StwK-Bericht 2016

text: \n \n \n \nBericht 2016 \nder Staatswirtschaftlichen Kommission (StwK) \nan den Kantonsrat von Appenzell Ausserrhoden \n \n \nInhaltsverzeichnis \n \n1. Einleitung .................................................................................................................................... 2 \n\n2. Organisation und Arbeit der StwK .............................................................................................. 3 \n\n3. Prüfziele und Methodik ............................................................................................................... 4 \n\n4. Zusammenarbeit mit der Finanzkommission .............................................................................. 5 \n\n5. Oberaufsicht über den Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden ................................................. 6 \n\n5.1. Rechtliche Grundlagen ............................................................................................................... 7 \n\n5.2. Departement Gesundheit und Soziales und Abteilung Spitalversorgung ................................ 10 \n\n5.3. Organisation des SVAR ............................................................................................................ 12 \n\n5.3.1. Organisationsstruktur ................................................................................................................ 12 \n\n5.3.2. Organisationskultur ................................................................................................................... 15 \n\n5.3.3. Strategieentwicklung ................................................................................................................. 16 \n\n5.4. Finanzen ................................................................................................................................... 20 \n\n5.4.1. Aufgaben- und Finanzplanung ................................................................................................. 20 \n\n5.4.2. Ablösung Globalkredit PZA....................................................................................................... 21 \n\n5.4.3. Mietzinsthematik ....................................................................................................................... 23 \n\n5.4.4. Gemeinwirtschaftliche Leistungen und Beiträge an ungedeckte Kosten ................................. 24 \n\n5.4.5. Unternehmenserfolg ................................................................................................................. 27 \n\n5.4.6. Wohn- und Pflegezentrum ........................................................................................................ 29 \n\n5.5. Risikomanagement ................................................................................................................... 30 \n\n5.6. Information und Kommunikation ............................................................................................... 31 \n\n5.6.1. Kommunikation Ergebnis Geschäftsjahr 2015 ......................................................................... 31 \n\n5.6.2. Kommunikation Ergebnis Geschäftsjahr 2016 ......................................................................... 32 \n\n5.6.3. Interne und externe Kommunikation ......................................................................................... 33 \n\n5.7. Fazit .......................................................................................................................................... 34 \n\n6. Anregungen und Beschwerden ................................................................................................ 36 \n\n7. Rückblick auf den StwK-Bericht 2015 ...................................................................................... 36 \n\n8. Anträge ..................................................................................................................................... 37 \n\n9. Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................................. 38 \n\n \n\n0100.25\n\n\n\n2 \n\n1. Einleitung \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \nSehr geehrte Damen und Herren Kantonsrätinnen und Kantonsräte \n \nNach Art. 8 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Kantonsrates (bGS 141.2) ist die StwK zuständig für die \nPrüfung der Geschäftsführung des Regierungsrates und der gesamten Staatsverwaltung nach den \nGrundsätzen der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit. Nicht zuständig ist die StwK für \ndas Rechnungswesen sowie die Organisation und die Geschäftsführung der Gerichte. \n \nGemäss Art. 8 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Kantonsrates unterbreitet Ihnen die Staatswirtschaft-\nliche Kommission hiermit den schriftlichen Bericht über ihre Tätigkeit im Berichtsjahr 2016 und Resul-\ntate der durchgeführten Prüfung. \n \nAnders als in vorangegangenen Jahren entschied sich die StwK, den diesjährigen Bericht einem ein-\nzigen Thema zu widmen: Der Oberaufsicht über den Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden (SVAR). \nDies, obwohl auch in diesem Jahr zu anderen Themen in verschiedenen Departementen Gespräche \ngeführt wurden. Die StwK bedankt sich an dieser Stelle bei allen Gesprächspartnerinnen und Ge-\nsprächspartnern für den offenen Austausch. Diese Themen werden in späteren Berichten wieder auf-\ngenommen. \n \nAnlässlich des Treffens vom 19. Januar 2017 zwischen dem erweiterten Büro des Kantonsrates und \nder StwK sowie dem Präsidenten der Finanzkommission teilte die StwK die Absicht mit, den Bericht \nauf den SVAR zu fokussieren und begründete dies wie folgt: Bereits Anfang 2016 entschied sich die \nStwK, das Thema „Aufsicht über den Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden“ als Jahresthema zu \nsetzen. Der Entscheid dazu wurde gefällt, nachdem die StwK im letzten Bericht die Spitalaufsicht \nmangels fehlender Personalressourcen als „zu wenig wahrgenommen“ beschrieb. Sie verlieh dabei \nihrer Erwartung Ausdruck, der Regierungsrat müsse im Rahmen seiner Aufsichtsfunktion über den \nSVAR dafür sorgen, dass dieser die Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben – insbesondere bezüglich \nder Aufgaben- und Finanzplanung – einhält. Die entsprechende Berichterstattung sei zu kontrollieren \nund bei Nicht-Einhaltung zu sanktionieren. Zudem hielt die StwK das Fehlen einer Eigentümerstrate-\ngie, in welcher die gesetzlichen Vorgaben zur Aufsicht über den SVAR zu präzisieren seien, als nicht \nlänger verantwortbar, zumal bereits eine externe Evaluation die Erarbeitung einer solchen Strategie \nals dringlich bezeichnete. \n \nDie Entwicklung des Spitalverbundes Appenzell Ausserrhoden im Jahr 2016 war nicht nur ereignis-\nreich, vielmehr wurde sie auch durch eine intensive mediale Begleitung geprägt. Auch wenn für die \nStwK in der Regel keine begleitende Oberaufsicht im Fokus steht und es primär darum geht, rückbli-\nckend die Prozesse in der Aufsicht hinsichtlich Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit zu \nbeurteilen, entschied sich die Kommission in diesem Fall, auch Stellung zu aktuellen Themenberei-\nchen zu beziehen. Aus Gründen der Komplexität und des Umfangs dieses Schwerpunktes beschloss \ndie StwK, ihre Ressourcen voll und ganz diesem wichtigen Thema zu widmen und so den von ver-\nschiedenen Anspruchsgruppen gestellten Forderungen möglichst nachzukommen. Die StwK dankt \nden Mitgliedern des erweiterten Büros, dem alle Fraktionspräsidien angehören, für das uneinge-\nschränkte und einstimmig ausgesprochene Vertrauen sowie für die Unterstützung der Entscheidung, \nden Bericht klar auf dieses eine Thema zu fokussieren. \n \nDie Aufgabe der Oberaufsicht wurde eingangs konkretisiert und wird im Kapitel 5 vertieft. In \nBezug auf den Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden ist klar: Es ist nicht die Aufgabe der \nOberaufsicht, die Arbeit der Geschäftsleitung oder diejenige des Verwaltungsrates zu beurtei-\nlen, der Fokus gilt eindeutig der Regierung und der kantonalen Verwaltung. Um jedoch auf der \nEbene Verwaltung und Regierung Schlüsse ziehen zu können, war es wichtig, auch sehr opera-\ntive Themen zu beleuchten. Die StwK erlaubt sich denn auch, diese Einblicke zu kommentie-\nren, im Bewusstsein, dass sie damit hinsichtlich der Zuständigkeit auch Grenzen überschreitet. \n \nDer vorliegende Bericht soll die Komplexität der Thematik so darlegen, damit sie nachvollziehbar und \nverständlich wird. Es liegt dabei in der Natur der Sache, dass es auch Überschneidungen von The-\nmenbereichen gibt, wenn diese aus einem neuen Fokus betrachtet als wichtig erscheinen. Aufgrund \ndes zu erwartenden öffentlichen Interesses an diesem Bericht, hat die StwK zudem die Beschreibung \nder jeweiligen Sachverhalte informativer und ausführlicher gestaltet, als dies üblicherweise der Fall ist. \n\n0100.25\n\n\n\n3 \n\n2. Organisation und Arbeit der StwK \n\nIm Berichtsjahr 2016 arbeitete die StwK erstmals in der auf sieben Mitglieder reduzierten Besetzung. \nZwei Mitglieder verliessen die Kommission per Ende Amtsjahr 2015/2016 und ein Mitglied kam neu \ndazu. Der StwK gehören folgende Mitglieder des Kantonsrates an: \n \n- Sittaro-Hartmann Monica, Präsidentin \n- Zeller Nussbaum Andrea, Vizepräsidentin \n- Balmer Yves Noël \n- Bodenmann-Odermatt Monika \n- Näf Norbert \n- Raschle Walter \n- Wigger Annegret \n\n \nPer 31. Juli 2016 kündigte die langjährige Aktuarin ihre Stelle. Die daraufhin folgende dreimonatige \nVakanz bis zur Einstellung des neuen Aktuars konnte durch tatkräftige Unterstützung aller Kommissi-\nonsmitglieder gut überbrückt werden. Der per 1. Oktober 2016 neu eingestellte Aktuar kündigte seine \nStelle ordnungsgemäss während der Probezeit per 31. Dezember 2016. Die Einarbeitung des neuen \nAktuars war über alle Erwartungen anspruchsvoll und enorm zeitaufwändig, was einen grossen Mehr-\naufwand für alle Kommissionsmitglieder mit sich brachte und allen Beteiligten unweigerlich die Gren-\nzen des Milizsystems aufzeigte. Die gescheiterte Zusammenarbeit mit dem neuen Aktuar und die \ndarauf erwartete Vakanz stellte für die Kommission erneut eine Belastungsprobe dar. \n \nPer 1. Dezember 2016 konnte eine auf fünf Monate befristete Interimslösung für das Aktuariat gefun-\nden werden. Diese Unterstützung war umgehend spürbar und erleichterte die Kommissionsarbeit in \nder Folge massgebend. Inzwischen wurde die Aktuarin ad interim im ordentlichen Bewerbungsverfah-\nren für die definitive Besetzung der Stelle gewählt. Sie tritt ihre Stelle offiziell per 1. September 2017 \nan. Trotz der herausfordernden Umstände verlief die Kommissionsarbeit sehr konstruktiv, in kollegialer \nAtmosphäre und so effizient wie möglich. \n \nDie Arbeit der StwK ist – unabhängig von dieser ausserordentlichen Situation – nach wie vor sehr \nzeitaufwändig. Somit steht auch die Frage nach möglicher Effizienzsteigerung, weiterer Standardisie-\nrung von Prozessen oder allfällig zusätzlich benötigter Ressourcen immer noch im Raum. Die auf \nWunsch der StwK seit längerem geforderte und per 1. Januar 2017 eingerichtete virtuelle Datenplatt-\nform ermöglicht eine weitgehend papierlose, ortsunabhängige und wesentlich effizientere Arbeitswei-\nse. Die StwK dankt in diesem Zusammenhang der Kantonskanzlei und der AR Informatik AG für die \nUnterstützung. \n\n0100.25\n\n\n\n4 \n\n3. Prüfziele und Methodik \n\nDie StwK prüft im Auftrag des Kantonsrates die Prozesse und Geschäfte von Regierung und Verwal-\ntung nach den Grundsätzen der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit. \n \nZur Erfüllung ihres Prüfauftrages nutzte die StwK insbesondere folgende Instrumente: \n- Protokolle des Regierungsrates \n- Protokolle des SVAR-Verwaltungsrates \n- Protokolle der SVAR-Geschäftsleitung \n- Protokolle des SVAR-Strategieausschusses \n- SVAR-Risikoberichte \n- SVAR-Reportingauszüge \n- Protokolle des SVAR-Prüfungsausschusses \n- Zugestellte Schriftenwechsel zwischen verschiedenen Anspruchsgruppen des SVAR \n- SVAR-Eignerstrategie \n- Protokolle des Kantonsrates \n- Strukturierte Gespräche mit den Mitgliedern der Regierung und Mitarbeitenden aus unterschiedli-\n\nchen Organisationseinheiten der Verwaltung inkl. Vertretern des SVAR \n- Gutachten \n- Informationsveranstaltungen und Podiumsdiskussionen \n- Hinweise aus der Bevölkerung und von Angestellten des SVAR \n- Medienberichterstattung \n\n \nFür den Bericht wurden Protokolle und Vorkommnisse bis Anfang März 2017 berücksichtigt. \n \nZum Schwerpunktthema SVAR führte die StwK insgesamt 19 strukturierte Gespräche. \n \nGesprächspartnerinnen und Gesprächspartner waren alle fünf Regierungsräte, Mitarbeitende des \nDepartementes Gesundheit und Soziales, Vertreterinnen und Vertreter aus Verwaltungsrat und Ge-\nschäftsleitung und Mitarbeitende des Spitalverbundes. Alle Gespräche wurden protokolliert. Die Ge-\nspräche wurden soweit möglich in Anwesenheit der ganzen Kommission geführt. Eine grosse Heraus-\nforderung in der Arbeit der StwK waren einerseits widersprüchliche Aussagen in den umfangreichen \nUnterlagen und Gesprächen und andererseits zum Teil wenig aussagekräftige oder gar fehlende Pro-\ntokolle. Schliesslich überholten sich die Ereignisse bis zum Schluss der Berichtsphase permanent. \n \nDie StwK bedankt sich bei allen Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartnern für die Offenheit und \nBereitschaft, auch hinsichtlich sehr herausfordernder Themen Auskunft zu erteilen. Die StwK erhielt \nuneingeschränkte Einsicht in alle angeforderten Dokumente. \n\n0100.25\n\n\n\n5 \n\n4. Zusammenarbeit mit der Finanzkommission \n\nIn Art. 10 der Geschäftsordnung des Kantonsrates heisst es: \n„Die allgemeine Prüfungskompetenz der Staatswirtschaftlichen Kommission wird durch die Tätigkeit \nder Finanzkommission nicht berührt.“ \n \nDie StwK nutzt hingegen ganz bewusst die Kompetenzen und das Wissen der Finanzkommission für \nihre Aufgabenerfüllung. So wurden die diversen Schnittstellen zwischen StwK und Finanzkommission \nauch 2016 von beiden Seiten äusserst konstruktiv und unterstützend gepflegt. Die StwK erhält zudem \nregelmässig Unterstützung durch die Finanzkontrolle, in dem sie auf Wunsch Einsicht in deren Berich-\nte nehmen kann. \n \nAm 10. Januar 2017 erteilten die Präsidien der Finanzkommission und der StwK den Auftrag an die \nFinanzkontrolle, das Reporting und Controlling des SVAR auf Stand und Inhalt zu prüfen. Dies insbe-\nsondere deshalb, weil die beiden Kommissionen Klarheit hinsichtlich ausreichender Controllinginstru-\nmente und in diesem Zusammenhang verlässliche Grundlagen für künftige Entscheide und Massnah-\nmen haben wollen. \n \nLeider waren für die Finanzkontrolle und damit auch für die Finanzkommission und die StwK bis Re-\ndaktionsschluss (18. März 2017) keine Rückmeldungen verfügbar, welche für den Bericht hätten ver-\nwendet werden können. \n\n0100.25\n\n\n\n6 \n\n5. Oberaufsicht über den Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden \n\nDie folgende Abbildung zeigt die Aufsichtsstruktur, in die der Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden \n(SVAR) eingebettet ist. Der Kantonsrat übernimmt die Oberaufsicht. Diese Aufgabe erfüllt die StwK \nzuhanden des Kantonsrates. \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nQuelle: Präsentation der Regierung an die StwK und Fiko über die Eignerstrategie vom 23. November 2016 \n \nKonkret heisst das, es ist Aufgabe der StwK zu prüfen, ob der Regierungsrat und das zuständige De-\npartement ihre Aufsichtsfunktion nach den Grundsätzen der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und \nWirksamkeit verantwortungsvoll wahrgenommen haben. Diesem Auftrag folgend ist der vorliegende \nBericht aufgebaut. \n \nIn der Struktur des Berichts wird jeweils die Sachlage erläutert, dann folgt die Beurteilung aus Sicht \nder StwK sowie gegebenenfalls eine Empfehlung. \n\n \n\n0100.25\n\n\n\n7 \n\n5.1. Rechtliche Grundlagen \n\nIn Art. 48 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden (bGS 111.1) legt der Kanton die \nGrundzüge des Gesundheitswesens fest. Kanton und Gemeinden haben die Voraussetzungen für \neine ausreichende, kostenbewusste medizinische und pflegerische Versorgung der Bevölkerung zu \nschaffen (Abs.1). Des Weiteren soll der Kanton die Zusammenarbeit der öffentlichen und privaten \nEinrichtungen im Kanton und in der Region fördern (Abs. 2) und die öffentlichen und privaten Einrich-\ntungen des Gesundheitswesens beaufsichtigen (Abs.5). \n \nGestützt auf Art. 48 und Art. 74 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden wurde \n2007 das kantonale Gesundheitsgesetz (bGS 811.1) erlassen. \n \nIm Gesundheitsgesetz sind die Einflussmöglichkeiten des Kantons in Bezug auf den SVAR wie folgt \ngeregelt: \n \nDer Kanton \n- stellt die ambulante und stationäre Gesundheitsversorgung einschliesslich der Rettungsdienste \n\nsicher, soweit nicht die Gemeinden zuständig sind (Art. 4 Abs. 1 lit. a) \n- finanziert insbesondere die stationäre medizinische Versorgung sowie die Akut- und Übergangs-\n\npflege (Art. 4 Abs. 1 lit. abis) \n- fördert die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Einrichtungen im Kanton (...) und \n\nkoordiniert die Tätigkeiten auf dem Gebiet des Gesundheitswesens (Art. 4 Abs. 1 lit. c) \n- beaufsichtigt die Institutionen des Gesundheitswesens (Art. 4 Abs.1 lit. g) \n- plant und regelt nach den Vorgaben des Bundes die Leistungen der Spitäler und ähnlicher Institu-\n\ntionen stationärer medizinischer und pflegerischer Versorgung (Art. 4 Abs. 1 lit. hbis) \n- kann im Rahmen seiner Aufgaben Vorgaben zur Sicherstellung der Versorgung erlassen und \n\nQualitätsvorgaben machen (…) (Art. 4 Abs. 2) \n- finanziert und unterstützt in der Regel nur Tätigkeiten und Institutionen, die den Zielen der Ge-\n\nsundheitsplanung entsprechen (Art. 4 Abs. 3) \n \nDer Kantonsrat \n- nimmt Kenntnis von der Spitalplanung und der Pflegeheimplanung (Art. 6 Abs. 1 lit. d) \n- bewilligt im Voranschlag oder durch besondere Beschlüsse, unter Vorbehalt der Finanzkompe-\n\ntenzen der Stimmberechtigten, Kredite für die Leistungen, den Betrieb oder die Investitionen der \nSpitäler und ähnlicher Institutionen des Gesundheitswesens, die Spital- und Pflegeleistungen er-\nbringen (Art. 6 Abs. 1 lit. e) \n\n- nimmt im Rechenschaftsbericht Kenntnis von den Berichten der Spitäler (…), soweit sie verein-\nbarte Leistungen erbringen (Art. 6 Abs. 1 lit. f) \n\n- hat die Oberaufsicht über die Gesundheitsversorgung (…) (Art. 6 Abs. 1 lit. g) \n \n\nDer Regierungsrat \n- übt die Aufsicht über das Gesundheitswesen aus (Art. 7 Abs. 1 lit. a) \n- erlässt im Rahmen seiner verfassungsmässigen Zuständigkeiten Verordnungen und schliesst \n\nVereinbarungen ab (Art. 7 Abs. 1 lit. b) \n- bestimmt über die Spital- und die Pflegeheimplanung sowie über die Spital- und die Pflegeheim-\n\nliste (Art. 7 Abs. 1 lit. cbis) \n- erteilt Leistungsaufträge an Spitäler und ähnliche Institutionen des Gesundheitswesens und re-\n\ngelt deren Finanzierung (Art. 7 Abs. 1 lit. d) \n- legt nach Massgabe des KVG den für die Kantonseinwohner/innen geltenden kantonalen Anteil \n\nzur Abgeltung der stationären Leistungen fest (Art. 7 Abs. 1 lit. i) \n \nDas Departement Gesundheit und Soziales (DGS) \n- vollzieht das Gesetz (Art. 8 Abs. 1) \n- erfüllt auf dem Gebiet des Gesundheitswesens alle Aufgaben, die nicht ausdrücklich einem ande-\n\nren Organ zugewiesen sind, insbesondere vollzieht es Bundesrecht und interkantonale Vereinba-\nrungen (Art. 8 Abs. 2 lit. a), es erstellt die Gesundheitsplanung zuhanden von Regierungsrat und \nKantonsrat (Art. 8 Abs. 2 lit. b), koordiniert sämtliche Tätigkeiten des Gesundheitswesens (Art. 8 \nAbs. 2 lit. c) und übt die Aufsicht über die Spitäler aus (…) (Art. 8 Abs. 2 lit. d). \n\n- Im Bereich der stationären Versorgung durch Spitäler (…) obliegt dem Departement zudem (…) \ndie Spital- und Pflegeheimplanung sowie die Spital- und Pflegeheimliste nach dem KVG zuhan-\nden des Regierungsrates zu erstellen (Art. 8 Abs. 2 lit. a), Leistungsaufträge an Spitäler (…) zu \n\n0100.25\n\n\n\n8 \n\nerteilen, soweit der Regierungsrat das Departement damit beauftragt (Art. 8 Abs. 3 lit. b), die \nÜberprüfung, wie die Spitäler (…) die vereinbarten Leistungen erbringen, und darüber dem Re-\ngierungsrat Bericht zu erstatten (Art. 8 Abs. 3 lit. c), die Sicherheit und Wirksamkeit der stationä-\nren medizinischen Versorgung (…) zu überprüfen (Art. 8 Abs. 3 lit. d), die Einhaltung der Regeln \nüber das Controlling bei den Leistungserbringern zu überwachen (Art. 8 Abs. 3 lit. e). \n\n- Mittels Leistungsvereinbarungen kann das Departement Gesundheit und Soziales Vollzugsauf-\ngaben an öffentliche oder private Leistungserbringer übertragen. Näheres dazu regelt die Ver-\nordnung (Art. 8 Abs. 4). \n\n- erteilt Betriebsbewilligungen (Art. 49) \n- wird vom Gesundheitsrat in Belangen des Gesundheitswesens beraten. Der Gesundheitsrat \n\nnimmt zu Fragen der Gesundheitspolitik Stellung (Art. 9 Abs. 1). Zu wichtigen Vorhaben des De-\npartements Gesundheit und Soziales ist er anzuhören (Art. 9 Abs. 2). \n\n \nGestützt auf Art. 12 Abs. 2 des Spitalverbundgesetzes (SVARG, bGS 812.11) übt der Regierungsrat \ndie Aufsicht über den SVAR aus. Fragt man nach den Mitteln der Aufsicht, so sind gemäss Art. 12 \nfolgende Einflussmöglichkeiten vorgesehen: \n- Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrates (lit. a) \n- Wahl der Revisionsstelle (lit. b) \n- Abschliessen des Rahmenvertrages des Kantons mit dem SVAR (lit. c) \n- Finanzielle Steuerung mittels Anträgen an den Kantonsrat für den Voranschlag und besondere \n\nKredite des Kantons (lit. d) \n- Genehmigung des Finanzreglements und Kenntnisnahme der mehrjährigen Aufgaben- und Fi-\n\nnanzplanung (lit. e) \n- Genehmigung von Beschlüssen des Verwaltungsrates über die Verselbständigung oder die Ver-\n\näusserung einzelner Betriebsbereiche oder über die Beteiligung an oder die Übernahme von an-\nderen Unternehmen (lit. g) \n\n- Auf Antrag des Verwaltungsrates: Abschliessen von Vereinbarungen mit anderen Kantonen über \ndie Übernahme und Abgeltung von Spitalleistungen (lit. h) \n\n \nDer Rahmenvertrag zwischen dem Kanton Appenzell Ausserrhoden und dem Spitalverbund Appenzell \nAusserrhoden (bGS 812.112) legt die Grundzüge der Organisation des SVAR fest: \n- Der Verwaltungsrat erlässt ein Organisationsreglement und, unter Vorbehalt der Genehmigung \n\ndurch den Regierungsrat, ein Finanzreglement (Art. 3 Abs. 2) \n- Der SVAR informiert den Regierungsrat im jährlichen Geschäftsbericht insbesondere über \n\n- den Zustand der Bauten sowie deren Unterhalts- und Erneuerungsprobleme (Art. 23 Abs. 1 lit. \na) \n\n- den anstehenden Investitionsbedarf im Rahmen der Aufgaben- und Finanzplanung (Art. 23 \nAbs. 1 lit. b) \n\n- allfällige Vorkommnisse mit Dritten, die an den Liegenschaften Rechte oder Pflichten haben \n(Art. 23 Abs. 1 lit. c) \n\n- aktuelle Fragen der Kapitalbeschaffung und Finanzverwaltung (Art. 23 Abs. 1 lit. d) \n \nDer Gesetzgeber (Kantonsrat) hat sich im Rahmen der Verselbständigung des Spitalverbundes für \neine öffentlich-rechtliche Anstalt entschieden. Damit soll der SVAR die Möglichkeit erhalten, sich im \nschnell wandelnden Gesundheitsmarkt – unabhängig von der politischen Steuerung durch den Kanton \n– möglichst flexibel zu positionieren. \n \nRolle des regierungsrätlichen Verwaltungsratsmitglieds \nDie gesetzlich zugestandene Unabhängigkeit des Spitalverbundes vom Kanton wird durch den Einsitz \neines Regierungsrates mit Stimmrecht im Verwaltungsrat (Art. 5 SVARG) eingeschränkt. Als Verwal-\ntungsratsmitglied hat er einerseits unmittelbar Kenntnis von allen wichtigen Geschäften, insbesondere \ndem finanziellen Geschäftsgang, und ist an der Ausarbeitung der Strategien beteiligt. Andererseits \nsollte er abschätzen können, was dies jeweils für die Finanz- und Gesundheitspolitik des Kantons \nbedeutet und inwieweit die getroffenen Massnahmen den Eignerinteressen entsprechen. \n \nDas Gesetz macht keine Aussagen dazu, wie die Rolle des regierungsrätlichen Verwaltungsratsmit-\nglieds ausgestaltet werden soll und wie insbesondere auftretende Interessenskonflikte zu handhaben \nsind. Auch gibt es aus den Materialien zur Gesetzgebung keine Hinweise darauf, ob und wie der In-\nformationsfluss zwischen dem regierungsrätlichen Verwaltungsratsmitglied und der Regierung zu re-\ngeln ist. \n \n\n0100.25\n\n\n\n9 \n\nDas vom Regierungsrat 2009 in Auftrag gegebene Gutachten nennt für die Delegation eines Regie-\nrungsratsmitgliedes in den Verwaltungsrat folgende Gründe als entscheidend: „der hohe Finanzie-\nrungsanteil des Kantons und dadurch erhöhtes Mitwirkungs- und Kontrollinteresse“ sowie „ein früher \nEinbezug in die Planung von gewichtigen Investitionsentscheiden.“1 \nSomit kann davon ausgegangen werden, dass das regierungsrätliche Verwaltungsratsmitglied eine \nDoppelfunktion innehat, es ist nämlich „sowohl den Interessen des SVARS wie auch des Kantons \nverpflichtet, die aber in Widerspruch zu einander stehen können.“2 \nDaher geht die StwK von einer mindestens indirekten Aufsichtsfunktion des regierungsrätlichen Ver-\nwaltungsratsmitglieds aus. Vertreter der Regierung im Verwaltungsrat war vom 1. Januar 2012 bis \nzum 31. Dezember 2015 Regierungsrat Köbi Frei. Seit 1. Januar 2016 hat Regierungsrat Paul Signer \ndiese Rolle inne. \n \n \nBeurteilung \nDie StwK ist der Ansicht, das regierungsrätliche Verwaltungsratsmitglied sei nicht nur den Interessen \ndes Spitalverbundes, sondern in seiner Rolle als Regierungsrat auch den kantonalen Interessen ver-\npflichtet. \n \nNach Auffassung der StwK hat der Gesetzgeber (Kantonsrat) die Rolle des regierungsrätlichen Mit-\nglieds im Verwaltungsrat zu wenig genau definiert. \n \nDer Regierungsrat hat diesen Spielraum nicht genutzt, um klare und verständlich beschriebene Auf-\ngaben zu definieren. Auf diese Weise hätte der Herausforderung, welche die Doppelrolle (Interessen \ndes Eigentümers als Leistungseinkäufer und Spitalbetreiber) mit sich bringt, Rechnung getragen wer-\nden können. Diese Chance wurde aus Sicht der StwK mit der vorliegenden Formulierung in der Eig-\nnerstrategie verpasst. \n\n                                                 \n1 Aus dem Gutachten vom 29. Januar 2010 von Prof. Dr. Rainer J. Schweizer und lic. iur. Benedikt van Spyk an den Regie-\nrungsrat des Kantons AR, S. 53 \n2 Aus dem Gutachten vom 29. Januar 2010 von Prof. Dr. Rainer J. Schweizer und lic. iur. Benedikt van Spyk an den Regie-\nrungsrat des Kantons AR, S. 54 \n\n0100.25\n\n\n\n10 \n\n5.2. Departement Gesundheit und Soziales und Abteilung Spitalversorgung \n\nSachlage \nEine besondere Aufsichtsfunktion übernimmt das Departement Gesundheit und Soziales (DGS), weil \ndas DGS die Geschäfte zuhanden des Regierungsrates vorbereitet (Art. 13 Abs. 1 SVARG) und die \nAufgabenerfüllung des SVAR insbesondere bezüglich Wirksamkeit, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäs-\nsigkeit beaufsichtigt (Art. 13 Abs. 2 SVARG). \nEs ist davon auszugehen, dass aufsichtsrelevante Themen durch das DGS in die Regierung gelan-\ngen. Verantwortlich für diesen Bereich der Aufsicht ist der Vorsteher des DGS, Regierungsrat Matthias \nWeishaupt. \n \nDas DGS hat als Leistungsbesteller im Namen der Regierung die Gesundheitsversorgung der Bevöl-\nkerung zu gewährleisten. Dabei darf es keine Unterscheidung zwischen privaten und öffentlichen Spi-\ntälern geben. Gegenwärtig gibt es nur noch sogenannte Listenspitäler, zu denen die beiden somati-\nschen Spitäler Heiden und Herisau sowie das Psychiatrische Zentrum Appenzell Ausserrhoden (PZA) \ngehören. Der Leistungsbesteller hat eine neutrale Position einzunehmen. Zuhanden des Regierungs-\nrates übt er die Aufsicht darüber aus, ob die Listenspitäler ihre Aufgaben zur medizinischen Versor-\ngung gemäss Gesundheitsgesetz und den erteilten Leistungsaufträgen erfüllen. \n \nDie Aufgabenerledigung erfolgt überwiegend in der Abteilung Spitalversorgung (vor Reorganisation \nSpitalamt). Für den Bereich Wohn- und Pflegezentrum (WPZ) und Wohn- und Tagesstrukturangebot \nfür Menschen mit psychischer Behinderung (WOB) im PZA ist in fachlicher Hinsicht das Amt für Sozia-\nles zuständig. \n \nBis Mitte 2015 waren die Informations- und Kommunikationskanäle im Bereich der Zusammenarbeit \nzwischen dem Spitalverbund, der Regierung und dem Departement zu wenig klar definiert. Dies wurde \nauch im Rahmen einer von der Regierung in Auftrag gegebenen Evaluation ersichtlich. Unter dem \ngenannten Umstand litt die Zusammenarbeit zwischen DGS und SVAR im operativen Alltagsgeschäft. \nDie StwK hat Kenntnis davon, dass es bei der Bearbeitung von Geschäften, sei es auf Seite SVAR \noder Seite DGS, teilweise sehr lange dauerte, bis ein Entscheid gefällt wurde. Bei einzelnen Geschäf-\nten gab es eindeutige Hinweise, dass Anträge des Spitalverbundes an das DGS verspätet oder erst \nnach mehrmaligem Einfordern eingereicht, oder wegen Unvollständigkeit zurückgewiesen wurden. \n \nSeit Ende 2014 muss die Behörde ausserordentliche, anspruchsvolle Aufgaben gleichzeitig bewälti-\ngen, die viele Personalressourcen gebunden haben: \n- Rücktritt SVAR-Verwaltungsrat Ende 2014  das damalige Spitalamt musste Grundlagen für die \n\nBesetzung des neuen Verwaltungsrates ausarbeiten. \n- Bis zur Einsetzung des neuen Verwaltungsrates per 1. Juni 2015 gab es ein Vakuum, für laufen-\n\nde Prozesse zwischen SVAR und DGS waren zusätzliche Instruktionen durch das Spitalamt von \nNöten. \n\n- Reorganisation der kantonalen Verwaltung  Das DGS hat sehr grosse organisatorische Umstel-\nlungen erfahren. Aus dem Spitalamt wurde die Abteilung Spitalversorgung geschaffen und dem \nAmt für Gesundheit unterstellt. Die Amtsleitung ist neu auch für die Abteilungsleitung der Spital-\nversorgung zuständig. Gemäss Schlussbericht der Projektleitung zuhanden des Regierungsrates \nwird dies rückblickend als suboptimal beurteilt. \n\n- Als Folge der vielen Personalwechsel beim SVAR, sei es beim Verwaltungsrat oder der Ge-\nschäftsleitung, musste das DGS in den letzten Jahren wiederholt fehlendes Wissen bezüglich \nStand der Geschäfte an die neuen Entscheidungsträger im SVAR übermitteln. \n\n \n \nBeurteilung \nDie Doppelrolle des DGS hinsichtlich Aufsicht und Leistungsbesteller ist aus Sicht der StwK problema-\ntisch. Sie führt unweigerlich zu einem Dilemma, welches in der neuen Eignerstrategie nun zusätzlich \nfestgeschrieben ist. \n \nFür die Ausübung der Aufsicht über den Spitalverbund gemäss Art. 13 Abs. 2 SVARG hat die Abtei-\nlung Spitalversorgung eine eigentliche Schlüsselfunktion inne. Aus Sicht der StwK wurde die Aufsicht \nbis anhin vorwiegend im Rahmen der Überprüfung der Erfüllung von Leistungsauträge gemäss Spital-\nliste wahrgenommen. Eine zusätzliche qualitative Aufsicht erfolgte einzelfallweise auf entsprechende \nHinweise. Eine übergeordnete Aufsicht über den Spitalverbund, wie vom Gesetzgeber wohl beabsich-\ntigt, wurde in der ersten Phase der Verselbständigung lediglich über die Kenntnisnahme des Ge-\n\n0100.25\n\n\n\n11 \n\nschäftsberichtes und der Jahresrechnung sowie einzelne Gespräche zwischen Vertretern des DGS \nund dem SVAR wahrgenommen. Mit der Einsetzung des neuen Verwaltungsrates haben sich nun \nquartalsweise abgehaltene Eignergespräche etabliert. Besagte Eignergespräche sind Teil der Auf-\nsicht. Die StwK bedauert, dass es die Regierung bei der Ausarbeitung der Eignerstrategie verpasst \nhat, die Aufsicht beziehungsweise Einsichtsrechte noch präziser zu formulieren. Als gutes Beispiel \nkönnte die Eignerstrategie des Kantons Luzern für das Luzerner Kantonsspital dienen. \n \nAus Sicht der StwK wurde der gesetzliche Auftrag der Aufsicht gemäss Art. 13 Abs. 2 SVARG insbe-\nsondere bezüglich Wirtschaftlichkeit ungenügend wahrgenommen. Die Grundlagen dazu sind im Kapi-\ntel Finanzen beschrieben. \n \nIm Berichtsjahr kam die Abteilung Spitalversorgung als Folge der ausserordentlichen Entwicklungen \nim SVAR enorm unter Druck. Permanent ändernde Ausgangslagen, zusätzliche Abklärungen, Stel-\nlungnahmen und Gespräche führten zu deutlicher Mehrarbeit. \n \nAuf die Problematik Personalressourcen versus Aufgabenstellung ist die StwK bereits im Bericht 2015 \neingegangen. Sie wies in der Beurteilung klar auf den Handlungsbedarf hin. Die StwK kann nicht ab-\nschliessend beurteilen, ob und inwiefern das DGS bei Courant normal unterdotiert wäre und ob die \nKompetenzen angemessen auf die geforderten Aufgabestellungen zugeschnitten sind. Es ist jedoch \neindeutig ersichtlich, dass für die seit dem Jahr 2014 anhaltende Ausnahmesituation im Bereich der \nSpitalversorgung und Spitalaufsicht die Personalressourcen nicht ausreichen, um die anstehenden \nArbeiten adäquat erledigen zu können. Die Mitarbeitenden werden dadurch einem enormen Druck \nausgesetzt, was notwendige Reflexionen verunmöglicht. In der Folge werden Aufgaben und Geschäf-\nte trotz hohem Arbeitseinsatz zum Teil zurückgestellt. In der Abteilung Spitalversorgung sieht die StwK \nein erhebliches Risiko, dass die Aufgaben mit dem jetzigen Personalbestand nicht in gewünschtem \nUmfang und zeitnah erledigt werden können. \n \nDurch die Reorganisation wurde der Bereich Spitalversorgung von einem Amt in eine Abteilung ohne \neigene Amtsleitung „abgewertet“. Ausgehend von der Bedeutung und dem Aufgabenvolumen ist die-\nser Entscheid rückwirkend sehr kritisch zu beurteilen. \n \n \nEmpfehlung \nDie StwK ist der Meinung, dass der Regierungsrat die Organisation im DGS rasch überprüfen muss. \nDie Personalsituation in der Abteilung Spitalversorgung ist zu analysieren und gegebenenfalls sind \nkonkrete Stellen zu beantragen. Die StwK erwartet, dass dem Kantonsrat zuhanden der Diskussion \nanlässlich des Voranschlages 2018 darüber Bericht erstattet wird. \n \n\n0100.25\n\n\n\n12 \n\n5.3. Organisation des SVAR \n\n5.3.1. Organisationsstruktur \n\nSachlage \nIm Kanton Appenzell Ausserrhoden wurde aufgrund der Änderung des Krankenversicherungsgeset-\nzes (KVG) der Spitalverbund in eine öffentlich-rechtliche Anstalt umgewandelt, welche zu hundert \nProzent dem Kanton gehört. Im Gegensatz zu einzelnen anderen Kantonen wollte man den SVAR als \nVerwaltungseinheit herauslösen, damit sich die Unternehmung auf dem hart umkämpften Markt um \nPatienten agiler positionieren kann. Neu wurde ein Verwaltungsrat eingesetzt, welcher die strategi-\nschen Ausrichtungen des SVAR lenken sollte. Mit der operativen Führung der Unternehmung wurde \neine Geschäftsleitung unter der Führung eines CEO (im Gesetz: Direktor) betraut. \n \nDie schweizweite freie Spitalwahl der Patientinnen und Patienten gibt dem Wettbewerb stärkeren An-\ntrieb. Die vergangenen Jahre zeigten die grossen Herausforderungen auf, die der freie Spitalmarkt für \nAppenzell Ausserrhoden mit sich bringt. Dies äussert sich im Wettbewerb um gute Verwaltungsrats- \nund Geschäftsleitungsmitglieder, Ärztinnen und Ärzte sowie gut ausgebildetem Pflegepersonal und im \nhöchst herausfordernden Marktumfeld um Patientinnen und Patienten. Die verstärkte Ökonomisierung \nder öffentlichen Spitäler ist für das Personal eine neue Situation: Wo früher die kantonalen Spitäler mit \neinem Globalbudget finanziert wurden, müssen sie heute finanziell möglichst unabhängig und damit \nverbunden rentabel wirtschaften. \n \nVerwaltungsrat \nDer Verwaltungsrat wird nach dem Spitalverbundgesetz durch den Regierungsrat gewählt und ist für \ndie strategische Führung des Spitalverbundes verantwortlich. Nach Gesetz übt der Regierungsrat die \nAufsicht über den Verwaltungsrat aus. Die im Jahr 2012 deutlich über dem Budget bezogenen Ent-\nschädigungen einzelner Mitglieder des Verwaltungsrates waren mitverantwortlich für die Neubeset-\nzung im Verwaltungsrat. \n \nNach dem Rücktritt des Verwaltungsratspräsidenten Thomas Kehl sowie weiterer Verwaltungsratsmit-\nglieder Ende 2014 übernahm die Vizepräsidentin Ruth Metzler-Arnold diese Aufgabe interimistisch. \nSie führte den Verwaltungsrat von Ende 2014 bis Mitte 2015 und trat danach ebenfalls zurück. Auf-\ngrund dieser Rücktritte musste der Regierungsrat das Präsidium des Verwaltungsrates sowie weitere \nVerwaltungsratsmitglieder in einem Auswahlverfahren eruieren und wählen. \n \n \nPersonelle Besetzung des Verwaltungsrates seit der Verselbständigung am 1. Januar 2012 \n(Quellen: SVAR-Geschäftsberichte 2012 – 2015) \n \nVerwaltungsratspräsidium  Thomas Kehl ausgeschieden per 31.12.2014 \n     Ruth Metzler-Arnold a. i. ausgeschieden per 31.05.2015 \n     Christiane Roth\n\n3 seit 01.06.2015 \n \nVize-Verwaltungsratspräsidium  Ruth Metzler-Arnold ausgeschieden per 31.05.2015 \n     Hans Jürg Bernet seit 01.06.2015 \n \nMitglieder    Othmar Kehl seit 01.01.2012 \n     Agnes Glaus seit 01.01.2012 \n     Marie Theres Hoffmann ausgeschieden per 25.11.2014 \n     Christian Lienhard ausgeschieden per 31.12.2014 \n     Hugo Keune seit 01.06.2015 \n     Andreas Zollinger seit 01.06.2015 \n     Köbi Frei ausgeschieden per 31.12.2015 \n     Paul Signer seit 01.01.2016 \n \n\n                                                 \n3Namen in fett gedruckter Schrift sind Personen, die aktuell im Amt sind. \n\n0100.25\n\n\n\n13 \n\nOrganigramm des SVAR-Verwaltungsrates per 1. März 2017 \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nQuelle: www.svar.ch \n \n \nBeurteilung \nDer Regierungsrat hat nach Einschätzung der StwK aus der Erfahrung in der Besetzung des ersten \nVerwaltungsrates gelernt und das Auswahlverfahren für die zweite Besetzung verbessert. So wurden \nbeispielsweise einzelne Mitglieder des Verwaltungsrates vermehrt aufgrund fachspezifischer Kompe-\ntenzen rekrutiert. Die StwK kommt zum Schluss, dass insbesondere das Präsidium durch eine Person \nbesetzt wurde, welche über viel Erfahrung im Change-Management und über ein gutes Netzwerk im \nSpital- und Gesundheitswesen verfügt. Zudem legte der Regierungsrat Wert darauf, eine kompetente \nPerson für die Finanzthemen des Spitalwesens in den Verwaltungsrat zu wählen. \n \n\n \n\n0100.25\n\n\n\n14 \n\nGeschäftsleitung \nDie Geschäftsleitung wird durch den Verwaltungsrat ernannt. Sie übt die operative Führung des Spi-\ntalverbundes aus. Seit der Verselbständigung des Spitalverbundes gab es in der Geschäftsleitung \ndiverse Wechsel. Die Position des CEO wurde per 1. März 2017 bereits zum vierten Mal neu besetzt. \nDie Stelle des CFO wurde seit der Verselbständigung ebenfalls schon dreimal neu besetzt. Die perso-\nnelle Konstanz innerhalb des Gremiums ist auf Grund der hohen Fluktuation entsprechend sehr ge-\nring. \n \n \nPersonelle Besetzung der Geschäftsleitung seit der Verselbständigung am 1. Januar 2012 \n(Quellen: SVAR-Geschäftsberichte 2012 – 2015) \n \nCEO     Urs Kellenberger ausgeschieden per 31.12.2012 \n     Jürg Nyfeler ausgeschieden per 31.10.2016 \n     André Steiner a. i. ausgeschieden per 28.02.2017 \n     Paola Giuliani seit 01.03.2017 \n \nCFO     Hannes Egli ausgeschieden per 31.05.2012 \n     Thomas Küng ausgeschieden per 30.11.2015 \n     Walter Lins a. i. ausgeschieden per 31.12.2015 \n\nAndreas Sütsch a. i. ausgeschieden per 31.08.2016 \n     Yves Marzoli seit 01.09.2016 \n \nCOO     Rainer Stelzer ausgeschieden per 31.12.2016 \n \nÄrztlicher Direktor   Markus Schmidli Austritt per 30.06.2017 \n \nLeitung Personal   Peter Büsser ausgeschieden per 31.07.2013 \n     Mia Eugster a. i. ausgeschieden per 31.03.2014 \n     Gianna Di Cello ausgeschieden per 30.11.2015 \n     Gina Brucker a. i. ausgeschieden per 31.12.2016 \n     Caroline Ritter seit 01.01.2017 \n \nLeitung PZA / Chefarzt   Axel Weiss ausgeschieden per 31.12.2014 \n \nLeitung Spital Herisau / Chefarzt Marcel Schibli ausgeschieden per 31.12.2012 \n     Markus Schmidli bis 31.12.2014 \n \nLeitung Spital Heiden / Chefarzt  Renato Waldburger ausgeschieden per 31.12.2014 \n \nLeitung Pflegedienste   Ursina Moser ausgeschieden per 31.12.2014 \n     Andrea Gegenschatz seit 01.04.2014 \n \nLeitung Hotellerie    Denise Dalle Vedove seit 01.01.2012 \n \n \nDie Zusammensetzung der Geschäftsleitung nach Funktionen änderte seit der Verselbständigung \n2012 dreimal. \n\n0100.25\n\n\n\n15 \n\nOrganigramm der SVAR-Geschäftsleitung per 8. März 2017 \n \n\n \n \nQuelle: www.svar.ch \n \n \nBeurteilung \nDie vielen Wechsel von Schlüsselpersonen in der Geschäftsleitung weisen auf viele Schwierigkeiten \nhin. Eine Kontinuität von Personen und Funktionen konnte in den ersten fünf Jahren seit der Verselb-\nständigung des SVAR nicht gewährleistet werden, was sicher einen erheblichen Einfluss auf die Be-\nwältigung der grossen Herausforderungen in der Aufbauphase hatte. Aus Sicht der StwK blockierte \nbzw. verhinderte dies eine vorausschauende Organisationsentwicklung. \n\n5.3.2. Organisationskultur \n\nSachlage \nDie Veränderung der Rechtsform und der Organisationsstruktur hatten direkten Einfluss auf die Orga-\nnisationskultur. In der Theorie ermöglicht eine klar gezogene Trennlinie von Verwaltungsrat (strategi-\nsche Führung) und Geschäftsleitung (operative Führung) im Zusammenspiel mit den Kontroll- und \nAufsichtsinstanzen eine funktionierende Organisationskultur. \n \nGesamtheitlich betrachtet zeigt sich das Verhalten einiger Mitglieder der ersten Besetzung des Ver-\nwaltungsrates bezüglich Entschädigungen nicht nur als rein finanziell unschöner Teil in der jungen \nGeschichte der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt SVAR. Mindestens im gleichen Ausmass \nschädigte der dadurch entstandene Vertrauensverlust die Unternehmenskultur. \n \nDas wohl wichtigste Kriterium für eine gute Unternehmenskultur ist und bleibt das gegenseitige Ver-\ntrauen zwischen den unterschiedlichen Gremien und eine proaktive, transparente Kommunikation an \nden Schnittstellen. \n \n \nBeurteilung \nDie Zusammenarbeit des Verwaltungsrates und der Geschäftsleitung war aus Sicht der StwK von \nBeginn an negativ belastet. Der erste Verwaltungsrat begründete seinen überhöhten Bezug von Ent-\nschädigungen mit aktiver Mitarbeit in der operativen Führung. Diese Erklärung lässt die Schlussfolge-\n\n0100.25\n\n\n\n16 \n\nrung zu, dass die Geschäftsleitung zu Beginn der Verselbständigung mit den Aufgaben überfordert \nwar und einzelne Mitglieder des Verwaltungsrates Aufgaben übernehmen mussten, welche eigentlich \nin der Verantwortung der Geschäftsleitung standen. \n \nDie StwK stellt fest, dass sich die Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsrat und Geschäftsleitung im \nmehrheitlich neu besetzten Verwaltungsrat nicht verbesserte. Als besonders gravierend erachtet die \nStwK das gegenseitige Misstrauen. Auch in der Kommunikation, sowohl mit dem Personal als auch \nmit der Öffentlichkeit, erkennt die StwK grosse Mängel in der Organisationskultur. \n \nDie erste Besetzung des Verwaltungsrates verhielt sich gegenüber dem Regierungsrat eher distan-\nziert. Insbesondere zum DGS, welches die Aufsicht über den Spitalverbund ausüben musste, wurde \nseitens Verwaltungsrat ein teilweise unkooperatives Verhalten augenscheinlich. Nach der Neubeset-\nzung des Verwaltungsrates (Mitte 2015) verbesserte sich der Kontakt zwischen Verwaltungsrat, Re-\ngierungsrat und Departement deutlich. \n \nDie StwK beurteilt die hohe Fluktuation der Stelle des CFO mit Blick auf die finanziellen Herausforde-\nrungen der Unternehmung SVAR als besonders gravierend. Dies führte zwischen dem Verwaltungsrat \nund der Geschäftsleitung zu Vertrauensfragen, da der Verwaltungsrat nicht sicher sein konnte, ob der \nStand der jeweiligen finanziellen Situation, wie sie durch die Geschäftsleitung dargestellt wurde, auch \nder Realität entsprach. Die StwK stellt fest, dass die Geschäftsleitung ihren zentralen Aufgaben über \nlängere Zeit nicht gewachsen war. Entsprechend erfreut nimmt die StwK die ausgewiesene Fachkom-\npetenz des aktuellen CFO zur Kenntnis. \n \nDie erfolgreiche Zusammenarbeit der beiden Gremien Verwaltungsrat und Geschäftsleitung ist ein \nwichtiger Bestandteil für einen qualitativ und wirtschaftlich erfolgreichen Spitalverbund. Eine auf Ver-\ntrauen basierende Organisationskultur wirkt sich positiv auf die Führungsgremien, die Ärztinnen und \nÄrzte sowie das Pflegepersonal aus. Wenn die interne Kultur stimmt, verbessert sich auch die öffentli-\nche Wahrnehmung von Patientinnen und Patienten und nicht zuletzt der Medien. Dies war nicht der \nFall. \n \nDie Geschäftsleitung ist aktuell ausschliesslich mit Personen besetzt, welche ihre Büros in Herisau \nhaben und das Spital Heiden ist demnach seit 2015 nicht mehr in der Geschäftsleitung vertreten. Aus \nSicht der StwK ist die Achse Herisau – Heiden dadurch nicht mehr befriedigend sichergestellt, was \nsich in der mangelnden Zusammenarbeit zeigt. Es ist weder dem Verwaltungsrat noch der Geschäfts-\nleitung gelungen, den Verbundgedanken zu implementieren. \nDie Neubesetzung der CEO-Stelle per März 2017 bietet aus Sicht der StwK die grosse Chance, die \nZusammenarbeit zwischen Verwaltungsrat und Geschäftsleitung neu zu stärken. \n\n5.3.3. Strategieentwicklung \n\nSachlage \nMit der Verselbständigung des Spitalverbundes per 1. Januar 2012 ging die Verantwortung der strate-\ngischen Ausrichtung an den vom Regierungsrat gewählten Verwaltungsrat über (Art. 6 SVARG). Im \nBericht und Antrag des Regierungsrates, der Parlamentarischen Kommission sowie aus den Kantons-\nratsprotokollen aus erster und zweiter Lesung des Spitalverbundgesetzes wurden an die gewählte \nRechtsform folgende Erwartungen geknüpft: \n1. Eine öffentlich-rechtliche Anstalt als relativ eigenständiges Unternehmen sei besser in der Lage, \n\nsich als kleine agile Einheit auf dem geöffneten Gesundheitsmarkt zu positionieren. \n2. Der Kanton könne mit dieser Rechtsform die kantonale Grundversorgung sowie die Notfallver-\n\nsorgung sicherstellen und seine Eignerinteressen4 absichern. \n3. Der Kanton schaffe auf diese Weise auch für die volkswirtschaftlich ebenfalls wichtigen Privatkli-\n\nniken im Kanton ein marktkonformes Umfeld. \n \nStrategisches Ziel der Verselbständigung aus Sicht des Kantons war und ist, die Grundversorgung \ndes Kantons im Rahmen einer effizienten Betriebsorganisation auf einer gesunden finanziellen Basis \n\n                                                 \n4Die finanziellen Erwartungen sind allerdings erst in der Eignerstrategie vom 22.11.2016 explizit formuliert worden: „Der SVAR \nstrebt im Grundversicherungsbereich KVG eine ausgeglichene Rechnung an und bereinigt dementsprechend sowohl Angebote \nals auch Strukturen“ und „erwirtschaftet im Zusatzversicherungsbereich einen branchenüblichen Gewinn (…). Die EBITDA-\nQuote soll 8 – 12% betragen.“ \n\n0100.25\n\n\n\n17 \n\nsicherzustellen. Auf dieser Grundlage, jedoch ohne ausformulierte Eignerstrategie, hat der neu einge-\nsetzte Verwaltungsrat seine Aufgabe im Jahr 2012 übernommen. Fast zeitgleich mit der Verselbstän-\ndigung des SVAR prüften die öffentlichen Spitäler der Kantone Appenzell Ausserrhoden und Appen-\nzell Innerrhoden einen möglichen Zusammenschluss. Beide Regierungen stimmten einem entspre-\nchenden Antrag im Grundsatz zu und nahmen im Dezember 2012 von einem entsprechenden Busi-\nnessplan Kenntnis. Gestützt auf die Empfehlung des Regierungsrates AR bewilligte im Frühling 2013 \nder Kantonsrat AR einen Rahmenkredit in der Höhe von Fr. 1.333 Mio. zur Umsetzung der Vorberei-\ntungsarbeiten. \nIm Herbst 2013 kamen die strategischen Organe des SVAR und des Spitals Appenzell Innerrhoden \n(SPAI) aufgrund einer Neubeurteilung der Chancen und Risiken zum Schluss, die angestrebte Ver-\nbundlösung nicht mehr weiterzuverfolgen. In Kenntnis der neuen Ausgangslage entschieden die Re-\ngierungen AR/AI das Projekt abzubrechen. \n \nParallel dazu initiierten der Verwaltungsrat und die Geschäftsleitung im Jahr 2013 einen internen Stra-\ntegieentwicklungsprozess. Die „Strategie 2018“ mit dem Untertitel „Gemeinsam machen wir die Zu-\nkunft möglich“ verabschiedete der Verwaltungsrat Ende März 2014. Die „Strategie 2018“ hatte zum \nZiel, möglichst in allen Leistungsbereichen die Fallzahlen zu steigern und das Leistungsangebot ge-\nzielt auszubauen. Ihre Umsetzung war als rollender Reviewprozess geplant und sollte jährlich zu-\nsammen mit dem Verwaltungsrat überprüft werden. \n \nBereits Ende 2014 stellte der Strategieausschuss (internes Gremium des Verwaltungsrates) die for-\nmulierte Wachstumsstrategie aufgrund zu tiefer Fallzahlen in Frage. Ende Mai 2015 beauftragte der \nStrategieausschuss im Rahmen des Reviewprozesses 2015 die Geschäftsleitung, die „Strategie 2018“ \nzu überarbeiten, um der besorgniserregenden Entwicklung im Kostenbereich entgegenzutreten. Die \nvon der Geschäftsleitung beantragten Anpassungen wurden vom Strategieausschuss zur Kenntnis \ngenommen. Die modifizierte „Strategie 2018“ wurde von der Geschäftsleitung dem neu zusammenge-\nsetzten Verwaltungsrat an seiner konstituierenden Sitzung im Juni 2015 zur definitiven Verabschie-\ndung präsentiert. Der neue Verwaltungsrat erkannte in den Überlegungen der Geschäftsleitung zwar \ngute Ansätze, erwartete jedoch von der Geschäftsleitung weitere Präzisierungen und Grundlagen. \n \nGemäss den Protokollen des Verwaltungsrates sowie des Strategieausschusses wurden im Rahmen \ndes Reviewprozesses folgende Problemfelder als Hindernisse zur Umsetzung der Strategie benannt: \n- die vorhandene Infrastruktur bzw. der notwendige Investitionsbedarf \n- die enorme Kostensteigerung \n- die Schwierigkeit, geeignetes Fachpersonal zu rekrutieren (gerade auch im Hinblick auf anste-\n\nhende Nachfolgeregelungen) \n- eine zu optimistisch ausgelegte Wachstumsstrategie im sich verschärfenden Gesundheitsmarkt \n\nsowie  \n- Schwierigkeiten, die eng miteinander verwobenen Struktur-, Qualitäts- und Personalprobleme \n\nklar voneinander unterscheiden zu können. \nBesonders deutlich zeigten sich diese Problemfelder am Standort Heiden. \n \nNeben dem Standort Heiden, der seit 2014 vom SVAR als dringlichstes Problem identifiziert wird, \nbeschäftigte sich der Verwaltungsrat parallel dazu auch mit der strategischen Ausrichtung des Stan-\ndortes Herisau und mit dem PZA. Auch hier stehen Kooperationsmodelle im Vordergrund. Im PZA \nwird eine Steigerung der Fallzahlen angestrebt, einerseits durch die Wahrnehmung der ambulanten, \nteilstationären und stationären Grundversorgung und anderseits durch zusätzliche Spezialisierungen. \nDie Umsetzung der strategischen Ausrichtung beim PZA benötigt neben einer Kooperation mit der \nPsychiatrie Wil SG dringend zusätzlich bauliche Erneuerungen. Daher wurde dem Regierungsrat die \nAufhebung des Baustopps beantragt. \n \nStrategische Ausrichtung Standort Heiden \nIn Heiden zeigte sich bereits Ende 2014 ein erhebliches Defizit sowie zu geringe Fallzahlen und damit \nverbundene Qualitätsprobleme in einzelnen Bereichen. Hinzu kamen Schwierigkeiten, geeignetes \nPersonal zu finden. In der zweiten Jahreshälfte 2015 beschloss der Verwaltungsrat, die Leistungen \ndes Spitals Heiden neu auszurichten und damit die „Strategie 2018“ anzupassen. \n \nIm Rahmen verschiedener Szenarien sprach sich der Verwaltungsrat im Herbst 2015 für eine Vertie-\nfung der Kooperation mit der Klinik Am Rosenberg aus. So sollte insbesondere geprüft werden, wel-\nche Synergien im Bereich der Chirurgie möglich seien. \n\n0100.25\n\n\n\n18 \n\nKooperationsverhandlungen mit der Klinik Am Rosenberg \nVon Beginn der Verhandlungen bis zur tatsächlichen Unterzeichnung des Rahmenvertrages zwischen \ndem SVAR und der Hirslandengruppe am 1. September 2016 dauerte es fast ein Jahr. Im September \n2016 wurden erstmals die Direktbetroffenen und die Öffentlichkeit über die Neuausrichtung des \nStandorts Heiden informiert. Schwerpunkte des Rahmenvertrages sind die Auslagerung der chirurgi-\nschen Grundversorgung an die Klinik Am Rosenberg, die Aufrechterhaltung der Geburtenabteilung \nund der Frauenklinik sowie die Sicherstellung von Notfall-Behandlungen durch eine von der Klinik Am \nRosenberg bereitzustellende Vorhalteleistung für allfällige OP-Einsätze und Anästhesieleistungen. Die \nAbteilung Innere Medizin soll im bisherigen Rahmen erhalten bleiben und ein erweitertes ambulantes \nAngebot im benachbarten Dunant-Haus zur Verfügung gestellt werden. Der Verwaltungsrat geht da-\nvon aus, dass mit dieser Kooperation am Standort Heiden voraussichtlich Fr. 3 bis 3.5 Mio. pro Jahr \neingespart werden können. \n \nNach den Erkenntnissen der StwK wurde die strategische Neuausrichtung ohne vorgängigem Einbe-\nzug der Chefärzte/Chefärztin des Standorts Heiden vorgenommen, obwohl ein Mitglied des Verwal-\ntungsrates an einer Strategiesitzung darauf hingewiesen hat, dass es Pflicht sei, die Kaderärzte bei \neinem so einschneidenden Strategiewechsel zu integrieren. Ende September 2016 formulierten die \nKaderärzte des Standorts Heiden in einem mehrseitigen Brief an den Verwaltungsrat ihre Bedenken \ngegenüber der eingeschlagenen Strategie und bezeichneten sie als unrealistisch und nicht umsetzbar, \nda durch diese Umstrukturierung die grundlegenden fachlichen Qualitätsstandards nicht eingehalten \nwerden können. \n \nMit einer zeitlichen Verzögerung startete man im November 2016 mit den Umsetzungsarbeiten mit \nacht gemischt besetzten Teilprojektgruppen. Schnell stellte sich heraus, dass aus Sicht von Mitglie-\ndern der Teilprojektgruppen namentlich die Zusammenarbeit zwischen Frauenklinik und der Klinik Am \nRosenberg mit den vorgegebenen finanziellen Eckwerten nicht umsetzbar sei. Dieses Ergebnis wurde \nden Verantwortlichen des SVAR an der Sitzung Anfang Dezember 2016 mitgeteilt. Massive Differen-\nzen zwischen dem ärztlichen Team der Gynäkologie und der Geschäftsleitung bzw. dem Verwaltungs-\nrat in der Einschätzung, was zur Sicherstellung der Hebammengeburten notwendig sei, führte \nschliesslich zur Kündigung der Chefärztin Gynäkologie und ihrem Belegarztteam am Jahresende \n2016. \n \nAm 16. Januar 2017 informierte der Verwaltungsrat an seiner Medienkonferenz im Beisein des Ge-\nsundheitsdirektors und des regierungsrätlichen Verwaltungsratsmitglieds über die inzwischen neu \nausgearbeitete Strategie mit Namen „Strategie 2017 plus“. Diese stellt im Unterschied zur „Strategie \n2018“ nicht mehr das Wachstum ins Zentrum, sondern fokussiert auf Leistungen, die für die Grund-\nversorgung notwendig sind und darüber hinaus nur noch auf Leistungen, mit denen sich positive De-\nckungsbeiträge erwirtschaften lassen. Dieser Grundsatz gilt für alle drei Standorte. Der Verwaltungsrat \nbeabsichtigt den Standort Heiden in ein regionales Versorgungszentrum mit einem breiten ambulan-\nten und einem verkleinerten stationären Angebot umzubauen. Die Aufrechterhaltung der Frauenklink, \nspeziell der Geburtenabteilung, ist, so der Verwaltungsrat an der Medienkonferenz vom 16. Januar \n2017, davon abhängig, ob für die Frauenklinik geeignetes Personal gefunden werden kann, bzw. ob \ndie bereits ausgesprochenen Kündigungen rückgängig gemacht werden können. Der Regierungsrat \nteilte an derselben Medienkonferenz mit, dass vom Verwaltungsrat bis Ende Februar 2017 ein definiti-\nver Entscheid erwartet wird und Personal und Öffentlichkeit Anfang März 2017 orientiert werden sol-\nlen. \n \nAm 8. März 2017 berichtete der Verwaltungsrat an seiner Medienkonferenz, man wolle nach wie vor \nam Standort Heiden als regionales Versorgungszentrum festhalten, es benötige jedoch noch mehr \nZeit, um definitiv zu entscheiden, ob die Frauenklinik aufrechterhalten werden könne. Der Regierungs-\nrat nahm diese Aussage zur Kenntnis, ohne sich dazu in der Öffentlichkeit kritisch zu äussern. \n \n \nBeurteilung \nIn der Vorbereitung auf die Verselbständigung wurden viele Faktoren einbezogen. Aus Sicht der StwK \nwurde jedoch in der strategischen Ausrichtung die veränderte Lage auf dem Gesundheitsmarkt sowie \nder veränderte Finanzierungsmodus (vom Globalbudget hin zur Fallpauschale) viel zu wenig berück-\nsichtigt, was sich in der viel zu optimistischen, im Grunde unrealistischen Wachstumsstrategie be-\nmerkbar machte. Zudem orientierte sich die Führungskultur immer noch am Globalbudget anstatt an \nFallzahlen. So wurde das Personal nicht darauf vorbereitet, ihre Abteilungen neu auch über Kennzif-\nfern zu führen oder sich aktiv um die Zuweiser in der Region zu bemühen. Fehlende Reporting-, bzw. \nControllinginstrumente erschwerten eine systematische Zielüberprüfung der Strategie. \n\n0100.25\n\n\n\n19 \n\nDie StwK kommt zum Schluss, dass sich der Verwaltungsrat zwar seit Mitte 2013 intensiv mit der stra-\ntegischen Ausrichtung befasst und Problemfelder des SVAR grundsätzlich frühzeitig identifizierte, \njedoch die Wirkung der daraus abgeleiteten Massnahmen zu wenig im Blick hatte. Ausserdem haben \nnach Ansicht der StwK die Vorbereitungsarbeiten für einen gemeinsamen Spitalverbund von Appen-\nzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden auf den verschiedenen Ebenen Ressourcen gebunden, \ndie für eine zügige Entwicklung und Umsetzung der eingeschlagenen „Strategie 2018“ fehlten. \n \nDas regierungsrätliche Verwaltungsratsmitglied ist Mitglied des Strategieausschusses (Regierungsrat \nKöbi Frei von 2012 bis Ende 2015, Regierungsrat Paul Signer seit 2016). Damit hatte dieses Mitglied \neinen vertieften Einblick, vor welchen finanziellen und qualitativen Herausforderungen der SVAR seit \nder Einführung der Fallpauschalen steht. \n \nDie strategische Neuausrichtung bzw. die Abkehr von der Wachstumsstrategie im Sommer 2015 wur-\nde nach Ansicht der StwK auf der operativen Ebene (Geschäftsleitung) nur zögerlich vorgenommen. \nIm Frühling 2016 realisierte der Verwaltungsrat, dass die eingeleiteten Massnahmen (wie die Depar-\ntementalisierung der Chirurgie) nicht den finanziellen Erwartungen entsprachen. Trotzdem wurde kei-\nne breit abgestützte Neubewertung der Gesamtsituation des SVAR mit differenzierter Marktanalyse \nund auf Basis aussagekräftiger finanzieller Kennzahlen vorgenommen. \n \nAus Sicht der StwK gab es bis Mitte 2015 keinen institutionalisierten Informationsaustausch, weder \nzwischen dem Verwaltungsrat und dem DGS, noch zwischen dem regierungsrätlichen Verwaltungs-\nratsmitglied und dem Regierungsrat. Im Rahmen seiner Gesamtverantwortung hätte der Regierungs-\nrat früher über die sich abzeichnenden Probleme informiert werden müssen. Durch die finanziellen \nEntwicklungen und die Schwierigkeiten, das medizinische Angebot zu gewährleisten, wurden die Eig-\nnerinteressen des Kantons sowie die Grundversorgung im Vorderland in Frage gestellt. Die StwK \nerkennt, dass sich diese Praxis 2016 noch einmal deutlich verbessert hat. \n \nZusammenfassend stellt die StwK fest: \nBis Mitte 2015 herrschte auf allen Ebenen des SVAR bis hin zum Regierungsrat eine viel zu optimisti-\nsche Sichtweise vor. Differenzen in den strategischen Einschätzungen zwischen Geschäftsleitung und \nVerwaltungsrat wurden nicht ausgetragen. Reporting- und Controllinginstrumente zur Ermittlung der \ngrundlegenden Kennziffern als Basis für eine fundierte Strategie fehlten. In der Phase der Neupositio-\nnierung des SVAR absorbierten die Entschädigungsaffäre und die Neubesetzung des Verwaltungsra-\ntes Mitte 2015 erhebliche Ressourcen. Das von Beginn an gestörte Vertrauen zwischen dem neuen \nVerwaltungsrat und der Geschäftsleitung führte zu einer faktischen Blockade in der Umsetzung der \nangepassten Strategie. \n \nDie Verantwortung der Strategieentwicklung liegt beim Verwaltungsrat. Es ist jedoch aus Perspektive \nder StwK unverständlich, eine Neuausrichtung des Standorts Heiden zu beschliessen, ohne das Ka-\nderpersonal vorgängig einzubeziehen. Dies widerspricht nicht nur den Führungsgrundsätzen einer \nExpertenorganisation, sondern auch explizit dem Arbeitsvertrag der betroffenen Chefärzte/ärztinnen. \nIn diesen ist festgehalten, dass Chefärzte/ärztinnen bei Eingriffen in ihren Aufgabenbereich vorgängig \nanzuhören sind. Dieses Recht ist vom Verwaltungsrat als Anstellungsinstanz der Chefärzte offensicht-\nlich missachtet worden. Eine Auswirkung zeigt sich in den unkontrollierbaren Personalabgängen seit \nHerbst 2016. \n \nKurz vor Redaktionsschluss des Berichtes verdichteten sich Anhaltspunkte, dass die geplante und im \nRahmenvertrag mit Hirslanden festgehaltene Trennung der Chirurgie von der Inneren Medizin in Hei-\nden rechtlich nicht zulässig sei. Die StwK wird in diesem Zusammenhang weitere Abklärungen vor-\nnehmen. \n \nEmpfehlung \nLaut Spitalverbundgesetz liegt die Verantwortung für die strategische Ausrichtung des SVAR beim \nVerwaltungsrat. Allerdings hat der Regierungsrat eine Aufsichtspflicht. Er muss prüfen, ob die einge-\nschlagene Strategie dem Auftrag der Grundversorgung Rechnung trägt, den Eignerinteressen ent-\nspricht und der volkswirtschaftlichen Bedeutung des SVAR gerecht wird. Die StwK erwartet, dass die \nInformationspflicht zwischen dem regierungsrätlichen Verwaltungsratsmitglied und der Regierung im \nRahmen der Eignerstrategie präzisiert wird. Konkret stellt sich bei der Bedeutung des SVAR für den \nKanton die Frage, ob eine Informationspflicht nur bei Interessenkonflikten gegenüber dem DGS bzw. \ndem Regierungsrat tatsächlich ausreicht, um die regierungsrätlichen Aufsichtspflichten wahrzuneh-\nmen. Strategische Entscheide müssen hinsichtlich ihrer Rechtmässigkeit überprüft werden. Bei Hin-\nweisen auf Rechtswidrigkeit hat der Regierungsrat Einfluss zu nehmen. \n\n0100.25\n\n\n\n20 \n\n5.4. Finanzen \n\n5.4.1. Aufgaben- und Finanzplanung \n\nSachlage \nGemäss Art. 6 Abs. 1 lit. e SVARG beschliesst der Verwaltungsrat über den mehrjährigen Aufgaben- \nund Finanzplan (AFP) unter Kenntnisgabe an den Regierungsrat. Gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. e SVARG \ngenehmigt der Regierungsrat das Finanzreglement und nimmt von der mehrjährigen Aufgaben- und \nFinanzplanung des SVAR Kenntnis. Dieses Erfordernis gilt seit 1. Januar 2012. Als mögliche Sanktio-\nnen bei Nichterfüllung dieser Aufgabe bleibt dem Regierungsrat einzig, durch Personalentscheide auf \nStufe Verwaltungsrat zu handeln. \n \nEntwicklung des Aufgaben- und Finanzplans in den Gremien \nAnfang Januar 2015 forderte sowohl die Verwaltungsratspräsidentin a. i. Ruth Metzler-Arnold als auch \nder regierungsrätliche Verwaltungsrat Köbi Frei, die gesetzlich vorgesehene Aufgaben- und Finanz-\nplanung sei zentral und müsse nun von der operativen Leitung verbindlich eingefordert werden. Eine \nweitere Verschiebung auf Ende 2015, wie sie CEO und CFO erneut vornehmen wollten, akzeptierte \nder Verwaltungsrat nicht. \n \nEntgegen der ersten Absicht teilte der Verwaltungsrat dem Departement einen Monat später mit, eine \naussagekräftige, mehrjährige Aufgaben- und Finanzplanung werde erst Anfang 2016 vorliegen. \n \nDie StwK hat in ihrem Bericht 2015 ihre Erwartung zum Ausdruck gebracht, der Regierungsrat möge \nim Rahmen der Aufsichtsfunktion über den SVAR diesen mit Nachdruck anweisen, die Erfüllung der \ngesetzlichen Vorgaben bezüglich AFP (Information über den Zustand der Bauten sowie deren Unter-\nhalts- und Erneuerungsbedarf) einzuhalten, die Berichterstattung zu kontrollieren und bei Nicht-\nEinhaltung zu sanktionieren. \n \n \nBeurteilung \nDie StwK stellt fest, dass seit der Verselbständigung des SVAR im Jahr 2012 bis zur Drucklegung \ndieses Berichtes zu keinem Zeitpunkt eine aussagekräftige, gut fundierte mehrjährige Aufgaben- und \nFinanzplanung existiert. Diese Planung wurde durch das Aufsichtsorgan (DGS zuhanden des Regie-\nrungsrates) zwar mehrmals eingefordert, das Nichterfüllen der Aufgabe hatte aber keine Konsequen-\nzen, weil für solche die rechtlichen Grundlagen fehlen (Ausnahme Personalentscheide auf Stufe \nWahl/Abwahl Verwaltungsrat). Der regierungsrätliche Vertreter im Verwaltungsrat hat um das Ver-\nsäumnis gewusst und es intern auch einverlangt. Es liegen der StwK bis Februar 2016 keine Hinweise \nvor, dass der regierungsrätliche Vertreter im Verwaltungsrat oder das für die Aufsicht zuständige DGS \ndie Angelegenheit in den Regierungsrat getragen hätte, um den Druck auf den SVAR in dieser Sache \nzu erhöhen. Der Regierungsrat ist gemäss Gesetz in der Pflicht, die mehrjährige Aufgaben- und Fi-\nnanzplanung zur Kenntnis zu nehmen. Seitens StwK gibt es keine Anhaltspunkte, dass der Regie-\nrungsrat den mehrjährigen Aufgaben- und Finanzplan je eingefordert hat, damit er ihn überhaupt zur \nKenntnis nehmen kann. Wäre eine Aufgaben- und Finanzplanung vorgelegen, hätte eine solche unter \nUmständen geholfen, die Situation und die Zukunftsaussichten des SVAR kritischer zu betrachten und \neine frühere und gemässigtere Richtungsänderung herbeizuführen. \n \nGemäss den Informationen der StwK fehlte jahrelang eine mittelfristige Finanzplanung. Es grenzt an \nFahrlässigkeit, ein Unternehmen dieser Grösse ohne mittelfristige Finanzplanung zu führen. Dies ist \numso unverständlicher im Wissen darum, dass der Finanzdirektor bis Ende 2015 Einsitz im Verwal-\ntungsrat hatte. \n \n \nEmpfehlung \nDie StwK bekräftigt ihre Erwartung gegenüber dem Regierungsrat, im Rahmen seiner Aufsichtsfunkti-\non vom Verwaltungsrat des SVAR sofort, das heisst innert Halbjahresfrist, die Vorlage der gesetzlich \nerforderlichen Aufgaben- und Finanzplanung einzufordern. Diese hat auch Aussagen über künftige \nStrategien und einen allfälligen Investitionsbedarf zu enthalten. \n \n\n0100.25\n\n\n\n21 \n\n5.4.2. Ablösung Globalkredit PZA \n\nSachlage \nBis Ende 2013 besass das PZA einen Globalkredit ohne Leistungsaufträge für die Kostenübernahme \naller Bereiche. Der Globalkredit beinhaltete auch die vom SVAR an den Kanton geschuldete Miete für \ndie Gebäulichkeiten des PZA. Damit war der Mietzins für beide Parteien kostenneutral. \n \nIm Sommer 2013 beschloss der Regierungsrat auch für die Akutpsychiatrie ab 1. Januar 2014 die \nLeistungsfinanzierung einzuführen. Entsprechend musste für die verschiedenen Betriebe die Finanzie-\nrung neu geregelt werden: \n \nBetrieb Finanzierung \n\nStationäre Psychiatrie Spitalfinanzierung  \nAmbulatorium Psychiatrie Tarmed \nAmbulante Tagesklinik Tarmed \nWohn- und Pflegezentrum Pflegefinanzierung \nWohnheim- und Beschäftigungsstätte IVSE \n\n \nIm Voranschlag 2014 wurden trotz Wegfalls des Globalkredits finanzielle Mittel in identischer Höhe \neingestellt. Im Rahmen der Umstellung auf die Leistungsfinanzierung forderte der Regierungsrat den \nSVAR auf, eine Deckungsbeitragsrechnung für die verschiedenen Betriebe einzuführen. Die eingefor-\nderte Kostentransparenz in der geforderten Qualität konnte der SVAR bis heute nicht erbringen. \n \nErheblichen Einfluss auf die Kostenaufschlüsselung hatten insbesondere die Mieten der betriebsnot-\nwendigen Gebäude. Ende 2014 stellte der SVAR dem Kanton ein Gesuch um Mietzinsreduktion \nund/oder um Übertragung im Baurecht. Nach Einsetzung eines Experten und erfolgter Mietzinsreduk-\ntion gilt bis Ende 2017 eine befristete Regelung.  \n \nLeistungsaufträge für das Ambulatorium Psychiatrie und die ambulante Tagesklinik sind noch ausste-\nhend. Die ambulante Versorgung kann nicht kostendeckend geführt werden, auf der Grundlage von \nLeistungsaufträgen (Art. 7 Abs. 1 lit. d Gesundheitsgesetz) könnte der Kanton aber ausserordentliche \nBeiträge leisten. \n \n \n\n \n \nQuelle: Zahlen aus SVAR-Jahresrechnungen 2012 – 2016 \n \nDie im Diagramm aufgelisteten Beträge stellen effektiv geleistete Zahlungen dar. Für die StwK ist bis \nRedaktionsschluss nicht abschliessend geklärt, inwiefern die im Jahr 2014 geleisteten Zahlungen \nrechtmässig erfolgt sind. \n\n0100.25\n\n\n\n22 \n\nIm Mai 2014 befasste sich der Verwaltungsrat mit einem Konzept für die Zukunft des PZA. Gemäss \nProtokoll sollte Ziel des Traktandums sein, eine transparente Darstellung der strategischen, finanziel-\nlen und baulichen Situation des PZA zu erhalten. Zitat aus dem Protokoll dieser Verwaltungsratssit-\nzung: „Der Wechsel vom Globalkredit zur separaten Finanzierung der einzelnen Betriebsteile auf den \n1. Januar 2015 erfordert ein rasches, konsequentes und koordiniertes Angehen dieser Thematik.“ In \nder Ausgangslage wurde diese Aussage wiederholt. (Hinweis der StwK: Zu diesem Zeitpunkt befand \nsich der SVAR bereits im fünften Monat des ersten Geschäftsjahres nach Aufhebung des Globalkredi-\ntes!) An dieser Sitzung nahmen alle Mitglieder des Verwaltungsrates teil. An der Verwaltungsratssit-\nzung vom November 2014 war im Zusammenhang mit einem anderen Thema erneut von einem \nWechsel vom Globalkredit zur separaten Finanzierung der einzelnen Betriebsteile auf den 1. Januar \n2015 die Rede.  \n \n \nBeurteilung  \nAus Sicht der StwK wurde die Sorgfalt bei der Ablösung des Globalkredits per 1. Januar 2014 auf \nallen Ebenen, insbesondere beim Regierungsrat und dem Verwaltungsrat – wie schon bei der Einfüh-\nrung der neuen Spitalfinanzierung per 1. Januar 2012 – zu wenig wahrgenommen. Der Regierungsrat \nschätzte die Folgen des Wegfalls des Globalkredits nicht realistisch ein. Es wurden keine voraus-\nschauenden Massnahmen eingeleitet. Aus Sicht der StwK bleibt unklar, ob sich der Regierungsrat \ndafür verantwortlich gefühlt hat, im Rahmen der rechtlichen Bedingungen eine finanziell tragbare Lö-\nsung zu finden. \n \nDie StwK beurteilt es als grobfahrlässig, dass der damalige Verwaltungsrat im Mai 2014 und auch \nnoch im November 2014 meinte, die Ablösung des Globalkredites für das PZA sei erst auf 2015 vor-\ngesehen. In dieser Sache fehlte offensichtlich dem ganzen Verwaltungsrat die nötige Kenntnis der \ntatsächlichen Verhältnisse. Bemerkenswert ist für die StwK, dass das regierungsrätliche Verwaltungs-\nratsmitglied nicht nachweislich interveniert hat, da der Regierungsrat selbst im Sommer 2013 die Ab-\nlösung des Globalkredits auf 1. Januar 2014 beschlossen hat. \n\n0100.25\n\n\n\n23 \n\n5.4.3. Mietzinsthematik \n\nSachlage \nGemäss Art. 20 Abs. 2 SVARG vermietet der Kanton dem SVAR die betriebsnotwendigen Grundstü-\ncke und Bauten des PZA zu marktüblichen Bedingungen. Der Regierungsrat kann das PZA im Bau-\nrecht übertragen. \n \nIm Mai 2014 setzte sich der Verwaltungsrat intensiv mit Szenarien für die Finanzierung der Gebäulich-\nkeiten des PZA auseinander und diskutierte dabei zwei Varianten: Entweder Miete vom Kanton (wie \nbisher) oder Übertragung des Areals im Baurecht. Entscheide wurden keine gefällt. \n \nIm September 2014 setzte der Verwaltungsrat eine Arbeitsgruppe des SVAR ein, welche Entschei-\ndungsgrundlagen betreffend Übertragung der Immobilien des PZA im Baurecht (ohne WPZ, ohne \nnichtbetriebsnotwendige Immobilien) erarbeitete und dem Verwaltungsrat bis Dezember 2014 Bericht \nerstattete. \n \nAnlässlich des Treffens des Verwaltungsrates mit dem Regierungsrat im September 2014 wurde der \nVerwaltungsrat aufgefordert, unverzüglich Antrag auf Verhandlungen zu einer Mietzinsreduktion auf-\nzunehmen. Das Ziel der Verhandlungen sollte die Rückgabe von Liegenschaftsanteilen (Kapelle) und \neine Preisreduktion WPZ sein. \n \nAn der ersten Sitzung des neugewählten Verwaltungsrates im Juni 2015 zeigte sich bei der Gesamt-\nbetrachtung des 1. Quartals 2015, dass die Unklarheit betreffend Mietkosten für die betriebsnotwendi-\ngen Gebäude PZA eine grosse Herausforderung bedeutet. Gegenüberstellungen mit publizierten Mie-\nten anderer Spitäler zeigten auf, dass der SVAR prozentual im Vergleich zum Umsatz deutlich mehr \nMiete bezahlt. \n \nGestützt auf den Rahmenvertrag beauftragten der Kanton und der SVAR schliesslich eine externe \nFachperson mit der Erarbeitung von Grundlagen zur Gestaltung der kalkulatorischen Miete für die \nLiegenschaften des PZA. Aufgrund der Expertise beantragte der SVAR, den Mietzins rückwirkend ab \n1. Januar 2015 gesamthaft auf Fr. 2.153 Mio. festzusetzen. \n \nFür die Berechnung der Mietzinsen ist insbesondere von Bedeutung, wie die Abgeltung der mangeln-\nden Effizienz der Gebäude für einen optimalen Betrieb erfolgt. Diese Abgeltung wird durch einen so-\ngenannten „Ineffizienzabschlag“ sichergestellt. Im Antrag des SVAR ist dieser Abzug mit 12% berück-\nsichtigt. \n \nDer Regierungsrat legte im September 2015 den totalen Mietzins definitiv fest. Unter Berücksichtigung \neines Ineffizienzabschlages von 8% wurde der Mietzins für die Grundstücke und Gebäude des PZA ab \n1. Januar 2015 auf Fr. 2‘287‘858 festgesetzt. Dies ergab eine Mietzinsreduktion gegenüber der bei der \nVerselbständigung des SVAR festgelegten Mietzinses von Fr. 1‘271‘432. \n\n0100.25\n\n\n\n24 \n\n \nEmpfehlung \nDie StwK hat Hinweise, dass der SVAR eine zukunftsgerichtete, tragfähige Strategie für künftige An-\ngebote im PZA verfolgt. Für die Umsetzung dieser strategischen Vorhaben muss insbesondere der \nPlanungs- und Baustopp auf dem Areal des PZA aufgehoben werden. Die StwK erwartet vom Regie-\nrungsrat, dass er den Strategieprozess für das PZA proaktiv begleitet und für bauliche Anpassungen \nHand bietet. Anschliessend ist zeitnah die schon lange diskutierte und unerledigte Entscheidung zu \ntreffen, ob das PZA dem SVAR weiterhin in Miete zur Verfügung gestellt wird oder ob lediglich die \nbetriebsnotwendigen oder alle Bauten im Baurecht abgegeben werden sollen. Für den Fall der Miete \nsind beidseitig akzeptable und langfristig taugliche Berechnungsmodi für die Mietzinshöhe festzule-\ngen. Die StwK wird dieser Thematik auch in Zukunft eine hohe Beachtung schenken. \n\n5.4.4. Gemeinwirtschaftliche Leistungen und Beiträge an ungedeckte Kosten \n\nSachlage \nGemäss Art. 49 Abs. 3 KVG umfassen die gemeinwirtschaftlichen Leistungen (GWL) insbesondere die \nLeistungen zur Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten aus regionalpolitischen Gründen sowie die \nForschung und universitäre Lehre. Sie werden nicht über die Vergütung der stationären Behandlung \ngedeckt und hauptsächlich vom Kanton übernommen. Der Begriff der GWL ist im KVG nicht ab-\nschliessend definiert, um einen gewissen Handlungsspielraum zu lassen, wobei präzisiert wird, diese \nLeistungen dürften keinesfalls zulasten des KVG gehen. Allerdings ist die Definition dieser Leistungen \nGegenstand unterschiedlichster Auslegungen, je nachdem, wie die Krankenversicherer, die Kantone \nund der Bund sie für ihre jeweiligen Interessen instrumentalisiert haben. \n \nIm Rahmen jüngerer Rechtsprechungen wurden die gemeinwirtschaftlichen Leistungen präziser defi-\nniert. Um als solche zu gelten, müssen sie insbesondere drei Kriterien erfüllen: \n- der Gemeinschaft (öffentliches Interesse) und nicht bloss einem einzelnen Patienten dienen \n- nicht von der Krankenversicherung oder vom Patienten übernommen werden (keine KVG-\n\nLeistungen) \n- vom Kanton bestellt werden (Leistungsauftrag). \n\n \nEinige KVG-Leistungen, die jedoch aufgrund einer Überkapazität aus regionalpolitischen Gründen \noder wegen einer ungeeigneten Tarifstruktur defizitär sind, können vom Kanton nichtsdestotrotz als \nGWL eingestuft werden, wenn sie zu teuer werden und für das Spital einen Verlust darstellen. Ohne \ndies könnte das Spital bestimmte Leistungen, die für die Deckung des Versorgungsbedarfs nötig sind, \nnicht mehr anbieten. Das dafür häufig genannte Muster-Beispiel in der Schweiz ist das Spital im Val \nMüstair. \n \nZu den GWL können nach den bisherigen Erfahrungen seit Einführung der neuen Spitalfinanzierung \ninsbesondere folgende Aufgaben zählen: \n- Rettungsdienst \n- Spitalseelsorge \n- Ausbildung Assistenzärzte \n- Notfall- und Bereitschaftsdienst („Notfallvorhalteleistungen“) \n- Forschung und Transplantationskoordination (im Kanton AR keine) \n- Spitalschulen (vornehmlich in Kinderspitälern) \n- Mobiler Palliativdienst (z.B. im Kanton Wallis) \n- Suizidprävention \n- Gefängnismedizinischer Dienst \n- Ambulante psychiatrische Konsultationen \n- Geschützte Operationsstellen (GOPS) \n- Telemedizin-Zentralen \n- Anonyme Schwangerschaftssprechstunden \n- Sprechstunde pränatale Untersuchungen \n- Aufrechterhaltung von Spitalkapazitäten aus regionalpolitischen Überlegungen \n\n \nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden ist im Juni 2016 durch Regierungsratsbeschluss der interkanto-\nnalen Vereinbarung über die kantonalen Beiträge an die Spitäler zur Finanzierung der ärztlichen Wei-\nterbildung und deren Ausgleich unter den Kantonen (WFV) beigetreten. Mit der WFV werden die bis-\nher vom Kanton Appenzell Ausserrhoden im Rahmen der Ostschweizer Spitalvereinbarung geleisteten \n\n0100.25\n\n\n\n25 \n\nBeiträge abgelöst. Die Beiträge an die universitäre Lehre beliefen sich von 2011 bis 2013 auf jährlich \nFr. 507‘000 und ab 2014 auf jährlich Fr. 253‘500. Gemäss WFV dürfte der Beitrag des Kantons künftig \nrund Fr. 75‘000 betragen. \n \nIm kantonalen Recht stellt Art. 52j Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes die Rechtsgrundlage für die GWL \ndar. Demnach kann der Kanton gemeinwirtschaftliche Leistungen finanzieren. Der Regierungsrat be-\nstimmt in den Leistungsaufträgen die Aufgaben der Leistungserbringer und deren Entschädigung. \nGemäss Abs. 4 kann der Kanton zur Sicherstellung einer ausreichenden Versorgung der Wohnbevöl-\nkerung den Leistungserbringern zusätzlich Beiträge an Investitionen und ausserordentliche Betriebs-\nbeiträge gewähren. \n \nDer Kanton richtet nebst dem SVAR auch dem Ostschweizer Kinderspital sowie der Hirslanden Klinik \nAm Rosenberg, der Klinik Gais und der Rheinburg-Klinik GWL aus. Die Privatkliniken erhalten ledig-\nlich Beiträge für die ärztliche Weiterbildung. Diese betrugen in den letzten drei Jahren zwischen \nFr. 130‘000 und Fr. 185‘000. \n \nGemäss Art. 52l Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes kann der Kanton Listenspitälern Beiträge an \ndie ungedeckten Kosten gewähren. Dies ist möglich, wenn die Tarife die Kosten einer wirtschaftlichen \nLeistungserbringung nicht decken und die ungedeckten Kosten nicht durch Gewinne aus Zusatzleis-\ntungen gedeckt werden können.  \n \nBehandlung der Thematik GWL und Beiträge aus ungedeckten Kosten in den Gremien \nAn der Verwaltungsratssitzung vom Februar 2015 wurde darüber orientiert, dass an einer Sitzung im \nJanuar 2015 mit Vertretern des DGS und des SVAR zum Thema „Beiträge an ungedeckte Kosten in \nder ambulanten Psychiatrie 2014“ folgendes festgehalten wurde: „Sobald der Jahresabschluss 2014 \nfür den als Profitcenter geführten Rettungsdienst vorliegt, ist die Jahresrechnung wie in den Vorjahren \nzur Prüfung beim DGS einzureichen (vgl. den Leistungsauftrag zur Spitalliste 2013 Akutsomatik; im \nVoranschlag 2014 ist ein Maximalbetrag von Fr. 500‘000 vorgesehen). Eine Mitfinanzierung des Kan-\ntons von nicht gedeckten Kosten des Rettungsdienstes, welche über den im Voranschlag 2014 einge-\nstellten Betrag hinausgehen, ist zusätzlich zu beantragen.“ \n \nDie Finanzkontrolle hält in ihrem Bericht vom September 2015 fest, dass „der Prozess bis eine plausi-\nbilisierbare Deckungsbeitragsrechnung für das PZA des SVAR vorlag, für das Departement Gesund-\nheit (Amt für Soziale Einrichtungen und Spitalamt) äusserst zeitaufwändig war. Dass Mitte 2015 end-\nlich eine plausibilisierbare Deckungsbeitragsrechnung vorlag, war das Ergebnis intensiver beratender \nUnterstützung durch das Departement Gesundheit und Soziales. Der SVAR ist seit 2012 eine selb-\nständige öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons und muss solche kantonalen Aufträge selbständig \nerfüllen können. Das Departement Gesundheit und Soziales hat in diesem Zusammenhang auch da-\nrauf hingewiesen, dass nachdem nun die zwingend erforderlichen Grundlagen vorhanden sind, eine \nEffizienzsteigerung erwartet wird. Qualität und Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung werden im \nstationären Bereich geprüft. Wenn der Kanton Beiträge an ungedeckte Kosten leistet, so ist eine ver-\ntiefte Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsprüfung für die unterstützten Bereiche ebenfalls zwingend.“ \n \nAuf Seite des SVAR wies an der Verwaltungsratssitzung vom September 2015 ein Mitglied des Ver-\nwaltungsrates darauf hin, das System „GWL-rückwirkend“ sei verheerend und es müsse dringend ein \nverbindliches System mit dem Kanton erarbeitet werden, welches dem SVAR mehr Sicherheit in der \nFinanzplanung gebe. An der Verwaltungsratssitzung vom Oktober 2015 wurde die Verhandlungsposi-\ntion des SVAR gegenüber dem DGS definiert und ein Vereinbarungsentwurf für die GWL erstellt. In \nder Vereinbarung sollen sämtliche GWL abschliessend aufgelistet, beschrieben und mit dem Kanton \nvereinbart werden. Die Entschädigung soll möglichst pauschal erfolgen und periodisch (alle 2 – 3 Jah-\nre) angepasst werden. Damit hätte der SVAR Planungssicherheit und einen Anreiz, die Kosten mög-\nlichst unter der Pauschale zu halten. \n \nIm Oktober 2016 setzte der Regierungsrat eine „Arbeitsgruppe Weiterentwicklung SVAR“ mit Vertre-\ntern aus Kanton und SVAR ein. Die Arbeitsgruppe sollte in erster Priorität die im Voranschlag 2017 \neingestellten Mittel in der Höhe von Fr. 2 Mio. für weitere GWL konkretisieren. Weiter sollte sie die \nvertragliche Regelung der GWL vorbereiten und weitere Aufgaben ohne Bezug zu den GWL wahr-\nnehmen. Als erstes erarbeitete die Projektgruppe eine „Vereinbarung betreffend GWL, ausserordentli-\nche Beiträge, Beiträge an ungedeckte Kosten und Mietentschädigungen der Rechnungsjahre 2014, \n2015 und 2016“ sowie eine „Vereinbarung betreffend provisorische Regelung für finanzielle Beiträge \nfür das Rechnungsjahr 2017.“ Dabei waren die für die Vergangenheit geregelten Beiträge nicht präju-\ndizierend für die Folgejahre. Der Regierungsrat führte in seinen Erwägungen aus, dass vor dem Hin-\n\n0100.25\n\n\n\n26 \n\ntergrund der insbesondere in strategischer Hinsicht grossen Herausforderungen in der nahen und \nmittelfristigen Zukunft des SVAR und aufgrund der angespannten finanziellen Situation des Unter-\nnehmens per Ende 2016 mit der Vereinbarung eine Bereinigung und Entlastung erreicht werden soll-\nte. Die Bereinigung und Entlastung sollte in finanzieller und personeller Hinsicht erfolgen, da wegen \ngrosser personeller Veränderungen im SVAR die Bereitstellung der vom Kanton für die Jahre 2014 bis \n2016 geforderten Unterlagen äusserst aufwändig wäre. Die Vereinbarung umfasst GWL für die Spi-\ntalseelsorge und den Rettungsdienst sowie Beiträge an ungedeckte Kosten für die ambulante Psychi-\natrie. Aufgrund früherer vorgenommenen Rückstellungen und der im Voranschlag 2016 eingestellten \nMittel waren für die Finanzierung der gesprochenen Mittel lediglich zwei Kreditüberschreitungen zu \nLasten der Jahresrechnung 2016 von Fr. 215‘000 erforderlich. \n \n \nBeurteilung \nEs ist in der Zusammenarbeit zwischen SVAR und Regierungsrat nicht gelungen, die GWL und die \nBeiträge an ungedeckte Kosten rechtzeitig und konkret in entsprechenden Verträgen zu regeln. Der \nRegierungsrat und der Spitalverbund waren auch in dieser Hinsicht schlecht auf die neue Spitalfinan-\nzierung vorbereitet. \n \nDie StwK hat zahlreiche Hinweise, dass die Geschäftsleitung des SVAR nicht in der Lage war (teilwei-\nse zeitlich, teilweise fachlich), das vom DGS geforderte Zahlenmaterial für eine sachgemässe Berech-\nnung der GWL und der Beiträge an ungedeckte Kosten zu liefern. Dies hätte dem Regierungsrat Zei-\nchen genug sein sollen, im Rahmen seiner Aufsichtsfunktion die Arbeit des Verwaltungsrates in der \nFührung und Wahl der Geschäftsleitung zu hinterfragen und entsprechend Druck für eine Verbesse-\nrung der Situation auszuüben. \n \nAufgrund des grossen öffentlichen Drucks und einer verstärkten Sensibilität des Regierungsrates hat \ndieser aufgrund der Verhandlungen der eingesetzten Arbeitsgruppe kurz vor Jahresende 2016 eine \nFlurbereinigung und eine Vereinbarung mit dem SVAR genehmigt. Damit konnte ein erster Schluss-\nstrich unter die vorangegangenen Auseinandersetzungen gezogen werden. \n \nDie StwK begrüsst das lösungsorientierte Vorgehen des Regierungsrates, bezüglich Zahlungen für \nGWL und Beiträge an ungedeckte Kosten im Sinn einer pragmatischen Lösung reinen Tisch zu ma-\nchen um dem SVAR für die Zukunft den Rücken zu stärken. \n \n \nEmpfehlung \nDie GWL und die Beiträge an ungedeckte Kosten stellen den rechtlich zulässigen Spielraum des Kan-\ntons im Rahmen der Spitalfinanzierung dar. Diesen gilt es im Interesse der Gesundheitsversorgung zu \nnutzen. Mit einer zukunftsgerichteten Vereinbarung über GWL und Beiträge an ungedeckte Kosten für \nmehrere Jahre soll dem SVAR eine prospektive Planungssicherheit gegeben werden. \n\n0100.25\n\n\n\n27 \n\n5.4.5. Unternehmenserfolg \n\nSachlage \nWährend die selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt SVAR in den ersten beiden Geschäftsjahren \nbeachtliche Gewinne erzielte, schloss das Geschäftsjahr 2014 mit einer schwarzen Null ab. In den \nGeschäftsjahren 2015 und 2016 resultierte ein hoher Verlust von jeweils über Fr. 8 Mio. \n \n\n \n \nQuelle: Zahlen aus SVAR-Jahresrechnungen 2012 – 2016 \n \n \nJahresrechnung 2013 \nBereits im November 2013 machte der damalige CFO darauf aufmerksam, dass der Betriebsertrag \ndes SVAR die Spitze erreicht habe und man den sinkenden Betrag nur ausgleichen könne, wenn es \ngelinge, die Fallzahlen zu erhöhen. Er betonte, es müssten umgehend Massnahmen ergriffen werden, \nfalls die Zahlen nicht so ausfallen würden wie geplant. \n \nDer Verwaltungsrat vermerkte bei der Genehmigung der Jahresrechnung im März 2014, der SVAR \ndürfe auf das gute Ergebnis stolz sein. Nach der Genehmigung der Jahresrechnung informierte der \nCFO die Verwaltungsratsmitglieder, es müssten im Hinblick auf die finanzielle Zukunft des Unterneh-\nmens Sofortmassnahmen ergriffen werden. \n \nJahresrechnung 2014 \nAnlässlich der Orientierung des Verwaltungsrates über den Halbjahresabschuss im September 2014 \nbekräftigte der Prüfungsausschuss seine Zufriedenheit mit der Führung des Finanzbereiches. \n \nIm November 2014 stellte die Geschäftsleitung fest, der SVAR befände sich zum ersten Mal finanziell \nim Minus. Die finanzielle Lage des SVAR sei „wohl ernst zu nehmen“, es bestehe jedoch „kein Anlass \nzur Panikmache“. Im Dezember 2014 sagte der damalige Verwaltungsratspräsident, der SVAR stände \n„wirtschaftlich gut da.“ \n \nAls im Februar 2015 die Jahresrechnung 2014 präsentiert wurde, stellte der Verwaltungsrat das Ver-\nsagen sämtlicher Kontrollen und Prognosen fest. Es seien dringend Sofortmassnahmen notwendig \nund die Erhebung von „relevanten Führungskennzahlen“ angezeigt. \n \nZwei Monate später wollte die Geschäftsleitung die Einführung der Deckungsbeitragsrechnung, wel-\nche auf allen Stufen auf 30. April 2014 geplant, aber nach wie vor nicht umgesetzt war, erneut auf \nEnde 2015 verschieben. Der Verwaltungsrat bestand auf eine rasche Einführung und akzeptierte den \nAntrag nicht. \n\n0100.25\n\n\n\n28 \n\nJahresrechnung 2015 \nBereits im Mai 2015 zeichnete sich der Budget-Verzug des SVAR ab. Im Juni 2015, anlässlich der \nersten Sitzung des neugewählten Verwaltungsrates, wurde eine Prognose für das Ergebnis 2015 prä-\nsentiert, welche von einem Verlust von Fr. 3.635 Mio. ausging. \nZwei Monate später machte die Geschäftsleitung die Erkenntnis, dass die Kennzahlen extrem vom \nBudget abweichen und es „in allen Bereichen in die falsche finanzielle Richtung laufe.“ Im Dezember \n2015 gingen Verwaltungsrat und Regierungsrat von einem Defizit von ca. Fr. 4.5 Mio. aus. \n \nAnfang Februar 2016 musste der Verwaltungsrat vom Fr. 9.6 Mio.-Defizit Kenntnis nehmen. Dabei \nstellte man fest, dass die Forecast-Zahlen stets zu positiv waren, die Bereinigungen der GWL fehlten \nund die Kostensteigerung im Personalaufwand auch nach Abzug von begründeten Sonderaufwänden \nnoch Fr. 3 – 4 Mio. betrugen. Das „Management“ habe „versagt“. \n \nJahresrechnung 2016 \nBereits im April 2016 wurde im Verwaltungsrat von einer Defizit-Prognose in der Höhe von Fr. 8 Mio. \ngesprochen, was eine frühzeitige Information und Kommunikation bedinge. Die Hochrechnung auf-\ngrund des ersten Trimesterabschlusses im Juni ergab dann einen möglichen Forecast von minus \nFr. 4.5 Mio. Der Strategieausschuss bezeichnete die Wachstumsstrategie als gescheitert und der \nPrüfungsausschuss stellte fest, „dass alle Massnahmen mit geringerem Erfüllungsgrad als 60% im \nVerzug“ seien. An der Sitzung waren alle Mitglieder des Verwaltungsrates anwesend, der Regierungs-\nrat neu durch Regierungsrat Paul Signer vertreten. \n \nIm Dezember 2016 nahm der Verwaltungsrat den zweiten Trimesterabschluss und eine Hochrech-\nnung 2016 mit einem Verlust von Fr. 7.728 Mio. zur Kenntnis. \n \nReporting \nBis Mitte 2016 gab es beim SVAR keine taugliche Vollkostenrechnung einzelner Betriebe oder Diszip-\nlinen, kein formelles monatliches Stellenreporting und keine Monats- oder Trimesterberichte über die \nfinanzielle Situation. Weder der Prüfungsausschuss noch der Verwaltungsrat beharrten wirksam auf \nsolchen Kontrollinstrumenten. Dass Mitte 2015 wenigstens eine plausible Deckungsbeitragsrechnung \nvorlag, war das Ergebnis intensiver Unterstützung durch das DGS. Der SVAR war offensichtlich nicht \nin der Lage, diesen Auftrag selbständig erfüllen zu können. Der Regierungsrat stellte in seiner Auf-\nsichtsfunktion die fehlenden Kontrollsysteme nicht fest, obwohl er im Verwaltungsrat vertreten war. \n \nWenn ein Unternehmen in der Grösse des SVAR nicht über die nötigen Instrumente verfügt, um in \nregelmässigen Abständen Auskunft über den finanziellen Stand zu geben, haben aus Sicht der StwK \nalle beteiligten Ebenen massiv versagt. \n \nIn der Geschäftsleitung gab es eine hohe Fluktuation. Einzelne Geschäftsleitungsmitglieder erbrach-\nten offensichtlich ungenügende Leistungen, was durch das vorgelegte, unzuverlässige Zahlenmaterial \naugenscheinlich wurde. Aus heutiger Perspektive griffen die damaligen Verwaltungsratsmitglieder \nrichtigerweise in den operativen Bereich ein, um grösseren Schaden abzuwenden. \n \n \nBeurteilung \nDie Verantwortlichen haben seit dem Jahr 2013 offensichtlich bestehende und geäusserte Signale \nüber eine zunehmend schlechte finanzielle Entwicklung des SVAR nicht genügend wahrgenommen. \n \nDer regierungsrätliche Vertreter im Verwaltungsrat war zu jedem Zeitpunkt über die finanzielle Ent-\nwicklung und die entsprechenden Hochrechnungen für den jeweiligen Jahresabschluss informiert. Die \nStwK hat keine Hinweise gefunden, dass er den Regierungsrat frühzeitig und klar über die Risiken und \nderen negatives Potenzial orientiert hat. Hingegen forderte er seit 2013 im Verwaltungsrat wiederholt \nund mit Nachdruck eine Verbesserung der finanziellen Situation und entsprechende Massnahmen ein. \nEr verpasste es jedoch, diese Bedenken auch formell in den Regierungsrat zu tragen und dort Mass-\nnahmen zu fordern. \n \nIn Bezug auf die Beurteilung und Kommentierung des Geschäftsverlaufs des SVAR kann sich die \nStwK auch selber nicht ganz aus der Kritik nehmen. Im Bericht 2014 zu Handen der Kantonsratssit-\nzung vom 11. Mai 2015 widmete sich die StwK richtigerweise den zu hohen Entschädigungen des \nSVAR-Verwaltungsrates. Zur finanziellen Situation des SVAR selbst äusserte sich die StwK in ihrer \ndamaligen Zusammensetzung wie folgt: „Der Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden behauptet sich \nnun seit bereits drei Jahren erfolgreich als selbständiges Unternehmen im anspruchsvollen Gesund-\n\n0100.25\n\n\n\n29 \n\nheitsmarkt. Mit verschiedenen Veränderungen in der Führungsorganisation hat er seine Flexibilität \neindrücklich unter Beweis gestellt und so die Effizienz und Wirkung laufend erhöht. Es gelang ihm \nauch seine Attraktivität im Markt zu stärken und sich weiter mit Dienstleistungen zu behaupten. Dies \nbelegen auch die periodisch durchgeführten Patientenbefragungen.“ Offensichtlich liess sich auch die \nStwK von den bis dahin schwarzen Zahlen des SVAR zufriedenstellen und verzichtete auf tiefere Un-\ntersuchungen über Einhaltung von gesetzlich geforderten und fehlenden Führungsinstrumenten wie \nAufgaben- und Finanzplanung und Finanzreglement. \n \nEs ist unbestritten, dass der Spitalverbund bzw. seine Betriebe im Umfeld des Marktes und der freien \nSpitalwahl der Patienten grosse Herausforderungen zu bewältigen hat. \n \nDie finanzielle Situation des SVAR ist schlecht. Es kann mit dem bestehenden Angebot und dem dafür \nnotwendigen Aufwand keine ausgeglichene Rechnung, geschweige denn ein Ertrag erzielt werden. \nWenn die Unternehmens(miss)erfolge so weitergehen, ist das als Dotationskapital zur Verfügung ge-\nstellte Volksvermögen innert Kürze verspielt. \n\n5.4.6. Wohn- und Pflegezentrum \n\nSachlage \nMit der Ablösung des Globalkredits für das PZA wurde nebst der Mietzinsproblematik für den SVAR \nauch das Wohn- und Pflegezentrum zur Herausforderung. Das WPZ wurde über Jahre defizitär ge-\nführt. \n \nAn der Sitzung vom November 2013 hielt die Geschäftsleitung fest, die neue Finanzierung des WPZ \nsei ab 2015 für den SVAR essentiell. Das WPZ-Defizit müsse von den Gemeinden übernommen wer-\nden. Andernfalls seien einschneidende Massnahmen (z.B. Schliessung) einzuleiten. \n \nIm Mai 2014 besprach der Verwaltungsrat an einer Sitzung die Thematik, dass der Kanton anstelle der \nGemeinden das Defizit des WPZ finanziert habe. Regierungsrat Köbi Frei wies in der Diskussion da-\nrauf hin, die Gemeinden seien sich dieser Verpflichtung zwar nicht bewusst gewesen, aber die gesetz-\nliche Regelung dafür hätte bestanden. Er sei überzeugt, es werde eine gute Lösung geben. Zum Zeit-\npunkt dieser Äusserung bestand für das WPZ kein Leistungsauftrag. \n \nFür das Jahr 2014 erfolgte eine nachschüssige Zahlung des Kantons in der Höhe von Fr. 1‘589‘556 \nals ausserordentlichen Beitrag an das WPZ. Für das darauffolgende Jahr betrug die Zahlung \nFr. 1‘569‘779. \n \nDie Gemeinden wurden erst per 1. Januar 2016 zu höheren Abgeltungen von Leistungen des WPZ \nverpflichtet. Der Regierungsrat hat auf diesen Zeitpunkt von der Gelegenheit in der vorläufigen Ver-\nordnung über die Pflegefinanzierung Gebrauch gemacht, spezifische Höchstansätze für psychogeriat-\nrische Pflege festzulegen (5% höher als die Höchstansätze der Pflegefinanzierung). Gemäss Leis-\ntungsauftrag zwischen dem DGS und dem SVAR betreffend WPZ ist der Aufwand für die Leistungen \ndes WPZ seit 1. Januar 2016 mit den spezifischen Höchstansätzen für die Pflegekosten und den Fi-\nnanzierungsmechanismen der geltenden Rechtsordnung für die Finanzierung der Pflege-, Betreu-\nungs- und Pensionskosten zu decken. \n \nMit dem neuen Pflegefinanzierungsgesetz und der Langzeitpflegeverordnung wurde die Regelung der \nFestsetzung spezifischer Höchstansätze für psychogeriatrische Pflege in die ordentliche Gesetzge-\nbung übernommen. Diese Gesetzgebung gilt ab 1. Januar 2017. \n \n \nBeurteilung \nDer Regierungsrat ging richtigerweise davon aus, die Gemeinden müssten über die Pflegefinanzie-\nrung mehr Mittel an die Pflege im WPZ als für andere Heime leisten. Hingegen fasste er erst auf \n1. Januar 2016 den dafür erforderlichen Beschluss. Dieser hätte bereits auf die Ablösung des Global-\nkredites für das PZA per 1. Januar 2014 erfolgen können. Mangels eines solchen Beschlusses leistete \nder Kanton dem SVAR für die Jahre 2014 und 2015 einen ausserordentlichen Beitrag in siebenstelli-\nger Höhe an das WPZ. Die Lösung mit höheren spezifischen Höchstansätzen für die psychogeriatri-\nsche Pflege wurde mittlerweile mit der Verordnung über die Pflegefinanzierung befriedigend in die \nordentliche Gesetzgebung überführt. \n\n0100.25\n\n\n\n30 \n\n5.5. Risikomanagement \n\nSachlage \nGemäss Art. 13 des Finanzreglements des SVAR sorgt der Verwaltungsrat für ein wirksames und \nangemessenes Management der finanziellen und unternehmerischen Risiken. Er legt die Anforderun-\ngen an das Risikomanagement fest und überwacht dessen Wirksamkeit. Zudem wird gemäss Eig-\nnerstrategie (vorliegend erst seit November 2016) der Verwaltungsrat verpflichtet, ein angemessenes \nund systematisches Risikomanagement zu führen. \n \nInnerhalb des SVAR initiierte der erste Verwaltungsrat den Aufbau eines Risikomanagements als Teil \nder Unternehmensstrategie. Für das Jahr 2014 wurde erstmals ein Risikobericht erstellt, 2015 folgte \nein zweiter. In den Berichten wird zwischen klinischen und nicht-klinischen Risiken unterschieden. In \nder Rubrik der nicht-klinischen Risiken wird die kritische Grösse einzelner Betriebe als Top-Risiko \ndargestellt. Die Berichte benennen ebenfalls die Unsicherheiten der politischen Rahmenbedingungen, \nfehlende Vereinbarungen für die GWL und die teilweise nicht mehr zeitgemässe Infrastruktur als Top-\nRisiken. \n \nAuf Stufe Regierungsrat existierten bisher keine Vorgaben für ein übergeordnetes institutionalisiertes \nRisikomanagement. Auch im Gesundheitsgesetz und im Gesetz über den Spitalverbund sind keine \nentsprechenden Artikel vorhanden. \n \n \nBeurteilung \nDie Entwicklungen rund um den SVAR haben ein erhebliches volkswirtschaftliches Risikopotential und \nwerden deshalb von der Öffentlichkeit mit grosser Sorge verfolgt. Aus Sicht der StwK wäre ein proak-\ntives und strukturiertes Risikomanagement auf Stufe Regierungsrat auch ohne gesetzlichen Auftrag \nangezeigt gewesen. Das heisst die Vornahme einer Risikoanalyse und Risikobewertung sowie konkret \ndaraus abgeleitete Massnahmen, welche regelmässig überprüft werden. \n \nDer Regierungsrat plant zwar, das Risikomanagement im Rahmen des neu eingeführten Regierungs-\ncontrollings vorzunehmen. Dies wird der Situation des SVAR aus Sicht der StwK jedoch nicht gerecht. \n \n \nEmpfehlung \nDie StwK fordert den Regierungsrat als oberste leitende, planende und vollziehende Behörde drin-\ngend auf, eine übergeordnete, systematische Risikobewertung vorzunehmen, um den gesetzlichen \nAuftrag der Gesundheitsversorgung zu erfüllen. \n\n0100.25\n\n\n\n31 \n\n5.6. Information und Kommunikation \n\nRegierungsrat \nDer Regierungsrat ist im Rahmen seiner Funktion als Aufsichtsgremium über den SVAR verpflichtet, \ndem Kantonsrat den Geschäftsbericht und die Jahresrechnung zur Kenntnis vorzulegen und Anträge \nfür den Voranschlag und besondere Kredite des Kantons zu stellen (Art. 12 Abs. 1 lit. d SVARG). \n \nGemäss der Eignerstrategie tauscht sich der Verwaltungsrat des SVAR mit dem Eigner mindestens \nquartalsweise und davon mindestens einmal mit dem Regierungsrat an den sogenannten Eignerge-\nsprächen aus. \n \nVerwaltungsrat \nDer Verwaltungsrat informiert den Eigner insbesondere über wichtige Entscheide, Veränderungen und \nbesondere Vorkommnisse, bevor sie öffentlich kommuniziert werden. Zudem sind der Regierungsrat \nund der Verwaltungsrat verpflichtet, die Öffentlichkeitsarbeit gegenseitig situationsgerecht abzustim-\nmen. \n \nDer Verwaltungsrat des SVAR ist verpflichtet, den Eigner (Regierungsrat oder Gesundheitsdirektor) \nmittels folgender Unterlagen über relevante Themen zu informieren und Rechenschaft abzulegen: \n1. Geschäftsbericht und Jahresrechnung (inkl. Bericht der Revisionsstelle) \n2. Bericht über den Stand und die Wirksamkeit der implementierten Risikomanagementprozesse \n3. Bericht über die Erreichung der Ziele des Eigners und die strategische Planung \n4. Beurteilung des Immobilienkonzepts (Art. 6 Abs. 1 lit. k SVARG) \n5. Budget des SVAR \n6. Anträge für den Voranschlag und allenfalls für besondere Kredite des Kantons \n\n5.6.1. Kommunikation Ergebnis Geschäftsjahr 2015 \n\nSachlage \nAn der Frühlingssitzung 2015 wurde der Prüfungsausschuss des Verwaltungsrates über den 1. Quar-\ntalsabschluss 2015 informiert. Mitglieder warnten, die Rechnung sei Fr. 5.5 Mio. hinter Budget und \nBeträge des Kantons in der Höhe von Fr. 3.3 Mio. würden fehlen. Die Situation wurde als „äusserst \nbeunruhigend“ beurteilt. \n \nAn der ersten Sitzung des neu zusammengesetzten Verwaltungsrates unter der Leitung von Verwal-\ntungsratspräsidentin Dr. Christiane Roth wurden einen Monat später die Zahlen der Hochrechnung \npräsentiert: Der Finanzdirektor erfuhr als Mitglied des Verwaltungsrates die Hochrechnung des Be-\ntriebsergebnisses mit einem voraussichtlichen Defizit in der Höhe von Fr. 3.635 Mio. Die StwK hat \nkeinerlei Hinweise gefunden, dass der Finanzdirektor im Anschluss an diese Verwaltungsratssitzung \nden Gesundheitsdirektor oder den Regierungsrat über diese Gewinnwarnung in Kenntnis setzte. Auch \nim Verlaufe des Sommers 2015 – als Vorbereitung auf das Eignergespräch im September – finden \nsich in den Unterlagen keine Hinweise, dass der Finanzdirektor seine Regierungsratskollegen über \ndas zu erwartende Defizit und/oder über das mangelhafte Reporting beim SVAR orientiert hätte. \n \nAm folgenden Eignergespräch im Spätsommer 2015 setzte der Verwaltungsrat den Regierungsrat \nüber den Halbjahresabschluss 2015 und über ein gemäss Forecast zu erwartendes Defizit ins Bild. \nDie Ertragssituation wurde als „unbefriedigend“ bezeichnet und man ortete im Bereich des Aufwands \nHandlungsbedarf. \n \nAn der Novembersitzung des Prüfungsausschusses des Verwaltungsrates wurde durch den CEO und \nden CFO der Forecast 2015 präsentiert. Dieser sah eine Verschlechterung gegenüber dem Budget \nund ein Defizit von Fr. 4.3 Mio. vor. Ein plausibler Nachvollzug dieser Entwicklung seitens Geschäfts-\nleitung blieb aus. Der Prüfungsausschuss verlangte nach Massnahmen zur Verbesserung des Ergeb-\nnisses, eine möglichst rasche Information zuerst an den Kanton und dann an die Öffentlichkeit sowie \nweitere Sofortmassnahmen. \n \nIm Dezember 2015 fand ein nächstes Eignergespräch zwischen dem Gesundheitsdirektor Matthias \nWeishaupt, Finanzdirektor Köbi Frei und dem Verwaltungsrat des SVAR statt, welches jedoch nicht \nprotokolliert wurde. Die Verwaltungsratspräsidentin informierte, sie sei durch die Geschäftsleitung in \nKenntnis gesetzt worden, dass man von einem Defizit von Fr. 4.5 Mio. ausgehe. \n\n0100.25\n\n\n\n32 \n\nIm Februar 2016 orientierte der CEO die Verwaltungsratspräsidentin über das definitive Defizit des \nGeschäftsjahres 2015 in der Höhe von Fr. 9.6 Mio. Einen Monat später verabschiedete der Verwal-\ntungsrat den Geschäftsbericht und den Revisionsbericht 2015 zuhanden des Regierungsrates. \n \nAn der Kantonsratssitzung vom 2. Mai 2016 gab der Gesundheitsdirektor zu Protokoll, es sei seit dem \nEinsetzen der neuen Verwaltungsräte im Juni 2015 aufgrund eines intensiven Dialogs zu einer merkli-\nchen Verbesserung im Verhältnis zwischen dem Kanton als Eigner und dem SVAR gekommen. Das \nVertrauensverhältnis zwischen Verwaltungsrat und Regierungsrat bezeichnete er als „äusserst gut“, \ndie Kommunikation sei immer offen. Gesundheitsdirektor Matthias Weishaupt bestätigte, „die schwar-\nzen Wolken im Herbst 2015 noch nicht gesehen zu haben“. Erst im Spätherbst 2015 habe der Verwal-\ntungsrat den Gesundheitsdirektor informiert, dass ein „grosses Defizit“ zu erwarten sei. Der Finanzdi-\nrektor, der bis Ende Dezember 2015 Mitglied des Verwaltungsrates war, äusserte sich an dieser Kan-\ntonsratssitzung nicht zu seinem Wissensstand zum Defizit und/oder zur mangelnden Qualität des \nFinanzreportings beim SVAR. \n \n \nBeurteilung \nNach Einschätzung der StwK war der Verwaltungsrat nicht rechtzeitig und in ausreichendem Masse \nüber das aufkommende Defizit informiert. Die StwK kommt zum Schluss, dass die ungenügende \nKommunikation dieses Defizits auf mangelhafte Qualität im Bereich des Finanzreportings zurückzu-\nführen ist. Aus Sicht der StwK wäre es die Pflicht des Finanzdirektors als Verwaltungsrat gewesen, \nden Gesundheitsdirektor und den Regierungsrat über das mangelhafte Finanzreporting beim SVAR zu \norientieren. \n\n5.6.2. Kommunikation Ergebnis Geschäftsjahr 2016 \n\nSachlage \nSchon früh im Kalenderjahr 2016 gab es deutliche Hinweise auf ein vom Budget abweichendes Jah-\nresergebnis. Als Konsequenz der sehr viel tieferen Kantonsbeiträge forderte der Verwaltungsrat im \nApril vom CFO eine Korrektur des Budgets plus Einsparungen im Personalbereich. Die Hinweise auf \nein stark negatives Geschäftsergebnis konkretisierten sich bis zum Herbst 2016. \n \nAm Eignergespräch im September 2016 legte der neue CFO der Regierung ganz konkret und detail-\nliert den Halbjahresabschluss und die Hochrechnung 2016 dar. Gemäss Forecast wurde das Defizit \nmit Fr. 7.55 Mio. beziffert. \n \nAn der Kantonsratssitzung vom 28. November 2016 nahm der Regierungsrat im Rahmen des Voran-\nschlags 2017 Stellung zum erwartenden Geschäftsergebnis 2016. Finanzdirektor Köbi Frei bekräftigte \nmehrmals, er verfüge über keine „offiziellen Informationen“ über das zu erwartende Ergebnis 2016. \nZitat: „Wir verfügen über keinen Halbjahresabschluss oder Jahresabschluss. Der Regierungsrat kann \ndie Verantwortung im Moment nicht übernehmen, denn wir kennen die Zahlen nicht.“ Gesundheitsdi-\nrektor Matthias Weishaupt präzisierte. Zitat: „Der Regierungsrat wird im Rahmen der Eignergespräche \njeweils über den aktuellen Stand der laufenden Jahresrechnung des SVAR informiert. Dieses Eigner-\ngespräch findet jeweils im September statt, an dem der Gesamtregierungsrat mit dem gesamten Ver-\nwaltungsrat zusammenkommt. Schon zu dieser Zeit hat uns der Verwaltungsrat eröffnet – das habe \nich auch schon an anderer Stelle gesagt – dass der SVAR auch in diesem Jahr ein Defizit schreiben \nwird.“ \nMehrere Mitglieder des Kantonsrates – unter anderem auch die Finanzkommission – äusserten sich \nirritiert über die Aussagen des Finanzdirektors Köbi Frei, über keine „offiziellen Zahlen“ zum Jahres-\nabschluss zu verfügen. Die Erwartung des Parlaments, dass insbesondere in einer Krise ein intensiver \nDialog zwischen Verwaltungsrat und Regierungsrat stattfinden müsse, kam deutlich zum Ausdruck. \n \n \nBeurteilung \nDem Regierungsrat fehlte die Sensibilität, dass aufgrund der Brisanz des Themas das drohende Defi-\nzit und die finanzielle Lage des Spitals Heiden schon viel früher hätte kommuniziert werden müssen. \nDer Regierungsrat hat es verpasst, mit umsichtiger Kommunikation im richtigen Zeitpunkt über wichti-\nge Problemfelder zu informieren und damit Vertrauen zu schaffen. Informationen flossen nur noch auf \ngrossen Druck der Öffentlichkeit. Die Kommunikation reduzierte sich auf ein blosses Reagieren. Die \n\n0100.25\n\n\n\n33 \n\nMedien haben die Themenführerschaft übernommen. Die Verantwortlichen liessen Spekulationen und \ndas kontinuierliche Entstehen einer negativen Stimmung zu. \n \nFür die StwK ist schwer nachvollziehbar, dass der Regierungsrat an der Novembersitzung 2016 der \nKommunikation über die finanzielle Lage gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit nicht \nhöchste Priorität eingeräumt hatte, obwohl ihm am Eignergespräch eine realistische Hochrechnung \npräsentiert wurde. \n \n \nEmpfehlung \nDie StwK erwartet bedingungslos, dass die Mitglieder der Regierung transparent informieren und \nwahrheitsgetreu auf Fragen des Parlaments antworten, damit eine vertrauensvolle Zusammenarbeit \nmöglich ist. \n\n5.6.3. Interne und externe Kommunikation \n\nSachlage \nIm September 2016 informierte der Verwaltungsrat die Mitarbeitenden über den Strategiewechsel in \nHeiden. Bei der Kommunikation des für das Personal einschneidenden Entscheides in Heiden – die \nStrategieanpassung hat ein Abbau von 45 Stellen zur Konsequenz – wurde um 9.00 Uhr zuerst das \nPersonal und um 10.15 Uhr an einer Medienkonferenz die Öffentlichkeit informiert. Die Verwaltungs-\nratspräsidentin musste nach dem Überbringen der schlechten Nachricht rasch weiter an die Medien-\nkonferenz und hatte somit keine Zeit für die Fragen der Mitarbeitenden in dieser belastenden Situati-\non. \n \nNach dem öffentlichen Bekanntwerden im Januar 2017 der Kündigungen von Dr. med. Monika Böhler \nan der Frauenklinik in Heiden und drei weiteren Belegärzten Ende Dezember 2016, lud der Verwal-\ntungsrat zusammen mit dem Regierungsrat am Montagmorgen, 16. Januar 2017, um 8.00 Uhr in den \nKursaal Heiden zu einer Personalinformation und anschliessend um 10.00 Uhr zu einer Medienkonfe-\nrenz ein. Inhalt dieser Informationen war die Kommunikation zur zukünftigen Strategie des SVAR und \ninsbesondere des Spital Heiden nach der Kündigung der vier Ärzte auf Ende Juni 2017. \n \n \nBeurteilung \nDie StwK ist sich bewusst, in dieser Sache tief in die operative Ebene einzutauchen. Trotzdem erlaubt \nsie sich an dieser Stelle einige Bemerkungen. \n \nEs zeugt von fehlender Sensibilität, wenn Führungspersonen unmittelbar nach dem Überbringen von \nschlechten Nachrichten den Mitarbeitenden für Fragen nicht zur Verfügung stehen. Die Personalin-\nformation im Januar 2017 fand aus Sicht des Spitalbetriebes zu einem denkbar ungeeigneten Zeit-\npunkt für das Personal statt. \n \nEin umsichtiger Führungsstil erfordert in sensiblen Bereichen der Kommunikation Fingerspitzengefühl. \nEine Information der Mitarbeitenden an ihrem Arbeitsort und zu einem Zeitpunkt, an dem es in den \nArbeitstag passt, hätte eindeutig grosse Symbolik gehabt. \n \nIn Bezug auf die Strategie Heiden ist es dem Verwaltungsrat leider bis heute nicht gelungen, so zu \nkommunizieren, dass in der Öffentlichkeit Klarheit darüber herrscht, welche Leistungen am Spital Hei-\nden und welche an der Klinik Am Rosenberg angeboten werden. Somit ist bis Redaktionsschluss die-\nses Berichtes insbesondere für werdende Eltern unklar, ob sie ab Juli 2017 im Spital Heiden noch die \nBetreuung erhalten, die sie erwarten. In einer solch unsicheren Lage ist unvermeidlich, dass sich die-\nse für ein anderes Spital entscheiden und dadurch noch mehr Ertragslücken beim SVAR entstehen, \nwelche die Aufrechterhaltung der Geburtshilfe am Spital Heiden zusätzlich gefährden. \n \nDie StwK fragt sich, ob der Regierungsrat bei der Neubesetzung des Verwaltungsrates die Bedeutung \nkommunikativer gegenüber anderer Kompetenzen zu wenig gewichtet hat. \n\n0100.25\n\n\n\n34 \n\n5.7. Fazit \n\nDer Gesetzgeber (Kantonsrat) hat aus Sicht der StwK Rahmenbedingungen für den Spitalverbund von \nAppenzell Ausserrhoden geschaffen, welche für die operative Umsetzung in mehreren Bereichen \nhöchst herausfordernd sind und bei der anstehenden Gesetzesrevision zwingend überdacht werden \nmüssen. \n \nDer Regierungsrat, das Departement für Gesundheit und Soziales sowie das regierungsrätliche Ver-\nwaltungsratsmitglied stehen in der Verantwortung, die Aufgabenerfüllung des SVAR bezüglich Wirk-\nsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Rechtmässigkeit zu prüfen. \nDie aktuelle Situation des SVAR zeigt, dass die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens mit den ausge-\nwiesenen Defiziten von 2015 sowie 2016 und die Wirksamkeit des bestehenden stationären Versor-\ngungsangebots am Standort Heiden in Frage gestellt sind. Die leitende Untersuchungsperspektive der \nStwK richtet das Augenmerk auf folgende Frage: Inwieweit ist die Entwicklung des SVAR seit 2012 \nauch einer mangelnden Aufsicht der Regierung zuzuschreiben? \n \nDie StwK kommt zum Schluss, dass die Aufsichtspflicht auf verschiedenen Ebenen zu wenig wahrge-\nnommen wurde: \n \n1. Regierungsrat \n\nAufgrund verschiedener Quellen geht die StwK davon aus, dass sich der Regierungsrat von \n2012, dem Zeitpunkt der Verselbständigung, bis Ende 2014 nur rudimentär, nämlich durch die \njährliche Kenntnisnahme des Geschäftsberichtes und der Jahresrechnung mit dem SVAR be-\nschäftigt hat. Das zentrale Mittel zur Aufsicht, eine mehrjährige Aufgaben- und Finanzplanung, \ndie gesetzlich gefordert ist, wurde vom Regierungsrat nicht mit genügend Nachdruck eingefor-\ndert. Auch geht aus den Quellen nicht hervor, dass der Regierungsrat bis Ende 2014 über das \nmangelnde Finanzcontrolling im SVAR informiert war. Offensichtlich wurden die entsprechenden \nFragen nicht gestellt und die positiven Abschlüsse 2013 und 2014 nicht weiter hinterfragt. Wie \nder vorliegende Bericht aufzeigt, war die negative finanzielle Entwicklung schon frühzeitig er-\nkennbar, ohne dass sich der Regierungsrat nachweislich damit beschäftigt hätte. \nSchliesslich hat es der Regierungsrat verpasst, mit Beginn der Verselbständigung eine Eig-\nnerstrategie zu entwickeln, die als übergeordnetes Aufsichtsinstrument gegenüber dem SVAR \nhätte dienen können. \nErst im Rahmen der Entschädigungsaffäre sowie der Neubesetzung des Verwaltungsrates hat \nsich der Regierungsrat intensiver mit dem SVAR beschäftigt. Die nicht wahrgenommene Ge-\nsamtverantwortung hat sich erst mit der Neubesetzung des Verwaltungsrates Mitte 2015 deutlich \nverändert. Seitdem beschäftigt sich der Regierungsrat regelmässig mit den anstehenden Themen \ndes SVAR. \n\n \n2. Departement Gesundheit und Soziales \n\nDas Departement Gesundheit und Soziales hat mit Blick auf die Aufsicht zwei verschiedene Rol-\nlen inne: Als Besteller von Gesundheitsleistungen prüft das Departement, ob die Leistungsange-\nbote den Qualitätsvorgaben entsprechen und ob die Abrechnung der Leistungen gegenüber dem \nKanton korrekt sind. Andererseits ist das Departement laut Eignerstrategie für die Wahrung der \nEignerinteressen zuständig und damit erster Ansprechpartner für den SVAR und den Regie-\nrungsrat. \nDie StwK stellt fest, dass wegen knappen Personalressourcen, der doppelten Aufsichtsfunktion \ndes Amtes und einem offensichtlich anderem Aufsichtsverständnis die Interessen des Eigners \nungenügend berücksichtigt wurden. So wurden weder die Rechnungsabschlüsse 2013 und 2014 \nkritisch hinterfragt, noch die Aufgaben- und Finanzplanung in den ersten drei Jahren genügend \nnachdrücklich eingefordert. Ob rechtliche Abklärungen im Zusammenhang mit der Strategie in \nHeiden vorgenommen wurden, ist zum heutigen Zeitpunkt noch offen. \nDamit stellt sich auch die Frage, inwieweit der angestrebte Strategiewechsel im Rahmen der Eig-\nnerinteressen hätte kritischer begleitet werden müssen. \n\n \n3. Rolle des regierungsrätlichen Verwaltungsratsmitgliedes \n\nVom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2015 war Köbi Frei, Finanzdirektor, Mitglied im Verwal-\ntungsrat. In dieser Rolle hatte er tieferen Einblick an den Geschäften und Problemstellungen des \nSVAR. Aus verschiedenen Unterlagen und Gesprächen geht hervor, dass sowohl Regierungsrat \nKöbi Frei wie auch andere Verwaltungsräte frühzeitig Probleme identifiziert und interne Mass-\nnahmen gefordert hatten. Aufgrund seines Rollenverständnisses fühlte er sich jedoch nicht ver-\n\n0100.25\n\n\n\n35 \n\npflichtet, den Gesundheitsdirektor bzw. den Regierungsrat darüber zu informieren. Die StwK \nkommt zum Schluss, dass sich der Finanzdirektor primär als Verwaltungsratsmitglied verstanden \nhat, der ausschliesslich die Interessen der Unternehmung zu vertreten hat. Die StwK hält dieses \nRollenverständnis zur Wahrung der Eignerinteressen für absolut ungeeignet. Eine frühzeitige \nAufsicht hat versagt. Die StwK ist der Meinung, dass hier zusätzliche Probleme in der Kommuni-\nkation im Regierungsrat bzw. zwischen Finanzdirektor und Gesundheitsdirektor mitspielen. \n \nDie StwK kommt zum Schluss, dass in Anbetracht der volkswirtschaftlichen Bedeutung die Auf-\nsicht hinsichtlich Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit auf allen drei Ebenen ungenügend ausgeübt \nwurde: \n\n \n Das Defizit des SVAR in den letzten Jahren ist weitgehend selbstverschuldet. Alle verant-\n\nwortlichen Ebenen waren auf die Einführung des KVG und seine Folgen – insbesondere auf \nden Wegfall des Globalkredits – zu wenig vorbereitet. In diesem Zusammenhang wären be-\nreits vor Jahren Restrukturierungspläne angezeigt gewesen. \n\n \n Die formulierte Eignerstrategie stellt keine geeignete Basis dar, ein funktionierendes Auf-\n\nsichtsdreieck zwischen Regierungsrat, Departement Gesundheit und Soziales und regie-\nrungsrätlichem Verwaltungsratsmitglied zu etablieren. Dies ist jedoch unbedingt notwendig, \nwenn man der Aufsichtspflicht auch in Krisenzeiten gerecht werden will. \n\n \n Die Personalsituation im zuständigen Departement Gesundheit und Soziales wirkt äusserst \n\nkritisch und ist hinsichtlich Ressourcen sowie Aufgaben und Struktur rasch zu analysieren, \num gegebenenfalls Massnahmen ergreifen zu können. Der Regierungsrat ist verpflichtet, \ndiese Überprüfung vorzunehmen und zu klären, ob die Personalressourcen ausreichen, um \ndie geforderten Aufgaben tatsächlich ausführen zu können. Ausserdem gilt es zu prüfen, in-\nwiefern es hier – wenn dieselben Personen bzw. dasselbe Amt die Aufsicht innehaben – zu \nInteressenskonflikten kommen kann. \n\n \n Der Regierungsrat hätte wirksamer darauf bestehen müssen, dass im Unternehmen SVAR \n\ndie notwendigen Reportinginstrumente vorhanden sind, um den Eignerinteressen entspre-\nchen zu können. \n\n \n Die Art und Weise der Kommunikation (intern und extern) sowohl auf Seiten des Regie-\n\nrungsrates als auf Seiten des Verwaltungsrates wirkt bei den unterschiedlichen Adressaten \nseit längerer Zeit unglaubwürdig und hinterlässt dadurch nur weitere, grosse Verunsiche-\nrung. Dies ist aus Sicht der StwK schädigend und begünstigt die durch die Medien zusätzlich \nstark dynamisierte Negativentwicklung in der Innen- und Aussenwahrnehmung. \n\n \n Es ist höchst bedauerlich, wie auch gut funktionierende Einheiten des SVAR – wie bei-\n\nspielsweise das PZA – unter der aktuellen Entwicklung leiden. \n \n Allgemein ist von einem massiven Reputationsschaden auszugehen, der sich auch betriebs- \n\nund volkswirtschaftlich abzeichnen wird. Seitens Regierungsrates werden grosse Anstren-\ngungen notwendig sein, um das getrübte Vertrauen zurückzugewinnen. \n\n \nDie StwK anerkennt die Anstrengungen, die insbesondere in den letzten Monaten auf allen Ebenen \nstattgefunden haben und erwartet, dass der Regierungsrat im Rahmen seiner Funktion alles unter-\nnimmt, die zukunftsgerichtete Entwicklung des Spitalverbundes zu unterstützen. \n\n0100.25\n\n\n\n36 \n\n6. Anregungen und Beschwerden \n\nOrdnungsgemäss erstattet die StwK Bericht über eingegangene Anregungen und Beschwerden. \n \nIm Jahr 2016 trafen drei ordentliche Beschwerden ein, die nicht den SVAR betreffen. Zwei davon la-\ngen nicht im Zuständigkeitsbereich der StwK. Im dritten Fall stellte die StwK keine Rechtswidrigkeit \nfest.  \n\n7. Rückblick auf den StwK-Bericht 2015 \n\nDie Reorganisation der Kantonalen Verwaltung als Jahresthema im letztjährigen Bericht beurteilte die \nStwK damals als umsichtig geplant und erfolgreich umgesetzt. Trotz engem Zeitplan und unter hoher \nArbeitsbelastung der Verwaltungsmitarbeitenden und der Regierungsräte erfolgte die definitive Um-\nsetzung auf fünf Departemente planmässig auf den 1. Januar 2016. Im Jahr 2016 wurde als Hauptziel \ndie Konsolidierung und Festigung der Organisation sowie Überführung in einen kontinuierlichen Pro-\nzess der Weiterentwicklung formuliert. Das Reporting, welches mittels Berichterstattung über die ein-\nzelnen Teilprojekte durch die Projektleitung und Statusberichten aus den Departementen erfolgte, gab \ninhaltlich über den Stand der Umsetzung der geplanten Aufgaben inklusive Einhaltung der Termine \nAuskunft. \n \nDie StwK stellt fest, dass die Umsetzungsaufgaben weitgehend erfüllt werden konnten, der Kommuni-\nkation eine erhöhte Sensibilität beigemessen wird und Synergien in Ansätzen erkennbar sind. In ei-\nnem Departement konnte der Organisationsentwicklungsprozess aufgrund von zu knappen Personal-\nressourcen nicht wie geplant vorangetrieben werden (DGS). Im Schlussbericht der Projektleitung vom \n16. Dezember 2016 wurde darauf hingewiesen, dass in zwei Departementen für zwingende Vollzugs-\naufgaben gewisse Stellen im Vorfeld falsch bewertet wurden, dementsprechend unterdotiert sind und \ndie gesetzliche Aufgabenerfüllung aktuell nur zulasten anderer Bereiche stattfinden kann. \n \nAus Sicht der StwK ist es nach wie vor entscheidend, die neue Organisationsstruktur in allen Depar-\ntementen auch wirklich zu leben, damit sich die neuen Kulturen entwickeln können und Ziele aus dem \nRegierungsprogramm abgeleitet werden. Die StwK beurteilt das Reporting als selbstkritisch und dem-\nentsprechend auch wirksam und zielführend. Sie wird im Auge behalten, ob und wie die angestrebten \nSynergien Wirkung zeigen. Gegebenenfalls müssen auch flexibel noch Anpassungen vorgenommen \nwerden. Im personellen Bereich besteht aus Sicht der StwK dringender Handlungsbedarf. Die StwK \nbegrüsst daher die im Jahr 2017 geplanten, seriösen Bedarfsabklärungen innerhalb der Departemen-\nte. \n \nAls Steuerungselement wurde im Anschluss an die strukturelle Reorganisation das Regierungscontrol-\nling entwickelt. Hinsichtlich der Steuerungsebenen erwartet die StwK, dass Ziele und auch Indikatoren \nabgebildet werden, wie die Zielerreichung überprüft werden kann. Den Entschluss des Regierungsra-\ntes, primär keine Wirkungs-, sondern vielmehr Leistungsziele zu formulieren, nimmt die StwK zur \nKenntnis. Nach Ansicht der StwK ist es dennoch langfristig wichtig, auch die Wirksamkeit zu überprü-\nfen.  \n \nDie StwK ist neben der auf Ende 2017 in Aussicht gestellt Aufgaben- und Finanzplanung insbesonde-\nre auch auf den 2018 erstmals zu erwartenden Steuerungsbericht gespannt und wird das Thema mit \ngrossem Interesse weiterverfolgen. \n\n0100.25\n\n\n\n37 \n\n8. Anträge \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \nSehr geehrte Damen und Herren Kantonsrätinnen und Kantonsräte \n \n \nWir unterbreiten Ihnen im Namen der Staatwirtschaftlichen Kommission folgende Anträge: \n \n1. Vom vorliegenden Bericht der Staatswirtschaftlichen Kommission über das Berichtsjahr 2016 sei \n\nKenntnis zu nehmen. \n \n\n2. Dem Regierungsrat, den kantonalen Kommissionen, den Mitarbeitenden und allen für den Kanton \ntätigen Personen sei für die Erfüllung ihrer Aufgaben in der Berichtsperiode der Dank des Kan-\ntonsrates auszusprechen. \n\n \n \n \n \n \nNamens der Staatswirtschaftlichen Kommission von Appenzell Ausserrhoden \n \n \nDie Präsidentin      Die Vizepräsidentin \nMonica Sittaro-Hartmann    Andrea Zeller Nussbaum \n\n0100.25\n\n\n\n38 \n\n9. Abkürzungsverzeichnis \n\na. i. Ad interim \n\nAFP Aufgaben- und Finanzplan \n\nCEO Chief Executive Officer \n\nCFO Chief Financial Officer \n\nCOO Chief Operating Officer \n\nDBV Departement Bau und Volkswirtschaft \n\nDGS Departement Gesundheit und Soziales \n\nGesG Gesundheitsgesetz \n\nGL Geschäftsleitung \n\nGWL Gemeinwirtschaftliche Leistungen \n\nIVSE Interkantonale Vereinbarung für Soziale Einrichtungen \n\nKR Kantonsrat \n\nKVG Bundesgesetz über die Krankenversicherung \n\nPZA Psychiatrisches Zentrum Appenzell Ausserrhoden \n\nRR Regierungsrat \n\nSPAI Spitalverbund Appenzell Innerrhoden \n\nSVAR Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden \n\nSVARG Gesetz über den Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden \n\nVR Verwaltungsrat \n\nWFV Weiterbildungsfinanzierungsvereinbarung \n\nWOB Wohn- und Tagesstrukturangebot für Menschen mit psychischer Behinderung \n\nWPZ Wohn- und Pflegezentrum \n\n \n\n0100.25\n\n\n\n\n