Erläuternder Bericht

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text: \n  \n  \n\n         Regierungsrat \n \n \n\nRegierungsgebäude \n9102 Herisau \nTel. +41 71 353 61 11 \nFax +41 71 353 68 64 \nkantonskanzlei@ar.ch \nwww.ar.ch \nVerfassungssekretariat \n \n \n\n   \n \n \n\n \n\n \n \n  \n\nSeite 1/55 \n\nHerisau, 2. März 2021 \n\n \n\n \n\n \n \n \nTotalrevision der Kantonsverfassung; Erläuternder Bericht zum Entwurf \n \n\nA. Ausgangslage \n\n1. Wesen und Aufgaben einer Kantonsverfassung \n\n \n\nDie Kantone als Träger der Schweizerischen Eidgenossenschaft verfügen über eine Eigenstaatlichkeit. Sie \n\nsind sozusagen „Teilstaaten“ der Schweiz. Diese (Teil-)Souveränität ist durch die Bundesverfassung ausdrück-\n\nlich anerkannt (Art. 1, 3 und 44 ff. der Bundesverfassung; BV; SR 101). Ein wichtiges Element ist dabei die \n\nkantonale Verfassungsautonomie. Dank ihr haben alle 26 Kantone eigene Verfassungen. Art. 51 BV hält aus-\n\ndrücklich fest, dass sich alle Kantone eine eigene Verfassung geben. Die Kantonsverfassungen erfüllen wichti-\n\nge Aufgaben der Legitimation, der Orientierung und Integration nach innen und der Brückenbildung zur bun-\n\ndesstaatlichen, ja sogar ‒ gerade in Grenzregionen ‒ zur internationalen Ordnung. Entsprechend hat sich auch \n\nnach der Gründung des Bundesstaates eine vielfältige und lebendige kantonale Verfassungstradition erhalten. \n\n \n\nDie Kantonsverfassung ist allerdings nicht nur ein juristischer Text, sie ist auch ein politisches, geschichtliches \n\nund kulturelles Dokument. Sie ist Spiegelbild vergangener und aktueller verfassungspolitischer Auseinander-\n\nsetzungen und damit ein Zeugnis ihrer Zeit. In ihr verkörpern sich das politische Erbe und das aktuelle Selbst-\n\nverständnis des Kantons. Sie bringt grundlegende politische Anliegen zum Vorschein, formuliert sie in einer \n\nverständlichen Sprache und ist Ausdruck des politischen Grundkonsenses ‒ eine Art "Gesellschaftsvertrag" im \n\nmodernen Sinn. \n\n \n\nDie Kantonsverfassung erfüllt mehrere Aufgaben. Diese sogenannten Verfassungsfunktionen haben sich im \n\nLaufe der Zeit gewandelt und verändern sich weiter. Von zentraler Bedeutung ist die Ordnungs- und Organisa-\n\ntionsfunktion. Die Verfassung legt die wichtigsten Strukturen und Prozesse für den „Staat“ Appenzell Ausser-\n\nrhoden fest. Ebenso wichtig ist die Machtkontrollfunktion. Durch die Verankerung von Grundrechten, von de-\n\nmokratischen Prozessen und von rechtsstaatlichen Prinzipien wie der Gewaltenteilung sorgt sie dafür, dass \n\nstaatliche Macht weder zu stark konzentriert noch missbraucht werden kann. Damit legitimiert sie gleichzeitig \n\ndie staatliche Ordnung und gewährleistet die Freiheit jener, die in dieser Ordnung leben. In etablierten Verfas-\n\nsungsstaaten mit gefestigten staatlichen Strukturen stehen diese Funktionen nicht mehr derart im Vordergrund, \n\nwie in jungen, sich entwickelnden Demokratien. \n\n \n\nVon grosser Bedeutung ist aber nach wie vor, durch die Verfassung kenntlich zu machen, was der Staat ei-\n\ngentlich ist, was er soll und wie er funktioniert. Es geht auch um die Frage, in welchem Verhältnis der Staat zur \n\nBevölkerung steht bzw. stehen soll. Diese Orientierungsfunktion ist gerade für Kantone von grosser Bedeu-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 2/55 \n\ntung, die in einem etablierten Bundesstaat einen funktionierenden strukturellen Rahmen vorfinden. Die Verfas-\n\nsung soll den Staat in seiner Gesamtheit fassbar und verständlich machen, sodass sich die Einwohnerinnen \n\nund Einwohner zurechtfinden können. Schliesslich soll die Verfassung auch den Willen zur Gemeinsamkeit \n\nausdrücken. In dieser Rolle entfaltet sie auch eine integrierende Kraft. Mit dem Bekenntnis zur gemeinsamen \n\nVerfassung mit gemeinsamen Zielen wird auch ein Bekenntnis zur Gemeinschaft abgelegt. Diese Identitäts- \n\nund Integrationsfunktion ist noch heute ungebrochen und gerade in Zeiten grosser gesellschaftlicher Heraus-\n\nforderungen von besonderer Bedeutung. \n\n2. Verfassung von 1995 \n\n \n\nMit der geltenden Kantonsverfassung erhielt Appenzell Ausserrhoden im Jahr 1995 ein zeitgemässes Grund-\n\ngesetz, das die überkommene Landsgemeindeordnung mit allen Elementen einer modernen Verfassung ver-\n\nband wie einem ausführlichen Grundrechtskatalog, der Verankerung der Grundsätze der Gewaltenteilung oder \n\neinem aktualisierten Aufgabenkatalog für Kanton und Gemeinden. Mit der Abschaffung der Landsgemeinde, \n\nnur zwei Jahre später, wurden die politische Ordnung und deren Mechanismen grundlegend verändert. Dieser \n\nUmwälzung begegnete man mit einer Reihe von Verfassungsänderungen, um die institutionelle Ordnung in ein \n\nSystem ohne Landsgemeinde zu überführen. Dazu gehörten die Einführung der Urnenabstimmung auf kanto-\n\nnaler Ebene (1997), die Anpassung des Wahlrechts durch eine Verlängerung der Amtsdauer von einem auf \n\nvier Jahre, die Übertragung von Wahlkompetenzen an den Kantonsrat (1998) sowie die Einführung des fakulta-\n\ntiven Gesetzesreferendums (2000). 2015 trat eine umfassende Reform der Staatsleitung in Kraft. Sie schaffte \n\nneue Grundlagen für Parlament und Exekutive und bereinigte Reste der alten Landsgemeindeordnung bei den \n\nobersten kantonalen Behörden. Bereits 2011 trat eine Justizreform in Kraft, die die Organisation der Gerichts-\n\nbehörden auf die neuen Prozessordnungen des Bundes abstimmte. \n\n \n\nDie Organisation und die Kompetenzen der kantonalen Behörden wurden somit in den letzten Jahren zum Teil \n\numfassend erneuert. Von Anpassungen weitgehend unberührt blieben die verfassungsrechtlichen Grundlagen \n\nzu den Gemeinden. Auch die politischen Rechte wurden, abgesehen von dringlichen Anpassungen aufgrund \n\nder Abschaffung der Landsgemeinde, nicht revidiert. \n\n \n\nWenn auf den nachfolgenden Seiten hinter einem Artikel („Art. …“) die Abkürzung „KV“ steht, so ist damit die \n\ngeltende Kantonsverfassung von 1995 gemeint. Steht hinter einem Artikel keine Abkürzung, so wird damit auf \n\neinen Artikel im Vernehmlassungsentwurf verwiesen. \n\n3. Grundsatzbeschluss zur Totalrevision der Kantonsverfassung \n\n \n\nGemäss Art. 114 der Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 30. April 1995 (KV; bGS 111.1) prüft der \n\nKantonsrat in Zeitabständen von jeweils 20 Jahren nach Inkrafttreten dieser Verfassung, ob eine Totalrevision \n\nan die Hand genommen werden soll. Diese Bestimmung ist in der schweizerischen Verfassungslandschaft \n\neinzigartig. Ziel von Art. 114 KV ist es, dass die Verfassung nicht erst dann total revidiert wird, wenn sie völlig \n\nüberaltert ist. Stattdessen sollte auf politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklungen auch auf \n\nVerfassungsstufe reagiert werden können. Diese Überlegung rührt von der Erfahrung mit der Verfassung von \n\n1908 her, die fast ein ganzes Jahrhundert überdauert hatte und zum Schluss kaum mehr die politische und \n\ngesellschaftliche Realität des Kantons widerspiegelte. Ein zweiter Gedanke hinter dieser Evaluationsklausel ist \n\nwesentlich älter. Er lässt sich bis zu den Verfassungsentwürfen der Französischen Revolution zurückverfolgen: \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 3/55 \n\nJede Generation soll die Gelegenheit erhalten, die Grundregeln des Gemeinwesens zu überprüfen und seine \n\neigene Grundordnung zu schaffen. \n\n \n\nDieser Auftrag blieb auch nach Abschluss der erwähnten Reform der Staatsleitung bestehen. So unterbreitete \n\nder Regierungsrat dem Kantonsrat am 17. Mai 2016 einen Bericht und Antrag zur Frage einer Totalrevision der \n\nKantonsverfassung. Der Regierungsrat ortete unter anderem bei den nach Abschaffung der Landsgemeinde \n\nweitgehend unberührten Teilen der Verfassung erheblichen Handlungsbedarf. Im Bereich der Gemeindestruk-\n\nturen sollte insbesondere bei der Bestandsgarantie der Gemeinden (Art. 2), bei der Aufgabenverteilung zwi-\n\nschen Kanton und Gemeinden (Art. 28 ff.), bei den Organisationsgrundsätzen der Gemeinden (Art. 100 ff.), bei \n\nden Grundsätzen zum Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden (Art. 103) sowie beim innerkantonalen \n\nFinanzausgleich (Art. 104) angesetzt werden. Reform- und Überprüfungsbedarf erkannte der Regierungsrat \n\nauch in Bezug auf die politischen Rechte. Das gesamte Kapitel musste nach der Abschaffung der Landsge-\n\nmeinde umgestaltet werden und präsentiert sich heute nach Ansicht des Regierungsrates systematisch inkohä-\n\nrent, lückenhaft und widersprüchlich. Zudem fehlt ein fakultatives Finanzreferendum. Schliesslich machte der \n\nRegierungsrat darauf aufmerksam, dass das Wahlsystem für den Kantonsrat grundsätzlich überprüft werden \n\nmüsse, da sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung in diesem Bereich in den letzten Jahren markant wei-\n\nterentwickelt habe. Wegen des engen sachlichen Zusammenhangs all dieser Themen, betonte der Regie-\n\nrungsrat die Notwendigkeit einer Gesamtschau und unterbreitete dem Kantonsrat einen Entwurf für einen \n\nGrundsatzbeschluss zur Totalrevision der Kantonsverfassung (Bericht und Antrag an den Kantonsrat vom \n\n17. Mai 2016, S. 4). Der Kantonsrat stimmte in einer 1. Lesung dem Entwurf eines Grundsatzbeschlusses zu \n\nund unterstellte ihn der Volksdiskussion (Wortprotokoll Sitzung des Kantonsrates vom 26. September 2016, \n\nS. 74). \n\n \n\nNach der 1. Lesung im Kantonsrat und nach der Volksdiskussion beschäftigten sich der Regierungsrat und der \n\nKantonsrat ein zweites Mal vertieft mit der Frage, ob eine Totalrevision zweckmässig sei. Nach erneuter Prü-\n\nfung bestätigte sich der Bedarf nach einer gesamtheitlichen Betrachtungsweise. Dies nicht zuletzt, weil bei \n\neiner allfälligen Reform des Wahlsystems zwingend auch die Einteilung der Wahlkreise zur Diskussion stünden \n\nund weil dies die Stellung der Gemeinden im Kantonsrat und in der politischen Landschaft unmittelbar betref-\n\nfen würde. Zudem kamen auch Fragen ausserhalb der genannten Hauptthemen auf. Als prüfenswert angese-\n\nhen wurden zum Beispiel die Stellung der Parteien und Fraktionen, das Öffentlichkeitsprinzip sowie die Wahl \n\ndes Obergerichts und des Landammanns durch die Stimmberechtigten (Bericht und Antrag an den Kantonsrat \n\nvom 6. Juni 2017, S. 4). Das Feld für weitere Themen wurde dabei bewusst offengelassen. Nach wie vor wur-\n\nde die Totalrevision auch für eine gesamthafte systematische und redaktionelle Bereinigung für notwendig \n\nbefunden (vgl. Bericht und Antrag der parlamentarischen Kommission vom 19. August 2016, S. 3; Bericht und \n\nAntrag der parlamentarischen Kommission vom 11. Juli 2017, S. 2). \n\n \n\nIn der Folge verabschiedete der Kantonsrat in 2. Lesung den Grundsatzbeschluss zur Totalrevision der Kan-\n\ntonsverfassung. Mit diesem wurde die Frage, ob eine Totalrevision durchzuführen sei, den Stimmberechtigten \n\nzur Abstimmung unterbreitet (Art. 1). Der Kantonsrat empfahl den Stimmberechtigten zudem, der Durchführung \n\neiner Totalrevision zuzustimmen und deren Vorbereitung dem Kantonsrat zu übertragen (Art. 2). Für den Fall, \n\ndass die Stimmberechtigten einer Totalrevision zustimmen, sah Art. 3 des Grundsatzbeschlusses vor, dass der \n\nRegierungsrat mit der Erarbeitung eines Entwurfs für eine totalrevidierte Kantonsverfassung beauftragt werde. \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 4/55 \n\nIn der Volksabstimmung vom 4. März 2018 befürworteten die Stimmberechtigten von Appenzell Ausserrhoden \n\neine Totalrevision der Kantonsverfassung mit 72,5 % Ja-Stimmen und übertrugen die Vorbereitung dem Kan-\n\ntonsrat bzw. dem Regierungsrat. \n\n4. Verfassungskommission \n\n \n\nAm 25. September 2018 setzte der Regierungsrat eine breit zusammengesetzte Kommission ein und gab ihr \n\nden Auftrag, einen Entwurf für eine neue Kantonsverfassung zu erarbeiten. Der Kommission gehörten Expo-\n\nnentinnen und Exponenten der Behörden des Kantons und der Gemeinden, der kantonalen Parteien (inkl. \n\nJungparteien) sowie Vertreterinnen und Vertreter der Bevölkerung an. \n\n \n\nDer Regierungsrat trug der Verfassungskommission auf, die verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu den \n\nStrukturen von Kanton und Gemeinden und zu den politischen Rechten umfassend zu prüfen. Zudem lud er sie \n\nein, sich im Sinne eines minimalen Prüfungsumfangs mit folgenden zusätzlichen Themen auseinanderzuset-\n\nzen:  \n\n- Überprüfung der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden \n\n- Vorschläge für eine Neuausrichtung des kantonalen Finanzausgleichs \n\n- Systematische Neuordnung und Aktualisierung des Kapitels über die politischen Rechte \n\n- Einführung des fakultativen Finanzreferendums auf kantonaler Ebene \n\n- Überprüfung der verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien und der Fraktionen \n\n- Aktualisierung des Öffentlichkeitsprinzips \n\n- Überprüfung des Wahlorgans für Landammann und Obergericht \n\n- Prüfung der Schaffung einer unabhängigen Ombudsstelle \n\n  \n\nJenseits dieses Prüfprogramms machte der Regierungsrat keine Vorgaben und überliess es explizit der Ver-\n\nfassungskommission, weitere Verfassungsthemen aufzugreifen. Auch zur Ausgestaltung des Entwurfs setzte \n\nder Regierungsrat keine engen Grenzen, sondern beschränkte sich auf einzelne grundsätzliche Zielvorgaben. \n\nDemnach habe die neue Verfassung \n\n- praktikable und dauerhafte Lösungen zu aktuellen verfassungsrechtlichen Problemstellungen zu liefern, \n\n- angemessene Interessenausgleiche herzustellen, \n\n- ein kohärentes Ganzes zu bilden, \n\n- mit übergeordnetem Recht in Einklang zu stehen und \n\n- verständlich zu sein. \n\n \n\nAm stärksten betonte der Regierungsrat die Notwendigkeit, eine Balance zu finden: Sowohl Respekt gegen-\n\nüber geschichtlich gewachsenen Strukturen und tradierten Wertvorstellungen als auch Offenheit für Kritik und \n\nneue Lösungen seien erforderlich. \n\n \n\nDer Regierungsrat legte den gesamten Prozess auf maximale Transparenz aus. Sowohl die Plenumssitzungen \n\nwie auch sämtliche Unterlagen der Verfassungskommission waren öffentlich. Die Dokumentation ist im Internet \n\nverfügbar. Ein offizieller Berichterstatter begleitete die Verfassungskommission und versorgte die Medien mit \n\nPresserohstoff. Ein „Verfassungsbriefkasten“ bot Interessierten die Möglichkeit, Anregungen direkt der Verfas-\n\nsungskommission zu unterbreiten. \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 5/55 \n\nDie Verfassungskommission hielt am 8. November 2018 ihre konstituierende Sitzung ab und teilte sich für die \n\nVorbereitung der Diskussionen im Plenum in drei Arbeitsgruppen auf. Diese vertieften sich in die ihnen zuge-\n\nwiesenen Verfassungsthemen und erarbeiteten Thesenpapiere mit konkreten Vorschlägen zur Ausgestaltung \n\nder neuen Kantonsverfassung. Dabei beschäftigten sie sich auch mit Fragen und Anregungen aus dem „Ver-\n\nfassungsbriefkasten“. Im Verlauf von sieben halbtägigen Plenumssitzungen verabschiedete die Verfassungs-\n\nkommission bis im November 2019 über 200 Richtungsentscheide für die Ausgestaltung der neuen Verfas-\n\nsung. Gestützt auf diese Vorentscheide erarbeitete das Sekretariat der Verfassungskommission von November \n\n2019 bis August 2020 einen Verfassungsentwurf. Am 27. August 2020 nahm die Verfassungskommission ihre \n\nSitzungen wieder auf, um den nun ausformulierten Entwurf zu beraten, und änderte ihn im Zuge ihrer Beratun-\n\ngen an diversen Stellen. Am 22. Oktober 2020 verabschiedete sie einstimmig den von ihr bereinigten Entwurf \n\nfür eine totalrevidierte Kantonsverfassung und am 26. November 2020 verabschiedete sie die Erläuterungen \n\ndazu.  \n\n5. Regierungsrat \n\n \n\nDer Entwurf der Verfassungskommission und die Erläuterungen bildeten die Grundlage für die Diskussion und \n\nBeschlussfassung im Regierungsrat. Der Regierungsrat liess den Entwurf formal, fachspezifisch und sprachlich \n\nüberprüfen und nahm gestützt darauf punktuelle Korrekturen und Präzisierungen vor. Ein Aspekt war dabei, \n\nden Entwurf in Überstimmung zu bringen mit der Systematik und Begrifflichkeit des Bundesrechts – insbeson-\n\ndere im Aufgabenteil. An einigen wenigen Stellen passte er den Entwurf der Verfassungskommission aufgrund \n\neiner politischen Würdigung an:  \n\n-  Art. 56 (Beibehaltung des Auftrag zur Milderung von Wirtschaftskrisen) \n\n- Art. 88 i.V.m. Art. Art. 102 (Wahl des Regierungspräsidiums durch den Regierungsrat und nicht durch den \n\nKantonsrat)  \n\n- Art. 133 Abs. 1 (Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern) \n\n \n\nVereinzelt ergänzte der Regierungsrat den Entwurf der Verfassungskommission auch mit Variantenvorschlä-\n\ngen, um ein genaueres Bild der verschiedenen Haltungen zu bekommen: \n\n- Präambel: Variante mit Gottesbezug \n\n- Diskriminierungsverbot (Art. 8): Variante mit generellem Diskriminierungsverbot \n\n- Volksdiskussion (Art. 98): Variante mit Streichung der Volksdiskussion \n\n- Ombudsstelle (Art. 120): Variante mit verpflichtender Ombudsstelle für Gemeinden \n\n \n\nDie Einzelheiten werden in den Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen näher erklärt.  \n\n6. Gegenvorschlag zur Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ \n\n \n\nAm 20. März 2018 reichte ein Initiativkomitee die Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ ein. Die \n\nInitiative verlangt in Form einer ausgearbeiteten Vorlage eine Änderung der Kantonsverfassung,  \n\n- wonach die Gemeinden in der Verfassung nicht mehr aufgezählt werden,  \n\n- wonach bestimmt wird, dass der Kanton Zusammenschlüsse von Gemeinden fördert und unterstützt und \n\ndas Gesetz das Nähere regelt, \n\n- und wonach der bisherige Bestand und das bisherige Gebiet der Gemeinden weiterhin gelten bis zum \n\nInkrafttreten eines entsprechenden Gesetzes. \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 6/55 \n\nMit Beschluss vom 4. Dezember 2018 überwies der Regierungsrat die Volksinitiative dem Kantonsrat zur Be-\n\nhandlung. Der Kantonsrat erklärte die Volksinitiative an seiner Sitzung vom 25. Februar 2019 für gültig und \n\nwies sie an den Regierungsrat zurück mit dem Auftrag, einen direkten Gegenvorschlag auszuarbeiten (Amts-\n\nblatt 2019, S. 264). \n\n \n\nMit Rücksicht auf die laufenden Entwurfsarbeiten der Verfassungskommission wartete der Regierungsrat mit \n\nder Umsetzung dieses Auftrags zu, bis die Richtungsentscheide der Kommission vorlagen. Gestützt auf die \n\nvorläufigen Ergebnisse der Verfassungskommission schickte der Regierungsrat im August 2020 drei Varianten \n\nfür einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative in die Vernehmlassung.  \n\n \n\nVariante 1 sieht die Reduktion der Anzahl Gemeinden von heute 20 auf neu 4 vor (starke Reduktion). Variante \n\n2 sieht die Reduktion der Anzahl Gemeinden von heute 20 auf neu 4 bis 16 Gemeinden vor (mittlere Redukti-\n\non). Variante 3 umfasst die Streichung der Gemeindenamen aus der Verfassung, die Vorgabe, dass Bestand \n\nund Gebiet der Gemeinden durch Gesetz zu regeln seien, und die Aufnahme einer neuen Rechtsgrundlage in \n\nder Verfassung betreffend administrative und finanzielle Unterstützung von Gemeindefusionen (keine Redukti-\n\non). Überdies sollen Bestands- und Gebietsänderungen der Zustimmung durch die davon betroffenen Ge-\n\nmeinden bedürfen. \n\n \n\nDie Variante 3 des Gegenvorschlags des Regierungsrates entspricht inhaltlich den von der Verfassungskom-\n\nmission gefassten Richtungsentscheiden und dem hiermit unterbreiteten Vernehmlassungsentwurf. \n\n \n\nDie Vernehmlassungsfrist zu den Gegenvorschlagsvarianten dauerte bis zum 5. November 2020. Die Auswer-\n\ntung der Vernehmlassungseingaben ist noch im Gang. Der Regierungsrat wird den Gegenvorschlag zur Volks-\n\ninitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ noch im Frühling 2021 an den Kantonsrat überweisen. Die Volks-\n\nabstimmung über Volksinitiative und Gegenvorschlag wird 2022 stattfinden. Gemäss der aktuellen Zeitplanung \n\nfür die Totalrevision der Kantonsverfassung (vgl. S. 55) würde die Abstimmung zur neuen Kantonsverfassung \n\nrund ein Jahr später stattfinden. \n\n \n\nDa also der politische Prozess über die Reform der Gemeindestrukturen der Totalrevision der Kantonsverfas-\n\nsung zeitlich vorausgeht, ist zu diesem Zeitpunkt nicht entscheidend, welche Regelungsvariante im Vernehm-\n\nlassungsentwurf steht – ob starke Reduktion, mittlere Reduktion oder keine Reduktion. Entscheidend wird sein, \n\nwas die Stimmberechtigten in der Volksabstimmung voraussichtlich im Jahr 2022 über die Vorlage zur Ge-\n\nmeindestrukturreform beschliessen werden. Der Entwurf zur Totalrevision der Kantonsverfassung wird in der \n\nFolge auf geeignete Art und Weise angepasst, damit er mit dem Volksentscheid zu den Gemeindestrukturen \n\nim Einklang steht. Je nach Ausgang der Volksabstimmung können punktuelle Anpassungen (insb. betreffend \n\nArt. 3 und Art. 123) oder besondere Übergangsvorschriften erforderlich sein. Eine detaillierte Prüfung des Ver-\n\nfassungsentwurfs hat ergeben, dass diese Anpassungen ohne weiteres vor der zweiten Lesung im Kantonsrat \n\nvorgenommen werden können. \n\n \n\n  \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 7/55 \n\nB. Kennzeichen des neuen Verfassungsentwurfs \n\n1. Nachführung und Neuerungen \n\n \n\nDer Entwurf präsentiert sich im Vergleich zur Verfassung von 1995 inhaltlich, sprachlich und systematisch \n\nüberarbeitet und an neue Rechtsentwicklungen angepasst. In diesem Sinne hat er in weiten Teilen die Züge \n\neiner Aktualisierung. Unter diesem Aspekt gilt es, das formelle (geschriebene) Verfassungsrecht mit dem mate-\n\nriellen Verfassungsrecht in Einklang zu bringen. Der Entwurf geht jedoch deutlich über eine blosse Aktualisie-\n\nrung in diesem Sinne hinaus, indem er von Anfang bis Schluss mit bedeutenden inhaltlichen Neuerungen auf-\n\nwartet. Diese Neuerungen haben zum Teil den Charakter einer Konkretisierung von bereits bestehenden Ver-\n\nfassungsnormen. So wird zum Beispiel der Schutzgehalt der Grundrechte an mehreren Stellen ausführlicher \n\numschrieben. Andere Neuerungen bestehen darin, dass eine bis anhin auf Gesetzesstufe geregelte Frage auf \n\ndie Verfassungsstufe gehoben wird (so z.B. der grundsätzliche Anspruch auf unentgeltliche Akteneinsicht oder \n\ndas Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern) oder aber es wird umgekehrt eine in der geltenden Verfas-\n\nsung verankerte Norm „herabgestuft“ und dem Gesetzgeber zur Regelung überlassen (z.B. die Regelung der \n\nVoraussetzungen für die Haftung des Gemeinwesens für rechtmässig verursachte Schäden). Die zahlreichen \n\nNeuerungen dieser Art sind bedeutsam, weil sie die Steuerungskraft der Verfassung verbessern. Von politi-\n\nschem Gewicht dürften sie jedoch höchstens in Ausnahmefällen sein.  \n\n \n\nEine erhebliche Anzahl der Neuerungen lassen dagegen eine intensive politische Diskussion erwarten, weil sie \n\netwa politisch aktuelle Themen aufgreifen (z.B. Klimawandel, Energiepolitik), wesentliche Änderungen in der \n\nOrganisation der kantonalen Behörden vorsehen (z.B. die achtjährige Amtsdauer für Mitglieder der Gerichte; \n\neine neue verwaltungsunabhängige Ombudsstelle oder die neue Wahlvorbereitungskommission für gerichtli-\n\nche Behörden), die Vertretung der politischen Interessengruppen im Kanton beeinflussen (z.B. die Wahl des \n\nKantonsrates im Proporzverfahren) oder zentral sind für die persönliche Identifikation als Teil der Gemeinschaft \n\nvon Appenzell Ausserrhoden (z.B. Präambel, Regierungspräsidium statt „Landammann“, Verankerung des \n\nWappens in der Verfassung). \n\n2. Hauptstossrichtungen \n\n \n\nWeiterführung von Bewährtem: Obwohl der vorgelegte Verfassungsentwurf in Systematik und Sprache etwas \n\nNeues darstellt, sollte nicht übersehen werden, dass die Regelungen der geltenden Kantonsverfassung zu \n\ngrossen Teilen übernommen wurden. An vielen Stellen wurde sogar der aktuelle Wortlaut der geltenden Kan-\n\ntonsverfassung übernommen (z.B. Art. 1 Abs. 1, Art. 24, Art. 33). Entscheidender als die punktuelle Überein-\n\nstimmung in den Details ist jedoch die Kontinuität in den grossen Linien: So bleibt beispielsweise das Selbst-\n\nverständnis des Kantons als freiheitlicher, demokratischer und sozialer Rechtsstaat erhalten. Mehr noch: Der \n\nvorliegende Entwurf verwirklicht diese Grundausrichtung im „Hier und Jetzt“, in dem er zum Beispiel die rechts-\n\nstaatlichen Grundsätze prägnanter fasst, die Grundrechte aktualisiert, die Sozialziele und die sozialen Aufga-\n\nbenartikel erweitert die Volksrechten präzisiert (z.B. Erweiterung des Vernehmlassungsrechts, Frist für Unter-\n\nschriftensammlung bei Volksinitiativen, Bestimmung zur Verantwortung der Stimmberechtigten). Grosse Über-\n\neinstimmung mit der geltenden Kantonsverfassung besteht aber auch bei den kantonalen Behörden. Deren \n\nFunktionen und das Zusammenspiel bleiben im Wesentlichen gleich. Hier baut der Entwurf auf der erst kürzlich \n\nerfolgten Reform der Staatsleitung auf. Moderate Anpassungen bringen aber auch hier gewisse Optimierungen \n\n(z.B. Präzisierung der Stellung der obersten Behörden, Präzisierung der Rechtsetzungskompetenzen, Präzisie-\n\nrung des Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat). Weitgehende inhaltliche Kontinuität ist auch bei der Rege-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 8/55 \n\nlung des Gemeindewesens, der Finanzordnung oder den weiteren Körperschaften des öffentlichen Rechts \n\nfestzustellen. Zu den Eigenheiten von Appenzell Ausserrhoden gehört auch, dass die Verfassung keinen \n\nHauptort festlegt. An dieser Eigenheit wird festgehalten. \n\n \n\nStärkung der Volksrechte und der Funktionsfähigkeit der Behörden: Die Stärkung der Volksrechte und der \n\nBehörden ist eine Hauptstossrichtung, die im Entwurf an vielen Stellen zum Ausdruck kommt. Ein Ausbau der \n\nVolksrechte wird beispielsweise angestrebt mit der Herabsetzung des aktiven Stimmrechtsalters auf 16 Jahre, \n\nmit der Einführung des (bedingten) Ausländerstimmrechts auf kantonaler Ebene und mit der Einführung des \n\nProporzverfahrens für die Wahl der Kantonsratsmitglieder. Eine Stärkung der Volksrechte wird auch angestrebt \n\nmit dem fakultativen Finanzreferendum, wonach Ausgaben einer gewissen Höhe neu nicht mehr dem obligato-\n\nrischen, sondern dem fakultativen Referendum unterstehen. Diese Regelung führt unter dem Strich zwar dazu, \n\ndass weniger Volksabstimmungen über Ausgabenbeschlüsse durchgeführt werden. Die Einführung des fakul-\n\ntativen Referendums ist dennoch als Stärkung der Volksrechte zu verstehen, weil erstens eine Volksabstim-\n\nmung in strittigen Fällen möglich bleibt und zweitens die Stimmberechtigten nicht mit unbestrittenen Vorlagen \n\nbeschäftigt werden. Es geht somit um eine Konzentration aufs Wesentliche. In die gleiche Richtung zielt der \n\nEntwurf auch mit der Wahl des Obergerichts durch den Kantonsrat und der Wahl des Regierungspräsidiums \n\ndurch den Regierungsrat. Unbestrittene Wahlgänge, welche oft mangels Gegenkandidaturen gar keine Aus-\n\nwahl bieten, sollen den Stimmberechtigten erspart bleiben. \n\n \n\nWie bereits oben angedeutet, enthält der neue Entwurf im Behördenteil zahlreiche Präzisierungen und einige \n\nmoderate Anpassungen, welche die Funktionsfähigkeit der Behörden stärken sollen. Darunter fallen beispiels-\n\nweise die Präzisierung der Aufsichtsaufgabe des Kantonsrates (Art. 87), der Stellung des Regierungsrates im \n\nKantonsrat (Art. 97), des Kollegialprinzips im Regierungsrat (Art. 101) oder der Gliederung der kantonalen \n\nVerwaltung (Art. 110 Abs. 1). Wesentlich grundlegender als solche punktuelle Anpassungen ist, dass die Mit-\n\nglieder des Obergerichts neu durch den Kantonsrat gewählt werden und die Amtsdauer der Gerichts- und \n\nSchlichtungsbehörden acht statt vier Jahre betragen soll. Dies ist neben der Etablierung einer Wahlvorberei-\n\ntungskommission für die gerichtlichen Organe (Art. 116) ein grosser Schritt zur Stärkung der Unabhängigkeit \n\nder Rechtsprechung. Weitere Neuerungen sind die Einführung einer Ombudsstelle (Art. 120), die Präzisierung \n\nvon Stellung und Auftrag der weiteren kantonalen Behörden (Art. 117 ff.) oder die Verankerung eines Transpa-\n\nrenzartikels mit einem allgemeinen und grundsätzlich kostenlosen Recht auf Akteneinsicht (Art. 83). \n\n \n\nSolidarität und Offenheit: Gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. g des Verfassungsentwurfs setzen sich Kanton und Ge-\n\nmeinden dafür ein, dass sich alle in gegenseitiger Toleranz, Achtung und Solidarität zusammenleben. Dieses \n\nAnliegen kommt nicht nur im Artikel zu den Sozialzielen zum Vorschein, sondern auch in der Präambel, bei \n\nden Sozialrechten (Art. 16‒17), bei der Bestimmung zur Selbst- und Mitverantwortung (Art. 32), bei den \n\nGrundsätzen zur Aufgabenerfüllung (Art. 34 Abs. 1) und in zahlreichen Aufgabenartikeln (z.B. Art. 49 ff.). Ein \n\nstarker Ausdruck dieser Solidarität ist auch die Sorge um die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen \n\nzugunsten der künftigen Generationen. Dieses Anliegen ist bereits in der geltenden Kantonsverfassung veran-\n\nkert und wird durch diverse Neuerungen im vorliegenden Entwurf verstärkt. Beispiele dafür sind die Veranke-\n\nrung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes in Art. 34 Abs. 2, die Einführung eines Aufgabenartikels zur Begrenzung \n\ndes Klimawandels und zur Bewältigung seiner Folgen (Art. 39), sowie die Festlegung konkreter Ziele für Ener-\n\ngieeffizienz, für die Reduktion von Treibhausgasemissionen und für die Entwicklung erneuerbarer Energien \n\n(Art. 44 Abs. 2). \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 9/55 \n\nEng verwandt mit Solidarität ist die Offenheit gegenüber Mitmenschen. Diese Grundhaltung kommt im vorlie-\n\ngenden Entwurf durch zahlreiche Neuerungen zum Ausdruck: \n\n- Präambelvariante, die im Interesse eines möglichst breiten Konsenses auf religiöse Begrifflichkeiten ver-\n\nzichtet; \n\n- Variante mit einer Präzisierung und begrifflichen Erweiterung des Diskriminierungsverbots (Art. 8); \n\n- Verwendung eines inhaltlich offenen Familienbegriffs (Art. 51); \n\n- Herabsetzung des aktiven Stimmrechtsalters auf 16 Jahre (Art. 65; 126); \n\n- Einführung eines bedingten Ausländerstimmrechts auf kantonaler Ebene (Art. 65); \n\n- Öffnung der Volksdiskussion für alle natürlichen und juristischen Personen (Art. 98). \n\n3. Systematik und Sprache \n\n \n\nDie Systematik des neuen Verfassungsentwurfs bereinigt die Unstimmigkeiten, die aufgrund der Abschaffung \n\nder Landsgemeinde entstanden sind, und geht in verschiedenen Punkten eigene Wege. So gibt es zum Bei-\n\nspiel im neuen Entwurf keinen Abschnitt „Sozialrechte und Sozialziele“. Stattdessen sind die Sozialrechte bei \n\nden Grundrechten zu finden und die Sozialziele erscheinen im einleitenden Kapitel zu den Staatsaufgaben. \n\nNeu ist auch, dass die Einwohnergemeinden systematisch der Finanzordnung vorangestellt werden. Dennoch \n\nbleibt der Einfluss der geltenden Kantonsverfassung auf den neuen Entwurf auch in systematischen Fragen \n\ngross. So ist der Aufbau in den wichtigsten Zügen gleich geblieben und es wird weiterhin eine flache Gliede-\n\nrungsstruktur verwendet (nur zwei Gliederungsebenen). \n\n \n\nDer neue Verfassungsentwurf wurde im Bewusstsein redigiert, dass die geltende Kantonsverfassung nicht \n\nzuletzt in Sprache und Stil ein Vorbild ist. Sie ist geprägt von einem verständlichen Ausdruck, von einprägsa-\n\nmen Sätzen und vom Mut, nur das Wesentliche zu sagen. In diesem Sinne haben die Urheberinnen und Urhe-\n\nber der geltenden Kantonsverfassung das „Ausserrhodische“ getroffen und gezeigt, dass der Kern der Verfas-\n\nsungsgebung darin besteht, einen Text zu schaffen, der Überzeugungskraft hat. Der neue Entwurf fasst Vieles \n\nin eigene Worte, doch er bleibt dem Ausserrhoder Stil der geltenden Kantonsverfassung stark verpflichtet. Im \n\nÜbrigen wurden die Begrifflichkeiten insbesondere im Aufgabenteil in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht \n\ngebracht. \n\n  \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 10/55 \n\nC. Wichtigste Neuerungen \n\n \n\nDer Entwurf enthält eine grosse Zahl von kleineren und grösseren Neuerungen:  \n\n- Neue Präambel in einer Variante mit (Variante B) und ohne Gottesanrufung (Variante A); \n\n- Umschreibung des Staatsgebiets (Art. 1 Abs. 3); \n\n- Aufnahme des Kantonswappens (Art. 1 Abs. 4); \n\n- Zwei Entwurfsvarianten zum Diskriminierungsverbot: \n\n- Ergänzung des Diskriminierungsverbots um folgende vor Diskriminierung besonders geschützter Merk-\n\nmale: Genetische Merkmale, ethnische und soziale Herkunft, soziale Stellung, sexuelle Orientierung, \n\nBehinderung, Geschlechtsidentität, Geschlechtsmerkmale sowie Geschlechtsausdruck (Variante A) \n\n- Verankerung eines generellen und umfassenden Diskriminierungsverbots ohne beispielhafte Aufzählung \n\n(Variante B); \n\n- Verankerung einer Pflicht der Behörden, Petitionen begründet zu beantworten (Art. 22 Abs. 2); \n\n- Verpflichtung des Gesetzgebers, geeignete Schutzmassnahmen für Personen vorzusehen, die der zu-\n\nständigen Stelle in guten Treuen gesetzwidriges Verhalten melden (Art. 22 Abs. 3); \n\n- Ausbau des Sozialzielekatalogs (Art. 36); \n\n- Verpflichtung von Kanton und Gemeinden zur Bekämpfung der Erderwärmung und zur Erreichung der \n\nKlimaneutralität beizutragen und Vorsorge gegen die negativen Folgen des Klimawandels zu treffen \n\n(Art. 39); \n\n- Beschränkung der Übertragung der Wasserversorgung auf Dritte (Art. 43 Abs. 2); \n\n- Verankerung der Ziele für eine 2000-Watt-Gesellschaft (Art. 44 Abs. 2); \n\n- Förderung des gesellschaftlichen Zusammenlebens als staatliche Aufgabe (Art. 52); \n\n- Aufgaben von Kanton und Gemeinden in den Bereichen digitale Information und Kommunikation (Art. 61); \n\n- Stimmrechtsalter 16 für das aktive Stimm- und Wahlrecht (Art. 65 Abs. 1 und 126 Abs. 1); \n\n- bedingtes Ausländerstimmrecht auf kantonaler Ebene (Art. 65 Abs. 2); \n\n- Einreichungsfrist für Volksinitiativen von sechs Monaten (Art. 69 Abs. 2); \n\n- Fakultatives Finanzreferendum (Art. 74 Abs. 1 lit. c); \n\n- Verlängerung der Amtsdauer von Mitgliedern der Gerichte und Schlichtungsbehörden auf acht Jahre \n\n(Art. 77 Abs. 2 i.V.m. Art. 116 Abs. 2); \n\n- Regelung der Grundzüge der Unvereinbarkeiten auf Verfassungsstufe und Auftrag an den Gesetzgeber, \n\nweitere Unvereinbarkeiten festzulegen (Art. 78); \n\n- Erweiterung des Vernehmlassungsrechts (Art. 81 Abs. 2); \n\n- Verankerung eines voraussetzungslosen Anspruchs auf grundsätzlich kostenlose Akteneinsicht \n\n(Art. 83 Abs. 2); \n\n- Wechsel von einem majorzgeprägten Mischsystem zum Proporzverfahren für die Wahl des Kantonsrates \n\n(Art. 86); \n\n- Verzicht auf Festlegung, dass der Kantonsrat das gesamte Büro wählt; Beschränkung auf Wahl des Präsi-\n\ndiums des Kantonsrates (Art. 88 Abs. 1 lit. a); \n\n- Wahl der Mitglieder des Obergerichts durch den Kantonsrat (Art. 88 Abs. 1 lit. c); \n\n- Vorbereitung der Wahlen von Mitgliedern der Gerichte und Schlichtungsbehörden durch eine Wahlvorbe-\n\nreitungskommission (Art. 116); \n\n- Beschränkung des Verordnungsrechts des Kantonsrates auf Fälle mit ausdrücklicher Ermächtigung in \n\nVerfassung oder Gesetz (Art. 89 Abs. 3); \n\n- Wechsel der Bezeichnung des Regierungspräsidiums von „Landammann“ zu „Regierungspräsidentin oder \n\nRegierungspräsident“ und Wahl des Präsidiums durch den Regierungsrat selbst (Art. 102); \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 11/55 \n\n- Erweiterung der verfassungsrechtlichen Vorgaben für weitere Träger staatlicher Aufgaben (Art. 111); \n\n- verfassungsrechtliche Verankerung der Aufgaben der Datenschutzbehörde (Art. 119); \n\n- Einführung einer kantonalen Ombudsstelle (Art. 120); \n\n- Streichung der Gemeindenamen bei gleichzeitiger Verankerung einer Bestandsgarantie sowie einer \n\nRechtsgrundlage für die Unterstützung von Gemeindefusionen durch den Kanton (Art. 123); \n\n- Möglichkeit der Einführung einer Amtszeitbeschränkung für das Gemeindepräsidium (Art. 127); \n\n- verfassungsrechtliches Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern (Art. 133 Abs. 1); \n\n- verfassungsrechtliche Verankerung des Lastenausgleichs unter den Gemeinden (Art. 136 Abs. 2);  \n\n- Verfassungsrechtliche Voraussetzungen für die Anerkennung privatrechtlicher Religionsgemeinschaften \n\n(Art. 139 Abs. 2). \n\n  \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 12/55 \n\nD. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen \n\nPräambel \n\n \n\nVariante A des Entwurfs für eine neue Präambel nimmt keinen Bezug mehr auf Gott oder andere religiös kon-\n\nnotierte Begriffe (wie z.B. Schöpfung). Sie nimmt damit Rücksicht darauf, dass viele Einwohnerinnen und Ein-\n\nwohner des Kantons eine säkulare Grundhaltung haben. Die Entwurfsvariante verfolgt damit das Anliegen, \n\nmöglichst niemanden auszuschliessen. \n\n \n\nDie Präambel benennt zum Einstieg die verfassungsgebende Gemeinschaft: die Stimmberechtigten. Diese \n\nBezeichnung ist geschlechtsneutral und zugleich präziser als etwa das „Volk“ oder „Frauen und Männer von \n\nAppenzell Ausserrhoden“. \n\n \n\nAuch wenn der Gottesbezug wegfällt, betont die Präambel ein realistisches und von Demut geprägtes Selbst-\n\nverständnis, die Verantwortung gegenüber der Umwelt, die gesellschaftliche Einbettung des Einzelnen und die \n\ngemeinsame Verantwortung, zum Wohl jedes einzelnen Menschen zu schauen. Auf dieser Grundlage formu-\n\nliert die Präambel sodann den Willen, den Lebensraum und die Rechte aller zu schützen. \n\n \n\nEs folgt zuletzt eine Beschlussformel. Es heisst nicht mehr „geben uns folgende Verfassung“, weil sich die \n\nKantonsverfassung nicht nur an die Stimmberechtigten richten, sondern alle Menschen im Kanton einschlies-\n\nsen soll. \n\n \n\nDer Regierungsrat fügt dem Entwurf der Verfassungskommission eine weitgehend gleichlautende Präambel-\n\nVariante mit Gottesbezug bei (Variante B). Ihm geht es darum, dass eine ausführliche Diskussion zur Frage, \n\nob eine Gottesanrufung angebracht ist, stattfinden kann. \n\n1. Grundlagen \n\n \n\nDas einleitende Kapitel behandelt Grundlegendes. Es erklärt zunächst, was der Kanton Appenzell Ausserrho-\n\nden ist (Art. 1), wie er zum Bund, den anderen Kantonen und Gemeinwesen steht (Art. 2) und dass er in Ein-\n\nwohnergemeinden gegliedert ist (Art. 3). Sodann verpflichtet es diesen so umrissenen Kanton auf die Prinzi-\n\npien der Rechtsstaatlichkeit (Art. 4) und Gewaltenteilung (Art. 5). Zuletzt wird festgehalten, welches Gemein-\n\nwesen primär über Einbürgerungen entscheidet (Art. 6). \n\n \n\nArt. 1 Der Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\nArt. 1 konstituiert den Kanton Appenzell Ausserrhoden als eigenständiges Staatswesen. Er beschreibt ihn als \n\neinen Rechtsstaat, der freiheitlich, demokratisch und sozial ist. Dieser Satz wurde unverändert aus der gelten-\n\nden Kantonsverfassung übernommen. \n\n \n\nNeu ist hingegen Abs. 2. Dieser greift zwei konstitutive Elemente der Staatlichkeit auf – die Staatsgewalt und \n\ndas Staatsvolk – und klärt ihr gegenseitiges Verhältnis: Die Staatsgewalt geht vom Volk aus. Das bedeutet, \n\ndass die Befugnis des Kantons, verbindliche Entscheide für die Allgemeinheit zu treffen und durch Zwang \n\ndurchzusetzen, von den Einwohnerinnen und Einwohnern des Kantons ausgeht. Darin klingt der Gedanke der \n\nVolkssouveränität an (ANDREA TÖNDURY, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, \n\nArt. 1 Rz. 11) und es kommt zum Ausdruck, dass staatliches Handeln demokratisch legitimiert sein muss. \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 13/55 \n\nDie Staatsgewalt geht somit nicht nur von den Stimmberechtigten aus, sondern vom ganzen Volk (allen Ein-\n\nwohnerinnen und Einwohnern des Kantons). Die Staatsgewalt braucht deshalb mehr als nur den Rückhalt der \n\nim Moment Stimmberechtigten. Sie muss in gewissem Sinne „von allen und für alle“ sein. Ausgeübt wird sie \n\njedoch durch eine klar definierte Teilmenge des Volkes: die Stimmberechtigten und die Behörden. Dadurch \n\nwerden bereits die direkte Demokratie sowie eine Teilung der Staatsgewalt vorgespurt. \n\n \n\nAnstelle einer namentlichen Aufzählung der Gemeinden von Appenzell Ausserrhoden definiert Abs. 3 das Ho-\n\nheitsgebiet des Kantons neu als das Gesamtgebiet seiner Gemeinden. Auf diese Weise bleibt Abs. 3 offen für \n\nzukünftige Änderungen in Anzahl und Benennung der Gemeinden. \n\n \n\nNeu ist auch die Aussage in Abs. 4, wonach der Kanton ein eigenes Wappen führt. Dieses ist in Anhang 1 des \n\nVerfassungsentwurfs abgebildet und hilft so, den Kanton Appenzell Ausserrhoden auch bildlich vorzustellen. \n\n \n\nAnders als in den meisten anderen Kantonen verzichtet der Entwurf auch weiterhin auf die Bezeichnung eines \n\nHauptorts. Diese Ausserrhoder Eigenheit trägt der geschichtlichen Entwicklung des Kantons mit der besonde-\n\nren Bedeutung der alten Landsgemeindeorte und insbesondere von Trogen als Sitz der Justiz Rechnung. \n\n \n\nArt. 2 Verhältnis zum Bund und anderen Gemeinwesen \n\nArt. 2 enthält ausgewählte Kernaussagen zum Verhältnis des Kantons zum Bund und anderen Gemeinwesen. \n\nIm Inhalt und in der Wortwahl bleibt Art. 2 bei dem, was in Art. 1 Abs. 2 KV steht. Art. 2 ist am besten verständ-\n\nlich im Verhältnis zur Bundesverfassung, welche die Kernaussagen von Art. 2 des Entwurfs ebenfalls enthält:  \n\n- Eigenständigkeit des Kantons als Teil der Schweizerischen Eidgenossenschaft (vgl. Art. 1, 3 und 47 BV); \n\n- Mitwirkung an der Willensbildung im Bund (vgl. Art. 45 BV); \n\n- Zusammenarbeit mit dem Bund, anderen Kantonen und dem benachbarten Ausland (vgl. Art. Art. 44 \n\nAbs. 1 BV; Art. 48 f. BV; Art. 56 BV). \n\n \n\nArt. 3 Gliederung \n\nDie Gliederung des Kantons in Einwohnergemeinden, die sich selbst verwalten, ist ein grundlegendes Merkmal \n\ndes Kantons. In Art. 2 KV wird diese Gliederung durch die Aufzählung der Gemeindenamen ersichtlich. Da die \n\nGemeindenamen künftig nicht mehr in der Verfassung, sondern im Gesetz geregelt werden sollen (mehr dazu \n\nbei Art. 123), wird diese Gliederung des Kantons neu in allgemeiner Form festgehalten. \n\n \n\nArt. 4 Rechtsstaatliche Grundsätze \n\nDie rechtsstaatlichen Grundsätze in Art. 4 sind im Wortlaut identisch mit Art. 5 Abs. 1‒3 BV. Sie sind bereits in \n\nder geltenden Kantonsverfassung enthalten. Neu stehen sie am Anfang der Verfassung, weil sie nicht nur für \n\nkantonale Behörden verbindlich sind, sondern auch für die Gemeinden, die weiteren öffentlich-rechtlichen Kör-\n\nperschaften sowie alle übrigen Träger öffentlicher Aufgaben. \n\n \n\nArt. 5 Gewaltenteilung \n\nWie die rechtsstaatlichen Grundsätzen stellt Art. 5 den Grundsatz der Gewaltenteilung an den Anfang der Ver-\n\nfassung. Die Gewaltenteilung dient kurz gefasst dazu, Machtmissbrauch durch den Staat zu verhindern. Zu \n\ndiesem Zweck wird staatliche Macht begrenzt, auf verschiedene Organe aufgeteilt und kontrolliert (vgl. \n\nGIOVANNI BIAGGINI, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 3 Rz. 5). Wie die \n\nGewaltenteilung im Kanton Appenzell Ausserrhoden konkret umgesetzt wird, ergibt sich nicht aus dem allge-\n\nmeinen Grundsatz in Art. 5, sondern aus zahlreichen Einzelvorschriften. Zentral für die Verwirklichung der \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 14/55 \n\nGewaltenteilung sind zum Beispiel Regelungen zur Ausgestaltung der Volksrechte, zu den Zuständigkeiten der \n\nkantonalen Behörden, zu den Unvereinbarkeiten, zum Ausstand, zur Aufsicht oder zur Unabhängigkeit der \n\nRechtsprechung. \n\n \n\nWeder die geltende Kantonsverfassung, noch der Entwurf kennen eine strikte Trennung der klassischen \n\nStaatsfunktionen (Rechtsetzung, Rechtsprechung und Rechtsanwendung). So ist beispielsweise der Kantons-\n\nrat nicht ausschliesslich zuständig für die Rechtsetzung, auch der Regierungsrat hat bedeutende Rechtset-\n\nzungskompetenzen. Zudem zieht der Kantonsrat den Regierungsrat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren \n\nstark mit ein (vgl. insbesondere die Unterbreitung von Gesetzesentwürfen durch den Regierungsrat). Ähnlich \n\nverschränkt sind die Finanzkompetenzen des Kantons- und Regierungsrates oder ihre Zuständigkeiten bei den \n\nAussenbeziehungen. Dieser Tatsache trägt Art. 5 Abs. 2 Rechnung, wonach die Behörden im Rahmen ihrer \n\nZuständigkeiten zusammenwirken. Dieses Zusammenwirken führt zu einem Dialog unter den Behörden, zu \n\neiner gegenseitigen Infragestellung der Entscheide und so zu einer gegenseitigen Machthemmung. Art. 5 \n\nAbs. 2 statuiert zugleich auch den Grundsatz der Kooperation. Letztlich hängt die Funktionsfähigkeit und Effek-\n\ntivität des Staates von der Fähigkeit seiner Behörden ab, zusammenzuarbeiten. \n\n \n\nArt. 6 Bürgerrechte \n\nArt. 6 wurde inhaltlich von der geltenden Kantonsverfassung übernommen. Es wurde lediglich der Begriff \n\n„Landrecht“ zu „Kantonsbürgerrecht“ geändert. Art. 6 Abs. 1 bringt zum Ausdruck, dass der primäre Entscheid \n\nüber Einbürgerungen bei den Gemeinden liegt. \n\n2. Grundrechte \n\n \n\nDer Grundrechtskatalog der geltenden Kantonsverfassung ist zu grossen Teilen aktuell geblieben. Grund dafür \n\nist erstens, dass die geltende Kantonsverfassung im Jahr 1995 einen vollständigen Grundrechtskatalog in Kraft \n\nsetzte, und zweitens, dass das Bundesgericht seit der Kodifikation der ungeschriebenen Grundrechte in der BV \n\nvon 1999 keine neuen Grundrechte mehr anerkannt hat (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Entstehung und Entwicklung \n\nder Grundrechte in der Schweiz, in: Oliver Diggelmann/Maya Hertig Randall/Benjamin Schindler (Hrsg.), Ver-\n\nfassungsrecht der Schweiz, Band II, Zürich/Basel/Genf 2020, S. 1174). Stattdessen hat das Bundesgericht die \n\nin der BV und der EMRK verankerten Grundrechte konkretisiert und weiterentwickelt. Auch der neue Grund-\n\nrechtskatalog schafft keine bis anhin unbekannten Grundrechte. Er aktualisiert und präzisiert hauptsächlich die \n\nSprache und enthält punktuelle Neuerungen innerhalb der bereits bekannten Grundrechte. Der Gehalt der \n\nGrundrechte in diesem Entwurf erschliesst sich in aller Regel aus der Rechtsprechung und Lehre zu den ent-\n\nsprechenden Grundrechten in der BV oder der EMRK. Die Erläuterungen bilden dieses umfassende Regelwerk \n\nnicht ab. Sie erklären im Wesentlichen die Neuerungen gegenüber der geltenden Kantonsverfassung und ver-\n\ntiefen Bestimmungen, die gegenüber dem übergeordneten Recht einen selbständigen Gehalt aufweisen. In \n\nsystematischer Hinsicht ist neu am Grundrechtskapitel, dass die Sozialrechte (Art. 16‒18) in diesem Kapitel \n\naufgeführt sind (ein Kapitel „Sozialrechte und Sozialziele“ gibt es nicht mehr). Auch die Reihenfolge der einzel-\n\nnen Grundrechte wurde verändert. \n\n \n\nArt. 7 Menschenwürde \n\nArt. 7 ist identisch mit Art. 4 KV wie auch mit Art. 7 BV. \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 15/55 \n\nArt. 8a Rechtsgleichheit; Diskriminierungsverbot (Variante A) \n\nAbs. 1 statuiert den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Der Grundsatz verlangt, dass Ungleichbehandlungen \n\ndurch Behörden durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein müssen. \n\n \n\nAbs. 2 führt das in Art. 5 Abs. 2 KV verankerte Diskriminierungsverbot weiter. Eine Diskriminierung liegt ge-\n\nmäss Rechtsprechung des Bundesgericht vor, „wenn eine Person ungleich behandelt wird allein auf Grund \n\nihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklich-\n\nkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird“ (BGE 138 I 217, E. 3.3.3 S. 221). Bereits \n\ndie geltende Kantonsverfassung zählt zahlreiche durch bestimmte Eigenschaften erkennbare Gruppen auf, die \n\nin der Vergangenheit ausgegrenzt wurden oder gegenwärtig immer noch tendenziell von Ausgrenzung betrof-\n\nfen sind. Der neue Entwurf ergänzt nun die bestehende Auflistung um folgende Merkmale: Genetische Merk-\n\nmale, ethnische und soziale Herkunft, soziale Stellung, sexuelle Orientierung, Behinderung, Geschlechtsidenti-\n\ntät, Geschlechtsmerkmale und Geschlechtsausdruck. Grund für diese Ergänzung ist nicht, dass andere – nicht \n\nerwähnte – Gruppen nicht vor Diskriminierung geschützt wären. Alle Menschen fallen unter den Schutz des \n\nDiskriminierungsverbots. Es geht vielmehr darum, den Diskriminierungsschutz durch die explizite Aufnahme \n\nvieler Merkmale sicherer und bewusster zu machen. \n\n \n\nMit dem Verbot der Diskriminierung aufgrund genetischer Merkmale, der Hautfarbe oder der ethnischen und \n\nsozialen Herkunft wird insbesondere auch allen Formen rassistischer Diskriminierung Einhalt geboten. Der \n\nneue Entwurf verwendet jedoch nicht mehr das Kriterium „Rasse“, weil die Einteilung von Mitmenschen in ver-\n\nschiedene Rassen gestützt auf ihre äusseren Merkmale per se nicht haltbar ist. Diese entbehrt jeglicher wis-\n\nsenschaftlicher Grundlage.  \n\n \n\nArt. 8b Rechtsgleichheit; Diskriminierungsverbot (Variante B) \n\nAbs. 1 nennt wie schon bei der Variante A den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Abs. 2 verankert sodann das \n\nDiskriminierungsverbot ohne explizite Aufzählung von Diskriminierungstatbeständen. Der Nachteil einer aus-\n\nführlichen Auflistung von Diskriminierungsmerkmalen gemäss Variante A ist, dass nie alle aufzählungswürdi-\n\ngen Diskriminierungstatbestände erfasst werden können. Dadurch kann der Eindruck entstehen, als wären \n\nandere Formen der Diskriminierung weniger problematisch. Zudem ist absehbar, dass die Aufzählung mit dem \n\nWandel gesellschaftlicher Wertvorstellungen in relativ kurzer Zeit überholt sein wird. Durch den Verzicht auf \n\neine beispielhafte Aufzählung wird eine implizite Abstufung unerwähnter Diskriminierungstatbeständen vermie-\n\nden und eine auf Dauer haltbare Regelung verankert. Das Beispiel der Kategorie „Rasse“ zeigt dies anschau-\n\nlich. Zudem bringt ein umfassendes und generelles Diskriminierungsverbot den Kern des Anliegens deutlich \n\nprägnanter zum Ausdruck. \n\n \n\nArt. 9  Gleichstellung von Frau und Mann \n\nArt. 9 wurde inhaltlich unverändert übernommen. Geändert wurde die Reihenfolge der Geschlechtsbezeich-\n\nnungen in der Sachüberschrift von „Mann und Frau“ zu „Frau und Mann“. Ausserdem wurde Abs. 4 sprachlich \n\nleicht angepasst. \n\n \n\nArt. 10 Willkürverbot, Treu und Glauben und unzulässige Rückwirkung \n\nArt. 10 Abs. 1 präzisiert den bereits jetzt bestehenden Anspruch, von staatlichen Organen ohne Willkür und \n\nnach Treu und Glauben behandelt zu werden. Die Formulierung entspricht jener in Art. 9 der BV. \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 16/55 \n\nArt. 10 Abs. 2 präzisiert das Willkürverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 KV. Verboten sind rückwirkende Erlasse, die \n\nden Privaten zusätzliche Lasten auferlegen. Grundsätzlich erlaubt sind dagegen rückwirkende Erlasse, welche \n\nfür die Betroffenen begünstigend wirken (vgl. JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsver-\n\nfassung, Herisau 1996, Art. 8 Rz. 9). \n\n \n\nArt. 11 Recht auf Leben und auf persönliche Freiheit \n\nDie neue Formulierung ist umfassender als Art. 9 KV und systematisch anders aufgebaut. In Abs. 1 wird das \n\nRecht auf Leben neu explizit erwähnt. \n\n \n\nIn Abs. 2 werden neu zentrale Elemente der persönlichen Freiheit, wie die körperliche und geistige Unver-\n\nsehrtheit sowie die Bewegungsfreiheit, ausdrücklich aufgeführt. Anstelle der geistigen Unversehrtheit ist zum \n\nTeil auch von der psychischen Integrität die Rede. Der Schutz der geistigen Unversehrtheit schützt die Grund-\n\nrechtsträger davor, seelischem Leiden ausgesetzt zu werden (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grund-\n\nrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 73), und dient als Abwehr gegen staatliche Massnahmen, \n\nwelche die Willens- und Entscheidungsfreiheit des Menschen in einem für die Persönlichkeitsentfaltung we-\n\nsentlichen Bereich einschränken (WALTER HALLER, Menschenwürde, Recht auf Leben und persönliche Freiheit, \n\nin: Handbuch der Grundrechte VII/2, § 209 Rz. 36). Zum absoluten Kerngehalt der geistigen Unversehrtheit \n\ngehört zum Beispiel das Verbot des Einsatzes von Lügendetektoren, der Narkoanalyse oder von Wahrheitsse-\n\nren als Methoden der Wahrheitsermittlung, weil sie einen Einbruch in den seelischen Eigenraum des Men-\n\nschen bedeuten würden (BGE 109 Ia 273, S. 289 E. 7). \n\n \n\nNeu steht das Folterverbot – der absolut geschützte Kerngehalt der persönlichen Freiheit – am Schluss \n\n(Abs. 3). \n\n \n\nArt. 12 Freiheit von Ehe, Familien- und Zusammenleben \n\nArt. 12 entspricht dem Wortlaut von Art. 10 KV, mit Ausnahme der Sachüberschrift. Diese wurde leicht ergänzt, \n\num dem Gehalt von Art. 12 besser zu entsprechen. \n\n \n\nArt. 13 Schutz der Privatsphäre \n\nDem Schutz der Privatsphäre wird neu ein ganzer Artikel gewidmet. Bisher ist der Schutz der Privatsphäre in \n\nArt. 9 Abs. 3 KV verankert. Der Schutz des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs schliesst auch neuere Kom-\n\nmunikationsmittel mit ein, wie etwa den E-Mail-Verkehr (GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2. Auflage, Zü-\n\nrich 2017, Art. 13 Rz. 10). \n\n \n\nArt. 14 Niederlassungsfreiheit \n\nArt. 14 nennt neu beim Namen, worum es bei der Niederlassungsfreiheit geht: um die freie Wahl von Wohnsitz \n\nund Aufenthaltsort. \n\n \n\nArt. 15 Datenschutz \n\nDer grundsätzliche Anspruch auf Datenschutz in Abs. 1 entspricht dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 1 KV. Aus \n\nihm ergibt sich insbesondere, dass das Sammeln und Bearbeiten von Daten eine formell-gesetzliche Grundla-\n\nge braucht. Art. 15 Abs. 1 verpflichtet auch die Behörden und insbesondere den Gesetzgeber, Schutzvorkeh-\n\nrungen zur Verhinderung von Missbrauch zu treffen (JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kan-\n\ntonsverfassung, Herisau 1996, Art. 15 Rz. 4). Gestützt auf Art. 15 Abs. 1 KV erliess der Kanton ein kantonales \n\nDatenschutzgesetz (bGS 146.1). \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 17/55 \n\n \n\nNeu steht im Verfassungstext auch ein Anspruch darauf, dass ungerechtfertigte Datenbearbeitungen einge-\n\nstellt werden. Der Begriff der „Datenbearbeitung“ ist dabei sehr umfassend zu verstehen. Gemäss Art. 2 Abs. 5 \n\ndes kantonalen Datenschutzgesetzes fällt jeder Umgang mit Daten unter den Begriff „Datenbearbeitung“. Als \n\nDatenbearbeitung gelten insbesondere die Beschaffung, Aufbewahrung, Verwendung, Veränderung, Bekannt-\n\ngabe oder Vernichtung von Daten (Art. 2 Abs. 5 Datenschutzgesetz). Ein derart umfassendes Verständnis von \n\n„Datenbearbeitung“ gibt auch das Bundesrecht vor (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. e DSG; SR 235.1). Gestützt auf Art. 15 \n\nAbs. 2 können Betroffene insbesondere verlangen, dass Daten über sie, die nicht aufbewahrt werden dürften, \n\ngelöscht werden.  \n\n \n\nArt. 16 Schutz und Förderung der Kinder und Jugendlichen \n\nArt. 16 wurde sprachlich und systematisch überarbeitet, indem er der Formulierung von Art. 11 BV angeglichen \n\nwurde. Zugleich wurde der Anspruch auf eine den Fähigkeiten entsprechende, unentgeltliche Grundausbildung \n\nwährend der obligatorischen Schulzeit gemäss Art. 24 Abs. 2 KV in Art. 47 Abs. 2 des Entwurfs verankert. Auf \n\ndiese Weise wird verdeutlicht, dass das Recht auf unentgeltlichen Grundschulunterricht nur an staatlichen \n\nSchulen gilt.  \n\n \n\nDass neu von „Kindern und Jugendlichen“ die Rede ist, bedeutet keine materielle Änderung. Die BV (Art. 11) \n\nund die meisten Kantonsverfassungen verwenden dieses Begriffspaar. Gemeint sind damit Minderjährige im \n\nSinne von Art. 14 ZGB, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben (RUTH REUSSER/KURT LÜSCHER, \n\nSt. Galler Kommentar BV, Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender \n\n(Hrsg.), Zürich/Basel/Genf 2014, Art. 11 Rz. 12). \n\n \n\nArt. 17  Hilfe in Not \n\nArt. 17 ergibt sich ohne inhaltliche Änderung aus Art. 24 Abs. 1 KV.  \n\n \n\nArt. 18 Opferhilfe \n\nBereits die geltende Kantonsverfassung statuiert einen Anspruch auf Opferhilfe. Demnach haben Opfer schwe-\n\nrer Straftaten Anspruch auf Hilfe zur Überwindung ihrer Schwierigkeiten (Art. 24 Abs. 3). Die neue Formulie-\n\nrung enthält eine Präzisierung zum Kreis der Anspruchsberechtigten. Anspruch auf Unterstützung haben Per-\n\nsonen, die in ihrer körperlichen, psychischen oder sexuellen Unversehrtheit beeinträchtigt worden sind. Diese \n\nFormulierung entspricht dem Wortlaut von Art. 124 BV, welcher dem Bund und den Kantonen die Opferhilfe \n\naufträgt. \n\n \n\nArt. 19 Glaubens- und Gewissensfreiheit \n\nArt. 19 führt wesentlich deutlicher als Art. 7 KV aus, was die Glaubens- und Gewissensfreiheit bedeutet. In \n\nAbs. 1 wird die individuelle Dimension der Glaubens- und Gewissensfreiheit erfasst. Diese schliesst das Recht \n\nein, religiöse und weltanschauliche Überzeugungen frei zu bilden, zu bekennen und danach zu handeln. Mit \n\nder Freiheit, den religiösen Überzeugungen gemäss zu handeln, ist der Wortlaut in Art. 19 umfassender als \n\njener in Art. 15 BV. In der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist dieser Aspekt der Glaubens- und Gewis-\n\nsensfreiheit anerkannt (vgl. z.B. BGE 145 I 121, E. 5.1 S. 136). Abs. 2 erfasst sodann die gemeinschaftliche \n\nDimension der Glaubens- und Gewissensfreiheit. Darunter fällt insbesondere das Recht, einer Religionsge-\n\nmeinschaft anzugehören und religiösem Unterricht zu folgen. Abs. 3 schützt als Kerngehaltsgarantie vor \n\nZwang in Glaubens- und Gewissensfragen. Auch die Kerngehaltsgarantie in Abs. 3 ist ausführlicher als der \n\ngeltende Verfassungstext. \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 18/55 \n\n \n\nArt. 20 Kommunikationsfreiheit \n\nArt. 20 verwendet als Sachüberschrift nicht mehr das Begriffspaar „Meinungs- und Informationsfreiheit“ son-\n\ndern den Begriff „Kommunikationsfreiheit“. Im ersten Absatz wird definiert, was damit gemeint ist: „Der freie \n\nAustausch von Meinungen und Informationen ist geschützt“. Damit ist keine Abkehr von den bisherigen Grund-\n\nrechtsgarantien beabsichtigt, wohl aber eine konzeptionelle Umstellung: Es kommt zum Ausdruck, dass die \n\nInformationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) und die Meinungsfreiheit (Art. 16 Abs. 2 BV) untrennbar ineinander \n\nverwoben sind. Abs. 2 versucht daher nicht die Informations- und Meinungsfreiheit nach dem Vorbild von \n\nArt. 16 BV auseinanderzuhalten, sondern er beschreibt den Austausch und die Bildung von Meinungen und \n\nInformationen als einen Vorgang. Demnach gewährt die Kommunikationsfreiheit das Recht, sich aus allgemein \n\nzugänglichen Quellen zu unterrichten, die eigene Meinung frei zu bilden und diese ungehindert zu äussern und \n\nzu verbreiten. Abs. 3 entspricht Art. 12 Abs. 2 KV und untersagt die Zensur als staatliche Kontrolle von Mei-\n\nnungsäusserungen zwecks Einflussnahme auf den Inhalt. Abs. 4 statuiert neu ausdrücklich die Medienfreiheit, \n\nals wichtigen Teilgehalt der allgemeinen Informations- und Meinungsfreiheit. \n\n \n\nArt. 21 Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit \n\nArt. 21 trägt eine leicht angepasste Sachüberschrift. Neu handelt Art. 21 von der Vereinigungs- und Versamm-\n\nlungsfreiheit, statt von der Vereins- und Versammlungsfreiheit (vgl. Art. 17 KV). Damit wird verdeutlicht, dass \n\nnicht nur der Zusammenschluss in Form eines Vereins im Sinne von Art. 66 ff. ZGB geschützt ist, sondern \n\njeder Zusammenschluss mittels einer vom Privatrecht zur Verfügung gestellten Rechtsform (vgl. KURT EICHEN-\n\nBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau/Frankfurt am Main/Salzburg 1986, § 18 Rz. 6). Zur Vereini-\n\ngungsfreiheit zählt nicht nur das Recht, sich zusammenzuschliessen, sondern auch das Recht, sich solchen \n\nVereinigungen zu entziehen (vgl. z.B. Art. 23 Abs. 3 BV). \n\n \n\nNeu werden Gemeindereglemente nicht mehr erwähnt. Wenn im Grundrechtsteil eine gesetzliche Grundlage \n\nvorausgesetzt wird, dann ist ein Gesetz im formellen Sinn gemeint: Ein Gesetz, das durch den Gesetzgeber \n\ndes jeweiligen Gemeinwesens erlassen wurde. Das kann sowohl ein kantonales Gesetz als auch ein Gemein-\n\ndereglement sein. \n\n \n\nArt. 22 Petitionsrecht \nDas Petitionsrecht in Art. 22 Abs. 1 wurde unverändert von Art. 16 KV übernommen. Gemäss geltender Kan-\n\ntonsverfassung haben die Behörden die Pflicht, Petitionen inhaltlich zu prüfen und möglichst rasch zu beant-\n\nworten (Art. 16 Abs. 2 KV). Gemäss Abs. 2 muss die Antwort der Behörden neu mit einer Begründung verse-\n\nhen sein.  \n\n \n\nAbs. 3 verpflichtet den Gesetzgeber, geeignete Schutzmassnahmen für Personen vorzusehen, die der zustän-\n\ndigen Stelle in guten Treuen gesetzeswidriges Verhalten melden. Das Petitionsrecht ist in einem umfassenden \n\nSinn als das Recht zu verstehen, mit jedem Anliegen an die Behörden zu gelangen. Daher ist der Auftrag an \n\nden Gesetzgeber, den Schutz von Personen, die gesetzeswidriges Verhalten melden, zu gewährleisten syste-\n\nmatisch beim Petitionsrecht anzusiedeln. Weil der Schutz von Whistle-Blowern in privatrechtlichen Verhältnis-\n\nsen unter das schweizerische Obligationenrecht fällt, kann Art. 22 Abs. 3 nur den Schutz von Personen im \n\nVerhältnis zum Gemeinwesen betreffen. Welche Form dieser Schutz annehmen soll, muss durch den Gesetz-\n\ngeber konkretisiert werden. \n\n \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 19/55 \n\nArt. 23  Unterrichts- und Wissenschaftsfreiheit \n\nArt. 23 ergänzt die bereits verankerte Unterrichts- und Wissenschaftsfreiheit gemäss Art. 13 KV um den Tatbe-\n\nstand des „Lernens“. Die Lernfreiheit garantiert insbesondere das Recht der Studierenden, im Rahmen des \n\nLehrplans und der Studien- und Prüfungsordnung ihr Studium und ihre wissenschaftlichen Arbeiten selbst zu \n\ngestalten (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 552). \n\nAus der Lernfreiheit folgt zum Beispiel auch, dass die Lehrtätigkeit staatlich berufener Wissenschaftler nicht \n\ndazu gebraucht werden darf, um Studierende zur Übernahme wissenschaftlicher Meinungen oder politischer, \n\nweltanschaulicher oder ideologischer Überzeugungen zu zwingen (MÜLLER/ SCHEFER, a.a.O., S. 553.). \n\n \n\nNicht mehr in Art. 23 enthalten ist die Pflicht der in Forschung und Lehre tätigen Personen, Verantwortung \n\ngegenüber dem Leben von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie deren Lebensgrundlagen wahrzunehmen \n\n(vgl. Art. 13 Abs. 2 KV). Das Anliegen wird jedoch in „Art. 32 Selbst- und Mitverantwortung“ aufgegriffen und \n\ngilt dort nicht nur für einen kleinen Personenkreis, sondern für alle. \n\n \n\nArt. 24 Kunstfreiheit \n\nArt. 24 führt die Kunstfreiheit gemäss Art. 14 KV unverändert weiter. \n\n \n\nArt. 25 Eigentumsgarantie \n\nAuch Art. 25 entspricht im gleichen Wortlaut der geltenden Eigentumsgarantie. \n\n \n\nArt. 26 Wirtschafts- und Koalitionsfreiheit \n\nArt. 26 entspricht dem Wortlaut von Art. 19 KV. Nur die Sachüberschrift wurde umformuliert. \n\n \n\nArt. 27  Allgemeine Verfahrensrechte \n\nGemäss Art. 27 Abs. 1 hat jede Person in Verfahren vor Behörden Anspruch auf faire Behandlung. Dieser \n\nallgemeine Grundsatz lehnt sich an die Wortwahl in Art. 6 EMRK an und fast zusammen, was in Art. 29 \n\nAbs. 1 BV mit dem Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung gemeint ist. Abs. 2 präzisiert durch eine \n\nnicht abschliessende Aufzählung, welche Ansprüche unter den Grundsatz der Verfahrensfairness fallen. Auch \n\nder Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsschutz fällt darunter (Abs. 3). Neu an dieser Auflistung ist die Erwäh-\n\nnung des Anspruchs auf Akteneinsicht (vgl. dazu z.B. Art. 26 Abs. 2 der Kantonsverfassung des Kantons \n\nBern). \n\n \n\nArt. 28 Rechtsschutz vor Gericht \n\nArt. 28 Abs. 1 garantiert das Recht jeder Person auf unabhängige und unparteiische, vom Gesetz vorgesehene \n\nRichterinnen und Richter gemäss Art. 20 Abs. 1 KV. Er präzisiert zudem, dass es um „Rechtsstreitigkeiten“ \n\ngeht. Damit wird die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV abgebildet. \n\n \n\nAbs. 2 behält die Möglichkeit einer Ausnahme von der richterlichen Beurteilung vor (vgl. Art. 29a BV) und be-\n\nsagt, dass solche Ausnahmen nur durch ein Gesetz vorgesehen werden können. Der Kanton kann die richterli-\n\nche Beurteilung nur in den ausgewählten Fällen ausschliessen, wo ihn das Bundesgerichtsgesetz (BGG; \n\nSR 173.110) oder ein anderes Bundesgesetz dazu ermächtigt. Der gerichtliche Rechtsschutz kann gestützt auf \n\nBundesrecht eingeschränkt werden bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter (86 Abs. 3 BGG), \n\nbei der abstrakten Normenkontrolle (Art. 87 Abs. 1 BGG), bei Akten von Parlament und Regierung im Bereich \n\nder politischen Rechte (Art. 88 Abs. 2 BGG) und bei der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Magistratsper-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 20/55 \n\nsonen (Art. 347 Abs. 2 lit. b StGB; ANDREAS KLEY, St. Galler Kommentar BV, Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29a \n\nRz. 21). \n\n \n\nDie geltende Kantonsverfassung verankert die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung als Informationspflicht \n\nder Behörden (Art. 67 Abs. 3 KV). In Anlehnung an Art. 30 Abs. 3 BV wird die Öffentlichkeit der Gerichtsver-\n\nhandlung und der Urteilsverkündung neu als individuellen Grundrechtsanspruch verankert. Nicht mehr aufge-\n\nführt wird die Unschuldsvermutung in strafrechtlichen Verfahren, weil sich diese aus dem Bundesrecht ergibt \n\nund dort abschliessend geregelt ist. \n\n \n\nArt. 29 Garantien bei Freiheitsentzug \n\nArt. 29 entspricht mit geringen Abweichungen Art. 21 KV. Abs. 1 statuiert einen strengen Gesetzesvorbehalt für \n\nFreiheitsentzüge. Abs. 2 hält besondere Verfahrensrechte für Personen fest, deren Freiheit entzogen wird. \n\nWeiterhin explizit aufgeführt sind das Recht auf freien Verkehr mit dem Rechtsbeistand (Abs. 4) und der An-\n\nspruch auf Schadenersatz und Genugtuung im Fall eines ungerechtfertigten Freiheitsentzugs (Abs. 5). \n\n \n\nNicht mehr explizit erwähnt sind die Garantien im Zusammenhang mit der Untersuchungshaft (vgl. Art. 21 \n\nAbs. 3 KV). Mit der neuen Bundesstrafprozessordnung wird die Untersuchungshaft abschliessend durch Bun-\n\ndesrecht geregelt. Selbst wenn die Kantonsverfassung weiterginge, so hätte dies keine Auswirkung, weil das \n\nGesetzesrecht des Bundes in jedem Fall vorgeht. \n\n \n\nArt. 29 Abs. 3 enthält neu eine Präzisierung. Das Recht auf Überprüfung des Freiheitsentzugs in einem ra-\n\nschen und einfachen gerichtlichen Verfahren ist gemeint für Freiheitsentzüge, die nicht von einem Gericht an-\n\ngeordnet wurden (vgl. Art. 31 Abs. 4). Ein im kantonalen Recht gegründetes Beispiel dafür bildet der polizeili-\n\nche Gewahrsam (Art. 16 Polizeigesetz; bGS 521.1). \n\n \n\nArt. 30 Verwirklichung der Grundrechte \n\nArt. 22 KV wurde auf das Wesentliche gekürzt und in seiner Aussage präzisiert. Art. 30 schreibt nun verbindlich \n\nvor, dass die Grundrechte in der gesamten Rechtsordnung zur Geltung kommen müssen (Abs. 1) und nimmt \n\nalle, die staatliche Aufgaben wahrnehmen, in die Pflicht, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (Abs. 2). Die Be-\n\nstimmung bringt zum Ausdruck, dass Grundrechte nicht nur subjektive Abwehr- oder Leistungsansprüche ver-\n\nleihen, sondern auch eine darüber hinausgehende, sogenannt institutionelle Dimension aufweisen. Das bedeu-\n\ntet, dass die rechtsanwendenden Behörden die Grundrechte berücksichtigen müssen, wenn sie das Recht \n\nauslegen. Daraus folgt auch, dass die gesetzgebenden Organe ihre Rechtsetzung danach ausrichten müssen, \n\ndass die tatsächliche Ausübung der Grundrechte ermöglicht wird und dass die einzelnen Grundrechtsanliegen \n\nin den von ihnen verabschiedeten Erlassen verwirklicht werden. Die Grundrechte richten sich in diesem Sinne \n\nalso nicht nur an die Exekutive sondern an sämtliche staatlichen Behörden, auch an den Gesetzgeber und die \n\nGerichte. \n\n \n\nArt. 30 ersetzt ausserdem Art. 23 Abs. 1 KV, der ein juristisch kontrovers diskutiertes Konzept über die Wir-\n\nkung der Grundrechte unter Privaten andeutet (sog. Drittwirkungslehre) und der in der kantonalen Gerichtspra-\n\nxis keinerlei Bedeutung erlangte. \n\n \n\nArt. 31 Einschränkung von Grundrechten \n\nArt. 31 präzisiert die Voraussetzungen für zulässige Grundrechtseingriffe in Übereinstimmung mit der Recht-\n\nsprechung und Lehre. Verbessert am neuen Entwurf ist primär die Gedankenführung. So erklärt Abs. 1 von \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 21/55 \n\nAnfang an, unter welchen Voraussetzungen eine Einschränkung von Grundrechten zulässig ist: Es braucht \n\neine ausreichende gesetzliche Grundlage sowie ein überwiegendes öffentliches Interesse und der Eingriff \n\nmuss verhältnismässig sein. Abs. 2 geht sodann spezifisch auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage \n\nein. Schwerwiegende Grundrechtseinschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Gemeint sind \n\ndamit Gesetze im formellen Sinn (vgl. hierzu auch die Ausführungen zu Art. 80). Neu wird insbesondere das \n\nErfordernis einer formell-gesetzlichen Rechtsgrundlage stärker betont und die Formulierung der polizeilichen \n\nGeneralklausel stimmt mit dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 BV überein. Am Ende folgt die Kerngehaltsgarantie \n\nin unverändertem Wortlaut (Abs. 3).  \n\n3. Persönliche Pflichten \n\n \n\nArt. 32 Selbst- und Mitverantwortung \n\nArt. 32 enthält keine rechtlich durchsetzbaren Verpflichtungen, sondern einen Appell an jede Person, für sich, \n\ndie Gemeinschaft und die Natur Verantwortung zu übernehmen. Diese Selbst- und Mitverantwortung ist Vo-\n\nraussetzung für das Funktionieren eines freiheitlichen Staatswesens und bildet das Gegenstück zu den soeben \n\nausgebreiteten Freiheitsgarantien im Grundrechtsteil. Die geforderte Mitverantwortung erstreckt sich dabei \n\nauch auf künftige Generationen, zugunsten derer die natürlichen Lebensgrundlagen erhalten werden sollen.  \n\n \n\nAbs. 2 statuiert ebenfalls eine sittliche Pflicht. Demnach sollen sich Stimmberechtigte an der politischen Wil-\n\nlensbildung beteiligen. Eine solche Beteiligung kann verschiedene Formen annehmen (etwa ein Engagement \n\nin einer politischen Partei in einem Einwohnerforum oder in Debatten vor Volksabstimmungen) und beschränkt \n\nsich nicht auf die Stimmabgabe bei Wahlen und Abstimmungen. \n\n \n\nArt. 33 Dienstleistungspflicht \n\nArt. 33 entspricht unverändert Art. 26 Abs. 2 KV und bildet die Grundlage für Dienstleistungspflichten Privater. \n\nArt. 33 statuiert selbst keine Pflichten. Solche entstehen erst durch ein formelles Gesetz, das diese Pflichten in \n\nausreichender Deutlichkeit umschreibt. Ein Beispiel für eine Dienstleistungspflicht im Sinne von Art. 33 ist die \n\nFeuerwehrpflicht gemäss kantonalem Feuerschutzgesetz (Art. 6 ff.; bGS 861.0). \n\n4. Staatsaufgaben \n\n \n\nDas Kapitel zu den Staatsaufgaben enthält unter „4.1 Allgemeines“ wichtige Grundsätze und allgemeine Ziel-\n\nbestimmungen für die Aufgabenerfüllung. Mit dem Begriff „Staatsaufgaben“ wird verdeutlicht, dass nur die \n\nAufgaben von Kanton und Gemeinden angesprochen sind. Nicht dazu gezählt werden andere Aufgaben im \n\nöffentlichen Interesse, etwa Aufgaben des Gemeinwohls, die Körperschaften im Sinne von Art. 140 an sich \n\ngenommen haben. Auffallend ist, dass neu die Sozialziele unter diesem Titel zu finden sind (Art. 36). Die neue \n\nsystematische Ordnung trägt der Funktion der Sozialziele besser Rechnung. Diese wirken nicht als unmittelbar \n\nanwendbare Rechtsnormen, sondern als programmatische Zielbestimmungen die bei der Aufgabenerfüllung \n\nund insbesondere durch den Gesetzgeber zu beachten sind. Ihre Einordnung im einleitenden Kapitel zu den \n\nStaatsaufgaben unterstreicht, dass die Sozialziele und die einzelnen Aufgabenbestimmungen im Zusammen-\n\nhang zu lesen sind. \n\n \n\nUnter dem Titel „4.2 Staatsaufgaben im Einzelnen“ werden die wichtigsten Aufgaben von Kanton und Gemein-\n\nden aufgezählt und umschrieben. Wie in der geltenden Kantonsverfassung gibt es für Staatsaufgaben keinen \n\nVerfassungsvorbehalt. Das bedeutet, dass die Auflistung von Staatsaufgaben in der Kantonsverfassung nicht \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 22/55 \n\nabschliessend ist; es steht dem Gesetzgeber frei, weitere Staatsaufgaben einzuführen. Der Entwurf nimmt \n\npunktuelle Anpassungen an den Aufgaben von Kanton und Gemeinden vor. Er stellt jedoch die bestehende \n\nAufgabenverteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden grundsätzlich nicht in Frage. Dies hängt stark \n\ndamit zusammen, dass der Verfassungsentwurf keine radikale Reform der Gemeindestrukturen anstösst, son-\n\ndern die Tür für schrittweise Fusionen öffnet (vgl. Art. 123).  \n\n \n\nIn den meisten Fällen erteilt die Verfassung dem Kanton und den Gemeinden gleichzeitig denselben Auftrag \n\n(„Kanton und Gemeinden …“). Wenn sowohl der Kanton als auch die Gemeinden für die Erfüllung einer Aufga-\n\nbe zuständig sind, ist es Sache des Gesetzgebers, die Aufgabenverteilung genauer zu regeln. Dadurch belässt \n\ndie Kantonsverfassung Spielraum für eine sinnvolle und flexible Anpassung der Zuständigkeiten und bleibt \n\noffen für weitergehende Strukturreformen. \n\n \n\n4.1 Allgemeines \n \nArt. 34 und 35 wurden durch den Regierungsrat gegenüber dem Entwurf der Verfassungskommission syste-\n\nmatisch neu geordnet, übernehmen jedoch ohne Änderung die von der Verfassungskommission beschlosse-\n\nnen Inhalte.  \n\n \nArt. 34 Subsidiaritätsprinzip \n\nDer Allgemeine Teil zu den Staatsaufgaben steigt mit dem Subsidiaritätsprinzip ein: Demnach gilt es zunächst \n\ndie Frage zu stellen, ob überhaupt eine Aufgabe vorliegt, welche Private nicht ebenso gut erfüllen können. Das \n\nSubsidiaritätsprinzip bestimmt nicht im Voraus, wann und wo ein Tätigwerden des Staates gerechtfertigt ist. Es \n\nhält jedoch das Gemeinwesen an, diese Frage im Einzelfall sorgfältig abzuwägen. \n\n \n\nArt. 35 Grundsätze der Aufgabenerfüllung \n\nArt. 35 nennt sodann verschiedene Grundsätze, die bei der Erfüllung der Staatsaufgaben zu befolgen sind. \n\nAbs. 1 besagt, dass sich alle Aufgabenerfüllung am Gemeinwohl zu orientieren hat.  \n\n \n\nAbs. 2 statuiert den Grundsatz der Nachhaltigkeit und nennt im zweiten Satz eine besonders wichtige Ausprä-\n\ngung davon: Die Schonung und Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.  \n\n \n\nAbs. 3 hält den Kanton und die Gemeinden dazu an, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (wo sinnvoll) zusammen-\n\nzuarbeiten und regionale Zusammenarbeit anzustreben. Diesem Gedanken liegt der Grundsatz der wirksamen \n\nund wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung zugrunde. \n\n \n\nAbs. 4 verpflichtet sodann Kanton und Gemeinden, eine rechtmässige und zweckmässige Aufgabenerfüllung \n\nsicherzustellen. Der zweite Satz legt dabei den Fokus auf zwei Ausprägungen der Zweckmässigkeit: die Wirk-\n\nsamkeit (Zielerreichung) und die Wirtschaftlichkeit (Kosten-Nutzen-Verhältnis).  \n\n \n\nAbs. 5 hält den Kanton und die Gemeinden an, laufend zu prüfen, ob einzelne Aufgaben notwendig und finan-\n\nzierbar sind. Dieser laufende Prüfungsauftrag trägt zur Verwirklichung des einführend genannten Subsidiari-\n\ntätsprinzips (Art. 34) bei und soll einer Überlastung des Staatshaushaltes vorbeugen.  \n\n \n\nAbs. 6 nimmt abschliessend sowohl den Kanton als auch die Gemeinden in die Pflicht, Massnahmen für die \n\nBewältigung ausserordentlicher Lagen zu treffen. Das organisationsrechtliche Gegenstück zu dieser Quer-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 23/55 \n\nschnittsaufgabe ist auf kantonaler Ebene der Art. 109. Aktuell zeigt die Covid-19-Pandemie, dass die Krisen-\n\nvorsorge eine zentrale Aufgabe von Kanton und Gemeinden ist. Sie verdient daher eine Verankerung im all-\n\ngemeinen Teil der Staatsaufgaben. \n\n \n\nArt. 36 Sozialziele \n\nDie Sozialziele in Art. 36 konkretisieren zusammen mit den Grundrechten (insb. den Sozialrechten) und diver-\n\nsen sogleich folgenden Staatsaufgaben die in Art. 1 Abs. 1 proklamierte Sozialstaatlichkeit. Der neue Sozial-\n\nzieleartikel kombiniert die Sozialziele der geltenden Kantonsverfassung mit jenen in Art. 41 BV und ergänzt \n\ndiese mit den Zielen in Abs. 1 lit. f und g. Lit. g. wurde durch den Regierungsrat redaktionell leicht angepasst: \n\nanstelle von „verschiedene Gesellschaftsgruppen“ heisst es schlicht „alle“. Der Regierungsrat möchte verhin-\n\ndern, dass auf Verfassungsstufe abstrakt gewisse Gruppen definiert werden. Vielmehr muss es das Ziel sein, \n\ndass alle Individuen unabhängig ihrer Angehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe dem Solidaritäts- und Tole-\n\nranzgedanken nachleben. \n\n \n\nDie Sozialziele begründen keine gegenüber dem Staat einklagbaren Ansprüche. Sie sind hauptsächlich an den \n\nGesetzgeber adressiert und verpflichten die Behörden, im Sinne der formulierten Ziele aktiv zu werden. Art. 36 \n\nist jedoch nicht nur an den Kanton und die Gemeinden gerichtet, denn es heisst, dass sich diese „in Ergänzung \n\nder privaten Initiative und der persönlichen Verantwortung“ für die genannten Ziele einsetzen. Der Verfas-\n\nsungsentwurf geht somit davon aus, dass die Verwirklichung der Sozialziele auch Sache der Einwohnerinnen \n\nund Einwohner ist. \n\n \n\n4.2 Staatsaufgaben im Einzelnen \n \nArt. 37 Öffentliche Sicherheit und Ordnung \n\nDie Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gehört zu den wichtigsten Staatsaufgaben über-\n\nhaupt. Wenn die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht gewährleistet sind, können weder Freiheit, Demokra-\n\ntie, Sozialstaatlichkeit noch Rechtsstaatlichkeit (vgl. Art. 1 Abs. 1 KV) realisiert werden. Diese Staatsaufgabe \n\nist an den Kanton adressiert. Ihm obliegt die Gesamtverantwortung für die Sicherstellung der öffentlichen Si-\n\ncherheit und Ordnung. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass er gewisse Aufgaben im Sicherheitsbereich an die \n\nGemeinden überträgt. \n\n \n\nNeu wird das Gewaltmonopol ausdrücklich dem Staat zugewiesen (Abs. 2). Damit kommt zum Ausdruck, dass \n\ndie Ausübung polizeilicher Gewalt nicht an Private delegiert werden darf. Abs. 2 verhindert jedoch nicht, dass \n\nden Gemeinden gewisse Aufgaben im Sicherheitsbereich übertragen werden. \n\n \n\nArt. 38 Umweltschutz \n\nDer Umwelt- und Naturschutz sowie die Denkmalpflege und der Landschaftsschutz gemäss geltender Kan-\n\ntonsverfassung (Art. 29 f. KV) wurden durch den Regierungsrat systematisch neu geordnet. Neu regelt Art. 38 \n\nden Umweltschutz und Art. 40 den Natur- und Heimatschutz in Anlehnung an die Systematik und Terminologie \n\nin Art. 74 und 78 BV. \n\n \n\nDer Artikel zum Umweltschutz ist kürzer gefasst als die geltende Kantonsverfassung, jedoch ohne die zentra-\n\nlen Inhalte preiszugeben. Nicht mehr explizit erwähnt ist die Erfassung schädlicher und lästiger Emissionen an \n\nder Quelle gemäss Art. 29 Abs. 7 KV. Dieser Grundsatz ergibt sich jedoch auch aus der Gesetzgebung des \n\nBundes (vgl. Art. 11 Abs. 1 Umweltschutzgesetz; SR 814.01). \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 24/55 \n\n \n\nGemäss Abs. 1 Satz 1 ist die Umwelt für die gegenwärtigen und künftigen Generationen gesund zu halten. Zu \n\ndieser Gesundhaltungspflicht gehört auch die Pflicht, bereits eingetretene Schäden wieder gut zu machen. \n\n \n\nDer Schutz und die Förderung der Tier- und Pflanzenwelt sowie deren Lebensräume in ihrer Vielfalt sind neu in \n\nArt. 40 verankert.  \n\n \n\nArt. 39 Klimaschutz \n\nArt. 39 verankert einen neuen Auftrag an Kanton und Gemeinden und verpflichtet sie, eine aktive Klimapolitik \n\nzu betreiben (Abs. 1). Dieser Auftrag muss folgende zwei Stossrichtungen enthalten: Einerseits haben sie im \n\nRahmen ihrer Kompetenzen einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Klimaneutralität zu leisten (Abs. 2). \n\nGemeint ist damit, dass nicht mehr Treibhausgase ausgestossen werden sollen als gleichzeitig abgebaut oder \n\ngespeichert werden. Andererseits haben sie Vorkehrungen zur Bewältigung der negativen Folgen des Klima-\n\nwandels zu treffen (Abs. 3). Als negative Folgen, die ein Handeln von Kanton und Gemeinden erfordern kön-\n\nnen, kommen beispielsweise zunehmende Bedrohungen durch Naturgefahren, Waldschäden aufgrund von \n\nTrockenheit und Schädlingen, Beeinträchtigungen der Biodiversität, die Überlastung der Siedlungsentwässe-\n\nrung oder die Verunreinigung von Trinkwasserressourcen durch starke Niederschläge in Frage (vgl. Klimabe-\n\nricht Kanton Appenzell Ausserrhoden, S. 18 ff.). \n\n \n\nArt. 40 Natur- und Heimatschutz \n\nArt. 40 vereint in Anlehnung an Art. 78 BV die Aufträge zum Schutz von Natur und Heimat. Art. 40 entspricht \n\ninhaltlich der geltenden Kantonsverfassung ausser, dass der Schutz geschichtlicher Stätten und damit die \n\nArchäologie als Staatsaufgabe ergänzt wurde. \n\n \n\nArt. 41 Raumordnung und Bauwesen \n\nArt. 41 übernimmt in unverändertem Wortlaut die Regelungen in Art. 31 Abs. 1 und 2 KV und ergänzt diese mit \n\neinem dritten Absatz: Demnach sorgen Kanton und Gemeinden für eine verdichtete Siedlungsentwicklung. Der \n\nEntwurf nimmt damit einen bundesrechtlich verankerten Planungsgrundsatz auf (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG; \n\nSR 700) und verleiht ihm dadurch besonderen Nachdruck. \n\n \n\nArt. 42 Verkehr \n\nDer grundlegende Auftrag von Kanton und Gemeinden im Verkehrswesen ist gleich geblieben. Sie haben für \n\neine umweltschonende und sichere Verkehrsordnung und Erschliessung zu sorgen. Im Zusammenhang mit \n\ndem Auftrag zum Schutz des Klimas und zur Sorge für eine umweltschonende Verkehrsordnung, ist dem Kan-\n\nton und den Gemeinden nicht zuletzt die Förderung attraktiver Verbindungen für den Langsamverkehr aufge-\n\ntragen.  \n\n \n\nGeändert wurde der Förderauftrag in Abs. 2. Demnach ist die Umlagerung vom individuellen auf den kol-\n\nlektiven Verkehr nicht nur insoweit zu fördern, als dafür wesentliche öffentliche Gesamtinteressen bestehen, \n\nvielmehr wird neu das öffentliche Interesse als gegeben vorausgesetzt. Neu fördern Kanton und Gemeinden \n\nauch alternative Mobilitätskonzepte. Dieser Förderauftrag ist im Kontext von Art. 34 Abs. 2, Art. 39 und Art. 44 \n\nso zu verstehen, dass energiesparende und umweltschonende Verkehrslösungen gefördert werden sollen. \n\nMögliche Vorbilder dafür bilden Car-Sharing-Angebote oder die effiziente Kombination mehrerer Fortbewe-\n\ngungsarten (z.B. Zug, Bus, Elektrovelo und Gang zu Fuss). \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 25/55 \n\nArt. 43 Wasser \n\nArt. 43 führt die bereits geltenden Bestimmungen zum Wasserversorgungsauftrag im gleichen Wortlaut fort \n\n(vgl. Art. 33 KV). Neu ist jedoch Abs. 2. Durch diesen Zusatz wird die Möglichkeit für die Übertragung der Was-\n\nserversorgung eingeschränkt: Nur gemeinnützige Organisationen wie zum Beispiel die im Kanton bekannten \n\nWasserkorporationen kommen für ein Übertragung der Wasserversorgung in Frage. Grundlage dieser Neue-\n\nrung sind Sicherheitsüberlegungen: Die Wasserversorgung muss sichergestellt bleiben. Es soll insbesondere \n\nverhindert werden, dass die Wasserversorgung an internationale Konzerne abgegeben wird, welche das Was-\n\nser zur Erzielung von Gewinn anderweitig verkaufen und dabei die Versorgung der hier ansässigen Bevölke-\n\nrung vernachlässigen könnten.  \n\n \n\nArt. 44 Energie \n\nDer grundsätzliche Energieversorgungsauftrag bleibt der gleiche wie jener der geltenden Kantonsverfassung. \n\nDemnach haben Kanton und Gemeinden eine sichere und umweltschonende Energieversorgung sowie deren \n\nsparsame und rationelle Verwendung zu fördern. Der Förderauftrag verpflichtet den Kanton und die Gemein-\n\nden, von sich aus aktiv zu werden und konkrete Fördermassnahmen zu treffen. Das geltende kantonale Ener-\n\ngiegesetz (kEnG; bGS 750.1) enthält diverse Beispiele für solche Massnahmen (vgl. z.B. bauliche Vorschriften \n\n[Art. 10 ff. kEnG], Bewilligungspflicht für ausgewählte und besonders verbrauchsintensive Anlagen [Art. 12a ff. \n\nkEnG], finanzielle Fördermassnahmen [Art. 18 f. kEnG]). \n\n \n\nNeu gibt die Kantonsverfassung deutlich klarere Zielvorgaben für die Umsetzung einer umweltschonenden \n\nEnergieversorgung. Demnach streben Kanton und Gemeinden nach einer Halbierung des durchschnittlichen \n\njährlichen Energieverbrauchs pro Person bis 2050 gegenüber dem Jahr 2015, nach einer Loslösung von fossi-\n\nlen Energiequellen sowie nach einer Deckung des Energiebedarfs durch erneuerbare Energien. Die Formulie-\n\nrung entspricht inhaltlich dem Beschluss der Verfassungskommission. Diese hatte bezüglich des jährlichen \n\ndurchschnittlichen Energieverbrauchs pro Person eine Reduktion um zwei Drittel gegenüber dem Jahr 2000 \n\nvorgeschlagen. Die Bezugnahme auf das Jahr 2015 ist präziser, da zum Energieverbrauch im Kanton im Jahr \n\n2015 konkrete Bezugswerte vorliegen. Für das Jahr 2000 fehlen entsprechende Zahlen. Gemäss Berechnun-\n\ngen des Amts für Umwelt führt eine Halbierung des durchschnittlichen Energieverbrauchs pro Person gegen-\n\nüber dem Jahr 2015 zum Ziel des 2000-Watt-Konzepts. \n\n \n\nArt. 45 Abfall \n\nAbweichend vom Entwurf der Verfassungskommission spricht Art. 45 im Sinne von Art. 30 USG (SR 814.01) \n\nvon Abfallvermeidung statt von Abfallverminderung (Abs. 1) und betont die Notwendigkeit einer umweltgerech-\n\nten Entsorgung anstelle einer fachgerechten Entsorgung (Abs. 2). Damit wird die Verfassung an die überge-\n\nordnete Gesetzgebung angepasst. \n\n \n\nArt. 46 Bildung \n\nArt. 46 steigt mit dem grundlegenden Bildungsauftrag an Kanton und Gemeinden ein. Diese haben ein umfas-\n\nsendes und qualitativ hochstehendes Bildungsangebot zu gewährleisten (Abs. 1). Abs. 2 definiert näher, was \n\ndieses Bildungsangebot leisten muss: Es ermöglicht den Lernenden, ihre körperlichen, geistigen, sozialen und \n\nschöpferischen Fähigkeiten zu entfalten und sich zu selbstverantwortlichen Persönlichkeiten zu entwickeln. \n\nDabei fördert es in besonderem Masse das Entwicklungspotential Benachteiligter. Der Bildungsauftrag von \n\nKanton und Gemeinden fasst damit die Förderung der Lernenden in allen Aspekten ihrer Persönlichkeit ins \n\nAuge. \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 26/55 \n\nArt. 47 Schule \n\nArt. 47 enthält die grundlegenden Verfassungsbestimmungen zur Schule: den Auftrag der Schule (Abs. 1), den \n\nAnspruch auf einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht an öffentlichen Schulen (Abs. 2) \n\nund die Freiheit, auf eigene Kosten anerkannte Privatschulen zu besuchen (Abs. 3). Die Regelungen in Art. 47 \n\nentsprechen inhaltlich der geltenden Kantonsverfassung (Art. 24 Abs. 2, Art. 36 Abs. 2 und Art. 37 KV). Die \n\nStreichung der Kindergärten ist ohne materielle Auswirkung: auch der Kindergarten fällt unter den Schulbegriff \n\ngemäss kantonalem Schulgesetz (vgl. Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 Schulgesetz; bGS 411.0). \n \n\nArt. 48 Weitere Aufgaben im Bildungswesen \n\nAbs. 1 bleibt unverändert gegenüber geltendem Recht. Demnach unterstützen Kanton und Gemeinden die \n\nAus- und Weiterbildung sowie die Erwachsenenbildung. Insbesondere in Bereich der Weiter- und Erwachse-\n\nnenbildung überschneiden sich die Aufgaben des Kantons und der Gemeinden, mit Tätigkeiten des Bundes \n\n(vgl. das Bundesgesetz über die Weiterbildung; WeBiG; SR 419.1). Mit der Unterstützung der Aus-, Weiter- \n\nund Erwachsenenbildung fördern der Kanton und die Gemeinden das lebenslange Lernen (vgl. Art. 1 \n\nAbs. 1 WeBiG).  \n\n \n\nAbs. 2 erwähnt die Universitäten nicht mehr explizit, doch fallen diese unter den Begriff der Hochschulen. Wie \n\nbisher setzt sich der Kanton gemäss Abs. 3 für Zusammenarbeit im Schul- und Bildungswesen ein. Gemeint ist \n\nsowohl die Zusammenarbeit innerhalb des Kantons als auch über die Kantonsgrenze hinaus. Hierzu enthält \n\nder Entwurf neu die Ergänzung, wonach der Kanton hilft, Bildungswege so zu gestalten, dass diese möglichst \n\nallen Lernenden ihren Fähigkeiten und Neigungen gemäss offenstehen. Diese Neuerung in Abs. 3 präzisiert, \n\nwas in Art. 61a Abs. 1 BV mit „Durchlässigkeit des Bildungsraumes“ gemeint ist. Es geht letztlich darum, die \n\nÜbergänge und den Zugang zu den jeweils nächsthöheren Bildungsstufen unter Beachtung der Qualitätsanfor-\n\nderungen möglichst offen zu gestalten (BERNHARD EHRENZELLER/KONRAD SAHLFELD, St. Galler Kommentar BV, \n\nBernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), Zü-\n\nrich/Basel/Genf 2014, Art. 61a Rz. 12). \n\n \n\nArt. 49 Sozialhilfe \n\nAbs. 1 und 2 entsprechen eins zu eins dem Wortlaut von Art. 39 Abs. 1 und KV. Abs. 3 wurde nicht übernom-\n\nmen, weil er systematisch nicht zur Sozialhilfe passt. Auf die Schaffung eines Aufgabenartikels zum Thema \n\n„Leistungen für die soziale Sicherheit“ wurde verzichtet, weil Art. 39 Abs. 3 KV nie praktische Bedeutung er-\n\nlangte und weil die Sozialversicherungen auf Bundesebene geregelt sind. \n\n \n\nArt. 50 Arbeit \n\nDie Aufgaben von Kanton und Gemeinden zur Koordination und Unterstützung der Stellenvermittlung, der \n\nberuflichen Umschulung sowie der Wiedereingliederung Arbeitsloser sind gleich geblieben. Wie bis anhin ist \n\nder Kanton dazu beauftragt, bei Streitigkeiten zwischen den Sozialpartnern seine Hilfe anzubieten. \n\n \n\nArt. 51 Familien  \n\nAbs. 1 unterscheidet nicht mehr zwischen Familien und anderen Lebensgemeinschaften mit Kindern, sondern \n\nverwendet einen weiten und offenen Familienbegriff. Als „Familien“ gelten alle Lebensgemeinschaften mit Kin-\n\ndern, aber auch andere Formen des familiären Zusammenlebens können darunter fallen (z.B. Wohngemein-\n\nschaft von Erwachsenen und ihren betreuungsbedürftigen Eltern). Abs. 2 erteilt dem Kanton und den Gemein-\n\nden einen neuen Auftrag. Demnach haben sie Rahmenbedingungen zu schaffen, damit Arbeits- und Familien-\n\nleben in Einklang gebracht werden können. Dieser Auftrag ersetzt die bisherige „Kann-Vorschrift“. \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 27/55 \n\n \n\nArt. 52 Gesellschaftliches Zusammenleben \n\nArt. 52 erteilt dem Kanton und den Gemeinden einen neuen Auftrag. Sie sollen das Zusammenleben in gegen-\n\nseitiger Achtung und Toleranz sowie die Beteiligung am öffentlichen Leben fördern. Der Auftrag weist einen \n\nengen Bezug zum Sozialziel in Art. 36 Abs. 1 lit. g auf. Dieser Auftrag überlässt es gänzlich dem Gesetzgeber, \n\nwo und mit welchen Mitteln angesetzt werden soll. Es ist denn auch eine Aufgabe, die in unzählige verschie-\n\ndene Aufgabenfelder (z.B. Bildung, Gesundheit, Behindertenförderung und -integration, digitale Information \n\nund Kommunikation, Förderung von Kultur und Freizeit, Integration von Menschen mit Migrationshintergrund) \n\nausstrahlt und die von Kanton und Gemeinden auf unterschiedliche Art und Weise anzugehen ist. \n\n \n\nArt. 53 Menschen mit Behinderungen \n\nAbs. 1 verpflichtet den Kanton und die Gemeinden allgemein, die besonderen Bedürfnisse von Menschen mit \n\nBehinderungen zu berücksichtigen. Wie bisher fördern Kanton und Gemeinden die Bildung sowie die berufliche \n\nund soziale Eingliederung von Menschen mit Behinderungen (Abs. 2). Der neue Entwurf legt einen besonderen \n\nFokus auf die schulische Eingliederung von Kindern und Jugendlichen. Schulische Eingliederung kann eine \n\nEingliederung in die Regelklasse bedeuten, muss dies jedoch nicht. Bestimmend ist jeweils im Einzelfall, ob es \n\nihnen dient. Auf jeden Fall geht es darum, auch den Menschen mit Behinderungen ein attraktives Bildungsan-\n\ngebot im Sinne von Art. 46 zu erschliessen. \n\n \n\nArt. 54  Gesundheit \n\nAbs. 1 formuliert den grundlegenden Auftrag von Kanton und Gemeinden in der Gesundheitsversorgung deut-\n\nlich verbindlicher. Neu haben Kanton und Gemeinden nicht mehr nur die Voraussetzungen für die Gesund-\n\nheitsversorgung zu schaffen, sondern diese sicherzustellen. In diesem Sinn übernehmen Kanton und Gemein-\n\nden schon heute zahlreiche Aufgaben zur Sicherstellung der Gesundheitsversorgung (vgl. insb. Art. 4 und 5 \n\nGesundheitsgesetz; bGS 811.1). Auch die Anforderungen an die Gesundheitsversorgung wurden erhöht: Sie \n\nhat bedarfsgerecht, wirtschaftlich tragbar und von hoher Qualität zu sein. Sie muss zudem auf die unterschied-\n\nlichen Bedürfnisse der Menschen zugeschnitten sein. Der Begriff der Gesundheitsversorgung ist weit zu ver-\n\nstehen; sowohl die medizinische als auch die pflegerische Versorgung fallen darunter. Der Regierungsrat er-\n\nsetzte die Forderung nach einer „kostenbewussten“ Gesundheitsversorgung mit jener nach „wirtschaftlicher \n\nTragbarkeit“. Im Übrigen entspricht Art. 54 der Formulierung der Verfassungskommission. \n\n \n\nAbs. 2 fährt mit einem weiteren Auftrag von Kanton und Gemeinden fort. Demnach treffen diese in Zusam-\n\nmenarbeit mit anderen Organisationen Massnahmen der Gesundheitsförderung und Prävention. Abs. 2 bringt \n\nkeine neue Aufgabe mit sich, sondern strebt eine zeitgemässere Formulierung an. Die freie Heiltätigkeit wird \n\nbewusst prominent platziert (Abs. 3). Wie bisher bedeutet ihre Garantie durch die Verfassung nicht, dass dem \n\nGesetzgeber eine Regulierung der Heiltätigkeit verwehrt wäre. Sie erinnert jedoch an die liberale Tradition des \n\nKantons und unterstreicht die Bedeutung, die der Kanton der Gesundheitsbranche zumisst.  \n\n \n\nArt. 55 Weitere Aufgaben im Gesundheitswesen \n\nDie Aufgaben von Kanton und Gemeinden im Gesundheitsbereich werden durch die neuen Formulierungen zu \n\nArt. 54 und Art. 55 nicht eingeschränkt. So sind insbesondere die nicht mehr ausdrücklich erwähnten Auf-\n\nsichtsaufgaben des Kantons im allgemeinen Auftrag zur Sicherstellung der Gesundheitsversorgung gemäss \n\nArt. 54 Abs. 1 enthalten. Der Entwurf legt jedoch neu den Fokus auf die Unterstützung jener, die Angehörige \n\nbetreuen (Abs. 1), die Vernetzung der verschiedenen Akteure im Gesundheitswesen, die kantonsübergreifende \n\nZusammenarbeit (Abs. 2) und die Koordination der Tätigkeiten zur Gesundheitsförderung und Prävention mit \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 28/55 \n\nMassnahmen zum Umweltschutz und zum Schutz der Gesundheit von Tieren (Abs. 3). Gegenüber dem Ent-\n\nwurf der Verfassungskommission wurde der Begriff der „pflegenden Angehörigen“ durch jenen der „betreuen-\n\nden Angehörigen“ ersetzt. Letztere Formulierung ist weiter gefasst und bringt zum Ausdruck, dass es nicht nur \n\num die Pflege im engeren Sinn geht, sondern um eine breite Palette von Unterstützungsleistungen. Abs. 3 \n\nverankert den Grundsatz des „oneHealth“, also einer integrierten Betrachtungsweise der Gesundheitsgefahren, \n\nexplizit in der Verfassung. Dieses Konzept gehört zu den Schwerpunkten des Regierungsprogramms mit dem \n\nHorizont 2030 und soll nun in der Verfassung verankert werden. \n\n \n\nArt. 56 Wirtschaftsförderung \n\nDer neue Aufgabenartikel zur Wirtschaft hat eine präzisere Sachüberschrift, wonach es im Kern um Wirt-\n\nschaftsförderung geht. Der Regierungsrat möchte den Auftrag von Kanton und Gemeinden, im Rahmen ihrer \n\nMöglichkeiten für die Milderung von Wirtschaftskrisen und deren Folgen zu sorgen, beibehalten (Abs. 3). \n\nArt. 56 entspricht damit ohne Änderung dem Wortlaut der geltenden Kantonsverfassung. Dass ein solcher \n\nAuftrag von zentraler Bedeutung ist, zeigt die Covid-19-Pandemie. Die gesundheitspolitischen Massnahmen \n\nzeitigen immense wirtschaftliche Schäden in zahlreichen Branchen. Es ist Aufgabe des Staates, diese wirt-\n\nschaftlichen Folgen der Pandemie bzw. der Massnahmen zu ihrer Bekämpfung zu mildern. Der Regierungsrat \n\nhat dazu umfangreiche Hilfspakete in Millionenhöhe geschnürt. \n\n \n\nArt. 57 Land- und Forstwirtschaft \n\nDer Entwurf setzt neue Akzente bei der Förderung der Land- und Forstwirtschaft. Der Fokus liegt nicht mehr \n\nprimär auf der Leistungsfähigkeit, sondern darauf, dass die Land- und Forstwirtschaft nachhaltig (insb. natur-\n\nnah und umweltschonend) und den topographischen Verhältnissen angepasst ist. Sie hat ausserdem auf den \n\nMarkt ausgerichtet zu sein. Die Ausrichtung auf den Markt lässt sich kaum von der wirtschaftlichen Leistungs-\n\nfähigkeit trennen. Die neue Formulierung setzt jedoch einen Akzent auf Angebote, die bei den Abnehmern \n\nbesonders gefragt sind, und nicht auf Massenproduktion. Der Regierungsrat passte die Begrifflichkeit zu den \n\nFunktionen des Waldes an die Formulierung in Art. 1 Abs. 1 lit. c des Waldgesetzes an (WaG; SR 921.0). \n\n \n\nArt. 58 Versicherung \n\nArt. 58 steigt mit dem bereits geltenden Grundsatz ein, dass der Versicherungsschutz für Gebäude und Land \n\nobligatorisch ist (Abs. 1). Wie bisher hält der Kanton kein Versicherungsmonopol, er kann jedoch eine kantona-\n\nle Versicherung gegen Schäden an Gebäuden, Land und Kulturen anbieten. \n\n \n\nArt. 59 Regalien \n\nDie Regalrechte des Kantons werden unverändert aus der geltenden Kantonsverfassung übernommen. Art. 59 \n\nsteht in engem Zusammenhang mit Art. 94 Abs. 4 BV, der den Kantonen für die historischen Regalrechte wie \n\ndas Jagdregal, das Fischereiregal, das Bergwerkregal und das Salzregal die Erlaubnis erteilt, vom Grundsatz \n\nder Wirtschaftsfreiheit abzuweichen. Die Aufzählung der ausschliesslichen wirtschaftlichen Nutzungsrechte des \n\nKantons gemäss Abs. 1 lit. a‒d ist abschliessend. Der Gesetzgeber ist nicht befugt, weitere kantonale Regal-\n\nrechte vorzusehen. \n\n \n\nArt. 60 Wissenschaft, Forschung und Innovation \n\nDer Entwurf ergänzt den Auftrag zur Unterstützung der wissenschaftlichen Tätigkeit mit einem Auftrag zur Un-\n\nterstützung von Forschung und Innovation. Der neue Auftrag zur Forschungs- und Innovationsförderung ist \n\nsehr weit gefasst und muss durch gesetzliche Regelungen konkretisiert werden. Klar ist, dass sich die Förde-\n\nrung der Forschung und Innovation nicht auf den Hochschulbereich beschränken muss. Forschung und Inno-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 29/55 \n\nvation können auch im wirtschaftlichen Sektor gefördert werden. Art. 60 ist damit eng verknüpft mit Art. 56. Die \n\nFörderaufträge in Art. 60 sind an den Kanton adressiert. Ihm obliegt es kantonsweit unterstützende Massnah-\n\nmen zu treffen. Damit ist es den Gemeinden allerdings nicht verwehrt, eigene Unterstützungsmassnahmen zu \n\ntreffen. \n\n \n\nArt. 61 Digitale Information und Kommunikation \n\nArt. 61 führt eine neue Staatsaufgabe für Kanton und Gemeinden ein und reagiert damit auf den digitalen \n\nWandel, der seit dem Erlass der geltenden Kantonsverfassung fast alle Lebensbereiche verändert hat. Der \n\nEntwurfsvorschlag anerkennt, dass die Digitalisierung sowohl grosse Chancen wie auch gewichtige Risiken \n\nbirgt und zeigt für den Kanton und die Gemeinden neue Handlungsfelder auf. \n\n \n\nAbs. 1 statuiert einen grundlegenden Auftrag für Kanton und Gemeinden, den Zugang zu digitaler Information \n\nzu fördern. Dieser sehr allgemeine Auftrag wiederspiegelt die Breite des ins Auge gefassten Phänomens, in-\n\ndem keine konkreten Massnahmen benannt, aber eine Zielrichtung vorgegeben wird. Es wird vor allem in der \n\nVerantwortung der gesetzgebenden Organe von Kanton und Gemeinden stehen, im Rahmen ihrer Möglichkei-\n\nten konkrete Massnahmen zu bestimmen. Mögliche Anwendungsfelder wären beispielsweise die Erleichterung \n\ndes Zugangs zu kostenpflichtigen Online-Medien oder Online-Portalen für Private, der Ausbau von Glasfaser-\n\nnetzen oder auch die konsequente Umstellung sämtlicher öffentlicher Dienstleistungen nach dem Prinzip des \n\n„digital first“. Denkbar sind auch Angebote zur Förderung der digitalen Kompetenz in der Bevölkerung.  \n\n \n\nAbs. 2 verpflichtet den Kanton und die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zeitgemässe und sichere \n\ndigitale Informations- und Kommunikationsmittel einzusetzen. Im Kern geht es auch hier um eine konsequente \n\nDigitalisierung der staatlichen Tätigkeiten und den möglichst einfachen Zugang zu digitalen staatlichen Dienst-\n\nleistungen. Dieser Aufgabe gehen Kanton und Gemeinden gestützt auf das kantonale Gesetz über eGovern-\n\nment und Informatik (bGS 142.3) bereits gemeinsam nach. \n\n \n\nAbs. 3 trägt einem konkreten Risiko des Einsatzes digitaler Informations- und Kommunikationsmittel Rech-\n\nnung. Es soll verhindert werden, dass jenen Personen, die mit digitalen Informations- und Kommunikationsmit-\n\nteln nicht vertraut sind, der Zugang zu den Behörden verbaut wird. Kanton und Gemeinden haben deshalb zu \n\ngewährleisten, dass der Zugang für alle möglich bleibt. Ein aktuelles Beispiel dafür bildet das elektronische \n\nAmtsblatt, das auf Anfrage zum Selbstkostenpreis auch schriftlich zugestellt wird. Die Gewährleistungspflicht \n\nbeinhaltet die Pflicht, vorausschauend nach Lösungen zu suchen und nicht zuzuwarten, bis Beanstandungen \n\nhängig werden. Diese aktive Pflicht von Kanton und Gemeinden ergibt sich nicht zuletzt auch aus dem Grund-\n\nsatz, dass sich die staatliche Aufgabenerfüllung an den Bedürfnissen und an der Wohlfahrt aller zu orientieren \n\nhat (Art. 34 Abs. 1) und sich nicht diskriminierend auswirken darf. \n\n \n\nArt. 62 Kultur \n\nDer Auftrag zur Kulturförderung wird in Anlehnung an Art. 1 Abs. 1 des Kulturförderungsgesetzes (bGS 420.1) \n\npräzisiert. \n\n \n\nArt. 63 Sport und Freizeit \n\nNeu schreibt die Kantonsverfassung explizit die Sportförderung vor. Ein Beispiel für die Sportförderung durch \n\nden Kanton ist Art. 1 ff. der Verordnung über die Verwendung der kantonalen Sportfondsgelder (bGS 612.3). \n\nDaneben haben Kanton und Gemeinden auch andere Angebote für Freizeitgestaltung zu fördern. Welche An-\n\ngebote für Freizeitgestaltung förderungswürdig sind, ist eine weitgehend politische Frage und muss durch die \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 30/55 \n\ngesetzgebenden Organe konkretisiert werden. Denkbar wären zum Beispiel Beiträge zur Förderung der Ju-\n\ngendmusik. \n\n5. Volksrechte \n\n \n\nDas Kapitel zu den Volksrechten wurde im Sinne des Auftrags des Regierungsrates systematisch komplett \n\nerneuert und sprachlich präzisiert. Nach der neuen Einteilung werden zunächst das Stimmrecht, dann die \n\nVolkswahlen, die Volksinitiative und zuletzt das Referendum abgehandelt. Die Regelungen zur Volkdiskussion \n\nund zur Vernehmlassung sind neu im Behördenteil zu finden. Die Erläuterungen halten sich knapp, wo keine \n\nÄnderungen gegenüber dem geltenden Recht vorkommen. \n\n \n\nGemäss Auftrag des Regierungsrates prüfte die Verfassungskommission, ob die Stellung der Parteien und \n\nFraktionen in der Kantonsverfassung zu Sprache kommen sollte. Sie kam zum Schluss, dass eine Ergänzung \n\nder Verfassung in diesem Punkt nicht angezeigt ist (Protokoll VK-Sitzung vom 24. Oktober 2019, S. 2). \n\n \n\n5.1  Stimmrecht \n \nArt. 64 Stimmrecht \n\nArt. 64 definiert vorweg, was das Stimmrecht auf kantonaler Ebene bedeutet: Es umfasst das Recht, an Wah-\n\nlen und Abstimmungen teilzunehmen, sowie die übrigen Volksrechte auszuüben (z.T. auch als aktives Stimm-\n\nrecht bekannt). Nicht in Art. 64 geregelt ist die Wählbarkeit: das Recht sich in bestimmte Ämter des Kantons \n\nwählen zu lassen (z.T. auch als passives Stimmrecht bekannt; zur Wählbarkeit auf kantonaler Ebene siehe \n\ninsb. Art. 76). \n\n \n\nArt. 65 Stimmberechtigte \n\nArt. 65 bestimmt, wer auf kantonaler Ebene stimmberechtigt ist. Neu sollen Schweizerinnen und Schweizer mit \n\npolitischem Wohnsitz im Kanton das Stimmrecht erhalten, sobald sie das 16. Altersjahr zurückgelegt haben \n\n(Abs. 1). Neu ist auch das Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten für Ausländerinnen und Ausländer, die \n\ndas 16. Altersjahr zurückgelegt und politischen Wohnsitz im Kanton haben. Diese müssen als zusätzliche Vo-\n\nraussetzung ohne Unterbruch seit zehn Jahren in der Schweiz wohnen und ein Gesuch auf Erteilung des \n\nStimmrechts stellen (Abs. 2). Art. 65 geht davon aus, dass die antragstellende Person für die Dauer ihres Auf-\n\nenthaltes in der Schweiz eine Bewilligung hat. Illegale Aufenthalte in der Schweiz sind daher nicht mitzuzählen \n\nund können gegebenenfalls auch zu einem Unterbruch im Sinne von Art. 65 Abs. 2 führen. \n\n \n\nAbs. 3 sieht neu vor, dass Personen, die wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistand-\n\nschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden, vom Stimmrecht ausgeschlossen \n\nsind. Bisher hat sich die kantonale Praxis an der gleichlautenden Regelung auf Bundesebene angelehnt (vgl. \n\nArt. 2 BPR; SR 161.1), jedoch ohne ausdrückliche Grundlage in der Kantonsverfassung. Weil das Stimmrecht \n\näusserst wichtig ist, sollten auch Ausnahmen davon in der Verfassung ausdrücklich geregelt werden.  \n\n5.2 Volkswahlen \n \nArt. 66  \nArt. 66 regelt neu an einem Ort, welche Wahlkompetenzen die Stimmberechtigten auf Kantonsstufe haben. \n\nNeu ist in inhaltlicher Hinsicht, dass die Mitglieder des Obergerichts und der Landammann bzw. die Regie-\n\nrungspräsidentin oder der Regierungspräsident nicht mehr vom Volk gewählt werden. Stattdessen werden die \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 31/55 \n\nMitglieder des Obergerichts durch den Kantonsrat gewählt (weiterführende Erläuterungen bei Art. 88 Abs. 1 \n\nlit. c). Der Regierungsrat konstituiert sich – ebenso wie der Kantonsrat – neu selbst (vgl. Art. 102). \n\n \n\n5.3 Volksinitiative \n \nArt. 67 Gegenstand \n\nArt. 67 entspricht inhaltlich dem geltenden Recht. Art. 67 Abs. 1 lit. c enthält eine neue Präzisierung bezüglich \n\ndes Abschlusses, der Änderung und der Kündigung von Verträgen. Da es nicht in der Macht des Kantons liegt, \n\nVerträge einseitig anzupassen, kann eine Initiative nur die Aufnahme von Vertragsverhandlungen oder die \n\nKündigung von Verträgen verlangen. \n\n \n\nArt. 68 Form \n\nArt. 68 fasst die Regelungen von Art. 52 und Art. 53 KV zusammen. \n\n \n\nArt. 69 Zustandekommen \n\nBereits die geltende Kantonsverfassung setzt für das Zustandekommen einer Volksinitiative voraus, dass diese \n\nvon 300 Stimmberechtigten unterzeichnet wird. Gemäss Abs. 2 gilt neu eine Frist für die Sammlung der erfor-\n\nderlichen Unterschriften von sechs Monaten. Die Frist beginnt ab der amtlichen Veröffentlichung des Initiativ-\n\nbegehrens zu laufen. Die Sammelfrist verhindert, dass Volksinitiativen über Jahre pendent sind, ohne dass klar \n\nist, ob sie je eingereicht werden oder nicht. Solche Beispiele gab es in der Vergangenheit verschiedentlich. \n\n \n\nArt. 70 Ungültigkeit \n\nArt. 70 entspricht ohne Änderung dem geltenden Recht. \n\n \n\nArt. 71 Verfahren \n\nWie bis anhin entscheidet der Regierungsrat über das Zustandekommen und der Kantonsrat über die Gültig-\n\nkeit der Initiativen (Abs. 1). Art. 71 Abs. 2 schreibt weiterhin vor, dass Initiativen möglichst rasch zu behandeln \n\nsind. Neu erhält der Gesetzgeber den Auftrag, konkrete Behandlungsfristen festzulegen. \n\n \n\nArt. 72 Gegenvorschlag; doppeltes Ja \n\nArt. 72 entspricht unverändert Art. 54 KV. \n\n \n\n5.4 Referendum \n \nArt. 73 Obligatorisches Referendum \n\nDem obligatorischen Referendum unterstehen wie bis anhin Revisionen der Kantonsverfassung (Abs. 1 lit. a), \n\nInitiativen, denen der Kantonsrat nicht zustimmt oder einen Gegenvorschlag gegenüberstellt (Abs. 1 lit. b), \n\nAusgabenbeschlüsse (Abs. 1 lit. c), Grundsatzbeschlüsse (Abs. 1 lit. d) und Beschlüsse des Kantonsrates, die \n\ngemäss Art. 74 dem fakultativen Referendum unterliegen, wenn ein Drittel der anwesenden Mitglieder dies \n\nverlangt. \n\n \n\nDer neue Entwurf erhöht im Zusammenhang mit der Einführung des fakultativen Finanzreferendums (vgl. \n\nArt. 74 Abs. 1 lit. c) den Schwellenwert für das obligatorische Finanzreferendum. Neu unterstehen Ausgaben-\n\nbeschlüsse des Kantonsrates über einmalige Ausgaben von mehr als 15 Prozent einer Steuereinheit sowie \n\nüber wiederkehrende Ausgaben von mehr als 3 Prozent einer Steuereinheit dem obligatorischen Referendum. \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 32/55 \n\nGegenwärtig (Staatsrechnung 2020) entspricht dies Beträgen von CHF 7‘181‘317.- bzw. CHF 1‘436‘263.-.Das \n\nführt in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 lit. c dazu, dass Ausgabenbeschlüsse über einmalige Ausgaben zwi-\n\nschen 5 und 15 Prozent einer Steuereinheit dem fakultativen Referendum unterliegen. Dasselbe gilt für wie-\n\nderkehrende Ausgaben zwischen 1 und 3 Prozent einer Steuereinheit. Die neue Regelung führt dazu, dass \n\nunbestrittene Ausgabenbeschlüsse nur noch dann eine Volksabstimmung erfordern, wenn der Betrag ausge-\n\nsprochen hoch ist. \n\n \n\nGrundsatzbeschlüsse im Sinne von Art. 73 Abs. 1 lit. d dienen dazu, das Stimmvolk über grundsätzliche Wei-\n\nchenstellungen zu befragen, noch bevor eine Vorlage vollständig ausgearbeitet werden muss. Art. 73 Abs. 1 \n\nlit. d gibt dem Kantonsrat ein Instrument in die Hand, um Grundsatzfragen vorweg zu klären und so den Ge-\n\nsetzgebungsprozess effizient zu gestalten. Ein Beispiel für einen verfahrensleitenden Grundsatzbeschluss ist \n\nder Beschluss vom 4. März 2018 zur Durchführung einer Totalrevision. Das Instrument des Grundsatzbe-\n\nschlusses kennt auch der Kanton Schaffhausen (Art. 33 Abs. 1 lit. e KV-SH). Dort kam der Grundsatzbe-\n\nschluss über die Frage zur Anwendung, ob eine Reform der Strukturen von Kanton und Gemeinden durchzu-\n\nführen sei. Dabei wurden den Stimmberechtigten zwei Reformmodelle zur Abstimmung unterbreitet (vgl. \n\nSchaffhauser Abstimmungs-Magazin zur Volksabstimmung vom 28. Februar 2016). \n\n \n\nArt. 74 Fakultatives Referendum \n\nGemäss Abs. 1 lit. a unterstehen kantonale Gesetze wie bis anhin dem fakultativen Referendum. Dasselbe gilt \n\nfür Staatsverträge, die Gesetzesrecht enthalten. Ob ein Staatsvertrag Gesetzesrecht enthält (bzw. gesetzge-\n\nbenden Charakter hat) hängt davon ab, ob darin wichtige Rechtssätze im Sinne von Art. 80 Abs. 2 zu finden \n\nsind. Abs. 1 lit. c regelt das im Zusammenhang mit Art. 73 Abs. 1 lit. c bereits kommentierte, fakultative Finanz-\n\nreferendum. \n\n6. Behörden \n\n \n\nDer Behördenteil behält im Wesentlichen die Struktur der geltenden Kantonsverfassung. Er steigt mit einem \n\nallgemeinen Teil ein und widmet sodann dem Kantonsrat, dem Regierungsrat und den Gerichten je einen ei-\n\ngenen Abschnitt. Der Entwurf orientiert in einem letzten Kapitel über den Auftrag und die Stellung der weiteren \n\nkantonalen Behörden, die in der geltenden Kantonsverfassung zum Teil nur rudimentär Erwähnung finden. \n\n \n\nDer neue Verfassungsentwurf strebt durch punktuelle Anpassungen eine Optimierung des Zusammenspiels \n\nder kantonalen Behörden an. Die Funktion und die Stellung der kantonalen Behörden werden jedoch in allen \n\nwesentlichen Aspekten beibehalten. Der Behördenteil enthält diverse Präzisierungen und systematische Um-\n\nstellungen in den Einzelheiten. Auf den inhaltlichen Neuerungen und den systematischen und sprachlichen \n\nPräzisierungen liegt auch in diesem Erläuterungsabschnitt der Fokus. \n\n \n\n6.1 Allgemeines \n \nArt. 75 Oberste kantonale Behörden \n\nAbs. 1 führt vorweg den Kantonsrat, den Regierungsrat und das Obergericht als die obersten Behörden des \n\nKantons ein. Dadurch unterstreicht er zum Einstieg in den Behördenteil die wesentlichste Ausprägung der \n\nGewaltenteilung im Kanton und spiegelt zugleich auch die Systematik des Behördenteils wieder. Wie auch die \n\nnachfolgenden Artikel zur Stellung des Kantonsrates (Art. 85), des Regierungsrates (Art. 99) und des Oberge-\n\nrichts (Art. 113) zeigen, ist jede dieser Behörde in ihrer Kernfunktion als oberste Behörde bezeichnet, sei dies \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 33/55 \n\nbei Gesetzgebung, Leitung, Planung und Vollzug oder bei Rechtsprechung. Keine dieser drei Behörden hat \n\njedoch einen prinzipiellen Vorrang gegenüber den anderen zwei. \n\n \n\nAbs. 2 lässt erkennen, dass eine verfassungsrechtliche Umschreibung der Aufgaben der soeben erwähnten \n\nobersten kantonalen Behörden noch folgen wird. Zudem statuiert er einen Gesetzesvorbehalt für die Übertra-\n\ngung von Aufgaben an eine der obersten Behörden. \n\n \n\nArt. 76 Wählbarkeit \n\nAbs. 1 sieht im Einklang mit der geltenden Kantonsverfassung den Grundsatz vor, dass wählbar ist, wer das \n\n18. Altersjahr zurückgelegt und politischen Wohnsitz im Kanton hat. Aktives und passives Wahlrecht auf kan-\n\ntonaler Ebene divergieren also (vgl. auch Art. 65). Neu wird die Wählbarkeit explizit nur für den Kantonsrat, den \n\nRegierungsrat, die Gerichte (und Schlichtungsbehörden vgl. Art. 117 Abs. 2) sowie die kantonale Vertretung im \n\nStänderat geregelt. \n\n \n\nAbs. 2 behebt einen Mangel in Art. 62 KV. Darin steht ohne genauere Angaben, dass das Gesetz Ausnahmen \n\nzur Regelung der Wählbarkeit treffen kann. Aus dem Leitfaden zur Kantonsverfassung geht hervor, dass die \n\nVerfassung damit zusätzliche Anforderungen für bestimmte Behörden (z.B. betreffend Ausbildung) möglich \n\nmachen wollte (JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 62 \n\nRz. 2). Weil die Wählbarkeit für kantonale Behörden die politischen Rechte unmittelbar betrifft, sollten diese \n\nsoweit möglich auf Verfassungsstufe klar und möglichst abschliessend geregelt werden. Art. 72 Abs. 2 präzi-\n\nsiert deshalb unter welchen Bedingungen eine von der Verfassung abweichende Regelung der Wählbarkeits-\n\nvoraussetzungen getroffen werden darf: Möglich ist ein Absehen vom Wohnsitzerfordernis für Gerichte und die \n\nFestlegung ergänzender, sachlich gerechtfertigter Wählbarkeitsvoraussetzungen (z.B. Abschluss bestimmter \n\nAusbildungen). \n\n \n\nAbs. 3 führt dazu, dass die Regelung der Wählbarkeit für die Finanzkontrolle, die Datenschutzbehörde und die \n\nOmbudsstelle dem Gesetzgeber überlassen wird. Diese drei Behörden treffen keine politischen Entscheide, \n\nsodass der Gesichtspunkt der demokratischen Legitimation eher in den Hintergrund tritt. Für die Finanzkontrol-\n\nle, die Datenschutzbehörde sowie die Ombudsstelle sind Unabhängigkeit und Sachverstand bestimmend. Da-\n\nher wäre denkbar, dass für diese Aufgaben auch Personen mit Wohnsitz ausserhalb des Kantons berufen \n\nwerden. \n\n \n\nAbs. 4 wiederholt die Regelung zum Ausschluss vom Stimmrecht gemäss Art. 65 Abs. 3. \n\n \n\nArt. 77 Amtsdauer \n\nNeu an der Regelung zur Amtsdauer ist, dass Mitglieder der Gerichte nun für acht statt vier Jahre amtieren. \n\nDasselbe gilt gestützt auf Art. 117 Abs. 2 für Mitglieder der Schlichtungsbehörden. Diese Neuerung soll die \n\nUnabhängigkeit der Rechtsprechung stärken. Eng verknüpft mit der Verlängerung der Amtsdauer sind die Be-\n\nmühungen um eine möglichst sorgfältige Auswahl fachlich geeigneter Personen. Dem zuzuordnen ist der \n\nWechsel von der Volkswahl des Obergerichts zur Wahl durch den Kantonsrat (Art. 88 Abs. 1 lit. c) und die \n\nneue Strukturierung des Wahlverfahrens mit Evaluation der Kandidierenden durch eine Wahlvorbereitungs-\n\nkommission (Art. 116). Im Zusammenhang mit der verlängerten Amtsdauer steht auch der Auftrag an den Ge-\n\nsetzgeber, ein Amtsenthebungsverfahren für Mitglieder der Gerichte und Schlichtungsbehörden vorzusehen \n\n(Art. 117 Abs. 1). \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 34/55 \n\nArt. 78 Unvereinbarkeit \n\nArt. 78 vereinfacht die Regelung der Unvereinbarkeiten auf Verfassungsstufe erheblich. Neu regelt die Kan-\n\ntonsverfassung nur noch die Unvereinbarkeiten zwischen den obersten Behörden des Kantons (Abs. 1). Eine \n\nAusnahme davon bildet bilden die Schlichtungsbehörden, die aufgrund ihrer rechtsprechenden Kompetenzen \n\nden gleichen Unvereinbarkeitsbestimmungen unterstehen, wie die Gerichte (Art. 117 Abs. 2). Die bisher beste-\n\nhenden familiären Unvereinbarkeiten gelten ohne Veränderungen weiter (Abs. 2). Art. 78 Abs. 3 erteilt sodann \n\ndem Gesetzgeber die Kompetenz, weitere Unvereinbarkeiten vorzusehen. Die Verfassung trägt damit dem \n\nUmstand Rechnung, dass Unvereinbarkeiten wegen ihrer Einschränkung des Stimm- und Wahlrechts eine \n\nmöglichst eindeutige Formulierung benötigen und zugleich mit Rücksicht auf die Rechtsgleichheit und Verhält-\n\nnismässigkeit differenziert geregelt werden müssen. Die bisherige Erfahrung des Kantons zeigt auch, dass in \n\ndiesen Fragen ein gewisser Bedarf nach Flexibilität besteht. Insgesamt ist deshalb das kantonale Gesetz die \n\ngeeignete Erlassform für die Regelung weiterer Unvereinbarkeiten. \n\n \n\nArt. 79 Ausstand \n\nAbs. 1 hält wie schon Art. 64 KV den wichtigsten Ausstandgrund für Behördenmitglieder und Angehörige der \n\nkantonalen Verwaltung fest. Dieser wird neu etwas präziser umschrieben als in der geltenden Kantonsverfas-\n\nsung und im Entwurf der Verfassungskommission. So reicht nicht jegliche Betroffenheit als Ausstandgrund aus. \n\nErforderlich ist eine persönliche Betroffenheit. In diesem Sinne setzen denn auch Art. 8 Abs. 1 lit. a VRPG \n\n(bGS 143.1) sowie Art. 36 Abs. 2 lit. a KRG (bGS 141.1) ein persönliches Interesse voraus. \n\n \n\nAbs. 2 entspricht in Abweichung vom Entwurf der Verfassungskommission wieder dem Text der geltenden \n\nKantonsverfassung. Weil das Gesetz nicht nur weitere Ausstandgründe, sondern auch Ausnahmen davon \n\nvorsehen können muss (vgl. z.B. Art. 36 Abs. 1 KRG), ist die bereits geltende Formulierung zu bevorzugen. \n\n \n\nArt. 80 Gesetzgebung \n\nAbs. 1 steigt mit einer grundlegenden Ordnung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens im Kanton ein: \n\nDieses erfolgt durch Beschluss des Kantonsrates, der dem fakultativen Referendum untersteht.  \n\n \n\nAbs. 2 regelt als Nächstes, was alles in einem kantonalen Gesetz geregelt werden muss und daher nicht an \n\nnachgelagerte Rechtsetzungsorgane delegiert werden darf. Es sind dies alle wichtigen Rechtssätze des kanto-\n\nnalen Rechts. Welche Rechtssätze als wichtig einzustufen sind, ergibt sich zum Teil aus einer ausdrücklichen \n\nVorgabe in der Verfassung (z.B. Art. 94 Abs. 1) oder aus den Anhaltspunkten gemäss Art. 80 Abs. 2 lit. a‒e \n\nund vor allem aus einer umfangreichen Rechtsprechung. Was zwingend ins Gesetz gehört, lässt sich letztlich \n\nnicht abstrakt festlegen, sondern muss im Einzelfall unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen \n\nbestimmt werden. \n\n \n\nDer Gesetzgeber darf auch Regelungen auf Gesetzesstufe treffen, die nicht zwingend in Gesetzesform geklei-\n\ndet werden müssten. In der Regel enthalten Gesetze denn auch mehr, als das absolut Notwendige. Wo die \n\nVerfassung nicht zwingend den Gebrauch der Gesetzesform vorschreibt, ist es dem Gesetzgeber möglich, \n\nseine Rechtsetzungsbefugnisse unter Einhaltung gewisser Vorgaben an andere Behörden zu übertragen \n\n(Abs. 3). Empfänger solcher Rechtsetzungsdelegationen ist in aller Regel der Regierungsrat. Nicht nötig ist \n\neine Rechtsetzungsdelegation dort, wo der Regierungsrat bereits gestützt auf die Kantonsverfassung zur \n\nRechtsetzung befugt ist (vgl. Art. 105). Art. 80 Abs. 3 sieht ausserdem vor, dass im Zuständigkeitsbereich des \n\nRegierungsrates keine Rechtsetzungsbefugnisse auf nachgeordnete Stellen übertragen werden dürfen. Diese \n\nBestimmung verhindert, dass der Gesetzgeber die Rechtsetzungskompetenzen des Regierungsrates durch \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 35/55 \n\neine ihn überspringende Delegation aushebelt. Es bleibt dem Gesetzgeber jedoch weiterhin möglich, einen \n\nAufgabenbereich aus dem Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates auszunehmen, und einer organisato-\n\nrisch verselbständigten Anstalt oder Körperschaft zur selbständigen Erfüllung zu übertragen. Beispiele dafür \n\nbilden der Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden, die AR-Informatik AG oder die Pensionskasse AR. In diesen \n\nFällen soll eine Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen durch den Gesetzgeber möglich sein (vgl. z.B. \n\ndie Rechtsetzungsbefugnisse des Verwaltungsrats des SVAR, Art. 6 Abs. 1 Spitalverbundgesetz; bGS 812.11). \n\nDer Grundsatzartikel zur Gesetzgebung in Art. 80 ist immer im Zusammenhang mit den besonderen Rechtset-\n\nzungsbestimmungen des Kantonsrates (Art. 89) und Regierungsrates (Art. 105) zu lesen. \n\n \n\nArt. 81 Vernehmlassung \n\nArt. 81 hält wie bereits die geltende Kantonsverfassung die wichtigsten Eckpunkte zur Vernehmlassung fest \n\nund er verdeutlicht in Abs. 2, dass die Einreichung von Stellungnahmen allen offensteht. Daraus folgt, dass \n\nnicht nur die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zu veröffentlichen sind (am Ende werden alle Ver-\n\nnehmlassungsantworten veröffentlicht), sondern es muss von Beginn an die Eröffnung der Vernehmlassung \n\nmitsamt allen Unterlagen publik gemacht werden. Die heutige Praxis im Kanton entspricht dem bereits. \n\n \n\nArt. 82 Normenkontrolle \n\nAbs. 1 gibt Antwort auf die Frage, welche kantonalen Behörden zuständig sind, kantonale Erlasse auf die \n\nÜbereinstimmung mit Bundes- und Völkerrecht zu überprüfen. Wie schon in der geltenden Kantonsverfassung \n\nwird diese Aufgabe dem Regierungsrat und den Gerichten zugewiesen. Es handelt sich dabei nicht um eine \n\nabstrakte Normenkontrolle, sondern um eine einzelfallweise Überprüfung und allfällige Nichtanwendung (ak-\n\nzessorische Normenkontrolle). Nicht zur Normenkontrolle berufen sind somit Departemente, Amtsstellen oder \n\nandere Organisationseinheiten des Kantons. \n\n \n\nArt. 83 Transparenz  \n\nArt. 83 übernimmt in vielem den Standard, den die geltende Kantonsverfassung betreffend Informationspflicht \n\nund Öffentlichkeit vorgibt. So müssen die Behörden des Kantons frühzeitig und ausreichend informieren \n\n(Abs. 1). Die Verhandlungen des Kantonsrates und der Gerichte haben, von gesetzlichen Ausnahmen abgese-\n\nhen, öffentlich zu sein (Abs. 3). Schliesslich legen die Mitglieder des Kantonsrates, des Regierungsrates sowie \n\nder Gerichte ihre Interessenbindungen offen (Abs. 4).  \n\n \n\nNeu ist allerdings die Stärkung des individuellen Rechts auf Akteneinsicht. Demnach muss man neu nicht mehr \n\nein berechtigtes Interesse nachweisen. Es besteht ein unbedingter Anspruch auf Akteneinsicht, sofern nicht im \n\nEinzelfall überwiegende öffentliche oder private Interessen der Einsicht entgegenstehen (Abs. 2). In diesem \n\nFall liegt die Begründungslast jedoch bei den Behörden. Abs. 2 sieht neu auch ausdrücklich vor, dass die Ein-\n\nsicht kostenlos zu gewähren ist, sofern das Gesetz nicht ausnahmsweise eine Gebühr vorsieht. Damit soll \n\nverhindert werden, dass Personen wegen finanziellen Hürden auf ihr Informationsrecht verzichten. Gemäss \n\ngeltendem Recht kann für besonderen Aufwand eine Gebühr erhoben werden (Art. 16 Abs. 1 Informationsge-\n\nsetz; bGS 133.1). Nicht mehr explizit festgehalten ist, dass die offizielle Information über Abstimmungsvorlagen \n\neine freie Meinungsbildung ermöglichen soll. Diese Vorgabe ergibt sich bereits aus einer ausführlichen Recht-\n\nsprechung des Bundesgerichts. \n\n \n\nArt. 84 Verantwortlichkeit \n\nDie Haftung des Gemeinwesens wurde in Abs. 1 präzisiert und sprachlich mit der gesetzlichen Umsetzung in \n\nArt. 262 ff. EG-ZGB (bGS 211.1) abgestimmt. Wie in anderen Fragen regelt die Kantonsverfassung das \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 36/55 \n\nGrundsätzlichste – den Grundsatz der Staatshaftung gegenüber Privaten für widerrechtlich verursachte Schä-\n\nden. Weitere Fragen, wie zum Beispiel der Rückgriff des Gemeinwesens auf Behördenmitglieder und Ange-\n\nstellte, sind im Gesetz zu regeln. \n\n \n\nAbs. 2 delegiert insbesondere die Regelung zur Staatshaftung für rechtmässig verursachte Schäden neu an \n\nden Gesetzgeber. Gegenwärtig enthält Art. 268 EG-ZGB hierzu eine Regelung. \n\n \n\n8.2 Kantonsrat \n \nArt. 85 Stellung \n\nArt. 85 umschreibt zum Einstieg in den Abschnitt über die Kompetenzen und die Organisation des Kantonsra-\n\ntes, dessen zentralste Funktion im gewaltenteiligen Gefüge: die Gesetzgebung. Das ist seine Kernkompetenz.  \n\n \n\nArt. 86 Zusammensetzung und Wahl \n\nArt. 86 lässt die Zahl der Kantonsratsmitglieder unverändert bei 65. Neu ist jedoch das Verfahren, indem die \n\nMitglieder des Kantonsrates gewählt werden sollen. Gegenwärtig wird in neunzehn von zwanzig Gemeinden \n\ndas Majorzwahlverfahren angewendet. Das Majorzsystem ist vor allem eine Persönlichkeitswahl, bei der jene \n\nPersonen, die am meisten Stimmen auf sich vereinigen konnten, das Mandat erhalten. Der Nachteil an diesem \n\nSystem ist unter anderem, dass alle Stimmen, die einer unterlegenen Person gegeben wurden, am Ende wir-\n\nkungslos sind. \n\n \n\nAbs. 2 sieht neu vor, dass alle Kantonsratsmitglieder im Verhältniswahlverfahren gewählt werden. Einzig die \n\nGemeinde Herisau wendet bis jetzt dieses Verfahren für Kantonsratswahlen an. Damit wird das bisher weit \n\nverbreitete Majorzwahlverfahren für die Kantonsratswahlen abgeschafft. Das neue Wahlverfahren führt dazu, \n\ndass nicht mehr in den einzelnen Gemeinden eine Persönlichkeitswahl stattfindet. Stattdessen geben politi-\n\nsche Gruppierungen (meist Parteien) Wahlvorschläge in Form von Listen ab. Die Stimmberechtigten wählen \n\ndann zwischen diesen Listen, wobei es den Stimmberechtigten je nach gesetzlicher Ausgestaltung möglich \n\nsein kann, diese Listen durch Kummulieren und Panaschieren anzupassen. Die einzelnen politischen Gruppie-\n\nrungen erhalten dann im Verhältnis zu ihrer Stimmstärke eine gewisse Anzahl Mandate zugeteilt. Innerhalb der \n\njeweiligen Partei erhalten jene Personen ein Mandat, die am meisten Stimmen erhalten haben. Nach der \n\nRechtsprechung des Bundesgerichts müssen in einem Wahlkreis mindestens 9 Mandate zu vergeben sein. \n\nDies führt dazu, dass die Gemeinden in der gegenwärtigen Grösse bei Anwendung des Proporzwahlverfahrens \n\nnicht mehr als Wahlkreise dienen können und eine Vergrösserung der Wahlkreise notwendig ist. Dieses neue \n\nSystem führt dazu, dass am Ende weniger Stimmen „verloren“ gehen. Kleinere Gruppierungen haben so eine \n\ngrössere Chance, ein Kantonsratsmandat zu erhalten. Die konkrete Ausgestaltung des Wahlsystems hätte \n\ndurch den Gesetzgeber zu erfolgen. Die Verfassung kann hier keine abschliessende Regelung treffen. \n\n \n\nGemäss Abs. 3 sieht das Gesetz mindestens drei Wahlkreise vor. Denkbar wäre etwa eine Einteilung der \n\nWahlkreise in die alten „Bezirke“ Vorderland, Mittelland und Hinterland, wobei Herisau auch weiterhin einen \n\neigenen Wahlkreis bilden könnte. Damit ermöglicht die Wahlkreiseinteilung eine Vertretung der Regionen im \n\nKantonsrat und schliesst die Möglichkeit eines Einheitswahlkreises über das gesamte Kantonsgebiet aus. \n\n \n\nWie bisher werden die zu vergebenden Kantonsratsmandate nach der Bevölkerungszahl auf die Wahlkreise \n\nverteilt und nicht etwa nach der Anzahl ansässiger Schweizerinnen und Schweizer oder nach der Anzahl an-\n\nsässiger Stimmberechtigten (Abs. 4). \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 37/55 \n\n \n\nArt. 87 Parlamentarische Kontrolle \n\nArt. 87 fasst die Aufsichtsaufgaben des Kantonsrates neu in einem Absatz zusammen und definiert sie in An-\n\nlehnung an Art. 65 Abs. 1 KRG als politische Kontrolle über alle kantonalen Behörden und Organe, die öffentli-\n\nche Aufgaben wahrnehmen. Der neue Entwurf vermeidet die Unterscheidung zwischen Aufsicht und Oberauf-\n\nsicht gemäss Art. 72 KV. Dadurch wird verdeutlicht, dass sich die Kontrolltätigkeit des Kantonsrates gegenüber \n\ndem Regierungsrat und der Geschäftsführung der Gerichte im Kern nicht von seiner Kontrolltätigkeit gegen-\n\nüber den übrigen Behörden und Organen unterscheidet: In beiden Konstellationen hat der Kantonsrat keine \n\nWeisungs- oder Entscheidungsbefugnisse (vgl. Art. 66 Abs. 1‒2 KRG), sondern den Auftrag, durch Einsicht-\n\nnahme und Beanstandungen (intern und gegebenenfalls öffentlich) auf die Behebung von Mängeln hinzuwir-\n\nken. Dabei findet die politische Kontrolle primär nachträglich statt (Art. 65 Abs. 3 KRG).  \n\n \n\nArt. 88 Wahlen \n\nArt. 88 hält die Wahlkompetenzen des Kantonsrates fest, wobei diese durch Gesetz auch erweitert werden \n\nkönnen (Abs. 2). Im Sinne kleinerer Anpassungen überlässt es die Kantonsverfassung dem Gesetz, zu ent-\n\nscheiden, durch wen die Mitglieder des Büros gewählt werden (Abs. 1 lit. a), präzisiert, dass nur die Leitung \n\nder Finanzkontrolle und nicht sämtliche Mitarbeitenden durch den Kantonsrat gewählt werden muss (Abs. 1 \n\nlit. f), und sieht den Kantonsrat als Wahlbehörde für die neu zu schaffende Ombudsstelle vor (Abs. 1 lit. g; vgl. \n\ndazu Art. 120). \n\n \n\nWesentlich erheblichere Neuerungen bestehen darin, dass die Mitglieder des Obergerichts (nicht nur des Kan-\n\ntonsgerichts) durch den Kantonsrat gewählt werden sollen (Art. 88 Abs. 1 lit. b und c). Mitglieder des Oberge-\n\nrichts werden gegenwärtig durch eine Volkswahl bestellt, wobei die Kandidatensuche durch die Parteien statt-\n\nfindet. Dieses Auswahlverfahren ist gesetzlich nicht geregelt und schwierig zu durchschauen und es besteht \n\nkeine Gewähr dafür, dass bei der Erarbeitung der Wahlvorschläge eine gründliche Eignungsprüfung geschieht. \n\nAus diesem Grund sieht Art. 116 eine Wahlvorbereitungskommission vor, welche die Eignung der Kandidatin-\n\nnen und Kandidaten für die Wahl in ein Gericht oder in eine Schlichtungsstelle prüft und dem Kantonsrat Be-\n\nricht erstattet. Dem Kantonsrat obliegt sodann die Wahl der Mitglieder des Obergerichts (Art. 88 Abs. 1 lit. c). \n\nDiese neue Regelung stärkt die richterliche Unabhängigkeit und bietet bessere Gewähr dafür, dass sachkundi-\n\nge Richterinnen und Richter ins Obergericht bestellt werden. Dies ist umso wichtiger, als für Richterinnen und \n\nRichter neu eine Amtsdauer von acht statt vier Jahren gelten soll (Art. 77 Abs. 2).  \n\n \n\nAbweichend vom Entwurfsvorschlag der Verfassungskommission erfolgt die Wahl des Regierungspräsidiums \n\nnicht durch den Kantonsrat, sondern durch den Regierungsrat selbst (Art. 102). Grund dafür ist, dass die gel-\n\ntende Verfassung wie auch der Entwurf der Verfassungskommission ein Gelichgewicht unter den obersten \n\nBehörden des Kantons anstreben (Vgl. Art. 75). Wenn der Kantonsrat das Präsidium des Regierungsrates \n\nbestimmen könnte, so wäre dies ein Schritt in die gegenteilige Richtung. Aus Sicht des Regierungsrates drängt \n\nsich eine Wahl durch den Kantonsrat auch gar nicht auf. So sind die Regierungsmitglieder durch die direkte \n\nVolkswahl für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben einschliesslich eines allfälligen Regierungspräsidiums ausrei-\n\nchend legitimiert. Zugleich ist der Verfassungskommission insofern beizupflichten, als eine Volkswahl des Prä-\n\nsidiums angesichts der Tatsache, dass in der Vergangenheit nur selten eine Kampfwahl stattfand, nicht zwin-\n\ngend erforderlich ist. Wenn das Präsidium des Regierungsrates mangels politischer Bedeutsamkeit nicht durch \n\ndas Volk bestimmt werden soll, dann sollte sich der Regierungsrat konsequenterweise selber konstituieren \n\nkönnen, gleich wie denn auch der Kantonsrat sein eigenes Präsidium bestimmt. \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 38/55 \n\nArt. 89 Rechtsetzung \n\nArt. 89 hält die Rechtsetzungskompetenzen des Kantonsrates fest. Verfassungsrevisionen unterstehen dem \n\nobligatorischen Referendum. Daher besteht die Rolle des Kantonsrates darin, Vorlagen zur Revision der Ver-\n\nfassung zuhanden der Stimmberechtigten zu verabschieden (Abs. 1). Die bereits in der geltenden Kantonsver-\n\nfassung bestehende Möglichkeit, Eventualanträge zu stellen, gibt dem Kantonsrat ein wichtiges Instrument für \n\ndie zielführende Gestaltung des Revisionsverfahrens in die Hand. Gemäss Abs. 2 erlässt der Kantonsrat Ge-\n\nsetze. Diese unterstehen dem fakultativen Referendum (Art. 74 Abs. 1 lit. a). Abs. 3 schränkt die bisherigen \n\nVerordnungskompetenzen des Kantonsrates moderat ein. Neu ist der Kantonsrat nur dort befugt, kantonsrätli-\n\nche Verordnungen zu erlassen, wo ihn die Verfassung oder das Gesetz ausdrücklich dazu ermächtigen. Bei-\n\nspiele dafür sind Art. 93 Abs. 1 lit. a auf Verfassungsstufe und Art. 9 Abs. 5 KRG auf Gesetzesstufe. Der Kan-\n\ntonsrat wird dadurch stärker auf seine Kernkompetenz – den Erlass von Gesetzen – ausgerichtet. Der Erlass \n\nvon Vollzugsbestimmungen ist Sache des Regierungsrates. Diese Entflechtung der Rechtsetzungskompeten-\n\nzen entspricht einer jahrelangen Praxis von Regierungsrat und Kantonsrat, die die noch bestehenden kantons-\n\nrätlichen Ausführungsbestimmungen sukzessive eliminiert und auf die wesentlichen Bestimmungen zurück-\n\nführt. \n\n \n\nArt. 90 Aussenbeziehungen \n\nIm Rahmen der letzten Verfassungsrevision (Reform der Staatsleitung) wurden die Kompetenzen des Kantons-\n\nrates und das Zusammenspiel von Kantons- und Regierungsrat im Bereich der Aussenbeziehungen präzisiert. \n\nDer neue Entwurf führt diese neuen Regelungen inhaltlich unverändert fort. Wie die Begleitung von Vorhaben \n\nzur interkantonalen oder internationalen Zusammenarbeit gemäss Art. 90 Abs. 3 stattfindet, ergibt sich aus \n\ndem Kantonsratsgesetz (vgl. insb. die Konsultations- und Informationsansprüche gemäss Art. 63 ff. KRG). \n\n \n\nArt. 91 Planung \n\nArt. 91 wurde begrifflich aktualisiert. Neu spricht Art. 91 vom „Aufgaben- und Finanzplan“ anstelle der „Sach-, \n\nFinanz- und Investitionsplanung“. Beispiele für weitere grundlegende Planungen des Regierungsrates im Sinne \n\nvon Art. 91 sind der kantonale Richtplan, der durch den Kantonsrat zu genehmigen ist (Art. 12 Abs. 2 Bauge-\n\nsetz; bGS 721.1), oder die Pflegeheimplanung, die durch den Kantonsrat zur Kenntnis genommen wird (Art. 6 \n\nAbs.1 lit. d Gesundheitsgesetz). \n\n \n\nArt. 92 Finanzen \n\nDie Finanzkompetenzen des Kantonsrates wurden gegenüber der geltenden Kantonsverfassung nicht verän-\n\ndert. Wie bisher obliegt es dem Kantonsrat, über den Voranschlag und den Steuerfuss zu beschliessen \n\n(Abs. 1). Art. 92 bestimmt, wo die Finanzkompetenzen des Regierungsrates enden und jene des Kantonsrates \n\nbeginnen. Die Frage, welche Finanzbeschlüsse des Kantonsrates dem Referendum unterstehen, wird bei den \n\nArtikeln zum Volksreferendum beantwortet (Art. 73 und 74). \n\n \n\nArt. 93 Weitere Aufgaben und Befugnisse \n\nArt. 93 führt jene weiteren Aufgaben und Befugnisse des Kantonsrats auf, die bereits in Art. 77 KV enthalten \n\nsind. Auch die bereits bestehende Befugnis des Kantonsrates, die Besoldung und die berufliche Vorsorge der \n\nMitglieder des Regierungsrates, der Gerichte und der Schlichtungsbehörden zu regeln, erscheint neu in die-\n\nsem Artikel. \n\n \n\nGemäss Änderung des Regierungsrates bleibt die Regelung für den Fall der Amtsunfähigkeit eines Regie-\n\nrungsmitglieds in Art. 93 Abs. 1 lit. f. näher beim Wortlaut der geltenden Kantonsverfassung (Art. 77 \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 39/55 \n\nAbs. 1bis KV). Demnach sieht diese Bestimmung kein Amtsenthebungsverfahren vor. Der Kantonsrat stellt unter \n\nbestimmten, strengen Voraussetzungen lediglich die Amtsunfähigkeit eines Mitglieds des Regierungsrates fest. \n\nDiese Regelung wurde im Rahmen der Teilrevision zur Reform der Staatsleitung eingeführt und hat gemäss \n\nden Materialien zu jener Teilrevision zur Folge, dass mit der Feststellung der Amtsunfähigkeit eine Vakanz \n\neintritt und der Weg für eine Ergänzungswahl geebnet ist (Kantonsverfassung, Teilrevision (Reform der Staats-\n\nleitung); Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 5. März 2013). Die Verfassungskommission verfolgte \n\nnicht die Absicht, diese Ausgangslage zu ändern. \n\n \n\nArt. 94 Organisation \n\nArt. 94 übernimmt ohne Änderung den Wortlaut von Art. 78 KV. Diese Bestimmung wurde im Rahmen der \n\nStaatsleitungsreform revidiert und ist die Grundlage des vor kurzem total revidierten Parlamentsrechts. \n\n \n\nArt. 95 Kommissionen \n\nAuch Art. 95 übernimmt unverändert Art. 79 KV, der ebenfalls im Rahmen der Staatsleitungsreform erst kürz-\n\nlich überarbeitet wurde. Art. 95 regelt einige grundsätzliche Eckpunkte zum Kommissionenwesen im Kantons-\n\nrat: die Vorbereitung von Geschäften durch ständige und besondere Kommissionen, das Auskunftsrecht der \n\nKommissionen, und die Möglichkeiten und Grenzen der Delegation von Befugnissen an die Kommissionen. \n\n  \n\nArt. 96 Stellung der Ratsmitglieder \n\nArt. 96 umschreibt in groben Zügen die Stellung der Kantonsratsmitglieder. Art. 96 Abs. 1 betont neu das indi-\n\nviduelle Antragsrecht und das Recht jedes Ratsmitglieds, die im Kantonsratsgesetz verankerten parlamentari-\n\nschen Vorstösse einzureichen (vgl. Art. 56 ff. KRG). Wie bis anhin beraten und stimmen Ratsmitglieder ohne \n\nInstruktion und geniessen parlamentarische Immunität für Äusserungen im Rat und in den Kommissionen \n\n(Art. 96 Abs. 3).  \n\n \n\nArt. 97 Stellung des Regierungsrates \n\nArt. 97 umschreibt in groben Zügen, welche Stellung der Regierungsrat im Kantonsrat einnimmt. Wichtig ist \n\nzunächst seine Aufgabe, die Beratungsgegenstände des Kantonsrates vorzubereiten, und damit eng verknüpft \n\nsein Antragsrecht (Abs. 1). Eng verknüpft mit der Vorbereitung und Antragstellung ist sodann auch das Recht \n\nund die Pflicht, an den Sitzungen des Kantonsrates mit beratender Stimmte teilzunehmen (Abs. 2). Wie bisher \n\ngeniessen die Mitglieder des Regierungsrates parlamentarische Immunität, wenn sie im Kantonsrat und seinen \n\nKommissionen Stellung nehmen (Abs. 2). \n\n \n\nArt. 98 Volksdiskussion (Variante A) \n\nDie Volksdiskussion ist eine Eigenheit von Appenzell Ausserrhoden und beinhaltet das Recht, zu Sachvorla-\n\ngen, die dem Referendum unterstehen, Stellung zu nehmen und im Rahmen der gesetzlichen Ausgestaltung \n\nauch mündlich zu begründen. Gemäss Art. 70 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Kantonsrates (GO KR; \n\nbGS 141.2) findet die Volksdiskussion nach der ersten Lesung des Kantonsrates statt. Dieses Recht gilt bereits \n\ngemäss geltender Kantonsverfassung nicht nur für Stimmberechtigte, sondern für alle im Kanton wohnenden \n\nnatürlichen Personen. Der neue Entwurf öffnet die Volksdiskussion auch für Diskussionsbeiträge juristischer \n\nPersonen und setzt keinen Wohnsitz oder Sitz im Kantonsgebiet mehr voraus. \n\n \n\nVariante B Volksdiskussion abgeschafft  \n\nIm interkantonalen Vergleich hat der Kanton Appenzell Ausserrhoden eines der zeitlich aufwendigsten Gesetz-\n\ngebungsverfahren. Zur Länge des Verfahrens trägt vor allem die Tatsache bei, dass zwei Lesungen im Regie-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 40/55 \n\nrungsrat und im Kantonsrat durchzuführen sind. Damit eng verknüpft ist die Volksdiskussion, welche zwischen \n\nder ersten und der zweiten Lesung im Kantonsrat durchgeführt wird und so den zeitlichen Abstand zwischen \n\nder ersten und zweiten Lesung vergrössert. Der Regierungsrat stellt mit der Variante B (Abschaffung der \n\nVolksdiskussion) die Frage, ob die Volksdiskussion als wichtiges Mitwirkungsinstrument zu sehen ist oder \n\nnicht. Im Falle einer Abschaffung der Volksdiskussion würde weiterhin das Vernehmlassungsverfahren garan-\n\ntieren, dass Interessierte ihre Meinungen zu bedeutsamen Vorlagen einbringen können. Das Gesetzgebungs-\n\nverfahren könnte jedoch um eins bis zwei Monate verkürzt und allfällige Doppelspurigkeiten könnten vermie-\n\nden werden. \n\n \n\n6.3 Regierungsrat \n \nArt. 99 Stellung \n\nArt. 99 Abs. 1 umschreibt die Stellung des Regierungsrates im Kanton gleich wie die geltende Kantonsverfas-\n\nsung: Er ist die oberste leitende, planende und vollziehende Behörde des Kantons. Wie er diese Leitungs- \n\nPlanungs- und Vollzugsaufgaben erfüllt und welche weiteren Aufgaben ihm zukommen, ergibt sich aus \n\nArt. 101 ff. \n\n \n\nArt. 100 Zusammensetzung und Wahl \n\nArt. 100 regelt analog zu Art. 86 die Zusammensetzung und Wahl des Regierungsrates. Neu an Art. 100 ist, \n\ndass das Wahlverfahren für den Regierungsrat auf Verfassungsstufe geregelt wird. Bis anhin wurde die Aus-\n\ngestaltung des Wahlverfahrens gänzlich dem Gesetzgeber überlassen (vgl. Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 ff. des \n\nGesetzes über die politischen Rechte [bGS 131.12]). \n\n \n\nArt. 101 Kollegialprinzip \n\nMit Art. 101 wird das Kollegialprinzip prominenter platziert als in Art. 91 KV. Aus der verfassungsmässigen \n\nBetonung des Kollegialprinzips geht implizit heraus, dass der Regierungsrat Entscheide von besonderer Trag-\n\nweite als Kollegialbehörde zu behandeln hat und diese nicht an einzelne Departemente delegieren darf (vgl. \n\nArt. 23 OrG). Ganz allgemein hat er darauf Acht zu geben, dass bedeutende Fragen möglichst im Regierungs-\n\nkollegium diskutiert und entschieden werden können, damit er seine politische Gesamtverantwortung wahr-\n\nnehmen und ausgewogene Interessenausgleiche herstellen kann. \n\n \n\nArt. 101 präzisiert das Kollegialprinzip in einem wichtigen Punkt: Die Beschlüsse des Regierungsrates müssen \n\nnicht nur gemeinsam gefasst, sondern auch gemeinsam vertreten werden (vgl. Art. 4 Abs. 2 Organisationsge-\n\nsetz; OrG, bGS 142.12). Von Gesetzes wegen ist es einem Mitglied des Regierungsrates jedoch ausnahms-\n\nweise gestattet, sich durch Verwahrung von einem Beschluss des Regierungsrates öffentlich zu distanzieren, \n\nwenn es den Beschluss aus schwerwiegenden Gründen nicht mittragen kann (Art. 4 Abs. 3 OrG i.V.m. \n\nArt. 32 Organisationsverordnung; bGS 142.121).  \n\n \n\nArt. 102 Regierungspräsidium \n\nGemäss Abs. 1 wählt der Regierungsrat aus seiner Mitte sein Präsidium (vgl. hierzu die Erläuterungen in \n\nArt. 88). Die Aufgaben des Regierungspräsidiums bleiben auch im neuen Entwurf dieselben. Sie beinhalten \n\nLeitung, Planung und Koordination der Arbeit des Regierungsrats (Abs. 2). Geändert wird jedoch die Amtsbe-\n\nzeichnung von „Landammanamt“ zu „Regierungspräsidium“. Der neue Entwurf nimmt damit Rücksicht auf Vor-\n\nbehalte, die der stark männlich geprägte Begriff auslöst, und ersetzt ihn mit einem geschlechtsneutralen Aus-\n\ndruck. Die Abkehr von der tradierten Amtsbezeichnung geht auch mit einem geänderten Rollenverständnis \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 41/55 \n\neinher: Das Regierungspräsidium ist nicht mehr wie zu früheren Zeiten dazu berufen, die Landsgemeinde zu \n\nleiten. Auch die dem Landammanamt traditionell angewachsene Ombudsfunktion soll neu durch eine eigens \n\ndazu eingesetzte Behörde wahrgenommen werden (vgl. Art. 120). Damit unmittelbar verknüpft ist auch, dass \n\nder Regierungsrat sein Präsidium neu selber bestimmen können soll.  \n\n \n\nDie geltende Kantonsverfassung sieht vor, dass der Landammann bzw. die Frau Landammann alle zwei Jahre \n\ngewählt wird und dass nach einer vollen Amtsdauer für eine Amtsdauer auszusetzen ist. Mit dem Wechsel von \n\nder Volkswahl zur Selbstkonstituierung durch den Regierungsrat, verliert die Frage, wie lange der Regierungs-\n\npräsident oder die Regierungspräsidentin zu amtieren hat, an Bedeutung. Es rechtfertigst sich, diese Frage \n\ndem Gesetzgeber zur Regelung zu überlassen. \n\n \n\nArt. 103 Leitung und Aufsicht \n\nMit Art. 103 werden die Leitungs- und Aufsichtsaufgaben des Regierungsrates, die in Art. 82 KV ihre Grundla-\n\nge finden, neu in einem separaten Artikel verankert und präziser umschrieben. Der Leitung des Regierungsra-\n\ntes untersteht die kantonale Verwaltung. Zu dieser zu zählen sind die Departemente und die Kantonskanzlei \n\neinschliesslich der unselbständigen kantonalen Anstalten und Betriebe (vgl. Art. 110 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 \n\nOrG) sowie die Kommissionen der Exekutive (Art. 25 ff. OrG). Zur Leitung der Verwaltung gehört auch die \n\nständige und systematische Aufsicht im Sinne von Art. 1 Abs. 2 OrG. \n\n \n\nTräger staatlicher Aufgaben, die nicht Teil der kantonalen Verwaltung sind, unterstehen nicht automatisch der \n\nAufsicht des Regierungsrates. Beispiele dafür sind der Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden, die AR-\n\nInformatik AG oder die Pensionskasse AR. Diese Organisationen sind gestützt auf eine besondere gesetzliche \n\nGrundlage aus der kantonalen Verwaltung ausgegliedert und erfüllen ihre Aufgaben mit mehr oder weniger \n\ngrosser Selbständigkeit. Ihre Beaufsichtigung wird ebenfalls spezialgesetzlich geregelt (vgl. z.B. Art. 11 ff. Spi-\n\ntalverbundgesetz [bGS 812.11], Art. 16 Gesetz über die Pensionskasse [bGS 142.22], Art. 16 Gesetz über \n\neGovernment und Informatik [bGS 142.3]). Für den Fall, dass der Gesetzgeber die Aufsicht nicht geregelt hat, \n\nsetzt Art. 103 Abs. 2 den Regierungsrat als subsidiäre Aufsichtsbehörde über Aufgabenträger ausserhalb der \n\nkantonalen Verwaltung ein. \n\n \n\nArt. 104  Planung und Koordination \n\nArt. 104 Abs. 1 erteilt dem Regierungsrat den Auftrag, die staatlichen Tätigkeiten zu planen und zu koordinie-\n\nren. Der Planungs- und Koordinationsauftrag erstreckt sich damit ausdrücklich über das ganze Spektrum staat-\n\nlicher Tätigkeiten im Kanton. Der Regierungsrat trägt die Gesamtverantwortung dafür, dass die staatliche Auf-\n\ngabenerfüllung planmässig und koordiniert erfolgt (vgl. auch Art. 1 Abs. 1 OrG). Die so verstandene Gesamt-\n\nverantwortung des Regierungsrates hängt auch damit zusammen, dass er aus eigenem Antrieb Regelungsde-\n\nfizite im Kanton auffindet und dem Kantonsrat entsprechende Erlass- und Beschlussentwürfe unterbreitet \n\n(Art. 105 Abs. 1). Der Vernehmlassungsentwurf betont nicht mehr, dass die Schwerpunktsetzung des Regie-\n\nrungsrates langfristig erfolgt. Zwischen lang- oder mittelfristig lässt sich denn auch schwer unterscheiden. \n\nWichtig ist, dass sich der Regierungsrat Ziele setzt uns sich daran messen lässt. Dies entspricht auch dem \n\nneuen Regierungscontrolling, das seit mehreren Jahren in Anwendung ist.  \n\n \n\nAbs. 2 nennt wie schon die geltende Kantonsverfassung die wichtigsten Planungsinstrumente des Regierungs-\n\nrates beim Namen. Es sind dies die mittelfristige Sach- und Terminplanung und der Aufgaben- und Finanzplan. \n\n \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 42/55 \n\nArt. 105 Rechtsetzung \n\nArt. 105 führt die Rechtsetzungszuständigkeiten des Regierungsrates in bestehendem Umfang weiter. Er hat \n\nzunächst die Aufgabe, dem Kantonsrat Erlass- und Beschlussentwürfe zu unterbreiten (Abs. 1). Abs. 2 um-\n\nschreibt die ordentlichen Verordnungskompetenzen des Regierungsrates.  \n\n \n\nAbs. 3 geht zurück auf eine Ergänzung aus der Staatsleitungsreform und erteilt dem Regierungsrat die Befug-\n\nnis, Vollzugsverordnungen zum Vollzug übergeordneten Rechts zu erlassen, soweit sich diese auf die Organi-\n\nsation und die Aufgaben der kantonalen Behörden beschränken. Diese Bestimmung erlaubt es dem Regie-\n\nrungsrat, reine Organisation- und Vollzugsbestimmungen zu Bundesrecht zu erlassen, ohne dass er sich auf \n\nein kantonales Gesetz stützen müsste. Diese Norm gelangt in Bereichen zur Anwendung, in denen der Bund \n\numfassend legiferiert hat und den Kantonen faktisch nur bleibt, die Organisation des Vollzugs zu regeln (vgl. \n\netwa die Verordnung über die kantonale Militärverwaltung; bGS 512.111). \n\n \n\nGemäss Art. 68 Abs. 3 KV kann der Regierungsrat seine Rechtsetzungsbefugnisse auf Departemente und \n\nandere Organe übertragen, wenn ihn der Kantonsrat dazu ermächtigt. Der neue Entwurf verlangt nun eine \n\ngesetzliche Grundlage, sodass eine Verordnung des Kantonsrates nicht mehr ausreichen würde (Abs. 4). \n\n \n\nWie bisher soll der Regierungsrat bei zeitlicher Dringlichkeit Verordnungen erlassen können, soweit dies zur \n\nEinführung übergeordneten Rechts nötig ist (Abs. 5). Der Regierungsrat erhält damit unter einschränkenden \n\nVoraussetzungen die Befugnis, wichtige Bestimmungen im Sinne von Art. 80 Abs. 2 zu erlassen. Diese Be-\n\nstimmung macht es möglich, die kantonale Gesetzgebung rechtzeitig den Änderungen des Bundesrechts an-\n\nzupassen, wenn es eine zu kurze Übergangsfrist vorsieht. Das Dringlichkeitsrecht gemäss Abs. 5 wird seit \n\nlängerem streng gehandhabt und ist notwendig, um die Rechtssicherheit für Betroffene zu gewährleisten. Vor-\n\nläufige Verordnungen sind wie bis anhin unverzüglich in ordentliches Recht zu überführen. \n\n \n\nArt. 106 Aussenbeziehungen \n\nArt. 106 wurde systematisch überarbeitet und sprachlich präzisiert. Die Aufgaben und Kompetenzen des Re-\n\ngierungsrates im Bereich der Aussenbeziehungen bleiben unverändert. Demnach gestaltet der Regierungsrat \n\ndie Beziehungen mit dem Bund, mit anderen Kantonen und mit dem Ausland und vertritt den Kanton nach \n\naussen (Abs. 1). In seiner Funktion als Vertretung des Kantons ist es auch seine Aufgabe, Staatsverträge zu \n\nratifizieren. \n\n \n\nAbs. 2 macht eine Aussage zum wichtigsten Instrument des Regierungsrates in der Erfüllung seiner Gestal-\n\ntungsaufgabe: das Aushandeln von Staatsverträgen. Die Aufgabe in Abs. 2 ist das Pendant zur Unterbreitung \n\nvon Beschluss- und Erlassentwürfen zu innerkantonalem Recht. Wie schon die geltende Kantonsverfassung \n\nhält Abs. 3 den Regierungsrat an, die Mitwirkungsrechte des Kantonsrates zu wahren, regelt aber neu explizit, \n\nworin diese in den Grundzügen bestehen: Es handelt sich um Informations- und Konsultationsrechte, die im \n\nKantonratsgesetz näher ausgeführt werden (vgl. Art. 68 ff. KRG). Wie bisher ist der Regierungsrat befugt, \n\nStaatsverträge im Rahmen seiner Finanz- und Rechtsetzungskompetenzen abzuschliessen, ohne dass diese \n\nder Beschlussfassung im Kantonsrat oder der Stimmberechtigten unterstehen (Abs. 4). \n\n \n\nArt. 107 Finanzen \n\nAbs. 1 und 2 führen die bestehenden Finanzkompetenzen des Regierungsrates ohne Änderung weiter. Neu \n\nstet in einem dritten Absatz, dass der Regierungsrat Darlehen und Anleihen aufnimmt. Dieser Absatz bedeutet \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 43/55 \n\neine Klarstellung einer bisher nicht geklärten Frage. Da es in diesem Fall um teilweise grosse Summen zur \n\nSicherstellung der Liquidität des Kantons geht, soll der Regierungsrat diese Kompetenz erhalten. \n\n \n\nArt. 108 Weitere Aufgaben und Befugnisse \n\nAbs. 1 erteilt dem Regierungsrat wie schon Art. 89 Abs. 1 KV eine subsidiäre Zuständigkeit für alle weiteren \n\nAufgaben und Befugnisse, die nicht ausdrücklich einer anderen Stelle zugewiesen sind. Abs. 2 zählt wie bisher \n\ndie Verantwortung für die öffentliche Sicherheit (lit. a), die Sorge für den Vollzug der Gesetzgebung sowie der \n\nrechtskräftigen Urteile (lit. b), die Erstellung eines Rechenschaftsberichtes (lit. c) und die Stellungnahme zu \n\nVernehmlassungsvorlagen des Bundes auf. Nicht mehr aufgezählt sind die Erteilung des Landrechts und die \n\nWahl der Angehörigen der kantonalen Verwaltung, weil hierfür die gesetzlichen Bestimmungen ausreichen. \n\nAuch der Entscheid über die Ergreifung oder die Unterstützung des Standesreferendums in dringlichen Fällen \n\nwurde weggelassen. Grund dafür ist, dass diese Befugnis nie zur Anwendung kam und unnötig erscheint. Neu \n\nzählt Abs. 2 jedoch die Vorbereitung von Wahlen und Abstimmungen als Aufgabe des Regierungsrates auf \n\n(lit. c). \n\n \n\nArt. 109 Ausserordentliche Lagen \n\nArt. 109 regelt die besonderen Kompetenzen des Regierungsrates in ausserordentlichen Lagen (Abs. 1) und \n\nsieht insbesondere ein Notverordnungsrecht vor (Abs. 2). Die Regelung wurde unverändert aus der geltenden \n\nKantonsverfassung übernommen. Diese besonderen Kompetenzen wurden erstmals im Zuge der COVID-19-\n\nPandemie benötigt. Der Regierungsrat legte die in Abs. 2 verankerte Genehmigungspflicht weit aus und unter-\n\nbreitete dem Kantonsrat mit Antrag vom 25. Mai 2020 nicht nur zwei Notverordnungen zur Genehmigung, son-\n\ndern auch einen Ausgabenbeschluss, der seine ordentlichen Finanzkompetenzen übertraf. \n\n \n\nArt. 110 Kantonale Verwaltung \n\nAbs. 1 hebt den Grundsatz, dass die kantonale Verwaltung in Departemente und in die Kantonskanzlei geglie-\n\ndert ist (Art. 27 Abs. 1 OrG) auf Verfassungsstufe und verankert neu auch auf Verfassungsebene, dass jedes \n\nRegierungsmitglied einem Departement vorsteht (vgl. Art. 31 Abs. 2 OrG). Die Grundsätze zur Aufgabenerfül-\n\nlung durch die Verwaltung sind neu in Art. 35 Abs. 2 zu finden. Die Bestimmungen zur Stellung und Leitung der \n\nKantonskanzlei (Abs. 3) und zur Gesetzgebung zur Verwaltungsorganisation und zum Verwaltungsverfahren \n\n(Abs. 4) wurden ohne inhaltliche Abweichung aus der geltenden Kantonsverfassung übernommen. \n\n \n\nArt. 111  Weitere Träger staatlicher Aufgaben \n\nArt. 111 spiegelt den Umstand wieder, dass der Kanton die Erfüllung vieler Aufgaben nicht durch die kantonale \n\nVerwaltung, sondern durch Personen des öffentlichen und privaten Rechts erfüllen lässt, und gibt in groben \n\nZügen vor, wie solche Träger öffentlicher Aufgaben geschaffen werden: durch Errichtung von Organisationen \n\ndes öffentlichen und privaten Rechts (Abs. 1) und durch Beizug Dritter (Abs. 2). Beispiele für Aufgabenerfül-\n\nlung durch Organisationen gemäss Abs. 1 sind etwa der Spitalverbund AR oder die AR Informatik AG. Weitere \n\nBeispiele die Abs. 1 zugeordnet werden können sind die Assekuranz, das Interkantonale Labor in Schaffhau-\n\nsen oder die Stiftung „Pro Appenzell“. \n\n \n\nIn Anzahl und Vielfalt noch wesentlich grösser sind Formen der Aufgabenerfüllung durch Dritte gemäss Abs. 2. \n\nBeispiele für den Beizug Dritter sind etwa die Inanspruchnahme der Dienste interkantonaler Koordinations- und \n\nBeratungsgremien (bspw. Stiftung Opferhilfe), die Zusammenarbeit mit privaten Organisationen (z.B.: Leis-\n\ntungsvereinbarung mit Appenzellerland Sport AG, Pro Senectute, Vereinigung Appenzeller Wanderwege etc.), \n\ndie parallele Erfüllung von Staatsaufgaben durch Kanton und Private (z.B.: öffentliche und private Schulen), \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 44/55 \n\nder Beizug Dritter für Vollzugsaufgaben (vgl. Art. 4 Abs. 2 Baugesetz) oder der Beizug Dritter für die Bedarfs-\n\nverwaltung (z.B.: Reinigungsarbeiten oder Reparaturen). \n\n \n\nAbs. 3 verlangt eine besondere Grundlage im kantonalen Gesetz für den Fall, dass die Erfüllung bedeutsamer \n\nAufgaben oder die Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch Dritte erfolgen soll. In solchen Fällen hat das Ge-\n\nsetz insbesondere die Aufsicht durch kantonale Behörden zu regeln. Ob eine Aufgabe „bedeutsam“ im Sinne \n\nvon Abs. 3 ist, muss der Gesetzgeber im Einzelfall abwägen. Wenn zum Beispiel die fraglichen Leistungen \n\nhohe Kosten verursachen, die Aufgabenerfüllung durch Dritte auf lange Dauer angelegt ist, viele Einwohnerin-\n\nnen und Einwohner auf die Aufgabenerfüllung angewiesen sind, oder geschützte Rechtspositionen betroffen \n\nsind, so sind dies Anzeichen dafür, dass von einer bedeutsamen Aufgabe auszugehen ist, die nur durch Ge-\n\nsetz ausgelagert werden kann. \n\n \n\n6.4 Gerichte \n \nArt. 112 Stellung \n\nArt. 112 umschreibt die Stellung der Gerichte in den wichtigsten Zügen: Diese Stellung ist geprägt von der \n\nUnabhängigkeit und der Aufgabe, Rechtsprechung zu betreiben, die allein dem Recht verpflichtet ist.  \n\n \n\nArt. 113 Obergericht \n\nIn Abs. 1 wird die Rolle des Obergerichts als oberste rechtsprechende Behörde des Kantons deutlicher um-\n\nschrieben. Abs. 2 gibt in Verbindung mit Art. 114 die Zuständigkeiten des Obergerichts gemäss geltendem \n\nRecht wieder. Demnach urteilt das Obergericht als zweite gerichtliche Instanz über Streitsachen im Zivil- und \n\nStrafrecht und als erste gerichtliche Instanz über Streitsachen im Staats- und Verwaltungsrecht. Abs. 2 er-\n\nwähnt neu die Aufsichtsaufgaben des Obergerichts über das Kantonsgericht und weitere durch Gesetz be-\n\nstimmte Rechtspflegebehörden (vgl. Art. 22, Art. 18 Abs. 2 lit. e, Art. 24 Abs. 1 lit. d und Art. 94 Justizgesetz, \n\nbGS 145.31) sowie die jährliche Berichterstattung gegenüber dem Kantonsrat. \n\n \n\nArt. 114 Kantonsgericht \n\nWie bis anhin setzt die Verfassung das Kantonsgericht als erste Instanz über Zivil- und Strafsachen ein. \n\n \n\nArt. 115 Gerichtsverwaltung \n\nNeu hält die Kantonsverfassung fest, dass sich die Gerichte unter der Leitung des Obergerichts selbst verwal-\n\nten. Zur Justizverwaltung gehören administrative und organisatorische Vorkehrungen wie die Bestellung des \n\nGerichtspersonals, die Organisation der Kanzleidienste, die Beschaffung von Infrastruktur oder die interne \n\nGeschäftszuweisung. Gestützt auf das Justizgesetz (vgl. insb. Art. 11 und 20 Jusitzgesetz) verwalten sich die \n\nGerichte in Appenzell Ausserrhoden bereits heute weitgehend selbst. Eine Einschränkung der selbständigen \n\nJustizverwaltung besteht in Bezug auf die Erstellung des Budgets, welches im Voranschlag des Regierungsra-\n\ntes integriert ist, wobei die Budgetvorgaben des Regierungsrates bei der Erstellung des Voranschlags für die \n\nGerichte bindend sind (Art. 92 Justizgesetz). Das Justizgesetz geht davon aus, dass sich der Regierungsrat \n\nund die Gerichte auf einen gemeinsamen Vorschlag zuhanden des Kantonsrates einigen. Kommt keine Eini-\n\ngung zustande, steht dem Präsidium des Obergerichts das Recht zu, an den Sitzungen des vorbereitenden \n\nOrgans des Kantonsrates und an den Sitzungen des Kantonsrates zum Voranschlag teilzunehmen und Anträ-\n\nge zu stellen (Art. 92 Abs. 2 Justizgesetz).  \n\n \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 45/55 \n\nArt. 116 Wahlvorbereitungskommission \n\nDer Entwurf setzt neu eine Wahlvorbereitungskommission ein, welche die Eignung von Kandidatinnen und \n\nKandidaten für die Wahl in ein Gericht oder eine Schlichtungsbehörde beurteilt und dem Kantonsrat Bericht \n\nerstattet. Diese hat den Auftrag, eine unpolitische und vom Kantonsrat unabhängige Würdigung vorzunehmen. \n\nIhr dürfen daher keine Mitglieder des Kantonsrates angehören (Abs. 2). Die Einsetzung der Wahlvorberei-\n\ntungskommission ist im Zusammenhang mit der Verlängerung der Amtsdauer von Mitgliedern der Gerichte und \n\nSchlichtungsbehörden zu sehen. Die vorgängige Eignungsprüfung durch die Wahlvorbereitungskommission \n\nsoll den Kantonsrat dabei helfen, die bestgeeigneten Kandidatinnen und Kandidaten zu wählen. Die Wahlvor-\n\nbereitungskommission hat keine Entscheidungskompetenzen und ist nicht befugt eine Vorauswahl zu treffen. \n\nAbs. 1 lässt jedoch Raum dafür, dass die Wahlvorbereitungskommission dem Kantonsrat gestützt auf die Eig-\n\nnungsbeurteilung eine Wahlempfehlung abgibt. Dies könnte in Form einer Rangliste geschehen. Die Grundzü-\n\nge der Organisation und Arbeitsweise der Wahlvorbereitungskommission werden durch Gesetz geregelt wer-\n\nden müssen. \n\n \n\nArt. 117 Justizgesetzgebung \n\nAbs. 1 erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, Organisation, Verfahren und Zuständigkeiten der Rechtspflegebe-\n\nhörden zu regeln. Gestützt auf einen gleichlautenden Gesetzgebungsauftrag der geltenden Kantonsverfassung \n\nwurde das jetzt geltende Justizgesetz vom 13. September 2010 erlassen. Neu vorgesehen ist der Auftrag an \n\nden Gesetzgeber, ein Amtsenthebungsverfahren für Mitglieder der Gerichte und Schlichtungsbehörden vorzu-\n\nsehen. Hintergrund dieses Gesetzgebungsauftrags ist die auf acht Jahre verlängerte Amtsdauer. Richterinnen \n\nund Richter, die zum Beispiel offensichtlich und dauerhaft nicht in der Lage sind, ihr Amt auszuüben, die eine \n\nschwerwiegende Verletzung der Amtspflicht begangen haben oder aufgrund eines Verbrechens verurteilt wur-\n\nden, sollten des Amtes enthoben werden können. Dabei sollte nur im äussersten Notfall – als ultima ratio – zur \n\nAmtsenthebung gegriffen werden. Der Entwurf überlässt dem Gesetzgeber die Definition präziser Amtsenthe-\n\nbungsgründe. \n\n \n\nWie bereits an anderer Stelle darauf hingewiesen, sind die Schlichtungsbehörden den Gerichten in Bezug auf \n\nWählbarkeit, Amtsdauer und Unvereinbarkeiten gleichgestellt (Abs. 2). \n\n \n\n6.5 Weitere Behörden \n \nArt. 118 Finanzkontrolle \n\nArt. 118 verankert die Finanzkontrolle deutlicher als zuvor als kantonale Behörde, indem er ihre Aufgabe und \n\nihre unabhängige Stellung umschreibt (Abs. 1) und festhält, nach welchen grundlegenden Gesichtspunkten es \n\nihre Prüfung vorzunehmen hat (Abs. 2). Art. 118 stimmt inhaltlich mit den bestehenden Regelungen im Finanz-\n\nhaushaltsgesetz überein (Art. 38 ff. FHG; bGS 612.0). \n\n \n\n \n\nArt. 119 Datenschutzbehörde \n\nWie die Finanzkontrolle wird auch die Datenschutzbehörde in der neuen Kantonsverfassung deutlich sichtbarer \n\nverankert. Art. 119 regelt auch bei der Datenschutzbehörde die unabhängige Stellung und die Grundsätze zu \n\nihrem Auftrag. Art. 119 steht einer detaillierteren Regelung des Aufgabenspektrums und der Übertragung zu-\n\nsätzlicher Aufgaben auf Gesetzesstufe nicht im Weg (vgl. die bestehenden Regelungen in Art. 26 f. Daten-\n\nschutzgesetz). Der Vernehmlassungsentwurf sieht neben der Datenschutzkontrolle auch einen Beratungsauf-\n\ntrag vor, nicht jedoch einen besonderen Informationsauftrag. Ein solcher besteht gemäss geltendem Recht \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 46/55 \n\nnicht und wurde auch nicht durch die Verfassungskommission diskutiert. Allfällige Informationsaufträge würden \n\nauf jeden Fall nicht zum verfassungsrechtlichen Kernauftrag gehören und können wenn nötig durch Gesetz \n\neingeführt werden. \n\n \n\nArt. 120 Ombudsstelle (Variante A) \n\nArt. 120 setzt als neue kantonale Behörde eine Ombudsstelle ein. Diese ist eine verwaltungsunabhängige \n\nAnlauf- und Beratungsstelle für Private im Kontakt mit dem Gemeinwesen (Abs. 1). Im Rahmen dieser allge-\n\nmeinen Berufung erteilt Abs. 2 einen spezifischen Auftrag zur Vermittlung zwischen Privaten und kantonalen \n\nAufgabenträgern und in weiteren vom Gesetz bestimmten Fällen. Zudem soll sich der Vermittlungsauftrag der \n\nOmbudsstelle auch auf das Verhältnis zwischen Privaten und Gemeinden erstrecken, soweit dies in der Ge-\n\nmeindeordnung so vorgesehen ist (Abs. 2). \n\n \n\nDer Auftrag der Ombudsstelle ist verfassungsrechtlich nicht abschliessend definiert. Neben der gesetzlichen \n\nAusweitung des Vermittlungsauftrags (z.B. auf Personalstreitigkeiten) wäre auch denkbar, dass der Ombuds-\n\nstelle im Rahmen ihrer Funktion als Anlauf- und Beratungsstelle auch weitere Aufgaben erteilt werden.  \n\n \n\nArt. 120 Ombudsstelle (Variante B) \n\nAls Alternative zum Entwurf der Verfassungskommission gemäss Variante A sieht Variante B nicht mehr vor, \n\ndass der Vermittlungsauftrag der Ombudsstelle durch einseitigen Beschluss der Gemeinden auf das Verhältnis \n\nzwischen Privaten und Gemeinden erstreckt werden kann. Stattdessen sieht die Verfassung von Beginn an \n\nvor, dass die Ombudsstelle einen Vermittlungsauftrag hat, der sich über alle öffentlichen Aufgabenträger er-\n\nstreckt. Sowohl kantonale als auch kommunale Aufgabenträger sind damit erfasst. Für diese Variante spricht \n\ndie Verflechtung vieler kantonaler und kommunaler Aufgaben. Wie zum Beispiel die geteilten Zuständigkeiten \n\nim Bauwesen zeigen, ist eine klare Trennung von Kantons- und Gemeindeangelegenheiten in konkreten Ver-\n\nmittlungsfällen schwierig. Soll eine Vermittlung erfolgreich sein, müssen alle Beteiligten miteinbezogen werden. \n\nDies spricht für einen Vermittlungsauftrag, der Kanton und Gemeinden generell einschliesst.  \n\n7. Einwohnergemeinden \n\n \n\nDer Abschnitt zu den Einwohnergemeinden wurde in vielen Einzelheiten präzisiert, um die bestehende Rechts-\n\nlage möglichst verständlich wiederzugeben. Darüber hinaus enthält der Gemeindeteil wesentliche inhaltliche \n\nNeuerungen, wie die Verankerung einer Bestandsgarantie in Kombination mit Erleichterungen von Gemein-\n\ndefusionen (Art. 123) sowie die Erweiterung des kommunalen Stimmrechts (Art. 126). \n\n \n\nArt. 121 Stellung und Aufgaben \n\nWie bisher sieht die Kantonsverfassung nur eine Gemeindeart vor, nämlich die Einwohnergemeinde. Die Stel-\n\nlung der Gemeinden wird leicht präzisiert, indem sie als Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts mit \n\neigener Rechtspersönlichkeit definiert werden. Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften, weil die Zugehö-\n\nrigkeit zur Gemeinde vom Wohnsitz im Gemeindegebiet abhängt (Abs. 1). Wie bisher erfüllen die Gemeinden \n\njene Aufgaben, die ihnen vom Bund und vom Kanton übertragen werden sowie selbstgewählte örtliche Aufga-\n\nben (Abs. 2). \n\n \n\nArt. 122 Autonomie \n\nArt. 122 Abs. 1 gewährleistet wie bisher die Autonomie der Gemeinden. Gemeint ist damit, dass der Kanton \n\ngewisse Angelegenheiten nicht abschliessend ordnet, sondern den Gemeinden zur Regelung überlässt und \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 47/55 \n\nihnen dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 122 I 279 E. 8b S. 290). Diese Ent-\n\nscheidungsspielräume der Gemeinden sollen in ihrer Substanz möglichst erhalten bleiben (JÖRG SCHOCH, Leit-\n\nfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 101 Rz. 2), was durch Abs. 2 unter-\n\nstrichen wird. Der kantonale Gesetzgeber wird damit verpflichtet, solche bestehende Entscheidungsfreiräume \n\nzu bewahren. \n\n \n\nArt. 123 Bestand und Gebiet \n\nDer neue Verfassungsentwurf begünstigt den freiwilligen Zusammenschluss von Gemeinden, indem er die \n\nGemeindenamen nicht mehr explizit in der Kantonsverfassung aufführt, sondern die Festlegung ihres Bestands \n\nund Gebiets dem Gesetzgeber überträgt (Abs. 1). Dies führt dazu, dass Gemeindefusionen nicht dem obligato-\n\nrischen Referendum, sondern dem fakultativen Referendum unterstehen. Der Entwurf sieht zudem eine Be-\n\nstandsgarantie für Gemeinden vor, indem Bestandes- und Gebietsänderungen die Zustimmung der Stimmbe-\n\nrechtigten jeder betroffenen Gemeinde bedürfen (Abs. 2). Abs. 3 verpflichtet den Kanton, den Zusammen-\n\nschluss von Gemeinden in Form von administrativer und finanzieller Hilfe zu fördern.  \n\n \n\nArt. 123 verfolgt insgesamt ein Fusionsmodell, das gänzlich vom Fusionswillen der einzelnen Gemeinden ab-\n\nhängt. Wie bereits im einleitenden Kapitel hingewiesen wurde, soll der Entscheid über die Zukunft der Ge-\n\nmeindestrukturen der Totalrevision der Kantonsverfassung vorgezogen werden. Entscheidend wird sein, was \n\ndas Ergebnis der Volksabstimmung über die Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ und den dazu-\n\ngehörigen Gegenentwurf ist. Der Entwurf zur Totalrevision der Kantonsverfassung wird an das Ergebnis dieses \n\nVolksentscheids anzupassen sein. Der Entwurf ist so konzipiert, dass eine Anpassung ohne grössere Eingriffe \n\nin die Struktur möglich ist. \n\n \n\nArt. 124 Organisation \n\nDie Organisation der Gemeinden wird in den Grundzügen durch das kantonale Gesetz geregelt. Abs. 1 bildet \n\ndamit eine Grundlage für das kantonale Gemeindegesetz vom 7. Juni 1998 (bGS 151.11). Dieses Gesetz sollte \n\ndie Organisation der Gemeinden nur in den Grundzügen regeln, damit diese ihre eigene Organisation in den \n\nEinzelheiten autonom bestimmen können. \n\n \n\nAbs. 2 hält wie schon die geltende Kantonsverfassung fest, dass jede Gemeinde ihre Organisation in einer \n\nGemeindeordnung festlegt. Dabei ist die Organisationsfreiheit der Gemeinden durch die Kantonsverfassung \n\nund die kantonale Gesetzgebung (insbesondere das Gemeindegesetz) eingeschränkt. So setzt etwa das Ge-\n\nmeindegesetz die Gesamtheit der Stimmberechtigten, den Gemeinderat und die Geschäftsprüfungskommissi-\n\non als kommunale Organe ein und legt ihre Befugnisse in den Grundzügen fest (Art. 13 ff. Gemeindegesetz). \n\nDabei wird es den Gemeinden überlassen, ob sie ein Gemeindeparlament einführen möchten oder nicht \n\n(Art. 13 Abs. 2 Gemeindegesetz). Der geltenden Kantonsverfassung ist auch entnommen, dass Gemeindeord-\n\nnungen der Volksabstimmung unterliegen und durch den Regierungsrat genehmigt werden müssen (Abs. 2). \n\n \n\nAbs. 3 hält neu die wichtigsten Befugnisse der Stimmberechtigten der Gemeinden fest und garantiert so, eine \n\ndirektdemokratische Grundordnung für die Gemeinden. Demnach sind die Stimmberechtigten zuständig für \n\nden Erlass von Gemeindereglementen (im Sinn von formellem Gesetzesrecht) sowie für die durch Gesetz und \n\nGemeindeordnung bezeichneten Wahlen und Ausgabenbeschlüsse. \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 48/55 \n\nArt. 125 Stimmrecht \n\nWie schon Art. 64 das Stimmrecht auf Kantonsstufe definiert, umschreibt nun Art. 125 die wichtigsten Rechte, \n\ndie das kommunale Stimmrecht umfasst.  \n\n \n\nArt. 126 Stimmberechtigte \n\nArt. 126 bestimmt, wer auf kommunaler Ebene stimmberechtigt ist. Neu ist die Herabsetzung des Stimm-\n\nrechtsalters auf 16-jährige analog zur Regelung auf Kantonsstufe (Abs. 1). Ferner wurden die Voraussetzun-\n\ngen, unter denen Ausländerinnen und Ausländer das Stimmrecht erteilt werden kann, gelockert. Neu setzt die \n\nKantonsverfassung nur noch einen zehnjährigen Aufenthalt in der Schweiz und nicht zusätzlich noch einen \n\nfünfjährigen Aufenthalt in Appenzell Ausserrhoden voraus. Allerdings präzisiert der neue Entwurf, dass der \n\nzehnjährige Aufenthalt ohne Unterbruch zu sein hat. Wie auch auf kantonaler Ebene, sind illegale Aufenthalte \n\nhierfür nicht mitzuzählen. Ob die Gemeinden das Ausländerstimmrecht einführen wollen oder nicht, bleibt wei-\n\nterhin in ihrer Organisationsautonomie (Abs. 2). Gemäss Abs. 3 richtet sich der Ausschluss vom kommunalen \n\nStimmrecht nach den Ausschlussregeln auf kantonaler Ebene (vgl. Art. 65 Abs. 3).  \n\n \n\nArt. 127 Wählbarkeit \n\nWählbar in kommunale Behörden sind weiterhin nur Personen, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben. Der \n\nVerfassungsentwurf hält an dieser Untergrenze fest, weil die Übernahme eines solchen Amtes eine gewisse \n\nReife voraussetzt. Ausserdem sollen Personen, welche für die Gemeinde handeln, auch im Privatleben voll \n\nhandlungsfähig sein. Wenn eine Gemeinde das Ausländerstimmrecht einführt, können auch Ausländerinnen \n\nund Ausländer gewählt werden, denen auf Gesuch hin das Stimmrecht erteilt wurde (Abs. 1). Der Entwurf sieht \n\nvor, dass Ausnahmen vom Wohnsitzerfordernis durch Gesetz vorgesehen werden können. Aktuell besteht eine \n\nsolche Regelung im Gemeindegesetz für Gemeindepräsidien (Art. 5a Abs. 2 Gemeindegesetz). \n\n \n\nNeu sieht Abs. 2 vor, dass die Gemeinden Amtszeitbeschränkungen für das Gemeindepräsidium vorsehen \n\nkönnen. Indem Abs. 2 die Amtszeitbeschränkung nur für das Amt des Gemeindepräsidiums für zulässig erklärt, \n\nwerden andere Amtszeitbeschränkungen auf kommunaler Ebene ausgeschlossen. \n\n \n\nArt. 128 Zusammenarbeit \n\nAbs. 1 hält die Gemeinden an, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben untereinander und mit weiteren Organisationen \n\nin- und ausserhalb des Kantons zusammenzuarbeiten. Diese verfassungsrechtliche Zusammenarbeitspflicht \n\nlässt es den Gemeinden völlig offen, in welchen Bereichen und mit wem sie Zusammenarbeit betreiben möch-\n\nten. Gestützt auf Art. 128 ist somit keine Gemeinde verpflichtet, eine ganz bestimmte Zusammenarbeit einzu-\n\ngehen. Art. 128 wiederholt nicht die Zusammenarbeit zwischen Kanton und Gemeinden. Diese ist bereits im \n\neinleitenden Teil zu den Staatsaufgaben deutlich verankert (vgl. Art. 35 Abs. 1). Abs. 2 hält neu fest, dass der \n\nKanton die kommunale Zusammenarbeit fördert. Diese Förderungsaufgabe des Kantons ist die passende Vor-\n\nstufe zum Zusammenarbeitszwang, der nur dort verhängt werden sollte, wo die Zusammenarbeitsförderung \n\ngescheitert ist (vgl. Abs. 3). \n\n \n\nArt. 129 Formen der Zusammenarbeit \n\nDer neue Entwurf widmet den Formen der kommunalen Zusammenarbeit neuerdings einen eigenen Artikel. Im \n\nersten Absatz erteilt er dem kantonalen Gesetzgeber den Auftrag, die Formen und Voraussetzungen der kom-\n\nmunalen Zusammenarbeit zu regeln und dabei die Mitwirkung der Stimmberechtigten zu garantieren (Abs. 1). \n\nEin Beispiel für die Garantie der Mitwirkung der Stimmberechtigten durch kantonales Gesetz ist Art. 15 Abs. 3 \n\nlit. c des Gemeindegesetzes, wonach die Stimmberechtigten über Vereinbarungen mit gesetzgebendem Cha-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 49/55 \n\nrakter zu beschliessen haben. Abs. 2 ordnet grundlegende Fragen zur Zusammenarbeit in Form von Zweck-\n\nverbänden. Diese dürfen sowohl eine als auch mehrere Aufgaben erfüllen. Ihre Statuten sind durch die Stimm-\n\nberechtigten zu erlassen und durch den Regierungsrat zu genehmigen (Abs. 2; vgl. hierzu auch Art. 32 Abs. 1 \n\nGemeindegesetz). Die besondere Hervorhebung der Zweckverbände ist deshalb gerechtfertigt, weil durch die \n\nErrichtung eines Zweckverbands eine neue öffentlich-rechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit \n\nentsteht. Wichtig ist auch, dass die Statuten von den Stimmberechtigten erlassen werden, weil die unmittelba-\n\nren politischen Einflussmöglichkeiten der Stimmberechtigten durch eine dauerhafte Übertragung von Gemein-\n\ndeaufgaben an einen Zweckverband abnehmen. \n\n \n\nArt. 130 Aufsicht \n\nWie bis anhin unterstehen die Gemeinden zusammen mit den Zweckverbänden und anderen Körperschaften \n\nund kommunale Anstalten des öffentlichen Rechts der Aufsicht durch den Regierungsrat (Art. 130). Der Regie-\n\nrungsrat übt die Aufsicht in verschiedenen Formen aus: Rekursentscheide über Verfügungen der Gemeinden \n\n(vgl. Art. 30 f. VRPG), aufsichtsrechtliche Massnahmen (Art. 43 f. Gemeindegesetz) und Genehmigungsbe-\n\nschlüsse zu Reglementen, die durch die Verfassung oder durch ein Gesetz für genehmigungsbedürftig erklärt \n\nwerden (Art. 42 Abs. 1 Gemeindegesetz). Die Aufsicht erfolgt damit nicht nach politischen Gesichtspunkten, \n\nsondern besteht in erster Linie in einer Sicherstellung der Rechtmässigkeit kommunalen Handelns. \n\n8. Finanzordnung \n\n \n\nDer Abschnitt zur Finanzordnung wurde weitgehend ohne inhaltliche Änderungen aus der geltenden Kantons-\n\nverfassung übernommen. Er ist an den Kanton und die Gemeinden gerichtet und regelt Grundlegendes zum \n\nFinanzhaushalt, zur Mittelbeschaffung, zur Mittelverwendung und zum Finanzausgleich. Da der Finanzaus-\n\ngleich sowohl die Gemeinden als auch den Kanton betrifft, ist er nicht mehr im Gemeindeteil, sondern im Kapi-\n\ntel zur Finanzordnung geregelt. \n\n \n\nArt. 131 Allgemeine Grundsätze \n\nAbs. 1 hebt den bereits im Finanzhaushaltsgesetz verankerten Grundsatz der wirksamen Mittelverwendung \n\n(vgl. Art. 4 Abs. 1 FHG) auf Verfassungsstufe. Die jetzt schon in der geltenden Kantonsverfassung erwähnten \n\nGrundsätze werden weiterhin aufgeführt (Abs. 1). Abs. 2 hebt wie bisher den Grundsatz der vorausschauen-\n\nden Planung hervor. Ein wichtiges Instrument für diese Planung ist der Aufgaben- und Finanzplan (Art. 104 \n\nAbs. 2 des Entwurfs; vgl. auch Art. 10 FHG). Abs. 3 nimmt neu einige zentrale Prinzipien der Rechnungsle-\n\ngung in die Kantonserfassung auf. Demnach erstellen Kanton und Gemeinden den Voranschlag und die \n\nStaatsrechnung nach den Grundsätzen der Transparenz und Vergleichbarkeit. Mit den Begriffen „Transparenz“ \n\nund „Vergleichbarkeit“ wird die Hauptstossrichtung der in Art. 26 FHG verankerten Rechnungslegungsgrund-\n\nsätze zum Ausdruck gebracht. Wie bis anhin schreibt Abs. 4 vor, dass verwaltungsunabhängige Kontrollorgane \n\nprüfen, ob die Finanzhaushalte von Kanton und Gemeinden gesetzmässig geführt werden. Für die kantonale \n\nEbene setzt die Kantonsverfassung die Finanzkontrolle für diese Aufgabe ein (vgl. Art. 118). Welche Behörden \n\ndiese Aufgabe auf Gemeindeebene erfüllen, ergibt sich aus Art. 38 Abs. 4 FHG. \n\n \n\nArt. 132 Mittelbeschaffung \n\nDie Aufzählung der Einnahmequellen in Art. 132 hat informativen Charakter. Sie ist auch nicht abschliessend \n\n(JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 97 Rz. 1). Die \n\nBestimmung erwähnt neu auch die Gemeinden. Ansonsten wurde der Wortlaut von Art. 97 KV unverändert \n\nübernommen. \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 50/55 \n\n \n\nArt. 133 Steuern \n\nAbs. 1 und Abs. 2 übernehmen ohne inhaltliche Abänderung das, was in Art. 98 Abs. 1 und 2 KV verankert ist. \n\nNeu hält Abs. 1 auch einen zentralen Grundsatz aus Art. 20 Abs. 1 des Finanzhaushaltsgesetzes fest, wonach \n\nHauptsteuern nicht zweckgebunden werden dürfen. Dieser Grundsatz hat von seiner Bedeutung her Verfas-\n\nsungsrang und wird daher heraufgestuft.  \n\n \n\nAbs. 3 ist von der Formulierung her an Art. 127 Abs. 2 BV ausgerichtet. Der neue Wortlaut bringt keine Neue-\n\nrung mit sich, denn die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit konkretisieren lediglich das \n\nbereits in Art. 98 Abs. 3 KV verankerte Rechtsgleichheitsprinzip. Der Grundsatz der Allgemeinheit verlangt, \n\ndass alle Personen oder Personengruppen nach denselben gesetzlichen Regeln erfasst werden und dass \n\nAusnahmen sachlich gerechtfertigt sein müssen (KLAUS VALLENDER/RENÉ WIEDERKEHR, St. Galler Kommentar \n\nBV, Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), Zü-\n\nrich/Basel/Genf 2014, Art. 127 Rz. 13). Der Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung verlangt, dass \n\nPersonen, die sich in gleichen Verhältnissen befinden auch gleich besteuert werden (KLAUS VALLENDER/RENÉ \n\nWIEDERKEHR, a.a.O., Art. 127 Rz. 21). Wie bisher haben Kanton und Gemeinden auch den Grundsatz der Be-\n\nsteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten. Dieses Prinzip verlangt nach einer gerech-\n\nten Verteilung der Steuerlast, welche bestehende Ungleichheiten nicht verschärft und auch keine neuen Un-\n\ngleichheiten herstellt (BGE 133 I 206 E. 7.4 S. 220). Gegen das Prinzip der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit \n\nverstösst etwa ein degressiver Steuertarif (BGE 133 I 206 E. 8.3 S. 224 f.). \n\n \n\nArt. 134 Weitere Abgaben \n\nWie schon Art. 133 Abs. 2 für Steuern, erinnert Art. 134 an den Gesetzesvorbehalt im Abgaberecht für alle \n\nweiteren – d.h. nicht als Steuern qualifizierten – Abgaben (z.B. Gebühren oder Ersatzabgaben). Das Erforder-\n\nnis der Gesetzesform wird im Abgaberecht besonders streng gehandhabt und verlangt, dass das formelle Ge-\n\nsetz mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Höhe der Abgabe in \n\nden Grundzügen regelt (BGE 128 II 247 E. 3.1 S. 251). \n\n \n\nArt. 135 Ausgaben \n\nWie bereits Art. 99 KV hält Art. 135 mit etwas präzisierter Wortwahl fest, unter welchen Voraussetzungen das \n\nFinanzvermögen des Kantons und der Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben verwendet werden darf. Vo-\n\nrausgesetzt sind eine Rechtsgrundlage, ein Voranschlagskredit sowie die Ausgabenbewilligung des zuständi-\n\ngen Organs. Weiteres regelt das Finanzhaushaltsgesetz (vgl. insb. Art. 6 ff. FHG). Der neue Entwurf verlangt \n\neinen „Voranschlagskredit“, womit unterstrichen wird, dass die Verwaltung an den vom Kantonsrat genehmig-\n\nten Voranschlag gebunden ist (vgl. JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, \n\nHerisau 1996, Art. 99 Ziff. 2). Der Begriff „Ausgabenbewilligung“ ist gleichbedeutend mit jenem des Ausgaben-\n\nbeschlusses (vgl. Art. 99 KV), ist jedoch besser mit dem Finanzhaushaltsgesetz abgestimmt, welches von der \n\nBewilligung von Ausgaben spricht.  \n\n \n\nArt. 136 Finanzausgleich \n\nDie Bestimmungen zum Finanzausgleich steigen mit dem übergeordneten Ziel des Finanzausgleichs ein, wo-\n\nnach dieser ein ausgewogenes Verhältnis der Steuerbelastung unter den Gemeinden bezweckt (Abs. 1). Die-\n\nser Grundsatz wurde Art. 104 KV entnommen und verpflichtet den Gesetzgeber, den Finanzausgleich nach \n\ndiesem Ziel auszurichten. Der neue Entwurf ergänzt diesen Grundsatz mit weiteren Eckpfeilern aus dem Fi-\n\nnanzausgleichsgesetz (bGS 613.1). Art. 136 Abs. 2 schreibt vor, dass strukturell bedingte Sonderlasten wie \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 51/55 \n\nzum Beispiel ungleich hohe Schulkosten oder besonders hohe Sozialhilfebeiträge (vgl. Art. 6 f. Finanzaus-\n\ngleichsgesetz) angemessen auszugleichen sind. Art. 136 Abs. 3 statuiert einen besonderen Gesetzesvorbehalt \n\nfür die Regelung des Finanzausgleichs. Das Erfordernis einer Regelung auf Gesetzesstufe ergäbe sich aller-\n\ndings auch gestützt auf Art. 80 Abs. 2 und verhindert nicht, dass untergeordnete Fragen zum Finanzausgleich \n\ndurch Verordnungsrecht geklärt werden. Gemäss Art. 136 Abs. 2 hat das Finanzausgleichsgesetz ausserdem \n\nkantonale Beiträge vorzusehen. Diese Vorgabe wird durch das geltende Finanzhaushaltsgesetz bereits erfüllt \n\n(vgl. Art. 2 Abs. 4 Finanzausgleichsgesetz). \n\n9. Staat und Religionsgemeinschaften \n\n \n\nDas neunte Kapitel regelt die Stellung der Religionsgemeinschaften im Verhältnis zum Staat. Wesentliche \n\nNeuerungen sind die Klarstellungen in Bezug auf den Rechtsschutz innerhalb der öffentlich-rechtlichen religiö-\n\nsen Körperschaften (Art. 137 Abs. 3) und die rechtliche Gleichstellung der weiteren durch den Kantonsrat an-\n\nerkannten Religionsgemeinschaften (Art. 139 Abs. 3) mit der Evangelisch-reformierten und römisch-\n\nkatholischen Kirche. In Bezug auf die Systematik hat sich wenig geändert. \n\n \n\n9.1 Evangelisch-reformierte und römisch-katholische Kirche \n \nArt. 137 Grundsatz; Selbständigkeit \n\nDie Stellung der evangelisch-reformierten und römisch-katholischen Kirchen als selbständige Körperschaften \n\ndes öffentlichen Rechts bleibt unverändert (Abs. 1). Gemäss neuem Entwurf sind die selbständigen kirchlichen \n\nKörperschaften generell befugt, „ihre“ anstelle von „ihre inneren“ Angelegenheiten selbständig zu regeln. Damit \n\nentfällt die sehr schwierige Abgrenzung zwischen inneren und äusseren Angelegenheiten und die Autonomie \n\nder religiösen Körperschaften des öffentlichen Rechts wird gestärkt. An der Befugnis, Steuern zu erheben, \n\nändert sich nichts (Abs. 2). \n\n \n\nAbs. 3 präzisiert einige Fragen rund um den Rechtsschutz in kirchlichen Angelegenheiten: Der Entwurf präzi-\n\nsiert, dass Beschlüsse und Verfügungen der kirchlichen Behörden zwar nicht an kantonale staatliche Stellen, \n\nwohl aber an die zuständigen Behörden des Bundes (das Bundesgericht) weitergezogen werden können. Auf-\n\ngrund der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV steht jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten das Recht auf \n\nBeurteilung ihrer Streitsache durch eine richterliche Behörde zu, die den Fall umfassend prüft. Da das Bundes-\n\ngericht Sachverhaltsfragen nicht umfassend prüft, muss die Rechtsweggarantie durch untere Gerichtsinstan-\n\nzen erfüllt werden. Abs. 3 verpflichtet deshalb die Kirchen, den gebotenen Rechtsschutz zu gewährleisten. \n\nHierzu müssen sie eigene Rechtsmittelinstanzen einrichten, die den Ansprüchen an ein unabhängiges Gericht \n\nim Sinne von Art. 30 BV genügen. \n\n \n\nArt. 138 Zugehörigkeit \n\nDie Regelung zur Zugehörigkeit zu den Kirchen entspricht genau dem Wortlaut der geltenden Kantonsverfas-\n\nsung. Mit Blick auf die Religionsfreiheit ist wichtig, dass das Recht, aus einer Kirche auszutreten, sichergestellt \n\nist. \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 52/55 \n\n9.2 Andere Religionsgemeinschaften \n \nArt. 139 \nDie geltende Kantonsverfassung sieht in Art. 111 KV vor, dass weitere Religionsgemeinschaften vom Kantons-\n\nrat als öffentlich-rechtliche Körperschaften anerkannt werden können. Sie regelt jedoch nicht, was die Rechts-\n\nfolgen einer solchen Anerkennung wären. Dieser Mangel wird mit dem Entwurf behoben, indem Abs. 3 festhält, \n\ndass für Religionsgemeinschaften, die durch Beschluss des Kantonsrates als öffentlich-rechtliche Körperschaf-\n\nten anerkannt werden, die gleichen Bestimmungen zur Anwendung kommen, wie für die evangelisch-\n\nreformierte und die römisch-katholische Kirche. Das bedeutet, dass auch diesen das Recht zukommen würde, \n\nSteuern zu erheben; jedoch auch die Pflicht, einen unabhängigen gerichtlichen Rechtsschutz zu gewährleisten. \n\nIm Zusammenhang mit dieser sehr bedeutenden Aufwertung der kantonsrätlichen Anerkennung verschärft der \n\nneue Entwurf die Voraussetzungen für eine Anerkennung. Demnach reicht es für eine Anerkennung nicht mehr \n\naus, dass die Verfassung der gesuchstellenden Religionsgemeinschaft dem kantonalen Recht und dem Recht \n\ndes Bundes nicht widerspricht. Eine Anerkennung setzt neu voraus, dass die gesuchstellende Religionsge-\n\nmeinschaft von gesellschaftlicher Bedeutung sowie dauerndem Bestand ist und die Rechtsordnung respektiert \n\n(Abs. 2). Bei der Beurteilung, ob diese Voraussetzungen gesamthaft erfüllt sind, kommt dem Kantonsrat ein \n\nsehr breiter Ermessensspielraum zu (insbesondere zur Frage der gesellschaftlichen Bedeutung). Ihm obliegt \n\nes, eine sachliche Würdigung vorzunehmen und eine willkürfreie Entscheidung zu treffen. Dabei muss in Ver-\n\nbindung mit Art. 137 Abs. 3 auch darauf Acht gegeben werden, dass die gesuchstellende Religionsgemein-\n\nschaft in der Lage ist, den gebotenen internen Rechtsschutz sicherzustellen. \n\n10. Weitere Körperschaften des öffentlichen Rechts \n\n \n\nArt. 140 \nArt. 140 verdeutlich den bestehenden Art. 108 KV, der von Beginn an auf die Genossenschaften nach \n\nArt. 25 ff. EG-ZGB (bGS 211.1) zugeschnitten war (vgl. Entwurfserläuterungen der Verfassungskommission \n\nvom 26. April 1994, S. 45). Eine Änderung der Rechtslage erfolgt dadurch nicht. Die Einzelheiten zur Entste-\n\nhung, Rechten und Organisation dieser Körperschaften ergeben sich aus Art. 25 ff. EG-ZGB. \n\n11. Revision der Verfassung  \n\n \n\nDie Artikel zur Revision der Verfassung enthalten einige Präzisierungen und punktuelle Anpassungen beim \n\nAufbau. Inhaltlich neu ist die Bestimmung, wonach dann, wenn in einer Totalrevision der Entwurf von den \n\nStimmberechtigten verworfen wir, ein zweiter Entwurf vorzulegen ist (Art. 143 Abs. 3). \n\n \n\nArt. 141 Grundsatz \nArt. 141 entspricht inhaltlich Art. 112 KV.  \n\n \n\nArt. 142  Teilrevision \nDie Bestimmungen zur Teilrevision wurden unverändert Art. 113 KV entnommen. \n\n \n\nArt. 143 Totalrevision \n\nArt. 143 enthält Regelungen zu einigen wichtigen Weichenstellungen im Verlauf einer Totalrevision. Demnach \n\nist es Aufgabe der Stimmberechtigten, zu entscheiden, ob eine Totalrevision durchzuführen ist oder nicht \n\n(Abs. 1). Zugleich haben auch die Stimmberechtigten darüber zu entscheiden, ob der Kantonsrat oder ein Ver-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 53/55 \n\nfassungsrat (ein speziell für die Revision der Verfassung zu bestellendes Parlament) mit der Vorlegung eines \n\nneuen Entwurfs beauftragt werden soll (Abs. 2). Mit Rücksicht auf den grossen Aufwand, den die Erarbeitung \n\neines total revidierten Verfassungsentwurfs erfordert, sieht Abs. 3 vor, dass ein erstmals in der Volksabstim-\n\nmung verworfener Entwurf vom zuständigen Rat überarbeitet und erneut vorgelegt werden muss. \n\n \n\nArt. 144 Prüfung des Revisionsbedarfs \n\nArt. 144 gibt geltendes Recht wieder, indem der Kantonsrat verpflichtet wird, in Zeitabständen von jeweils 20 \n\nJahren zu prüfen, ob eine Totalrevision an die Hand genommen werden soll (Abs. 1). Diese Evaluationsklausel \n\nsoll bewirken, dass der Verfassungstext und die Verfassungswirklichkeit angesichts laufender gesellschaftli-\n\ncher Veränderungen nicht auseinanderdriften. Kommt der Kantonsrat zum Schluss, dass eine Totalrevision \n\nnicht an der Zeit ist, hat er damit seinen Evaluationsauftrag erfüllt. Ein ablehnender Entscheid unterliegt bereits \n\ngemäss geltender Kantonsverfassung nicht einem Volksentscheid (vgl. JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die \n\nAusserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 114 Rz. 2). Kommt der Kantonsrat dagegen zum \n\nSchluss, dass eine Totalrevision angezeigt ist, hat er den Stimmberechtigten einen entsprechenden Antrag zu \n\nstellen (Abs. 2). \n\n12. Schluss- und Übergangsbestimmungen \n\n \n\nBevor den Stimmberechtigten ein Entwurf für eine total revidierte Kantonsverfassung unterbreitet werden kann, \n\nwerden der Regierungsrat und der Kantonsrat die unmittelbaren Auswirkungen des Entwurfs und den Bedarf \n\nnach Schluss- und Übergangsbestimmungen genau prüfen müssen. Weil jedoch die Endgestalt der Verfas-\n\nsungsvorlage noch keineswegs feststeht, ist es dafür zu früh. Ob und welche Übergangsvorschriften notwendig \n\nsind, hängt auch vom Volksentscheid über die Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ ab. Der Ver-\n\nnehmlassungsentwurf enthält deshalb vorläufig noch keine Schluss- und Übergangsbestimmungen. \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 54/55 \n\nE. Auswirkungen \n\n1. Auf die Gesetzgebung \n\n \n\nDer Entwurf zur Totalrevision der Kantonsverfassung enthält zahlreiche Bestimmungen, die durch den Gesetz-\n\ngeber konkretisiert werden müssen, oder ihm ausdrücklich einen Gesetzgebungsauftrag erteilen. Die Annahme \n\nder Totalrevision wird verschiedene Gesetzgebungsprojekte auf Gesetzesstufe auslösen. Eine aufwändige \n\nUmsetzung auf Gesetzesstufe erfordert zunächst einmal die Revision des Wahlverfahrens für den Kantonsrat. \n\nDies wird vor allem das Gesetz über die politische Rechte betreffen. Ein Gesetzgebungsaufwand wird es auch \n\nfür die Konkretisierung und Umsetzung neuer oder präzisierter Staatsaufgaben geben (z.B. in den Bereichen: \n\nKlimaschutz, Energie, Gesellschaftliches Zusammenleben, digitale Information und Kommunikation). Schliess-\n\nlich erfordert auch die Aktualisierung diverser organisatorischer Vorschriften einen gewissen Gesetzgebungs-\n\naufwand (insb. betreffend Wählbarkeit, Unvereinbarkeiten, Amtsenthebung, Ombudsstelle sowie Bestand und \n\nGebiet der Gemeinden). Im Zentrum wird dabei die Revision der Justizgesetzgebung stehen, da im Bereich \n\nGerichte zahlreiche Neuerungen vorgesehen sind. \n\n \n\nAbsehbar werden das Gesetz über die politischen Rechte, das Gemeindegesetz sowie das Justizgesetz um-\n\nfassenden Revisionen zu unterziehen sein. Weitere rund 20 Gesetze werden nach gegenwärtiger Einschät-\n\nzung punktuelle Anpassungen erfahren. Der Handlungsbedarf wie auch der Zeitdruck sind dabei sehr unter-\n\nschiedlich. \n\n2. Personell \n\n \n\nDie Totalrevision der Kantonsverfassung hat keine unmittelbaren personellen Auswirkungen. Jedoch wird die \n\nGesetzgebungsarbeit, die zur Umsetzung der Verfassungsrevision nötig ist, die Ressourcen der Departemente \n\nund der Kantonskanzlei teilweise strapazieren. Grund dafür ist, dass die Reform der Gemeindestrukturen ge-\n\nmäss Planung des Regierungsrates im Gang sein wird und die Umsetzung der Totalrevision dennoch ohne \n\nVerzug an die Hand genommen werden soll. Es ist deshalb damit zu rechnen, dass der Regierungsrat für die \n\nVorbereitung gewisser Gesetzesvorlagen zusätzliche personelle Ressourcen schaffen muss. \n\n \n\nPersonelle Ressourcen werden auch die neuen Behörden beanspruchen, die der Entwurf vorsieht: Die Om-\n\nbudsstelle und die Wahlvorbereitungskommission. Da diese verwaltungsunabhängig sind und auch vom Kan-\n\ntonsrat unabhängig operieren sollen, werden die notwendigen personellen Ressourcen ausserhalb der Verwal-\n\ntung angesiedelt sein. \n\n3. Organisatorisch \n\n \n\nDie Totalrevision der Kantonsverfassung hat punktuell einen direkten Einfluss auf die Organisation der kanto-\n\nnalen Behörden. Unmittelbarem Einfluss auf die Behördenorganisation haben die Verdoppelung der Amtsdau-\n\ner für Mitglieder der Gerichte und Schlichtungsbehörden (Art. 77 Abs. 2 und Art 117 Abs. 2), die Wahl des \n\nRegierungspräsidiums durch den Regierungsrat (Art. 102), die Einsetzung einer Wahlvorbereitungskommission \n\n(Art. 116) und die Einführung einer kantonalen Ombudsstelle (Art. 120). Auch in diesen Themen ist eine Um-\n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 55/55 \n\nsetzung durch den Gesetzgeber erforderlich, doch der Entscheid für die organisatorisch bedeutsame Umstel-\n\nlung geschieht auf Verfassungsebene.  \n\n \n\nDie Organisation der Verwaltung ist durch die Verfassungsrevision nicht betroffen. \n\n4. Finanziell \n\n \n\nDie finanziellen Auswirkungen lassen sich zu diesem Zeitpunkt schlecht abschätzen. Klar ist, dass die Umset-\n\nzungsgesetzgebung einen grossen Aufwand erfordern und zusätzliche Kosten verursachen wird. Die Kosten \n\nhängen primär davon ab, wie viele zusätzliche personelle Ressourcen für die Durchführung der Gesetzge-\n\nbungsprojekte eingesetzt werden müssen. Für konkrete Projektplanungen und Kostenschätzungen ist es zu \n\ndiesem Zeitpunkt noch zu früh. Im Grundsatz gilt Folgendes: Je schneller die Umsetzung erfolgen muss, desto \n\nhöher sind die anfallenden Kosten. \n\n \n\nDie Einsetzung einer neuen Wahlvorbereitungskommission wird gewisse Kosten für Spesen und Sitzungsgel-\n\nder mit sich bringen. Ihre konkrete Arbeitsweise und Entschädigung wird jedoch erst durch Gesetz bestimmt \n\nwerden müssen. Dasselbe gilt für die neu zu schaffende Ombudsstelle. \n\n5. Weiteres Vorgehen \n\n \n\nNach Abschluss der Vernehmlassung folgen die Auswertung der Vernehmlassungseingaben und die Würdi-\n\ngung durch die Verfassungskommission. Anschliessend berät der Regierungsrat die Vernehmlassungsergeb-\n\nnisse und den Verfassungsentwurf. Nachdem der Regierungsrat den Entwurf beraten hat, wird dieser dem \n\nKantonsrat zur Beschlussfassung überwiesen. Nach Vorberatung der Verfassungsvorlage durch die zuständi-\n\nge parlamentarische Kommission und mindestens zwei Lesungen im Kantonsrat folgt am Ende eine obligatori-\n\nsche Volksabstimmung. \n\n \n\nNachfolgende Tabelle legt den provisorischen Zeitplan des Regierungsrates offen: \n\n \n\nJuni 2021 Vernehmlassung abgeschlossen \n\nAugust 2021 Auswertung Vernehmlassung und Überarbeitung des Entwurfs durch Verfassungskom-\n\nmission abgeschlossen \n\nNovember \n\n2021 \n\nVerabschiedung Verfassungsvorlage an Kantonsrat \n\nMai 2022 Erste Lesung im Kantonsrat \n\nFebruar 2023 Zweite Lesung im Kantonsrat \n\nNovember \n\n2023 \n\nVolksabstimmung \n\n2024 Inkraftsetzung \n\n \n\n \n\n \n\n\n