category_fr: Rapports du Gouvernement

text: \n1RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nRAPPORT \nDU GOUVERNEMENT \nAU PARLEMENT\nMISE EN ŒUVRE DES \nRECOMMANDATIONS \nDES MANDATAIRES \n\n2025\n\nPropositions du Gouvernement quant à la suite à donner \nau rapport du 30 septembre 2024 du Groupe de manda-\ntaires « Appui au rééquilibrage du budget 2025 »\n\n\n\n2RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nIntroduction          3\n\nContexte du mandat et principaux enjeux     4\n\nSynthèse des recommandations des mandataires    5\n\n \n\t Nouveau\tcadre\tfinancier\t:\tdes\trègles\tplus\tcontraignantes\tet\tmieux\tadaptées\t \t 5 \n\t Redéploiement\tdes\tstructures\tcommunales\t \t \t \t \t \t 5 \n\t Modernisation\tdu\tpilotage\tde\tl’État\t:\tautonomie\tet\tefficience\t \t \t \t 6 \n\t Financement\tet\tsuivi\tdu\tprojet\t \t \t \t \t \t \t 6\n\nVision et Plan d’action du Gouvernement     7\n\nAxe I) Moderniser le pilotage, la structure et la gestion de l’État  8\n\n \n\t Contexte\tet\tétat\tdes\tlieux\t \t \t \t \t \t \t \t 8 \n\t Organisation\tdu\tprogramme\tModernisation\tde\tl’État\t \t \t \t \t 12 \n Évolutions\tfutures\t \t \t \t \t \t \t \t 12 \n\t Recommandations\tdes\tmandataires\t\t \t \t \t \t \t 15\n\nAxe II) Redéployer les structures communales par  \n\n 1) une incitation aux regroupements (fusions)  \n\n\t 2)\tune\tredéfinition\tdes\tmissions/tâches\tdes\tcommunes  16\n\n \n\t Rappel\tdes\trecommandations\tdes\tmandataires\tconcernant\tles\tstructures\tcommunales\t 16 \n\t Contexte\tet\tconstats\tdu\tGouvernement\t \t \t \t \t \t 17 \n\t Les\tavantages\tdes\tregroupements\tde\tcommunes\t \t \t \t \t 19 \n\t Vision,\tobjectifs\tet\tstratégie\t \t \t \t \t \t \t 20 \n\t Entrée\ten\tmatière\tdu\tcomité\tde\tl’Association\tjurassienne\tdes\tcommunes\t \t 21 \n\t Mise\ten\toeuvre\tdu\tprojet\t \t \t \t \t \t \t \t 21\n\nAxe\tIII)\tSe\tdoter\tdes\tmoyens\tnécessaires\tpour\tfinancer\t \nles deux réformes proposées       22\n\n \n\t Financement\tdu\tprogramme\tModernisation\tde\tl’État\t \t \t \t \t 22 \n\t Financement\tdu\tprojet\tde\tredéploiement\tdes\tstructures\tcommunales\t \t \t 22\n\nAxe\tIV)\tRetrouver\tun\téquilibre\tfinancier\tstructurel\tdurable\t  23\n\n \n\t Atteinte\tde\tl’équilibre\tstructurel\t \t \t \t \t \t \t 23 \n\t Appréciation\tdu\tcadre\tfinancier\texistant\tpar\trapport\tà\tl’équilibre\tstructurel\t \t 23\n\nSuite du rapport et conclusion       25\n\n \n\t Conclusion\t \t \t \t \t \t \t \t \t 25\n\nAnnexes          26\n\n \n\t Tableau\tde\tl’ensemble\tdes\trecommandations\tet\tdes\tpositions\tdu\tGouvernement\t\t 26\n\n\t Rapport\tdu\t30\tseptembre\t2024\tdu\tgroupe\tde\tmandataires\t \n\t «\tAppui\tau\trééquilibrage\tdu\tbudget\t2025\t»\t \t \t \t \t \t 30\n\nTABLE DES MATIÈRES\n\n\n\n3RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nEn 2024, le Gouvernement jurassien a sollicité un groupe \nd’experts externes afin de trouver des solutions pour \néquilibrer le budget 2025. Il lui a également été demandé \nd’analyser en profondeur les défis financiers ainsi qu’ins-\ntitutionnels auxquels le canton fait face et de formuler des \nrecommandations visant à assurer sa pérennité sur ces \ndeux plans. Leur rapport, rendu à l’été 2024, intervient à un \nmoment décisif pour le Jura, marqué notamment par l’in-\ntégration prochaine de la ville de Moutier. Cet événement \nhistorique entraînera une augmentation de 10% de la popu-\nlation cantonale, générant à la fois des opportunités et des \ndéfis structurels majeurs. Cette évolution offre une occasion \nunique de repenser en profondeur l’organisation institu-\ntionnelle, financière et administrative du canton dans une \nperspective à moyen et long terme. L’enjeu est aujourd’hui \nde se projeter plus loin que dans l’équilibre financier à court \nterme et de lancer la construction de l’État de demain, paré \nà faire face aux nouveaux enjeux sociétaux, politiques et \ntechnologiques.\n\nAdressé au Parlement, le présent rapport se veut à la fois \ninformatif et prospectif. Son objectif est d’éclairer les \nparlementaires sur les intentions stratégiques du Gouver-\nnement, d’ouvrir un débat indispensable sur l’avenir du \ncanton et de poser les bases d’un consensus politique \nautour d’une vision ambitieuse, partagée par l’ensemble \ndes acteurs concernés. Les autorités de la prochaine législa-\nture pourront ainsi appuyer leurs propres réflexions sur ces \norientations structurantes pour guider leur action politique \net assurer, si elles le souhaitent, la continuité et la réussite \ndes réformes proposées ou au besoin les réorienter.\n\nLe programme Modernisation de l’État, dont la phase pilote \narrive à terme, doit désormais être généralisé progressi-\nvement à l’ensemble de l’administration cantonale, tandis \nque les communes sont invitées à participer activement à la \nréflexion sur leur avenir institutionnel. \n\nINTRODUCTION\n\n\n\n4RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nLa préparation du budget 2025 s’est révélée particu-\nlièrement délicate pour le canton du Jura en raison de \nl’anticipation d’un non-versement des parts sur les béné-\nfices de la Banque nationale suisse (BNS). Afin de dépasser \ncette difficulté structurelle, le Gouvernement a sollicité un \nregard externe.\n \nTrois personnalités reconnues ont été mandatées:  \nM. Jean Studer, ancien conseiller d’État et ancien président \ndu Conseil de banque de la Banque nationale suisse,  \nM. Pierre-Olivier Chave, entrepreneur neuchâtelois expéri-\nmenté, et M. Thierry Bregnard, professeur à la Haute école \nde gestion Arc et ancien chef de service cantonal.\nLa nécessité d’un recours à des expertises externes s’ex-\nplique notamment par la forte mobilisation à l’interne de \nl’administration sur des dossiers majeurs, tels que l’accueil \nde Moutier, le lancement du programme Modernisation de \nl’État, mais également par les contraintes budgétaires. En \neffet, dès le printemps 2024, des mesures supplémentaires \nd’économies à hauteur de plus de 11 millions de francs ont \ndû être prises pour compenser le déficit lié à l’absence de \nversement des parts de la Banque nationale suisse. Paral-\nlèlement, la mise en œuvre du Plan Équilibre 22-26 s’est \npoursuivie.\n \nLes experts avaient pour objectif initial d’analyser diverses \npistes visant à trouver 22 millions de francs dans le but \nd’équilibrer le budget 2025. Ils ont toutefois rapidement \nconstaté que l’État jurassien appliquait déjà de nombreuses \nmesures financières ponctuelles, qui bien qu’utiles à court \nterme, ne suffisent pas à répondre aux défis structurels du \ncanton. Ils ont aussi souligné que les autorités cantonales \ndisposaient également d’un catalogue comportant une \nmultitude d’autres mesures dont la mise en œuvre dépend \nde choix politiques. Enfin, ils ont estimé que les solutions \n\nurgentes récurrentes (réductions linéaires de subventions, \nbaisses salariales, augmentation fiscale) ne sont plus \ndes options viables, tant pour l’administration que pour \nla société civile, au vu des signes de fatigue qu’ils ont pu \nobserver.\n\nFace à ces constats, les mandataires ont recommandé \nune refonte profonde du fonctionnement institutionnel du \ncanton, en exploitant pleinement l’opportunité unique que \nreprésente l’intégration de Moutier, confortant ainsi les \noptions prises par le Gouvernement.\n\nCONTEXTE DU MANDAT \nET PRINCIPAUX ENJEUX\n\n\n\n5RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nLes mandataires proposent trois axes de réforme majeurs  \n(cf. rapport complet en annexe) :\n\nNouveau\tcadre\tfinancier\t:\t\ndes règles plus contraignantes \net mieux adaptées\n\nLe cadre financier actuel ne garantit pas une stabilité \ndurable. Pour y remédier, trois mesures sont recomman-\ndées :\n\n1. Renforcement du frein à l’endettement, avec une   \n contrainte automatique :\n •  Si les règles budgétaires ne sont pas respectées,  \n une hausse de l’impôt est imposée.\n •  Protection des investissements publics, en fixant  \n un seuil minimum d’investissements à garantir   \n chaque année.\n\n2.  Exclusion des revenus volatiles du budget  \n ordinaire :\n •  Actuellement, des recettes non garanties (BNS,  \n réévaluations du patrimoine) sont comptabilisées  \n dans le budget, ce qui crée une incertitude \n financière.\n •  La recommandation est de ne plus intégrer   \n ces revenus dans le fonctionnement courant, mais  \n de les affecter au fonds de redéploiement.\n\nRedéploiement \ndes structures communales\n\nLe canton comptera, avec Moutier, 51 communes, ce qui \ngénère des coûts administratifs élevés et complique la coor-\ndination entre l’État et les collectivités locales.\nAussi, il est recommandé de procéder à une profonde \nréforme des structures communales sur la base de certains \nprincipes :\n  \n• Une taille critique, que les mandataires estiment entre \n\n7’000 à 10’000 habitants par commune, est recom-\nmandée, afin d’assurer une gestion plus efficace et des \nservices de meilleure qualité.\n\n• La réduction du nombre de communes permettrait de : \n- Réduire les coûts de gestion (assurances, services  \n techniques,administration). \n- Améliorer la capacité des communes à porter  \n des projets de développement. \n- Clarifier les relations entre l’État et les collectivités  \n locales, en évitant la multiplication d’organismes   \n intermédiaires (syndicats intercommunaux,  \n agglomérations).\n\n• Une approche incitative est préconisée, avec des aides \nfinancières pour soutenir les fusions.\n\nIl s’agit d’initier une démarche volontaire mais clairement \nsoutenue par l’État, avec une enveloppe de 7 à 8 millions \nde francs qui serait allouée aux communes acceptant de \nfusionner.\n\nIl est recommandé de mettre en place une démarche parti-\ncipative cadrée avec un groupe de compétences chargé \nd’accompagner les fusions, et de définir un calendrier clair \npour éviter un enlisement du processus.\n\nSYNTHÈSE DES \nRECOMMANDATIONS  \nDES MANDATAIRES\n\n\n\n6RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nModernisation du pilotage \nde\tl’État\t:\tautonomie\tet\tefficience\n\nLe mode de gestion actuel du canton est jugé rigide et \ninadapté aux défis contemporains. Le rapport des manda-\ntaires propose une modernisation en profondeur du \npilotage et de la gestion publique, basée sur trois axes  \nd’amélioration :\n\n 1. Mise en place d’une gestion par enveloppes  \n  budgétaires et mandats de prestations :\n   •   Les unités administratives recevront un   \n   budget global, avec plus d’autonomie dans la   \n   gestion des ressources.\n   •  Elles seront tenues d’atteindre des objectifs   \n   mesurables, avec un suivi régulier des perfor-  \n   mances.\n   • Ce modèle est déjà utilisé avec succès dans   \n   d’autres cantons et au niveau fédéral.\n\n 2. Déploiement d’outils modernes de pilotage :\n   •  Création de tableaux de bord périodiques, \n    intégrant des indicateurs clés (finances, efficacité  \n   des politiques publiques, performance  \n   des services).\n   •  Mise en place d’une comptabilité analytique,   \n   pour mieux évaluer les coûts des prestations et  \n   optimiser les dépenses.\n   •  Renforcement du contrôle interne, afin de   \n   prévenir les risques financiers et opérationnels.\n\n 3. Développement d’une culture de gestion et de \n  pilotage :\n   •  Formation des cadres à la gestion budgétaire et \n   aux outils modernes de management.\n   •  Mise en place d’un accompagnement au \n   changement des cadres et agents de \n   l’administration, afin de faciliter la transition vers  \n   un mode de gestion plus souple et efficace.\n\nUn budget de 2 à 3 millions de francs est proposé pour \nfinancer ces réformes (outils, formations, expertises \nexternes).\n\nFinancement et suivi du projet\n\nLes mandataires recommandent la création d’un fonds de \nredéploiement des institutions jurassiennes, alimenté par \nla revalorisation du patrimoine de l’État, l’affectation des \néventuels revenus volatiles ou l’utilisation d’une partie du \nfonds de la péréquation financière. Une première enveloppe \nde 10 millions de francs serait affectée aux réformes prio-\nritaires, à raison de 7 à 8 millions pour la restructuration \ndes communes et 2 à 3 millions pour moderniser la gestion \npublique.\n\nUn conseil externe de suivi, composé d’experts, devrait être \ncréé pour accompagner et évaluer les réformes.\n\nEn guise de conclusion, les mandataires posent les constats \nsuivants :\n \n• Les difficultés financières du Canton nécessitent des  \n\nréformes structurelles, et non de simples ajustements  \nbudgétaires.\n\n• L’accueil de Moutier est une opportunité pour refondre  \nl’organisation cantonale et moderniser la gestion  \npublique.\n\n• La réussite du projet dépend de quatre facteurs clés : \n\n 1. Conviction politique : un engagement clair des   \n autorités est nécessaire.\n\n 2. Détermination : la réforme doit être menée avec  \n rigueur et constance.\n\n 3. Organisation : un plan d’action clair et un suivi   \n rigoureux sont indispensables.\n\n 4. Communication : toutes les parties prenantes   \n doivent être impliquées et informées.\n\nUn consensus large est nécessaire pour mener ces trans-\nformations et assurer la pérennité des finances cantonales.\n\n\n\n7RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nVISION ET PLAN \nD’ACTION DU \nGOUVERNEMENT\n\nConvaincu de la pertinence de la grande majorité de ces pro-\npositions, le Gouvernement propose de mettre en œuvre un \nplan d’action structuré autour de la vision suivante : \n\nLe canton du Jura entend moderniser \nson fonctionnement et le pilotage de \nla\t collectivité\t jurassienne\t afin\t d’être\t\nmieux\t à\t même\t d’anticiper\t et\t maîtri-\nser les futurs enjeux publics à tous les \nniveaux. Cela implique de disposer de \nfinances\tsaines\tet\tde\tretrouver\t l’équi-\nlibre\tfinancier\tà\tmoyen\tterme\tafin\td’en-\ndiguer l’endettement et de permettre \nles investissements nécessaires.\n\nAu niveau financier, le message relatif au Plan Équilibre 22-\n26 portant sur plus de 80 mesures d’économies transmis \nau Parlement en octobre 2022 avait pour but d’atteindre \nl’équilibre financier, de limiter la croissance de la dette et \nde conserver une fortune. Pour la population, cet objectif \nvisait à garantir le financement nécessaire à la réalisation \ndes prestations régaliennes et des projets attendus pour \nl’actuelle législature et celles qui suivront.\n\nLe Gouvernement confirme ses objectifs dans ce domaine. \nLe canton du Jura doit disposer de finances saines. L’équi-\nlibre financier structurel à garantir à moyen terme permet \nde préserver la capacité d’action du Canton. A terme, la \npression financière demeure en raison de l’évolution démo-\ngraphique1 (allongement de la durée de vie) et de ses consé-\nquences sur les coûts de la santé (notamment les soins de \nlongue durée).  \n\nLe Gouvernement entend concrétiser sa vision autour  \ndes axes suivants :\n\nI) Moderniser le pilotage, la structure et la gestion de l’État \npour adapter l’organisation, les processus et les méthodes \nde l’administration aux défis actuels et aux attentes de la \nsociété, sous la bannière du programme « Modernisation \nde l’État ».\n\nII) Redéployer les structures communales, d’une part, en \nincitant activement aux regroupements (fusions) et, d’autre \npart, en redéfinissant clairement les missions et les tâches \ndu Canton et des communes.\n\nIII)\tSe\tdoter\tdes\tmoyens\tfinanciers\tnécessaires à la mise en \nœuvre effective et durable des deux réformes proposées.\n\nIV)\tRetrouver\tun\téquilibre\tfinancier\tstructurel\tdurable \nen assurant une gestion rigoureuse des ressources.\n\nLe présent rapport du Gouvernement constitue une invi-\ntation forte au dialogue politique et institutionnel. Il offre \naux élus et aux parties prenantes une feuille de route ambi-\ntieuse, claire et pragmatique, destinée à garantir un avenir \nsolide et durable au canton du Jura. Ces projets doivent se \nconstruire en concertation avec les acteurs concernés. Pour \nce qui est de la réforme des structures communales, des \ncontacts étroits ont déjà eu lieu avec le comité de l’Associa-\ntion jurassienne des communes (AJC) afin que ce projet soit \nporté conjointement par les communes et l’État, indispen-\nsable gage de réussite. \n\nAu niveau de la gouvernance, le Gouvernement a constitué \nune délégation, composée des ministres en charge des Fi-\nnances, de l’Economie et de la Santé, et de l’Environnement. \nElle est chargée de suivre l’avancement, tant du programme \nModernisation de l’État que du projet relatif au redéploie-\nment des structures communales, ainsi que d’assurer la \nbonne coordination et les interactions entre les deux.\n\nLes chapitres suivants développeront précisément ces axes, \nl’état des lieux actuel des projets, les calendriers envisagés \net les conditions de réussite à réunir pour concrétiser ces \nréformes.\n\n1\tPerspectives\tà\tlong\tterme\tdes\tfinances\tpubliques\ten\t\nSuisse,\tDépartement\tfédéral\tdes\tfinances,\tavril\t2024\n\n\n\n8RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nMODERNISER LE PILOTAGE, \nLA STRUCTURE ET \nLA GESTION DE L’ÉTAT\n\nContexte et état des lieux\n\nLe message relatif au Plan Équilibre 22-26 était également \naccompagné d’un projet de modernisation de l’administra-\ntion. La mise en œuvre de ces différentes mesures doit per-\nmettre à l’État de faire face aux défi s futurs. \n\nDifférentes visions et orientations stratégiques ont été défi -\nnies et arrêtées par le Gouvernement et présentées au Par-\nlement qui a validé, en même temps que le Plan Équilibre, le \nlancement du projet Modernisation de l’État. Ces dernières \ndoivent encadrer les réformes stratégiques majeures fu-\ntures attendues par l’État.\n\nVision\t:\tL’État\tjurassien\test\torienté\t\tsur\t\nles objectifs et les résultats. Il adapte \net pilote ses processus et son organi-\nsation\tafi\tn\td’optimiser\tles\tprestations\t\ndélivrées de manière permanente.\n\nObjectif stratégique\t:\tRedimensionner\t\net optimiser les prestations, processus \net\t organisations\t afi\tn\t d’améliorer\t la\t\nproductivité et réduire les coûts tout \nen maintenant une offre adéquate et \nune qualité élevée.\n\nLe programme Modernisation de l’État s’inscrit également \nen parfaite adéquation avec le Programme gouvernemental \nde législature 2021 – 2025 qui prévoit d’analyser et prioriser \nles prestations délivrées par l’État afi n d’effectuer les choix \nnécessaires. \n\nConformément au message du Plan Équilibre 22-26, un co-\nmité de pilotage dirigé par le chancelier d’État et composé \ndu responsable de l’accueil de la ville de Moutier ainsi que \ndes représentants des services transversaux a été consti-\ntué et s’est immédiatement mis au travail. En l’absence de \nsecrétaires généraux des départements, l’essentiel de la \ncharge repose directement sur les cheffes et chefs de dé-\npartement ainsi que sur la Chancellerie d’État qui doivent \nassurer le suivi, la coordination et l’accompagnement des \ndifférents projets au sein des départements.\n\nCompte tenu de cette réalité, le Gouvernement, sur propo-\nsition du comité de pilotage, a dû rééchelonner et prioriser \nune nouvelle fois ses actions tout en veillant à développer \nune démarche structurante et cohérente visant à redéfi nir \nprogressivement la gestion publique du canton du Jura. \nCelle-ci s’appuie actuellement sur cinq conceptions straté-\ngiques (Prestations et processus, Numérisation, Finances, \n\nRessources humaines et Immobilier) en cours d’élaboration \net dont les premiers constats et propositions sont mis en \nœuvre dans le cadre du concept pilote de Guichet unique \ndans le district de Moutier. \nParallèlement à la poursuite du programme de Moderni-\nsation de l’État, les services transversaux concernés s’af-\nfairent à transformer et compléter les conceptions straté-\ngiques en réelles stratégies gouvernementales assorties de \nplans d’actions tangibles et mesurables. \n\nEn effet, comme le relèvent à juste titre les mandataires \ndans leur rapport : « refondre le fonctionnement et le pilo-\ntage de l’administration cantonale afi n d’être mieux à même \nd’anticiper et maitriser les futurs enjeux publics ne peut être \nmené sans des stratégies et des objectifs clairs ». \n\nSi la volonté politique est d'aller vite pour analyser, respecti-\nvement supprimer des prestations et revoir les processus, il \nimporte cependant de fi xer une démarche méthodologique \npour la déployer de manière convergente et systématique \nau sein de l'administration. Finalement, il est impératif de \nrespecter un certain ordre logique afi n d’éviter une disper-\nsion préjudiciable des efforts.  \n\nAu risque d’être confondu avec un plan d’économie, le \nprogramme Modernisation de l’État ne doit pas s’inscrire \ndans la recherche de l’équilibre fi nancier structurel à court \nterme. Il doit permettre à l’État d’augmenter sa marge de \nmanœuvre par des gains d’effi cience portant sur une ré-\nfl exion structurelle et organisationnelle à plus long terme. \nAutrement dit, les économies doivent être un effet ou une \nconséquence du programme et non sa fi nalité, au risque \nqu’il soit voué à l’échec en raison d’un manque d’adhé-\nsion et de cohérence dans la démarche. Il faut éviter un \nblocage et une démotivation dans les services, particuliè-\nrement chez ceux ayant intégré en priorité le programme \net qui pourraient se considérer comme plus directement \n« menacés ».\n\nLa démarche d’analyse se veut ainsi être prioritairement \nconstructive et organisationnelle. Elle doit apporter de la \ntransparence sur les prestations et l’action de l’État. Sur le \nplan fi nancier, elle portera ses fruits dans un second temps. \nEn effet, à court terme, une telle réforme nécessitera des in-\nvestissements afi n de permettre des gains d’effi cience sur \nla durée (ressources humaines, transformation numérique, \nadaptation et assainissement de bâtiments, etc.). Il s’agit \nainsi clairement d’un investissement pour l’avenir de notre \nCanton.\nLe Gouvernement s’est positionné sur ce qu’il souhaite at-\nteindre à l’horizon 2029, année du 50e anniversaire de l’en-\ntrée en souveraineté du canton du Jura. Les objectifs se \nveulent le plus concrets et mesurables possibles. Ils doivent \nprincipalement guider les réfl exions de l’ensemble des ac-\ntions et projets menés dans le cadre de la Modernisation de \nl’État tout en s’appuyant également sur différentes straté-\ngies gouvernementales.\n\nAXE I\n\n\n\n9RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nA l’horizon 2029, les objectifs suivants ont été fixés : \n\n 1.  Les prestations de chaque service ont fait l'objet   \n  d'une analyse, d'une confirmation et d'une optimisa- \n  tion de l'allocation des moyens.\n\n 2.  Le niveau de qualité des prestations et les éventuels  \n  risques y relatifs ont été évalués en fonction du coût  \n  nécessaire à leur délivrance.\n\n 3.  Les processus et pratiques ont été repensés de ma-  \n  nière ouverte dans une approche d'efficience et sont  \n  dématérialisés.\n\nIl va cependant de soi que les résultats du processus de Mo-\ndernisation de l’État doivent également contribuer à l’équi-\nlibre financier structurel de l’État et augmenter sa marge de \nmanœuvre à moyen terme. Pour ce faire, le Gouvernement \nprévoit que les prestations étatiques seront essentiellement \ndélivrées, à l’avenir, de manière numérique avec toutefois \nle maintien, dans chaque district, d’un guichet physique \nunique et centralisé permettant d’accompagner les ci-\ntoyennes et citoyens afin de limiter la fracture numérique.\n \nL’objectif financier du programme Modernisation de l’État \ntout comme des autres projets stratégiques retenus dans le \ncadre du Pan Équilibre 22-26 visant à permettre de se rap-\nprocher de l’objectif global de 40 millions, est maintenu par \nle Gouvernement. L’objectif structurel initial de 6 millions de \nfrancs sera réparti sur la durée du projet et selon plusieurs \naxes d’amélioration découlant de la mise en œuvre des dif-\nférents projets et sous-projets. Ces économies seront inté-\ngrées progressivement au plan financier de l’État. \n\nComme cela a été mentionné à plusieurs reprises et relevé \négalement par les mandataires, l’arrivée de Moutier consti-\ntue une réelle opportunité de réorganiser les processus \nau sein de l’administration jurassienne afin de gagner en \nefficience et d’améliorer en continu la qualité des presta-\ntions fournies à la population. Dans cette perspective, les \nprocessus sont analysés en vue d’offrir des solutions inno-\nvantes, en adéquation avec les différents projets de numéri-\nsation en cours au sein de l’administration, à l’exemple des \nprestations en ligne (Guichet virtuel) ou de l’intégration de \nsolutions d’intelligence artificielle en soutien de certains \nprocessus. Un projet pilote a en ce sens été initié pour l’utili-\nsation d’outils d’intelligence artificielle générative pour des \ntâches d’assistance administrative. Les premiers retours \nsont concluants et il s’agira d’accompagner l’administra-\ntion dans la bonne maîtrise et la bonne utilisation de ces \noutils qui pourront générer des gains de temps importants \npour certaines tâches répétitives ou astreignantes. Ces ou-\ntils impliquent en effet également des défis, au niveau de \nla protection des données, de la confidentialité et de leur \ncoût d’implémentation. Parallèlement, d’autres projets de \ndéveloppement d’outils métiers spécifiques basés sur l’in-\ntelligence artificielle (IA) ou sur des chatbots permettant de \nrépondre directement aux sollicitations des citoyennes et \ncitoyens sont en cours.\n\nÉtat de l’analyse dans \nles services prioritaires\n\nTrois services sont particulièrement concernés par les pres-\ntations à délivrer dans le nouveau district de Moutier, soit le \nService des contributions (CTR), le Service de la population \n(SPOP) et les Offices des poursuites et faillites (OPF). Les \nprestations et processus de ces trois services ont été pas-\nsés en revue sous forme de projet-pilote afin, d’une part, \nde mettre en place une solution innovante de délivrance \ndes prestations dans le district de Moutier, et d’autre part, \nde répondre aux défis internes et immédiats de ces diffé-\nrents services : regroupement, réorganisation structurelle, \nvolonté de numérisation, augmentation du nombre de \n«clients-contribuables», etc.\n\nLa planification du programme est guidée par les délais im-\npératifs pour la mise en œuvre du guichet unique à Mou-\ntier, qui doit être opérationnel dès janvier 2026, par les \nressources à disposition, par l’exigence que le programme \nModernisation de l’État amène au final des économies pour \nle Canton (gains d’efficience) et enfin par une augmentation \nlimitée des charges nouvelles consécutives à l’arrivée de la \ncommune de Moutier. En ce sens, le Gouvernement a d’ores \net déjà anticipé des économies d’échelle ainsi que des gains \nd’efficience pour l’ensemble de l’administration cantonale \navec une croissance des effectifs cantonaux limitée à 5.2% \npour une progression de la population jurassienne de 10%.\n \nAfin de développer une méthodologie globale d’évaluation, \nun mandataire externe, spécialisé dans l’analyse des presta-\ntions et processus et de l’accompagnement au changement, \na été sollicité pour suivre les trois unités administratives \nprioritaires.  Cette démarche-pilote a permis de développer \net d’éprouver la méthode et les outils d’analyse des presta-\ntions et des processus afin de pouvoir la généraliser ensuite \nà l’ensemble de l’administration cantonale. Les concepts \npour les différents axes stratégiques ont également été \nquestionnés afin d’alimenter en parallèle les réflexions sur \nles différentes stratégies gouvernementales en cours d’éla-\nboration.\n\nLe modèle d’évaluation des prestations inclut le degré \nd’obligation légale de la prestation ainsi qu’une analyse \ncoûts-bénéfices. Celle-ci intègre les coûts humains (EPT) \net financiers de la prestation ainsi que sa valeur politique, \ndéterminée au moyen de dix critères. Afin de prendre en \ncompte la dimension politico-stratégique des prestations, \nchacun des dix critères considérés dans l’analyse coûts-bé-\nnéfices ont été pondérés par le Gouvernement. \n\n\n\n10RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nInventaire des prestations des trois services \nprioritaires selon le degré d’obligation légale\t:\n\nNiveau  Degré d’obligation \nlégale\n(hors prestations \ninternes) \n\nNombre de prestations \nen %\n\nNombre de prestations \nen %\n\nNombre de prestations \nen %\n  \n\nSPOP OPF CTR\n\n5 Disposition légale \nou règlementaire \nfédérale qui oblige \nl'administration à \nlivrer la prestation \n\n14 100% 9 75% 22 81%\n\n4 Disposition légale \nou règlementaire \nfédérale qui \nencourage \nl'administration à \nlivrer la prestation. La \npression sur celle-ci \nest plutôt élevée. \n\n0 0% 1 8% 0 0%\n\n3 Disposition légale \ncantonale (PLT) \n\n0 0% 0 0% 4 15%\n\n2 Disposition \nrèglementaire (GVT) \n\n0 0% 0 0% 1 4%\n\n1 Pas d’obligation \nlégale ou \nrèglementaire   \n\n0 0% 2 17% 0 0%\n\nA la lecture de la synthèse ci-dessus, force est de constater \nque les possibilités de supprimer des prestations dans ces \ntrois services prioritaires sont relativement restreintes en \nregard de leurs missions légales. En effet, la grande majo-\nrité (plus de 80%) des prestations découlent d’obligations \nfédérales réduisant d’autant la marge de manœuvre canto-\nnale.\n\nUne fois les prestations confi rmées, elles sont analysées et \nfont l’objet d’une démarche qualité, basée sur leur redimen-\nsionnement éventuel (approche risque) et la mise en place \nd’une approche par processus afi n de les optimiser, de les \nnumériser, voire de les automatiser.\n\nUn premier rapport a été rendu par le bureau mandaté avec \ncertaines mesures d’amélioration de la performance dans \nla délivrance des prestations. Celles-ci font actuellement ou \nferont l’objet d’analyses plus approfondies afi n de vérifi er et \nvalider les opportunités d’investissement.  \n\n\n\n11RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nCatalogue des prestations de l’État\n\nParallèlement, et face aux enjeux fi nanciers actuels, le Gou-\nvernement a initié courant 2024 un processus de mise à jour \ndu catalogue des prestations de l’ensemble des services de \nl’administration cantonale. L’objectif consistait à pouvoir \nprésenter au Parlement (via sa commission de gestion et \ndes fi nances) un catalogue complet et actualisé des presta-\ntions de l’ensemble des services durant le traitement parle-\nmentaire du budget 2025 de l’État.\n\nAfi n d’inscrire cette démarche en cohérence avec l’approche \nde Modernisation de l’État (MdE), le Gouvernement en a \nconfi é la coordination à l’équipe en charge du programme. \nL’objectif consistait à s’approcher au plus près des défi ni-\ntions et principes (par exemple la granulométrie attendue) \nretenus dans le cadre du programme MdE.\n\nNiveau\n\n5\n\n4\n\n3\n\n2\n\n1\n\nACJU\n\nNombre de \nprestations en %\n\nDegré d’obligation légale\n(hors prestations internes)\n\nDisposition légale ou règlementaire fédérale qui oblige \nl’administration à livrer la prestation\n\n306   52%\n\n47  8%\n\n182  31%\n\n23  4%\n\n36  6%\n\nDisposition légale ou règlementaire fédérale qui encou-\nrage l’administration à livrer la prestation. La pression \nsur celle-ci est plutôt élevée.\n\nDisposition légale cantonale (PLT)\n\nDisposition règlementaire (GVT)\n\nPas d’obligation légale ou règlementaire\n\nCompte tenu des nombreux projets transversaux actuels, \nl’État jurassien n’a pas les moyens d’initier une démarche \nglobale et simultanée d’analyse des prestations à l’échelle \nde l’ensemble de l’administration cantonale. Il doit donc ci-\nbler et prioriser ses actions, raison pour laquelle le projet \nest séquencé en plusieurs étapes sur une durée de cinq ans. \nD’autres unités administratives viendront alors progressive-\nment s’ajouter aux trois services prioritaires.\n\nLa synthèse de ce catalogue se présente\ncomme il suit pour l’ensemble de l’administration\t:\t\n\n\n\n12RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nOrganisation du programme \nModernisation de l’État\n\nLe programme Modernisation de l’État (MdE) est rattaché \nà la Chancellerie d’État et placé sous la responsabilité du \nGouvernement par l’intermédiaire d’une délégation gou-\nvernementale chargée de la supervision du programme. Le \nchancelier préside le comité de pilotage (COPIL). Chaque \nprojet ou sous-projet est porté et rattaché politiquement à \nun département. Il fait ensuite l’objet d’une propre organi-\nsation de projet. Le COPIL MdE soutient les porteurs des \nprojets et sous-projets pour assurer la vue d’ensemble et \ngarantir que la démarche conserve toute sa cohérence. Il \nest garant du respect des différentes stratégies gouverne-\nmentales.\n\nC’est donc finalement un ensemble de projets et sous-pro-\njets qui doivent permettre de concrétiser la démarche. Ceux-\nci seront menés parallèlement aux autres approches men-\ntionnées plus haut, sous la responsabilité des départements \nconcernés, tout en veillant à garantir une coordination qui \npermettra de faire converger les différentes réformes en \ncours au sein de l’État (déploiement de la stratégie immo-\nbilière, réorganisation des OPF, projet pilote de guichet \nunique à Moutier, nouveau cadre légal sanitaire, réorgani-\nsation des filières de formation professionnelle par pôle de \ncompétences, circonscription électorale unique, etc.).\n\nDans le but d’internaliser les compétences d’analyse de pro-\ncessus et prestations, deux postes d’analyste-métier prévus \nau budget ont progressivement été mis au concours durant \nl’année 2024 par la Chancellerie d’État. Un premier ana-\nlyste-métier a débuté son activité en juin 2024 avant d’être \nrejoint par un second en septembre de la même année. Ils \nremplaceront, pour les prochaines unités administratives, \nl’accompagnement du mandataire externe.\n\nConformément aux recommandations des mandataires \net afin d’accompagner le processus de Modernisation de \nl’État tout en y apportant un regard externe, le Gouverne-\nment envisage la constitution d’un Conseil consultatif du \nprogramme de Modernisation de l’État en y associant des \nreprésentants de l’économie, de l’Association jurassienne \ndes communes, du Conseil consultatif des Jurassiens de \nl’extérieur ainsi que des usagers de l’administration. \n\n Évolutions futures\n\nStratégies gouvernementales\n\nSimultanément au démarrage des différents projets au sein \ndes services prioritaires, des stratégies gouvernementales \ndans ces cinq domaines sont en cours d’élaboration : \n\n• Prestations et processus \n• Numérique\n• Ressources humaines\n• Finances\n• Immobilier\n\nEn effet, la validation et la mise en œuvre de ces différentes \nstratégies sont indispensables au déploiement d’une dé-\nmarche structurante et cohérente (approche processus \norientée objectifs et résultats). Sans ces prérequis, il ne sera \npas possible d’atteindre les objectifs fixés par le Gouverne-\nment et le Parlement.\n\nCes stratégies sont toutes en cours de rédaction, à diffé-\nrents stades d’avancement. Le Gouvernement sera appelé à \nles valider, en principe, d’ici la fin de l’été 2025.\n\nComme déjà mentionné, il est cependant à relever que \nle Gouvernement s’est d’ores et déjà déterminé sur les \ngrandes orientations qui guident la conceptualisation de \nces différentes stratégies. Pour qu’elles puissent déployer \npleinement leurs effets, il est essentiel qu’elles soient ali-\ngnées et cohérentes entre elles. C’est le rôle qu’assure le \ncomité de pilotage et les services transversaux.\n\nGrandes orientations stratégiques arrêtées par le  \nGouvernement : \n\n • Prestations et processus : autonomie de gestion,  \n guichet unique et guichet virtuel, catalogue et redi- \n mensionnement des prestations, modélisation des  \n processus, centralisation de certains processus   \n (achats, facturation, impressions, recouvrement,   \n etc.).\n\n • Numérique : développement de prestations en  \n ligne, y compris celles offertes par les communes,  \n poursuite de la numérisation de l’État selon un  \n cadre de transformation précis pour garantir une  \n cohérence transverse, intégration des outils  \n d’intelligence artificielle.\n\n\n\n13RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\n • Ressources humaines : gestion par les  \n compétences, adaptation des conditions-cadres   \n aux évolutions de la société, développement des  \n nouvelles formes de travail et de management sous  \n la forme de pilotes en fonction des besoins. \n \n • Finances : en complément au cadre financier \n développé dans le quatrième axe du présent \n rapport, l’orientation stratégique concerne \n davantage les outils de gestion financière de l’État.  \n Il est recherché davantage de flexibilisation par \n rapport au budget et une augmentation des \n compétences aux unités administratives (UA)  \n et aux départements. \n Ces améliorations pourront être introduites à brève  \n échéance. Pour leur part, les enveloppes par  \n mandats de prestations accompagnées des  \n tableaux de bord, de la comptabilité analytique   \n ainsi que du contrôle interne2 feront l’objet  \n d’analyses et de travaux préparatoires en  \n coordination avec l’équipe de Modernisation  \n de l’État. L’orientation va dans le sens de la  \n recommandation des mandataires d’assouplir les  \n règles de gestion financière et de différencier le  \n niveau stratégique (autorité) des tâches  \n opérationnelles (services).\n\n • Immobilier : espaces de travail modernes,  \n optimisation de l’occupation du parc immobilier   \n cantonal, optimisation des surfaces de travail et   \n amélioration énergétique des bâtiments. \n\nDans certains cas, les ressources nécessaires ne sont ce-\npendant aujourd’hui pas disponibles et nécessitent une \nconcertation et une priorisation au sein du COPIL Moderni-\nsation de l’État.\n\nLa transition numérique et l’intelligence artificielle trans-\nformeront profondément le fonctionnement de l’État. Cer-\ntains métiers évolueront, d’autres disparaîtront. Les avan-\ncées technologiques permettront d’automatiser certaines \ntâches, d’optimiser la gestion des dossiers et de simplifier \ncertaines interactions entre les citoyens et l’administration. \nToutefois, l’intelligence artificielle ne pourra pas remplacer \nl’humain dans toutes les fonctions par exemple dans l’ensei-\ngnement, l’accompagnement social, la justice, la police ou \nencore le management où les interactions interpersonnelles \nresteront indispensables. Aussi, le programme Modernisa-\ntion de l’État doit privilégier une approche globale, struc-\nturée et pragmatique afin de ne pas se limiter uniquement \nà une réduction des effectifs mais bien d’intégrer les défis \nactuels et futurs, notamment ceux liés aux évolutions des \nmissions, des métiers et aux avancées technologiques. Les \nstratégies, coordonnées entre elles, sont essentielles pour \nconstruire cette approche.\n\n2 Postulat\t469\t«\tPour\tune\tgestion\tpublique\tqui\tcompte\tet\tqui\trend\tdes\tcomptes\t»,\t\nLoïc\tDobler\t(PS)\tet\tmotion\t1510\t«\tDes\tenveloppes\tpour\tles\tchefs\tde\tservice\t»,\tYann\t\nRufer\t(PLR)\t\n\nPoursuite de l’analyse des services \n\nAfin de n’accuser aucun retard, l’analyse des services dé-\nbutée en 2024 se poursuit selon le calendrier établi. Début \n2025, le Centre d’orientation scolaire et professionnelle et \nde psychologie scolaire (COSP) ainsi que le Service des in-\nfrastructures (SIN) ont rejoint le programme Modernisation \nde l’État. \n\nAvant de pouvoir se référer prochainement aux cinq stra-\ntégies cantonales, le nouveau modèle de gestion s’appuie \ndans l’intervalle sur un cadre d’orientation et des axes stra-\ntégiques qui permettent d’éprouver les premiers concepts \net d’alimenter les réflexions en cours. \n\nL’évaluation complète d’un service se concrétise par l’éla-\nboration d’un rapport 360° dont le contenu est le suivant : \n\n• Évaluation et questionnement des prestations et   \nprocessus clés du service (identification, grille  \nd’analyse, degré d’obligation légale, ressources, mis-\nsion(s) du service, internalisation vs externalisation, \ncollaboration institutionnelle, coordination transver-\nsale, concentration sur le cœur de métier, standardisa-\ntion et automatisation des processus) \n\n• Adéquation du service avec les différentes stratégies \ncantonales (ou axes stratégiques)\n\n• Organisation structurelle du service (place du service \nau sein de l’Administration cantonale, organisation in-\nterne du service, décloisonnement, suppléances et po-\nlyvalences) \n\n• Outils informatiques, degré de numérisation du service, \nprestations en lignes\n\n• Pistes d’optimisation \n\nCe rapport permet d’initier les différentes démarches de \nmodernisation après validation par l’autorité compétente. \nPour ce faire, des outils de pilotage doivent être dévelop-\npés. On pense notamment à l’analyse des prestations et \nprocessus, la comptabilité analytique, des tableaux de bord, \ndes adaptations informatiques, etc. Une fois encore, les ser-\nvices transversaux et la Chancellerie d’État joueront un rôle \nimportant d’accompagnement.\n\nEn effet, ce sont eux qui devront soutenir et valider la dé-\nmarche dans chaque service, conformément aux diffé-\nrentes stratégies. Tous les services ne pourront être traités \nen même temps et les priorités seront régulièrement rééva-\nluées, tout en maintenant évidemment l’objectif d’examiner \nl’ensemble des services d’ici à l’horizon 2029.\n\nUne fois la démarche validée et le respect des règles de \ngestion confirmé par les services transversaux, le service \nconcerné aura la capacité de planifier et de contrôler ses \nobjectifs sous une nouvelle forme orientée sur un résultat \nfinancier global et une analyse par prestations. En contre-\npartie, il se verra attribuer une certaine souplesse de ges-\ntion dans un cadre maîtrisé qui reste à définir.\n\n\n\n14RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nPistes d’optimisation \n\nLes pistes d’optimisation sont déployées en sous-projets et \nfont l’objet d’un suivi à intervalles réguliers par le Gouverne-\nment. Les premières optimisations à intégrer le portefeuille \nde projets découlent actuellement de l’analyse des services \nprioritaires ainsi que de l’emménagement dans de nouveaux \nlocaux des unités administratives localisées à terme à Mou-\ntier. L’évolution du portefeuille de projets ainsi que le suivi \ndu programme de Modernisation de l’État seront présentés \nrégulièrement à la Commission de gestion et des finances \nafin d’assurer une bonne coordination entre autorités. \n\nLes effets bénéfiques à terme sur les finances cantonales \nsont de différents ordres et peuvent se décliner en quatre \ncatégories :\n\nRessources humaines : les principaux gains d’efficience se \ntraduiront par une réduction des ressources humaines (di-\nminution des effectifs). Selon la temporalité souhaitée par \nle Gouvernement et le Parlement, ces économies se concré-\ntiseront par le non-renouvellement de certaines fonctions \nà la suite de départs en retraite ou de démissions, par des \nmesures de mobilité interne (formation et/ou réorientation \nde carrière) ou en dernier recours par des licenciements.\n\nExternalisation\tde\ttâches\t/\tCollaborations\tentre\t\ncollectivités : en sus de la réduction des effectifs, l’exter-\nnalisation à d’autres collectivités ou la collaboration avec \nd’autres collectivités pour effectuer certaines tâches et \nfournir certaines prestations doit permettre des économies \nd’échelle, de fourniture en biens et services, ainsi que des \nréductions des investissements. \n\nCoûts des locaux : conformément aux critères établis dans \nla future stratégie immobilière cantonale, les nouvelles \nsurfaces de bureaux seront réduites afin de correspondre \naux normes actuelles, tenant compte également de l’évo-\nlution des modes de travail (télétravail, espaces internes de \ncoworking, numérisation de certains processus).\n\nLorsque cela est possible, les salles de séance, la cafété-\nria et les surfaces d’archivage seront mutualisées réduisant \nd’autant les surfaces nécessaires. A titre d’exemple, dans \nle cadre des unités administratives concernées par un dé-\nménagement à Moutier, les surfaces utiles seront réduites \nen moyenne de 25% par rapport à celles occupées actuel-\nlement. \n\n\n\n15RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nFinalement, la relocalisation de certaines unités permettra \naussi au Canton d’économiser le versement de loyers à l’ex-\nterne en optant pour une meilleure utilisation du parc im-\nmobilier propriété de l’État. L’ensemble de ces opérations \nimmobilières se traduira également par une adaptation des \nressources humaines dédiées à l’entretien des bâtiments \n(conciergerie). \n\nRecettes supplémentaires : dans le cadre de l’analyse des \nprestations, certains émoluments se verront adaptés afin de \ncouvrir le coût réel de la prestation tout en respectant le \ncadre légal. Ils apporteront ainsi des recettes structurelles \nsupplémentaires à l’État. A titre d’exemple, certaines pres-\ntations actuellement dispensées gratuitement pourraient \nfaire l’objet d’un émolument à l’avenir.\n\nObjectifs\tfinaux \n\nA terme, les objectifs que le Gouvernement entend at-\nteindre avec le programme Modernisation de l’État sont les \nsuivants   : \n\n- Assurer une analyse et un questionnement de l’en-\nsemble des prestations de l’État et de leur conformité \naux stratégies définies ;\n\n- Dispenser essentiellement les prestations de manière \nnumérique ;\n\n- Centraliser la délivrance physique des prestations dans \nles districts tout en soutenant le transfert vers les tech-\nnologies numériques (limiter la fracture numérique) ; \n\n- Analyser et repenser les plus importants processus \ntransversaux au sein de l’État en les harmonisant et si \npossible en les centralisant ;\n\n- Intégrer les nouveaux outils technologiques dans l’or-\nganisation du travail et la desserte des prestations ; \n\n- Repenser la structure organisationnelle de l’État pour \nl’adapter aux enjeux actuels en termes de gestion des \nressources humaines et de management ;\n\n- Renforcer l’orientation sur les objectifs et les résultats ;\n- Transformer le mode de gestion de l’administration en \n\ndonnant plus de compétences aux responsables des \nunités administratives et en proposant des outils adap-\ntés pour la gestion stratégique par les autorités poli-\ntiques ;\n\n- Adapter et flexibiliser les conditions de travail aux en-\njeux actuels et aux nouveaux outils technologiques ; \n\n- Accompagner les employés de l’État dans le change-\nment et l’évolution de leurs métiers et dans l’acquisition \ndes compétences requises ; \n\n- Développer des collaborations avec d’autres collectivi-\ntés publiques (cantons, communes, Confédération) là \noù cela s’avère pertinent et efficient ; \n\n- Optimiser l’utilisation et améliorer les performances \nénergétiques des bâtiments propriétés de l’État ainsi \nque des espaces de travail.\n\nRecommandations des mandataires \n\nPlusieurs constats et recommandations des mandataires \nrejoignent les objectifs du programme Modernisation de \nl’État initié par le Gouvernement. Les propositions formu-\nlées par les mandataires visent principalement à «accélérer \net à élargir ce projet, tout en lui conférant une dynamique \nplus cadrante et volontariste».\n\nLes travaux et le rythme de Modernisation de l’État sont \nactuellement adaptés aux ressources disponibles et à la \ncharge de travail des services. Afin d’accélérer le proces-\nsus, des moyens supplémentaires seront nécessaires pour \nsoutenir les services dans leur repositionnement ainsi que \ndans la mise en œuvre des différents projets d’optimisation. \nC’est l’objet de l’axe III détaillé ci-après. \n\n\n\n16RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nREDÉPLOYER  \nLES STRUCTURES \nCOMMUNALES PAR \n1) UNE INCITATION AUX REGROUPEMENTS (FUSIONS) \n2)\tUNE\tREDÉFINITION\tDES\tMISSIONS/TÂCHES\tDES\tCOMMUNES\t\t\t\t\t\t\t\t\t\t\n\nRappel des recommandations\ndes mandataires concernant les \nstructures communales\n\nLe redéploiement des structures communales fait partie \ndes deux axes prioritaires identifiés par les mandataires. \nIl s’agit d’atteindre un optimum de la taille des communes \njurassiennes qui puisse répondre d’une part à l’exigence \ndes communes elles-mêmes dans l’exécution efficiente et \nefficace de leurs tâches, et d’autre part à celle du canton \ndans des relations efficientes et efficaces avec les com-\nmunes. Ces deux exigences se rejoignent afin de stimuler \nle développement harmonieux du canton, respectivement \nde réduire la charge administrative, financière et politique \ntant au niveau communal que cantonal, dans le cadre d’une \ncommunauté d’intérêts et de destin. Plusieurs exemples \nconcrets dans d’autres cantons démontrent clairement que \nsuite aux fusions de communes et à la création d’entités \nprofessionnalisées, la dynamique économique a été dopée. \nAinsi, Val-de-Travers, qui réunit neuf communes et environ \n11’000 habitants, a accueilli plusieurs grandes entreprises \ndepuis sa fusion en raison notamment de la professionnali-\nsation des services de l’économie et de l’aménagement du \nterritoire.\n\nPour les communes, il s’agit de bénéficier d’une masse \ncritique leur permettant de maintenir voire d’améliorer le \nniveau de leurs prestations tout en garantissant leur finan-\ncement. Outre les économies d’échelles, la masse critique \ncontribue à mieux définir les intérêts et les enjeux spéci-\nfiques à chaque région et à déclencher une dynamique pour \nle développement régional et la mise en œuvre des poli-\ntiques publiques. \n\nPour le Canton, les relations avec une cinquantaine de com-\nmunes sont chronophages et coûteuses à tous les niveaux \n(services et départements, Gouvernement et Parlement ; \n\nconsultations, validations, décisions, aides financières, ar-\nbitrages et programmes de mise en œuvre multipliés par \nautant de communes).\n\nLes critères d’efficience et d’efficacité appellent donc à di-\nminuer le nombre d’acteurs et à regrouper les niveaux lo-\ncaux et régionaux dans une seule dimension.  \nPour les mandataires, le redéploiement des structures com-\nmunales conduit à envisager un nombre minimal d’environ \n7000 habitants par commune et un nombre total de sept à \nhuit communes.     \n\nLa mise en œuvre de ces recommandations nécessite la \nrecherche d’équilibres qui passe par la persuasion accom-\npagnée d’aides et d’impulsions. Les mandataires recom-\nmandent d’engager dès à présent une démarche participa-\ntive cadrée avec les communes moyennant :\n\n• une large adhésion des collectivités aux enjeux, \nà la démarche et au cadre ;\n\n• l’allocation de contributions financières canto-\nnales pour l’étude et la réalisation des regroupe-\nments ;\n\n• la constitution d’un groupe de compétences pour \naccompagner cette démarche ;\n\n• la fixation d’un calendrier. \n  \n \n\nAXE II\n\n\n\n17RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nContexte et constats \ndu Gouvernement\n\nLe Gouvernement partage l’analyse des mandataires s’agis-\nsant de la priorité à accorder à un redéploiement des struc-\ntures communales. Leurs recommandations font largement \nécho aux constats effectués depuis un certain temps déjà \nquant à la nécessité de procéder à une vaste réforme des \nstructures communales. Elles s’inscrivent dans un contexte \ngénéral qui, depuis quelques années, tend à questionner la \nvalidité du fonctionnement actuel du « modèle communal ».\n \nToutefois, comme l’indiquent les mandataires à juste titre, \nles regroupements de communes ne se décrètent pas :  \n« une fusion n’est pas le fait du prince3 », selon la formule \ndu Professeur Nils Soguel. La législation ne permet ni à la \nConfédération, ni aux cantons d’intervenir de manière au-\ntoritaire pour contraindre les communes à fusionner. Les \nconstitutions cantonales garantissent l’autonomie com-\nmunale. De plus, la constitution jurassienne spécifie qu’au-\ncun regroupement de communes ne peut se faire sans le \nconsentement de leurs corps électoraux et l’approbation du \nParlement (art. 112, al. 1, Cst.).\n\nLa conduite et la réussite de regroupements de communes \nnécessitent donc des impulsions provenant du niveau local \nainsi que l’adhésion des autorités communales et de la po-\npulation.\n\na. Contexte général \n\nEn Suisse, depuis une vingtaine d’années, le modèle com-\nmunal fait l’objet d’un certain nombre de réformes touchant \nsoit à ses structures4, soit aux relations entre les cantons et \nles communes ou entre les communes elles-mêmes5. Ces \nréformes illustrent la nécessité d’adapter continuellement \nles structures et les mécanismes financiers pour répondre \naux besoins changeants des communes et de leurs citoyens, \net pour assurer une répartition équitable des ressources et \ndes responsabilités.\n\nDans le canton du Jura, la question des réformes du niveau \ncommunal n’est pas nouvelle. Plusieurs interventions parle-\nmentaires réalisées ou en cours de réalisation ont été dépo-\nsées depuis une quinzaine d’années6. En 2022, une initiative \npopulaire du PCSI visant à ce que le canton du Jura compte \n« un nombre de communes entre trois et six » a été lancée \npuis abandonnée. Rappelons également l’une des alterna-\ntives proposées par l’Assemblée interjurassienne dans son \nrapport final de 2009, à savoir de « (…) fusionner en six com-\nmunes les 132 communes existantes de la région »7. \n\nLa remise en question de ce modèle communal qui ne \ndonne plus entière satisfaction émane également des com-\nmunes elles-mêmes, par leurs élus, leurs employés ou leurs \ncitoyens.\n\nLes questionnements portent de façon générale sur l’au-\ntonomie communale, sur le rôle des communes, sur le \npartage des tâches et des charges entre l’État et les com-\nmunes, sur l’inadéquation des périmètres communaux avec \nceux de certaines politiques publiques, sur la délégation de \ncertaines tâches communales à des syndicats intercommu-\nnaux, sur les finances et les difficultés y relatives pour un \nnombre croissant de communes ou encore sur les attentes \nnouvelles des citoyens.\n\n3\tFusions\tde\tcommunes\tentre\t fédéralisme,\tmilice\tet\tdémocratie\tdirecte,\tNils\tSo-\nguel,\t2016.\tNils\tSoguel\test\tprofesseur\tà\tl’IDHEAP.\n    \n4\tEn\t2010,\tla\tSuisse\tcomptait\t2551\tcommunes.\tA\tfin\t2024,\til\tn’y\ten\tavait\tplus\tque\t\n2100\tenviron.\tCette\tdiminution\tde\t450\tcommunes\ten\tquinze\tans\ts’inscrit\tdans\tun\t\nmouvement\t amorcé\t dans\t les\t années\t 1990\t et\t qui\t a\t connu\t une\t accélération\t dès\t\n2000.\tDans\tle\tcanton\tdu\tJura,\tle\tnombre\tde\tcommunes\test\tpassé\tde\t83\ten\t2009\t\nà\t50\ten\t2024.\tLa\tplupart\tdes\tregroupements\tde\tcommunes\tont\tété\tréalisés\tentre\t\n2009\tet\t2013,\tfaisant\tsuite\tà\tune\tpolitique\tcantonale\td’incitation\tfinancière\taux\tfu-\nsions\tinstaurée\tpar\tune\tmodification\tde\tla\tlégislation\ten\t2006\t(décret\tsur\tla\tfusion\t\nde\tcommunes).\t\n \n5 Plusieurs\tcantons\tont\tentrepris\tdes\trévisions\tde\t leurs\tsystèmes\tde\tpéréquation\t\nfinancière\tintercommunale\tpour\tmieux\tadapter\tla\trépartition\tdes\tressources\tet\tdes\t\ncharges\tentre\tle\tcanton\tet\tles\tcommunes\t:\tVS\t;\t2012,\tmise\ten\tplace\td’une\tnouvelle\t\npéréquation\tfinancière\tintercommunale\t;\tNE\t:\tdepuis\t2020,\tnouvelle\tloi\tsur\tla\tpéré-\nquation\tfinancière\tintercommunale\t;\tVD\t:\tdepuis\t2010,\tplusieurs\tréformes\tmajeures\t\nconcernant\tla\trépartition\tdes\ttâches\tet\tla\tpéréquation\tfinancière\tentre\tle\tcanton\tet\t\nses\tcommunes\t ;\t2022\t :\tdébut\tdes\t travaux\tde\t révision\tcomplète\tde\t la\t loi\tsur\t les\t\ncommunes\tvisant\tà\tfaciliter\t le\tfonctionnement\tdes\tcommunes\tet\tà\trenforcer\tleur\t\nautonomie\tface\tà\tdes\ttâches\tde\tplus\ten\tplus\tcomplexes\t;\tSO,\tGR,\tAG,\tOW,\tNW\t:\t\nentre\t2013\tet\t2024,\trévision\tcomplète\tde\tleur\tsystème\tde\tpéréquation\tfinancière.\n\n6\tPostulat\t879\t(2008,\tPaul\tFroidevaux,\tPDC)\t:\trépartition\tdes\ttâches\tet\tdes\tcharges\t\nÉtat-communes\t(réalisé\ten\tavril\t2024)\t;\tmotion\t1016\t(2011,\tFrançoise\tCattin,\tPCSI)\t\n:\tinégalité\tde\ttraitement\tfinancier\tdans\tle\tsoutien\tde\tfusion\tde\tgrandes\tcommunes\t\n(en\tcours,\t liée\tau\tpostulat\t1350)\t ;\tpostulat\t1286\t(2019,\tPierre-André\tComte,\tPS)\t :\t\nmoyens\tà\tmettre\ten\tœuvre\tpour\tla\tsauvegarde\tde\tl’autonomie\tcommunale\t(réalisé\t\nen\toctobre\t2023)\t;\tpostulat\t1334\t(2020,\tBaptiste\tLaville,\tLes\tVert-e-s)\t:\tvaloriser\tla\t\ndémocratie\tdirecte…\tdans\tles\tsyndicats\tde\tcommunes\t(en\tcours)\t;\tpostulat\t1350\t\n(2020,\tErnest\tGerber,\tPLR)\t :\t favoriser\t les\t fusions\tsuccessives\tde\tcommunes\t (en\t\ncours)\t;\tpostulat\t468\t(2024,\tChristophe\tSchaffter,\tCS-POP)\t:\tMoutier,\tpoint\tde\tdépart\t\nd’une\tnouvelle\torganisation\tde\tl’État\tjurassien\t(en\tcours)\t;\tmotion\t1517\t(2024,\tAlain\t\nBeuret,\tPLV):\tmoins\tde\tcommunes,\tplus\td’efficience\t(en\tcours).\n\n7\tAu\tservice\tdu\tdialogue\t interjurassien.\tBilan\td’une\t institution\t inédite\t (1994-2017),\t\nAssemblée\tinterjurassienne,\téditions\tAlphil,\t2017,\tp.\t182.\n\n\n\n18RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nb. Constats\n\nUn certain nombre de constats établis par le Gouvernement \net les services de l’État ces dernières années confirment la \npertinence d’engager une réforme du système de fonction-\nnement des communes. Il faut rappeler que le modèle ac-\ntuel, basé sur la loi sur les communes de 1978, n’a que peu \névolué depuis, mise à part l’introduction en 2004 de la loi \nconcernant la péréquation financière et la révision en 2018 \ndu décret concernant l’administration financière des com-\nmunes introduisant le nouveau modèle comptable MCH2.\n\nLes principaux constats justifiant l’opportunité de réformer \nle système communal actuel ont trait au fonctionnement, à \nla gouvernance ainsi qu’aux finances des communes, tout \ncomme à la démocratie locale.\n\nConcernant le fonctionnement et la gouvernance, les com-\nmunes se plaignent régulièrement de la complexification et \nde la judiciarisation des activités, de la surcharge de travail \ndes élus, de la rémunération non adaptée aux responsabi-\nlités, d’une emprise de « l’opérationnel » au détriment du \n« stratégique », de difficultés de renouvellement des élus, \nou encore d’attentes et d’exigences nouvelles des citoyens.\n  \nEn matière de finances communales, il est constaté une \naugmentation de l’endettement, une diminution de la ca-\npacité à investir, la nécessité de l’apport de la péréquation \nfinancière pour équilibrer les comptes annuels d’un nombre \ncroissant de communes ou encore un accroissement de la \ndisparité entre communes en matière de fiscalité et d’offre \nde prestations délivrées8. Cette disparité conduit parfois à \nune inégalité d’accès aux prestations pour les citoyens se-\nlon leur lieu de domicile. \n\nSur le plan de la démocratie locale, l’assemblée commu-\nnale9 fait de plus en plus face à un désintérêt des ayants \ndroits qui se traduit par une baisse de participation, ce qui a \npour effet de limiter la représentativité et, par conséquent, \nla légitimité des décisions prises. Parfois, l’assemblée com-\nmunale est sous l’emprise de groupes de citoyens qui se \nmobilisent pour défendre leurs intérêts spécifiques. De plus, \ndes élus font part régulièrement de remarques concernant \nl’autonomie communale. Les difficultés financières limitant \nla marge de manœuvre des communes, la complexification \ndes tâches et le sentiment diffus d’une forme de centralisa-\ntion à l’État de certaines tâches ont pour effet de renforcer \nl’impression que l’autonomie communale s’affaiblit9. \n\nPar ailleurs, le périmètre de certaines politiques publiques \ndépasse souvent les limites du territoire communal, d’où le \ndéveloppement des collaborations intercommunales, no-\ntamment dans le cadre de syndicats de communes (gestion \ndes déchets, alimentation en eau potable et épuration des \neaux usées, ententes scolaires, accueil de la petite enfance, \nservice d’incendie et de secours, etc.). Cela implique une \nperte de souveraineté de la commune, de légitimité et de \nreprésentativité de la population : une partie croissante des \ntâches de base de la commune est confiée à des structures \nintercommunales.\n\nAu vu de ces constats, une réforme du modèle communal \nactuel semble donc pertinente, pour ne pas dire néces-\nsaire. Le Gouvernement considère que si aucune réforme \nn’est entreprise et que le modèle communal actuel perdure, \nles risques de la péjoration d’une situation délicate et d’un \nabandon progressif par les communes de certaines tâches \ncomplexes à assumer et de certaines compétences difficiles \nà exercer sont importants, par exemple en matière d’inves-\ntissements, de prestations sociales, d’aménagement du \nterritoire et de développement économique. Le Canton ne \npourra pas accomplir sans contrepartie les tâches que les \ncommunes sont légalement tenues d’assumer et ce même \nsi elles ne sont plus financièrement en mesure de le faire. \nA terme, le statu quo menace l’existence même du modèle \nactuel et de facto les prestations que les citoyennes et ci-\ntoyens sont en droit d’attendre. \n  \n\n8\tLe\tRapport\tsur\tles\tfinances\tcommunale\t2023\ta\tmis\ten\tévidence\tle\tfait\tque\tl’apport\t\nde\tla\tpéréquation\tfinancière\tdirecte\treprésente\tplus\tdu\t10%\tdes\trevenus\tpour\tune\t\ndizaine\tde\tcommunes.\t\n\n9\tA\tl’exception\tdes\télections\tet\tdes\tdécisions\ten\tmatière\tde\tfusions\tde\tcommunes,\t\ndomaines\tde\tcompétence\tdu\tcorps\télectoral,\tl’assemblée\tcommunale\test\tl’organe\t\nsuprême\tdans\t45\tdes\t50\tcommunes\tjurassiennes.\tEn\teffet,\tseules\tcinq\tcommunes\t\nconnaissent\tun\tparlement\tcommunal\t (conseil\tde\tville\tà\tDelémont\tet\tPorrentruy\t ;\t\nconseil\tgénéral\tà\tHaute-Sorne,\tVal\tTerbi\tet\tLes\tBois).\t\t\t\n\n\n\n19RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nLes avantages des regroupements \nde communes\n\nLes regroupements de communes permettraient la mise en \nplace de structures communales plus fortes, plus efficientes \net plus efficaces, avec les avantages principaux suivants :\n \n• Simplification et modernisation des structures : cin-\n\nquante communes signifient l’existence d’un nombre \néquivalent d’administrations communales, d’autorités, \nde commissions, de bâtiments communaux, etc. ; une \ndynamique de modernisation pourrait être initiée dans \nle même temps que les regroupements de communes ;  \n\n• Renforcement des administrations et des services com-\nmunaux avec une diversification des compétences pro-\nfessionnelles des employés, qui pourraient ainsi mieux \nsoutenir les élus ; les communes seraient également \nplus attractives en tant qu’employeurs ; amélioration \nde la capacité d’innovation et d’organisation par pro-\njets et de la possibilité de développer des politiques pu-\nbliques ; gain d’efficience et diversification des tâches ; \n\n• Revalorisation du statut des élus : des communes plus \ngrandes auraient davantage de moyens pour proposer \ndes rémunérations adaptées aux responsabilités de \nleurs élus. Ces derniers pourraient, en outre, se concen-\ntrer sur les aspects stratégiques de leurs mandats, \nc’est-à-dire sur les projets politiques proprement dits ; \n\n• Renouvellement des élus : la pénurie de candidats que \nconnaissent actuellement passablement de petites \ncommunes seraient a minima moins problématique, \nvoire résolue ; \n\n• Amélioration des finances communales : même si les \néconomies d’échelle ne doivent pas être le moteur des \nregroupements, la situation financière des communes \nfusionnées s’en trouverait probablement amélio-\nrée, par exemple du fait de l’addition des différentes \ncapacités d’investissement de chaque commune ; les \nregroupements de communes devraient également \npermettre d’atténuer les disparités, d’améliorer le \npilotage financier à plus grande échelle et par là même \noccasion la « réputation » de la commune vis-à-vis des \ninstitutions bancaires et des autres acteurs de l’écono-\nmie ; \n\n• Renforcement de l’autonomie communale : la capacité \nfinancière de la commune et par voie de conséquence \nsa capacité à investir seraient améliorées ; avec une plus \ngrande maîtrise des services communaux et des presta-\ntions, la délégation de certaines tâches à des structures \nintercommunales (syndicats par exemple) serait moins \nnécessaire, renforçant ainsi la souveraineté communale ; \n\n• Poids politique renforcé : de grandes com-\nmunes auraient plus d’influence vis-à-vis de l’État  \net des autres communes ; elles pourraient d’au-\ntant mieux défendre leurs intérêts qui pren-\ndraient du même coup une ampleur régionale ; \n\n• Gain d’efficience dans les relations entre les communes \net l’État : moins d’interlocuteurs pour l’État, mais des \ninterlocuteurs plus forts pour une amélioration de \nl’efficacité et de l’efficience des politiques publiques ; \n\n• Répartition des tâches État – communes : avec \ndes grandes communes, une révision sectorielle \nde la répartition des tâches et du partage des \ncharges serait incontournable afin de respecter \nles principes de subsidiarité  et d’équivalence fis-\ncale (« qui commande paie, qui paie commande ») ; \n\n• Amélioration de la démocratie locale : avec l’ins-\ntauration généralisée de conseils généraux, les fai-\nblesses susmentionnées concernant l’assemblée \ncommunale disparaîtraient (une étude a mis en évi-\ndence le fait que l’augmentation de la taille des com-\nmunes est bénéfique pour la participation et la dé-\nmocratie locale12) ; d’autre part, l’instauration d’un \nconseil général confèrerait aux citoyens un nouveau \ndroit politique, celui du référendum, qui n’existe \npas dans le système de l’assemblée communale ; \n\n• Maintien de la gouvernance locale : proposition de \ncréation de commissions spéciales de proximité dans \nchaque village de la commune fusionnée ; ces commis-\nsions, nommées par le Conseil général, seraient dotées \nde compétences décisionnelles et financières afin de \nmaintenir dans chaque ancienne commune une struc-\nture institutionnelle à même de défendre l’identité et les \nintérêts locaux.  \n\n10\tLes\trésultats\tdu\tmonitoring\tnational\tdes\tcommunes\tréalisé\tpar\tla\tHaute\técole\tdes\t\nsciences\tappliquées\tde\tZurich\t(ZHAW)\tet\tl’Institut\tdes\thautes\tétudes\ten\tadminis-\ntration\tpublique\tde\tLausanne\t(IDHEAP)\tpour\tla\tpériode\t2009\tà\t2017\tmontrent\tque\t\nsur\tune\téchelle\tde\t1\tà\t10\t(10\t=\ttrès\tgrande\tautonomie),\tles\tcommunes\tattribuent\t\nen\tmoyenne\tune\tvaleur\tde\t4,6\tà\t leur\t autonomie\tvis-à-vis\tde\t la\tConfédération\tet\t\ndes\t cantons.\t L’autonomie\t perçue\test\t plus\t grande\tdans\t les\t cantons\t alémaniques\t\n(5,3)\tque\tdans\tles\tcantons\tlatins\toù\tla\tcentralisation\test\ten\tgénéral\tplus\tgrande.\tA\t\nnoter\tque\t70%\tdes\tsecrétaires\tcommunaux\tsont\td’avis\tque\t l’autonomie\tde\t leur\t\ncommune\ta\tdiminué\tau\tcours\tdes\tdix\tdernières\tannées.\tIls\tn’étaient\tque\t60%\tà\tle\t\npenser\ten\t2005\t(Commune\tsuisse,\t1/2,\t2021).\n\n11\tLe\tprincipe\tde\tsubsidiarité,\tancré\tdans\tla\tConstitution\tfédérale\t(art.\t5a),\tsignifie\t\nque\tla\tcollectivité\tde\tniveau\tsupérieur\tne\tse\tsaisit\td’une\ttâche\tque\tsi\tla\tcollectivité\t\nde\tniveau\tinférieur\tn’est\tpas\ten\tmesure\tde\ts’en\tacquitter\tde\tmanière\tsuffisante\tou\t\nsatisfaisante.\n\n12\tParticipation\tpolitique\tdans\tles\tcommunes\tsuisses\t:\tles\tfusions\tvont-elles\tde\tpair\t\navec\tune\taugmentation\tde\t la\tcompétition\télectorale\tau\tniveau\tcommunal\t?,\tMa-\nthias\tBuchwalder,\tmémoire\tde\tmaster\ten\tpolitique\tet\tmanagement\tpublics,\tUNIL,\t\nIDHEAP,\t 2024.\t Selon\t l’auteur,\t les\t communes\t issues\t d’une\t fusion\t disposent\t en\t\nmoyenne\td’un\tplus\tgrand\tnombre\tde\tcandidats\tpar\tsiège\tque\tcelles\tqui\tne\tsont\tpas\t\nimpliquées\tdans\tdes\tfusions.\t\t\n   \n\n\n\n20RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nPour l’État et les communes :\n\n• Une révision sectorielle de la répartition des tâches et \ndes charges entre l’État et les communes en fonction \ndes besoins identifi és par chacune des parties (en lien \npar exemple avec le projet cantonal « Modernisation \nde l’État »).\n\nc. Une stratégie en quatre axes\n\nLe développement des objectifs est conduit selon une stra-\ntégie en quatre axes :\n\nAxe N°1 : Soutien à l’AJC et aux communes pour   \n construire, en privilégiant une démarche partici- \n pative, les contours d’un large projet de société  \n permettant de nourrir des réfl exions en vue de  \n regroupements de communes.\n\nAxe N°2 :  Mise en place d’un nouveau cadre législatif \n facilitant et encourageant les regroupements de  \n communes et allocation des ressources \n fi nancières nécessaires au soutien de la réforme  \n (via le fonds de péréquation fi nancière \n intercommunale).\n\nAxe N°3 :  Inciter les forces vives des communes \n (élus, citoyens, associations, etc.) à engager des  \n projets ambitieux de regroupements avec le \n soutien de l’AJC et de l’État tout en prévoyant \n le maintien d’une instance de liaison dans \n chaque village.\n\nAxe N° 4 :  En parallèle, selon les attentes et les besoins \n partagés par les communes et l’État, \n redéfi nition du rôle des communes et adaptation \n sectorielle de la répartition des tâches \n\nÉtat-communes au nouveau modèle communal.\n\nVision, objectifs et stratégie\n\nSur la base des éléments précités, le Gouvernement a déve-\nloppé une vision, des objectifs et une stratégie s’agissant du \nredéploiement des structures communales :\n\na. Une vision pour des communes renforcées\n\nAfi\tn\t de\t renforcer\t l’autonomie\t communale\t et\t d’appliquer\t\npleinement\t le\t principe\t de\t subsidiarité13,\t l’État\t accompagne\t\nl’Association\t jurassienne\tdes\tcommunes\t (AJC)\tet\t les\tcom-\nmunes\t elles-mêmes\tdans\t la\t défi\tnition\t de\t la\t nouvelle\t carte\t\ndes\tcommunes\tjurassiennes\tfondée\tsur\tla\tcohérence\tterrito-\nriale\tet\tdes\tidentités\tlocales\tpartagées\t;\td’autre\tpart,\til\tmoder-\nnise\tle\tcadre\tlégislatif\tdans\tle\tbut\td’encourager\tet\tfaciliter\tles\t\nprocessus\tde\tfusion.\n\nb. Objectifs de la réforme\n\nPour les communes :\n\n• Un poids politique renforcé au sein d’un canton mo-\ndernisé et redynamisé par la création d’une dynamique \nrégionale ;\n\n• Un renforcement de l’autonomie communale et une \nrevitalisation de la démocratie locale par une revalori-\nsation du statut d’élu et par la création de commissions \nspéciales de proximité ;\n\n• Une capacité renouvelée à répondre aux attentes \névolutives des habitants où valeur ajoutée, effi cacité et \neffi cience caractérisent la délivrance des prestations.\n\nPour l’État : \n\n• Une diminution du nombre de communes pour un gain \nd’effi cacité et d’effi cience dans les relations \nÉtat - communes. 13\tPrincipe\tselon\tlequel\t la\tcollectivité\tde\tniveau\tsupérieur\tne\tse\tsaisit\td’une\ttâche\t\n\nque\tsi\t la\tcollectivité\tde\tniveau\tinférieur\tn’est\tpas\ten\tmesure\tde\ts’en\tacquitter\tde\t\nmanière\tsuffi\tsante\tou\tsatisfaisante.\t\n\nVision\nAfin de renforcer l’autonomie communale\n\net d’appliquer pleinement le principe de subsidiarité, l’Etat accompagne\nl’Association jurassienne des communes (AJC) et les communes elles-mêmes dans la définition de la \n\nnouvelle carte des communes jurassiennes fondée sur la cohérence territoriale et des identités locales partagées ; \nd’autre part, il modernise le cadre législatif dans le but d’encourager et faciliter les processus de fusion.\n\nObjectifs de la réforme\n\nPour les communes\n• Un poids politique renforcé au sein d’un canton modernisé et \n\nredynamisé par la création d’une dynamique régionale ;\n• Un renforcement de l’autonomie communale et une revitalisation \n\nde la démocratie locale par une revalorisation du statut d’élu et \npar la création de commissions spéciales de proximité ; \n\n• Une capacité renouvelée à répondre aux attentes évolutives des \nhabitants où valeur ajoutée, efficacité et efficience caractérisent \nla délivrance des prestations. \n\nPour l’État\n\nUne diminution du \nnombre de \ncommunes pour un \ngain d’efficacité et \nd’efficience dans \nles relations État -\ncommunes.  \n\nPour l’État et les communes\nUne révision sectorielle de la \nrépartition des tâches et des charges \nentre l’État et les communes en \nfonction des besoins identifiés par \nchacune des parties (en lien par \nexemple avec le projet cantonal « \nModernisation de l’État »). \n\nStratégie en quatre axes\nAxe N°1\n\nSoutien à l’AJC et aux \ncommunes pour construire, en \nprivilégiant une démarche \nparticipative, les contours d’un \nlarge projet de société permettant \nde nourrir des réflexions en vue \nde regroupements de communes.\n\nAxe N°2\nMise en place d’un nouveau cadre \nlégislatif facilitant et encourageant \nles regroupements de communes \net allocation des ressources \nfinancières nécessaires au soutien \nde la réforme (via le fonds de \npéréquation financière \nintercommunale).\n\nAxe N°3\nInciter les forces vives des \ncommunes (élus, citoyens, \nassociations, etc.) à engager des \nprojets ambitieux de regroupements \navec le soutien de l’AJC et de l’État \ntout en prévoyant le maintien d’une \ninstance de liaison dans chaque \nvillage. \n\nAxe N°4\nEn parallèle, selon les attentes et \nles besoins partagés par les \ncommunes et l’ État, redéfinition \ndu rôle des communes et \nadaptation sectorielle de la \nrépartition des tâches État-\ncommunes au nouveau modèle \ncommunal.\n\n\n\n21RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nEntrée en matière du comité \nde l’Association jurassienne \ndes communes\n\nComme indiqué plus haut, un projet de redéploiement des \nstructures communales ne peut être entrepris qu’avec la \npleine adhésion des communes jurassiennes. \n\nLa vision, les objectifs à atteindre par un redéploiement des \nstructures communales et la stratégie en quatre axes ont \nfait l’objet de plusieurs discussions entre le Gouvernement, \ndes membres de l’administration et le comité de l’AJC. \n\nConscients du fait qu’une révision de l’organisation géné-\nrale des communes est une option à envisager sérieuse-\nment, les membres du comité de l’AJC ont accepté d’entrer \nen matière sur le principe. Il ne s’agit pas encore d’un feu \nvert aux fusions mais d’une décision de principe visant à \nentamer des discussions exploratoires. Le comité a notam-\nment souhaité et validé l’option de travailler en partenariat \net de construire ce projet avec le Canton. Il a en outre sou-\nhaité qu’aucune piste ne soit écartée à ce stade et que toutes \nles communes soient associées à la réflexion. Les critères à \nretenir concernant le nombre d’habitants par commune, le \nnombre de communes et la nouvelle carte des communes \njurassiennes ainsi que les pistes à explorer s’agissant d’une \nrévision de la répartition des tâches doivent être définis \ndans le cadre d’un large processus de discussion entre l’État \net les communes.  \n  \n\nMise en oeuvre du projet\n\na. Principales actions à court terme\n\nLe Gouvernement propose que les actions suivantes soient \nmenées encore en 2025 :\n\n1° Consultation du comité de l’AJC concernant le volet « re-\ndéploiement des structures communales » du présent rap-\nport (réalisé en mars 2025);\n\n2° Associer l’ensemble des communes jurassiennes par une \ninformation en assemblée générale de l’AJC (planifiée le 7 \nmai 2025) ;\n\n3° Impliquer concrètement les communes (plusieurs repré-\nsentants de chaque commune) dans le cadre d’un « Forum \ndes communes » permettant, sous une forme participative, \nde nourrir la feuille de route et de définir les critères à rete-\nnir pour la concrétisation du projet ; \n\n4° Création d’un comité de pilotage, réunissant des repré-\nsentants des communes et de l’État, chargé de définir la \nfeuille de route du projet ; ce comité sera également chargé \nultérieurement d’élaborer les propositions de modifications \nlégislatives à l’intention du Parlement ;  \n\n5° En parallèle, des projets « ad hoc » visant à proposer des \nrévisions sectorielles de la répartition des tâches État-com-\nmunes pourront être initiés, selon les attentes des com-\nmunes et de l’État.  \n  \nb. Calendrier à moyen terme\n\nLa législature communale actuelle (jusqu’en 2027) devrait \nêtre mise à profit pour obtenir l’adhésion des communes et \npour mettre en place le nouveau cadre législatif d’incitation \naux regroupements de communes. \n\nLa prochaine législature communale (dès 2028) devrait voir \nse développer les projets de regroupements de communes, \nde la constitution des comités de fusion aux votations des \npopulations concernées. \n\n\n\n22RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nSE DOTER DES MOYENS \nNÉCESSAIRES POUR \nFINANCER LES DEUX \nRÉFORMES PROPOSÉES\n\nFinancement du programme \nModernisation de l’État\n\nPour accélérer la mise en œuvre du programme Modernisa-\ntion de l’État, comme le recommandent les mandataires, il \ny a lieu d’assurer des moyens supplémentaires pour soute-\nnir les services dans leur repositionnement ainsi que dans \nla mise en œuvre des différents projets d’optimisation. Les \nmandataires externes expriment notamment clairement ce \nconstat : « S’il peut être tentant, dans une approche pure-\nment comptable, de réduire à court terme les ressources \ndédiées à des réformes dont les effets ne se déploieront \nqu’après un certain temps, c’est bien la démarche opposée \nqu’il faut retenir dans la situation de la République et Can-\nton du Jura, à savoir investir pour sortir de l’ornière. Il y a \nurgence à engager des moyens dans des mesures structu-\nrelles et celles-ci nécessitent un financement ad hoc. »\n\nAfin de se donner les moyens de ses ambitions tout en évi-\ntant de péjorer le compte de fonctionnement de l’État pour \nmener à bien cette importante réforme, le Gouvernement a \nrecherché des solutions de financement sans s’appuyer sur \nles ressources ordinaires de l’État.\n \nPour se faire, il proposera au Parlement, en vue d’une mise \nen œuvre au début de la prochaine législature, un projet de \nloi propre à la réforme intégrant  son financement. Il sera \napprécié de recourir à un fonds ou à une réserve. \n\nLe Gouvernement partage l’avis des mandataires d’appré-\ncier comme attribution de ressources une réévaluation du \npatrimoine administratif et en particulier des actions de la  \nbanque cantonale du jura (BCJ). Cet ultime solution de fi-\nnancement nécessitera des précautions comme le maintien \nde la situation financière de l’État et une libération des mon-\ntants ainsi réservés pour le projet par étape en fonction de \nl’avancement et des résultats atteints. D’autres possibilités \nd’attribution seront encore évaluées. \n\nLes dépenses de Modernisation de l’État pourront ainsi être \nréservées dès l’année 2026 par un fonds ou une réserve tout \nen évitant des compensations supplémentaires dans le bud-\nget de fonctionnement de l’État. \n\nFinancement du projet de \nredéploiement des structures \ncommunales\n\nLe Gouvernement propose d’utiliser le fonds de péréqua-\ntion financière pour financer le projet de redéploiement des \nstructures communales, à savoir : \n\n• Les études à réaliser pour la concrétisation du projet ; \n\n• Les ressources nécessaires à la conduite du projet (en-\ngagement d’un chargé de projet ou de mandataires) ;\n\n• Les montants qui seront alloués aux nouvelles com-\nmunes au titre d’aides à la fusion ;   \n\n• Des projets d’optimisation des procédures et des pro-\ncessus de gestion tels que, par exemple, le développe-\nment d’outils informatiques communs entre les com-\nmunes et l’État.   \n\nAlimenté par l’État et les communes, le fonds de péréqua-\ntion financière était doté au 31 décembre 2024 d’une fortune \nde 18,8 millions de francs. Le cas échéant, et avec l’aval des \ncommunes et de l’AJC dont le comité a déjà donné un pré-\navis favorable, les modalités d’utilisation du fonds de péré-\nquation financière devront être fixées dans la loi concernant \nla péréquation financière. Quant aux aides aux fusions, elles \nseront définies dans le décret sur la fusion de communes.\n\nAXE III\n\n\n\n23RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nRETROUVER UN ÉQUILIBRE \nFINANCIER STRUCTUREL \nDURABLE\n\nAtteinte de l’équilibre structurel\n\nComme cela a été explicité dans la vision, la nécessité de \ndégager 40 millions d’économies structurelles en 2026 par \nrapport à 2022 est confirmée. Ce besoin n’intègre pas les \nconséquences extraordinaires liées à l’accueil de la ville de \nMoutier qui font l’objet d’un projet de dispositions spéci-\nfiques en matière de frein à l’endettement.\n\nLes mesures du Plan équilibre 22-26 déploient leurs effets fi-\nnanciers conformément aux objectifs approuvés par le Par-\nlement en avril 2023. Le Gouvernement et la commission \nparlementaire de gestion et des finances (CGF) recherchent \nactuellement des pistes à hauteur de 15 millions permettant \nde suppléer les mesures définies comme temporaires et de \ncompléter le programme initial pour concrétiser l’objectif \ndes 40 millions. Il sera proposé de prolonger les mesures \nlimitées dans le temps si celles-ci ne sont pas remplacées \npar d’autres pérennes. \n\nLes projections financières de l’actuelle et de la prochaine \nlégislature sont marquées par deux événements à savoir \nl’accueil de la ville de Moutier et l’incertitude des verse-\nments des excédents de la BNS.\n\nPour l’accueil de Moutier et sous réserve d’une solution fé-\ndérale, le canton du Jura devra escompter des manques à \ngagner en lien avec la péréquation financière qui se chiffrent \nen cumulant les années concernées à 65 millions de francs. \nUne dérogation au mécanisme du frein à l’endettement est \nsollicitée auprès du peuple pour cette situation particulière. \nCe montant sera amorti par la suite sur plusieurs exercices. \nA terme, les effets financiers seront ainsi neutralisés.\n\nEn ce qui concerne les versements des excédents de la BNS, \ndes mesures d’économies supplémentaires ont été définies \nen 2024. Elles ont permis de rapprocher l’exercice 2024 de \nl’équilibre financier et d’élaborer un budget 2025 sans cette \nrecette. Le versement de la BNS communiqué en janvier \n2025 pour 17 millions de francs, permettra d’alimenter à \nnouveau la réserve pour politique budgétaire. Cette dota-\ntion permettra au Gouvernement de réduire la dépendance \nfinancière des prochains budgets à l’égard des revenus aus-\nsi volatils que cette participation aux excédents de la BNS.\n \nPar conséquent et malgré la bonne nouvelle financière en \nlien avec la BNS, l’équilibre financier structurel nécessite \nde réaliser au moins les 15 millions de francs définis pour \nboucler le programme Plan équilibre 22-26.\n\nAppréciation\tdu\tcadre\tfinancier\t\nexistant par rapport à l’équilibre \nstructurel\n\nLe cadre actuel est-il suffisamment rigoureux pour viser à \nl’équilibre structurel durable souhaité ?\n\nEu égard à la portée stratégique de la question, les choix \ndevront être opérés par les nouvelles autorités. L’échange \nd’idées peut toutefois être initié dès à présent. Depuis l’en-\ntrée en vigueur du frein à l’endettement, le capital propre de \nl’État n’a pas été prétérité par des déficits mais par des évé-\nnements extraordinaires liés à la prévoyance profession-\nnelle (120 millions de francs) et à la pandémie (30 millions).\nLe Gouvernement retient par contre les recommandations \ndes mandataires et d’autres pistes qui pourraient être da-\nvantage analysées :\n\n• L’obligation d’augmenter les impôts si les contraintes du \nfrein à l’endettement ne sont pas respectées. Cette op-\ntion représente davantage une solution financière pour \ns’approcher de l’équilibre structurel que la sanction ac-\ntuelle, à savoir l’approbation du budget par la population. \n\n• Le budget présenté par le Gouvernement ne peut pas \nêtre financièrement péjoré par le Parlement. Tout amen-\ndement nécessite une compensation. Alors que l’Éxé-\ncutif doit présenter un budget conforme au frein à l’en-\ndettement, le Parlement a actuellement la possibilité \nd’approuver une version qui s’écarte de cette contrainte. \n \n\n• Les incidences financières découlant d’une motion \net les moyens de financement prévus sont indiqués \ndans le texte de l’intervention, respectivement des \nmesures de compensations financières sont présen-\ntées. Le cadre rigoureux visant à l’équilibre financier \nserait ainsi appliqué lors de l’ensemble des décisions \nparlementaires qui impliquent des enjeux financiers \net non uniquement lors de l’approbation du budget.   \n     \n\n• Pour préserver le capital propre, lorsque les événe-\nments extraordinaires comptabilisés aux comptes sont \nprésentés au Parlement, une proposition d’amortisse-\nment obligatoire supplémentaire en plus du découvert \néventuel est présentée pour décision.\n\nAXE IV\n\n\n\n24RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nLe Gouvernement ne partage par contre pas les proposi-\ntions suivantes des mandataires :\n\n• Fixer une enveloppe d’investissements minimale ;\n• Exclure les revenus volatils des recettes du budget14.\n \nDans un environnement qui évolue très rapidement, il \nconvient de conserver une marge de décision politique tant \ndans la fixation d’une enveloppe d’investissements que dans \nl’exclusion des revenus qualifiés comme volatils. Les consé-\nquences de ces décisions pour la population sont d’une telle \nimportance, qu’un arbitrage politique est à privilégier au dé-\ntriment d’une norme légale. Dans le cadre actuel, au budget \n2025, aucun versement BNS n’a été inscrit. Cet élément sen-\nsible par les conséquences induites a pu faire l’objet d’un \ndébat politique. Une décision a pu être prise en considérant \nles tenants et aboutissants du moment.\n \n\n14\tMotion\t1520\t«\tPour\tune\taffectation\tdes\tparts\taux\tbénéfices\tde\tla\tBNS\tà\tla\tréserve\t\npour\tpolitique\tbudgétaire\t»,\tIrène\tDonzé\t(PLR)\n\n\n\n25RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nConclusion \n\nLe Gouvernement en est convaincu, l’avenir du canton du \nJura ne peut se décliner au travers de programmes d’éco-\nnomie qui se succèdent ou de petites réformes. Il est temps \nd’initier un changement plus profond et plus conséquent du \nfonctionnement de nos institutions. \n\nLe moment est venu de mettre l’État, son administration, \nses communes, en mouvement pour s’adapter aux enjeux \nà venir.\n\nLes contextes sociétaux et professionnels connaissent une \nprofonde transformation. Le développement rapide de nou-\nveaux outils technologiques, mais aussi l’évolution des at-\ntentes des citoyennes et des citoyens et des habitudes de \ntravail multiplient les enjeux pour les collectivités locales. \nLe canton du Jura doit affronter ces défis avec ambition.\n\nLes constats posés par MM. Studer, Chave et Bregnard dans \nleur analyse rejoignent et confirment ceux que le Gouver-\nnement et le Parlement ont déjà posés et en partie traités. Il \ns’agit désormais d’accélérer la mise en œuvre des solutions. \nCes solutions concernent l’ensemble des autorités juras-\nsiennes, à tous les niveaux. Une nouvelle dynamique doit \nêtre initiée pour se confronter à ces défis financiers, orga-\nnisationnels et institutionnels et adapter l’organisation du \nterritoire, celle de l’administration et le fonctionnement de \nl’État. \n\nComme les mandataires, le Gouvernement est convaincu \nqu’avec l’accueil de la ville de Moutier et d’une population \nsupplémentaire, une fenêtre d’opportunités s’ouvre pour \ninitier des projets ambitieux pour le Canton. \n\nSe mettre en mouvement impose une action concertée de \nl’ensemble des autorités, de s’aligner sur les objectifs, le ca-\nlendrier et les méthodes. Par le présent rapport, le Gouver-\nnement souhaite ouvrir le débat sur les objectifs à atteindre \net initier les démarches dans ce sens. \n\nIl invite le Parlement à saisir cette opportunité et souhaite \nque les autorités poursuivent et accentuent les efforts dans \nce sens ces prochaines années.\n\nComme indiqué en préambule, le présent rapport se veut, \nd’une part, informatif, afin de présenter les intentions du \nGouvernement suite aux recommandations des experts, \nmais aussi, d’autre part, prospectif. Il entend ici mettre en \névidence les enjeux des prochaines années pour la Répu-\nblique et Canton du Jura. À la veille de la fin de la législature, \nil ne s’agit ni d’un programme du Gouvernement actuel, ni \nd’un rapport de législature, mais bien d’ouvrir le débat, de \nmettre en discussion ces projets importants de réforme afin \nque les nouvelles autorités issues des élections d’octobre \n2025 puissent intégrer ces éléments dans leur programme. \n\nAussi, il est proposé qu’après une présentation en commis-\nsion parlementaire de gestion et des finances, le présent \nrapport fasse l’objet d’un débat parlementaire, sans vote, \nafin que les différentes sensibilités politiques puissent faire \nentendre leurs convergences et leurs divergences avec la \nvision du Gouvernement. Il s’agit de pouvoir construire un \nconsensus large, au sein des autorités politiques, mais éga-\nlement avec les autorités communales pour mener à bien \ncette transformation en profondeur du Canton. \n\nSUITE DU RAPPORT \nET CONCLUSION\n\n\n\n26RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nANNEXES\nTableau de l’ensemble des recommandations et \ndes positions du Gouvernement\n\nRecommandations des mandataires Propositions de traitement\n\nUne\t réserve\t de\t moyens\t en\t soutien\t des\t réformes\t :\t\nFonds de redéploiement des institutions jurassiennes \nalimenté par la revalorisation du patrimoine de l’État \net par le solde librement disponible du fonds de péré-\nquation\tfi\tnancière\t(estimation\ttotale\tde\tplus\tde\t\nCHF 30 mios. de francs )\n\nIl est proposé de donner suite à la recommandation de la \nmanière suivante pour les deux projets : \n\n- Modernisation de l’État : Revalorisation du patrimoine de \nl’État et plus spécifi quement des participations. \n\n- Redéploiement des structures communales : Utilisation du \nfonds de péréquation (18 mio.)\n\nRègles\tde\tpolitique\tfi\tnancière\tplus\tcontraignantes\t:\t\n-Obligation d’augmenter les impôts si les contraintes \ndu frein à l’endettement ne sont pas respectées. \n-Fixer une enveloppe d’investissement minimale.\n\nVoir chapitre « Appréciation du cadre fi nancier existant par \nrapport à l’équilibre structurel » en page 9.\n Les propositions détaillées seront évaluées et traitées dans \nle cadre de l’élaboration du volet cadre fi nancier de la stra-\ntégie fi nancière élaborée dans le cadre du programme Mo-\ndernisation de l’État.\n\nA\t examiner\t :\t un\t amortissement\t obligatoire\t des\t dé-\nfi\tcits\t constatés\t aux\t comptes\t en\t plus\t du\t découvert\t\néventuel existant.\n\nCe principe est retenu pour les montants qui dérogeront au \nfrein à l’endettement par rapport à Moutier.\nIl est proposé d’examiner également une autre option : \nla version du budget proposée par le Gouvernement ne \npeut pas être péjorée par le Parlement\n\nDes\trègles\tde\tpolitique\tfi\tnancière\tplus\t\ncontraignantes\t:\t\nExclure les revenus volatiles des recettes au budget \nde l’État (ex. parts BNS).\n\nLa position du Gouvernement a été exprimée dans le cadre \ndu débat sur la motion 1520. Le Parlement arrêtera sa posi-\ntion dans le cadre du débat de la motion.\n\nUn\tassouplissement\tdes\trègles\tde\tgestion\tfi\tnancière\t:\t\ngouvernance adaptée avec le niveau stratégique pour \nles\t autorités\t et\t les\t tâches\t opérationnelles\t pour\t les\t\nservices\n\nCet élément est intégré dans le programme Modernisation \nde l’État et dans la prise de position sur la motion no 1510. Il \nsera développé également dans le volet gestion fi nancière \nde la stratégie fi nancière. \n\n\n\n27RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nBase\tinstitutionnelle\tlocale\tallégée\tet\tsimplifi\tée,\tdans\t\nune logique d’organisation plate et de partenariat \nétroit avec l’État\n\nCes quatre éléments seront traités et discutés avec l’Asso-\nciation jurassienne des communes dans le cadre du projet \nde redéploiement des structures communales et dévelop-\npés dans la stratégie État-Communes à construire avec la \nfaîtière des communes. \n\nMaximum 7 à 8 communes avec une moyenne de \n10’000 habitants et un minimum de 7’000 habitants.\n\nCollaborations intercommunales en développement, \nmais inadaptées dans la durée, car coûteuses, \nchronophages et compliquées sur le plan démocra-\ntique.\n\nLa\tnécessité\td’une\tallocation\tde\tcontributions\tfi\tnan-\ncières cantonales d’impulsion pour l’étude, la réali-\nsation et la dynamisation des nouvelles institutions \ncommunales.\n\nNécessité d’investir avec une première enveloppe \nfi\tnancière\tde\tl’ordre\tde\t7\tà\t8\tmillions\tde\tfrancs\tpour\t\nle redéploiement des structures communales.\n\nIl est proposé d’utiliser une partie du fonds de péréquation \nfi nancière, de manière concertée avec l’AJC.\n\nRecommandations des mandataires Propositions de traitement\n\n\n\n28RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nRecommandations des mandataires Propositions de traitement\n\nUn mode de gestion par enveloppes budgétaires et \nmandats de prestations\n\n• Focaliser l’attention des autorités sur les effets \nde\t l’action\t publique\t et\t son\t effi\tcience\t globale\t ;\n\n• Conférer aux unités administratives et aux \ninstitutions\t fi\tnancées\t une\t autonomie\t en\t\ncontrepartie\t d’une\t responsabilité\t cadrée\t ;\n\n• Rééquilibrer la gouvernance entre les responsabi-\nlités stratégiques par la mise en place du disposi-\ntif\taux\ttrois\tniveaux\t:\n\n\t -\tEntre\tle\tParlement\tet\tle\tGouvernement\t;\n\t -\tEntre\tle\tGouvernement\tet\tles\tdépartements\t;\n - Entre les départements et leurs unités administratives.\n\nCes recommandations rejoignent les demandes de la mo-\ntion no 1510 que le Gouvernement a proposé d’accepter et \ntraitée par le Parlement le 19 mars 2025.\n\nLe système d’enveloppes ne prémunit aucune organisation \nde la contrainte de procéder à des économies (exemple \nConfédération).\n\nLe Gouvernement va par ailleurs apprécier d’autres va-\nriantes réalisables à court terme permettant de renforcer \nl’autonomie et la responsabilité des unités administratives \n(fl exibilité budgétaire et compétences fi nancières).\n\nCes recommandations rejoignent les propositions de la mo-\ntion no 1510, traitée par le Parlement le 19 mars 2025, et du \npostulat no 469.\nLeur mise en place nécessite : \n• Une analyse des coûts et des bénéfi ces potentiels ;\n• Une évaluation des ressources nécessaires, tant hu-\n\nmaines que technologiques ;\n• Un calendrier de mise en œuvre réaliste, avec des \n\nétapes claires ;\n• Une évaluation de la pertinence d’imposer aux béné-\n\nfi ciaires de subventions importantes la mise en place \nd’une comptabilité analytique.\n\nEtablissement d’un plan d’action intégrant la formation, \nl’évolution du cahier des charges de chaque acteur et le pro-\nfi l pour les techniciens.\nProblématique intégrée dans les stratégies ressources hu-\nmaines et fi nancières. \n\nUn renforcement de la culture et des compétences de \npilotage\tet\tde\tgestion\t:\t\n\n•\tAccompagnement\tau\tchangement\tet\tformation\t;\n• Style de direction et politique de délégation appro-\npriés.\n\nDes instruments de pilotage et de gestion adaptés \nen respectant le principe de proportionnalité et avec \npragmatisme\t:\t\n\n• Tableaux de bord périodiques avec des indica-\nteurs\tclés\t;\n\n• Comptabilité\tanalytique\teffective\tet\tcomplète\t;\n• Système de contrôle interne pour la gestion des \n\nrisques.\n\n\n\n29RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT   \n\nConstitution d’un Conseil consultatif externe \npour l’accompagnement, avec des personnalités \nreconnues et un rattachement à la Chancellerie \nd’État.\n\nRenforcement des collaborations intercanto-\nnales par une mutualisation des ressources. Im-\nplique une évaluation systématique des projets \nd’investissement d’envergure à l’aune de la coo-\npération intercantonale.\nConcentration des actions liées à des politiques \nsectorielles et l’optimisation des processus.\n\nProjet(s)\tde\tdéveloppement\tà\tdéfi\tnir\ten\tse\tfoca-\nlisant sur les forces du Canton et les opportuni-\ntés. Les réformes ne sont pas un but en soi, mais \nle tremplin pour des projets qui assureront la \ncréation de valeurs et de richesses socio-écono-\nmiques de manière ciblée pour le futur Canton.\n\nPris en considération dans la stratégie de Modernisation de \nl’État pour les prestations et les processus\nPrise en considération dès à présent pour tout grand projet \nd’envergure.\n\nCes éléments devront alimenter la réfl exion pour la consti-\ntution du programme de législature 2026-2030 et la planifi -\ncation fi nancière des investissements 2027-2031. \n\nIl est proposé de créer un Conseil consultatif pour accompa-\ngner le programme Modernisation de l’État et conseiller ses \norientations. Ce conseil pourrait être composé de : \n-  Représentants des milieux économiques jurassiens, via \n la Chambre de commerce et d’industrie du Jura (CCIJ) ;\n-  Représentant du Conseil consultatif des Jurassiens de   \n l’extérieur, dont les compétences peuvent être très utiles ;\n-  Représentants des syndicats ;\n-  Cadres de l’administration ayant déjà intégré le pro  \n gramme pour leur service. \n\nCe Conseil consultatif pourra également suivre la mise en \nœuvre de la stratégie de redéploiement des structures com-\nmunales. \n\nRecommandations des mandataires Propositions de traitement\n\n\n\nGroupe de mandataires \n\n« Appui au rééquilibrage du budget 2025 »\n\nRAPPORT A L’INTENTION \nDU GOUVERNEMENT DE \nLA REPUBLIQUE ET LA REPUBLIQUE ET \nCANTON DU JURA\n\nRédacteurs :\nPierre Olivier Chave\nJean Studer\nThierry Bregnard\n\nNeuchâtel, le 30 septembre 2024\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 1 / 18\n\nTable des matières\n\n1. Travaux réalisés.................................................................................................................. 2\n2. Identification du problème ................................................................................................. 3\n3. Propositions structurelles ................................................................................................... 5\n\n3.1 Priorités ...................................................................................................................... 5\n3.2 Nouveau cadre financier............................................................................................. 6\n\n3.2.1 Réserve de moyens en soutien des réformes...................................................... 6\n3.2.2 Nouvelles règles de politique financière ............................................................ 7\n3.2.3 Nouvelles règles de gestion financière............................................................... 8\n\n3.3 Redéploiement des structures communales................................................................ 9\n3.3.1 Principes ............................................................................................................. 9\n3.3.2 Application aux réalités du Canton du Jura ..................................................... 11\n\n3.4 Modernisation du pilotage et de la gestion de l’Etat ................................................ 13\n3.4.1 Gestion par enveloppes budgétaires et mandats de prestations........................ 13\n3.4.2 Instruments de pilotage et de gestion adaptés .................................................. 15\n3.4.3 Renforcement de la culture et des compétences de pilotage et de gestion....... 15\n\n3.5 Moyens spécifiques et calendrier pour la réalisation des propositions prioritaires.. 16\n4. Conclusions ...................................................................................................................... 17\n\nPour la rédaction de ce rapport, nous avons privilégié l’utilisation de termes englobants et de \nformes neutres sans précision de genre pour désigner les personnes.\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 2 / 18\n\n1. Travaux réalisés\n\nDepuis le moment où le mandat a été confié à mi-mai 2024, le groupe de mandataires s’est réuni \nà treize reprises. \n\nNous avons débuté nos travaux par l’examen et l’analyse des derniers documents financiers de \nréférence de la République et Canton du Jura : budgets, comptes, plan financier et programme \n« Plan équilibre 22-26 ».\n\nNous avons également pu réaliser trois interviews majeures, à savoir avec :\n\n▪ Monsieur Nicolas Gigandet de NG Consulting, actif dans les travaux d’accompagnement\nrelatifs au programme « Plan équilibre 22-26 », respectivement au projet de\nmodernisation de l’Etat\n\n▪ Monsieur Pascal Charmillot, Chef de la Trésorerie générale\n▪ Monsieur Jean-Baptiste Maître, Chancelier d’Etat\n\nL’intérêt d’associer étroitement Monsieur Nicolas Gigandet à nos travaux nous est apparu \nopportun, compte tenu de sa participation aux programmes et projets précités, ainsi que des \nbesoins de coordination. Nous le remercions de sa disponibilité et de nous avoir fait profiter de \nses connaissances financières des dossiers.\n\nDe plus et tout au long de nos analyses, nous avons sollicité des informations et des documents \nsupplémentaires. Ainsi, plus de quarante questions spécifiques ont été adressées aux unités \nadministratives par l’intermédiaire de notre correspondante technique Madame Fanny Noghero,\nDéléguée aux affaires extérieures, qui a parfaitement rempli son rôle et que nous remercions \npour son engagement et son efficacité. Notre gratitude s’exprime aussi envers les\ncollaboratrices et collaborateurs de l'administration cantonale qui, directement ou \nindirectement, se sont mis à notre disposition pour répondre à nos nombreuses demandes, et ce, \nsouvent, dans des délais extrêmement courts. Par leur serviabilité et leur diligence, toutes et \ntous ont témoigné leur attachement au canton et à son avenir.\n\nAu final et au total, nous avons pu examiner plus d’une cinquantaine de documents.\n\nNos travaux ayant été communiqués à l’extérieur et en fonction des réseaux des mandataires,\nde nombreux contacts et rencontres fortuits ont également alimenté nos analyses, tout en \nassurant le recul nécessaire.\n\nLa progression de nos travaux a été ponctuée par des entretiens avec Madame Rosalie Beuret, \nPrésidente du Gouvernement et Cheffe du Département des Finances. Nous avons également \npu exposer au Gouvernement les fruits de notre travail, avant de rédiger le présent rapport.\n\nLe temps à disposition ne permet pas un approfondissement des détails des différentes \npropositions. Par ailleurs, il y aura lieu de s’y atteler une fois les décisions de principe validées \npar les autorités politiques. Nous avons toutefois jugé utile de compléter à ce stade, notamment\nen fonction des premières questions que nous avons reçues dans le cadre des échanges \nmentionnés au paragraphe précédent et sans prétention d’exhaustivité, quelques composantes\npar des développements spécifiques qui sont présentés sous forme d’encadrés dans le présent \nrapport.\n\n\n\n3 / 18\n\n2. Identification du problème\n\nDans le mandat du Gouvernement de la République et Canton du Jura, les objectifs suivants ont \nété fixés au groupe de mandataires :\n\n1. Identifier, évaluer et proposer une série de mesures réalisables techniquement, à hauteur\nd’un montant total de CHF 22 millions dans le but d’équilibrer le budget 2025 de la RCJU\n\n2. Remettre un rapport présentant les mesures proposées et leurs impacts financiers\n\n3. Parallèlement, conduire une réflexion structurelle à plus long terme\n\nAu fil de ses réunions, le groupe de mandataires a appris que :\n\n▪ Le Parlement avait adopté, le 26 avril 2023, une actualisation du plan financier pour la\npériode 2023 – 2026 liée à la mise en œuvre du programme « Plan équilibre 22-26 »\n\n▪ Cette actualisation était basée elle-même sur le fruit d’un travail important ayant identifié\net évalué près de 300 pistes possibles d’améliorations financières, dont près de 80 avaient\nalors été retenues\n\n▪ La Commission de Gestion et des Finances1 poursuivait, aujourd’hui, l’étude des autres\npropositions et avait également demandé une mise à jour du catalogue des prestations de\nl’Etat\n\n▪ Le Gouvernement proposait pour les années 2026 à 2031 une adaptation transitoire du\nfrein à l’endettement pour financer l’accueil de Moutier\n\n▪ Le Parlement avait préalablement et seulement un peu plus d’une année auparavant, sur\nproposition du Gouvernement, adopté un dispositif de financement par fonds négatifs des\nfrais de préparation du transfert de Moutier en y affectant, d’ores et déjà, l’apport\nsubstantiel attendu quant à la répartition des biens issue de l’arrivée de Moutier\n\n▪ Le Gouvernement continuait au fil de ses séances à se pencher sur des mesures\nd’amélioration financière pour présenter un budget 2025 respectant les dispositions\nrelatives au frein à l’endettement\n\nLe groupe de mandataires a dû ainsi constater que :\n\na) Les autorités disposaient déjà d’un riche catalogue de mesures propres à atteindre les\nobjectifs 1. et 2. du mandat\n\nb) Pour certaines d’entre elles, ces possibles nouvelles mesures faisaient déjà l’objet d’un\nexamen en cours par différentes personnes ou organes\n\nLe groupe de mandataires a dès lors considéré qu’il ne pouvait et ne devait pas refaire tous les \ntravaux récemment effectués, parfois avec l’appui d’experts externes reconnus et dont nous \npouvons par ailleurs relever la qualité. Il a ensuite estimé qu’il n’avait pas la légitimité de se \nsubstituer aux autorités politiques pour choisir telle ou telle mesure déjà proposée et évaluée.\n\n1 CGF.\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 \n\n\n\n4 / 18\n\nLe groupe de mandataires s’est bien sûr demandé s’il serait opportun de soumettre des mesures \ntelles que des réductions linéaires de subvention, des reports d’amélioration fiscale, notamment \npour les entreprises ou au titre de la correction de la progression à froid, des diminutions directes \nou indirectes de la rémunération de la fonction publique cantonale ou de nouvelles charges pour \nles communes. Il a répondu négativement à cette question pour les deux principales raisons \nsuivantes :\n\n▪ De telles mesures ont déjà été proposées ces dernières années et nous avons constaté que\ntant l’administration cantonale que la société civile étaient fatiguées par leur récurrence\ndépourvue de toute vision à moyen et long terme\n\n▪ Elles n’apportaient pas de solutions durables aux difficultés actuelles qui sont de nature\nstructurelle\n\nLe groupe de mandataires a ainsi conclu sur les objectifs 1. et 2. du mandat que :\n\na) Si elles voulaient équilibrer le budget 2025, les autorités jurassiennes disposaient déjà\nd’une réserve de mesures identifiées et évaluées\n\nb) L’équilibre du budget 2025 n’était pas un problème mais sa difficulté à l’atteindre\nconstituait, elle, le vrai enjeu\n\nLes faiblesses structurelles peuvent être illustrées par la disparition de la fortune cantonale, la \ndépendance à des revenus volatiles comme la part au bénéfice de la BNS ou encore le recours \nà la constitution d’un fonds négatif pour financer les conséquences de l’accueil de Moutier.\n\nLe groupe de mandataires s’est donc concentré sur l’objectif 3. du mandat, soit celui d’une \nréflexion structurelle à plus long terme. \n\nPréalablement, le groupe de mandataires a constaté que l’extension territoriale que représente \nl’accueil de Moutier avait des implications sociales, économiques et politiques qui en faisait un \névénement majeur justifiant pleinement que soient adaptés les mécanismes financiers ordinaires \npour faciliter une intégration harmonieuse. Mais surtout, cet événement majeur doit être \nl’occasion historique pour revoir en profondeur l’organisation du Canton, ses prestations et leur \nmode de délivrance, ses collaborations avec les communes ainsi qu’avec les cantons voisins,\nl’efficience de son administration et son mode de pilotage.\n\nAutrement dit, doit être décidée une réforme en profondeur de la République et Canton du Jura \npour qu’elle devienne une collectivité forte notamment par une reconfiguration de ses structures \ncommunales2 et donc mieux à même d’anticiper et maîtriser les futurs enjeux publics. Mais ce \nvaste chantier ne saurait être entrepris sans que ne soit renforcée une gestion rigoureuse des \nfinances publiques3 et évidemment que des nouveaux moyens et outils soient alloués pour sa \nréalisation4.\n\n2 Point 3.3 ci-dessous. \n3 Point 3.2 ci-dessous. \n4 Points 3.4 et 3.5 ci-dessous. \nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 \n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 5 / 18\n\n3. Propositions structurelles\n\n3.1 Priorités\n\nUne fois balisé le nouveau cadre financier, les réformes structurelles doivent concerner bien sûr \nl’ensemble des prestations publiques. Toutefois, un certain ordre logique dans les réformes \nstructurelles est à suivre et il nous semble important d’éviter une dispersion des efforts.\n\nDeux axes nous paraissent avoir la priorité, soit le redéploiement des structures communales, \nd’une part, et la modernisation du pilotage et de la gestion de l’Etat, d’autre part.\n\nCette priorisation est justifiée par les raisons suivantes :\n\n▪ La structure institutionnelle du canton est la base sur laquelle peuvent être construites de\nnouvelles politiques publiques ; elle définit le cadre de ce qui doit être fait, avec qui et\ncomment\n\n▪ Le redéploiement des structures communales est déjà un sujet qui préoccupe les autorités\njurassiennes ; pour éviter l’enlisement, la réflexion doit s’accélérer avec toutes les parties\nconcernées et le programme accompagné d’incitations favorisant leurs aboutissements,\nnotamment sur le plan financier\n\n▪ La modernisation du pilotage et de la gestion de l’Etat fait elle aussi l’objet de projets en\ncours ; le groupe de mandataires salue les initiatives déjà prises dans ce sens mais est\nd’avis qu’elles doivent être dynamisées et élargies à des secteurs aujourd’hui non\nimpliqués\n\nSchématiquement la réflexion du groupe de mandataires peut être illustrée de la manière \nsuivante, avec un socle de base et deux piliers au service de l’adéquation des politiques \npubliques :\n\nRedéploiement \ndes structures \ncommunales\n\nNouveau cadre financier\nà la fois plus contraignant et plus souple :\n- règles de politique et de gestion financière\n- réserve de moyens en soutien des réformes\n\nAdéquation des \npolitiques publiques\n\nModernisation du \npilotage et de la \ngestion de l’Etat\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 6 / 18\n\n3.2 Nouveau cadre financier\n\nLe nouveau cadre financier proposé comporte trois composantes complémentaires :\n\n▪ Les règles de politique financière\n\n▪ Les règles de gestion financière\n\n▪ La réserve de moyens en soutien des réformes\n\nNous commençons par développer ce dernier élément, qui est, de notre point de vue, un\nprérequis indispensable à la réussite des réformes structurelles proposées.\n\n3.2.1 Réserve de moyens en soutien des réformes\n\nS’il peut être tentant, dans une approche purement comptable, de réduire à court terme les \nressources dédiées à des réformes dont les effets ne se déploieront qu’après un certain temps, \nc’est bien la démarche opposée qu’il faut retenir dans la situation de la République et Canton\ndu Jura, à savoir investir pour sortir de l’ornière. Il y a urgence à engager des moyens dans des \nmesures structurelles et celles-ci nécessitent un financement ad hoc.\n\nLa première partie de notre recommandation est de constituer un fonds5 de redéploiement des \ninstitutions jurassiennes, qui est affecté à deux objectifs de financement :\n\n1. Réformes structurelles en deux étapes :\n\na) 1ère étape prioritaire constituée par les deux piliers qui figurent dans le présent\nrapport et qui sont développés ci-après, à savoir le redéploiement des structures\ncommunales, ainsi que la modernisation du pilotage et de la gestion de l’Etat\n\nb) 2ème étape à préparer dans la foulée et portant sur les autres principaux leviers\nd’actions à disposition, à savoir le renforcement des collaborations intercantonales\npar une mutualisation de ressources6, la concentration des actions relatives à des\npolitiques sectorielles et l’optimisation des processus\n\n2. Projet(s) de développement à définir et à venir, en se focalisant sur les forces du canton\net les opportunités ; tout le travail de réformes structurelles recommandé dans le présent\nrapport n’est pas un but en soi, mais le tremplin pour lancer un ou des projet(s) de\nredynamisation de grande ampleur, qui assureront la création de valeurs et de richesses\nsocio-économiques de manière ciblée pour le futur du canton\n\nDans le délai imparti, les objectifs 1.b et 2. ci-dessus ne sont pas développés plus en détail. De \nplus, il apparaît essentiel d’obtenir un consensus sur les premières priorités structurelles \nidentifiées.\n\n5 Ou « réserve », la terminologie exacte étant à définir notamment dans le respect des règles applicables en la \nmatière.\n6 L’élaboration d’un programme d’actions pro-actif est à compléter par une évaluation systématique des projets \nd’investissement d’envergure à l’aulne de la coopération intercantonale.\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 7 / 18\n\nLa deuxième partie de notre proposition est de financer le fonds de redéploiement des \ninstitutions jurassiennes par deux sources principales :\n\n1. Alimentation initiale par la revalorisation du patrimoine de l’Etat, ainsi que par le solde\nlibrement disponible du fonds de péréquation financière :\n\na) A notre avis, les enjeux requièrent et justifient la mobilisation de l’importante source\nde financement unique que constitue la revalorisation du patrimoine de l’Etat,\nnotamment les actions de la Banque Cantonale du Jura7 ; du point de vue\nmacroéconomique, il s’agirait d’un retour sur l’investissement auquel l’Etat avait\nconsenti à la fin des années 1990 pour recapitaliser et assurer la survie ainsi que le\ndéveloppement de la BCJ ; sur la base des informations qui ont été mises à notre\ndisposition, le montant total de la revalorisation du patrimoine de l’Etat est estimé à\nplusieurs millions de CHF\n\nb) Nous avons également été informés, à la fin de nos travaux, que le fonds de\npéréquation financière « canton/communes » présentera un solde disponible de plus\nde 20 millions de CHF à fin 2025 ; de notre point de vue, il est essentiel de s’assurer\nde l’entière disponibilité de ce solde par rapport aux Communes jurassiennes\n\n2. Alimentation future par les revenus volatiles, notamment les recettes provenant de la part\nde la BNS et les réévaluations à venir ; cette proposition signifie également que ces\nrevenus volatiles ne sont plus attribués au budget de l’Etat8\n\nDes montants précis ne sont pas articulés à ce stade, aussi bien en ce qui concerne l’alimentation \nque l’affectation du fonds de redéploiement des institutions jurassiennes, afin de permettre \nl’établissement d’une large adhésion à cette proposition, qui porte sur plusieurs dizaines \nmillions de CHF. Nous reviendrons plus loin9 sur la proposition d’une première enveloppe \nfinancière en faveur des étapes prioritaires de la réforme structurelle préconisée.\n\n3.2.2 Nouvelles règles de politique financière\n\nLes nouvelles règles de politique financière ont pour objectif de fixer un cadre financier plus \ncontraignant par rapport à la situation actuelle, afin d’éviter le risque de dispersion des \nressources, a fortiori dans le contexte des importants moyens engagés pour soutenir les \nréformes10.\n\n7 BCJ.\n8 Il n’est pas possible de piloter en s’appuyant sur le hasard : « L’aléatoire est la poire pour la soif ! ».\n9 Point 3.5 ci-dessous.\n10 L’utilisation de la revalorisation du patrimoine de l’Etat peut être perçue comme la dernière cartouche utilisée \ndans le stock de munitions financières dans l’arsenal de l’Etat. Il s’agit dès lors de viser juste et de s’assurer que \nla cible est atteinte !\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 8 / 18\n\nA ce titre, les trois principales mesures suivantes sont proposées :\n\nRenforcer le dispositif du frein à l’endettement par la mise en place d’un mécanisme\nautomatique de conséquence fiscale à l’intention du Parlement ; la disposition\nrecommandée stipule l’obligation d’une augmentation de l’impôt si les contraintes du\nfrein à l’endettement ne sont pas respectées ; cette exigence vise à clarifier les\nresponsabilités\n\n2. Protéger les investissements dans le dispositif du frein à l’endettement, en cadrant les\nexigences en matière d’autofinancement par la fixation d’une enveloppe\nd’investissements minimale, par exemple en proportion des revenus déterminants il\ns’agit ici d’éviter le risque d’un excès de réduction des investissements ; en effet, un\nniveau minimum d’investissement est à garantir pour assurer l’avenir du canton, les\nefforts d’optimisation devant porter en priorité sur le fonctionnement\n\n3. Exclure les revenus volatiles des recettes du budget, notamment les recettes provenant de\nla part de la BNS et les réévaluations, tout en les allouant au fonds de redéploiement des\ninstitutions jurassiennes, qui a été proposé ci-devant13 ; comme nous l’avons déjà indiqué,\nil serait incohérent de continuer à compter sur des revenus qui, par nature, sont instables\n\nD’autres éléments sont à affiner dans le cadre de l’examen plus détaillé de cette \nrecommandation, par exemple un amortissement obligatoire14 des nouveaux déficits constatés \naux comptes, en plus du découvert éventuel existant.\n\n3.2.3 Nouvelles règles de gestion financière\n\nSi les règles de politique financière proposées sont plus contraignantes, nous préconisons un \nassouplissement dans les nouvelles règles de gestion financière. Celles-ci ont pour objectif \nd’adapter le pilotage et la gestion de l’Etat15, en référence aux enjeux ainsi qu’aux dernières \nconnaissances et expériences avérées en matière de gestion efficace et efficiente16 des politiques \npubliques.\n\n11 Selon l’article 123a de la Constitution cantonale.\n12 Les revenus déterminants sont à définir de manière précise, notamment en excluant les revenus volatiles.\n13 Point 3.2.1 ci-dessus.\n14 Par exemple sur cinq ans.\n15 La distinction entre pilotage et gestion est importante. Le pilotage est de niveau stratégique, alors que la gestion \nconcerne le niveau opérationnel.\n16 Afin d’éviter toute confusion, il est important de préciser la différence entre ces deux notions. L’efficacité est la \ncapacité à atteindre un objectif. L’efficience est la capacité à consommer moins de ressources par rapport à un \nobjectif. L’efficacité et l’efficience constituent les deux composantes, complémentaires, de la performance.\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 9 / 18\n\nNous avons constaté que, contrairement à la plupart des autres cantons et à la Confédération, le \nmode de pilotage et de gestion de l’Etat jurassien a relativement peu évolué ces vingt-cinq\ndernières années. Certes, des nouveaux outils, comme le contrat de prestations, ont été \nintroduits, mais :\n\n▪ Le mode de pilotage demeure axé principalement sur les ressources et les procédures,\nalors que l’accent politique et stratégique est à placer sur les prestations ainsi que sur leurs\neffets directs et plus globaux au titre des politiques publiques\n\n▪ Le mode de gestion n’exploite pas l’ensemble des possibilités de responsabilisation et\nd’autonomie des responsables opérationnels, afin de permettre l’expression de l’entier du\npotentiel en matière d’adaptabilité et d’optimisation qui peut en découler\n\nCes constats et les recommandations subséquentes rejoignent par ailleurs le projet de \nmodernisation de l’Etat qui a été lancé par le Gouvernement. A ce sujet, nos propositions visent\nà accélérer et à élargir ce projet, tout en lui conférant une dynamique plus cadrante et \nvolontariste. Nous proposons en particulier d’ajouter les composantes suivantes :\n\n▪ Amélioration de la culture et des compétences de gestion\n\n▪ Evaluation des effets des politiques publiques\n\nNous développerons plus en avant nos propositions en matière de modernisation du pilotage et \nde la gestion de l’Etat dans le chapitre 3.4 ci-après.\n\n3.3 Redéploiement des structures communales\n\n3.3.1 Principes\n\nNotre recommandation vise à atteindre un optimum dans la taille des Communes jurassiennes,\nqui puisse répondre à deux exigences, d’une part, celle des communes elles-mêmes dans \nl’exécution efficiente et efficace de leurs tâches17 et d’autre part, celle du Canton18 dans des \nrelations efficientes et efficaces avec ses communes19. Les deux exigences se rejoignent par les\nbuts de doper le développement harmonieux du canton, respectivement de réduire la charge \nadministrative, financière et politique tant au niveau communal que cantonal, dans le cadre \nd’une communauté d’intérêts et de destin.\n\nDu point de vue de la Commune, les objectifs sont d’atteindre une masse critique20 lui \npermettant d’assurer la qualité de ses prestations tout en garantissant son financement. On \nrecherche ici au premier chef des économies d’échelle, mais pas seulement. En effet, la masse \ncritique contribue également à mieux définir les intérêts et les enjeux spécifiques à la région \nconcernée, de même que, dans la foulée, à déclencher une dynamique indispensable pour le \ndéveloppement régional et la mise en œuvre de l’ensemble des politiques publiques21.\n\n17 Approche du bas vers le haut, dite « bottom-up » selon une terminologie largement reconnue et utilisée.\n18 Exigence s’inscrivant directement dans notre mandat.\n19 Approche du haut vers le bas, dite « top-down » selon une terminologie largement reconnue et utilisée.\n20 Nombre d’habitants minimal à atteindre. Cette unité de mesure pour la masse critique est celle qui est \ngénéralement retenue pour les communes. Un développement spécifique plus loin dans notre rapport permet de \nplacer cette approche dans un contexte plus global.\n21 Economie, territoire, environnement, sécurité, …\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 10 / 18\n\nDéveloppement spécifique relatif aux dix principaux gains pour une Commune d’une taille \nsuffisante22\n\n✓ Assure une vision d’ensemble des priorités du territoire, notamment dans son\naménagement et en menant des projets porteurs de développement ; la Commune de Val-\nde-Travers a pu conduire une nouvelle politique de développement plus ambitieuse, qui\na permis notamment d’intéresser des groupes industriels importants de s’établir ou de se\ndévelopper\n\n✓ Permet à la Commune de mieux jouer son rôle dans l’espace de vie qui est celui de la\npopulation dans de nombreuses prestations de proximité\n\n✓ Réduit les coûts de fonctionnement, par exemple dans le coût des assurances avec une\néconomie globale d’au moins 30%, voire plus dans le cas de la Commune de Val-de-\nTravers\n\n✓ Améliore l’utilisation des fonds publics, par exemple dans l’octroi de nombreux mandats\n✓ Optimise l’organisation des unités administratives, par exemple les services techniques\n\net des travaux publics\n✓ Garantit les niveaux de compétences nécessaires en fonction des exigences fédérales et\n\ncantonales, par exemple en matière de cybersécurité et de protection des données, ainsi\nque de gestion comptable et financière\n\n✓ Libère du temps dans la conduite et la gestion de la Commune ; tout le temps passé à se\ncoordonner entre communes voisines est libéré, ce qui permet de conduire des projets à\nune autre échelle\n\n✓ Accroît le poids politique et le rayonnement positif de la Commune ; aujourd’hui les\npetites communes n’ont ni le temps, ni l’énergie, ni les moyens de peser dans la politique\ncantonale\n\n✓ Professionnalise l’exécutif23, avec des élus qui peuvent réellement encadrer une\nAdministration et des Services communaux plus spécialisés en support\n\n✓ Dégage au final des synergies qualitatives et quantitatives ; cette dernière partie est\nestimée pour la Commune de Val-de-Travers à une économie d’échelle d’environ 10%\nau total, qui a été réinvestie en partie dans de nouvelles prestations (jeunesse, accueil\nextrafamilial, etc.) ainsi que dans une baisse des taxes et de la fiscalité\n\nDu point de vue du Canton, les relations avec une cinquantaine de communes sont \nchronophages et coûteuses à tous les niveaux : Services et Départements cantonaux, \nGouvernement et Parlement, Communes. Consultations, validations, décisions, aides \nfinancières, arbitrages et programmes de mise en œuvre sont multipliés par autant de \ncommunes.\n\nPar ailleurs et dans de telles conditions, il n’est pas possible pour le Canton de mettre en place \nun réel partenariat avec autant de communes. En organisation et en gestion, il est établi qu’il \nn’est possible d’encadrer directement au maximum que 7 à 8 autres acteurs, que ce soit une \nautre entité ou des collaborateurs directs.\n\n22 Inventaire inspiré en particulier de l’expérience de la Commune de Val-de-Travers dans le canton de Neuchâtel, \nqui est née le 1er janvier 2009 de la fusion de 9 anciennes communes et comptant au total un peu plus de 10'000 \nhabitants, en référence principalement à des entretiens avec Monsieur Jean-Nathanaël Karakash, ancien Membre \nde l’Exécutif de la Commune de Val-de-Travers et ancien Conseiller d’Etat neuchâtelois.\n23 A temps complet ou partiel.\n\n\n\n11 / 18\n\nLes critères d’efficience et d’efficacité appellent en outre à regrouper les niveaux locaux et \nrégionaux dans une seule dimension, compte tenu de la taille du Canton du Jura. En parallèle à \ndes fusions communales qui sont devenues par ailleurs moins nombreuses ces dernières années,\nle Canton du Jura connaît des collaborations communales au moyen d’organismes ad hoc, tels\nque le syndicat intercommunal ou l’agglomération, qui s’ajoutent aux niveaux de la Commune \net du Canton. Tout en apportant des réponses à court terme, ces nouveaux organismes ne sont \npas sans poser des problèmes de coûts supplémentaires avec des spécialistes dédiés et de \nconsommation de temps des élus et des employés publics24, ainsi que des complications en \nmatière de fonctionnement démocratique. On assiste ainsi à une hiérarchie renforcée dans les \nrelations entre les communes et le Canton, alors qu’une organisation plus horizontale25 serait \nmieux adaptée.\n\nDe plus, des communes d’une taille suffisante constituent des réservoirs de compétences \npolitiques en devenir pour le niveau cantonal. La Commune de Val-de-Travers peut à nouveau \nêtre citée en exemple, à ce titre.\n\n3.3.2 Application aux réalités du Canton du Jura\n\nAinsi, avec 51 communes prévues au 1er janvier 202626, le nombre de Communes jurassiennes \nest très élevé, trop élevé.\n\nNotre recommandation de restructuration des Communes jurassiennes se base sur la \ncombinaison des critères que nous venons de développer27 :\n\n▪ L’approche de type « bottom-up » relative à la masse critique d’une Commune conduit à\nconsidérer un nombre minimal d’environ 7'000 habitants28 par commune\n\n▪ L’approche de type « top-down » relative au nombre de partenaires régionaux et locaux\nregroupés pour le Canton demande de limiter le nombre total à un maximum de 7 à 8\ncommunes\n\nCe croisement des approches et des critères implique dès lors une moyenne de quelque 10'000 \nhabitant par commune, dans une fourchette pouvant aller de 7'000 habitants par commune au \nminimum jusqu’à plus de 15'000 habitants par commune.\n\n24 Aussi bien communaux que cantonaux. \n25 Ou « organisation plate ». \n26 Avec l’accueil de Moutier.\n27 Point 3.3.1 ci-dessus. \n28 Le développement spécifique qui suit explique l’origine de la recommandation de cette taille \nminimale.\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 \n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 12 / 18\n\nDéveloppement spécifique relatif à la taille minimale ou optimale d’une Commune\n\nLa détermination de l’organisation optimale d’un territoire en Communes29 a fait l’objet de \nplusieurs études et recherches aussi bien en Suisse qu’à l’international, sans qu’une valeur \nabsolue quant à la taille minimale, idéale ou optimale d’une commune n’ait pu être établie \nde manière « scientifique » et péremptoire à notre connaissance. Le critère usuel et commun \nde référence pour définir la taille communale visée est en général le nombre d’habitants. Or, \nd’autres facteurs sont à prendre en compte, notamment (i) la surface du territoire, son degré \nd’urbanisation et sa topographie ; (ii) les communautés sociales, culturelles et \néconomiques ; (iii) les valeurs politiques. Sur ce dernier point, le fédéralisme helvétique met \nl’accent sur la décentralisation. Celle-ci n’est toutefois pas en contradiction avec le \nregroupement et la mutualisation.\n\nLes fusions de communes dans le canton de Fribourg se sont référées principalement au \nmodèle des « noyaux forts » et ont également mobilisé des aides financières cantonales \nd’impulsion. La démarche fribourgeoise s’est appuyée notamment sur les études et les \ntravaux du professeur Bernard Dafflon de l’Université de Fribourg, qui fut également Chef \ndu Service fribourgeois des communes. Sur ces bases, le seuil minimal général était estimé à \nquelque 4'000 habitants par commune, il y a une vingtaine d’années. Cet ordre de grandeur \nétait par ailleurs confirmé à la même époque par des recherches réalisées par l’Institut des \nHautes études en administration publique30 de l’Université de Lausanne. En tenant compte \nde l’évolution des exigences et des tâches, cette taille minimale peut être estimée à l’heure \nactuelle plutôt aux environs de 7'000 habitants, en référence à l’échange que nous avons pu \navoir avec l’Association des Communes fribourgeoises31. A nouveau, ces références \ncorrespondent à des estimations des praticiens et ne sauraient constituer une valeur \nnormative absolue. Il s’agit ici de déterminer un ordre de grandeur comme valeur cible.\n\nBien plus que les références à des études ou à des recherches, c’est bel et bien la prise de \nconscience de la nécessité d’une réforme des structures communales qui est importante. De \nplus, la combinaison avec la démarche « top-down » permet de réduire la fourchette des tailles \ncommunales visées, si l’on veut assurer un équilibre entre les différentes entités communales\nqui seront ainsi nouvellement constituées.\n\nUne fois les principes et le cadre validés, la mise en œuvre de cette proposition nécessite la \nrecherche d’équilibres. Et celle-ci passe, de notre point de vue, par la persuasion accompagnée \nd’aides et d’impulsions. Le professeur Nils Soguel de l’IDHEAP résume bien les spécificités \nhelvétiques en la matière : « En Suisse, une fusion n’est pas le fait du prince »32.\n\n29 Considérée comme l’unité politique locale.\n30 IDHEAP.\n31 Par sa Directrice, Madame Micheline Guerry-Berchier.\n32 C’est-à-dire de l’autorité supérieure. Citation dans le texte paru dans l’ouvrage photographique de Marc Renaud \n(2016), en fusion, Hauterive, Editions Attinger, pp. 119-126.\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 13 / 18\n\nDès lors, nous recommandons d’engager dès à présent une démarche participative cadrée avec \nles Communes jurassiennes, moyennant :\n\n▪ Une large adhésion des Communes aux enjeux, à la démarche et au cadre\n▪ L’allocation de contributions financières cantonales33 pour l’étude et la réalisation des\n\nregroupements, ainsi que le lancement de la dynamique de développement régional\n▪ La constitution d’un groupe de compétences organisé34 pour accompagner cette démarche\n▪ La fixation et le respect d’un calendrier\n\n3.4 Modernisation du pilotage et de la gestion de l’Etat\n\nLa proposition de modernisation du pilotage et de la gestion de l’Etat comporte trois \ncomposantes complémentaires :\n\n▪ Un mode de gestion par enveloppes budgétaires et mandats de prestations\n▪ Des instruments de pilotage et de gestion adaptés\n▪ Une culture et des compétences de pilotage et de gestion35\n\nLes deux dernières composantes constituent des conditions pour que la première composante \npuisse fonctionner et produire l’entier des effets escomptés.\n\n3.4.1 Gestion par enveloppes budgétaires et mandats de prestations\n\nCe dispositif est basé sur deux principes essentiels :\n\n1. Focaliser l’attention des autorités sur les effets de l’action publique et sur son efficience\nglobale au moyen d’une vision et d’objectifs prioritaires, au lieu d’une dispersion de\nl’effort des organes stratégiques sur les ressources et sur les procédures\n\n2. Conférer aux unités administratives36 une autonomie dans l’exécution des tâches\npubliques, par une large marge de manœuvre dans l’engagement des ressources, en\ncontrepartie d’une responsabilité encadrée au moyen d’objectifs mesurables et faisant\nl’objet d’un suivi serré37\n\nL’enveloppe budgétaire remplace les spécialités qualitatives, quantitatives et temporelles, mais \nprécise clairement l’objectif. Elle laisse au Chef de service le soin de décider de compensations \nentre les différentes rubriques budgétaires. Elle permet également à l’unité administrative de \nreporter une partie des soldes budgétaires disponibles en fin d’année, tout en cadrant son \nutilisation future. La capacité d’optimisation du Chef de service au niveau de la gestion est donc \npromue dans le cadre d’un pilotage qui prend la hauteur nécessaire.\n\n33 A l’instar du Canton de Fribourg, le Canton de Neuchâtel a également fourni des impulsions financières \nrelativement importantes en faveur des fusions communales.\n34 Avec en principe des mandataires compte tenu notamment des délais.\n35 Ou « culture et compétences managériales » selon une terminologie largement reconnue et utilisée.\n36 Et par analogie les institutions chargées d’exécuter des tâches publiques.\n37 Ou « reporting » ou encore « monitoring », selon des terminologies largement reconnues et utilisées, qui \ncomprennent les indicateurs clés de la performance dans toutes ses dimensions y compris les effets des politiques \npubliques.\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 14 / 18\n\nDéveloppement spécifique relatif à une illustration d’une composante du dispositif de \ngestion par enveloppes budgétaires et mandats de prestations\n\nExemple38 de disposition légale relative à l’autorisation de report des soldes budgétaires \ndisponibles :\n« Le Gouvernement peut autoriser les unités administratives gérées par enveloppes \nbudgétaires et mandats de prestations à reporter sous forme de réserves l’amélioration du \nsolde positif de l’enveloppe budgétaire lorsqu’après avoir atteint les objectifs quant aux \nprestations :\n\na) elles réalisent des revenus supplémentaires nets provenant de prestations\nsupplémentaires non budgétisées (réserves générales) ;\n\nb) elles enregistrent des charges inférieures à celles prévues au budget pour autant\nqu'elles résultent d'un effort de gestion (réserves générales).\n\nLe montant de la réserve générale provenant du solde positif de l’enveloppe budgétaire ne \npeut excéder au total le 20% des charges brutes de l’unité administrative de l’exercice \ncomptable concerné. »\n\nLe mandat de prestations, quant à lui, fixe les objectifs à atteindre et le cadre de réalisation, en \nréférence aux politiques publiques concernées. L’autorité politique se concentre sur sa fonction \npremière, à savoir concevoir, valider, s’approprier et mettre en œuvre les politiques publiques \ndans les différents domaines. Dans ce cadre, seuls les grands agrégats relatifs aux ressources39\n\nrelèvent de l’autorité politique.\n\nAu moyen de ce dispositif, il s’agit de rééquilibrer la gouvernance entre, d’une part, les \nresponsabilités stratégiques du Parlement, respectivement du Gouvernement et des Chefs de \ndépartement, et, d’autre part, les responsabilités opérationnelles des unités administratives. Cela\nnécessite un lâcher-prise des autorités sur l’opérationnel et des responsabilités opérationnelles \nélevées des Chefs de service. La répartition des rôles est ainsi adaptée et contribue à améliorer\naussi bien l’efficacité que l’efficience.\n\nPar cohérence, il est important que ce dispositif soit mis en place aux trois niveaux de relations \nsuccessives, dans le cadre desquelles des moyens financiers sont alloués afin de remplir des \nmissions :\n▪ Entre le Parlement et le Gouvernement\n▪ Entre le Gouvernement et chaque Département\n▪ Entre chaque Département et ses unités administratives\n\nDes mandats de prestations sont décidés à ces trois niveaux, sur le modèle des contrats de \nprestations avec les institutions qui bénéficient d’un financement par l’Etat. Ceux-ci sont par \nailleurs à adapter dans la foulée.\n\n38 Exemple inspiré de la Loi sur les finances et du Règlement général d’exécution de cette loi, de la République et \nCanton de Neuchâtel (RSN 601 et 601.0).\n39 Enveloppes budgétaires par catégorie de dépenses et de revenus, par exemple dépenses d’investissement, \ncharges de personnel, autres charges courantes, indemnités et aides financières.\n\n\n\n15 / 18\n\nAinsi, des objectifs d’économies peuvent être fixés et atteints à deux niveaux :\n\n▪ Au plan politique, par le niveau et les priorités dans les prestations des politiques\npubliques\n\n▪ Au niveau opérationnel, par le choix des ressources et des processus de réalisation\n\nCe nouveau dispositif de pilotage et de gestion, qui est intrinsèquement plus léger, remplaçant\nl’approche traditionnelle actuelle qui est particulièrement chronophage aussi bien pour les \nautorités, les services généraux, les unités administratives et les institutions mandatées, des \néconomies directes dans les charges administratives de l’ensemble de ces acteurs sont à\ndégager.\n\n3.4.2 Instruments de pilotage et de gestion adaptés\n\nUne première condition, pour que la gestion par enveloppes budgétaires et mandats de \nprestations fonctionne et déploie pleinement ses effets, est de disposer des instruments adaptés \nau nouveau mode de pilotage et de gestion. Pour l’essentiel, ces instruments sont au nombre de \ntrois :\n\n1. Des tableaux de bord périodiques, qui intègrent l’ensemble des indicateurs clés de la\nperformance publique dans toutes ses dimensions40, au-delà du volet purement financier\net en considérant notamment l’évaluation des effets des politiques publiques\n\n2. Une comptabilité analytique effective et complète, qui donne une visibilité et une\ntransparence sur les structures des coûts par unité administrative et par prestation, pouvant\nainsi soutenir les comparaisons avec les autres cantons et des prises de décisions\npolitiques en toute connaissance de cause\n\n3. Un système de contrôle interne, qui assure l’identification, l’évaluation et la maîtrise des\nrisques, par des mesures adaptées en priorité au niveau de la prévention et de la détection\nanticipée\n\nDe notre expérience, il est possible de mettre en place ces instruments en respectant le principe \nde la proportionnalité et avec un pragmatisme qui évitent des constructions trop complexes41\n\nainsi que des coûts de mise en place et d’exploitation excessifs.\n\n3.4.3 Renforcement de la culture et des compétences de pilotage et de gestion\n\nLa deuxième condition pour que la gestion par enveloppes budgétaires et mandats de prestations \nfonctionne et exprime l’ensemble de son potentiel est que les pilotes et les gestionnaires \ns’inscrivent dans la culture correspondante et disposent des compétences nécessaires.\n\nA notre avis et sur la base de nos analyses, un accompagnement au changement paraît\nindispensable pour assurer une culture et des compétences adaptées. Celles-ci incluent la \nquestion du style de direction et de la politique de délégation. Profils de compétences, postures\net formations figurent notamment au programme des actions à conduire dans ce cadre.\n\n40 Finances, bénéficiaires, processus, ressources humaines, développement durable. \n41 De type « usine à gaz ».\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 \n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 16 / 18\n\n3.5 Moyens spécifiques et calendrier pour la réalisation des propositions \nprioritaires\n\nLe groupe de mandataires est parfaitement conscient qu’un redéploiement des structures \ncommunales ainsi qu’une modernisation du pilotage et de la gestion de l’Etat ne se font pas en \nun coup de baguette magique. Loin s’en faut !\n\nC’est un travail de très longue haleine qui exige d’abord le plus large consensus possible sur les \nobjectifs à atteindre, une volonté constante et, enfin, des moyens et des outils.\n\nS’agissant des moyens, ils sont d’abord d’ordre financier. Il n’est pas inutile de rappeler que,\npour se transformer, une entreprise doit souvent investir et que, dans l’adversité, il faut investir \npour l’avenir.\n\nLe groupe de mandataires propose à cet égard de réserver une première enveloppe financière \nde l’ordre de 10 millions de CHF au total, dans le cadre du fonds de redéploiement des \ninstitutions jurassiennes qui fait l’objet d’une de nos recommandations développées ci-devant42.\n\nCe montant doit être réparti entre les deux objectifs précités.\n\nS’agissant du redéploiement des structures communales, le besoin d’impulsion peut être évalué \nà environ 1 million de CHF par nouvelle Commune fusionnée au sens des recommandations \nqui figurent dans le présent rapport. Dans ces conditions, le montant réservé à ce titre s’élève à \nun total de quelque 7 à 8 millions de CHF.\n\nLe solde43 est à utiliser pour accompagner et dynamiser les processus de modernisation du \npilotage et de la gestion de l’Etat : coûts de mandataires spécialisés et de ressources internes \ndédiées, achats d’outils de gestion, frais de formation, etc. Pour appuyer activement ces\nprocessus, pourrait être judicieuse la constitution d’un Conseil externe composé de 5 à 7\npersonnes aux compétences reconnues dans la réalisation des objectifs poursuivis. Ces\ncompétences seraient de nature consultative. Le Conseil externe veillerait au suivi de la \nréalisation des objectifs arrêtés, évaluerait leurs avancements et pourrait faire des propositions \naux différents partenaires concernés. Afin d’assurer la pérennité des réformes, ce Conseil \nexterne serait rattaché à la Chancellerie.\n\nS’agissant du calendrier à court terme, le groupe de mandataires estime que l’année 2025 \ndevrait être consacrée à :\n\n▪ L’adoption du nouveau cadre financier\n\n▪ L’adhésion des Communes, la validation des objectifs et la finalisation de la démarche\ns’agissant du redéploiement des structures communales\n\n▪ La définition de la feuille de route ainsi que les premières adaptations concernant la\nmodernisation du mode de pilotage et de gestion de l’Etat\n\n42 Point 3.2.1.\n43 A savoir de l’ordre de 2 à 3 millions de CHF en fonction du nombre final de communes issues de la \nrestructuration institutionnelle.\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 17 / 18\n\n4. Conclusions\n\nDepuis plusieurs années, la République et Canton du Jura est confrontée à d’importantes \ndifficultés financières. Les autorités ne ménagent pas leur peine pour tenter de les surmonter.\n\nMais pour avoir un impact durable, les efforts à fournir doivent avoir un caractère structurel, \nnotamment en modifiant des fondamentaux dans l’organisation et le mode de fonctionnement \ndes institutions jurassiennes. A défaut, ces difficultés sont récurrentes et par conséquent des \nprogrammes naissent dans la douleur à chaque saison budgétaire.\n\nNotre expérience dans la conduite d’organisations publiques et parapubliques ainsi que \nd’entreprises, nous apprend que, face au chantier important à réaliser et à l’importance des \nenjeux, quatre prérequis sont indispensables :\n\n1. La conviction\nL’ensemble des organes dirigeants et des responsables doivent adhérer au projet et s’en\napproprier les objectifs\n\n2. La détermination\nCette adhésion doit se traduire par une réelle volonté et dynamique collective se\nconcrétisant par une pugnacité, une intensité et un rythme soutenus\n\n3. L’organisation\nPour réussir, toute réforme doit suivre un ordre précis et être jalonnée de points de\nsituation réguliers et rigoureux. Cet ordre de priorité doit assurer une focalisation des\nefforts, par étapes, en considérant que les ressources et les capacités à conduire des\nchangements d’envergure sont limitées et qu’est grande la tentation contreproductive de\nse disperser dans de trop nombreux chantiers\n\n4. La communication\nTous les partenaires impliqués doivent avoir une compréhension identique des objectifs\nà atteindre et assurer entre eux une information transparente, régulière et objective tout\nau long de l’avancement des processus\n\nL’approche distinguant l’Etat et les Communes jurassiennes de manière cloisonnée voire \nparfois clivante constitue un réel frein à l’exploitation du potentiel d’optimisation. La \nrestructuration institutionnelle doit donc commencer par les Communes, lieu de contact de \nproximité avec la population et les acteurs économiques et doit être pensée dans une logique de \npartenariat avec l’Etat, au service du bien commun. En effet, la relative petite taille du Canton\ndu Jura exige une organisation institutionnelle interne et un mode de gestion allégés, simplifiés\net souples. A cela doit s’ajouter la recherche systématique de collaborations intercantonales qui \nconstituera sans aucun doute une des étapes suivantes du processus de redéploiement complet \net sur le long terme des politiques publiques jurassiennes.\n\n\n\nRapport à l’intention du Gouvernement – 30 septembre 2024 18 / 18\n\nSur un plan plus technique, le nouveau cadre financier ainsi que la modernisation du pilotage \net de la gestion de l’Etat sont à définir en parallèle à la réforme des structures communales. Ces \nréformes nécessitent une culture et une posture adaptées ainsi que de nouvelles compétences.\n\nLa famille jurassienne est sur le point de s’agrandir significativement avec l’accueil de Moutier. \nC’est une occasion unique pour lui donner une nouvelle dynamique collective et si au-delà des \nsensibilités des uns et des autres, un large consensus pouvait se dégager au sujet de \nl’architecture future de la maison qu’elle occupera, les travaux du groupe de mandataires \nauraient, alors, atteint leurs objectifs.\n\n\n