON AUX STANDARDS INTERNATIONAUX ................................................................... 20 \n2.1.2 L’ÉVALUATION DES BESOINS INDIVIDUELS DES ENFANTS ........................................................................................ 23 \n\n2.2 OPÉRATIONNALISATION .............................................................................................................. 25 \n\n2.2.1 LE CALENDRIER .............................................................................................................................................. 25 \n2.2.2 PETITE ENFANCE : UN DÉCALAGE ENTRE OBJECTIFS ET RÉSULTATS ? ........................................................................ 30 \n\n2.3 FORMATION / ACCOMPAGNEMENT ............................................................................................. 33 \n\n2.3.1 LA FORMATION DES FAMILLES D’ACCUEIL ........................................................................................................... 33 \n2.3.2 L’ACCOMPAGNEMENT DES FAMILLES D’ACCUEIL .................................................................................................. 34 \n2.3.3 FORMATION ET ACCOMPAGNEMENT DES PROFESSIONNEL-LES ............................................................................... 37 \n\n2.4 COMMUNICATION / PARTICIPATION ............................................................................................ 40 \n\n2.4.1 APPROCHE STRATÉGIQUE ET PRATIQUES DE COMMUNICATION .............................................................................. 40 \n2.4.2 RAPPORTS DE COLLABORATION ........................................................................................................................ 42 \n2.4.3 IMPLICATION DES PARTIES PRENANTES .............................................................................................................. 43 \n2.4.4 LA PARTICIPATION DES ENFANTS AUX DÉCISIONS QUI LES CONCERNENT ................................................................... 44 \n\n  ........................................................................................... 46 \n\n3.1 CONCLUSIONS ............................................................................................................................. 46 \n\n3.2 RECOMMANDATIONS .................................................................................................................. 47 \n\n  ......................................................................................................................................... 51 \n\n4.1 ANNEXE 1 : IMPACT DE LA RÉFORME SUR LES IES.......................................................................... 51 \n\n4.2  ANNEXE 2 : ACTEURS ET DOSSIERS CONSULTÉS............................................................................. 53 \n\n4.3  ANNEXE 3 : NOMBRE D’ENFANTS EN FAH (2016-2020) .................................................................. 54 \n\n4.4  ANNEXE 4 : ÂGE DES ENFANTS PLACÉS EN FA (DÉBUT D’ACCUEIL) ................................................. 55 \n\n\n\n \n \n\n13 \n\n \n\nAEMO Action Éducative en Milieu Ouvert \n\nAPEA Autorité de protection de l’enfant et de l’adulte \n\nASAEF  Action et Soutien Ambulatoire à l’Enfant et sa Famille (programme \ndéveloppé par la Fondation Carrefour) \n\nCDAS Conférence des directrices et des directeurs cantonaux des affaires \nsociales \n\nCDE Convention des Nations-Unies relative aux droits de l’enfant \n\nCIDE  Centre interfacultaire en droits de l’enfant  \n\nCOPMA Conférence en matière de protection des mineurs et des adultes \n\nDEF Département de l'éducation et de la famille \n\nFA Famille d’accueil (terme regroupant différents types de familles d’accueil : \nfamille d’accueil avec hébergement, famille d’accueil intrafamiliale, …) \n\nFAH Famille d’accueil avec hébergement \n\nIES Institution d’éducation spécialisée \n\nMASE-STAE  Mesure d’accompagnement socio-éducatif au sein des structures d’accueil \nextrafamilial (pré- et parascolaire) \n\nOPE Office cantonal de protection de l’enfant \n\nOSAE Office des structures d'accueil extrafamilial et des institutions d'éducation \nspécialisée \n\nSIAM Service des institutions pour adultes et mineurs  \n\nSIFP Suivi intensif famille et parentalité (programme développé par la Croix-\nRouge neuchâteloise) \n\nSPAJ Service de protection de l’adulte et de la jeunesse \n\nSPEJ Dispositif de soutien et de protection de l’enfance et de la jeunesse \n\nSTAE Structures d’accueil extrafamilial (pré- et parascolaire) \n\n\n\n \n \n\n14 \n\n \n \n\nEn janvier 2018, le Département de l'éducation et de la famille (ci-après DEF) du canton de \n\nNeuchâtel, par son Service de protection de l’enfant et de l’adulte (ci-après SPAJ) présente la \n\nréforme du dispositif de soutien et de protection de l’enfance et de la jeunesse (ci-après SPEJ) \n\naux partenaires. Cette réforme vise, entre janvier 2019 et janvier 2022, une réorganisation en \n\nprofondeur du dispositif de protection de l’enfance dans le Canton de Neuchâtel. Conçue sous \n\nl’injonction du Conseil d’État neuchâtelois de réaliser une économie de trois millions de francs \n\nsuisses, cette réforme cherche à atteindre aussi l’objectif de favoriser le maintien de l’enfant \n\nà domicile.  \n\n \n\nLe DEF s’est engagé à établir un bilan intermédiaire à la fin de l’année 2020 et, cherchant une \n\nappréciation et une analyse objective et neutre sur la réforme, confie ce mandat au Centre \n\ninterfacultaire en droits de l’enfant (CIDE) de l’Université de Genève. \n\n \n\n1.1 La « mesure 11 » : Réorganisation \n\ndu dispositif cantonal de \n\nprotection de l’enfant \n\nCette évaluation intermédiaire porte sur la onzième mesure du SPEJ 16 , intitulée \n\n« Réorganisation du dispositif cantonal de protection de l’enfant », qui prévoit les actions \n\nsuivantes : la réduction d’une cinquantaine de places de l’offre résidentielle dans les \n\ninstitutions d’éducation spécialisées (ci-après IES). La diminution de places dans les IES \n\nconcerne d’une part les foyers pour les enfants de 0 à 6 et d’autre part les foyers pour \n\nadolescent sans internat scolaire (Annexe 1). Cette diminution de places est accompagnée par \n\nle développement de prestations nouvelles pour permettre aux jeunes de rester dans leurs \n\nfamilles ou, dans le cas où un placement hors foyer est nécessaire, pour bénéficier d’un accueil \n\nde type familial. Trois types de prestations sont particulièrement importantes pour compenser \n\nles diminutions de places prévues dans les IES :    \n\n \n\n \n16 Les autres 10 mesures sont : 1. Partenariats entre intervenants ; 2. Commission cantonale des établissements \nspécialisés pour enfants et adolescents ; 3. Cahier des charges des Conseils de fondation ; 4. Gestion du \npatrimoine des Fondations ; 5. Pensionnaires provenant d’autres cantons ; 6. Participation des représentants \nlégaux ; 7. Financement des prestations ; 8. Surveillance des IES ; 9. Planification ; 10. Concept cantonal de \nsoutien à la parentalité.  \n\n\n\n \n \n\n15 \n\n• La création de nouvelles prestations ambulatoires dans deux secteurs majeurs, à \n\nsavoir l’accompagnement ambulatoire intensif et l’accompagnement ambulatoire en \n\nstudio.  \n\n• Le développement d’un réseau de familles d’accueil pour les enfants ayant besoin \n\nd’un placement hors de leurs familles d’origine. Afin de maintenir la capacité d’accueil \n\nde l’ancien dispositif, le nombre de places en famille d’accueil avec hébergement (ci-\n\naprès FAH17) est censé augmenter de 10 à 61.  \n\n• L’intégration des enfants de 0-6 ans ayant besoin d’un accueil de jour, dans les \n\nstructures d’accueil pré- et parascolaire (ci-après STAE), impliquant au besoin une \n\nadaptation des ressources.  \n\n \n\nTableau 1 : Dispositif actuel et projet de réforme (mesure 11 du SPEJ)  \n\n \n\n \n\nAu début de ce mandat (mai 2020), l’état d’avancement de la réforme est le suivant : 16 \n\nplaces en externat (Foyer de La Coccinelle) avaient été fermés en 2019, et la fusion de deux \n\nfoyers pour adolescent-es, également en 2019, avait impliqué une diminution de 8 places. \n\nMais l’essentiel des réductions de places dans les IES est encore attendu pour mi-2021, en \n\nparticulier 32 sur 48 places en internat pour des enfants de 0-6 ans.  \n\nL’état d’avancement des mesures alternatives et complémentaires était alors mitigé. Les \n\nmesures ambulatoires intensives étaient opérantes depuis début 2019, 12 enfants étaient \n\naccueillis en FAH, tandis qu’un un concept de prise en charge d’enfants dans des STAE penait \n\nà se concrétiser.  \n\n \n17 Administrativement, les FAH se distinguent d’autres types de familles d’accueil, comme les familles d’accueil \nintrafamiliales (voir à ce sujet le point 2.2). \n\n\n\n \n \n\n16 \n\n1.2 Méthodologie  \n \n\nDans le cadre de ce bilan intermédiaire, la mesure 11 de la réforme SPEJ a fait l’objet d’une \nappréciation critique selon quatre critères d'évaluation, convenus avec les mandant-es18 : \n\n \n\n1. La pertinence de la mesure 11 en comparaison des standards internationaux et des \n\nbesoins des enfants ; \n\n2. L’opérationnalisation de la mesure, y compris son calendrier de mise en œuvre ; \n\n3. La qualité de l’accompagnement et de la formation des collaborateurs et \n\ncollaboratrices concernées, ainsi que des familles d’accueil ; \n\n4. La qualité de la communication et de la participation.  \n\nLe recherche a été réalisée en trois étapes : une première phase exploratoire (6 semaines, \n\navril-juin 2020) a eu pour buts de définir le mandat, mener des recherches documentaires, \n\nconcevoir la méthodologie, identifier les parties prenantes et développer les outils de collecte \n\nde données ; la deuxième étape « terrain » (sur 12 semaines, juin-août 2020) s’est concentrée \n\nsur le recueil de données (entretiens, dossiers d’enfants, documentation disponible sur la \n\nréforme) ; enfin, l’étape finale (13 semaines, septembre-décembre 2020) a été dédiée au \n\ntraitement et à l’analyse des données, ainsi qu’à la rédaction de ce rapport intermédiaire.   \n\nL’approche et les méthodes de collecte et d’analyse des données ont été conçues en tenant \n\ncompte des 4 critères d’évaluation convenus et de l’exigence formulée dans le mandat de « \n\npermettre aux collaboratrices et collaborateurs des partenaires impliqués d’exprimer leur avis \n\nsur la réforme ». L'équipe de recherche a eu recours à une approche mixte (qualitative et \n\nquantitative), comprenant trois méthodes de collecte de données : \n\n1. La conduite d’entretiens semi-directifs avec les parties prenantes clés (55 entretiens, \n\ndont 49 professionnel-les). Les personnes rencontrées ont été sélectionnées selon \n\ntrois critères : leur représentativité en fonction des différents types d’acteurs et \n\nactrices concerné-es par la réforme (une attention particulière a été portée sur \n\nl’inclusion, dans la mesure du possible, de toutes les parties prenantes) ; la diversité \n\nde leurs positionnements vis-à-vis de la réforme (dans le but de rendre audibles des \n\nvoix favorables et des voix critiques) ; et enfin la pertinence de leur rôle dans la \n\nréforme (le degré d’implication des personnes rencontrées dans les processus de \n\nconception et de mise en œuvre de la réforme a été pris en compte).  \n\n \n\n2. La consultation de dossiers individuels dans les trois antennes de l’OPE neuchâtelois \n\n(63 dossiers). Trois types de dossiers, reflétant les principaux axes de changement de \n\n \n18 Pendant la phase initiale, la portée des critères d’évaluation convenus dans le mandat a été élargie pour rendre \ncompte d’enjeux qui sont apparus comme potentiellement saillants. Ainsi, ont été inclues à ce stade les familles \nd’accueil sous le critère d’accompagnement / formation, ainsi que la notion de participation sous le critère de \ncommunication. \n \n\n\n\n \n \n\n17 \n\nla mesure 11, ont été choisis pour la consultation : les dossiers des enfants concernés \n\npar la fermeture du Foyer La Coccinelle ; ceux placés en famille d’accueil (FAH) ; et ceux \n\nayant bénéficié d’un accompagnement ambulatoire intensif ou en studio. L’analyse \n\ns’est focalisée sur trois éléments : les processus décisionnels qui ont conduit à des \n\nmesures de protection ; l’enchaînement de différentes mesures dans les parcours des \n\nenfants ; et enfin l’implication (documentée) des enfants et de leurs parents.  \n\n \n\n3. La conduite d’une recherche documentaire, comprenant des documents internes et \n\npubliquement accessibles sur la réforme, informant en particulier sur le processus de \n\nconceptualisation et sur la phase initiale d’opérationnalisation.  \n\nUn tableau avec les acteurs et actrices institutionnel-les interviewé-es et les cas individuels \n\nanalysés (à travers l’analyse de dossiers et des entretiens avec des familles d’accueil / de \n\nparents d’enfants) se trouve dans l’Annexe 2. \n\nL’ensemble des données récoltées à travers la recherche documentaire, la consultation de \n\ndossiers et les entretiens ont fait l’objet d’une analyse thématique et d’analyses \n\nquantitatives (statistiques descriptives). Les données issues des différentes méthodes de \n\ncollecte de données ont été mises en perspective entre elles (cf. méthode de triangulation19), \n\nafin d’identifier les enjeux clés et d’assurer la validité des résultats. \n\nLe passage de l’analyse à l’évaluation s’est effectué en priorité à travers le prisme des Lignes \n\ndirectrices des Nations Unies relatives à la protection de remplacement pour les enfants20 \n\n(ci-après Lignes directrices). D’une part, elles représentent la référence absolue dans le \n\ndomaine et font l’objet d’une activité soutenue de réflexion et d’échange d’expérience, au \n\nplan international et helvétique, pour favoriser leur mise en œuvre opérationnelle. D’autre \n\npart, l’évaluation de la mesure a bénéficié de l’appui de la littérature scientifique existante, \n\ngrâce aux méta-analyses pour des tendances générales et à des études de cas pour une \n\nmeilleure compréhension des processus plus subtils. Les analyses et les résultats ont été ont \n\nété examinés par des expert-es (peer-review) internes et externes à l’Advisory Board.  \n\nLa méthodologie choisie a permis de croiser différents corpus de données et d’évaluer le \n\nnouveau dispositif émergeant, tant des points de vue d’une diversité de professionnel-les que \n\nde ceux des enfants et familles. L’inclusion de ces dernier-ères constitue cependant l’une des \n\nlimitations de cette recherche : si l’analyse d’un nombre substantiel de dossiers a permis \n\nd’objectiver les changements en cours, une restitution du vécu des enfants et de leurs parents \n\naurait nécessité de les impliquer personnellement. Le choix de ne pas le faire à grande échelle \n\na été fait en début de la recherche, selon les trois considérations suivantes: les priorités \n\ndécoulant des critères d’évaluation (se situant principalement au niveau de la conception et \n\n \n19 Olivier de Sardan, J.-P. (2008). La rigueur du qualitatif. Les contraintes empiriques de l’interprétation socio-\nanthropologique. Louvain-la-Neuve : Academia-Bruylant. \n20 Assemblée générale des Nations Unies (2009). Lignes directrices relatives à la protection de remplacement \npour les enfants. Résolution A/RES/64/142. \n\n\n\n \n \n\n18 \n\ndes processus institutionnels de mise en œuvre) ; l’état d’avancement de la réforme (la \n\nmajorité des réductions de places en IES auront lieu après ce bilan) ; et l’incertitude créée par \n\nla pandémie du Covid-19 au moment de la conception de la recherche (la prise de contact et \n\nl’établissement d’un rapport d’enquête basé sur la confiance avec des acteurs et actrices non-\n\ninstitutionnel-es aurait été rendue particulièrement difficile). \n\nL'évaluation a été conceptualisée et effectuée conformément aux principes de la \n\nconfidentialité, d'indépendance, d'impartialité et d'absence de conflit d'intérêts. Au cours de \n\nl'évaluation, les précautions éthiques suivantes ont été prises pour la collecte et la diffusion \n\ndes données :  \n\n• Avant chaque entretien, les personnes contactées ont été informées de l’objectif de la \n\nrecherche et son financement, de l’équipe de recherche et son affiliation \n\ninstitutionnelle, du caractère volontaire de la participation à un entretien, et des \n\nmesures prises pour assurer la confidentialité et la protection de données.  \n\n• Le consentement libre, préalable et éclairé des participant-es a été obtenu par la \n\nsignature d’un formulaire. \n\n• Lors de la retranscription, les données personnelles ont été anonymisées et / ou \n\npseudonymisées, et n’ont été accessibles qu’aux membres de l’équipe de recherche. \n\n• Le présent rapport utilise seulement les données anonymisées21. Quand des extraits \n\nd’entretien concernent des enfants, un langage inclusif est utilisé afin d’éviter qu’ils \n\npuissent être identifiés22.   \n\n \nCette recherche a été menée principalement par M. Andreas von Känel (anthropologue), \n\nassisté par Mme Aude Saugy (assistante de recherche) et s’est déroulée sous la responsabilité \n\ndu Prof. Philip D. Jaffé, co-fondateur et ancien directeur du Centre interdisciplinaire en droits \n\nde l’enfant (CIDE) de l’Université de Genève. \n\nLa recherche a également bénéficié durant quelques mois des contributions précieuses de \n\ntrois stagiaires / auxiliaires de recherche : Anaïs Fatmi, Charlotte van Lotringen, Elisa Chervaz.\n\n \n21 Cette précaution se reflète, dans ce Rapport, dans l’anonymisation des citations et dans une présentation \nminimale des cas individuels. Dans la mesure où ces choix entrainent une certaine simplification et \ndécontextualisation, ils constituent une autre limitation méthodologique de ce bilan, limitation qui nous semble \ncependant justifiée par la nécessité de protéger les personnes (partenaires de recherche, enfants et famille \nconcernées par des mesures de protection) et garantir la transmissibilité du rapport. \n22 Conformément aux directives de l’Université de Genève, ce Rapport utilise un langage inclusif et épicène. Par \nailleurs, ce rapport privilégie la terminologie juridique de la CDE. Ainsi, de manière générale, on entend ici par \n« enfant » les personnes âgées de 0 à 18 ans. \n\n\n\n \n \n\n19 \n\n \n\n1.3 Structure du rapport \n \n\nAprès ce rappel du contexte du mandat, des éléments clés de la mesure 11 du SPEJ et des \n\nchoix méthodologiques opérés par l’équipe de recherche, les deux chapitres suivants \n\nconstituent le cœur de ce Rapport : le chapitre 2 présente les principaux résultats pour chacun \n\ndes quatre critères d’évaluation fixés dans le mandat ; le chapitre 3 reprend les principales \n\nconclusions pour déboucher sur des recommandations.\n\n\n\n \n \n\n20 \n\n \n \n\nDans cette partie, les principaux résultats sont présentés, structurés selon les quatre critères \n\nd’évaluation prévus par le mandat :  \n\n• la pertinence de la mesure 11 en comparaison des standards internationaux et des \n\nbesoins des enfants dans le chapitre 2.1 ;  \n\n• l’opérationnalisation de la mesure 11 et son calendrier de mise en œuvre dans le \n\nchapitre 2.2 ;  \n\n• la qualité de la formation et de l’accompagnement des professionnel-les et des familles \n\nd’accueil dans le chapitre 2.3 ;  \n\n• la qualité de la communication et de la participation dans le chapitre 2.4.  \n\n2.1 Pertinence \n \n\n \n\nLe SPEJ est une réforme ambitieuse et d’envergure qui vise à diversifier les alternatives au \n\nplacement en IES dans un canton qui, historiquement, a misé sur le placement en IES, \n\nproposait peu de FAH, par ailleurs faiblement régulées, et offrait des prestations ambulatoires \n\nlimitées. \n\n• Dans quelle mesure les objectifs du SPEJ répondent-il aux standards internationaux en \n\nmatière de protection de remplacement et tiennent-ils compte de l’évidence apportée \n\npar des recherches scientifiques rigoureuses ?  \n\n• Dans quelle mesure répondent-ils aux besoins des enfants ? Est-ce que de nouveaux \n\nbesoins ont émergé et devraient être pris en compte ?   \n\n \n\n2.1.1 La pertinence en comparaison aux standards internationaux \n\nLa mesure 11 du SPEJ répond aux principes clés des Lignes directrices relatives à la protection \n\nde remplacement pour les enfants23 (ci-après Lignes directrices), qui accordent une priorité \n\nau maintien ou au retour de l’enfant auprès de sa famille et à la promotion de la protection \n\nparentale.  \n\n \n23 Assemblée générale des Nations Unies (2009). op. cit. \n\n\n\n \n \n\n21 \n\nEn effet, les expert-es internationaux insistent sur le fait que, même si elle peut être \n\nappropriée pour répondre aux besoins de certains enfants, la prise en charge résidentielle (de \n\npetite taille24) devrait être considérée uniquement « pour des raisons “positives”, […] lorsque \n\ncelle-ci représente la solution la plus adaptée à la situation et aux besoins de l’enfant en \n\ncause »25. Dans son ensemble, le SPEJ peut alors être désigné comme un projet visant à élargir \n\nl’éventail des services à disposition des enfants et des familles, tout en réduisant le recours à \n\ndes placements institutionnels. \n\nDeux principes consacrés par les Lignes directrices permettent d’évaluer la pertinence de la \n\nmesure 11 selon les normes internationales. Le principe de nécessité « suppose de prévenir \n\nles situations et conditions pouvant conduire à envisager ou exiger une protection de \n\nremplacement » 26. Deux sous-mesures du SPEJ représentent une avancée importante en ce \n\nsens : la mise en place de prestations ambulatoires intensives favorisant l’accompagnement \n\nde familles en difficulté27 d’une part, et l’amélioration de la prise en charge à proximité du \n\nmilieu de vie dans les structures d’accueil extra-scolaires (ci-après STAE) du canton d’autre \n\npart.  \n\nDans les situations où un placement hors de la famille d’origine est envisagé, le principe du \n\ncaractère approprié de la mesure préconise de considérer qui « répondra au mieux aux \n\nbesoins de l’enfant à ce moment-là »28 . Avec le développement d’un réseau de familles \n\nd’accueil, le SPEJ privilégie des solutions familiales, dont l’importance est soulignée par les \n\nLignes directrices, promues inlassablement dans les prises de position du Comité des droits de \n\nl’enfant et spécifiquement réitérées dans les Observations finales que le Comité des droits de \n\nl’enfant a adressées à la Suisse29. Dans la mesure où ce réseau peut être développé et sa \n\nqualité assurée, il représente un atout fondamental pour répondre aux besoins des enfants \n\nvulnérables de moins de trois ans30. La création de studios indépendants contribue à cette \n\ndiversification et permet de prendre en compte que, pour certains jeunes, des solutions autres \n\n \n24 Les Lignes directrices stipulent que les établissements doivent « être petits, être organisés autour des droits et \nbesoins de l’enfant et offrir un cadre aussi proche que possible de celui d’une famille ou d’un petit groupe. » (Art. \n122). Un groupe d’expert-es de l’UNICEF fournit une définition plus précise : « public or private, registered, non-\nfamily based arrangement, providing temporary care to a group of 4 to 6 children, staffed by highly trained, \nsalaried carers, applying a key-worker system, with a high caregiver-to-child ratio that allows for individualized \nattention for each child, based on the professionally developed case plan, which takes into account the voice of \nthe child” », UNICEF (2020). The role of small-scale residential care for children in the transition from \ninstitutional- to community-based care and in the continuum of care in the Europe and Central Asia Region. \nGeneva: UNICEF Europe and Central Asia Regional Office. \n25 Cantwell, N., Davidson, J., Elsley, S., Milligan, I., et Quinn, N. (2012). En marche vers la mise en œuvre des « \nLignes directrices relatives à la protection de remplacement pour les enfants ». Royaume-Uni: Centre for \nExcellence for Looked After Children in Scotland, p. 23. \n26 Ibid. \n27 La mesure 10 du SPEJ, « concept cantonal de soutien à la parentalité », qui ne fait pas l’objet de ce bilan, \nreprésente également un renforcement de la prévention. \n28 Cantwell et al. (2012). Op. cit. \n29 Comité des droits de l’enfant (2015). Observations finales concernant les deuxième, troisième et quatrième \nrapports combinés de la Suisse, 26 février 2015. U.N. Doc. CRC/C/CHE/2-4, p. 11. \n30  Assemblée générale des Nations Unies (2009). op cit., paragraphe 22 ; Browne, K. (2009), The Risk of Harm to \nYoung Children in Institutional Care. London: Save the Children. \n\n\n\n \n \n\n22 \n\nque l’accueil familial s’avèrent plus appropriées31. Le dispositif pourrait encore être enrichi \n\npar une offre de familles d’accueil professionnelles ou spécialisées32, ce qui permettrait de \n\nrenforcer les solutions familiales pour une gamme encore plus grande d’enfants. \n\nLa mesure 11 est également cohérente avec le développement scientifique (littérature et \n\nexpérimentations pratiques), qui indique qu’un placement ne devrait être considéré qu’en \n\ndernier ressort, ni persister dans le temps, ni être proposé aux enfants de moins de 3 ans, du \n\nfait  du fort préjudice que cette mesure peut avoir sur leur développement33 ; que les enfants \n\ndans les familles d’accueil tendent à avoir une meilleure expérience du placement, ainsi que \n\nmoins de problèmes de comportements internalisés et externalisés que les enfants placés \n\ndans une institution classique 34  ; et que des programmes intensifs de « préservation \n\nfamiliale » tendent à réduire les placements hors famille d’origine35, à condition qu’il s’agisse \n\nde familles à problèmes multiples plutôt que d’enfants victimes d'abus et de négligence36. \n\nLa réforme a été demandée par le Conseil d’État avec l’objectif de réaliser une économie de \n\ntrois millions de francs. Dans la mesure où la réforme est liée à des contraintes budgétaires, \n\nelle n’est pas totalement alignée avec les recommandations internationales ; en effet, celles-\n\nci demandent d’éviter une diminution de ressources37, tout en assurant une amélioration de \n\nla qualité des dispositifs, ce qui est assurément une gageure. La recherche scientifique suggère \n\nqu’une approche fondée sur la prévention et des solutions familiales peut entrainer des \n\néconomies, même si une augmentation des coûts s’avère souvent nécessaire durant la phase \n\nde transition38. Pour l’instant, ce n’est pas une diminution des coûts opérationnels pour le \n\n \n31 UNICEF (2020), op. cit. ; Sinclair I. and Gibbs I. (1998). Children’s Homes: A Study in Diversity. Chichester: Wiley. ; \nBarry M. (2001). A Sense of purpose: care leavers’ views and experiences of growing up. Edinburgh: Save the \nChildren. \n32  En effet, en 2015, le Service des institutions pour adultes et mineurs (SIAM) finançait encore deux familles \nd’accueil professionnelles qui prenaient en charge 5 enfants dans le canton. Le choix de ne pas réintégrer des \nfamilles d’accueil professionnelles dans le nouveau dispositif n’a pas été expliqué lors de la présentation de la \nréforme ou lors des entretiens pour ce bilan, mais mériterait d’être reconsidéré. \n33 van IJzendoorn, M.H., Bakermans-Kranenburg, M.J.,  Duschinsky, R., et al. (2020)- Institutionalisation and \ndeinstitutionalisation of children 1: a systematic and integrative review of evidence regarding effects on \ndevelopment. The Lancet Psychiatry, 7(8): 703-720. \n34 Li, D., Chng, G. S., and Chu, C. M. (2019). Comparing Long-Term Placement Outcomes of Residential and Family \nFoster Care: A Meta-Analysis. Trauma, Violence, & Abuse, 20(5): 653-664. \n35 Bezeczky, Z., El-Banna, A., Kemp, A., Scourfield, J., Forrester, D., and Nurmatov, U. (2019). Intensive Family \nPreservation Services to prevent out-of-home placement of children: a systematic review and meta-analysis. \nLondon: What Works Centre for Children’s Social Care. \n36 Al, C. M. W., Stams, G. J. J. M., Bek, M. S., Damen, E. M., Asscher, J. J., and van der Laan, P. H. (2012). A meta-\nanalysis of intensive family preservation programs: Placement prevention and improvement of family \nfunctioning. Children and Youth Services Review, 34(8): 1472-1479. \n37 Les Lignes directrices de l’Union Européenne en matière de désinstitutionalisation soulignent qu’il est essentiel \n« de cadenasser les fonds et de les réinvestir » et que « [l]es sommes doivent à tout le moins correspondre au \nmontant qui était alloué pour chaque enfant placé en institution » Groupe européen d’experts sur la transition \ndes soins en institution vers les soins de proximité (2012), Lignes directrices européennes communes sur la \ntransition des soins en institution vers les soins de proximité, Bruxelles, p. 124. \n38 Costa M. (2013). A comparative European analysis of national experiences of children in alternative care, in:  \nAlternative forms of care for children without adequate family support: sharing good practices and positive \nexperiences, pp. 19-24. ChildONEurope Series 7. Florence: Instituto degli Innocenti. \n\nhttps://bettercarenetwork.org/french-section/cadre-international/les-lignes-directrices/lignes-directrices-europ%C3%A9ennes-communes-sur-la-transition-des-soins-en-institution-vers-les-soins-de\n\n\n \n \n\n23 \n\ndispositif neuchâtelois qui est constatée, mais plutôt un surcoût lié à la formation des \n\nprofessionnel-les et au développement des nouvelles mesures ambulatoires, ceci alors que \n\nplusieurs places en IES n’ont pas encore été supprimées. Le fait que l’impératif financier ne \n\ndicte pas toutes les phases de la réforme souligne la volonté du SPAJ et du DEF de mener une \n\nréforme conforme au principe fondamental de l'intérêt de l'enfant. Pour s’assurer que ce \n\nprincipe reste au cœur de la réforme et au-delà, l’évaluation et le suivi des besoins des enfants \n\ndans le dispositif seront essentiels.  \n\n \n\n2.1.2 L’évaluation des besoins individuels des enfants \n\nLa question de la pertinence se pose non seulement par rapport aux standards internationaux, \n\naux travaux scientifiques, ou encore au principe de l’intérêt de l’enfant sur le plan théorique, \n\nmais également par rapport aux besoins individuels de chaque enfant et à la mise en place \n\nd’une méthodologie explicitement élaborée par le SPAJ pour les spécifier. Ceci est requis par \n\nle Comité des droits de l’enfant, qui souligne que l’impératif de l’intérêt supérieur de l’enfant \n\nimplique des démarches précises et la participation de ce dernier39. En particulier, le Comité \n\ndéclare : « Le très bas âge de l’enfant ou sa situation de vulnérabilité (handicap 40 , \n\nappartenance à un groupe minoritaire, migrant, par exemple) ne le prive pas du droit \n\nd’exprimer ses vues ni ne réduit le poids à leur attribuer lors de la détermination de son intérêt \n\nsupérieur »41. Pour la mesure 11, ceci n’a pas été fait de manière systématique. Si une paire \n\nde professionnel-les OPE-SPAJ a bien développé des premières propositions de projet de \n\nréforme en s’appuyant sur une connaissance assurément fine du dispositif existant de soutien \n\net de protection du Canton, il s’avère cependant que les besoins des enfants n’ont pas été \n\nrépertoriés individuellement (p.ex. par une revue des situations prises en charge par l’OPE ou \n\npar une étude externe) pour identifier le type et le nombre de prestations alternatives les plus \n\npertinentes pour les enfants dans le canton42. Par ailleurs, aucune démarche spécifique n’a \n\nété conduite pour respecter le droit des enfants à être entendu et à participer aux décisions \n\nqui les concernaient. L’évaluation des besoins individuels peut donc être considérée comme \n\nun défaut dans la conceptualisation et l’exécution initiale du nouveau dispositif.  \n\n \n\nEn 2020, l’OPE a procédé à une revue systématique des situations des enfants entre 0-6 ans \n\nen IES, dans le but de mettre à jour les besoins effectifs actuels et d’orienter les décisions de \n\n \n39 Comité des droits de l’enfant (2013). Observation générale no 14. Le droit de l’enfant à ce que son intérêt \nsupérieur soit une considération primordiale, U.N. Doc. CRC/C/GC/14, paragraphes 46-54. \n40 Si le handicap relève de la compétence du Service d'accompagnement et d'hébergement de l'adulte (SAHA), \nune certaine fluidité entre services est primordiale pour les cas où un enfant cumule les problématiques \n(handicap + besoin d’une FAH), le découpage en services pouvant constituer un obstacle significatif à aider \ncertains enfants qui ont besoin de soutien dans différents domaines. \n41 Comité des droits de l’enfant (2013). op. cit., paragraphe 54. \n42 Partant de l’hypothèse que des prestations autres que le placement en IES pourraient répondre aux besoins \ndes enfants et de leurs parents, l’objectif aurait été de répertorier les enfants dans le dispositif, pour savoir \ncombien pourraient retourner dans leurs familles d’origine avec un accompagnement intensif, combien \nbénéficieraient d’une situation en famille d’accueil, combien en famille d’accueil spécialisée / professionnelle, \netc. Si une telle démarche a également ses limites car les besoins évoluent au fil du temps, elle aurait été toutefois \nplus centrée sur l’enfant et ses besoins spécifiques que la démarche ici adoptée. \n\n\n\n \n \n\n24 \n\npilotage. Les résultats de cet exercice confirment, sur le plan systémique, la pertinence du \n\ndéveloppement d’alternatives entrepris dans le cadre de la réforme ; en effet, pour environ \n\nun tiers des situations revues une solution hors institution semble envisageable43. L’évaluation \n\ndes besoins des enfants et leur authentique écoute effective (droit de participation) sont \n\nessentielles pour assurer l’adéquation du dispositif de protection aux normes internationales \n\net pour justifier une réforme qui vise à mettre l’intérêt supérieur de l’enfant au centre de \n\ntoutes les préoccupations. Si l’exercice de 2020 est bienvenu, il est néanmoins limité par \n\nrapport aux tranches d’âges des enfants évalués (les besoins des enfants et des jeunes au-\n\ndessus de 6 ans n’étant pas encore répertoriés), et du fait d’une l’approche basée uniquement \n\nsur les dossiers écrits, sans une implication minimale des enfants et de leur famille d’origine44. \n\n \n43 Une confirmation définitive pourra être formulée lorsque les éléments quantitatifs provenant de l’OPE seront \ndisponibles. \n44  Groupe européen d’experts sur la transition des soins en institution vers les soins de proximité (2012), op. cit., \npp. 135. \n\n\n\n \n \n\n25 \n\n2.2 Opérationnalisation \n \n\n \n\nAyant constaté la pertinence de la réforme, se pose la question de la manière dont elle est \n\nmise en œuvre, à travers un calendrier par des sous-mesures spécifiques et des modes de \n\ncollaborations entre les divers acteurs et actrices. A ce sujet, un groupe d’expert-es \n\nsouligne : \n\n \n\n« Le grand défi consiste à garantir que le processus de désinstitutionalisation soit \n\nmené à bien dans le respect des droits des groupes d’usagers, qu’il réduise autant \n\nque possible les risques de préjudice et qu’il produise des résultats positifs pour \n\ntoutes les personnes impliquées. Il s’agit de veiller à ce que les nouveaux systèmes \n\nde prise en charge et d’assistance respectent les droits, la dignité, les besoins et les \n\nsouhaits de chaque personne et de sa famille 45. » \n\n \n\nQuestions : \n\n• Le calendrier prévu est-il adéquat / doit-il être adapté ? \n\n• La mise-en-œuvre atteint-elle les objectifs fixés ? \n\n \n\n \n\n2.2.1 Le calendrier \n\nSi l’objectif de diversifier l’offre et de réduire des places en IES est en phase avec les Lignes \n\ndirectrices, la cadence du remaniement du dispositif devrait respecter d’une part les besoins \n\ndes enfants actuellement dans le dispositif (besoins qui n’ont pas été entièrement répertoriés \n\navant la réforme et ne le sont pas encore actuellement) et, d’autre part, les capacités et la \n\nqualité des alternatives en place et à disposition. Le DEF a posé les jalons pour que le SPEJ \n\nrespecte le droit de l’enfant à voir son intérêt supérieur être une considération primordiale : \n\npour preuve sa volonté de demander que le nouveau dispositif contienne un nombre de places \n\nidentiques à l’actuel, que le calendrier soit souple pour respecter tant les enfants que les \n\nprofessionnel-es concerné-es, et que la situation de chaque enfant soit examinée à l’aune du \n\nprojet pédagogique qui y est lié46. \n\n \n\n \n45 Ibid., p. 10. \n46 Chancellerie d’État de Neuchâtel (2018). Conférence de presse concernant l’évolution du dispositif d’accueil \nde l’enfance et de la jeunesse, pp. 1. \n\n\n\n \n \n\n26 \n\nLe principe voulant que les nouvelles prestations soient prêtes et fonctionnelles avant que \n\ndes changements ne soient entamés47, a été intégré dans le calendrier pour cette première \n\nphase : les nouvelles prestations ambulatoires intensives et l’accompagnement en studio ont \n\nbel et bien débuté début 2019, soit six mois avant les premières fermetures de places en \n\ninternat ; le terrain pour le développement d’un réseau de familles d’accueil (FAH) a déjà été \n\npréparé avec un projet pilote entre 2016 et 2018, même si le nombre de FAH disponibles à \n\naccueillir de nouveaux enfants reste encore faible48 ; enfin, pour pallier la réduction de places \n\nen externat, une sous-mesure spécifique a été anticipée (à savoir l’accueil en structure \n\nextrafamilial avec une mesure d’accompagnement socio-éducative). \n \n\nNéanmoins, l’expérience avec les premières réductions de places en IES rappelle \n\nl’importance d’un calendrier prévoyant suffisamment de souplesse pour s’assurer que les \n\nalternatives soient immédiatement accessibles et efficaces49. Ainsi, suite au processus de \n\nconsolidation du concept de prise en charge des STAE qui a duré plus longtemps que prévu, \n\nplusieurs enfants du Foyer de La Coccinelle ont dû être accueillis de manière précipitée au \n\nFoyer de la Ruche. Si la fusion des foyers pour adolescent-es Géode et Corail (Fondation \n\nL’Enfant c’est la vie) n’a pas créé de difficultés, par contre le processus de fermeture de La \n\nCoccinelle a généré une incertitude prolongée pour certains enfants et leurs parents, ainsi que \n\npour les professionnel-les qui les accompagnaient au quotidien (éducateurs et éducatrices de \n\nla Fondation L’Enfant c’est la vie) et qui étaient chargé-es de trouver des solutions pour ces \n\nbénéficiaires (impliquant des intervenant-es en protection de l’enfant de l’OPE).  \n\n \n\nDans une stratégie de réduction de la prise en charge d’enfants dans des institutions, la \n\ncessation d’admissions sert à imposer une cadence et à éviter que le processus soit « reporté \n\nindéfiniment ». Néanmoins, comme le souligne un groupe européen d’expertes et d’experts, \n\n« il est impératif de veiller à ne pas introduire de moratoire complet sur les admissions tant \n\nque des services adéquats n’auront pas été établis pour les enfants qui ont vraiment besoin \n\nd’une prise en charge alternative. Les moratoires doivent donc être introduits \n\nprogressivement et parallèlement à l’implantation de services de proximité »50. Par rapport \n\naux changements prévus pour l’année 2021, les informations à notre disposition indiquent \n\nd’une part que l’augmentation de la capacité d’accueil ambulatoire et dans les FAH, amorcée \n\ndepuis 2018, ne suffit pas encore à compenser les réductions de places en IES prévues, et \n\n \n47 Mulheir, G., and Browne, K. (2007). De-Institutionalising and Transforming Children's Services: A Guide To \nGood Practice. UNICEF Better Care Network (in collaboration with EU/WHO). Birmingham: University of \nBirmingham Press. \n48  Le « retard » dans la mise en place du réseau de familles d’accueil, alternative principale au placement \nd’enfants en IES, a été exacerbé par la première vague de la pandémie de Covid-19, pendant laquelle le processus \nde recrutement a été suspendu. \n49 Le calendrier de fermeture a été déterminé par la Direction de la Fondation L’Enfant c’est la vie. Le choix de \nprocéder à une première étape en 2019 repose sur une volonté du Conseil de Direction de cette fondation de se \nsynchroniser avec le développement des nouvelles prestations ambulatoires intensives. Cependant, la \nresponsabilité revient à l’État de s’assurer de l’existence et de l’accessibilité d’alternatives viables. \n50 Groupe européen d’experts sur la transition des soins en institution vers les soins de proximité (2012). op. cit., \np. 79. \n\n\n\n \n \n\n27 \n\nd’autre part que le calendrier gagnerait à être revu selon l’état d’avancement de la mesure 11. \n\nCette proposition repose sur trois arguments :    \n\n \n\ni. La cible de 51 places supplémentaires en FAH au terme de la réforme ne semble \n\npas atteignable sur le court et moyen terme (actuellement le canton compte 11 \n\nplaces en FAH). \n\nL’objectif de créer 51 nouvelles places en FAH a été formulé en vue de maintenir le nombre \n\nde places du dispositif : « Le nouveau dispositif contiendra un nombre de places identiques à \n\nl’actuel. Mais le curseur est déplacé. Ainsi ce sont toujours plus de 300 enfants qui seront \n\naccueillis, mais moins dans des institutions, plus dans des familles d’accueil et les soutiens \n\nseront renforcés en amont pour permettre aux familles de rester unies, pour permettre aux \n\nenfants de rester dans leur famille »51. Il s’agit là d’un indicateur de suivi quantitatif dont \n\ndépend la viabilité d’autres aspects de la réforme52. \n\nSi le DEF a parfois choisi d’inclure différents types de familles d’accueil (ci-après FA) dans le \n\ncalcul de ce chiffre (en particulier un nombre important de familles d’accueil intrafamiliales), \n\nnous ne pouvons que souligner l’importance d’une énumération différenciée des types de FA \n\npour permettre un suivi transparent de cet indicateur. Les familles d’accueil intrafamiliales \n\nreprésentent bien une ressource importante pour le Canton et permettent à de nombreux \n\nenfants de grandir dans un milieu familial.  Cependant, la forte augmentation du nombre des \n\nfamilles d’accueil de ce type53 est due au processus de reconnaissance (toujours en cours) par \n\nl’État d’une forme d’accueil qui était auparavant tout aussi présente, mais invisible pour \n\nl’administration et donc non comptabilisée. Par rapport à l’objectif des 51 places en famille \n\nd’accueil, censées compenser en bonne partie les réductions de places en IES, les effets de la \n\ncréation d’une nouvelle catégorie administrative ne doivent pas, à notre sens, être confondus \n\navec le développement de nouvelles places de FA. Selon les données que nous avons à \n\ndisposition, c’est uniquement avec les familles d’accueil avec hébergement (FAH) qu’une \n\ncapacité d’accueil supplémentaire a été développée depuis 2016. \n\n \n\nii. Dans la pratique actuelle, les prestations ambulatoires intensives ne se \n\nsubstituent pas encore à un placement en IES.  \n\nNotre analyse de 13 parcours d’enfants accompagnés par une prestation ambulatoire \n\nintensive (Figure 1) permet de constater que ces prestations interviennent dans la plupart des \n\ncas suite à des situations de difficultés chroniques ou récurrentes ou suite à une urgence. \n\n \n51  Chancellerie d’État de Neuchâtel (2018). Conférence de presse du 7 mai 2018 concernant l’évolution du \ndispositif d’accueil de l’enfance et de la jeunesse. Neuchâtel : Canton de Neuchâtel, p. 2.  \n52 Ceci est reconnu dès les premières réflexions d’adaptation du plan d’équipement du canton en 2017 : « Le \ndéveloppement des FA prend du temps ; seulement une fois le réseau y relatif créé, les placements dans les IES \ndoivent s'interrompre là où un placement en FA s'avère réalisable ». \n53 Entre 2016 à 2020, le nombre d’enfants accueillis dans des FA intrafamiliales autorisées a augmenté de 2 à 24. \n\n\n\n \n \n\n28 \n\nCette focalisation sur des enfants courant le risque d’une séparation fait sens54 et permettra \n\nà un certain nombre d’enfants de rester dans leurs familles d’origine. \n\nNéanmoins, ces prestations n’interviennent qu’exceptionnellement pour mettre fin à des \n\nplacements en IES. Selon les statistiques élaborées par la Croix-Rouge neuchâteloise pour \n\nl’année 2019 55 , sur 26 enfants suivis, seulement 2 enfants provenaient d’une IES (une \n\ntendance aussi reflétée dans notre échantillon qui comprend également la prestation de la \n\nFondation Carrefour). Le manque d’un système efficace de suivi fait que la contribution des \n\nprestations ambulatoires intensives à la réduction des besoins de placement (p.ex. en \n\naccompagnant des familles suite à un placement d’urgence) est, à ce stade, encore \n\nincertaine56. \n\n \n\n \n54 Bezeczky et al. (2019). op. cit. \n55 Lors du dernier bilan portant sur les mesures ambulatoires intensives en mai 2020, la Fondation Carrefour n’a \npas communiqué de chiffres sur la provenance et la destination des enfants suivis par ses prestations. \n56  Concernant les parcours post-accompagnement, les données actuelles de la Croix-Rouge neuchâteloise \npermettent d’affirmer que, pour la grande majorité des cas, les enfants restent dans leur famille biologique \nimmédiatement après une mesure ambulatoire intensive (7 sur 8 accompagnements conclus en 2019). \nNéanmoins, ce chiffre ne rend pas compte des parcours sur le long terme. Ce manque de données longitudinales \nest d’ailleurs reconnu par la Fondation Carrefour, la Croix-Rouge neuchâteloise, ainsi que l’OPE, qui soulignent \nque le suivi systématique de l’après-accompagnement intensif est pour eux une priorité.  A ce propos, voir aussi \nles Lignes directrices qui soulignent : « Il est de la responsabilité de l’État ou des autorités compétentes à \ndifférents niveaux d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques coordonnées concernant les arrangements \nformels et informels de protection de privés de protection parentale. Ces politiques devraient se fonder sur des \ninformations et des données statistiques solides » (2009, paragraphe 69). \n\n\n\n \n \n\n29 \n\nFigure 1 : Parcours des enfants avec accompagnement ambulatoire intensif \n\n \n\n \n \n\n\n\n \n \n\n30 \n\niii. Enfin, suite à la fermeture du Foyer La Coccinelle, l’analyse des dossiers d’enfants \n\nmontre que, dans certains cas, les STAE n’ont pas été considérées comme une \n\nréponse adéquate ou se sont avérées insuffisamment équipées pour répondre \n\naux besoins aigus de l’enfant placé57. Si l’on peut être optimiste sur l’efficacité \n\nd’une mesure d’accompagnement socio-éducatif, alors il faudra mettre les \n\nressources nécessaires à disposition des STAE pour assurer une prise en charge de \n\nqualité. En ce sens, les possibilités et limitations de cette nouvelle mesure méritent \n\nd’être suivies et analysées. \n\n \n\n \n\n2.2.2 Petite enfance : un décalage entre objectifs et résultats ? \n\nComme évoqué ci-dessus dans l’évaluation de la pertinence du SPEJ, le développement \n\nd’alternatives familiales est particulièrement important pour la petite enfance et surtout pour \n\nles enfants de 0-3 ans. Si nous ne disposons pas de chiffres concernant le nombre d’enfants \n\ndans cette tranche d’âge séjournant actuellement dans les IES, l’analyse d’un échantillon des \n\ndossiers des enfants en famille d’accueil indique que la petite enfance ne jouit pas d’un accès \n\nprivilégié à cette prestation (Figure 2, l’axe horizontal du diagramme représente l’âge de \n\nl’enfant)58. Le croisement avec la liste complète des enfants accueillis dans une FA entre 2016 \n\net 2020 (tous les types confondus), fournie par le SPAJ, confirme ce résultat (Annexe 4). \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n57 Pour 3 enfants, les professionnel-les ont jugés qu’un accueil en STAE n’allait pas répondre à leurs besoins ou \n\naux besoins de leurs parents. Pour un des enfants, un accueil en STAE a été interrompu car, selon la \n\ndocumentation dans son dossier, « [c]ette structure a été dépassée tant par les besoins de [l'enfant] que de ses \n\nparents. [F]orce est de constater que [l'enfant] n'arrive à évoluer dans une crèche classique, en raison de ses \n\nretards. Il-elle nécessite d'un accompagnement des gestes au quotidien et dans sa relation aux paires ».  \n58 L’échantillon est composé de tous les dossiers d’enfants actuellement placés en FAH, ainsi qu’une sélection \naléatoire de dossiers d’enfants placés en FAH dans le passé.  \n\n\n\n \n \n\n31 \n\nFigure 2 : Parcours des enfants accueillis en FAH \n\n \n\n \n\n\n\n \n \n\n32 \n\nLa représentation graphique des parcours des enfants accueillis illustre que le placement en \n\nfamille d’accueil ne débute qu’exceptionnellement avant la fin de la troisième année de vie \n\n(3 enfants sur 20). Si l’on considère uniquement la période de la mise en œuvre de la réforme, \n\nle résultat est encore plus frappant (sur 9 enfants placés en famille d’accueil, aucun n’est en-\n\ndessous de 3 ans). Ce constat devrait être affiné et expliqué. Outre le pôle très limité des FAH, \n\nune des logiques d’action sous-jacentes est liée à la temporalité des pratiques des intervenant-\n\nes en protection de l’enfance de l’OPE, comme l’illustre bien cet extrait d’entretien : \n\nOn a besoin de voir « est-ce que ces parents peuvent développer des compétences ou \npas ? » et donc le temps où les parents peuvent développer des compétences ou pas. \nOn a besoin d’un terrain neutre pour l’observer et ce terrain neutre, c’est aujourd’hui \nl’institution qui l’offre59. Alors demain, ce n’est pas impossible qu’une famille d’accueil \npuisse l’offrir [un terrain neutre], mais c’est une famille d’accueil qui doit l’offrir tout en \ns’investissant et en étant prête à se désinvestir et ça, pour moi, c’est à construire alors \nque l’institution, elle, a l’habitude de faire ça. […] Il nous faut en tout cas une année et \ndemie à deux ans d’observations et après, il nous faut le temps de construire le projet. \nQuand je dis « le temps de construire », c’est le temps de le verbaliser entre nous les \nprofessionnels, c’est de le verbaliser aux parents biologiques, c’est de trouver la famille \nd’accueil, c’est de rassurer tout le monde et donc on est vite à 3 ans. \n\nDe manière plus générale, cet extrait d’entretien cristallise également un conflit entre l’intérêt \n\ndes parents (leur donner le temps de construire un lien, de développer des compétences \n\nparentales) et l’intérêt des enfants (leur donner un cadre familial le plus tôt possible est \n\nfavorable à leur développement). L’idée que les IES fournissent le « terrain neutre » \n\nnécessaire dans les premières années de vie pour l’observation et la construction d’un projet \n\npour l’enfant semble être axée sur l’intérêt des parents, mais elle doit être comprise dans le \n\ncontexte où l’intervenant-e estime que le réseau de familles d’accueil n’est pas, en l’état \n\nactuel, suffisamment équipé pour accompagner un tel processus.  \n\n \n59 A ce propos, nous relevons que des placements mère-enfant se font aussi parfois dans des situations où les \nprofessionnel-les anticipent devoir placer l’enfant : « Alors des fois c’est des jeunes mamans qui viennent de la \nmaternité et c’est tout un apprentissage de ce que c’est d’être maman et comment tisser les liens et des  choses \ntrès pratiques. Et puis d’autres fois, avec d’autres problématiques où (…) on sait à l’avance que l’enfant va être \nplacé, mais on donne au moins les premiers mois de vie, assez souvent des premiers mois avec les bébés, et voilà \nde tisser un bout de liens entre la mère et son enfant, en sachant que d’après la situation, c’est une toute \nminuscule chance que cette maman puisse partir avec son enfant ». \n \n\n\n\n \n \n\n33 \n\n2.3 Formation / accompagnement \n \n\n \nLe remaniement du dispositif de soutien et de protection de l’enfance et de la jeunesse \nimplique des changements importants pour le personnel dans le secteur : un nombre \nimportant de professionnel-les dans les IES seront concerné-es par la réduction de places \ndans leurs institutions, tandis que les employé-es des prestations ambulatoires intensives \ns’approprieront un nouveau concept d’accompagnement ; les professionnel-le-s des \nstructures d’accueil extra-scolaires seront amené-es à travailler plus régulièrement avec des \nenfants placés par l’OPE ; et les intervenant-es en protection de l’enfant gèreront de \nnouvelles responsabilités, dans  un dispositif en pleine transformation.  \n \nEn même temps, l’accompagnement et la formation des familles d’accueil (non \nprofessionnelles) a émergé comme un enjeu central de la qualité du nouveau dispositif et de \nson évolution dans le temps, au-delà du présent bilan intermédiaire. \n \nQuestions :  \n\n• Quelle est la qualité de la formation, de l’accompagnement et du suivi des familles \nd’accueil ?  \n\n• De même, quelles ressources en matière de formation et d’accompagnement sont à \ndisposition du personnel concerné par la réforme ? \n\n \n\n \n \n\n2.3.1 La formation des familles d’accueil \n\nLes Lignes directrices spécifient que les familles devraient « recevoir une formation adéquate \n\net bénéficier du soutien de professionnels » 60. Avec une formation de base organisée par \n\nl’Association Adoptons-Nous & Accueil familial, étendue de trois à sept modules, ainsi que la \n\nmise en place de supervisions et de soirées thématiques répondant aux intérêts manifestés \n\npar les familles d’accueil, des avancées importantes ont été réalisées au sein du dispositif \n\ndepuis 2018 61 . Les nouveaux modules de formation permettent de mieux aborder les \n\nspécificités de l’accueil familial par rapport à la question complexe, sensible et délicate de \n\nl’accueil d’un enfant sous toutes ses formes, surtout en accordant une place plus importante \n\nau fait que les FAH s’inscrivent dans un dispositif de protection complexe et qu’elles vont \n\n \n60 Assemblée générale des Nations Unies (2009). Op. cit., paragraphe 102. \n61  Ces avancées apparaissent d’autant plus prononcées lorsqu’on prend en compte l’accueil familial non-\nprofessionnel pre-2016, qui faisait alors partie du dispositif de protection sous des conditions peu lisibles. En \n2016, le SPAJ a attribué des ressources financières à l’Association Adoptons-nous & Accueil familial pour soutenir \nles familles d’accueil du Canton. Cette Association, fondée en 2006 et qui offrait un soutien et des formations \npour les personnes concernées par l’adoption, a donc élargi ses prestations en 2018 pour offrir des ateliers de \npréparation, des supervisions et des activités de soutien pour les familles d’accueil. La première formation de \nbase, mise en place en 2018, était proposée sur trois soirées, deux fois dans l’année, et avait été élaborée sur la \nbase des ateliers de pré-adoption de l’Association \n\n\n\n \n \n\n34 \n\ndevoir affronter un certain nombre de difficultés, ce qui a été renforcé non seulement à \n\ntravers l’orientation des thématiques, mais également par l’inclusion active du personnel \n\nprovenant des divers offices du SPAJ et des IES pour animer les séances. \n\n \n\nAu moment de ce bilan, l’on note deux obstacles à cette formation : d’une part son \n\naccessibilité, car pour pour l’instant, elle est destinée aux FAH et non pas aux autres types de \n\nfamilles d’accueil, et d’autre part le focus thématique de la formation de base, privilégiant \n\nl’enfance au détriment de la jeunesse (certaines familles qui accueillent des adolescent-es \n\névoquent ainsi que les défis spécifiques de ce groupe d’âge ne sont pas suffisamment abordés). \n\nLe SPAJ prévoit néanmoins des changements circonstanciés. Ainsi, pour 2021, sont prévues : \n\ntrois soirées spécifiques pour des FAH accueillant des adolescent-es ainsi que trois soirées \n\nspécifiques sur l’accueil intrafamilial. Cette différentiation de l’offre selon les différentes \n\nsituations d’accueil est un développement supplémentaire encourageant dans le domaine de \n\nl’accueil familial62.  \n\n \n\nSi la fréquentation de la formation est vivement encouragée par les professionnel-les \n\nentourant les familles, elle n’est pas obligatoire et, dans la pratique, tous les parents d’accueil \n\nn’y participent pas. Il en est de même pour les autres prestations proposées par l’Association \n\nAdoptons-Nous & Accueil Familial, telle que la supervision, qui restent fondées sur la base du \n\nvolontariat, une situation critiquée par certain-es des professionnel-le-s interviewé-es. Les \n\nfamilles d’accueil se situent dans un champ de tension entre volontarisme de leur part et \n\nattentes de la part du réseau de professionnel-les de se soumettre non seulement à un \n\ndispositif de contrôle et au travail en réseau (obligatoire), mais aussi à un dispositif de \n\nformation et de supervision (volontaire). Si l’on peut regretter que toutes les personnes ne \n\nsuivent pas les formations proposées, la recherche dans ce domaine indique que le caractère \n\nnon-professionnel des familles d’accueil n’a pas d’incidence sur la réussite de l’accueil tant \n\nque leurs capacités et ressources sont en adéquation avec les besoins des enfants. Les aspects \n\ncentraux pour la réussite de l’accueil sont alors l’indication et le matching ainsi qu’une mise \n\nen réseau rapide lorsque des besoins spécifiques deviennent apparents63.  \n\n \n\n \n\n2.3.2 L’accompagnement des familles d’accueil \n\nSur la base de notre recherche et de notre analyse des processus en jeu autour des familles \n\nd’accueil, nous soulignons trois points qui mériteraient d’être examinés de plus près : \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n62 Informations que nous avons obtenues en décembre 2020 et qui restent à confirmer. \n63 Gassmann, Y. (2009). Pflegeeltern und ihre Pflegekinder. Empirische Analysen von Entwicklungsverläufen und \nRessourcen im Beziehungsgeflecht. Münster/New York/München/Berlin: Waxmann Verlag, pp. 310. \n\n\n\n \n \n\n35 \n\ni. Recrutement \n \nComment communiquer pour faire en sorte que de nouvelles familles s’intéressent à accueillir \n\nun/des enfant-s ou jeunes, tout en s’assurant que seules les personnes avec de « bonnes » \n\nmotivations soient finalement autorisées ? Dans le contexte du SPEJ où le développement \n\nd’un réseau de familles d’accueil paraît urgent, où certains supports de promotion, produits \n\ndans le cadre de la campagne de recrutement, n’échappent pas à la romantisation de l’accueil \n\nfamilial, des voix critiques insistent d’autant plus sur une procédure de sélection rigoureuse. \n\n \n\nLes professionnel-les de l’OSAE, disponibles pour des rendez-vous téléphoniques et \n\nprésentiels individuels avec des familles intéressées, fournissent un travail important pour \n\naider les personnes à exprimer des attentes réalistes par rapport à l’accueil familial : \n\nJe préfère être sincère dès le début. Je veux dire, on ne va pas faire peur, mais expliquer \ntout ce que c’est quand même. Si c’est pour juste gonfler les chiffres et pour plein de \nfamilles, c’est tout fragile, ça ne sert à rien, donc je parle de l’importance du projet dans \nlequel ils seront. Mais franchement c’est assez facile, soit c’est des gens qui sont \nconscients que c’est lourd et qui sont conscients dans quoi ils vont (…), soit c’est des \ngens qui se font une fausse idée du projet et il suffit qu’on en parle un peu et on n’est \npas étonné que ça ne rappelle pas après.  \n\nCette posture professionnelle qui souligne l’importance de mettre rapidement en garde les \n\nfamilles est compréhensible et éthique. Cependant, il ne peut être exclu qu’elle induise un \n\ntriage au début de la démarche et réduise l’opportunité pour certaines familles de \n\ns’approprier ce rôle de manière progressive. \n\n \nii. Transmission d’informations \n\n \nIl ressort de manière explicite que, dans la pratique, les professionnel-les opèrent des choix \npar rapport au type d’informations à partager sur l’enfant ou le/la jeune, informations qui \ndoivent permettre à une famille d’accueil de se projeter dans la réalisation du placement. À \ntitre d’illustration, un-e intervenant-e de l’OPE explique : \n\nJ’aime dire que je ne leur dis pas tout mais que je ne leur cache rien, c’est-à-dire je leur \ndonne les informations nécessaires aux trois premiers mois, après je suis d’accord de leur \nen donner d’autres. Mais je ne vais pas leur donner le dossier de l’enfant avant qu’ils \nl’accueillent, parce qu’ils doivent accueillir l’enfant et pas accueillir un dossier. Pour moi \nc’est important de leur donner suffisamment d’informations pour savoir dans quoi ils \ns’engagent, mais pas trop non plus parce que sinon on va nourrir que la tête et quand ils \nvont rencontrer l’enfant, ils vont le rencontrer avec la tête au lieu de le rencontrer avec \nle cœur. \n\nPlusieurs familles d’accueil font état de n’avoir reçu, de la part de l’intervenant-e en protection \n\nde l’enfance, que des informations incomplètes sur la situation des enfants ou des jeunes. En \n\neffet, comme un-e professionnel-le de l’OSAE constate : \n\n\n\n \n \n\n36 \n\n[Il arrive que les familles d’accueil aient] l’impression qu’on ne leur a pas dit des choses, \ncar ils se disent que ce n’est pas possible que cet enfant n’avait pas un TDAH avant en \ninstitution, donc ils font des demandes pour avoir le dossier de l’enfant quand il était en \ninstitution. Ils cherchent des réponses.  \n\n \n\nOr, la transmission de l’information aussi complète et objective que possible, avant l’accueil, \n\nest un des facteurs clés pour établir un lien de confiance64 et pour favoriser l’engagement à \n\nlong terme des familles d’accueil65. Comme l’illustre le courriel d’une famille d’accueil adressé \n\nà un-e intervenant-e de l’OPE, la perception d’un manque de transparence peut être \n\nparticulièrement déstabilisante : \n\n \n\nNous sommes très très mécontents des informations qui nous ont été transmises avant que \n\nnous acceptions [l’enfant] chez nous. Nous nous disons : « qu'est-ce que nous allons encore \n\napprendre de son passé ? » […]. Au fil des mois, nous apprenons des problématiques de \n\n[l’enfant], qui nous "tombent dessus". Elles nous seraient également "tombées dessus" en \n\nle sachant par avance, mais on aurait pu se "préparer" et surtout, prendre une décision sur \n\nl'accueil de [l’enfant| en connaissance de cause, ce qui n'a pas été le cas. Nous sommes \n\nfâchés en lien avec les non-informations que nous avons eues avant d'accueillir [l’enfant]. \n\nA ce jour, nous ne remettons pas en cause la suite du placement de [l’enfant] dans notre \n\nfamille.  \n\n \n\nIl est essentiel non seulement clarifier, au sein du SPAJ et avec les pofressionnel-les, quel(s) \n\ntype(s) d’informations transmettre, dans quelle(s) situation(s) et à quel(s) moment(s), mais \n\négalement d’expliciter la procédure avec les FAH au moment de la préparation. Dans une telle \n\nprocédure, une évaluation complète des besoins des enfants et des jeunes est ici une \n\ncondition préalable66.  \n\n \n\niii. Soutien \n \nL’accompagnement des familles d’accueil par une même personne référente à l’OSAE tout au \n\nlong du processus de placement (enquête sociale, transition, suivi) assure la continuité et sert \n\nde base à une relation de confiance entre famille et professionnel-le, élément clé d’un suivi \n\nréussi. Cependant, l’analyse des dossiers et des entretiens menés au cours de notre recherche \n\nsuggèrent que, dans certaines situations, le soutien de familles d’accueil en difficulté n’a pas \n\npu être accordé dans des délais utiles.  \n\n \n64 Ibid. \n65  Macgregor, T.E., Rodger, S. Cummings, A.L. and Leschied, A.W. (2006). The needs of foster parents: A \nqualitative study of motivation, support, and retention. Qualitative  Social Work, 5(3): 351-368. \n66 Les Lignes directrices spécifient au sujet des familles d'accueil: « L’autorité ou agence compétente devrait \nmettre en place un système pour évaluer les besoins des enfants et les mettre en rapport avec les capacités et \nles ressources des familles d’accueil potentielles et pour préparer toutes les personnes concernées au placement, \net former le personnel à l’utilisation de ce système. » Assemblée générale des Nations Unies (2010). Op. cit., \nparagraphe 118. \n\n\n\n \n \n\n37 \n\n \n\nPar ailleurs, certaines familles souhaiteraient que les modalités d’accès à différents types de \n\nsoutien soient communiquées à l’avance et, en cas de besoin, facilitées. Elles expriment un \n\nsentiment d’abandon qui rappelle les craintes de « déprofessionnalisation » formulées par des \n\nacteurs critiques de la mise en œuvre de la réforme67. Pour « faire face à la complexification \n\ndes situations de vie auxquelles sont confrontés les jeunes et leur famille »68, le soutien aux \n\nfamilles d’accueil doit être solide, durable et clairement établi pour garantir le bien-être des \n\nenfants, des jeunes et des familles d’accueil impliquées, et prévenir autant qu’il se peut des \n\néchecs des mesures de protection de remplacement.  \n\n \n\n \n\n2.3.3 Formation et accompagnement des professionnel-les \n\nLe remaniement du dispositif de soutien et de protection implique des changements \n\nimportants pour de nombreux professionnel-les dans des IES, les nouvelles prestations \n\nambulatoires intensives, les structures d’accueil extrascolaires et au sein du SPAJ même. Les \n\ninquiétudes des professionnel-les liées à ces transformations sont importantes et méritent de \n\nl’attention en soi, mais il s’agit aussi d’éviter que les perturbations dans le vécu des \n\nprofessionnel-les n’affectent par ricochet les enfants, les jeunes et les familles qui sont, elles, \n\ndéjà vulnérables et susceptibles d’être encore plus fragilisées. Pour cette raison, la formation \n\net l’accompagnement des professionnel-les sont plus que nécessaires.  \n\n \n\nIl va au-delà du cadre de ce bilan de fournir une analyse approfondie à ce sujet, mais on peut \n\nconstater la mise en place de dispositifs d’accompagnement et de formation pertinents à \n\ndifférents niveaux : \n\n \n\ni. Afin de soutenir le personnel des deux Fondations (Fondation l’enfant c’est la vie \n\net Sombaille Jeunesse-Jeanne Antide) principalement touchées par la diminution \n\ndu nombre de places dans les IES, plusieurs types d’accompagnement ont été mis \n\nen place par ces entités, mais également par le Canton :  \n\n \n\no Le Canton de Neuchâtel a débloqué un budget pour la formation des \n\nprofessionnel-les des IES afin de favoriser l'employabilité des personnes \n\ntouchées par cette réforme69. \n\no À la suite d’une proposition du Canton, les partenaires ont créé une bourse \n\nd’emplois commune, accessible à l’ensemble des collaborateurs et \n\ncollaboratrices concerné-es par les réductions de places. \n\n \n67 AEDE BEJUNE et al. (2020). Rapport sur la réforme de la politique de l’enfance dans le canton de Neuchâtel à \nl’attention des député.e.s du Grand Conseil. Regards croisés sur le nouveau dispositif. [Rapport non publié], p. \n17. \n68 Ibid. \n69 23 personnes de la Fondation L’enfant c’est la vie et trois personnes de la Fondation Sombaille Jeunesse-Jeanne \nAntide ont bénéficié de cette aide. \n\n\n\n \n \n\n38 \n\no Au sein de la Fondation L’enfant c’est la vie, le Conseil de fondation a \n\négalement pris le temps de rencontrer le personnel, et la direction du Foyer de \n\nLa Coccinelle s’est impliquée à travers des « coachings individuels »70.  \n\n \n\nii. Pour les professionnel-les qui délivrent de nouvelles prestations ambulatoires \n\nintensives, différentes formations de base et continues ont été mises en place par \n\nles prestataires (la Croix-Rouge neuchâteloise avec le programme SIFP et la \n\nFondation Carrefour avec les programmes ASAEF et La Batoude). Plusieurs aspects \n\nindiquent un cadre institutionnel favorisant la qualité et la poursuite d’objectifs de \n\nl’intervention ambulatoire71 : \n\n \n\no Les thématiques abordées dans les formations continues sont variées et liées \n\naux compétences requises dans le travail interdisciplinaire (p.ex. : au SIFP, des \n\nformations sur la communication, ou encore sur la délégation des \n\nresponsabilités sont proposées) et aux spécificités des profils des jeunes suivis \n\n(p. ex. : pour l’accompagnement des jeunes en studio à La Batoude, une \n\nformation est dédiée au processus psychologique de l’attachement et ses \n\nvicissitudes).  \n\no Les prestations récemment conceptualisées, s’inspirant souvent de modèles \n\nd’autres cantons / pays 72 , font l’objet d’une réflexion continue au sein du \n\nréseau et doivent continuer à être ajustées et adaptées aux réalités \n\nneuchâteloises. \n\n \n\niii. Le SPAJ a reconnu le besoin de renforcement des structures d’accueil \n\nextrascolaires (STAE), appelées à jouer un rôle plus important dans la prise en \n\ncharge d’enfants auparavant accueillis en externat dans des établissements \n\nspécialisés. Les modalités pratiques sont formalisées dans un concept de prise en \n\ncharge.  \n\n \n\niv. Les intervenant-es en protection de l’enfant (OPE) jouent un rôle clé dans le \n\ndispositif de soutien et de protection et sont à la croisée de différents changements \n\n \n70 11 professionnel-les ont été ré-engagé-es dans la même IES, 6 ont trouvé un emploi dans une autre entité du \ndispositif (autre IES, ambulatoire ou canton). Par contre, 4 personnes n’ont pas trouvé d’emploi à ce jour et pour \n5 personnes, la suite n’est pas connue, ce qui indique que les efforts en termes d’accompagnement des \nprofessionnel-les concerné-es par les fermetures à venir doivent être maintenus, voire développés. En plus, l’une \ndes fondations concernées observe en décembre 2020 que les contrats de travail de durée maximale avec \néchéance au 31 juillet 2021 engendrent « un mouvement plus important au sein du personnel ces derniers mois, \ncertains collaborateurs et certaines collaboratrices ayant saisi l’opportunité d’un contrat plus pérenne au sein \nd’un autre établissement, cantonal mais également extra-cantonal ». \n71 Messmer, H., Fellmann, L., Wetzel, M. und Käch, O. (2019). Sozialpädagogische Familienhilfe im Spiegel der \nForschung. Bestandsaufnahme und Ausblick. Neue Praxis, 1: 37-53. \n72 Du Tessin pour l’accompagnement en studio (« La Batoude »), du Québec pour l’Action et Soutien Ambulatoire \nà l'Enfant et sa Famille (ASAEF). \n\n\n\n \n \n\n39 \n\nen lien avec la réforme SPEJ. Le personnel pourrait être mieux accompagné, à deux \n\négards en particulier :  \n\n \no La surcharge de travail, exacerbée par la réforme73. \n\no Les pratiques et critères d’indication : le développement de nouvelles \n\nprestations et la réduction de places dans les IES neuchâteloises a des \n\nimplications pour le rôle des intervenant-es en protection de l’enfant, y \n\ncompris lors de l’indication, qui devra être orientée plus souvent vers d’autres \n\nsolutions. Dans ce contexte, une consolidation des seuils de risque justifiant un \n\nplacement hors familles / des mesures spécifiques, et ceci en particulier pour \n\nles enfants en-dessous de 3 ans paraît essentielle. \n\n  \n\n \n73 Une confirmation définitive pourra être formulée lorsque les éléments quantitatifs provenant de l’OPE seront \ndisponibles. L’analyse qualitative suggère que tant les nouvelles prestations (ambulatoire intensif, familles \nd’accueil) comme certains processus liés à la réforme (p.ex. exercices de mise à jour des besoins des enfants dans \nles IES) tendent vers l’exigence d’un investissement plus important de la part des intervenant-es de l’OPE : \n« [Q]ue j’aie 1 ou 10 situations avec [une IES], le travail est le même parce qu’une fois j’ai noué une relation de \nconfiance avec le directeur de [cette IES] et l’équipe éducative, on peut se dire les choses rapidement, je sais à \nquoi ils sont attentifs et ils savent à quoi je suis attentif. La famille d’accueil, c’est à chaque fois une nouvelle \nfamille d’accueil et donc ça prend du temps de faire connaissance. Pour 10 situations j’ai besoin de 10 familles \nd’accueil, pour 10 enfants je pourrais avoir qu’une institution. Et donc ça demande de l’énergie. (Intervenant-e en \nprotection de l’enfant, OPE) » \n\n\n\n \n \n\n40 \n\n2.4  Communication / participation \n \n\n \nDans le contexte d’une réforme présentant des enjeux importants pour le paysage \ninstitutionnel neuchâtelois et impliquant une diversité d’acteurs et actrices institutionnel-\nles, un rôle clé revient à la communication, comme le suggèrent les Lignes directrices de \nl’Union Européenne : \n\nLa résistance du personnel du milieu institutionnel vis-à-vis de la fermeture sera \nprobablement l’un des obstacles principaux à surmonter lors de la transition vers des \nservices de proximité. Cela dit, une bonne communication et la mobilisation du \npersonnel à différents stades de la transition peuvent contribuer à réduire les \nréticences et à garantir que les performances des travailleurs ne se dégradent pas \npendant le processus de fermeture. L’expérience a montré que même les personnes \nqui risquent d’être licenciées ont tendance à coopérer si le processus est bien géré74. \n\nQuestions :  \n\n• Quelle est la qualité de la communication et des échanges à l’interne du SPAJ et \n\nauprès des partenaires externes ?  \n\n• Quelle est la portée et la qualité de la participation aux diverses étapes de la mesure \n\n11 et aux différents niveaux du dispositif ?   \n\n \n\n \n\n2.4.1 Approche stratégique et pratiques de communication \n\nLe DEF a consenti des efforts très importants pour communiquer le contenu du projet SPEJ à \n\nl’ensemble de ses partenaires, une fois que ses contours ont été clairement établis et il s’est \n\négalement mobilisé pour fournir des clarifications là où cela s’est avéré nécessaire. Par ailleurs, \n\nle bilan intermédiaire mené par le CIDE en 2020 s’inscrit dans le souci de la part du DEF de \n\nrépondre aux questions soulevées par la réforme, en mobilisant un regard externe neutre et \n\ncritique.  \n\n \n\nSi en 2018 certain-es professionnel-les étaient opposé-es à la réforme, les données recueillies \n\nau cours de notre recherche permettent de constater dans l’ensemble une nette \n\ntransformation dans les attitudes. Les personnes interviewées – incluant des voix critiques – \n\ns’accordent sur l’analyse d’un dispositif jusqu’alors offrant trop peu d’alternatives aux \n\nplacements en IES, ainsi que sur la pertinence de l’objectif de permettre aux enfants de grandir \n\ndans un milieu familial lorsque cela correspond à leur intérêt, et soutiennent la création de \n\n \n74 Groupe européen d’experts sur la transition des soins en institution vers les soins de proximité (2012). Op. cit., \np. 182. \n\n\n\n \n \n\n41 \n\nnouvelles prestations dans ce but. Cette adhésion à l’ambition d’une diversification de l’offre \n\ndoit d’emblée être considérée comme un franc succès au niveau de la communication menée.  \n\n \n\nCependant, certains signes indiquent une communication qui pourrait être encore renforcée. \n\nCeux-ci sont apparents autour de l’opposition à propos, d’une part, de l’injonction de fermer \n\ndes places en IES alors que l’existence d’alternatives correspondantes aux besoins de chaque \n\nenfant n’est à ce jour pas suffisamment démontrée et, d’autre part, des modalités pratiques, \n\ntelles que les conditions cadres nécessaires pour permettre aux familles d’accueil et aux \n\nstructures extra-scolaires de prendre en charge des enfants de manière optimale (à noter \n\ntoutefois que ces conditions-cadres ont été significativement améliorées au cours de l’année \n\n2020) . \n\n \n\nDans la communication externe, nous constatons les éléments suivants :  \n\n \n\ni. Par rapport à la précision de l’information : une certaine inconsistance et \n\nimprécision sur le nombre de familles d’accueil communiqué contribue, parmi \n\nun certain nombre d’acteurs et d’actrices, à générer une incertitude relative au \n\nplanning, aux avancées et à la suite de la réforme. \n\nii. Par rapport à la qualité de la communication : dans l’ensemble, peu de canaux \n\nformels existent pour permettre aux professionnel-les du terrain de soumettre \n\nleurs commentaires et recevoir de la part du SPAJ des réponses à leurs \n\npréoccupations. En effet, les échanges formels ont un caractère parfois \n\nunilatéral (durant les grandes séances pas assez de temps n’est planifié pour \n\npermettre aux professionnel-les de poser des questions ; le travail fourni par \n\ndes partenaires lors de la consultation en 2018 n’a pas obtenu des retours \n\nformels de la part du SPAJ). \n\niii. Une communication active adressée aux cadres dirigeants des différents \n\npartenaires a eu lieu à différents moments, mais la bonne transmission de \n\nl’information au sein de chaque entité n’a pas pu être assurée. Nous \n\nconsidérons que le SPAJ et ses partenaires ont une responsabilité partagée à ce \n\nsujet et qu’une meilleure entente peut être trouvée sur la répartition des rôles \n\nrelatifs à la communication des informations auprès des professionnel-les du \n\nterrain. \n\niv. S’agissant de la communication grand public, celle-ci a été menée \n\npresqu’exclusivement par le Canton, alors que les divers prestataires de \n\nl’ambulatoire intensif et de l’accueil familial auraient également eu un rôle à \n\njouer pour favoriser un discours public nuancé. \n\n \n\nPar ailleurs, sur la base des informations recueillies, nous restituons ici que plusieurs \n\nprofessionnel-les ont signalé que la communication à l’interne du SPAJ était insuffisante, \n\ncomme cela a été le cas au sein de l’OPE où certain-es intervenant-es en protection de l’enfant \n\nne possédaient alors qu’une connaissance limitée des implications de la mesure 11 pour les \n\n\n\n \n \n\n42 \n\nsecteurs concernés. Ces imperfections dans la communication à l’externe et à l’interne ont \n\nparticipé à la perception par les partenaires d’une image d’un Service de protection de l’adulte \n\net de la jeunesse moins rassurant qu’idéalement souhaité durant cette période de réforme.  \n\n \n\n2.4.2 Rapports de collaboration \n\nDe manière générale, les nouvelles exigences du SPEJ devraient se traduire par des rapports \n\nde collaboration dont certains ne sont pas encore entièrement établis à satisfaction :  \n\n \n\ni. Entre les professionnel-les (IES, OPE) et les FAH : si cette collaboration est \n\nsouvent constructive, il reste que plusieurs FAH constatent un décalage entre \n\nl’idéal d’un partenariat et l’expérience d’asymétrie avant et pendant l’accueil. \n\nCette expérience d’asymétrie se décline pour ces familles dans le sentiment de \n\nne pas être entendues lorsqu’elles signalent des dysfonctionnements \n\nstructurels et de ne pas être prises au sérieux lorsqu’elles sont amenées à \n\ncollaborer avec des professionnel-les du réseau. Si certain-es professionnel-les \n\npartagent ces observations, d’autres soulignent à leur tour les difficultés de \n\ncollaborer avec des acteurs et actrices non-professionnel-les qui ne partagent \n\npas les mêmes grilles de lecture et les mêmes attentes. Cette collaboration \n\ncomplexe et nécessaire entre les FAH et les professionnel-les reste à consolider. \n\nDes efforts en ce sens ont été entrepris et sont en cours, comme le montrent \n\nles séances réunissant la direction du SPAJ et les chef-fes de l’OPE et de l’OSAE, \n\nmais aussi l’inclusion de professionnel-les IES et d’intervenant-es de l’OPE lors \n\nde la formations des familles d’accueil.  \n\n \n\nii. Entre les conseillers et conseillères éducatives (OSAE) et les intervenant-es en \n\nprotection de l’enfant (OPE) : les professionnel-les de l’OSAE sont parfois exclu-\n\nes des réseaux des FAH. En plus, lorsqu’une famille d'accueil a besoin de soutien, \n\nle ou la conseillère éducative ne peut pas mettre en place le soutien \n\ndirectement car une demande doit être adressée à l'OPE, ce qui prend parfois \n\nun temps considérable. La nécessité de clarifier les rôles de chacun-e dans une \n\ncollaboration encore assez récente a été reconnue par l’OPE et l’OSAE et un \n\nprotocole de collaboration en cours d’élaboration devrait contribuer à \n\natteindre cet objectif. \n\n \niii. Entre l’OPE et les structures extrascolaires (STAE) : la collaboration est parfois \n\nvécue comme asymétrique par les STAE (manque de communication sur la \n\nsituation d’un enfant placé par l’OPE). Le concept de prise en charge MASE-\n\nSTAE élaboré dans le cadre de la réforme promet de clarifier et structurer le \n\nflux d’information entre les deux acteurs75.  \n\n \n75 A noter que le manque de communication est également relevé par les écoles. \n\n\n\n \n \n\n43 \n\n2.4.3 Implication des parties prenantes \n\nLes Lignes directrices de l’Union Européenne soulignent qu’« [i]l ne sera possible de \n\ndévelopper une bonne stratégie et un plan d’action approprié, tenant compte des besoins et \n\ndes aspirations des individus et offrant une réponse coordonnée entre différents secteurs, \n\nqu’avec la participation de toutes les parties prenantes »76. Si le cadre de la réforme a été \n\nconceptualisé à l’interne du DEF, des représentant-es des partenaires (directeurs et directrices, \n\nprésidentes et présidents des organisations partenaires, responsables d’équipes des IES, ainsi \n\nqu’un nombre limité d’autres professionnel-les choisi-es par la direction du SPAJ) ont ensuite \n\njoué un rôle important dans la mise en œuvre de certaines sous-mesures (p.ex. la \n\nconceptualisation des nouvelles prestations ambulatoires, telles l’accompagnement en studio \n\nou l’élaboration du concept de prise en charge MASE-STAE). Les possibilités de façonner la \n\nmesure 11 ont ainsi inévitablement varié selon la position et l’affiliation institutionnelle, ce \n\nqui explique en partie pourquoi elle a été perçue de manière différenciée selon les personnes \n\nrencontrées, certaines la percevant comme une « imposition », tandis que d’autres y ont vu \n\nun processus « créatif ».  \n\n \n\nSi la critique parfois exprimée d’une « non-implication » des personnes du terrain peut être \n\nnuancée, il reste qu’un certain nombre d’acteurs et actrices n’ont pas été suffisamment \n\ninvité-es à participer en amont de la réforme, puis dans son opérationnalisation77. Il s’agit \n\nnotamment : d’intervenant-es en protection de l’enfant et des professionnel-les prestataires \n\nde services dont certain-es se sont exprimé-es dans le cadre d’assemblées organisées par le \n\ncollectif Prends soin de mon doudou ; mais aussi de familles d’accueil, pour qui des moments \n\nde feedback sont certes prévus, mais qui ne se sont pas toujours senties entendues78 ; et \n\nfinalement des enfants, des jeunes et leurs parents. \n\n \n\nDans l’idéal, si une approche imparfaitement participative offre la possibilité a priori de gagner \n\ndu temps, elle s’avère contre-productive lorsque l’objet est sensible sur le plan social et \n\npolitique, qu’il implique des remaniements d’emplois et qu’il touche des pratiques anciennes. \n\nUne telle approche rend en effet l’appropriation du processus par toutes les personnes \n\nconcernées difficile. Ainsi, si l’implication des différentes parties prenantes à toutes les étapes \n\nassure « que les documents politiques reflètent les besoins et les intérêts réels des principaux \n\nintéressés » 79, elle permet également à la réforme de se péréniser dans le temps.  \n\n \n76 Groupe européen d’experts sur la transition des soins en institution vers les soins de proximité (2012). Op. cit., \np. 72. \n77  Les communes ont été exclues dans un premier temps, mais ont été associées au processus \nd’opérationnalisation une fois que leur importance pour des changements dans le secteur de l’accueil pré- et \nparascolaire a été reconnu.  \n78 Pour les familles d’accueil, les Lignes directrices (2009) prévoient spécifiquement que « [l]es personnes à qui \ndes enfants ont été confiés devraient avoir la possibilité, au sein des agences de placement et des autres \nsystèmes s’occupant des enfants privés de protection parentale, d’être écoutées et d’influer sur les politiques » \n(paragraphe 120). \n79 Groupe européen d’experts sur la transition des soins en institution vers les soins de proximité (2012). Op. cit., \npp. 72. \n\n\n\n \n \n\n44 \n\n2.4.4 La participation des enfants aux décisions qui les concernent \n\nAu moment de ce bilan, relativement peu d’enfants et de familles ont vécu des transitions \n\ndirectement liées à la réforme. Les processus de transition que nous avons reconstitué à \n\ntravers l’analyse d’un échantillon de dossiers et d’entretiens (d’un externat vers une crèche, \n\nd’un internat vers une famille d’accueil), mettent en évidence plusieurs exemples de grande \n\ndiligence de la part des professionnel-les. Celles-ci et ceux-ci consultent les enfants à \n\ndifférents moments de leurs parcours à propos des décisions qui les affectent, conformément \n\nà l’importance, accordée dans les Lignes directrices, de « conduire des consultations portant \n\nsur toutes les prises de décisions relatives à l’environnement de la prise en charge, tout au \n\nlong du placement et avant de quitter le système de prise en charge »80. \n\n \n\nD’autres situations illustrent néanmoins que cela n’est pas toujours le cas, et que la \n\ncommunication avec des enfants autour de changements peut s’avérer délicate, voire difficile. \n\nAinsi, dans plusieurs situations, des enfants ont vécu des changements de leur environnement \n\ndus à une modification de la prise en charge sans être associé-es au processus décisionnel. \n\nVivre des ruptures, notamment en familles d’accueil, est délicat et les professionnel-les \n\npeuvent alors choisir de ne pas impliquer l’enfant, afin de le « protéger ». Un-e intervenant-e \n\nde l’OPE, discutant la situation d’une famille d’accueil qui a décidé de mettre un terme à  \n\nl’accueil après plusieurs années, explique pourquoi l’enfant concerné n’a été informé que \n\nplusieurs semaines après que la décision finale ait été prise : \n\n \n\nJ’ai réfléchi avec les gens de l’AEMO et la famille d’accueil, et là pour moi c’était une \npremière. On n’a pas d’autres exemples dans le canton, pour savoir comment on \ncommunique [cela], et on a essayé de faire au mieux. Peut-être on aurait pu se \npermettre de l’avancer un peu, même si on n’avait pas [encore une nouvelle famille \nd’accueil], mais notre idée c’était de se dire : on le communique à l’enfant quand les \nchoses peuvent se faire. Tant que les choses ne peuvent pas se faire, on ne va pas \ncommuniquer, on ne va pas créer de l’agitation inutile.  \n\n \n\nSi cette logique d’action – préserver l’ignorance de l’enfant et le protéger ainsi d’« agitation \n\ninutile » – est bienveillante, elle ne prend pas en compte le droit de l’enfant d’être impliqué \n\net de participer dans les décisions qui le concernent81. De plus, cette stratégie n’atteint pas \n\nnécessairement son objectif, comme l’illustre l’observation rapportée dans un dossier par un-\n\ne professionnel-le de l’AEMO au domicile de cette même famille d’accueil (pendant la période \n\noù le réseau professionnel et la famille d’accueil sont au courant de la décision, mais l’enfant \n\nne l’est pas) :  \n\n \n\n[N]ous nous sommes rendu-es au domicile de la famille d'accueil afin de rencontrer \n[l’enfant] et [sa mère d’accueil], comme à notre habitude, dans le but de faire des jeux \n\n \n80 Cantwell, N. et al. (2012). Op. cit., p. 27. \n81 Comité des droits de l’enfant (2009). Observation générale no 12. Le droit de l’enfant d’être entendu, U.N. \nDoc. CRC/C/GC/12. \n\n\n\n \n \n\n45 \n\nafin de poursuivre la construction de la relation avec nous. Pour la première fois depuis \nle début de suivi, [l’enfant] a été très agité-e et ce dès le début de l'entretien. [L’enfant] \na fait preuve d'une logorrhée verbale avec quelques stéréotypies et un volume sonore \ninadéquat, d'une hyperactivité motrice, de comportements dérangeants, de difficultés \ndans les conduites sociales et le respect de l'autre. [L’enfant] a également longuement \ntesté les limites de chacun-e et a fait preuve, pour la première fois, de tricherie \nlorsqu'il/elle perdait à un jeu, au point où nous avons dû recadrer en menaçant de \nmettre un terme au jeu s’il/elle continuait d'agir de la sorte. Enfin, lors de notre départ, \n[l’enfant] s'est physiquement accroché à la main de [mon/ma collègue], ne voulant plus \n'la lui rendre' et restait collé-e à lui/elle. Bref, tout ça pour dire, que nous l’avons senti-\ne pas bien du tout, désorganisé-e, angoissé-e et en insécurité. (...) [N]ous nous faisons \ndu souci quant à l'état psycho-affectif de [l’enfant], à ce qu'il/elle sait et à comment \nil/elle va pouvoir accueillir ce qui l'attend.   \n \n\nAyant documenté d’autres exemples d’enfants qui réagissent fortement à des projets de \n\nchangements auxquels ils ne sont pas ou pas suffisamment associés 82 , les pratiques de \n\ncommunication autour de ces moments clés, mais aussi l’accompagnement des personnes \n\naffectées (parents biologiques ou parents d’accueil) méritent d’être réexaminées de manière \n\nconstructive, à la fois sous forme de clarification des pratiques professionnelles, mais \n\négalement via un perfectionnement de connaissances (p.ex. dans le domaine des droits de \n\nl’enfant) ou sous la forme de supervisions ciblées83. \n\n \n \n\n \n82 Ainsi, un autre enfant interviewé dans le cadre de cette étude raconte également que sa famille d’accueil a \ndécidé d’arrêter l’accueil sans qu’il/elle en soit informé-e ou impliqué-e avant le jour de la séparation. De même, \ndans le domaine de la petite enfance, un parent constate une régression chez son enfant qui « refait des crises » \ndans les semaines où les professionnel-les évoquent la fin de l’accueil en externat au profit d’une crèche : \n« chaque matin il/elle pleurait, c’était affreux ».  \n83 La pertinence d’un tel accompagnement n’est non seulement suggérée par nos analyses, mais aussi par la \nrecherche plus large au sujet de la protection de l’enfance dans le contexte Suisse, qui montre qu’en dépit d’un \nmouvement vers des approches plus participatifs et « child-centric », on observe qu’en Suisse les pratiques \nrestent davantage « family-centric ». Schnurr, S. (2016). Child removal proceedings in Switzerland. In Burns, K., \nPösö, T., and Skivenes, M. (eds.). Child Welfare Removals by the State: A Cross-Country Analysis of Decision-\nMaking Systems, pp. 117–145. Oxford and New York: Oxford University Press. \n\n\n\n \n \n\n46 \n\n \n\n \n\n \nSur la base des résultats présentés dans la section précédente, un bilan concis répondant aux \n\nquestions d'évaluation est fourni ci-dessous. Il est suivi de sept recommandations sur la \n\nmanière dont le SPAJ pourrait, en étroite collaboration avec ses institutions partenaires, agir \n\npour tirer parti de cette analyse. \n\n3.1  Conclusions \n \n\nLa mesure 11 du SPEJ entreprend des mesures concrètes et concertées pour élargir l’éventail \n\ndes services afin de favoriser le maintien d’un enfant dans sa famille d’origine, et ceci avec \n\nune attention particulière pour les enfants de 0-3 ans. Elle répond ainsi aux deux principes clés \n\nconsacrés dans les Lignes directrices (principe de nécessité et principe du caractère approprié \n\nde la mesure) et est cohérente avec le développement scientifique dans le champ de la \n\nprotection de l’enfance. Le fait que la réforme soit née de contraintes budgétaires n’entre pas \n\ninévitablement en conflit avec ces objectifs, mais constitue une tension latente qu’il convient \n\nde suivre attentivement dans la suite et au-delà de cette réforme. Si la pertinence de la mesure \n\n11 par rapport aux standards internationaux est avérée, elle reste incertaine par rapport à la \n\nprise en compte des besoins des enfants dans le dispositif. En effet, dans la pratique, les \n\nbesoins individuels n’ont jusqu’ici pas été répertoriés de manière systématique, alors que ceci \n\npermettrait d’identifier le type et le nombre de prestations alternatives les plus pertinentes \n\npour les enfants concernés dans le canton.  \n\n \n\nConsidérant l’état d’avancement, l’évolution récente et le fonctionnement concret des \n\ndifférentes sous-mesures, le calendrier prévu apparaît comme étant trop court. Supposant \n\nque les besoins restent constants, notre appréciation repose sur les indices suivants : le \n\nmanque de places en familles d’accueil ; le fait que les mesures ambulatoires intensives ne se \n\nsubstituent pas directement à des placements en IES ; et pour s’assurer d’une prise en charge \n\nde qualité dans les STAE, plus de recul et le suivi régulier de cette mesure sont souhaitables.   \n\n \n\nS’il est trop tôt pour évaluer les résultats de cette réforme, ce bilan est opportun pour \n\nproposer des pistes de réflexions. Concernant les objectifs à atteindre pour les enfants entre \n\n0-3 ans, l’analyse indique que les enfants de cette tranche d’âge ne jouissent pas encore d’un \n\naccès privilégié à des solutions familiales. La mesure dans laquelle cette donnée résulte de \n\n\n\n \n \n\n47 \n\npratiques professionnelles sédimentées (indication privilégiant les IES) ou simplement d’un \n\nmanque d’alternatives familiales viables reste à déterminer. \n\nLes développements dans le domaine de la formation et de l’accompagnement des familles \n\nd’accueil sont prometteurs et se caractérisent par l’approfondissement et la diversification de \n\nl’offre de formation et d’accompagnement, répondant ainsi mieux aux situations d’accueil \n\nspécifiques de différentes FAH, mais aussi d’autres types de FA. Si, par rapport à certaines \n\ncritiques, nous ne considérons pas le statut non-professionnel des FAH comme problématique \n\ntant que l’indication en prend dûment compte, nous relevons néanmoins encore des lacunes \n\ndans le domaine de la transmission de l’information et du soutien accordé aux familles \n\nd’accueil. Une piste de réflexion plus exploratoire concerne la communication entourant \n\ntoutes les étapes du processus de recrutement. En effet, le rôle des personnes chargées du \n\nrecrutement mériterait d’être clarifié selon les objectifs stratégiques divergents (recruter un \n\ngrand nombre de familles d’accueil en peu de temps ; opérer rapidement un tri selon les \n\nintentions, motivations et compétences supposées des personnes intéressées). Enfin, alors \n\nqu’une attention importante est portée à la plupart des professionnel-les affecté-es par les \n\nremaniements du dispositif, des mesures concrètes pour permettre aux intervenant-es en \n\nprotection de l’enfant d’œuvrer pleinement pour une réforme réussie n’ont pas encore été \n\nmises en place. Les données à notre disposition indiquent qu’outre de nouveaux types de \n\ncollaboration, la réforme entraine pour l’OPE une augmentation de la charge de travail de \n\nnouveaux défis pour l’indication. \n\n \nLa communication et la collaboration entre des offices du SPAJ, ainsi qu’entre le SPAJ et des \n\npartenaires externes, ont, par moment, été caractérisées par un manque de clarté (tant au \n\nniveau de l’information transmise qu’au niveau de la répartition des rôles), ainsi que par des \n\nrapports asymétriques, peu réciproques et peu participatifs, autant d’éléments qui \n\naffaiblissent in fine l’efficacité du dispositif. Enfin, si l’enfant a le droit d’être impliqué et de \n\nparticiper dans les proccessus décisionnels qui le concernent, la mise en œuvre de ce droit \n\npeine encore à s’imposer. \n\n \n\n3.2  Recommandations \n \n\nRecommandation 1 : Évaluation des besoins \n\n \n\nÉvaluer les besoins des enfants actuellement dans le dispositif, y compris pour les tranches \n\nd’âge autres que 0-6 ans.  \n\n \n\nAccorder une place plus importante au respect du droit de l’enfant à voir son intérêt supérieur \n\nêtre pris en compte de manière primordiale, en mettant en place une évaluation précise de \n\nses besoins, notamment à travers une écoute individuelle qui respecte le droit de chaque \n\nenfant d’être entendu (élément constitutif de leur intérêt supérieur).  \n\n\n\n \n \n\n48 \n\n \n\n \n\nRecommandation 2 : Participation \n\n \n\nInclure en complément de la Recommandation 1 un mécanisme spécifique pour entendre et \n\nfaire participer les enfants, dans une approche respectueuse des enfants, avec des personnes \n\nformées et des dispositifs adaptés au recueil de leurs opinions.   \n\n \n\nRenforcer l’expression et la participation des autres parties prenantes sur le remaniement du \n\ndispositif et / ou des mesures individuelles, avant tout en incluant systématiquement et \n\nrégulièrement les personnes suivantes : les professionnel-les qui s’estiment jusqu’ici peu \n\nentendu-es, les familles d’accueil, les parents.  \n\n \n\nRecommandation 3 : Calendrier  \n\n \n\nRevoir le calendrier selon les besoins et l’offre actuels et projetés (selon les informations à \n\ndisposition des auteur-es, les fermetures des IES devraient être reportées). La cadence de la \n\nréforme devrait se décider selon l’atteinte des objectifs fixés, plutôt que par rapport à une \n\ndate précise et devrait rester souple en suivant l’évolution du rapport entre offre et besoins.  \n\n \n\nTenir compte du principe de base selon lequel aucune place ne sera fermée tant que des \n\nalternatives ne seront pas disponibles, en spécifiant les conditions nécessaires à la poursuite \n\ndes prochaines étapes dans le calendrier, \n\n \n\nRecommandation 4 : Suivi et évaluation des mesures \n\n \n\nAffiner, en complément de la Recommandation 3, le système de suivi – tant qualitatif que \n\nquantitatif – des différentes mesures afin de faciliter le pilotage de la réforme et l’adaptation \n\ndes mesures aux besoins émergents. Inclure de manière systématique, en complément des \n\nRecommandations 2 et 6, des évaluations de satisfaction pour les enfants et leur famille, ainsi \n\nque pour les familles d’accueil.   \n\n \n\nRecommandation 5 : Diversification de l’offre \n\n \n\nMettre en place un pôle de FAH professionnelles / spécialisées afin de faire bénéficier d’un \n\ncadre familial les enfants qui présentent des difficultés du comportement, ont subi des \n\ntraumatismes ou sont en situations de handicap et pour qui un retour en famille n’est pas \n\npossible. Pour ces familles, l’évaluation, la préparation et les services de soutien devraient \n\nêtre spécifiques.  \n\n \n\n\n\n \n \n\n49 \n\nIdentifier les raisons pour lesquelles les enfants de moins de 3 ans ne jouissent pas \n\nactuellement d’un accès privilégié aux familles d’accueil et développer des aménagements à \n\nl’accueil en FAH qui soient compatibles avec le maintien du lien avec la famille d’origine. \n\n \n\n \n\nRecommandation 6 : Conditions cadres favorables pour les familles d’accueil \n\n \n\nRenforcer les acquis des dernières années dans le domaine des familles d’accueil pour \n\ncontinuer à créer des conditions cadres favorables au recrutement de nouvelles familles \n\nd’accueil et à leur investissement à long terme : \n\n  \n\n• Recrutement : s’assurer que les pratiques de communication entre OSAE et familles \n\nintéressées à un stade initial permettent de transmettre progressivement des outils \n\npour devenir FAH. \n\n \n\n• Matching : assurer l’évaluation des besoins de l'enfant complète et veiller à une \n\ntransmission transparente des informations aux familles d’accueil.  \n\n \n\n• Soutien : (i) élaborer une procédure clairement établie et simplifiée entre l'OPE et \n\nl’OSAE pour déclencher une prestation ambulatoire rapide pour tout type de FA ; (ii) \n\nrépertorier les services de soutien spécifiques, au niveau cantonal pouvant être \n\ndirectement accessibles aux FA et pris en charge par le SPAJ; (iii) étudier le soutien à la \n\ncréation d’une association pour les FAH pour favoriser le soutien entre pairs (et pour \n\nsoutenir le travail de promotion) ; (iv) renforcer l’accompagnement de la transition des \n\njeunes à la majorité84 . \n\n \n\nRecommandation 7 : Communication \n\n \n\n• À l’interne du SPAJ : renforcer la transmission de l'information entre les différents \n\noffices du SPAJ et s’assurer de manière répétée, et au besoin de manière redondante, \n\nque les professionnel-les de l'OPE sont au courant de l'actualité autour de la réforme \n\net de l'évolution du nombres de place en IES. \n\n \n\n• À l’externe du SPAJ : renforcer les relations publiques avec les partenaires en leur \n\nrépondant de manière plus proactive. Garantir une plus grande précision en \n\ncommuniquement clairement au sujet des différents types de familles d’accueil inclus \n\ndans les statistiques officielles. \n\n \n\n• Utiliser les médias de manière plus active, afin de communiquer autour des différentes \n\nnouvelles prestations mises en place. Sur la page internet dédiée à la réforme, \n\n \n84 Assemblée générale des Nations Unies (2009). Op cit., paragraphe 133. \n\n\n\n \n \n\n50 \n\ninformer au fur et à mesures des objectifs atteints ou révisés et mettre à disposition \n\ndes informations, incluant certaines références et résultats issus de la présente \n\nrecherche. \n\n\n\n \n \n\n51 \n\n \n\n4.1  Annexe 1 : Impact de la \n\nréforme sur les IES \n \n\nTableau 2 : La Fondation Sombaille Jeunesse-Jeanne Antide et impact de la réforme SPEJ \n\nPrestation Description Population Capacité \nd’accueil \n\nRéforme SPEJ \n\nFoyer 0-6 \nans \n\nFoyer (internat) 0-6 ans 24 \nenfants \n\nSuppression de 16 places  \n\nPoint \nrencontre – \npoint \néchange \n\nLieu d’accueil \npermettant à des \nfamilles d’exercer \nleur droit de visite \n\n 55 \nfamilles \n\nElargissement des Points \nrencontres/échanges à \ntoutes les fins de \nsemaines  \n\nAccueil \nParent-\nEnfant \n\nLieu d’hébergement \nqui propose \nl’accompagnement \nd’un parent et de \nson(ses) enfant(s) à \ncourt terme \n\n- 3 studios \n \n\nSuppression de l’accueil \nmère enfants  \n\nFoyer 6-11 \nans (groupe \ndes \nprimaires) \n\nFoyer (internat) \n \n\n6-11 ans 9 places Aucun changement \n\nFoyer 11-16 \nans (groupe \ndes \nsecondaire) \n\nFoyer (internat) \n \n\n11-12 à 16 \nans \n\n9 places Aucun changement \n\nMaison \nd’Apprentis \n(internat) \n\nFoyer (internat) \n \n\n15 à 22 ans 10 \nplaces \n\nDiminution de 2 places  \n\nMaison \nd’Apprentis \n(Studio) \n\nStudio choisi par le \njeune et dont le bail \nà loyer est établi au \nnom de la \nFondation. \n\nPensionnaires \nde la Maison \nd’Apprentis \n\n6 places Aucun changement \n\nAccueil \nd’Urgence \n\nAccueil \nimmédiatement \ntout enfant dont la \nsituation nécessite \nune prise en charge \nrapide et \ntemporaire. \n\n6 à 18 ans 8 places Elargissement de l’accueil \nd’urgence aux enfants \nâgée entre 0-6 ans  \n\nMaison des \njeunes \n\nAccueil des jeunes \nen formation ou \nexerçant une \nactivité régulière \n\n15 à 25 ans 33 \nplaces \n\nDiminution de 23 places  \n\n \n\n\n\n \n \n\n52 \n\n \n\nTableau 3 : La Fondation L’Enfant c'est la vie et impact de la réforme SPEJ \n\nPrestation  Description Population Capacité \nd’accueil \n\nRéforme SPEJ \n\nLa Ruche Foyer (internat) 0 à 7 ans  24 enfants Suppression de 16 \nplaces en 2021 \n\nPoint \nrencontre \n\nLieu d’accueil \npermettant à des \nfamilles d’exercer \nleur droit de visite \n\n0-15 ans 60 familles Augmentation en \n2021 \n\nCoccinelle Externat 0-6 ans 14 places Fermeture en 2019 \ndu foyer et création \nde 16 places dans des \nSTAE ordinaires \n\nMaison \nd’enfants de \nBelmont \n\nFoyer (internat) 7-15 ans 36 enfants Aucun changement \n\nGroupe \nd’Accueil et \nd’Urgence \n(GAU) \n\nAccueil d’enfant \nnécessitant une \nprise en charge \nimmédiate ou pour \nune période \nd’observation \ndéterminée \n\n6-18 ans 8 enfants Elargissement de \nl’accueil d’urgence \naux enfants âgée \nentre 0-6 ans en 2019 \n\nCorail Foyer (internat) \npour des jeunes \nhommes \n\n15 à 18 \nans  \n\n6 places (+ des \nplaces en \nstudio \nexterne) \n\nFusion des deux \nfoyers dans un \nnouveau foyer \nnommer l’Interface \npour les 15 à 18 ans \n(foyer mixte avec une \ncapacité d’accueil de \n8 jeunes en internat \net 6 jeunes en studio) \nen 2019 \n\nGéode Foyer (internat) \npour des jeunes \nfemmes \n\n15 à 18 \nans \n\n6 places (+ des \nplaces en \nstudio \nexterne) \n\nAccueil \nFamille \n\n \n\nMet à disposition \nde familles en \ndifficulté, des \nappartements et un \nencadrement \nsocio-éducatif \npersonnalisé pour \nune période de 3 à \n18 mois, voire plus. \n\n- 5 \nappartements \n\nSuppression de la \nprestation en 2021 \n\n\n\n \n \n\n53 \n\n4.2  Annexe 2 : Acteurs et dossiers \n\nconsultés \n \n\n \n\nTableau 4 : Professionnel-le-s consulté-e-s par acteur institutionnel et fonction \n\nActeur Directions / chefs de \n\nservice / d'office \n\nProf. terrain Total \n\nSPAJ + DEF 3  - 3 \n\nOPE 1 8 9 \n\nOSAE + AA 2 2 4 \n\nIES 6 3 9 \n\nAmbulatoire  2 6 8 \n\nAPEA  - 3 3 \n\nGroupes de travail  - 2 2 \n\nCNPea  - 1 1 \n\nPédiatres  - 1 1 \n\nEcoles / ANEDES 1  - 1 \n\nCommunes 2  - 2 \n\nCrèches 2 1 3 \n\nOPA 1  - 1 \n\nANMEA 1  - 1 \n\nSyndicats 1 - 1  \n\nTotal 22 27 49 \n\n \n \n \nTableau 5 : Cas individuels : consultation de dossiers et familles interviewées \n\nCas individuels Dossiers Familles Total \n\nIES 15 1 16 \n\nAmbulatoire  19 185 20 \n\nFamilles d'accueil 29 4 33 \n\nTotal 63 6 71 \n\n \n85 4 Familles ont été contactées, mais seulement un entretien téléphonique a pu avoir lieu.  \n\n\n\n4.3  Annexe 3 : Nombre d’enfants en FAH (2016-2020) \n \n\nTableau 6 : Évolution du nombre d’enfants accueillis par type de famille d’accueil86 \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n86 FAH : famille qui offre un accueil avec hébergement sur du court, moyen ou long terme. La famille n’a pas de lien de parenté avec l’enfant ; FA intrafamiliale : famille accueillant \nun enfant apparenté ; FA MNA : famille accueillant un-e requérant-e d’asile mineur non-accompagné-e ; FA relais : Famille accueillant un enfant certains weekends et / ou une \npartie des vacances scolaires. \n\n5\n8 8\n\n12 112\n3\n\n7\n\n19\n24\n\n17\n13 7\n\n5\n3\n\n7 7 9\n\n6\n7\n\n2016 2017 2018 2019 2020\n\nFAH FA intrafamiliales FA MNA FA relais\n\n\n\n4.4  Annexe 4 : Âge des enfants placés en FA (début d’accueil) \n\n \nTableau 7 : Répartition des enfants accueillis en famille d’accueil (tous types) selon l’âge au début de l’accueil \n\n \n\nAge début placement < 3 ans 3-6 ans 6-9 ans 9-12 ans 12-15 ans 15 ans et plus Total \n\nNombre total 6 10 14 18 19 15 82 \n\n  7.32% 12.20% 17.07% 21.95% 23.17% 18.29% 100.00% \n\nEn cours 6 7 8 16 8 6 51 \n\n  11.76% 13.73% 15.69% 31.37% 15.69% 11.76% 100.00% \nFini 0 3 6 2 11 9 31 \n\n  0.00% 9.68% 19.35% 6.45% 35.48% 29.03% 100.00% \n\n \n \n\n \n\n\n\t21.025_Annexe_1_CIDE_Rapport_SPEJ.pdf\n\tPRÉFACE\n\tRÉSUMÉ ÉXÉCUTIF\n\tTABLE DES MATIÈRES\n\tABBRÉVIATIONS ET ACRONYMES\n\t1. INTRODUCTION\n\t1.1 La « mesure 11 » : Réorganisation du dispositif cantonal de protection de l’enfant\n\t1.2 Méthodologie\n\t1.3 Structure du rapport\n\t2. RÉSULTATS\n\t2.1 Pertinence\n\t2.1.1 La pertinence en comparaison aux standards internationaux\n\t2.1.2 L’évaluation des besoins individuels des enfants\n\n\t2.2 Opérationnalisation\n\t2.2.1 Le calendrier\n\t2.2.2 Petite enfance : un décalage entre objectifs et résultats ?\n\n\t2.3 Formation / accompagnement\n\t2.3.1 La formation des familles d’accueil\n\t2.3.2 L’accompagnement des familles d’accueil\n\t2.3.3 Formation et accompagnement des professionnel-les\n\n\t2.4  Communication / participation\n\t2.4.1 Approche stratégique et pratiques de communication\n\t2.4.2 Rapports de collaboration\n\t2.4.3 Implication des parties prenantes\n\t2.4.4 La participation des enfants aux décisions qui les concernent\n\n\t3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS\n\t3.1  Conclusions\n\t3.2  Recommandations\n\t4. ANNEXES\n\t4.1  Annexe 1 : Impact de la réforme sur les IES\n\t4.2  Annexe 2 : Acteurs et dossiers consultés\n\t4.3  Annexe 3 : Nombre d’enfants en FAH (2016-2020)\n\t4.4  Annexe 4 : Âge des enfants placés en FA (début d’accueil)\n\n\tPage vierge\n\n