name: Beilage 1.3 Gutachten Glaser, Präferenzwahlsysteme; 1. Lesung

text: \n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nDie Einführung eines Präferenzwahlsystems für den Kantonsrat Appenzell Ausserrhoden – \n\nVereinbarkeit mit den Vorgaben des Bundesrechts \n\n \n\nRechtsgutachten \n\nim Auftrag der Kantonskanzlei Appenzell Ausserrhoden \n\n \n\nProf. Dr. Andreas Glaser \n\n(Universität Zürich/Zentrum für Demokratie Aarau) \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n12. September 2022 \n\n  \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n2 \n \n\nInhaltsverzeichnis \n\n \nA. Rechtspolitische Ausgangslage ........................................................................................................... 4 \n\nI. Gemischtes Wahlsystem im Kanton Appenzell Ausserrhoden ........................................................ 4 \n\nII. Verhältniswahlverfahren im Entwurf für eine neue Kantonsverfassung ........................................ 5 \n\nIII. Präferenzwahlsystem als Vorschlag aus der Vernehmlassung ...................................................... 5 \n\nIV. Offene Rechtsfragen ...................................................................................................................... 6 \n\nB. Methodische Vorgehensweise ............................................................................................................ 7 \n\nC. Funktionsweise ausgewählter Präferenzwahlsysteme ....................................................................... 8 \n\nI. Instant Runoff Voting (IRV) ............................................................................................................... 8 \n\n1. Integration einer allfälligen Stichwahl in die ursprüngliche Wahl .............................................. 8 \n\n2. Auswertung der hypothetischen Präferenzstimmen .................................................................. 8 \n\nII. Single Transferable Vote (STV) ...................................................................................................... 10 \n\n1. Grundmodell .............................................................................................................................. 10 \n\n2. Varianten bei der Auswertung der Stimmen............................................................................. 12 \n\n3. Beispiel: Der STV bei den Wahlen zum Unterhaus des irischen Parlaments ............................ 14 \n\nD. Vorgaben des Bundesrechts für die Ausgestaltung der Wahlsysteme durch die Kantone .............. 15 \n\nI. Urteile zu Appenzell Ausserrhoden ................................................................................................ 15 \n\nII. Neuere Rechtsentwicklungen ....................................................................................................... 15 \n\n1. Rechtsprechung des Bundesgerichts und Gewährleistungspraxis der Bundesversammlung .. 15 \n\n2. Proporz ...................................................................................................................................... 16 \n\n3. Gemischte Wahlsysteme ........................................................................................................... 16 \n\n4. Majorz ........................................................................................................................................ 18 \n\n5. Synthese von Rechtsprechung und Gewährleistungspraxis ...................................................... 19 \n\nE. Verfassungsrechtliche Einordnung der Präferenzwahlsysteme ........................................................ 20 \n\nI. Bezug zu den klassischen Mehrheits- und Verhältniswahlverfahren ............................................. 20 \n\n1. IRV als Modus zur Vermeidung zweiter Wahlgänge im Majorz ................................................ 20 \n\n2. STV als personenzentriertes Verhältniswahlsystem ................................................................. 21 \n\nII. Die Wahlrechtsgleichheit in Gestalt der Erfolgswertgleichheit als Massstab ............................... 21 \n\n1. Definition der Erfolgswertgleichheit durch das Bundesgericht ................................................ 21 \n\n2. Auswirkungen des IRV auf die Erfolgswertgleichheit ................................................................ 23 \n\n3. Auswirkungen des STV auf die Erfolgswertgleichheit ............................................................... 23 \n\nF. Vereinbarkeit der Präferenzwahlsysteme mit der Erfolgswertgleichheit ......................................... 28 \n\nI. Vereinbarkeit des IRV mit der Erfolgswertgleichheit wie beim Majorz ......................................... 28 \n\nII. Grundsätzliche Vereinbarkeit des STV mit der Erfolgswertgleichheit .......................................... 28 \n\nIII. Anwendung des STV in Appenzell Ausserrhoden ......................................................................... 30 \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n3 \n \n\nG. Anforderungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit an die Durchführung der Wahl ..................... 32 \n\nI. Zuverlässiger und unverfälschter Ausdruck des Volkswillens ........................................................ 32 \n\nII. Wahlvorgang ................................................................................................................................. 33 \n\n1. Systembedingte Komplexität .................................................................................................... 33 \n\n2. Modalitäten der Stimmabgabe ................................................................................................. 33 \n\n3. Besonderheiten in Appenzell Ausserrhoden ............................................................................. 34 \n\nIII. Informationen im Vorfeld ............................................................................................................. 35 \n\nIV. Auszählung der Wahlzettel .......................................................................................................... 36 \n\nH. Rechtspolitische Optionen für die Ausgestaltung eines Präferenzwahlsystems .............................. 37 \n\nI. Wechselbezüglichkeit zur Ausgestaltung der Wahlkreise .............................................................. 37 \n\n1. Grundentscheidung: Wahlsystem oder Wahlkreise? ................................................................ 37 \n\n2. Verfassungsrechtlicher Rahmen ................................................................................................ 38 \n\n3. Bisheriger Wahlkreiszuschnitt ................................................................................................... 39 \n\n4. Neuer Wahlkreiszuschnitt ......................................................................................................... 39 \n\n5. Abhängigkeit von der Struktur der Gemeindelandschaft ......................................................... 40 \n\nII. Empfehlungen zur Ausgestaltung der Wahlkreise unter Anwendung des STV............................. 41 \n\nI. Regelungskonzept .............................................................................................................................. 42 \n\nI. Zusammenspiel aus Regelungen auf Verfassungs- und Gesetzesstufe .......................................... 42 \n\nII. Regelungen auf Verfassungsstufe ................................................................................................. 43 \n\n1. Wahlsystem ............................................................................................................................... 43 \n\n2. Wahlkreiszuschnitt .................................................................................................................... 43 \n\nIII. Regelungen auf Gesetzesstufe ..................................................................................................... 43 \n\nJ. Ergebnisse .......................................................................................................................................... 44 \n\nK. Vor- und Nachteile des STV für Appenzell Ausserrhoden aus rechtspolitischer Sicht ...................... 47 \n\nI. Vorteile ........................................................................................................................................... 47 \n\nII. Nachteile........................................................................................................................................ 48 \n\nLiteraturverzeichnis ............................................................................................................................... 49 \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n  \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n4 \n \n\nA. Rechtspolitische Ausgangslage \n\nI. Gemischtes Wahlsystem im Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\nFür die Wahl des Kantonsrates von Appenzell Ausserrhoden gilt derzeit grundsätzlich das \n\nMehrheitswahlverfahren, wobei die Wahlkreise die Gemeinden sind (Art. 65 Abs. 4 Satz 1 KV)1. \n\nJede Gemeinde hat mindestens einen Sitz (Art. 65 Abs. 2 KV). Die restlichen Sitze werden nach \n\nMassgabe ihrer Einwohnerzahlen auf die Gemeinden verteilt (Art. 65 Abs. 3 KV). Die Gemein-\n\nden können in Abweichung vom grundsätzlich geltenden Mehrheitswahlverfahren das Ver-\n\nhältniswahlverfahren einführen (Art. 65 Abs. 4 Satz 2 KV). Von dieser Möglichkeit hat einzig \n\ndie Gemeinde Herisau Gebrauch gemacht,2 während die übrigen 19 Gemeinden ihre Mitglie-\n\nder des Kantonsrates nach dem Majorz wählen. Gemeinden, die für die Kantonsratswahl das \n\nVerhältnisverfahren vorsehen, erlassen die erforderlichen Wahlbestimmungen selbst (Art. 45 \n\nAbs. 1 Satz 2 Gesetz über die politischen Rechte)3. Die Gemeinde Herisau hat die betreffenden \n\nBestimmungen in dem einschlägigen Proporzwahlreglement verankert. \n\nDer Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden hat aufgrund der Bevölkerungszahlen per \n\nEnde 2017 die 65 Sitze im Kantonsrat für die Amtsdauer 2019 – 2023 wie aus der folgenden \n\nAufstellung ersichtlich auf die Gemeinden verteilt.4 Für die Amtsdauer 2023 – 2027 ergeben \n\nsich nur geringfügige Verschiebungen zwischen den Wahlkreisen Herisau (minus 1) und Lut-\n\nzenberg (plus 1);5 siehe jeweils in Klammern. \n\n \n\nUrnäsch   3    Speicher   5 \n\nHerisau   19 (18)    Trogen    2 \n\nSchwellbrunn   2    Rehetobel   2 \n\nHundwil   1    Wald    1 \n\nStein    2    Grub    1 \n\nSchönengrund   1    Heiden    5 \n\nWaldstatt   2    Wolfhalden   2 \n\nTeufen    7    Lutzenberg   1 (2) \n\nBühler    2    Walzenhausen  2 \n\nGais    4    Reute    1 \n\n  \n\n \n1 Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. (KV) – bGS 111.1. \n2 Art. 1 Satz 1 Reglement über die Wahl des Einwohnerrates und der Mitglieder des Kantonsrates (Proporzwahl-\nreglement) – SRV 12. \n3 bGS 131.12. \n4 Beschluss des Regierungsrats des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 4. September 2018 (RRB-2018-375). \n5 Beschluss des Regierungsrates: Verteilung der Kantonsratssitze auf die Gemeinden für die Amtsdauer 2023-\n2027, RS-AR20-0000000252. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n5 \n \n\nII. Verhältniswahlverfahren im Entwurf für eine neue Kantonsverfassung \n\nDie Verfassungskommission schlägt in ihrem Entwurf für eine totalrevidierte Verfassung des \n\nKantons Appenzell Ausserrhoden vom 16. Dezember 2021 die Einführung des Verhältniswahl-\n\nverfahrens und die Abschaffung der Gemeinden als Bezugsgrösse für die Wahlkreise vor. So-\n\nmit würden sämtliche Mitglieder des Kantonsrates im Verhältniswahlverfahren gewählt, das \n\nMehrheitswahlverfahren würde abgeschafft.6 Die einschlägige Bestimmung zu Zusammenset-\n\nzung und Wahl des Kantonsrates lautet im Entwurf folgendermassen: \n\n«Art. 86 Zusammensetzung und Wahl  \n\n1 Der Kantonsrat besteht aus 65 Mitgliedern.  \n\n2 Er wird nach dem Verhältniswahlverfahren gewählt.  \n\n3 Das Gesetz sieht mindestens drei Wahlkreise vor.  \n\n4 Die Sitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Wahlkreise verteilt». \n\nIn der Arbeitsgruppe 3 der Verfassungskommission, die das Wahlverfahren für den Kantonsrat \n\nausführlich diskutierte und auf die der vorgeschlagene Entwurf zurückgeht, hat sechs Varian-\n\nten erörtert. Die Arbeitsgruppe ging dabei auf den Single Transferable Vote (STV) als eine mög-\n\nliche Variante ein. Die Option wurde jedoch sogleich mit knapper Begründung ausgeschlossen: \n\n«Das System der STV hat zwar interessante Ansätze, wird in der Schweiz bis jetzt nirgendwo \n\nangewandt, weshalb hierfür nicht auf Erfahrungen anderer Kantone bzw. auf Vergleiche unter \n\nähnlichen Voraussetzungen zurückgegriffen werden kann. Wird an den Gemeinden als Wahl-\n\nkreise festgehalten, eignet sich das System ausserdem kaum für die kleinen Gemeinden, weil \n\nes dort zum Teil nur eine sehr kleine Auswahl von Kandidaten und Kandidatinnen gibt. Die \n\nArbeitsgruppe 3 spricht sich daher einstimmig dafür aus, dass das System der STV nicht weiter \n\nzu vertiefen ist»7. \n\n \n\nIII. Präferenzwahlsystem als Vorschlag aus der Vernehmlassung \n\nIm Zuge des Vernehmlassungsverfahrens zum Entwurf der totalrevidierten KV schlugen die \n\nParteiunabhängigen Appenzell Ausserrhoden (PU AR) mit Blick auf die Volksabstimmung fol-\n\ngende Variante zur Entwurfsfassung von Absatz 2 vor: \n\n«2Er [Der Kantonsrat] wird nach dem Präferenzwahlsystem gewählt». \n\nZur Erläuterung führen die PU AR aus: «Progressiv wäre, sich von der langjährigen Diskussion \n\num das Majorz- und Proporzwahlsystem zu verabschieden und dafür die Präferenzwahl ein-\n\nzuführen, welche zwar schweizweit noch neu wäre, aber den ausserrhodischen Gegebenhei-\n\nten am besten nachkommen würde. Deshalb wird der Regierungsrat eingehend darum gebe-\n\nten, eine Expertise eines Systemkenners dafür einzuholen. An dieser Stelle sei auf das Doku-\n\nment vom 30. April 2021 auf der Website der PU AR verwiesen, welches eine \n\n \n6 Verfassungskommission, Totalrevision der Kantonsverfassung, Erläuternder Bericht zum Entwurf vom 8. De-\nzember 2021, S. 38. \n7 Verfassungskommission, Arbeitsgruppe 3, Bericht vom 14. März 2019, S. 7. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n6 \n \n\nGegenüberstellung der Wahlsysteme zeigt».8 Auch der Gemeinderat von Walzenhausen zieht \n\ndie Einführung eines Präferenzwahlsystems in Erwägung.9 Daneben befürworten einzelne \n\nTeilnehmende wie unter anderem die Gruppierung Standpunkt Speicher ebenfalls ein Präfe-\n\nrenzwahlsystem.10 \n\n \n\nIV. Offene Rechtsfragen \n\nVor dem Hintergrund der von den PU als Alternative zur Einführung des Verhältniswahlsys-\n\ntems in die Diskussion eingebrachten Einführung eines Präferenzwahlsystems erteilte die Kan-\n\ntonskanzlei Appenzell Ausserrhoden den Auftrag für das vorliegende Gutachten. Die Kantons-\n\nkanzlei warf dabei insbesondere folgende Fragen auf: \n\n- Ist ein Präferenzwahlsystem mit den geltenden Vorgaben der Bundesverfassung ver-\n\neinbar? Was sind die wesentlichen Eckpunkte, die es einzuhalten gilt? \n\n- Welche Vor- und Nachteile bietet das Präferenzwahlverfahren und wo stösst es an \n\nGrenzen? \n\n- Unter welchen Rahmenbedingungen käme die Einführung eines Präferenzwahlsystems \n\ninfrage (z.B. gibt es eine Bandbreite von optimalen Wahlkreisgrössen)? \n\n- Wie könnte ein auf Appenzell Ausserrhoden adaptiertes System aussehen? \n\n- Welche Eckwerte des Verfahrens müssten in der Kantonverfassung verankert sein? \n\nWas liesse sich auf Stufe Gesetz regeln? \n\nIn Anlehnung an die aufgeworfenen Fragen erfolgt zunächst eine kurze Erläuterung der me-\n\nthodischen Vorgehensweise (B.). Im Anschluss daran werden die beiden vorherrschenden \n\nAusprägungen so genannter Präferenzwahlsysteme in den Grundzügen vorgestellt (C.). Auf-\n\nbauend auf einer kurzen Zusammenfassung der aktuellen Rechtsprechung des Bundesgerichts \n\nund der Praxis der Bundesversammlung bei der Gewährleistung von Kantonsverfassungen be-\n\ntreffend die Ausgestaltung des Parlamentswahlrechts durch die Kantone (D.) werden die hie-\n\nraus fliessenden verfassungsrechtlichen Vorgaben auf die untersuchten Präferenzwahlsys-\n\nteme angewendet (E.) und insbesondere deren Vereinbarkeit mit der Erfolgswertgleichheit als \n\nTeilgehalt der durch Art. 34 Abs. 2 BV11 geschützten Wahlrechtsgleichheit diskutiert (F.) sowie \n\ndie Herausforderungen mit Blick auf die Wahrung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit erör-\n\ntert (G.). Auf dieser Grundlage werden konkrete rechtspolitische Optionen zur Ausgestaltung \n\neines Präferenzwahlsystems in Appenzell Ausserrhoden entworfen (H.). Im Anschluss daran \n\nfolgen Erörterungen zum Regelungskonzept der zu revidierenden Bestimmungen des Wahl-\n\nrechts (I.). Abgerundet wird das Rechtsgutachten durch eine Zusammenfassung in Form der \n\nBeantwortung der aufgeworfenen Fragen (J.) und eine Übersicht zu den rechtspolitischen Vor- \n\nund Nachteilen einer Einführung des STV (K.).  \n\n \n8 Totalrevision der Kantonsverfassung (KV), Zusammenstellung der Vernehmlassungsantworten, S. 151. \n9 Totalrevision der Kantonsverfassung (KV), Zusammenstellung der Vernehmlassungsantworten, S. 145. \n10 Vgl. Totalrevision der Kantonsverfassung (KV), Zusammenstellung der Vernehmlassungsantworten, S. 154. \n11 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft – SR 101. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n7 \n \n\nB. Methodische Vorgehensweise \n\nDie nachfolgenden Ausführungen beleuchten die rechtswissenschaftlichen Aspekte von Prä-\n\nferenzwahlsystemen. Die Einordnung erfolgt daher mithilfe der Methoden der Rechtswissen-\n\nschaft, also insbesondere der Auslegung und Anwendung des geltenden Rechts unter Berück-\n\nsichtigung der für die Ausgestaltung des Wahlrechts der Kantone bedeutsamen Rechtspre-\n\nchung des Bundesgerichts, sowie der Heranziehung rechtspolitischer Argumentationsmuster \n\nfür die künftige Ausgestaltung der Rechtsordnung. Die einschlägige politikwissenschaftliche \n\nLiteratur wurde analysiert und verarbeitet. \n\nPolitikwissenschaftliche Fragen werden demgegenüber nicht behandelt. Diese wären von \n\nfachkompetenten Expert*innen gesondert zu untersuchen. Zu denken ist beispielsweise an \n\ndie Auswirkungen von Präferenzwahlsystemen auf das Parteiensystem, auf die Wahlbeteili-\n\ngung oder auf die strategische Nutzung durch die politischen Akteur*innen. Insbesondere \n\nwurden für die vorliegende Studie keine empirischen Untersuchungen angestellt oder Simu-\n\nlationen auf der Grundlage eines reformierten Wahlsystems durchgeführt. Derartige An-\n\nschlussfragen wären ebenfalls von Politikwissenschafter*innen zu analysieren. Dies gilt dar-\n\nüber hinaus beispielsweise auch für die Auswirkungen von Präferenzwahlsystemen auf die \n\nVertretung von Frauen im Parlament.12 \n\nDer nachfolgenden Untersuchung werden in inhaltlicher Hinsicht die von den PU in dem Pa-\n\npier «Wahlrecht in Appenzell Ausserrhoden»13 aufgeworfenen Varianten von Präferenzwahl-\n\nsystemen zugrunde gelegt. Es geht dabei um die am stärksten verbreiteten Modi des Instant \n\nRunoff Voting (IRV) und des STV.14 Auf diese Weise fokussiert die Untersuchung im Interesse \n\neiner Schärfung der Analyse auf Fragen der Vereinbarkeit mit den Vorgaben der Bundesver-\n\nfassung einerseits und auf die Entwicklung von Leitlinien für die rechtspolitische Ausgestal-\n\ntung eines Präferenzwahlsystems in Appenzell Ausserrhoden anderseits. \n\nIn der schweizerischen Literatur finden sich bislang nur vereinzelte Ansätze für eine Auseinan-\n\ndersetzung mit Präferenzwahlsystemen, ohne dass dabei eine vertiefte Analyse hinsichtlich \n\nder rechtlichen Implikationen erfolgen würde. Im Zusammenhang mit der Kritik an der bun-\n\ndesgerichtlichen Rechtsprechung wegen der Anwendung der Erfolgswertgleichheit auf das \n\nMehrheitswahlsystem wurden Präferenzwahlsysteme als Alternative in die Diskussion einge-\n\nbracht.15 Der STV sei eine Methode, um im Unterschied zum Majorz die Erfolgswertgleichheit \n\nausserhalb des Proporzes zu garantieren.16 Die Einführung des STV ermögliche es daher Ge-\n\nmeinwesen, in denen Parteien unbedeutend seien, ihr Parlament im Einklang mit der Erfolgs-\n\nwertgleichheit zu wählen.17 Insbesondere Kantonen, die kein Verhältniswahlverfahren einfüh-\n\nren möchten, wurde als Alternative zum Majorz der STV empfohlen.18  \n\n \n12 Exemplarisch dazu betreffend Irland MCGING, Irish Political Studies 28 (2013), S. 322 ff. \n13 Parteiunabhängige Appenzell Ausserrhoden, Wahlrecht in Appenzell Ausserrhoden, 30. April 2021.  \n14 Vgl. Parteiunabhängige Appenzell Ausserrhoden, Wahlrecht in Appenzell Ausserrhoden, 30. April 2021, S. 4 \nund ausdrücklich S. 10: «Die spannendste Wahlform ist die Einführung des STV resp. IRV und wäre schweizweit \neine Innovation». \n15 In diesem Sinne BISAZ, AJP 2019, S. 1202, 1209 f. \n16 MARBACH, Jusletter 28. November 2016, Rz. 64. \n17 MARBACH, LeGes 30 (2018) 2, Rz. 9. \n18 MARBACH, Jusletter 28. November 2016, Rz. 94. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n8 \n \n\nC. Funktionsweise ausgewählter Präferenzwahlsysteme \n\nI. Instant Runoff Voting (IRV) \n\n1. Integration einer allfälligen Stichwahl in die ursprüngliche Wahl \n\nDer Mechanismus des IRV integriert eine allenfalls notwendige Stichwahl in einen einmaligen \n\nWahlgang: IRV «conducts whatever runoff is necessary “instantaneously” by enabling states \n\nto hold the first and second rounds of a two- round system at the same time»19. Die Wählen-\n\nden erstellen zu diesem Zweck eine Rangliste aller Kandidierenden.20 In Form einer Alterna-\n\ntivstimmgebung kann die Wählerin bzw. der Wähler Zweit-, Dritt- oder Viertpräferenzen für \n\nden Fall angeben, dass die mit erster Präferenz abgegebenen Stimmen im Ergebnis keine Be-\n\nrücksichtigung finden.21 \n\nDas IRV kommt in den Vereinigten Staaten von Amerika vereinzelt auf gliedstaatlicher und \n\nkommunaler Ebene zur Anwendung. Eingeführt wurde es dort vornehmlich aus drei Grün-\n\nden.22 Die Wahlentscheidung im Rahmen eines Wahlgangs und damit die Vermeidung zweiter \n\nWahlgänge reduziert erstens die öffentlichen Kosten für deren Durchführung, entlastet zwei-\n\ntens die Kampagnenbudgets der Kandidierenden und vor allem schafft sie keine (zusätzlichen) \n\nAnreize für Stimmabstinenz, sodass die Wahlbeteiligung vergleichsweise höher ist als bei zwei \n\nWahlgängen. \n\nDas IRV steht aufgrund der Ausgestaltung als integrierte Stichwahl bezogen auf ein zu errei-\n\nchendes absolutes Mehr in engem Zusammenhang mit dem Mehrheitswahlsystem. Typischer-\n\nweise kommt es in Wahlkreisen mit nur einem zu vergebenden Mandat zur Anwendung, für \n\ndessen Erzielung das absolute Mehr vorausgesetzt wird. Das IRV kann aber ausnahmsweise \n\nauch in Wahlkreisen mit mehreren zu vergebenden Mandaten zum Einsatz gelangen. Dabei \n\nkönnen die Wählerinnen oder Wähler verpflichtet werden, bezüglich aller Kandidierender \n\noder auch nur für eine bestimmte Anzahl (z. B. «Top Drei») Präferenzen abzugeben oder es \n\nkann ihnen völlig freigestellt sein, auch nur ihre erste Präferenz zu äussern.23 \n\nIst für die Wahl einer Person das anhand der gültig abgegebenen Stimmen berechnete abso-\n\nlute Mehr erforderlich und erreicht nach Auszählung der ersten Präferenzen eine kandidie-\n\nrende Person das absolute Mehr, bleibt das IRV hingegen ohne Bedeutung. Das IRV kommt \n\nfolglich nur dann zur Anwendung, wenn bei der ersten Auszählung keine der kandidierenden \n\nPersonen das absolute Mehr erreicht.24 \n\n \n\n2. Auswertung der hypothetischen Präferenzstimmen \n\nMithilfe der von den Wählerinnen und Wähler hypothetisch geäusserten zweiten beziehungs-\n\nweise nachfolgenden Präferenzen wird ermittelt, welche Person auf dieser Grundlage das \n\n \n19 FOLEY, S. 127. \n20 MARBACH, LeGes 30 (2018) 2, Rz. 8. \n21 NOHLEN, S. 116.  \n22 FOLEY, S. 126 f. \n23 FOLEY, S. 127. \n24 BURNETT/KOGAN, Electoral Studies 37 (2015), S. 41, 42. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n9 \n \n\nabsolute Mehr erreichen würde beziehungsweise die meisten Stimmen erhielte. Zu diesem \n\nZweck wird die kandidierende Person mit den wenigsten Erstpräferenzen eliminiert. Die für \n\ndiese Person abgegebenen Stimmen werden anhand der nachfolgenden Präferenzen auf die \n\nübrigen Kandidierenden verteilt. Das IRV vermeidet somit die ansonsten bei Nichterreichen \n\ndes absoluten Mehrs im ersten Wahlgang erforderliche Anordnung eines zweiten Wahlgangs. \n\nDeshalb wird von einer Wahl mit integrierter Stichwahl gesprochen. \n\nEntscheidende Bedeutung für die Wirkungsweise des IRV kommt der Auswertung der von den \n\nWählenden geäusserten Präferenzen zu.25 Am stärksten verbreitet ist der Modus, wonach in \n\neinem ersten Schritt die kandidierende Person mit den wenigsten Erstpräferenzen eliminiert \n\nwird.26 Die Stimmen der Wählerinnen und Wähler, die die ausscheidende Person mit ihrer \n\nErstpräferenz gewählt hatten, fliessen an die jeweiligen Zweitpräferenzen dieser Wählerinnen \n\nund Wähler. Das Verfahren ist abgeschlossen, sobald auf diese Weise eine kandidierende Per-\n\nson die erforderliche absolute Mehrheit erreicht. Erreicht nach der Eliminierung der stimmen-\n\nschwächsten kandidierenden Person immer noch keine andere kandidierende Person das ab-\n\nsolute Mehr, scheidet wiederum die verbleibende Person mit den wenigsten Erstpräferenzen \n\naus und die für diese Person abgegebenen Stimmen werden wiederum auf die jeweiligen \n\nZweitpräferenzen verteilt. Das Verfahren wird solange fortgesetzt, bis eine kandidierende Per-\n\nson das erforderliche Mehr erreicht. Dies ist in einem Wahlkreis mit einem Sitz spätestens der \n\nFall, wenn nur noch zwei Kandidierende verbleiben. \n\nEnthält ein Wahlzettel keine weiteren Präferenzen mehr oder wurden alle präferierten Perso-\n\nnen bereits eliminiert, gilt der Wahlzettel als ausgeschöpft und findet keine Berücksichtigung \n\nmehr, sodass er keinen Einfluss auf die Sitzverteilung hat.27 Empirische Analysen lokaler Wah-\n\nlen in den Vereinigten Staaten von Amerika deuten darauf hin, dass ein erheblicher Anteil der \n\nPräferenzstimmen als ausgeschöpft gelten und somit keinen Niederschlag im Wahlergebnis \n\nfinden.28 Diese Konstellation tritt vor allem ein, wenn Wählerinnen und Wähler nur eine Prä-\n\nferenz oder sämtliche Präferenzen an aussichtslose Kandidaturen vergeben, die bereits in ei-\n\nner frühen Auszählungsrunde eliminiert werden.29 Der Anteil ausgeschöpfter Wahlzettel, die \n\nin der entscheidenden Auszählung keine Berücksichtigung mehr fanden, bewegte sich in den \n\nempirisch untersuchten Fällen zwischen einem Viertel und knapp der Hälfte. \n\nDas IRV ähnelt in Ansätzen dem in Art. 132 Abs. 4 ParlG30 vorgesehenen Verfahren für die \n\nWahl des Bundesrates.31 Ab dem zweiten Wahlgang scheidet aus der Wahl aus, wer weniger \n\nals zehn Stimmen erhält; und ab dem dritten Wahlgang, wer die geringste Stimmenzahl erhält. \n\nAllerdings finden hierbei mehrere Wahlgänge nacheinander statt, bis eine Person das absolute \n\nMehr erreicht. Die Mitglieder der Bundesversammlung äussern ihre Präferenzen also gerade \n\nnicht in einem Wahlvorgang, sondern entscheiden jeweils in Kenntnis des Ergebnisses des vo-\n\nrangegangenen Wahlgangs und «verteilen» ihre Stimmen, die sie unter Umständen in voran-\n\ngegangenen Wahlgängen für mittlerweile ausgeschiedene Kandidierende abgegeben hatten, \n\n \n25 Dazu und zum Folgenden FOLEY, S. 128 f. \n26 Im Einzelnen dazu RICHIE/BOURICIUS/MACKLIN, Science 12 Oct 2001, Vol 294, Issue 5541, S. 303. \n27 BURNETT/KOGAN, Electoral Studies 37 (2015), S. 41, 42. \n28 BURNETT/KOGAN, Electoral Studies 37 (2015), S. 41, 44. \n29 Dazu und zum Folgenden BURNETT/KOGAN, Electoral Studies 37 (2015), S. 41, 46 f. \n30 Bundesgesetz über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG) – SR 171.10. \n31 Zu diesen Parallelen näher MARBACH, LeGes 30 (2018) 2, Rz. 7. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n10 \n \n\nan die verbleibenden Kandidierenden. Die Ähnlichkeiten bestehen also nur hinsichtlich des \n\nEliminationsmodus, nicht bezüglich der simultanen Abgabe mehrerer Präferenzen. \n\nVereinzelt wird der umgekehrte Auswertungsmodus angewendet, wonach alle ausser den bei-\n\nden Kandidierenden mit der höchsten Zahl von Erstpräferenzen eliminiert werden.32 Die für \n\ndie ausscheidenden Kandidierenden abgegebenen Stimmen werden dann auf die beiden ver-\n\nbleibenden Personen verteilt, je nachdem, welche Person höher rangiert wurde. Nach einem \n\nverwandten Modus werden anstelle der Kandidierenden mit den wenigsten Erstpräferenzen \n\nzunächst die Kandidierenden mit den meisten Letztpräferenzen eliminiert.33 Denkbar wäre im \n\nInteresse der Vermeidung des sog. Condorcet-Paradoxons34 schliesslich auch ein Eins-zu-Eins-\n\nVergleich sämtlicher Kandidierender, sodass die Person gewählt wäre, die sich gegen alle an-\n\nderen Personen durchsetzt. In einer Wechselwirkung mit der jeweiligen Eliminierungsregel \n\nsteht die – rechtlich kaum zu beeinflussende – Anzahl der tatsächlich Kandidierenden, sodass \n\neine abstrakte Beurteilung der Auswirkungen des IRV kaum möglich ist, sondern es zu dessen \n\nEinordnung stets des Einbezugs der politischen Verhältnisse bedarf.35 \n\nIm Unterschied zur Durchführung mehrerer Wahlgänge kann es beim IRV dazu kommen, dass \n\ndie vergleichsweise höhere Rangierung zugunsten einer kandidierenden Person zur Verringe-\n\nrung ihrer Wahlchancen führt (sog. Nonmonotonicity).36 So ergab eine modellierte Simulation \n\nvon Konstellationen mit drei Kandidierenden, dass in 15 bis 50 Prozent der Fälle gegen den \n\nGrundsatz der Monotonizität verstossen wird. Dies ist dadurch zu erklären, dass die verstärkte \n\nUnterstützung durch Erstpräferenzen eine in folgenden Präferenzen unterlegene kandidie-\n\nrende Person zulasten einer in folgenden Runden potenziell erfolgreichen kandidierenden \n\nPerson in eine vorteilhafte Position bringt, indem die aussichtsreichere kandidierende Person \n\nzuvor eliminiert wird. \n\n \n\nII. Single Transferable Vote (STV) \n\n1. Grundmodell \n\nDer STV ist die im englischsprachigen Raum meist angewandte Form eines als Verhältniswahl \n\neingestuften Wahlsystems.37 Es fungiert gleichsam als proportionale Weiterentwicklung des \n\nursprünglichen Majorzsystems in Einerwahlkreisen mit dem Erfordernis einer einfachen \n\nMehrheit in lediglich einem Wahlgang (First Past the Post; FPTP). Der STV findet bei Parla-\n\nmentswahlen nur in wenigen Staaten praktische Anwendung. Zu nennen sind vor allem Aust-\n\nralien mit dem Senat sowie den Oberhäusern mehrerer Gliedstaaten (New South Wales, South \n\nAustralia, Western Australia) und dem Unterhaus in Tasmanien, Irland, Malta sowie \n\n \n32 Dazu und zum Folgenden FOLEY, S. 129. \n33 Ausführlich dazu GROFMAN/FELD, Electoral Studies 23 (2004), S. 641 ff. \n34 Danach lauten die Präferenzen A vs. B, B vs. C und C vs. A. \n35 WRIGHT/RIKER, Public Choice 60 (1989), S. 155, 170 f. \n36 Dazu und zum Folgenden ORNSTEIN/NORMAN, Public Choice 161 (2014), S. 1 ff. \n37 TIDEMAN, Journal of Economic Perspectives 9 (1995), S. 27. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n11 \n \n\nNordirland.38 In Wales besteht seit Mai 2022 auf lokaler Ebene die Möglichkeit, mit Blick auf \n\ndie Kommunalwahlen im Jahr 2027 anstelle des klassischen FPTP für den STV zu optieren.39 \n\nDer STV, auf Deutsch auch als System übertragbarer Einzelstimmgebung bezeichnet, ist ein \n\nWahlverfahren, das es der wählenden Person gestattet, die Kandidierenden nach ihren politi-\n\nschen Präferenzen zu reihen, in dem sie angibt, in welcher Reihenfolge sie diese gewählt sehen \n\nmöchte.40 Die Angabe mehrerer nachgeordneter Präferenzen durch die Wählenden ist eine \n\nwesentliche Gemeinsamkeit mit dem IRV. Der STV findet jedoch stets in Mehrpersonenwahl-\n\nkreisen Anwendung.41 Hierin unterscheidet er sich massgeblich vom IRV, das vorwiegend in \n\nWahlkreisen mit lediglich einem zu vergebenden Mandat Anwendung findet.  \n\nEntscheidend für die Sitzverteilung im STV ist die Droop-Quote: Stimmen geteilt durch Man-\n\ndate+1, +1).42 In einer ersten Runde werden nur die Erstpräferenzen für jede kandidierende \n\nPerson ausgezählt. In jedem Fall gewählt sind Kandidierende, die mithilfe der von den Wäh-\n\nlenden geäusserten ersten Präferenzen im Rahmen der ersten Auszählung die Droop-Quote \n\nerreichen.43 \n\nSind auf diese Weise noch nicht alle Sitze vergeben, wird auf die von den Wählenden geäus-\n\nserten nachfolgenden Präferenzen abgestellt. Die für die in der ersten Zählung gewählten Kan-\n\ndidierenden abgegebenen Stimmen, welche die Droop-Quote überschreiten, werden ebenso \n\nbei der weiteren Mandatsvergabe berücksichtigt, wie die Stimmen für diejenigen Kandidie-\n\nrenden, die nacheinander aus dem Übertragungsprozess von Stimmen in Mandate ausschei-\n\nden, weil sie die verhältnismässig wenigsten Erstpräferenzen erhalten und damit die gerings-\n\nten Chancen haben, die Droop-Quote noch zu erreichen. Diese «überflüssigen», da für die \n\nMandatsverteilung nicht (mehr) relevanten Stimmen («surplus votes») werden anhand der \n\nnachfolgend geäusserten Präferenzen auf die verbleibenden Kandidierenden übertragen. \n\nDas Verfahren der Stimmenübertragung wird durchgeführt, bis entweder alle Sitze infolge des \n\nErreichens der Droop-Quote durch kandidierende Personen vergeben worden sind, oder noch \n\nSitze offen sind, weil keine kandidierende Person eine genügende Anzahl Stimmen zur Errei-\n\nchung der Quote aufweist.44 In der letztgenannten Konstellation wird die kandidierende Per-\n\nson mit den wenigsten Stimmen eliminiert und die auf sie entfallenen Präferenzen auf die \n\nnachfolgenden Präferenzen verteilt.45 \n\n  \n\n \n38 FARRELL/MCALLISTER, S. 17, 22. \n39 Siehe dazu DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 4. \n40 Definition nach NOHLEN, S. 578 f. Siehe auch SHUGART/TAAGEPERA, S. 50. \n41 DORON/KRONICK, American Journal of Political Science 1977, S. 303, 304; HELLMANN, ZParl 2016, S. 389, 396; \nNUNAN, S. 87, 90. \n42 Dazu und zum Folgenden TIDEMAN, Journal of Economic Perspectives 9 (1995), S. 27, 27 f., 30. \n43 Vgl. auch ENDERSBY/TOWLE, Electoral Studies 33 (2014), S. 144, 145; GALLAGHER, B.J. Pol.S. 22, S. 469, 480; \nSHUGART/TAAGEPERA, S. 51. \n44 HELLMANN, ZParl 2016, S. 389, 397. \n45 GALLAGHER, B.J. Pol.S. 22, S. 469, 480. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n12 \n \n\n2. Varianten bei der Auswertung der Stimmen \n\nInnerhalb der als STV charakterisierten Wahl- und Auszählungsverfahren lassen sich im Gro-\n\nben fünf Merkmale feststellen, die zu erheblichen Unterschieden zwischen den verschiedenen \n\nAusprägungen führen.46 Der erste bedeutsame Unterschied besteht in der Grösse der Wahl-\n\nkreise beziehungsweise in der pro Wahlkreis zu vergebenden Anzahl an Sitzen, die von ledig-\n\nlich zwei Sitzen über regelmässig fünf Sitze bis zu zwölf Sitzen variiert. Ein zweiter wichtiger \n\nUnterschied sind die Möglichkeiten der Wählerinnen und Wähler. Während in einigen Wahl-\n\nrechtsordnungen lediglich eine erste Präferenz geäussert werden muss, um gültig zu wählen, \n\nmüssen andernorts mindestens so viele Präferenzen abgegeben werden, wie Sitze zu verge-\n\nben sind, oder sogar alle kandidierenden Personen müssen mit einer Präferenz versehen wer-\n\nden. \n\nEine dritte Variable ist die Ausgestaltung der Stimmzettel. Die kandidierenden Personen kön-\n\nnen unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit alphabetisch oder geordnet nach Parteizugehö-\n\nrigkeit, unter Umständen auch in einer von der Partei vorgenommenen Reihenfolge, aufgelis-\n\ntet sein. Die Ausgestaltung ist eng verknüpft mit der Möglichkeit des «vote-above-the-line», \n\nwonach die Wählerinnen und Wähler auf die Vergabe individueller Präferenzen verzichten \n\nund sich mit den von der bevorzugten Partei vorgegebenen Präferenzen einverstanden erklä-\n\nren können.  \n\nEin viertes Unterscheidungsmerkmal ist die Behandlung überflüssiger Präferenzen, die durch \n\ndie Wahl oder das Ausscheiden einer präferierten kandidierenden Person entstanden sind. \n\nMassgebend ist dabei, ob in folgenden Auszählungsrunden nur die jeweils nachfolgenden Prä-\n\nferenzen oder auch Präferenzen aus einem früheren Auszählungsstadium berücksichtigt wer-\n\nden. Wichtig ist zudem, ob die Stimmen für die Übertragung anhand eines zufällig ausgewähl-\n\nten Teils der Stimmzettel oder anteilsmässig anhand aller Stimmzettel ermittelt werden. Da-\n\nmit hängt als fünfter Unterschied die Frage zusammen, wie Vakanzen neu zu besetzen sind. \n\nDies kann entweder durch Beschluss der betroffenen Partei, eine Neuberechnung der ur-\n\nsprünglichen Wahlzettel oder eine Ersatzwahl erfolgen. \n\nErgebnisrelevante Unterschiede hinsichtlich der verschiedenen Auszählungsvarianten des STV \n\nergeben sich vor allem bei der Übertragung der überflüssigen Stimmen.47 Diese können einer-\n\nseits anhand einer zufälligen Auswahl auf die im Rennen verbliebenen Kandidierenden verteilt \n\nwerden. Anderseits kommt eine präzise anteilsmässige Verteilung anhand der nachfolgenden \n\nPräferenzen im Verhältnis zu den vorrangigen Präferenzen in Betracht. Ausserdem bestehen \n\nunterschiedliche Auszählungsregeln, inwieweit die nachfolgenden Präferenzen bereits ge-\n\nwählter Kandidierender berücksichtigt werden, ob also beispielsweise fingiert wird, dass diese \n\nnoch nicht gewählt seien. \n\nDas in Irland angewandte System einer zufälligen Auswahl von Präferenzstimmen in den je-\n\nweils nachfolgenden Auszählungsrunden48 ist Kritik ausgesetzt, weil die Zufallsauswahl kein \n\nvollständiges Bild der ursprünglich in erster Präferenz abgegebenen Stimmen («initial \n\n \n46 Dazu und zum Folgenden FARRELL/MCALLISTER, S. 17, 22 ff.; FARRELL/MACKERRAS/MCALLISTER, Electoral Systems, \nVol. VI, S. 95, 100 ff. \n47 Genauer dazu TIDEMAN, Journal of Economic Perspectives 9 (1995), S. 27, 32. \n48 Siehe dazu genauer unten C. II. 3. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n13 \n \n\nsurplus») wiedergibt und sich in der Zufallsauswahl zudem unterdessen bereits transferierte \n\nStimmen gewählter oder eliminierter Kandidierender befinden, die also ursprünglich in erster \n\nPräferenz zugunsten anderer kandidierender Personen abgegeben worden waren.49 Auf diese \n\nWeise kann es dazu kommen, dass sich bei der Auszählung tiefere Präferenzen zulasten höhe-\n\nrer Präferenzen durchsetzen. Das Auszählungsverfahren wird demnach von Zufallselementen \n\nbeeinflusst. Schliesslich kann es sogar zu gegenläufigen Effekten bei der Sitzverteilung kom-\n\nmen, sodass eine höhere Zahl von Erstpräferenzen im Vergleich mit lediglich zweitrangig ge-\n\näusserten Präferenzen zum Verlust des Sitzes führt.50 \n\nDie einzige Methode, um eine vollständige und gleichwertige Berücksichtigung aller Präferen-\n\nzen zu gewährleisten, ist die von Meek entwickelte Formel, die es erlaubt, die Stimmen elimi-\n\nnierter Kandidierender und gewählter Kandidierender zugunsten anderer bereits gewählter \n\nKandidierender zu berücksichtigen, indem die insoweit überflüssigen Stimmen («surplus vo-\n\ntes») auf weitere Präferenzen übertragen werden.51 Das Verfahren nach Meek setzt aufgrund \n\nseiner Komplexität jedenfalls bei mehreren Kandidierenden mit überflüssigen Stimmen den \n\nEinsatz von Computern voraus, da anspruchsvolle Näherungsverfahren durchgeführt werden \n\nmüssen.52 Ein weiteres Problem stellt der Umgang mit Stimmen dar, die sich auf die Äusserung \n\neiner Erstpräferenz beschränken, wodurch sich die Droop-Quote bei der Vergabe der folgen-\n\nden Sitze reduziert.53 \n\nUmfangreiche empirische Auswertungen der irischen Unterhauswahlen, auch anhand für ein-\n\nzelne Wahlkreise zur Verfügung stehender Ergebnisse elektronischer Stimmabgaben, legen \n\nden Schluss nahe, dass es in einem Vergleich der praktisch angewandten Zufallsmethode mit \n\ndem hypothetischen Einsatz des Verfahrens von Meek zu erheblichen Abweichungen \n\nkommt.54 Mehr als 20 Prozent der Präferenzen wären bei Anwendung der präzisen Methode \n\nnach Meek anders verteilt worden als mithilfe der tatsächlich durchgeführten Zufallsauswahl, \n\nsodass es jedenfalls bei einem sehr knappen Wahlausgang zu einer anderen Sitzverteilung \n\nhätte kommen können.55 Dem irischen Auszählungsverfahren wird daher, soweit dadurch das \n\nWahlergebnis beeinflusst wird, ein gewisses Willkürelement zugeschrieben, das durch den \n\nEinsatz eines elektronischen Auszählungsverfahrens der Präferenzen weitgehend vermieden \n\nwerden könnte.56 Im Hinblick auf die optionale Einführung des STV bei den walisischen Kom-\n\nmunalwahlen durchgeführte Simulationen deuten ebenfalls auf signifikante Differenzen zwi-\n\nschen den verschiedenen Transfermethoden hin.57 \n\n  \n\n \n49 Näher zum Problem WEEKS, Parlamentary Affairs 64 (2011), S. 530, 532 f. \n50 Ausführlich DORON/KRONICK, American Journal of Political Science 1977, S. 303, 307 ff. \n51 Im Einzelnen TIDEMAN/RICHARDSON, S. 248, 251 ff.; WEEKS, Parlamentary Affairs 64 (2011), S. 530, 537. \n52 Dazu TIDEMAN, Journal of Economic Perspectives 9 (1995), S. 27, 33; WEEKS, Parlamentary Affairs 64 (2011), S. \n530, 535. \n53 TIDEMAN, Journal of Economic Perspectives 9 (1995), S. 27, 34 f. \n54 Ausführlich WEEKS, Parlamentary Affairs 64 (2011), S. 530, 538 ff. \n55 WEEKS, Parlamentary Affairs 64 (2011), S. 530, 545. \n56 WEEKS, Parlamentary Affairs 64 (2011), S. 530, 548 f. \n57 Näher dazu DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 39 f. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n14 \n \n\n3. Beispiel: Der STV bei den Wahlen zum Unterhaus des irischen Parlaments \n\nBei Parlamentswahlen auf nationaler Ebene findet der STV – neben Malta – traditionell in Ir-\n\nland (seit 1922) Anwendung. Das System wurde drei Mal in Volksabstimmungen (1937, 1959, \n\n1968) von den Stimmberechtigten bestätigt.58 Im Zuge des 2012 eingesetzten Verfassungs-\n\nkonvents wurde ebenfalls die Beibehaltung des STV als Wahlverfahren empfohlen.59 So wird \n\ninsbesondere die Dáil, das Unterhaus des Parlaments der Republik Irland, nach dem System \n\ndes STV gewählt. Art. 16 Abs. 2 § 5 der Verfassung der Republik Irland bestimmt:  \n\n«The members shall be elected on the system of proportional representation by means \n\nof the single transferable vote.» \n\nIn Section 37 des Electoral Act von 1992 wird das Wahlsystem wie folgt umschrieben:  \n\n«37.—(1) A Dáil election shall be conducted in accordance with this Act and, in case a \n\nDáil election is contested, the poll shall be taken according to the principle of propor-\n\ntional representation, each elector having one transferable vote. \n\n(2) In this section “transferable vote” means a vote which is— \n\n(a) capable of being given so as to indicate the voter's preference for the can-\n\ndidates in order, and \n\n(b) capable of being transferred to the next choice when the vote is not re-\n\nquired to give a prior choice the necessary quota of votes, or when, owing to \n\nthe deficiency in the number of the votes given for a prior choice, that choice is \n\nexcluded from the list of candidates.» \n\nIn Teil XIX des Electoral Act, insbesondere in den Sections 118 bis 124, sind die Vorgaben für \n\ndie Auszählung der Stimmen ausführlich geregelt.60 So werden in einer ersten Zählung die \n\nErstpräferenzen aller Wählerinnen und Wähler ermittelt (Section 119). Anschliessend wird die \n\nQuote ausgerechnet, indem die Zahl der gültigen Wahlzettel durch die um eins erhöhte Anzahl \n\nder zu vergebenden Sitze geteilt wird (Section 120). Das auf die ganze Zahl abgerundete und \n\num eins vermehrte Resultat ist die für die Wahl einer kandidierenden Person erforderliche \n\nAnzahl an Stimmen und wird als «die Quote» bezeichnet.61 Erreicht eine kandidierende Person \n\ndie Quote, gilt sie als gewählt. Erzielt eine Person mehr Stimmen als die Quote erfordert, wer-\n\nden die für diese Person abgegebenen Stimmen anteilig auf die nachfolgenden Präferenzen \n\nverteilt. In Section 121 finden sich ausführliche Regelungen zur Methode, wie die überschüs-\n\nsigen Stimmen auf andere Kandidierende zu verteilen sind. Der Vorgang wird als «Transfer of \n\nsurplus» bezeichnet.  \n\nIst eine Verteilung überschüssiger Stimmen nicht mehr möglich, da solche nicht mehr vorhan-\n\nden sind, sind jedoch noch offene Sitze zu vergeben, erfolgt der Ausschluss der kandidieren-\n\nden Person mit den wenigsten Erstpräferenzen (Section 122). Die für diese Person abgegebe-\n\nnen Stimmen werden anteilsmässig auf die jeweils nachfolgenden Präferenzen verteilt. \n\n \n58 Zur historischen Entwicklung CARTY, S. 297, 298 f.; GALLAGHER, in: Gallagher/Mitchell, S. 511, 512 ff. \n59 Vgl. FARRELL/SUITER/HARRIS, Irish Political Studies 32 (2017), S. 293, 294. \n60 Näher dazu CARTY, S. 297, 303 f.; GALLAGHER, in: Gallagher/Mitchell, S. 511, 520. \n61 Siehe zur Droop-Quote oben C. II. 1. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n15 \n \n\nErreicht eine Person auf diese Weise die Quote, gilt sie als gewählt (Section 123). Verbleiben \n\nnach dem Ausschluss kandidierender Personen nur noch so viele Kandidierende, wie noch \n\nSitze offen sind, gelten die verbleibenden Kandidierenden als gewählt (Section 124). \n\nNOHLEN beschreibt die Funktionsweise des STV in Irland wie folgt: «Auf dem Stimmzettel sind \n\nalle Bewerber (Partei- und Einzelbewerber) in alphabetischer Reihenfolge aufgeführt. Der \n\nWähler kann auf dem Stimmzettel Präferenzen verteilen, indem er die Zahlen eins, zwei, drei \n\nusw. neben die Namen der Kandidaten schreibt. Die Mandate werden nach der Droop-Quota \n\n(= Gesamtzahl der gültigen Stimmen geteilt durch die Anzahl der im Wahlkreis zu vergebenden \n\nMandate plus 1, und dieses Ergebnis mit 1 addiert) […] vergeben. Erreicht ein Kandidat diese \n\nWahlzahl aufgrund der Erstpräferenzen, ist er gewählt. Hat er mehr Stimmen erhalten, als die \n\nWahlzahl ausmacht, so wird der Überschuss auf die Zweitpräferenzen verteilt, […]. Wer von \n\nden Kandidaten nun die Wahlzahl erreicht, ist gewählt. Überschussstimmen werden erneut \n\nentsprechend den nächstfolgenden Präferenzen auf allen Stimmzetteln anteilsmäßig verteilt. \n\nWeist schließlich kein Kandidat mehr einen Stimmenüberschuss auf und sind noch nicht alle \n\nMandate im Wahlkreis vergeben, so werden die Stimmen der Kandidaten mit der niedrigsten \n\nStimmenzahl entsprechend verteilt. Dieser Vorgang wiederholt sich so oft, bis die notwendige \n\nAnzahl von Kandidaten die Wahlzahl erreicht hat und für gewählt erklärt werden kann».62 \n\n \n\nD. Vorgaben des Bundesrechts für die Ausgestaltung der Wahlsysteme durch die Kantone \n\nI. Urteile zu Appenzell Ausserrhoden \n\nDas Bundesgericht hat das derzeit in Appenzell Ausserrhoden herrschende Wahlsystem in \n\nzwei Urteilen für vereinbar mit dem Bundesrecht angesehen.63 Konkret beanstandet worden \n\nwaren die Kantonsratswahlen der Jahre 2011 und 2019. Mit dem Urteil betreffend 2019 \n\nwurde im Besonderen die heute bestehende Wahlrechtsordnung durch das Bundesgericht ge-\n\nstützt. Es ist daher davon auszugehen, dass das geltende Wahlrecht in Appenzell Ausserrho-\n\nden mit dem Bundesrecht in Einklang steht. Reformvorschläge sind folglich vor dem Hinter-\n\ngrund der Abweichung vom geltenden Wahlrecht unter Einbezug der in jüngerer Zeit ergan-\n\ngenen Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Praxis der Gewährleistung kantonaler Ver-\n\nfassungen durch die Bundesversammlung zu analysieren. \n\n \n\nII. Neuere Rechtsentwicklungen \n\n1. Rechtsprechung des Bundesgerichts und Gewährleistungspraxis der Bundesversammlung \n\nParallel und im Nachgang zu den beiden in Bezug auf Appenzell Ausserrhoden ergangenen \n\nUrteilen haben sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Gewährleistungspraxis \n\nder Bundesversammlung neuere Entwicklungen ergeben, die für die Beurteilung der Bundes-\n\nrechtskonformität eines reformierten Wahlsystems in Appenzell Ausserrhoden mittelbar von \n\nBedeutung wären. Während in Bezug auf Verhältniswahlsysteme eine hohe Beständigkeit der \n\n \n62 NOHLEN, S. 411. \n63 BGE 140 I 394; BGer., Urteil vom 18. März 2020, 1C_529/2018. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n16 \n \n\nRechtsprechung festzustellen ist, die auch von der Bundesversammlung geteilt wird (dazu 2.), \n\nlassen sich hinsichtlich des Mehrheitswahlsystems und den Varianten gemischter Wahlsys-\n\nteme Nuancen im Vergleich zur älteren Praxis feststellen. Genauer zu analysieren sind daher \n\ninsbesondere die Rechtsprechungsentwicklung mit Blick auf ein reines Mehrheitswahlsystem \n\n(dazu 3.) sowie Rechtsprechung und Gewährleistungspraxis bezüglich gemischter Wahlsys-\n\nteme (dazu 4.). \n\n \n\n2. Proporz \n\nBei Verhältniswahlsystemen gilt nach wie vor der Grundsatz, dass in den einzelnen Wahlkrei-\n\nsen kein natürliches Quorum auftreten darf, das die Schwelle von zehn Prozent übersteigt. \n\nDas bedeutet, dass in jedem Wahlkreis mindestens neun Sitze zu vergeben sein müssen oder \n\nfür die Berechnung der Sitzverteilung im Rahmen des Doppelproporzes auf das Ergebnis im \n\ngesamten Wahlgebiet abgestellt werden muss.  \n\nDas Bundesgericht fasste die mittlerweile gefestigte Rechtsprechung zu Verhältniswahlverfah-\n\nren zuletzt wie folgt zusammen: «Soweit sich ein Kanton zum Proporzwahlverfahren bekennt, \n\nerlangt der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besondere Bedeutung. Ein Proporzverfahren \n\nzeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine Vertretung ermög-\n\nlicht, die weitgehend ihren Wähleranteilen entspricht. Die Zahl der gewichtslosen Stimmen ist \n\nauf ein Minimum zu begrenzen […]. Wenn in einer Mehrzahl von Wahlkreisen gewählt wird, \n\nhängt die Realisierung des Verhältniswahlrechts unter anderem von der Grösse der Wahl-\n\nkreise ab».64 \n\nZu den Vorgaben für die Ausgestaltung durch die Kantone führte es im Einzelnen aus: «Nach \n\nder Rechtsprechung des Bundesgerichts sind natürliche Quoren (wie auch direkte, gesetzliche \n\nQuoren), welche die Limite von 10 % übersteigen, grundsätzlich unzulässig, wobei dieser Wert \n\nals Zielgrösse gilt. Ausnahmsweise können Gründe überkommener Gebietsorganisation pro-\n\nporzfremde Elemente und somit ein Abweichen vom Verhältniswahlrecht rechtfertigen. […] \n\nBei der Prüfung der Frage, ob Gründe überkommener Gebietsorganisation ausnahmsweise \n\nWahlkreise mit einem natürlichen Quorum von über 10 % rechtfertigen, ist zu berücksichtigen, \n\ndass es Möglichkeiten gibt, im Sinne eines Minderheitenschutzes an kleinen Wahlkreisen fest-\n\nzuhalten und dennoch eine relativ genaue Abbildung der Parteistärke im Parlament zu ge-\n\nwährleisten. Zu denken ist namentlich an die Schaffung von Wahlkreisverbänden sowie an die \n\nMethode "Doppelter Pukelsheim". Entsprechende Verfahren haben sich in den letzten Jahren \n\nin verschiedenen Kantonen etabliert und bewährt».65 \n\n \n\n3. Gemischte Wahlsysteme \n\nDas Bundesgericht hatte im Anschluss an die Beurteilung der Bundesrechtskonformität des \n\nWahlsystems in Appenzell Ausserrhoden mit demjenigen des Kantons Uri ein weiteres ge-\n\nmischtes Wahlsystem auf dessen Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht hin zu überprüfen. Es \n\n \n64 BGE 143 I 92 E. 5.1 S. 98. \n65 BGE 143 I 92 E. 5.2 S. 98 f. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n17 \n \n\nstellte dabei im Wesentlichen auf die im Urteil zu Appenzell Ausserrhoden entwickelten Vor-\n\ngaben ab.66 Im Einzelnen lassen sich jedoch Nuancen im Hinblick auf die tatsächlichen politi-\n\nschen Gegebenheiten feststellen.  \n\nAbstrakt umschrieb das Bundesgericht die Zulässigkeit einer Komponente des Majorzes im \n\nRahmen eines gemischten Wahlsystems jeweils wie folgt: «Das Gebot, wonach die Parla-\n\nmentsmandate proportional zur Stärke der an der Wahl beteiligten politischen Gruppierungen \n\nzu verteilen sind, verliert dort an Bedeutung, wo die Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer \n\nbestimmten politischen Gruppierung für den Entscheid der Wähler von untergeordneter Be-\n\ndeutung ist. Es sind durchaus Konstellationen denkbar, in denen für die Wähler andere Krite-\n\nrien im Vordergrund stehen. Nicht ausgeschlossen ist je nach den konkreten Umständen, dass \n\ndie Wähler vorwiegend Personen wählen, die ihnen persönlich bekannt sind und von denen \n\nsie nicht aufgrund der Zugehörigkeit zu einer politischen Gruppierung, sondern ihrer Persön-\n\nlichkeit annehmen, dass sie von ihnen im Parlament gut repräsentiert würden. Nicht ausge-\n\nschlossen ist sodann, dass die Wahl auf Personen fällt, die gar keiner politischen Gruppierung \n\nangehören, die sich aber zuvor innerhalb des Wahlkreises politisch oder in anderer Weise be-\n\nsonders engagiert haben. Solche Konstellationen sind umso wahrscheinlicher, je dezentrali-\n\nsierter sich das politische und gesellschaftliche Leben im Kanton abspielt, je weniger Personen \n\nin einem Wahlkreis wohnen und je stärker die Wähler sowie die Kandidaten in ihrem Wahl-\n\nkreis verwurzelt sind».67 \n\nIn Bezug auf Appenzell Ausserrhoden formulierte das Bundesgericht. «Es bestehen somit kon-\n\nkrete Anzeichen dafür, dass in den kleinen Gemeinden bei der Wahl des Kantonsrats im Jahr \n\n2011 die Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten Partei für die Wähler gesamthaft \n\nvon eher untergeordneter Bedeutung war».68 Und ausserdem: «Als nachvollziehbare sachli-\n\nche Gründe für die Zulässigkeit des bisherigen gemischten Wahlsystems zu erwähnen sind die \n\ngrosse Autonomie der die Wahlkreise bildenden Gemeinden, die geringe durchschnittliche \n\nBevölkerungszahl in den nach dem Majorzprinzip wählenden Gemeinden, der relativ geringe \n\nStellenwert der politischen Parteien im Kanton bzw. in den Gemeinden sowie daran anknüp-\n\nfend die untergeordnete Bedeutung der Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten \n\nPartei für den Entscheid der Wähler in den nach dem Majorzprinzip wählenden Gemein-\n\nden».69 \n\nDas Bundesgericht lockerte die Vorgaben für die Anwendung des Majorzes anlässlich einer \n\nBeschwerde gegen das Wahlsystem im Kanton Uri, indem es über die fehlende formelle Par-\n\nteizugehörigkeit hinaus weitere Kriterien für die Annahme zuliess, dass die parteipolitische \n\nAusrichtung von Kandidierenden von lediglich untergeordneter Bedeutung ist. So hielt es mit \n\nBlick auf die konkreten Gegebenheiten im Kanton Uri fest: «Aufgrund der besonderen geogra-\n\nfischen Verhältnisse und insbesondere der sehr tiefen Bevölkerungszahlen muss angenom-\n\nmen werden, dass die Wähler und die Kandidaten in den zwölf kleineren Gemeinden des \n\n \n66 Zur Kritik an der Rechtsprechung des Bundesgerichts ausführlich BIAGGINI, ZBl 117/2016, S. 409 ff. \n67 Dazu und zum Folgenden BGer., Urteil vom 24. September 2014, 1C_59/2012, 1C_61/2012, E. 12.5.1., nicht \npubliziert in BGE 140 I 394. Ebenso betreffend Uri BGE 143 I 92 E. 6.3.4 S. 105 f. \n68 BGer., Urteil vom 24. September 2014, 1C_59/2012, 1C_61/2012, E. 12.5.3., nicht publiziert in BGE 140 I 394. \n69 BGer., Urteil vom 24. September 2014, 1C_59/2012, 1C_61/2012, E. 12.6., nicht publiziert in BGE 140 I 394. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n18 \n \n\nKantons Uri gesellschaftlich und politisch besonders stark verwurzelt sind und die Kandidaten \n\nvielen Wählern persönlich bekannt sind».70 \n\nDie Bundesversammlung hat im Jahr 2020 im Anschluss an das Urteil betreffend den Kanton \n\nGraubünden71 folgende revidierte Fassung von Art. 88 Abs. 1 KV UR gewährleistet:72 \n\n«Jede Einwohnergemeinde wählt so viele Landräte, als ihr zustehen. Für Gemeinden, \n\ndenen fünf oder mehr Landräte zustehen, gilt das System der Verhältniswahl, für die \n\nübrigen das System der Mehrheitswahl. Das Nähere regelt das Gesetz.» \n\nDer Bundesrat hatte die Gewährleistung beantragt, da er die Ausweitung des Mehrheitswahl-\n\nverfahrens von Wahlkreisen mit bis zu zwei Sitzen auf Wahlkreise mit bis zu vier Sitzen zwar \n\nals «Grenzfall» einstufte, die Verfassungskonformität aber vor dem Hintergrund einer Zusam-\n\nmenschau der Urteile des Bundesgerichts zu den Kantonen Uri und Graubünden bejahte.73 \n\nDer Ständerat stimmte der Gewährleistung nach kurzer Diskussion ohne Gegenantrag zu.74 \n\nDer Nationalrat stimmte der Gewährleistung mit 103 zu 88 Stimmen zu.75 Damit ist es im Rah-\n\nmen gemischter Wahlsysteme jedenfalls zulässig, wenn in Wahlkreisen mit bis zu vier Sitzen \n\nnach dem Majorz gewählt wird. \n\n \n\n4. Majorz \n\nAnlässlich der erstmaligen Überprüfung eines reinen Mehrheitswahlverfahrens anhand des \n\nKantons Graubünden bestätigte das Bundesgericht unter gewissen Voraussetzungen dessen \n\ngrundsätzliche Verfassungskonformität. Dies galt im Einzelnen für die 33 von 39 Wahlkreisen, \n\ndie eine für die Grossratswahl 2018 massgebliche schweizerische Wohnbevölkerung von we-\n\nniger als 7'000 Personen aufwiesen und in denen zwischen einer und fünf Grossrätinnen bzw. \n\nGrossräte zu wählen waren.76 Für diese 33 Wahlkreise konnte laut Bundesgericht wegen der \n\nbeschränkten Bevölkerungsgrösse sowie der geografischen, politischen und gesellschaftlichen \n\nBesonderheiten vermutet werden, dass eine gewisse Nähe zwischen den kandidierenden Per-\n\nsonen und den Wahlberechtigten besteht und dass die Persönlichkeit der Kandidatinnen und \n\nKandidaten – allenfalls neben ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten politischen Gruppie-\n\nrung – für einen Grossteil der Wahlberechtigten von wesentlicher Bedeutung war. \n\nDas Bundesgericht lieferte damit Anhaltspunkte bezüglich des Umfangs der (schweizerischen) \n\nWohnbevölkerung von einigen Tausend Personen und der Anzahl zu vergebender Sitze in ei-\n\nnem Wahlkreis von bis zu fünf als massgebliche Faktoren für die Zulässigkeit eines reinen \n\nMehrheitswahlsystems. Nachdem der Kanton Graubünden den Majorz inzwischen \n\n \n70 BGE 143 I 92 E. 6.3.5 S. 107 \n71 Siehe dazu D. II. 4. \n72 Art. 1 Abs. 2 Bundesbeschluss über die Gewährleistung der geänderten Verfassungen der Kantone Uri, Tessin, \nWaadt, Wallis und Genf, BBl 2020, 4671. \n73 BBl 2020 147, 151 f. \n74 AB 2020 S 56. \n75 AB 2020 N 271. \n76 BGE 145 I 259 E. 8.4 S. 279. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n19 \n \n\naufgegeben hat und zum Doppelproporz gewechselt ist,77 haben sich in diesem Zusammen-\n\nhang keine weiteren verfassungsrechtlichen Argumente ergeben. Insbesondere hatte sich die \n\nBundesversammlung nicht im Rahmen des Gewährleistungsverfahrens mit der Bundesrechts-\n\nkonformität eines Mehrheitswahlverfahrens zu befassen. Gegenwärtig wird das Parlament \n\nnur im Kanton Appenzell Innerrhoden nach einem reinen Majorz gewählt. Bislang wurden \n\nhiergegen jedoch nie Beschwerden vor Bundesgericht erhoben. \n\n \n\n5. Synthese von Rechtsprechung und Gewährleistungspraxis \n\nEine auf die Ausgestaltung der Wahlsysteme durch die Kantone ausgerichtete Synthese der \n\ndurch die Rechtsprechung des Bundesgerichts und die Gewährleistungspraxis der Bundesver-\n\nsammlung ausgeformten Vorgaben des Bundesrechts lässt sich wie folgt skizzieren. Dreh- und \n\nAngelpunkt ist der Zuschnitt der Wahlkreise. In kleinräumigen Strukturen, wie sie im Kanton \n\nAppenzell Ausserrhoden angenommen werden können, ist eine mit der Erfolgswertgleichheit \n\neigentlich strukturell unvereinbare Mehrheitswahl zulässig, wenn die Wahlkreise eine schwei-\n\nzerische Wohnbevölkerung von nicht mehr als circa 7'000 Personen umfassen beziehungs-\n\nweise pro Wahlkreis höchstens fünf, im Zweifelsfall bis zu sieben Sitze (wie in Teufen 2019), \n\nzu vergeben sind. In einem gemischten Wahlsystem dürfte aufgrund der jüngeren Praxis der \n\nBundesversammlung jedenfalls in Wahlkreisen mit bis zu vier Sitzen der Majorz zulässig sein. \n\nIn Wahlkreisen mit einer höheren Anzahl zu vergebender Sitze muss im Interesse der Erfolgs-\n\nwertgleichheit eine Form der Verhältniswahl zur Anwendung kommen, da natürliche Quoren \n\nvon mehr als zehn Prozent nicht hingenommen werden. Sind pro Wahlkreis mindestens neun \n\nSitze zu vergeben, erweist sich der Proporz unabhängig von der konkreten Variante als zuläs-\n\nsig, da das natürliche Quorum in diesem Fall zehn Prozent nicht übersteigt. Unter dieser \n\nSchwelle lassen sich keine schematischen Zuordnungen vornehmen. Die Grenze für den Ma-\n\njorz könnte in einem gemischten Wahlsystem bei vier Sitzen liegen, im reinen Majorz bei fünf. \n\nDas Bundesgericht tolerierte jedoch gerade in Bezug auf Appenzell Ausserrhoden bis zu sieben \n\nnach Majorz zu wählende Sitze in einem gemischten Wahlsystem. Ob und inwieweit die An-\n\nforderungen an ein reformiertes Wahlsystem höher wären, als an ein seit Langem bestehen-\n\ndes Wahlsystem, lässt sich anhand der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht zuverlässig \n\nabschätzen. \n\nAufgrund einer Gesamtschau kann mit Blick auf ein zu reformierendes Wahlsystem davon aus-\n\ngegangen werden, dass – sofern nicht der Doppelproporz ins Auge gefasst wird – vor allem \n\nWahlkreise mit fünf oder sechs bis zu acht Sitzen verfassungsrechtliche Probleme verursa-\n\nchen. Die Mehrheitswahl ist aufgrund der potenziell fehlenden Vertrautheit der Wählenden \n\nmit den Kandidierenden nicht ohne Weiteres zulässig. Die isolierte Verhältniswahl verfehlt ih-\n\nren Zweck, da natürliche Quoren von mehr als zehn Prozent auftreten. Im Rahmen gemischter \n\nWahlsysteme, in denen sowohl Majorz- als auch Proporzkomponenten zur Anwendung gelan-\n\ngen, sind die Anforderungen bezüglich des Majorzes im Zweifel höher, sodass insoweit mög-\n\nlicherweise Wahlkreise nur mit bis zu vier Sitzen als bundesrechtskonform anzusehen sind. \n\n \n77 Vgl. Art. 27 Abs. 2 Verfassung des Kantons Graubünden – BR 110.100; Art. 25 Abs. 1 Gesetz über die Wahl des \nGrossen Rates (Grossratswahlgesetz; GRWG) – BR 150.400. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n20 \n \n\nDies im Unterschied zu einem reinen Majorzwahlsystem, in dessen Rahmen das Bundesgericht \n\nWahlkreise mit bis zu fünf Sitzen für verfassungskonform hielt. Allerdings beanstandete das \n\nBundesgericht gerade in Bezug auf Appenzell Ausserrhoden auch in einem gemischten Wahl-\n\nsystem einen Wahlkreis mit sieben im Majorz zu vergebenden Sitzen nicht. Insoweit besteht \n\nalso erhebliche Rechtsunsicherheit und es nicht vorhersehbar, wie die Bundesversammlung \n\ndie Frage bei der Gewährleistung einer Kantonsverfassung oder das Bundesgericht auf eine \n\nBeschwerde hin beurteilen würde. \n\nIn der verfassungsrechtlichen Grauzone betreffend Wahlkreise mit fünf oder sechs bis acht \n\nSitzen hängen die Erfolgsaussichten mit Blick auf die Gewährleistung durch die Bundesver-\n\nsammlung oder die Beurteilung durch das Bundesgericht massgeblich von der Schlüssigkeit \n\nund der Überzeugungskraft der Begründung für das konkrete Wahlsystem ab. Wenn es den \n\nkantonalen Behörden, insbesondere der Kantonsregierung, gelingt, die konkrete Ausgestal-\n\ntung mithilfe soziologischer, demographischer und geographischer Argumente plausibel zu \n\nuntermauern, dürfte dies die Entscheidfindung der Organe auf Bundesebene erheblich beein-\n\nflussen. \n\nAuf diese Weise haben die Behörden der Kantone Uri und Graubünden bei Bundesgericht und \n\nBundesversammlung Erfolge erzielt, wie sie zuvor in der Literatur nicht erwartet worden wa-\n\nren. Es galt als sehr wahrscheinlich, dass das gemischte Wahlsystem im Kanton Uri und erst \n\nrecht der reine Majorz in Graubünden Beschwerden vor Bundesgericht nicht standhalten wür-\n\nden. Als das Gegenteil eintrat, lockerte auch die Bundesversammlung die Kriterien merklich. \n\nDabei ist in Rechnung zu stellen, dass zugleich politische Vorstösse zugunsten grösserer Spiel-\n\nräume für die Kantone in der Bundesversammlung chancenreich waren.78 Die weitere Ent-\n\nwicklung lässt sich heute nicht prognostizieren. Letztlich müssen die Kantonsparlamente (oder \n\nInitiativkomitees) beurteilen, wie stark sie sich auf verfassungsrechtliche Streitigkeiten einlas-\n\nsen wollen, um ihren politischen Präferenzen zum Durchbruch zu verhelfen. Die bestehende \n\nRechtsunklarheit bietet somit bei entsprechender Risikofreude durchaus auch Chancen. \n\n \n\nE. Verfassungsrechtliche Einordnung der Präferenzwahlsysteme \n\nI. Bezug zu den klassischen Mehrheits- und Verhältniswahlverfahren \n\n1. IRV als Modus zur Vermeidung zweiter Wahlgänge im Majorz \n\nDas IRV ist ein besonderer Modus zur Vermeidung zweiter Wahlgänge im Rahmen eines Mehr-\n\nheitswahlverfahrens. Dabei werden bereits bei der Durchführung des ersten Wahlgangs Prä-\n\nferenzen für einen allfälligen zweiten Wahlgang geäussert. Da das IRV klassischerweise in \n\nWahlkreisen mit einem zu vergebenden Sitz Anwendung findet, ergeben sich jedenfalls im \n\nAusgangspunkt keine massgeblichen Abweichungen zur Wirkungsweise des Majorzes. Für die \n\nverfassungsrechtliche Einordnung können daher die für das Mehrheitswahlverfahren gelten-\n\nden Anforderungen zugrunde gelegt werden. \n\n \n\n \n78 Näher dazu GLASER, § 10 Rz. 23 ff. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n21 \n \n\n2. STV als personenzentriertes Verhältniswahlsystem \n\nGanz überwiegend wird der STV in der politikwissenschaftlichen Literatur als Verhältniswahl-\n\nsystem klassifiziert.79 Dementsprechend wird der STV mit Blick auf die Wahl des Unterhauses \n\ndes irischen Parlaments in Section 37 § 1 des Electoral Act als Ausprägung des «principle of \n\nproportional representation» bezeichnet. Auch in der schweizerischen Literatur wird argu-\n\nmentiert, beim STV handle es sich nicht um eine Variante des Majorzes, sondern um einen \n\n«Proporz ohne Parteien».80 Dessen ungeachtet wird der STV jedoch als personenzentriertes \n\nWahlsystem charakterisiert.81 \n\nAnhand der bei der Anwendung des STV empirisch festzustellenden Auswirkungen der Partei-\n\nstimmen auf die Sitzverteilung wird es hinsichtlich der Proportionalität82 in der Mitte zwischen \n\nklassischen Mehrheitswahlsystemen mit einem zu vergebenden Mandat pro Wahlkreis und \n\nklassischen Verhältniswahlsystemen mit zahlreichen zu vergebenden Mandaten pro Wahl-\n\nkreis verortet.83 Auch im Vergleich mit anderen Verfahren im Rahmen des Verhältniswahlsys-\n\ntems, wie beispielsweise d’Hondt oder Sainte-Laguë, bewegt sich der STV in einem mittleren \n\nBereich.84 Mitunter wird die Einordnung als Verhältniswahlsystem aber auch als missverständ-\n\nlich bezeichnet, sofern hierunter die Abbildung der für eine Partei abgegebenen Stimmen in \n\nParlamentssitzen verstanden werde.85 \n\nVor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die sich auf klassische Varian-\n\nten der Verhältnis- und der Mehrheitswahl einschliesslich gemischter Systeme bezieht, wie sie \n\nin der Schweiz vorkommen, kann die Bundesrechtskonformität des STV nicht ohne Weiteres \n\nanhand der bislang ergangenen Urteile des Bundesgerichts beurteilt werden. Es kann also bei-\n\nspielsweise nicht davon ausgegangen werden, dass Wahlkreise mit weniger als neun zu ver-\n\ngebenden Sitzen oder Wahlkreise mit weit mehr als 10'000 Bewohner*innen unzulässig wä-\n\nren, wie dies im Rahmen der klassischen Wahlsysteme Proporz und Majorz mit hoher Progno-\n\nsesicherheit angenommen werden könnte. Es bedarf vielmehr einer an den Rechtsprechungs-\n\nlinien orientierten funktionalen Betrachtung des STV. Als wesentliche Herausforderung er-\n\nweist sich dabei, wie bei den klassischen Wahlsystemen auch, die Wahrung der Erfolgswert-\n\ngleichheit (dazu II. 3). \n\n \n\nII. Die Wahlrechtsgleichheit in Gestalt der Erfolgswertgleichheit als Massstab \n\n1. Definition der Erfolgswertgleichheit durch das Bundesgericht \n\nDas Bundesgericht definiert die Erfolgswertgleichheit als Bestandteil der Wahlrechtsgleichheit \n\ngemäss Art. 34 Abs. 2 BV unabhängig von der Einbettung in den Proporz, den Majorz oder in \n\nein gemischtes System. Die Erfolgswertgleichheit soll sicherstellen, dass allen Stimmen \n\n \n79 Siehe nur FARRELL/MACKERRAS/MCALLISTER, Electoral Systems, Vol. VI, S. 95, 98; HELLMANN, ZParl 2016, S. 389, \n395; SCHOEN, S. 769, 780; TIDEMAN, Journal of Economic Perspectives 9 (1995), S. 27.  \n80 So MARBACH, LeGes 30 (2018) 2, Rz. 9. \n81 CARTY, S. 297, 303. \n82 Siehe dazu im Einzelnen unten E. II. 3. \n83 GROFMAN/BOWLER, Representation 34 (1996), S. 43. \n84 Im Einzelnen GALLAGHER, B.J. Pol.S. 22, S. 469, 490. \n85 FARRELL/KATZ, Representation 50 (2014), S. 13. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n22 \n \n\nderselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis bei-\n\ntragen und bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden.86 \n\nDie aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Erfolgswertgleichheit hat nach der Auslegung des Bundes-\n\ngerichts wahlkreisübergreifenden Charakter, indem sie auch eine innerhalb des gesamten \n\nWahlgebiets gleiche Verwirklichung des Erfolgswerts bedingt.87 Wenn sich ein Kanton in Bezug \n\nauf das Wahlverfahren seines Parlaments für das Proporzprinzip entschieden hat, hat er von \n\nBundesrechts wegen dafür zu sorgen, dass die abgegebenen Stimmen wahlkreisübergreifend \n\nmöglichst in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung be-\n\nrücksichtigt werden. Der Proporz gewährleistet die Erfolgswertgleichheit grundsätzlich, sofern \n\nentweder in den einzelnen Wahlkreisen jeweils mindestens neun Sitze zu vergeben sind oder \n\nmithilfe des Doppelproporzes ungeachtet kleiner Wahlkreise eine relativ genaue Abbildung \n\nder Parteistärke im Parlament sichergestellt wird.88 \n\nIm reinen Majorzwahlverfahren lässt sich die Erfolgswertgleichheit demgegenüber nicht ver-\n\nwirklichen.89 Sämtliche Stimmen, die in diesem Verfahren an Personen gehen, die in einem \n\nWahlkreis keine (absolute oder relative) Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen können, \n\nwerden bei der Mandatsverteilung nicht berücksichtigt und bleiben gewichtslos. Die von den \n\nWahlberechtigten abgegebenen Stimmen tragen im Regelfall weder wahlkreisintern noch \n\nwahlkreisübergreifend in gleicher Weise zum Wahlergebnis bei. Dass die abgegebenen Stim-\n\nmen bei Majorzwahlen direkt bestimmten Personen zufallen und nicht zuerst auf Listen ver-\n\nteilt werden, bringt jedoch laut Bundesgericht nicht notwendigerweise zum Ausdruck, dass \n\ndie Parteizugehörigkeit der Kandidierenden bei Majorzwahlen für die Wählenden von unter-\n\ngeordneter Bedeutung ist. Im Gegenteil ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die politi-\n\nsche Haltung der Kandidierenden bzw. die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei für viele \n\nWählende auch im Majorzwahlverfahren ein wesentliches Wahlkriterium darstellt. \n\nUnter diesen Gesichtspunkten kann das Majorzwahlverfahren – wie zu kleine Wahlkreise im \n\nProporzwahlverfahren – dazu führen, dass nicht nur ein beträchtlicher Teil der abgegebenen \n\nStimmen bei der Mandatsverteilung unberücksichtigt bleibt, sondern dass ausserdem die \n\nwichtigen politischen Kräfte nicht nach Massgabe ihrer Parteistärke im Parlament Einsitz neh-\n\nmen bzw. die Parteistärke im Parlament ungenau abgebildet wird. Anders als grundsätzlich im \n\nProporzwahlverfahren trägt im Majorzwahlverfahren auch die Bildung grösserer Wahlkreise \n\nnicht ohne Weiteres zu einer besseren Verwirklichung der Erfolgswertgleichheit bei; im Ge-\n\ngenteil besteht die Möglichkeit, dass in einem Wahlkreis mit mehreren zu vergebenden Sitzen \n\nsämtliche Mandate an Personen gehen, die der gleichen in diesem Wahlkreis dominierenden \n\nGruppierung angehören. Diese Erwägungen hat das Bundesgericht gleichermassen auch für \n\nMajorzkomponenten im Rahmen eines gemischten Wahlsystems angestellt.90 \n\nDer ausschlaggebende Faktor für die Vereinbarkeit eines Wahlsystems mit der Erfolgswert-\n\ngleichheit ist somit, inwieweit dieses geeignet ist, die bei den Wählenden vorhandenen par-\n\nteipolitischen Präferenzen in der Verteilung der Parlamentssitze auf die einzelnen Parteien \n\n \n86 BGE 143 I 92 E. 3.4 S. 95; BGE 145 I 259 E. 4.4 S. 267. \n87 Dazu und zum Folgenden BGE 143 I 92 E. 3.5 S. 96. \n88 Siehe BGE 143 I 92 E. 5.2 S. 99. \n89 Dazu und zum Folgenden BGE 145 I 259 E. 8.1 S. 275 f. \n90 Vgl. BGE 140 I 394 E. 10.1 S. 405; BGE 143 I 92 E. 6.1 S. 101 f. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n23 \n \n\nabzubilden. Die Sitzverteilung auf die Parteien im Parlament sollte die Wahlentscheidung der \n\nWählenden möglichst genau widerspiegeln. Tritt die Parteizugehörigkeit der Kandidierenden \n\naufgrund der konkreten politischen Verhältnisse bis zu einem gewissen Grad in den Hinter-\n\ngrund, sind Abstriche an der Erfolgswertgleichheit zulässig.91 Dies ist insbesondere der Fall, \n\nwenn parteiunabhängige Personen kandidieren oder aufgrund kleinräumiger Verhältnisse da-\n\nvon ausgegangen werden kann, dass die Parteizugehörigkeit der kandidierenden Personen \n\naus Sicht der Wählenden von untergeordneter Bedeutung ist. \n\n \n\n2. Auswirkungen des IRV auf die Erfolgswertgleichheit \n\nDa das IRV lediglich eine Modalität zur Vermeidung zweiter Wahlgänge im Rahmen eines \n\nMehrheitswahlverfahrens darstellt, lassen sich die von Bundesgericht und Bundesversamm-\n\nlung für die Verfassungskonformität des Majorzes statuierten Vorgaben auf diese spezifische \n\nAusgestaltung übertragen. Jedenfalls im ersten Wahlgang ergeben sich in Bezug auf die Er-\n\nfolgswertgleichheit keine Abweichungen. Stimmen, die nicht zum Sitzgewinn beitragen, sind \n\nverloren. Die Erfolgswertgleichheit kann systembedingt nicht eingehalten werden. Je nach An-\n\nsetzung des erforderlichen Mehrs bleibt ein erheblicher Teil der Stimmen ohne Auswirkung \n\nauf die Sitzverteilung. \n\nMit Blick auf einen allfälligen zweiten Wahlgang wird die Einschränkung der Erfolgswertgleich-\n\nheit durch die Zusammenfassung mithilfe von Präferenzäusserungen im Rahmen des ersten \n\nWahlgangs nicht abgemildert. Es werden lediglich taktische Erwägungen seitens der Parteien \n\nund der Wählenden erschwert, da sie bei Abgabe der hypothetischen Präferenzen im Unter-\n\nschied zu einem nachgelagert durchzuführenden zweiten Wahlgang das Resultat des ersten \n\nWahlgangs nicht kennen. Da insoweit ein relatives Mehr zur Anwendung gelangt, ist die Ge-\n\nfahr, dass die Mehrheit der Stimmen keinen Niederschlag in der Sitzvergabe sogar noch höher, \n\nda das Feld der Kandidierenden vor einem allfälligen zweiten Wahlgang keine Bereinigung er-\n\nfährt. \n\n \n\n3. Auswirkungen des STV auf die Erfolgswertgleichheit \n\na) Bezug zwischen Wahlentscheidung und Sitzverteilung \n\nEntscheidend für die verfassungsrechtliche Einordnung des STV sind dessen Auswirkungen auf \n\ndie Erfolgswertgleichheit im Sinne der Definition des Bundesgerichts. Es ist daher danach zu \n\nfragen, inwieweit der STV geeignet ist, die von den Wählenden geäusserten parteipolitischen \n\nPräferenzen in der Sitzverteilung im Parlament abzubilden. Der relevante Faktor hierfür ist \n\nsomit die Proportionalität des STV. Die Beurteilung der Proportionalität des STV begegnet zwei \n\nhauptsächlichen Schwierigkeiten. Zum einen findet der STV in der Praxis in Wahlkreisen mit \n\nwenigen zu vergebenden Sitzen statt und zum anderen beruht der STV auf den kandidieren-\n\nden Personen als Ausgangsgrösse und nicht auf den Parteien, denen diese Personen angehö-\n\nren.92 Ausserdem wirken sekundäre Effekte auf die Kausalitätsbeziehung zwischen der \n\n \n91 Siehe dazu oben D. II. 4. \n92 FARRELL/MCALLISTER, S. 17, 21. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n24 \n \n\nWahlentscheidung und der Zusammensetzung des Parlaments ein, wie beispielsweise die \n\nStrategie der Parteien bei der Aufstellung von Kandidierenden und das strategische Verhalten \n\nder Wählenden. \n\n \n\nb) Bedeutung der Sitzzahl pro Wahlkreis \n\nFür die Bewertung der Proportionalität eines Wahlsystems ist die durchschnittliche Zahl der \n\npro Wahlkreis zu vergebenden Sitze von herausragender Bedeutung.93 Bei der Klassifizierung \n\nvon Verteilungsverfahren in Bezug auf die Proportionalität ist daher stets zu berücksichtigen, \n\ndass eine hohe Korrelation zwischen dem Sitzverteilungsverfahren und der Zahl der pro Wahl-\n\nkreis zu vergebenden Sitze besteht. Die als am stärksten proportional klassifizierten Sitzver-\n\nteilungsformen kommen regelmässig zur Anwendung, wenn zugleich die Wahlkreise eine \n\nhohe Zahl von Sitzen aufweisen, während als weniger proportional angesehene Methoden \n\nregelmässig mit Wahlkreisen mit einer geringen Sitzzahl kombiniert sind. \n\nWahlkreisgrösse und Sitzverteilungsverfahren wirken sich jeweils unabhängig voneinander, \n\naber auch in ihrem Zusammenspiel auf die Proportionalität der Sitzverteilung im Parlament \n\naus. Als strukturelles Hindernis für die Verwirklichung von Proportionalität im Rahmen des \n\nSTV wird der Umstand angesehen, dass der STV stets mit relativ wenigen zu vergebenden Sit-\n\nzen, typischerweise drei bis fünf, pro Wahlkreis einhergeht.94 Genannt wird auch eine opti-\n\nmale Grösse von vier bis acht Sitzen.95 Ausnahmsweise kamen aber Wahlen in grösseren Wahl-\n\nkreisen mit 60 bis 100 kandidierenden Personen vor. \n\nEine wichtige Erkenntnis bei der Beurteilung der Repräsentativität beziehungsweise Proporti-\n\nonalität des STV besteht folglich darin, dass diese massgeblich von der Zahl der im betreffen-\n\nden Wahlkreis zu vergebenden Sitze abhängt.96 Der STV teilt damit die Einordnung sonstiger \n\nVerhältniswahlsysteme. Die Proportionalität des STV wird vor allem deshalb kritisch gesehen, \n\nweil er in der Praxis in Wahlkreisen mit drei bis fünf zu vergebenden Sitzen Anwendung findet. \n\nIn grösseren Wahlkreisen mit einer höheren Anzahl an Sitzen könnte die parlamentarische \n\nRepräsentation politischer Minderheiten auf ähnlich effektive Weise sichergestellt werden, \n\nwie dies bei klassischen Verhältniswahlverfahren der Fall ist. Gleichsam «natürliche» Grenzen \n\nfür die Sitzzahl folgen jedoch aus den an die Wählerinnen und Wähler zu stellenden Anforde-\n\nrungen, sich einen Überblick über sämtliche Kandidierende zu verschaffen und auf dieser \n\nGrundlage das Ranking vorzunehmen. \n\nCharakteristisch für den STV in Irland ist, dass in jedem Wahlkreis mindestens drei und höchs-\n\ntens fünf Mandate zu vergeben sind. Für die Auswirkungen des Wahlsystems ist infolge der \n\nStimmenverrechnung auf Wahlkreisebene die Wahlkreiseinteilung bzw. die durchschnittliche \n\nZahl der Mandate im Wahlkreis von grösster Bedeutung.97 Dazu NOHLEN: «Die kleinen Wahl-\n\nkreise in Irland stellen faktisch eine hohe Hürde dar; ein Kandidat benötigt zwischen rund 17 \n\nProzent (Fünferwahlkreis) und rund 25 Prozent (Dreierwahlkreis) der Stimmen, um ein \n\n \n93 Dazu und zum Folgenden LIJPHART, American Political Science Review 84 (1990), S. 481, 488. \n94 FARRELL/MCALLISTER, S. 17, 29; SHUGART/TAAGEPERA, S. 51. \n95 NUNAN, S. 87, 99. \n96 Dazu und zum Folgenden NUNAN, S. 87, 93 f. \n97 NOHLEN, S. 412. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n25 \n \n\nMandat zu erhalten. Tendenziell werden dadurch stimmstarke Parteien auf Kosten stimm-\n\nschwacher (ohne geographisch konzentrierte Wählerschaft) begünstigt. Weiterhin berück-\n\nsichtigt zwar das Stimmenverrechnungsverfahren (falls nötig) die niedrigeren Präferenzen, die \n\nsich auf dem Stimmzettel der „eliminierten“ Bewerber befinden, doch letztendlich wird stets \n\neine beachtliche Stimmenzahl nicht in Mandate übertragen: Im Dreierwahlkreis müssen drei \n\nBewerber eine Quote von rund 25 Prozent der Stimmen erreichen; knapp ein Viertel der Stim-\n\nmen schlägt sich damit nicht in Mandate nieder. Im Viererwahlkreis liegt dieser Anteil bei \n\nknapp einem Fünftel, im Fünferwahlkreis bei knapp einem Sechstel der Stimmen».98 \n\n \n\nc) Präferenzen als Referenzgrösse für die Bewertung der Proportionalität \n\nInwieweit der STV Proportionalität gewährleistet, ist abstrakt nur schwer zu beurteilen, da \n\nsich die Kausalität der abgegebenen Stimmen für die errungenen Sitze angesichts Übertragun-\n\ngen von Stimmen im Rahmen mehrerer Auszählungen kaum messen lässt, zumal die Präferen-\n\nzen zugunsten Kandidierender unterschiedlicher Parteien und Gruppierungen geäussert wer-\n\nden können.99 So zeigt sich in Irland, dass der STV keine unmittelbare Übersetzung von Wäh-\n\nlerstimmen in Parlamentssitze garantiert.100 Bezogen auf die Wählerinnen und Wähler ist zu-\n\ndem festzustellen, dass diese regelmässig nicht sämtliche Möglichkeiten zur Äusserung von \n\nPräferenzen ausschöpfen, sondern sich häufig auf höchstens drei Angaben beschränken und \n\ndaher nachfolgende Auszählungsrunden nicht mehr beeinflussen können, was wiederum die \n\nUnvorhersehbarkeit der Sitzvergabe erhöht.101  \n\nEs kommt für die Beurteilung der Proportionalität und damit auch für die Vereinbarkeit mit \n\nder Erfolgswertgleichheit entscheidend darauf an, ob allein auf die Erstpräferenzen abgestellt \n\nwird, oder ob auch nachfolgende Präferenzen berücksichtigt werden.102 Dementsprechend \n\nkönnte auf der einen Seite für die Evaluation der Proportionalität des STV der Ansatz zugrunde \n\ngelegt werden, auf die Erstpräferenzen für eine bestimmte Partei abzustellen und diese mit \n\nder Sitzverteilung im Parlament abzugleichen. Die Erstpräferenzen würden demnach als Par-\n\nteistimmen gewertet. Dahinter steckt die Annahme, dass eine Wählerin oder ein Wähler sämt-\n\nliche Stimmen vollständig und ausschliesslich zugunsten Kandidierender einer Partei abgibt. \n\nAuf der anderen Seite könnte sich dies in einem auf die kandidierenden Personen und meh-\n\nrere Auszählungsrunden ausgerichteten Wahlsystem als zu undifferenziert erweisen. Danach \n\nwären die für die letzte Auszählung ausschlaggebenden Präferenzen die für die Beurteilung \n\nder Proportionalität entscheidenden Stimmen. Die ersten Präferenzen könnten gerade im \n\nWissen oder in der Erwartung geäussert worden sein, dass die nachfolgenden Präferenzen in \n\nweiteren Auszählungsrunden relevant werden. Dies kann dazu dienen, zunächst Aussenseiter-\n\nKandidaturen mit Sympathiestimmen zu bedenken. In jedem Fall ist für die Bewertung der \n\nProportionalität in Bezug auf die Parteien in Rechnung zu stellen, dass es zwischen den \n\n \n98 NOHLEN, S. 413 f. \n99 CARTY, S. 297, 305. \n100 GALLAGHER, in: Gallagher/Mitchell, S. 511, 515. \n101 CARTY, S. 297, 307. \n102 Vgl. FARRELL/KATZ, Representation 50 (2014), S. 13, 16 f. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n26 \n \n\nverschiedenen Auszählungsrunden zu unterschiedlichen Auswirkungen auf die Sitzverteilung \n\nkommt. \n\nBei den irischen Unterhauswahlen 2016 wurden nur 15 Prozent der Parlamentsmitglieder al-\n\nlein aufgrund der Erstpräferenzen gewählt und nur in der Hälfte der Wahlkreise wurde auf-\n\ngrund der Erstpräferenzen in der ersten Zählung bereits eine kandidierende Person ge-\n\nwählt.103 40 Prozent der Abgeordneten erreichten bei ihrer Wahl die Quote zu keinem Zeit-\n\npunkt des Auszählungsverfahrens, sondern wurden lediglich als nach dem Ausschluss der an-\n\nderen Kandidierenden zuletzt verbleibende Person gewählt. Nur in zwei von 40 Wahlkreisen \n\nerreichten sämtliche Gewählten die Quote. Die Abgeordneten waren daher regelmässig auf \n\ndie Übertragung nachgeordneter Präferenzen angewiesen und der letzte vergebene Sitz war \n\nregelmässig das Ergebnis zahlreicher Stimmübertragungen. \n\nZudem liegt eine Auswertung der Wahlen von 1997, 2002, 2007 und 2011 vor. Hierin zeigte \n\nsich die Tendenz, dass zahlreiche Stimmen zugunsten einer bereits gewählten oder einer aus-\n\ngeschiedenen kandidierenden Person nicht übertragbar waren, insbesondere da ausser der \n\nErstpräferenz keine weiteren Präferenzen geäussert wurden.104 So erwiesen sich in Wahlkrei-\n\nsen mit drei Sitzen 13,8 Prozent, in Wahlkreisen mit vier Sitzen 11,85 Prozent und in Wahlkrei-\n\nsen mit fünf Sitzen 10,8 Prozent der in erster Präferenz abgegebenen Stimmen als nicht über-\n\ntragbar.105 Im Durchschnitt betraf der Effekt 12,7 Prozent der abgegebenen Stimmen. Mit je-\n\nder weiteren Auszählung stieg der Anteil nicht übertragbarer Stimmen, wobei in der Mehrheit \n\nder Wahlkreise mindestens sieben Auszählungsrunden notwendig waren, um alle Sitze zu be-\n\nsetzen.  \n\nEin wesentlicher Faktor für die Beurteilung des STV ist dessen Eignung zur Reduzierung irrele-\n\nvanter Stimmabgaben im Vergleich mit der klassischen Mehrheitswahl.106 Liegt der Zweck des \n\nSTV also letztlich in der Vermeidung irrelevanter Stimmabgaben, können weder die Erstpräfe-\n\nrenzen noch die nachfolgenden Präferenzen als allein massgebend für die Beurteilung der Pro-\n\nportionalität angesehen werden.107 Als Parameter für die Beurteilung der Proportionalität in \n\nBetracht kommen demnach das Verhältnis von Erstpräferenzen und Sitzverteilung, die Vertei-\n\nlung von Erstpräferenzen auf die für die Sitzverteilung ausschlaggebenden letzten Präferenzen \n\nsowie das Verhältnis der letzten ausschlaggebenden Präferenzen und Sitzverteilung.108 Analy-\n\nsen der Wahlergebnisse in Irland und Malta ergeben dabei die Tendenz, dass die Proportiona-\n\nlität auf der Grundlage der letzten Präferenzen stärker gewährleistet ist, als wenn die Erstprä-\n\nferenzen als Kriterium herangezogen werden. \n\nAuch wenn sich hieraus kein vollständiges Bild für die Auswirkungen des STV in der Praxis \n\nergibt, lassen sich Quoten und Schwellenwerte in Bezug auf die Proportionalität letztlich nur \n\nunter der Annahme bestimmen, dass auf die Präferenzen zugunsten einer bestimmten Partei \n\nabgestellt wird, also Stimmentransfers anhand nachrangiger Präferenzen nur zwischen \n\n \n103 Dazu und zum Folgenden CARTY, S. 297, 304. \n104 ENDERSBY/TOWLE, Electoral Studies 33 (2014), S. 144, 147. \n105 Dazu und zum Folgenden ENDERSBY/TOWLE, Electoral Studies 33 (2014), S. 144, 148. \n106 SHUGART/TAAGEPERA, S. 51. \n107 FARRELL/KATZ, Representation 50 (2014), S. 13, 19. \n108 Dazu und zum Folgenden FARRELL/KATZ, Representation 50 (2014), S. 13, 20. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n27 \n \n\nkandidierenden Personen mit der gleichen Parteizugehörigkeit berücksichtigt werden.109 Die \n\nErstpräferenzen geben somit zumindest einen Anhaltspunkt für die politische Orientierung \n\nder Wählerinnen und Wähler, der Anteil der in einer zweiten Auszählung nicht übertragbaren \n\nStimmen vermittelt einen Eindruck, wie viele Wählerinnen und Wähler nur eine Partei unter-\n\nstützen.110 Die Droop-Quote ist danach im Rahmen des STV als Faktor für die Berechnung der \n\nProportionalität der Sitzverteilung von vergleichbarer Bedeutung wie im Rahmen sonstiger \n\nVerhältniswahlsysteme.111 Bei typischerweise fünf zu vergebenden Sitzen liegt die Schwelle \n\nfolglich bei 16,667 Prozent.112 \n\n \n\nd) Strategie der Parteien \n\nEin wichtiger sekundärer Faktor für die Auswirkungen des STV auf die parteipolitische Propor-\n\ntionalität des Wahlergebnisses ist die strategische Vorgehensweise der Parteien.113 Stets zu \n\nberücksichtigen ist demnach die Wechselwirkung zwischen den institutionellen Rahmenbe-\n\ndingungen und den Strategien der Parteien. Die Verteilung der Stimmpräferenzen und damit \n\ndas Wahlergebnis werden massgeblich dadurch beeinflusst, mit wie vielen Personen eine Par-\n\ntei kandidiert und welche taktischen Empfehlungen sie zuhanden ihrer Wählerinnen und Wäh-\n\nler abgibt. Auf diese Weise lässt sich in der Praxis feststellen, dass Stimmen, die für kandidie-\n\nrende Personen nur einer Partei abgegeben werden, sich im Effekt stärker zugunsten einer \n\nanderen Partei auswirken, als dies in üblichen Verhältniswahlverfahren der Fall ist.114 \n\nDas auf die Kandidierenden ausgerichtete Präferenzsystem kann ausserdem dazu führen, dass \n\nStimmen auf kandidierende Personen anderer Parteizugehörigkeit übertragen werden, bevor \n\ndie Stimmen zugunsten der Kandidierenden der ursprünglich in erster Präferenz unterstützten \n\nPartei ausgeschöpft sind. Im Ergebnis erhöhen die Nominierung einer Vielzahl Kandidierender \n\nund taktische Vorgaben zugunsten einer bestimmten Partei die Proportionalität der Sitzver-\n\nteilung.115 \n\n \n\ne) Strategisches Verhalten der Wählerinnen und Wähler \n\nDie mittelbaren Wirkungen des STV hängen ausserdem in bedeutendem Umfang davon ab, \n\nob und inwieweit die Wählerinnen und Wähler von den ihnen eröffneten Möglichkeiten zur \n\nVergabe von Präferenzen tatsächlich Gebrauch machen. Als dysfunktionale, da dem auf die \n\nÄusserung von Präferenzen ausgerichteten Charakter des STV widersprechend können vor al-\n\nlem folgende vier Verhaltensweisen genannt werden: 1. Äusserung einer Präferenz für nur \n\neine kandidierende Person; 2. Vergabe von Präferenzen an kandidierende Personen mit glei-\n\ncher Parteizugehörigkeit; 3. Rangierung von kandidierenden Personen mit gleicher \n\n \n109 So GALLAGHER, B.J. Pol.S. 22, S. 469, 480. \n110 ENDERSBY/TOWLE, Electoral Studies 33 (2014), S. 144, 148. \n111 LIJPHART, American Political Science Review 84 (1990), S. 481, 484. \n112 GALLAGHER, B.J. Pol.S. 22, S. 469, 481. \n113 Dazu und zum Folgenden FARRELL/KATZ, Representation 50 (2014), S. 13, 15. \n114 Näher dazu und zum Folgenden FARRELL/KATZ, Representation 50 (2014), S. 13, 16 f. \n115 FARRELL/KATZ, Representation 50 (2014), S. 13, 22. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n28 \n \n\nParteizugehörigkeit vor sämtlichen Kandidierenden mit anderer Parteizugehörigkeit; \n\n4. Vergabe der Präferenzen in alphabetischer Reihenfolge der Namen der kandidierenden Per-\n\nsonen.116 \n\nBei der Einschätzung derartiger Verhaltensweisen ist wiederum der durch die Parteistrategien \n\ngeschaffene Kontext zu berücksichtigen, da dieser Einfluss auf das Verhalten der Wählerinnen \n\nund Wähler hat. Eine umfassende empirische Analyse der schottischen Gemeindewahlen \n\n2007 im Vergleich mit den irischen Unterhauswahlen 2002 lässt darauf schliessen, dass der \n\nerstmals angewandte STV in Schottland in verstärktem Mass zu dysfunktionalem Wahlverhal-\n\nten führte, derartige Verhaltensweisen jedoch nicht auf mangelhafte kognitive Kompetenzen \n\nder Wählerinnen und Wähler, sondern auf die von den Parteien vorgenommene Auswahl der \n\nKandidierenden und die empfohlenen Wahlstrategien zurückzuführen sind.117 \n\n \n\nF. Vereinbarkeit der Präferenzwahlsysteme mit der Erfolgswertgleichheit \n\nI. Vereinbarkeit des IRV mit der Erfolgswertgleichheit wie beim Majorz \n\nDie Einführung des IRV im Rahmen von Mehrheitswahlen ist zulässig, soweit Mehrheitswahlen \n\nals solche zulässig sind. Da dies gegenwärtig für sämtliche Wahlkreise in Appenzell Ausserrho-\n\nden, in denen nach dem Majorz gewählt wird, angenommen werden kann, dürfte das IRV je-\n\ndenfalls in Wahlkreisen mit einem zu vergebenden Sitz angewendet werden. Auch eine An-\n\nwendung in Wahlkreisen mit zwei oder mehr Sitzen wäre technisch möglich und wohl zulässig. \n\nSolange also die Mehrheitswahl in einem Wahlkreis zulässig ist, dürfte zur Vermeidung zweiter \n\nWahlgänge das IRV angewendet werden. \n\nIn Anbetracht des tiefen absoluten Mehrs im ersten Wahlgang dürfte sich eine Anwendung \n\ndes IRV in Wahlkreisen mit mehr als einem Sitz als praktisch irrelevant erweisen.118 So wird \n\nfür die Berechnung des absoluten Mehrs die Gesamtzahl der gültigen Kandidatenstimmen \n\ndurch die Zahl der zu wählenden Behördenmitglieder geteilt und das Ergebnis halbiert, wobei \n\ndie nächsthöhere ganze Zahl das absolute Mehr bildet (Art. 39 Abs. 1 Satz 2 Gesetz über die \n\npolitischen Rechte). Ausserdem fallen für die Ermittlung der Wahl- und Abstimmungsergeb-\n\nnisse die leeren und ungültigen Stimmzettel ausser Betracht (Art. 36 Abs. 1 Gesetz über die \n\npolitischen Rechte). \n\n \n\nII. Grundsätzliche Vereinbarkeit des STV mit der Erfolgswertgleichheit \n\nDie Proportionalität des STV ist – ungeachtet aller durch die Möglichkeit der Präferenzvergabe \n\neröffneten Verzerrungen der Beurteilungsgrundlage – vergleichbar mit der isolierten Anwen-\n\ndung des Verhältniswahlrechts in jedem Wahlkreis. Dies ist auf die Anwendung der Droop-\n\nQuote zurückzuführen. In einem Wahlkreis mit neun Sitzen beträgt die Schwelle für die Erlan-\n\ngung eines Sitzes im Parlament demnach zehn Prozent. Die Erfolgswertgleichheit ist somit \n\n \n116 CURTICE/MARSH, Electoral Studies 34 (2014), S. 146, 148. \n117 CURTICE/MARSH, Electoral Studies 34 (2014), S. 146, 157. \n118 Siehe dazu unten F. III. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n29 \n \n\nstets gewährleistet, wenn in jedem Wahlkreis mindestens neun Sitze zu vergeben sind. Bei \n\nWahlkreisen mit weniger Sitzen ist die Erfolgswertgleichheit demgegenüber grundsätzlich \n\nnicht ausreichend sichergestellt. In Wahlkreisen mit einer geringeren Zahl zu vergebender \n\nSitze als neun kann der STV die Erfolgswertgleichheit somit nicht gewährleisten.119 Verkürzend \n\nist daher die Behauptung, «Kantone, die keinen Proporz wollen, können STV oder ein Alterna-\n\ntivsystem mit vergleichbarer Wirkung einführen»120. Eine Anzahl von neun Sitzen und mehr \n\nentspricht zudem nicht dem für den STV typischen Wahlkreiszuschnitt. \n\nAuf der anderen Seite trüge der STV im Vergleich zum Majorz zu einer erheblichen Erhöhung \n\nder Erfolgswertgleichheit bei. Der Anteil nicht verwerteter Stimmen ist beim STV aufgrund der \n\nMöglichkeit der Äusserung nachgeordneter Präferenzen wesentlich geringer als beim reinen \n\nMajorz. In kleinräumigen Verhältnissen, wo sich Kandidierende und Wählende kennen, lässt \n\nsich die aufgrund der geringen Sitzzahl bewirkte Einschränkung der Erfolgswertgleichheit be-\n\nzüglich des STV daher umso eher rechtfertigen, als dies bezüglich der Mehrheitswahl der Fall \n\nist. Es ist daher davon auszugehen, dass unter diesen Bedingungen jedenfalls Wahlkreise mit \n\nbis zu vier Sitzen mit den auf die Erfolgswertgleichheit bezogenen Vorgaben zu vereinbaren \n\nsind. Aufgrund der im Vergleich zum Majorz viel stärkeren proportionalen Wirkung des STV \n\ndürften sich darüber hinaus auch Wahlkreise mit fünf bis acht zu vergebenden Sitzen mit gu-\n\nten Gründen rechtfertigen lassen. \n\nDie aus der Erfolgswertgleichheit fliessenden Anforderungen an den STV dürften in einer Zu-\n\nsammenschau der Voraussetzungen für ein echtes Verhältniswahlsystem und ein reines \n\nMehrheitswahlsystem konvergieren. Insbesondere die in Anbetracht der jüngsten Rechtspre-\n\nchung des Bundesgerichts problematischen Wahlkreisgrössen mit Sitzzahlen zwischen sechs \n\nund acht dürften sich aufgrund der Eigenheiten des STV plausibel rechtfertigen lassen. Ent-\n\nscheidend für diese Bewertung ist der Umstand, dass es sich beim STV um ein kandidaten-\n\nzentriertes Wahlverfahren handelt, das jedenfalls bei entsprechender Ausgestaltung gerade \n\nauf die individuelle Bekanntheit der Kandidierenden bei den Wählenden ausgerichtet ist. Die \n\nRolle der Parteien kann zwar je nach politischem Kontext sehr bedeutsam sein, anders als bei \n\nbestimmten Formen des Verhältniswahlverfahrens ist dies aber keineswegs zwingend. In ei-\n\nner Gesamtschau dürfte sich der STV somit als grundsätzlich mit der Erfolgswertgleichheit ver-\n\neinbar erweisen. Letztlich kommt es aber auf die Ausgestaltung im Einzelnen und die konkre-\n\nten Rahmenbedingungen an. \n\nIn diesem Sinne hielt der Bundesrat in Beantwortung einer Anfrage von Nationalrat David Zu-\n\nberbühler (SVP, AR) fest: «Der Bundesrat schliesst nicht aus, dass das Präferenzwahlsystem \n\nder Erfolgswertgleichheit dienen kann. Eine Beurteilung des Wahlsystems und der Bundes-\n\nrechtskonformität kann aber letztlich ausschliesslich über ein konkret ausgestaltetes Wahlsys-\n\ntem und die tatsächlichen Umstände im betroffenen Kanton oder der Gemeinde \n\n \n119 Unzutreffend sind daher folgende Aussagen in Parteiunabhängige Appenzell Ausserrhoden, Wahlrecht in Ap-\npenzell Ausserrhoden, 30. April 2021, S. 3: «Diese Systeme sind damit erfolgswertgleich, das heisst, keine der \nabgegebenen Stimmen ist bedeutungslos»; S. 4: «Bei STV/IRV verfallen also keine Stimmen»; sowie die Tabelle \nauf S. 9. \n120 Parteiunabhängige Appenzell Ausserrhoden, Wahlrecht in Appenzell Ausserrhoden, 30. April 2021, S. 4. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n30 \n \n\nvorgenommen werden. Dies unter anderem deshalb, weil die Zahl der Mandate und die Ein-\n\nteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise die Effekte eines Wahlsystems erheblich beeinflus-\n\nsen».121 \n\n \n\nIII. Anwendung des STV in Appenzell Ausserrhoden \n\nDie Sicherstellung der Erfolgswertgleichheit bei Anwendung des STV beziehungsweise die \n\nRechtfertigung von Einschränkungen des Erfolgswerts der abgegebenen Stimmen hängt von \n\nder Beurteilung im Einzelfall ab. Die Vereinbarkeit mit Art. 34 Abs. 2 BV könnte daher verläss-\n\nlich nur anhand der spezifischen Ausgestaltung durch KV und Gesetz in Appenzell Ausserrho-\n\nden beurteilt werden. Um gewisse Argumente für die Zulässigkeit der Einführung des STV in \n\nAppenzell Ausserrhoden zu gewinnen, wird im Folgenden die gegenwärtige Einteilung der \n\nWahlkreise in Gestalt der gegenwärtigen 20 Gemeinden einschliesslich des geltenden Sitzzu-\n\nteilungsverfahrens zugrunde gelegt. \n\nIn den sechs (ab 2023 fünf) Wahlkreisen mit einem Sitz kann nur das IRV Anwendung finden, \n\nder STV scheidet systembedingt aus. Es würde sich nach wie vor um eine Majorzwahl handeln, \n\ndas IRV würde lediglich zur hypothetischen Durchführung eines allfälligen zweiten Wahlgangs \n\nbereits im Zusammenhang mit dem ersten Wahlgang führen. Es käme zwar hinsichtlich der \n\nErfolgswertgleichheit nicht zu einer Verbesserung. Wenn aber gegenwärtig das Mehrheits-\n\nwahlsystem zulässig ist, wäre dies auch bei Anwendung des IRV der Fall. In Herisau auf der \n\nanderen Seite wäre die Einführung des STV mit Blick auf die Erfolgswertgleichheit unproble-\n\nmatisch, da das natürliche Quorum bei 19 zu vergebenden Sitzen bei fünf Prozent läge und \n\ndamit weit unter der vom Bundesgericht statuierten Obergrenze von zehn Prozent. Zu beden-\n\nken ist allerdings die dadurch entstehende Komplexität im Wahlverfahren. \n\nEiner näheren Betrachtung bedürfen die Wahlkreise mit derzeit zwei, drei, vier, fünf und sie-\n\nben Sitzen. Hier würde der STV unter Zugrundelegung der Erstpräferenzen zu einer stärkeren \n\nEinschränkung der Erfolgswertgleichheit führen, als dies nach der Rechtsprechung des Bun-\n\ndesgerichts bezogen auf ein Verhältniswahlsystem erlaubt wäre. Es entstünden nämlich na-\n\ntürliche Quoren von mehr als zehn Prozent der Stimmen. \n\nDies soll unter Zugrundelegung einiger weniger Ergebnisse der Kantonsratswahlen 2019 mit-\n\nhilfe hypothetischer Annahmen illustriert werden. In Trogen mit zwei Sitzen lag das natürliche \n\nQuorum bei 33,3 Prozent, die Droop-Quote mit 533 Wahlzetteln folglich bei 178 Stimmen, das \n\nabsolute Mehr lag in der in Wirklichkeit durchgeführten Mehrheitswahl bei 243 Stimmen. In \n\nder Gemeinde Gais wurden bei vier zu vergebenden Sitzen 888 Stimmzettel abgegeben. Bei \n\nvier zu vergebenden Sitzen wären im Rahmen eines wahlkreisbezogenen Verhältniswahlver-\n\nfahrens hypothetisch 20 Prozent der Stimmen erforderlich gewesen, um sicher einen Sitz zu \n\nerringen. Die Droop-Quote, die im STV zur Erringung eines Sitzes erforderlich gewesen wäre, \n\nhätte somit 178 Stimmen betragen. Das absolute Mehr im Rahmen der tatsächlich durchge-\n\nführten Mehrheitswahl betrug hingegen 419 Stimmen. In Speicher mit fünf Sitzen hätte das \n\nnatürliche Quorum 16,6 Prozent, die Droop-Quote bei 1'035 Wahlzetteln 173 Stimmen betra-\n\ngen. Das absolute Mehr im Majorz lag tatsächlich bei 470 Stimmen. In Teufen beliefe sich das \n\n \n121 21.1030 – Souveränität bei Wahlfragen. Beurteilung des Präferenzwahlverfahrens durch den Bund. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n31 \n \n\nnatürliche Quorum bei sieben Sitzen auf 12,5 Prozent. Die Droop-Quote hätte bei 1'298 gülti-\n\ngen Wahlzetteln 163 Stimmen ergeben. Das tatsächliche absolute Mehr im Rahmen der Mehr-\n\nheitswahl lag indes bei 650 Stimmen.  \n\n \n\nTabellarische Übersicht zu den hypothetischen Berechnungen in vier Wahlkreisen 2019 \n\nGemeinde Sitze Relevante \nWahlzettel \n\nDroop-Quote Absolutes Mehr im \nMajorz \n\nTrogen 2 533 33,3 % \n(178 Stimmen) \n\n45,6 % \n(243 Stimmen) \n\nGais 4 888 20 % \n(178 Stimmen) \n\n47,2 % \n(419 Stimmen) \n\nSpeicher 5 1035 16,6 % \n(173 Stimmen) \n\n45,4 % \n(470 Stimmen) \n\nTeufen 7 1298 12,5 % \n(163 Stimmen) \n\n50,1 % \n(650 Stimmen) \n\n \n\nIn solchen Wahlkreisen von zwei bis sieben Sitzen käme es mit der Einführung des STV hin-\n\nsichtlich der Erfolgswertgleichheit stets zu einer Verbesserung im Vergleich zum gegenwärtig \n\nangewendeten Mehrheitswahlverfahren. Dabei ist die Diskrepanz umso grösser, je höher die \n\nin einem Wahlkreis zu vergebende Zahl von Sitzen ist. Während die Verbesserung in Trogen \n\nnicht sehr bedeutsam wäre, würde die Erfolgswertgleichheit in Teufen um den Faktor vier er-\n\nhöht. Es ist daher in Appenzell Ausserrhoden generell von der Vereinbarkeit des STV mit den \n\nVorgaben des Bundesrechts auszugehen. Der STV schneidet zwar schlechter ab als ein verfas-\n\nsungskonformes Proporzwahlsystem, gewährleistet die Erfolgswertgleichheit aber besser als \n\nder Majorz. Wenn das Bundesgericht demnach den Majorz in Appenzell Ausserrhoden unter \n\ndem Gesichtspunkt der Erfolgswertgleichheit toleriert, müsste es den STV folgerichtig erst \n\nrecht akzeptieren. \n\nGerade in den mit Blick auf die Einhaltung der Erfolgswertgleichheit diskussionswürdigen \n\nWahlkreisen ist die genaue Ausgestaltung des STV von grosser Bedeutung, da die Auswertung \n\nder Präferenzstimmen erhebliche Auswirkungen auf die Sitzverteilung hat. Die exakte, com-\n\nputergestützte Auswertung anstelle einer Zufallsauswahl würde dabei die Vereinbarkeit mit \n\nder Erfolgswertgleichheit befördern. Dadurch könnten die für bereits gewählte oder für elimi-\n\nnierte Kandidierende abgegebenen Stimmen präzis verwertet werden, sodass die Präferenzen \n\nder Wählenden wenigstens anteilig in die Sitzverteilung im Parlament einflössen. \n\nAusgehend von den gegenwärtigen sozialen und politischen Verhältnissen in Appenzell Aus-\n\nserroden und unter Beibehaltung des geltenden Wahlkreiszuschnitts auf der Grundlage der \n\n20 Gemeinden sind in Appenzell Ausserrhoden somit die Voraussetzungen für die Einführung \n\nvon Präferenzwahlsystemen gegeben. In Wahlkreisen mit einem Sitz liesse sich mithilfe des \n\nIRV die Durchführung zweiter Wahlgänge vermeiden, ohne dass es im Übrigen im Vergleich \n\nzum heutigen Mehrheitswahlsystem zu bedeutsamen Änderungen käme. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n32 \n \n\nIn den Wahlkreisen mit zwei bis derzeit sieben Sitzen (theoretisch in Wahlkreisen bis zu acht \n\nSitzen, wie sie gegenwärtig indes nicht existieren) könnte der STV zu einer Erhöhung des Er-\n\nfolgswertes der abgegebenen Stimmen beitragen, sodass die Erfolgswertgleichheit besser ge-\n\nwährleistet wäre, als dies heute der Fall ist. Im Wahlkreis Herisau mit 19 (2023 18) zu verge-\n\nbenden Sitzen wäre die Einführung des STV aufgrund der analogen Auswirkungen auf die Er-\n\nfolgswertgleichheit wie beim heutigen Verhältniswahlsystem grundsätzlich ebenfalls zulässig. \n\nEin demokratischer Mehrwert wäre hierdurch mangels Erhöhung der Erfolgswertgleichheit al-\n\nlerdings kaum zu erzielen. Auf der Kehrseite würden die Komplexität der Stimmabgabe und \n\nvor allem auch der Auszählung der Stimmen erhöht. Ausserdem verfügen die Wählenden in \n\nder Gemeinde Herisau bereits heute mit dem Ausfüllen einer leeren Liste sowie dem Streichen \n\nund Ändern auf gedruckten Wahllisten (vgl. Art. 13 Proporzwahlreglment) über zahlreiche \n\nMöglichkeiten, um ihre Präferenzen bezogen auf einzelne kandidierende Personen zu äussern. \n\n \n\nG. Anforderungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit an die Durchführung der Wahl \n\nI. Zuverlässiger und unverfälschter Ausdruck des Volkswillens \n\nDie Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte \n\nStimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungs-\n\nfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis aner-\n\nkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht \n\nzum Ausdruck bringt.122 Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Ent-\n\nscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung \n\ntreffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Dies bedeutet, dass \n\nder Wahlvorgang so zu organisieren ist, dass die Wählenden ihre politischen Präferenzen klar \n\nzum Ausdruck bringen können. Die Anforderungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit wir-\n\nken sich somit zunächst unmittelbar beim Wahlvorgang aus (dazu im Einzelnen II.). Mittelbar \n\nergeben sich Schutzpflichten für die Information der Wahlberechtigten im Vorfeld (dazu III.). \n\nDer sachliche Schutzbereich der Wahl- und Abstimmungsfreiheit umfasst zudem insbesondere \n\ndie korrekte Stimmenverwertung, Auszählung und Ermittlung des Wahl- und Abstimmungser-\n\ngebnisses.123 Wahl- und Abstimmungsergebnisse müssen somit sorgfältig und ordnungsge-\n\nmäss ermittelt werden.124 Ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl- oder Abstimmungs-\n\nergebnisse müssen tatsächlich anerkannt werden.125 Vor allem müssen die zur Ermittlung der \n\nAbstimmungsergebnisse erforderlichen (mathematischen) Operationen richtig vollzogen wer-\n\nden.126 Ein wichtiger Gesichtspunkt bei der korrekten Ermittlung von Wahl- und Abstimmungs-\n\nergebnissen ist, dass im Rahmen der Auszählung die Herkunft der jeweiligen Stimmkuverts \n\n \n122 Dazu und zum Folgenden BGE 143 I 92 E. 3.3 S. 95. \n123 BGE 98 Ia 73 E. 4. S. 85; BGE 141 I 221 E. 3.2 S. 225. \n124 Siehe auch BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447. \n125 BGE 141 II 297 E. 5.2 S. 299. \n126 HANGARTNER/KLEY, Rz. 2551. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n33 \n \n\nzurückverfolgt werden kann.127 Der einzelne Stimmberechtigte besitzt dementsprechend ein \n\njustiziables Recht auf ordnungsgemässe und sorgfältige Auszählung der Stimmen.128 \n\n \n\nII. Wahlvorgang \n\n1. Systembedingte Komplexität \n\nDie Einführung des STV würde in Bezug auf den Wahlvorgang vor allem eine Herausforderung \n\nfür die Ausgestaltung der Wahlzettel darstellen. Dies ergibt sich zunächst aus der systembe-\n\ndingten Komplexität des STV. Vor diesem Hintergrund ermittelte eine Expert*innenkommis-\n\nsion Massgaben für die Ausgestaltung der Wahlzettel mit Blick auf die Einführung des STV bei \n\nden Gemeindewahlen in Wales, wo gegenwärtig nach dem Majorz gewählt wird.129 Zu achten \n\nist vor allem auf die Konzeption der Wahlzettel. Wichtige Gesichtspunkte sind die Reihung der \n\nKandidierenden, beispielsweise nach alphabetischen oder zufälligen Kriterien, sowie die Ver-\n\nwendung von Portraitbildern der Kandidierenden. Den politischen Parteien wird dabei eine \n\nbesondere Verantwortung zuteil. \n\nDer Wechsel von einem Majorzwahlsystem zum STV stellt im Vergleich mit anderen Wahlsys-\n\ntemen keine wesentlich höheren Anforderungen an die kognitiven Fähigkeiten der Wählen-\n\nden.130 Ungeachtet der mit einem Systemwechsel verbundenen Herausforderungen bezüglich \n\nder systembedingten Komplexität des STV ist somit nicht davon auszugehen, dass die Wahl- \n\nund Abstimmungsfreiheit dessen Einführung entgegenstünde. Jedes Wahlverfahren ist für die \n\nWählenden anspruchsvoll. Dies dürfte bereits heute ein Grund für die notorisch tiefe Wahlbe-\n\nteiligung in vielen Kantonen, auch in Appenzell Ausserrhoden, sein. Ob der STV zu einer wei-\n\nteren Abnahme führen würde, liesse sich erst im Nachhinein mithilfe politikwissenschaftlicher \n\nErhebungen ermitteln. Gegenwärtig bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der STV gleich-\n\nsam einen «chilling effect» auf die Wahrnehmung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch \n\ndie Wählenden ausüben würde. \n\n \n\n2. Modalitäten der Stimmabgabe \n\nBei der Diskussion um die Einführung des STV ist zu bedenken, dass dessen praktische Durch-\n\nführung unter den Bedingungen einer physischen Stimmabgabe durch die Wählenden in ei-\n\nnem amtlichen Wahllokal erfolgt. Die Wahlzettel werden erst im Wahllokal ausgehändigt, sie \n\nmüssen dort ausgefüllt und anschliessend ebenfalls vor Ort in eine überwachte Wahlurne ge-\n\nworfen werden. Briefliche Stimmabgaben sind höchstens ausnahmsweise zulässig. Dies ent-\n\nspricht den Gegebenheiten in den meisten demokratischen Staaten. Betreffend Irland enthält \n\nArt. 28 Electoral Act Vorgaben für die Ausgestaltung der polling districts und polling places. \n\nArt. 38 § 1 Electoral Act bringt den Grundsatz der persönlichen Wahl an der Urne folgender-\n\nmassen zum Ausdruck: «a person who is entitled to vote at a Dáil election shall be entitled to \n\n \n127 BGE 141 I 221 E. 3.6.2 S. 231 f. \n128 BGE 98 Ia 73 E. 4 S. 85. \n129 DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 11 ff. \n130 DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 18. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n34 \n \n\nvote in person only and at the polling station allotted to him» (Hervorhebungen durch Verfas-\n\nser). Die Briefwahl bleibt im Wesentlichen Angehörigen der Polizei und des Militärs vorbehal-\n\nten (siehe Art. 14, Art. 64 Electoral Act). \n\nIm Unterschied dazu werden die Wahlunterlagen in der Schweiz den Wahlberechtigten brief-\n\nlich an ihrem Wohnort zugestellt, wo sie den Wahlzettel ausfüllen und wiederum postalisch \n\nan die Wahlbehörde zurücksenden können.131 Daher ist es schwierig, bezüglich der Modalitä-\n\nten der Stimmabgabe Regelungsvorbilder in Rechtsordnungen zu suchen, in denen Wahlen \n\nunter völlig anderen Voraussetzungen stattfinden. Appenzell Ausserrhoden müsste insoweit \n\nechte Pionierarbeit leisten und die Durchführung der ersten Wahl genau evaluieren. In Be-\n\ntracht käme auch der Beizug von Wahlbeobachter*innen aus Ländern, in denen der STV an-\n\ngewendet wird. Eine Zusammenarbeit mit irischen Wahlbehörden könnte bereits im Vorfeld \n\nsehr hilfreich sein. \n\nEs erscheint jedoch nicht zwingend, die bisherigen Rahmenbedingungen beispielsweise an das \n\nVorbild Irland anzupassen. Es ist nicht ersichtlich, warum sich bei der brieflichen oder der \n\nelektronischen Stimmabgabe spezifische Probleme aus der Einführung des STV, etwa beim \n\nSchutz des Wahlgeheimnisses, ergeben sollten. Das Ausfüllen der Wahlzettel zu Hause könnte \n\nim Gegenteil den aus der Komplexität des STV erwachsenden Schwierigkeiten entgegenwir-\n\nken, indem die Wählenden die Kandidierenden in Ruhe und unter Zuhilfenahme von Wahlan-\n\nleitungen in eine Präferenzordnung bringen könnten. Insgesamt lässt sich angesichts dieser \n\ngegenläufigen Effekte kein Zusammenhang zwischen dem Wahlsystem des STV und einer be-\n\nstimmten Modalität der Stimmabgabe feststellen. \n\n \n\n3. Besonderheiten in Appenzell Ausserrhoden \n\nDie Schwierigkeiten werden mit Blick auf Appenzell Ausserrhoden spezifisch dadurch ver-\n\nschärft, dass es sich für die Wählenden zum einen um ein neuartiges Wahlverfahren handeln \n\nwürde und zum anderen die meisten Wählenden aufgrund der sonstigen Wahlen möglicher-\n\nweise bislang nicht mit komplexen Wahlzetteln vertraut sind. So ist im Kanton Appenzell Aus-\n\nserrhoden bei den Nationalrats- und bei den Ständeratswahlen jeweils nur ein Mitglied im \n\nMajorz zu wählen. In den meisten Wahlkreisen sind bei den Kantonsratswahlen lediglich bis \n\nzu sieben Sitze im Majorz zu vergeben. Bei den Regierungsratswahlen sind fünf Mitglieder im \n\nMajorz zu wählen. Es können also im Höchstfall sieben Stimmen für jeweils eine kandidierende \n\nPerson abgegeben werden. In den meisten Gemeinden bietet die Wahl des Regierungsrats mit \n\nbis zu fünf einmalig zu vergebenden Stimmen die umfangreichsten Gestaltungsmöglichkeiten. \n\nLediglich in Herisau sind die Wählenden bereits bislang mit einer gewissen Komplexität der \n\nWahlordnung vertraut. So sind dort eine erhebliche Zahl von regelmässig knapp 20 Sitzen im \n\nKantonsrat und 31 Sitzen im Einwohnerrat zu vergeben. Dabei können die Wählenden auf vor-\n\ngedruckten Wahllisten Streichungen, Änderungen oder Ergänzungen vornehmen.132 \n\n \n131 Näher dazu GLASER/ZUBLER, S. 147, 155 f. \n132 Art. 13 Proporzwahlreglement. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n35 \n \n\nAusserdem müssen die Wählenden bei ihrer Entscheidung die Wirkungen von Listenverbin-\n\ndungen und Unterlistenverbindungen133 in Rechnung stellen. \n\nDie Wahl- und Abstimmungsfreiheit steht dem Wechsel von einem weniger komplexen zu ei-\n\nnem komplexeren Wahlvorgang somit auch bezogen auf die Verhältnisse in Appenzell Ausser-\n\nrhoden nicht grundsätzlich entgegen. Gerade bei der erstmaligen Durchführung erwachsen \n\nden Behörden hieraus jedoch besondere Informationspflichten. Hierbei ist die besondere Aus-\n\ngangslage in Appenzell Ausserrhoden zu berücksichtigen, die sich von anderen Kantonen un-\n\nterscheidet, in denen beispielsweise eine grosse Zahl von Sitzen bei den Nationalratswahlen \n\nzu vergeben ist, wie Zürich und Bern, oder das Kantonsparlament in einem Einheitswahlkreis \n\nmit einer hohen Zahl von Kandidierenden gewählt wird, wie dies im Tessin und in Neuenburg \n\nder Fall ist. Letztlich liegt es aber in der Verantwortung der einzelnen Wahlberechtigten, sich \n\nausreichend zu informieren.  \n\n \n\nIII. Informationen im Vorfeld \n\nBehördliche Interventionen im Wahlkampf sind grundsätzlich ausgeschlossen.134 Die Behör-\n\nden haben bei Wahlen keine öffentlichen Interessen wahrzunehmen, es kommt ihnen keine \n\nBeratungsfunktion zu. Der Staat soll sich im Wahlkampf weder direkt noch indirekt in den \n\nDienst parteiischer Interessen stellen; die Behörden haben sich parteipolitisch neutral zu ver-\n\nhalten und dürfen sich nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren. In einem \n\ngewissen Umfang zulässig ist hingegen im Hinblick auf bevorstehende Wahlen ein indirektes \n\nbehördliches Eingreifen in Form von Unterstützungen und Hilfeleistungen. Solche Massnah-\n\nmen müssen mit Bezug auf die Willensbildung und -betätigung der Wählerinnen und Wähler \n\nprinzipiell neutral sein und dürfen grundsätzlich nicht einzelne Kandidierende oder Parteien \n\nund Gruppierungen bevorzugen oder benachteiligen. \n\nIn Wales wurden bezüglich «Voter and stakeholder understanding» folgende Empfehlungen \n\nabgegeben:135  \n\n«1. Significant effort should go into educating candidates and parties, usually by the Electoral \n\nCommission. \n\n2. Returning Officers in deprived areas should be provided with more resources to address \n\nmisunderstanding in those areas. \n\n3. Voter educational material should focus on how to fill in ballots and avoid discussion of \n\ntransfers.» \n\nUm der Schutzpflicht zugunsten der Wahl- und Abstimmungsfreiheit gerecht zu werden, die \n\nbei der Einführung des STV im Unterschied zu bereits bekannten Wahlsystemen136 \n\n \n133 Vgl. Art. 8 Proporzwahlreglement. \n134 Siehe dazu und zum Folgenden BGer., Urteil vom 29. Oktober 2015, 1C_522/2015, 1C_527/2015, \n1C_535/2015, E. 4.3.2.; ausserdem BGE 124 I 55 E. 2. a) S. 57 f. \n135 DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 47. \n136 Siehe zum Nichtbestehen einer Informationspflicht in Form einer Wahlanleitung bei der Wahl eines Verfas-\nsungsrates im Hinblick auf die Totalrevision der Kantonsverfassung, BGer., Urteil vom 31. August 2000, \n1P.298/2000, E. 4. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n36 \n \n\nangenommen werden kann, würde sich in Übertragung auf die schweizerischen Verhältnisse \n\nbei Einführung des STV die Bereitstellung einer Wahlanleitung empfehlen. Im Kanton Grau-\n\nbünden wurde im Hinblick auf die Einführung des Doppelproporzes anstelle des Majorzes eine \n\nRechtsgrundlage für die Herausgabe einer Wahlanleitung geschaffen. Die Standeskanzlei er-\n\nstellt vor jeder Wahl eine kurze Wahlanleitung, die den Stimmberechtigten zusammen mit den \n\nWahlzetteln von den Gemeinden abgegeben wird.137 Auch auf Bundesebene ist die Heraus-\n\ngabe einer Wahlanleitung durch die Bundeskanzlei vorgesehen (Art. 34 BPR)138. Diese wird \n\nbereits heute auch in Appenzell Ausserrhoden abgegeben (Art. 26 Gesetz über die politischen \n\nRechte).  \n\n \n\nIV. Auszählung der Wahlzettel \n\nDie grösste Herausforderung für die Wahrung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit bildet bei \n\nder Einführung des STV die korrekte Auszählung der Wahlzettel. Unterscheidet diese sich in \n\neiner ersten Runde, je nach Anzahl der zu vergebenden Sitzen, kaum von einer Wahl im Pro-\n\nporz oder Majorz, erfordern allfällige nachfolgende Auszählungsrunden eine deutlich erhöhte \n\nSorgfalt. Die Wahlzettel können nach der Erfassung der ersten Priorität nicht beiseitegelegt \n\nwerden, sondern müssen in weiteren Auszählungsrunden wiederholt ausgewertet werden. In \n\nIrland erfolgt dies klassisch durch zufällig ausgewählte Stapel von Wahlzetteln. Ob dies den \n\nVorgaben der Wahl- und Abstimmungsfreiheit genügen würde, ist fraglich. Eine manuelle Aus-\n\nwertung aller Wahlzettel erfordert hingegen einen grossen Personaleinsatz und dauert unter \n\nUmständen mehrere Tage. \n\nAllerdings ist zu berücksichtigen, dass es sich in Appenzell Ausserrhoden um vergleichsweise \n\nviel geringere Zahlen von Wahlzetteln handeln würde, als dies in Wahlkreisen in Irland der Fall \n\nist. Selbst im einwohnerstarken Wahlkreis Teufen handelt es sich regelmässig nur um knapp \n\n1'500 Wahlzettel. Bei gut 4'500 Wahlberechtigten könnte sich die Anzahl bei steigender Wahl-\n\nbeteiligung zwar deutlich erhöhen, die Menge der Stimmzettel bliebe dennoch überschaubar. \n\nEs ist daher davon auszugehen, dass zwar erheblich mehr Personal für die Auszählung der \n\nStimmen eingesetzt werden müsste und dass die Ermittlung der definitiven Wahlergebnisse \n\nlänger dauern würde. Angesichts der tiefen Zahl von Wahlzetteln lässt sich aber in Appenzell \n\nAusserrhoden das exakte Wahlergebnis durch Auszählung per Hand ermitteln. \n\nMit Blick auf die Einführung der Kommunalwahlen in Wales wird im Interesse der vollständi-\n\ngen Auswertung der Präferenzen die elektronische Auszählung der Stimmen (E-Counting) vor-\n\ngeschlagen.139 Diese liesse sich zwar mit der elektronischen Stimmabgabe (E-Voting) verbin-\n\nden, letztere ist aber keine zwingende Voraussetzung für das E-Counting. Das E-Counting ist \n\nbereits heute im Bundesrecht und in den Rechtsgrundlagen verschiedener Kantone veran-\n\nkert.140 So erlaubt Art. 84 BPR den Einsatz technischer Hilfsmittel für die Ermittlung von Wahl- \n\nund Abstimmungsergebnissen auf Bundesebene. Hierunter fällt beispielsweise die \n\n \n137 Art. 18 Abs. 2 Gesetz über die Wahl des Grossen Rates (Grossratswahlgesetz; GRWG) – BR 150.400. \n138 Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) – SR 161.1. \n139 DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 47. \n140 Siehe dazu im Einzelnen GLASER/FUHRER, S. 5 ff. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n37 \n \n\nelektronische Erfassung und Auswertung der in Papierform abgegebenen Wahlzettel mithilfe \n\nvon Scannern. \n\nIn Appenzell Ausserrhoden enthält Art. 12 Abs. 1 Gesetz über die politischen Rechte eine \n\nGrundlage für den Einsatz elektronischer Hilfsmittel. Die Gemeinden sind danach ermächtigt, \n\nBestimmungen über den Einsatz der elektronischen Datenverarbeitung bei der Ermittlung der \n\nWahl- und Abstimmungsergebnisse zu erlassen. Gemäss Art. 15 Abs. 2 Proporzwahlreglement \n\nHerisaus ist das dortige Wahlbüro ermächtigt, für die Ermittlung des Wahlergebnisses die \n\nelektronische Datenverarbeitung einzusetzen und zu diesem Zwecke fachkundiges Personal \n\nder Gemeindeverwaltung beizuziehen. Bei einer Einführung des STV wäre zu empfehlen, dass \n\nder Einsatz technischer Hilfsmittel bei der Auswertung der Präferenzen auf den Wahlzetteln \n\nmit einer hinreichend bestimmten Vorschrift auf der Stufe des kantonalen Gesetzes geregelt \n\nwürde. Insgesamt liessen sich mittels der elektronischen Erfassung und Auswertung der Wahl-\n\nzettel die Anforderungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit erfüllen. \n\n \n\nH. Rechtspolitische Optionen für die Ausgestaltung eines Präferenzwahlsystems \n\nI. Wechselbezüglichkeit zur Ausgestaltung der Wahlkreise \n\n1. Grundentscheidung: Wahlsystem oder Wahlkreise? \n\nDreh- und Angelpunkt für die Verfassungskonformität und die politische Effektivität eines be-\n\nstimmten Wahlsystems ist sowohl nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Ge-\n\nwährleistungspraxis der Bundesversammlung als auch entsprechend den aktuellen Erkennt-\n\nnissen in der politikwissenschaftlichen Literatur die Ausgestaltung der Wahlkreise. Die politi-\n\nschen Entscheidungsträger*innen in Appenzell Ausserrhoden sollten daher in einem ersten \n\nSchritt die politische Priorität definieren. Steht ein bestimmtes Wahlsystem im Vordergrund, \n\nsind die Wahlkreise danach auszurichten. Ist hingegen der Zuschnitt der Wahlkreise von vor-\n\nrangiger Bedeutung, muss ein hierauf abgestimmtes Wahlsystem entworfen beziehungsweise \n\nübernommen werden. \n\nDabei kann folgende Ausgangsüberlegung zugrunde gelegt werden. Je weniger Sitze pro Wahl-\n\nkreis zu vergeben sind, umso eher läuft die Entscheidung auf eine Auswahl zwischen Majorz \n\neinerseits und wahlkreisübergreifendem Doppelproporz anderseits hinaus. Je mehr Sitze pro \n\nWahlkreis zu vergeben sind, umso eher kommt ein isolierter Proporz nach den Verfahren Ha-\n\ngenbach Bischoff oder Sainte-Laguë in Frage. Die grössten Herausforderungen ergeben sich, \n\nwenn das Wahlgebiet in Wahlkreise mit einer untereinander stark variierenden Zahl zu verge-\n\nbender Sitze aufgeteilt ist, also auf der einen Seite mehrere Wahlkreise mit einem oder weni-\n\ngen Sitzen und auf der anderen Seite Wahlkreise mit mehr als neun zu vergebenden Sitzen \n\nbestehen. Auch an die Existenz von Wahlkreisen mit fünf bis acht Sitzen bestehen hohe ver-\n\nfassungsrechtliche Anforderungen, da sie für den Majorz zu viele und für den Proporz zu we-\n\nnige Sitze umfassen. \n\n \n\n \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n38 \n \n\n2. Verfassungsrechtlicher Rahmen \n\na) Geltende Verfassung \n\nDie zuletzt beschriebene Konstellation trifft bis zu einem gewissen Grad auf die Verfassungs-\n\nrechtslage in Appenzell Ausserrhoden zu. Art. 71 KV sieht eine Verteilung der Sitze anhand der \n\nEinwohnerzahlen auf die Gemeinden als Wahlkreise vor. In Verbindung mit Art. 2 KV, der den \n\nBestand von gegenwärtig 20 Gemeinden garantiert, ist ungeachtet der Veränderung der Ein-\n\nwohnerzahlen zu erwarten, dass die Sitzverteilung, wie sie sich für die Kantonsratswahlen \n\n2019 ergab, auf absehbare Zeit mit geringen Verschiebungen bestehen bleiben wird. So erge-\n\nben sich für die Wahlen 2023 nur geringfügige Verschiebungen, indem ein Sitz von Herisau an \n\nLutzenberg geht. Derzeit steht folglich die Wahlkreisfrage aus verfassungsrechtlichen Grün-\n\nden im Vordergrund. Das Wahlsystem muss sich dem aus der Fixierung der Wahlkreise erge-\n\nbenden, relativ engen verfassungsrechtlichen Rahmen anpassen. \n\nEin reines Mehrheitswahlverfahren wäre mit Blick auf den Wahlkreis Herisau ebenso unzuläs-\n\nsig wie ein isoliertes Verhältniswahlverfahren in den übrigen Wahlkreisen. In Betracht kom-\n\nmen nur das derzeit geltende gemischte Wahlverfahren oder Varianten von Majorz und Pro-\n\nporz, die zu einer Erhöhung der Erfolgswertgleichheit führen, wie dies beispielsweise beim \n\nSTV der Fall ist. Schliesslich wäre die vom Bundesgericht allgemein empfohlene Einführung \n\ndes Doppelproporzes eine verfassungsrechtlich unproblematische Option. \n\n \n\nb) Verfassungsentwurf \n\nDer Entwurf für eine neue KV sieht demgegenüber in Art. 86 Abs. 3 lediglich eine Mindestzahl \n\nvon drei Wahlkreisen vor, während die Einzelheiten an die Gesetzgebung delegiert werden. \n\nInsbesondere würden die Gemeinden nicht mehr zwingend als Wahlkreise fungieren. Unab-\n\nhängig davon würde der Bestand einzelner Gemeinden nicht mehr garantiert, sondern in \n\nArt. 3 Abs. 1 Satz 1 KV-Entwurf lediglich festgehalten, dass sich der Kanton in Gemeinden glie-\n\ndert. Der Entwurf für eine neue KV würde demnach nicht zur Beibehaltung des bisherigen \n\nWahlkreiszuschnitts zwingen, diesen aber auch nicht verbieten. Der gegenwärtige Wahlkreis-\n\nzuschnitt könnte grundsätzlich auf Gesetzesstufe verankert werden, der Gesetzgeber hätte \n\naber auch zahlreiche weitere Optionen.  \n\nDie im Entwurf vorgeschlagene Fassung von Art. 86 KV würde den Spielraum für die Bestim-\n\nmung des Wahlsystems deutlich erweitern. Die Wahlkreise könnten durch die Gesetzgebung \n\nan die Erfordernisse des jeweiligen Wahlsystems angepasst werden. Art. 86 Abs. 2 KV-Entwurf \n\nschreibt immerhin ein Verhältniswahlverfahren vor. Dies würde jedoch lediglich den Majorz \n\nausschliessen, der STV könnte ebenfalls hierunter gefasst werden. In Anbetracht der Mindest-\n\nzahl von lediglich drei Wahlkreisen ist im Übrigen davon auszugehen, dass eine isolierte Pro-\n\nporzwahl in den einzelnen Wahlkreisen aus verfassungsrechtlicher Sicht ebenso zulässig \n\nwäre.141 \n\n \n141 Vgl. Verfassungskommission, Totalrevision der Kantonsverfassung, Erläuternder Bericht zum Entwurf vom \n8. Dezember 2021, S. 38. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n39 \n \n\n \n\n3. Bisheriger Wahlkreiszuschnitt \n\nWird der bisherige Wahlkreiszuschnitt mit dem Gebiet der 20 bestehenden Gemeinden als \n\nAusgangsgrösse beibehalten, was auch auf der Grundlage des KV-Entwurfes möglich wäre, \n\nkönnte ein gemischtes Wahlsystem sowohl verfassungsrechtlich zulässig als auch rechtspoli-\n\ntisch adäquat sein. In Wahlkreisen mit einem Sitz, allenfalls auch mit zwei Sitzen, könnte un-\n\nverändert nach dem Majorz gewählt werden, allenfalls unter Vereinfachung mithilfe des IRV \n\nzur Vermeidung zweiter Wahlgänge. In Wahlkreisen mit zwei bis acht zu vergebenden Sitzen \n\nkönnte der STV zur Anwendung gelangen, während in Wahlkreisen mit mindestens neun Sit-\n\nzen eine klassische Verhältniswahl durchgeführt würde. Derzeit existiert kein Wahlkreis mit \n\nacht Sitzen, Teufen mit sieben Sitzen hat abgesehen von Herisau die höchste Sitzzahl, sodass \n\nder STV de facto in Wahlkreisen mit zwei bis sieben Sitzen angewendet würde. \n\nVerfassungsrechtlich zulässig wäre der STV auch in Wahlkreisen mit derart vielen Sitzen, wie \n\ndies derzeit in Herisau der Fall ist. Als optimale Wahlkreisgrösse für den STV wird jedoch die \n\nZahl von fünf zu vergebenden Sitzen angenommen.142 Ein im Hinblick auf die optionale Ein-\n\nführung des STV bei den walisischen Kommunalwahlen eingesetztes Expert*innengremium \n\nempfiehlt einen Wahlkreiszuschnitt von fünf bis sechs zu vergebenden Sitzen, mit Ausnahmen \n\nfür geringere Sitzzahlen in ländlichen Gebieten.143 \n\n \n\n4. Neuer Wahlkreiszuschnitt \n\nSollen die Gemeinden als Bezugsgrösse für die Wahlkreise aufgegeben werden oder neu zu-\n\nsammengesetzte Gemeinde als Wahlkreise fungieren, wären die oben ausgeführten Überle-\n\ngungen zu übertragen. Da nicht davon auszugehen ist, dass mehr Wahlkreise mit einer gerin-\n\ngeren Sitzzahl als heute entstünden, tritt ein reines Mehrheitswahlverfahren wohl zunehmend \n\nin den Hintergrund. Entstünden indes gleich viele oder zusätzliche Wahlkreise mit zwei bis \n\nacht Sitzen, wäre der STV als zulässiges und adäquates Wahlsystem verstärkt in Erwägung zu \n\nziehen. Als aus eine verfassungsrechtlicher Sicht zumindest gleichwertige Alternative wäre un-\n\nter diesen Voraussetzungen auch der Doppelproporz diskussionswürdig. Ergäben sich jedoch \n\nWahlkreise mit einer höheren Anzahl zu vergebender Sitze, drängt sich zunehmend ein iso-\n\nliertes Verhältniswahlverfahren auf. \n\nEin isoliertes Verhältniswahlverfahren wäre insbesondere zu diskutieren, wenn sich durchgän-\n\ngig Wahlkreise mit mehr als neun zu vergebenden Sitzen ergäben. Bei den in der Verfassungs-\n\nkommission erwogenen drei oder vier Wahlkreisen wäre dies wohl der Fall. Dies entspricht \n\nder von der Mehrheit der Verfassungskommission befürworteten Variante 4 «Proporzsystem \n\nmit grösseren Wahlkreisen».144 Vorgesehen wären danach entweder drei Wahlkreise in An-\n\nlehnung an die ehemaligen Bezirke Vorderland, Mittelland und Hinterland oder vier \n\n \n142 So auch in Bezug auf die schweizerischen Verhältnisse MARBACH, Jusletter 28. November 2016, Rz. 69. \n143 DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 46. \n144 Siehe dazu Verfassungskommission, Arbeitsgruppe 3, S. 8. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n40 \n \n\nWahlkreise mit diesen ehemaligen Bezirken zuzüglich Herisau, das aus dem Bezirk Hinterland \n\nausgegliedert würde. \n\n \n\n5. Abhängigkeit von der Struktur der Gemeindelandschaft \n\nDie Einführung des STV in den Wahlkreisen mit mehr als einem Sitz auf der Grundlage der \n\nheutigen 20 Gemeinden als Wahlkreise könnte sowohl unter der geltenden als auch unter \n\neiner künftigen totalrevidierten KV in eine Abhängigkeit von Reformen der Gemeindeland-\n\nschaft in Appenzell Ausserrhoden geraten. Dies würde das neu einzuführende Wahlsystem \n\neiner gewissen Instabilität aussetzen. Laufender Reformbedarf am Wahlsystem könnte durch \n\nden kontinuierlichen Zusammenschluss bestehender Gemeinden entstehen. Einmaliger grös-\n\nserer Anpassungsbedarf würde durch eine umfassendere Gemeindestrukturreform hervorge-\n\nrufen. \n\nAuslöser für Veränderungen in der Gemeindelandschaft könnten die Volksinitiative «Starke \n\nAusserrhoder Gemeinden» und die vom Regierungsrat ausgearbeiteten drei Varianten für ei-\n\nnen Gegenvorschlag zu dieser Initiative sein.145 Die Initiative verlangt eine Änderung der Kan-\n\ntonsverfassung, wonach die Gemeinden in der Verfassung nicht mehr aufgezählt werden, der \n\nKanton Zusammenschlüsse von Gemeinden fördert und unterstützt und das Gesetz das Nä-\n\nhere regelt sowie der bisherige Bestand und das bisherige Gebiet der Gemeinden weiterhin \n\ngelten bis zum Inkrafttreten eines entsprechenden Gesetzes. Die Gegenvorschläge würden in \n\nder Variante «Starke Reduktion» eine Zusammenlegung zu vier Gemeinden, in der Variante \n\n«Mittlere Reduktion» eine Bandbreite von vier bis 16 Gemeinden und in der Variante «Kleine \n\nReduktion» lediglich eine Aufhebung der verfassungsrechtlichen Garantie der bestehenden \n\n20 Gemeinden bei gleichzeitigem Zustimmungserfordernis jeder betroffenen Gemeinde be-\n\nwirken. Die Anfang 2022 zustande gekommene Volksinitiative «Selbstbestimmte Gemeinden» \n\nfordert ebenfalls, dass für den Zusammenschluss von Gemeinden die Zustimmung der Stimm-\n\nberechtigten jeder betroffenen Gemeinde erforderlich ist.146 Zu berücksichtigen sind zudem \n\ndie Vorschläge der Verfassungskommission im Entwurf für eine neue KV.147 \n\nJe nachdem, wie die politischen Entscheidungsträger*innen die Dynamik in der Ausserrhoder \n\nGemeindelandschaft einschätzen, könnte sich eine Entkoppelung von den bestehenden Ge-\n\nmeinden als Wahlkreise aufdrängen. So erscheint es derzeit völlig offen, ob es zu koordinier-\n\nten grösseren Zusammenschlüssen mehrerer Gemeinden kommt oder ob die gegenwärtige \n\nGemeindelandschaft durch ein Zustimmungserfordernis eher zementiert wird. In der Sitzung \n\ndes Kantonsrates vom 21. Februar 2022, in der über die Gemeindestrukturen diskutiert \n\nwurde, haben verschiedene Mitglieder einen Zusammenhang zum Wahlsystem und zu den \n\n \n145 Dazu und zum Folgenden im Einzelnen Regierungsrat, Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden»; Ge-\ngenvorschlag, Erläuternder Bericht zum Vernehmlassungsentwurf vom 11. August 2020; Regierungsrat, Volksini-\ntiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden»; 2. Lesung, 1. Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai \n2021. \n146 Siehe dazu 1000.43 Kantonale Volksinitiative «Selbstbestimmte Gemeinden», Bericht und Antrag des Regie-\nrungsrates vom 28. Juni 2022. \n147 Siehe Verfassungskommission, Arbeitsgruppe 1, Themenblatt 111 „Gliederung des Kantons“ (Art. 1-3 KV) vom \n25. April 2019. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n41 \n \n\nWahlkreisen hergestellt.148 Um einer Vermischung der politischen Diskussionen über das ge-\n\nwünschte Wahlsystem für den Kantonsrat einerseits und die Gemeindestrukturen im Kanton \n\nanderseits entgegenzuwirken, empfiehlt es sich unter Umständen, die Wahlkreisstruktur von \n\nder Gemeindestruktur zu trennen. \n\nDieser Vorgang würde die Entscheidung für die Ausgestaltung des Wahlsystems nicht zwin-\n\ngend präjudizieren. Ehemalige Gemeinden könnten nämlich selbst dann als Wahlkreise die-\n\nnen, wenn sie nicht mehr existieren. So erachtete das Bundesgericht die ehemals als öffent-\n\nlich-rechtliche Körperschaften organisierten Kreise im Kanton Graubünden ungeachtet ihrer \n\nvollständigen Abschaffung und der damit verbundenen Entledigung von sämtlichen öffentli-\n\nchen Aufgaben als Bezugsgrösse für die Wahlkreise als zulässig.149 Es ist somit davon auszuge-\n\nhen, dass die derzeitigen Gemeinden in Appenzell Ausserrhoden als Wahlkreise fungieren \n\ndürften, selbst wenn sie durch Zusammenschluss mit anderen Gemeinden zu einer grösseren \n\nEinheit verschmolzen und nicht mehr als öffentlich-rechtliche Körperschaft existieren würden. \n\n \n\nII. Empfehlungen zur Ausgestaltung der Wahlkreise unter Anwendung des STV \n\nDie Einführung des STV könnte aus rechtspolitischer Sicht unter zwei Gesichtspunkten ange-\n\ngangen werden. Geht es nur darum, die bisherige Wahlkreisstruktur zu konservieren, könnten \n\ndie heutigen 20 Gemeinden als Wahlkreise belassen und der STV in so vielen Gemeinden wie \n\nmöglich eingeführt werden. Dies beträfe die Gemeinden mit mehr als einem Sitz, allenfalls \n\nausser Herisau. Steht demgegenüber die Einführung des Wahlsystems des STV als solches im \n\nVordergrund, wäre zu dessen Optimierung eine Anpassung der Wahlkreisstruktur zu erwägen. \n\nDabei ist ausgehend von den in der politikwissenschaftlichen Literatur verarbeiteten Erkennt-\n\nnissen und der politischen Praxis der Länder, die den STV anwenden, eine optimale Wahlkreis-\n\ngrösse von drei bis fünf Sitzen zugrunde zu legen. \n\nDer Wahlkreis Herisau erweist sich aufgrund der grossen Sitzzahl als Herausforderung für den \n\nSTV, aber nicht als unüberwindbare Hürde. Notfalls müsste das klassische Verhältniswahlsys-\n\ntem dort im Rahmen eines gemischten Wahlsystems aufrecht erhalten werden. Da sich eine \n\nAufspaltung von Herisau in mehrere Wahlkreise kaum bewältigen liesse, betreffen die weite-\n\nren Überlegungen vor allem die übrigen 19 Wahlkreise. Dabei ist eine gewisse Dynamik in der \n\nfür die Sitzzuteilung massgeblichen Entwicklung der Einwohnerzahlen in Rechnung zu stellen. \n\nUm die gewachsenen Wahlkreisstrukturen weitgehend zu erhalten und politisch motivierten \n\nManipulationen der Wahlkreiskonfiguration vorzubeugen, wird von den bestehenden Ge-\n\nmeinden und deren geographischer Lage ausgegangen. Gemeinden mit derzeit drei Sitzen und \n\nmehr werden unverändert als Wahlkreise beibehalten. \n\nHieraus ergeben sich in einem ersten Schritt folgende Wahlkreise: Urnäsch 3 Sitze; Herisau 19 \n\n(ab 2023 18) Sitze; Teufen 7 Sitze; Gais 4 Sitze; Speicher 5 Sitze; Heiden 5 Sitze. In einem zwei-\n\nten Schritt sind geographisch zusammenhängende Gemeinden zu Wahlkreisen mit drei bis \n\nfünf Sitzen zusammenzufassen. Mögliche künftige Bevölkerungsentwicklungen könnten dabei \n\nbereits prognostisch berücksichtigt werden. Ebenso kommt eine gewisse Orientierung an den \n\n \n148 Vgl. Verhandlungen des Kantonsrates, Sitzung vom 21. Februar 2022, S. 299, 301, 304, 308, 317, 318.  \n149 BGE 145 I 259 E. 8.4 S. 279. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n42 \n \n\nehemaligen Bezirksgrenzen in Betracht. Daraus könnten folgende weitere Wahlkreise abgelei-\n\ntet werden: Schwellbrunn/Schönengrund/Waldstatt 5 Sitze; Hundwil/Stein 3 Sitze; Tro-\n\ngen/Bühler 4 Sitze; Rehetobel/Wald/Grub 4 Sitze; Wolfhalden/Reute 3 Sitze; Lutzenberg/Wal-\n\nzenhausen 3 (ab 2023 4) Sitze. Bei einer Kombination aus Sitzzahl und geographischer Lage \n\nkönnte bei Waldstatt je nach zu prognostizierender Bevölkerungsentwicklung auch ein ge-\n\nmeinsamer Wahlkreis mit Hundwil und Stein in Frage kommen. In jedem Fall ist anzustreben, \n\ndass im Zweifel mindestens drei Sitze pro Wahlkreis erhalten bleiben. \n\n \n\nI. Regelungskonzept \n\nI. Zusammenspiel aus Regelungen auf Verfassungs- und Gesetzesstufe \n\nEin gelungenes Regelungskonzept sollte einerseits auf Verfassungsstufe Grundentscheidun-\n\ngen verankern, die der Bund gemäss Art. 51 Abs. 2 BV gewährleistet. Anderseits sollte in die-\n\nsem Rahmen eine Ausfüllung auf Gesetzesstufe erfolgen, wodurch eine hinreichende Flexibi-\n\nlität im Hinblick auf erforderliche Anpassungen erzielt wird. Aus Art. 51 BV lässt sich ableiten, \n\ndass die kantonale Verfassung allen anderen kantonalen Rechtsquellen vorgeht.150 Diese Dif-\n\nferenzierung spiegelt sich im Verfassungsrecht von Appenzell Ausserrhoden wider. Verfas-\n\nsungsänderungen unterstehen dem obligatorischen Referendum,151 Gesetze dem fakultativen \n\nReferendum152. Mangels eines materiellen Verfassungsbegriffs im Bundesrecht und im Recht \n\ndes Kantons Appenzell Ausserrhoden handelt es sich dabei indes nicht um zwingende Vorga-\n\nben, sondern um Leitlinien für eine stimmige Rechtsetzung. Bei entsprechendem politischem \n\nWillen könnte das Wahlrecht auch allein auf der Verfassungs- oder auf der Gesetzesstufe ge-\n\nregelt werden. \n\nAus Sicht der kantonalen Behörden ergeben sich in erster Linie verfahrensrechtliche Auswir-\n\nkungen. Bestimmungen auf der Stufe der Kantonsverfassung sind nach der Gewährleistung \n\ndurch die Bundesversammlung vorbehältlich späterer Änderungen des übergeordneten \n\nRechts von einer Überprüfung durch das Bundesgericht sowohl im Rahmen einer abstrakten \n\nals auch einer konkreten Normenkontrolle ausgeschlossen.153 Gesetzesbestimmungen kön-\n\nnen dagegen als kantonaler Erlass im Wege der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele-\n\ngenheiten unmittelbar vor Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 82 lit. b BGG)154. Diese \n\nverfahrensrechtlichen Folgen können bei der Verortung von Regelungen auf einer bestimm-\n\nten Erlassstufe ein wichtiges Argument darstellen. \n\n  \n\n \n150 BGE 143 I 272 E. 2.2.1 S. 276. \n151 Art. 60 Abs. 1 lit. a KV. \n152 Art. 60bis Abs. 1 lit. a KV. \n153 Siehe nur BGE 145 I 259 E. 5.1 S. 268. \n154 Bundesgesetz über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) – SR 173.110. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n43 \n \n\nII. Regelungen auf Verfassungsstufe \n\n1. Wahlsystem \n\nAuf der Stufe der Verfassung sollten vor diesem Hintergrund die Grundentscheidungen be-\n\ntreffend das Wahlsystem und aufgrund der Manipulationsanfälligkeit auch die Ausgestaltung \n\nder Wahlkreise verankert werden. Die Verankerung des Wahlsystems ist sowohl bezüglich des \n\nVerhältniswahlverfahrens im Entwurf der Verfassungskommission als auch im Alternativvor-\n\nschlag der PU für ein Präferenzwahlsystem grundsätzlich vorgesehen. Es könnte überlegt wer-\n\nden, ob diese Umschreibungen nicht auf Verfassungsstufe konkretisiert werden sollten. In Be-\n\nzug auf den Begriff des wenig geläufigen und rechtlich unbestimmten Präferenzwahlsystems \n\nwäre eine Präzisierung zu empfehlen, zumal der STV nach überwiegender Einschätzung der \n\npolitikwissenschaftlichen Literatur als Verhältniswahlsystem einzustufen ist. In Anlehnung an \n\ndas irische Verfassungsrecht sollte der technische Begriff des STV – oder eine deutsche Über-\n\nsetzung davon – explizit in die Verfassung aufgenommen werden. Die Übersetzung könnte \n\nbeispielsweise «übertragbare Einzelstimme für kandidierende Personen» lauten. \n\n \n\n2. Wahlkreiszuschnitt \n\nIn der von der Verfassungskommission vorgeschlagenen Version, die von den Befürworter*in-\n\nnen des STV nicht beanstandet wird, soll in der KV eine Mindestzahl von drei Wahlkreisen \n\nverankert werden. Die Kompetenz zum Erlass weiterer Regelungen würde an die Gesetzge-\n\nbung delegiert. Lediglich die Verteilung der 65 Kantonsratssitze auf die Wahlkreise anhand der \n\nBevölkerungszahl würde in der KV vorgeschrieben. Mit Blick auf die Vorgaben des Bundesge-\n\nrichts im Rahmen von Verhältniswahlverfahren für die zulässige Höhe des natürlichen Quo-\n\nrums und die daraus abgeleitete Mindestzahl von neun Sitzen pro Wahlkreis liesse sich anhand \n\ndessen die Ausgestaltung der Wahlkreise mit hinreichender Bestimmtheit absehen. Die 65 \n\nSitze wären aufgrund der Wohnbevölkerung auf drei bis vier Wahlkreise zu verteilen. \n\nDa der Spielraum für die Gesetzgebung bei der Ausgestaltung der Wahlkreise unter Anwen-\n\ndung des STV wesentlich grösser wäre, empfiehlt sich insoweit eine stärkere Konkretisierung \n\nbereits auf der Stufe der KV. Insbesondere die Vorgabe von mindestens drei Wahlkreisen \n\nkönnte sich als missverständlich erweisen, da der STV eine deutlich höhere Anzahl von Wahl-\n\nkreisen bedingen würde. So könnte beispielsweise vorgeschrieben werden, dass sich die \n\nWahlkreise grundsätzlich an den (inskünftig möglicherweise ehemaligen) Gemeinden zu ori-\n\nentieren haben, mindestens drei Sitze oder idealerweise drei bis fünf Sitze umfassen und aus \n\ngeographisch zusammenhängenden Gebieten bestehen müssen. \n\n \n\nIII. Regelungen auf Gesetzesstufe \n\nSämtliche weiteren Regelungen könnten auf der Stufe des Gesetzes verankert werden. Hier \n\nkann keine abschliessende Aufzählung sämtlicher Gegenstände erfolgen. Beispielhaft genannt \n\nseien die Vorbereitungshandlungen für die Wahl wie die Zulassung von Kandidaturen und die \n\nGestaltung der Wahlzettel, ausserdem die Definition der für die Erringung eines Sitzes erfor-\n\nderlichen Quote, die Auswertung der Präferenzen auf den Wahlzetteln und der Einsatz \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n44 \n \n\nelektronischer Hilfsmittel bei der Auszählung. Insoweit kann auf die geltenden Regelungen im \n\nGesetz über die politischen Rechte und im Proporzwahlreglement Herisau verwiesen werden, \n\ndie selbstverständlich an die Eigenheiten des STV angepasst werden müssten. In Bezug auf die \n\nWahlkreise wären die jeweils dazugehörigen Gemeinden zu bezeichnen. Insgesamt kann zur \n\nVermittlung einer Vorstellung über den Regelungsbedarf auf Gesetzesstufe exemplarisch auf \n\ndie Sections 118 bis 124 Electoral Act der Republik Irland155 verwiesen werden. Als Auszäh-\n\nlungsverfahren wird für Wales ausgehend von der Droop-Quote eine vollständige Berücksich-\n\ntigung sämtlicher Präferenzen anstelle zufälliger Samples empfohlen, was zwingend den Ein-\n\nsatz elektronischer Hilfsmittel bedingt.156 Dies könnte ebenfalls Gegenstand einer gesetzli-\n\nchen Regelung sein. \n\n \n\nJ. Ergebnisse \n\nIn Beantwortung der eingangs aufgeworfenen Rechtsfragen wird abschliessend eine Zusam-\n\nmenfassung formuliert, die als Grundlage für künftige rechtspolitische Diskussionen dienen \n\nkann. \n\n- Zunächst ist festzuhalten, dass der Kanton Appenzell Ausserrhoden zahlreiche Optio-\n\nnen hinsichtlich der Ausgestaltung des Wahlsystems für den Kantonsrat besitzt. Bis auf \n\nweiteres verfassungsrechtlich zulässig ist die Beibehaltung des gegenwärtigen ge-\n\nmischten Wahlsystems aus Majorz in 19 Gemeinden und Proporz in Herisau. Ebenso \n\nverfassungsrechtlich zulässig wäre die Einführung eines Verhältniswahlsystems. Sollen \n\ndie heutigen Wahlkreise beibehalten werden, wäre hierfür die Anwendung des Dop-\n\npelproporzes erforderlich. Bei einer Neuaufteilung des Wahlgebietes in drei bis vier \n\nWahlkreise mit jeweils mindestens neun Sitzen könnte auch eine isolierte Verhältnis-\n\nwahl in jedem Wahlkreis stattfinden. \n\n \n\n- Darüber hinaus erweisen sich die beiden untersuchten Formen von Präferenzwahlsys-\n\ntemen, also das IRV und der STV, als grundsätzlich mit den Vorgaben der Bundesver-\n\nfassung vereinbar. Als echtes «Präferenzwahlsystem» lässt sich dabei der STV charak-\n\nterisieren. Beim IRV handelt sich hingegen um eine blosse Spielart des Majorzes in \n\nWahlkreisen mit einem oder ganz wenigen Mandaten. \n\n \n\no In Appenzell Ausserrhoden wäre die Bundesrechtskonformität des IRV als \n\nblosse Modalität zur Vermeidung zweiter Wahlgänge im Rahmen des Majorzes \n\nzu bejahen. Solange die Mehrheitswahl unter den in Appenzell Ausserrhoden \n\nherrschenden Bedingungen bundesrechtskonform ist, gilt dies auch für das IRV.  \n\n \n\no Der STV als Ermöglichung der Abgabe nachgeordneter Präferenzen durch die \n\nWählenden ist grundsätzlich mit der aus der Wahlrechtsgleichheit gemäss \n\nArt. 34 Abs. 2 BV abgeleiteten Erfolgswertgleichheit vereinbar. Dies gilt ohne \n\n \n155 Siehe dazu oben C. II. 3. \n156 DEVINE/LARNER/TURNBULL-DUGARTE/JENNINGS, S. 46. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n45 \n \n\nWeiteres in Wahlkreisen mit mehr als neun Sitzen, da dort kein überhöhtes na-\n\ntürliches Quorum eintritt. Unter den in Appenzell Ausserrhoden herrschenden \n\nBedingungen ist der STV zudem in Wahlkreisen mit weniger als neun Sitzen mit \n\nder Erfolgswertgleichheit vereinbar, da der Anteil wertloser Stimmen infolge \n\nder Verwertung nachfolgender Präferenzen geringer ist als im Majorz und die \n\nErfolgswertgleichheit daher weniger stark eingeschränkt wird. Solange der Ma-\n\njorz zulässig ist, ist der STV somit erst recht zulässig. \n\n \n\n- Aus der politikwissenschaftlichen Literatur ergibt sich, dass sich die optimale Wahl-\n\nkreisgrösse für den STV bei drei bis fünf Sitzen bewegt. In Wahlkreisen mit nur einem \n\nSitz ist der STV technisch nicht anwendbar, da es sich dort naturgemäss um eine Mehr-\n\nheitswahl handelt. In Wahlkreisen mit mehr Sitzen nehmen die Komplexität der \n\nStimmabgabe und der Auswertung der abgegebenen Stimmen deutlich zu. \n\n \n\n- Der STV bietet aus verfassungsrechtlicher Sicht den massgeblichen Vorteil, dass er mit \n\nBlick auf die Verwirklichung der Erfolgswertgleichheit eine Zwischenstellung zwischen \n\nklassischen Verhältniswahlverfahren, insbesondere auch dem Doppelproporz, einer-\n\nseits und dem Mehrheitswahlverfahren anderseits einnimmt. Der STV erlaubt es \n\ngrundsätzlich auch in Wahlkreisen mit zwei bis acht Sitzen eine isolierte Wahl durch-\n\nzuführen, ohne dass der Majorz angewendet werden müsste, der die Erfolgswert-\n\ngleichheit stärker beeinträchtigt. Für Wahlkreise mit fünf bis acht Sitzen stellt der STV \n\nbei der Einführung eines neuen Wahlsystems beziehungsweise der umfassenden Re-\n\nform eines bestehenden Wahlsystems wohl die einzige Alternative zum Doppelpro-\n\nporz dar. \n\n \n\n- Der STV beinhaltet zugleich mit Blick auf die verfassungsrechtlich verbürgte Erfolgs-\n\nwertgleichheit den Nachteil, dass er nicht zu deren vollständiger Verwirklichung geeig-\n\nnet ist. In Wahlkreisen mit zwei bis acht Sitzen bewirkt der STV eine stärkere Einschrän-\n\nkung der Erfolgswertgleichheit, als dies bei Verhältniswahlverfahren auf der Grundlage \n\nder bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Fall wäre. Jedenfalls wenn auf die von \n\nden Wählenden geäusserten Erstpräferenzen abgestellt wird, treten in solchen Wahl-\n\nkreisen natürliche Quoren von mehr als zehn Prozent ein. Auch bedeutsame politische \n\nMinderheiten besitzen somit keine Garantie dafür, dass sie eine Vertretung im Parla-\n\nment erhalten.  \n\n \n\n- Ein Präferenzwahlverfahren in Form des IRV eignet sich für Wahlkreise mit einem bis \n\nzwei Sitzen, in denen nach Majorz gewählt wird. Der STV lässt sich umgekehrt nicht in \n\nWahlkreisen mit nur einem Sitz durchführen. Bei Wahlkreisen mit sehr vielen zu ver-\n\ngebenden Sitzen stösst der STV bei der Stimmabgabe und der Auswertung der abge-\n\ngebenen Stimmen aufgrund der dadurch verursachten Komplexität an gewisse Gren-\n\nzen. \n\n \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n46 \n \n\n- Die politikwissenschaftliche Literatur sowie die Politik in Irland und Wales definieren \n\nWahlkreisgrössen von drei bis fünf Sitzen als Bandbreite für den STV. Für das IRV ste-\n\nhen Wahlkreise mit einem Sitz im Vordergrund. \n\n \n\n- In Anbetracht der Komplexität des STV, sowohl beim Wahlvorgang als auch bei der \n\nAuswertung der Präferenzen der Wählerinnen und Wähler, ergeben sich hinsichtlich \n\nder korrekten Ermittlung des Wahlergebnisses besondere Anforderungen aus der \n\nWahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 Abs. 2 BV). Da der STV gegenwärtig in der \n\nPraxis unter den Bedingungen der persönlichen Stimmabgabe in einem Wahllokal vor-\n\nkommt, wären die Eigenheiten der – in Appenzell Ausserrhoden sehr verbreiteten – \n\nbrieflichen Stimmabgabe bei der Ausarbeitung der Wahlrechtsordnung zu berücksich-\n\ntigen. Die Information der Wahlberechtigten im Vorfeld wäre mittels einer geeigneten \n\nWahlanleitung sicherzustellen. Für die Auszählung und Auswertung der auf den Wahl-\n\nzetteln geäusserten Präferenzen wäre der Einsatz elektronischer Hilfsmittel (E-\n\nCounting) zu empfehlen, wofür eine spezifische Rechtsgrundlage geschaffen werden \n\nsollte. \n\n \n\n- Ein auf die Verhältnisse in Appenzell Ausserrhoden angepasstes Präferenzwahlsystem \n\nsetzt zunächst die Grundentscheidung voraus, ob es um die Erhaltung der bisherigen \n\nWahlkreise geht oder ob die effektive Implementierung eines Präferenzwahlsystems \n\nim Vordergrund steht. \n\n \n\no Soll vor allem die bisherige Wahlkreisstruktur beibehalten werden, würde in \n\nWahlkreisen mit einem Sitz weiterhin im Majorz gewählt, ergänzt durch eine \n\nAnwendung des IRV zur Vermeidung eines zweiten Wahlgangs. In Wahlkreisen \n\nmit zwei bis acht zu vergebenden Sitzen (de facto bis sieben zu vergebenden \n\nSitzen in Teufen mit der höchsten Sitzzahl abgesehen von Herisau) würde nach \n\ndem STV gewählt. In Herisau könnte nach wie vor nach dem klassischen Ver-\n\nhältniswahlverfahren gewählt werden, die Anwendung des STV wäre jedoch \n\nungeachtet der damit verbundenen Komplexität verfassungsrechtlich zulässig. \n\n \n\no Besteht die politische Absicht hingegen vor allem in der Einführung eines ech-\n\nten Präferenzwahlsystems in Form des STV wäre zugleich die Wahlkreisstruktur \n\nausgehend von den bisherigen Wahlkreisen anzupassen, um die mit dem STV \n\nassoziierten Vorteile zur Geltung zu bringen. Die Gemeinden könnten nach wie \n\nvor als Ausgangsgrösse fungieren. Unverändert belassen werden könnten \n\nWahlkreise mit derzeit mindestens drei Sitzen. Wahlkreise mit derzeit einem \n\nbis zwei Sitzen wären demgegenüber mit anderen Wahlkreisen zusammenzu-\n\nlegen, damit pro Wahlkreis mindestens drei Mandate zu vergeben sind. Wahl-\n\nkreise sollten stets aus geographisch zusammenhängenden Gebieten gebildet \n\nwerden, wenn möglich unter Berücksichtigung der Zugehörigkeit zu den ehe-\n\nmaligen Bezirken. In Bezug auf die Gemeinde Herisau, die kaum in mehrere \n\nWahlkreise aufgespalten werden könnte, wäre anstelle der Einführung des STV \n\ndie Beibehaltung des klassischen Proporzes zu erwägen. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n47 \n \n\n \n\n- Mangels eines materiellen Verfassungsbegriffs kann der Kanton Appenzell Ausserrho-\n\nden frei entscheiden, welche Regelungen betreffend das Wahlsystem auf der Stufe der \n\nVerfassung oder des Gesetzes verankert werden sollen. Es empfiehlt sich jedoch, die \n\nGrundentscheidung für ein Wahlsystem und die massgeblichen Vorgaben für den Zu-\n\nschnitt der Wahlkreise in der KV festzulegen. Der STV sollte im Interesse der Rechts-\n\nklarheit nicht bloss mit dem undeutlichen Begriff des Präferenzwahlsystems umschrie-\n\nben, sondern eindeutig charakterisiert werden. Bezüglich der Wahlkreise sollte ge-\n\nnauer definiert werden, dass die (inskünftig allenfalls ehemaligen) Gemeinden als Aus-\n\ngangsgrösse dienen und wie viele Sitze ein Wahlkreis in der Regel umfassen soll. Sämt-\n\nliche sonstigen Regelungen können auf der Stufe des Gesetzes erlassen werden. \n\n \n\nK. Vor- und Nachteile des STV für Appenzell Ausserrhoden aus rechtspolitischer Sicht \n\nI. Vorteile \n\n- Die Erfolgswertgleichheit als Teilgehalt der Wahlrechtsgleichheit (Art. 34 BV) wird \n\ndurch den STV besser sichergestellt, als dies bei der gegenwärtig angewendeten Mehr-\n\nheitswahl im Rahmen des gemischten Wahlsystems der Fall ist. Dies gilt jedenfalls für \n\ndie grosse Mehrheit der Wahlkreise mit mindestens zwei Sitzen. \n\n \n\n- Der STV präsentiert sich gleichsam als «Mittelweg» zwischen der Beibehaltung des ge-\n\nmischten Wahlsystems mit dem Majorz in fast allen Wahlkreisen und der Einführung \n\ndes Proporzes, wie er von der Verfassungskommission befürwortet wird. \n\n \n\n- Die Gemeinden können als Wahlkreise grundsätzlich beibehalten werden.157 Mehrere \n\nWahlkreise entsprechen den theoretischen Anforderungen des STV bereits heute in \n\noptimaler Weise. Anders als bei einer Einführung des Verhältniswahlrechts müssten \n\nnicht lediglich drei bis vier neue Wahlkreise geschaffen werden. Die Repräsentation \n\nder verschiedenen Regionen des Kantons könnte mit dem STV daher besser sicherge-\n\nstellt werden. \n\n \n\n- Der STV ermöglicht eine Kombination aus Parteien- und Personenwahl, wie sie weder \n\ndurch den Proporz (Betonung der Parteien) noch durch den Majorz (Betonung der Per-\n\nsonen) gegeben ist. Die politischen Präferenzen der Wählerinnen und Wähler kommen \n\nim Wahlergebnis differenziert zum Ausdruck. \n\n \n\n- Der Kanton Appenzell Ausserrhoden würde beim Parlamentswahlsystem zu einem Pi-\n\nonier in der Schweiz und in Kontinentaleuropa insgesamt.158 Andere Kantone, in denen \n\n \n157 Siehe auch das entsprechende Argument bei Parteiunabhängige Appenzell Ausserrhoden, Wahlrecht in Ap-\npenzell Ausserrhoden, 30. April 2021, S. 8. \n158 In diesem Sinn auch Parteiunabhängige Appenzell Ausserrhoden, Wahlrecht in Appenzell Ausserrhoden, 30. \nApril 2021, S. 10. \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n48 \n \n\nebenfalls Reformbedarf besteht, wie Obwalden oder Appenzell Innerrhoden, würden \n\nsich möglicherweise an diesem Vorbild orientieren. \n\n \n\nII. Nachteile \n\n- Unter weitgehender Beibehaltung der bestehenden Wahlkreise ist die Einführung des \n\nSTV nicht geeignet, die Anforderungen des Bundesgerichts an die Erfolgswertgleich-\n\nheit zu erfüllen, wie sie in einem Verhältniswahlsystem mit Doppelproporz garantiert \n\nwäre. In zahlreichen Wahlkreisen ginge somit bei Anwendung des STV nach wie vor ein \n\nerheblicher Anteil der Stimmen von jeweils weit mehr als zehn Prozent verloren. \n\n \n\n- Die Zuordnung der in unterschiedlicher Präferenz abgegebenen Stimmen zu bestimm-\n\nten Parteien und Kandidierenden ist nicht leicht nachvollziehbar und hängt in hohem \n\nMass von der zugrunde gelegten Verteilungsmethode ab.  \n\n \n\n- Das Verhalten der politischen Parteien beziehungsweise die Verfolgung bestimmter \n\nWahlstrategien ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht absehbar und könnte unerwar-\n\ntete Effekte auslösen. Auch die Reaktion der Wählenden auf das neue Wahlsystem \n\nwäre nicht absehbar, ob und inwieweit diese nach strategischen und parteipolitischen \n\nGesichtspunkten wählen würden. \n\n \n\n- Um eine optimale Wahlkreisgrösse von drei bis fünf Sitzen zu erreichen, müssten ei-\n\nnige bestehende Wahlkreise zusammengelegt werden. Künftig könnte sich weiterer \n\nAnpassungsbedarf ergeben. Der Wahlkreis Herisau mit heute 19 und künftig 18 Sitzen \n\neignet sich nicht gut für die Anwendung des STV, da die grosse Zahl von Sitzen zu einer \n\nhohen Komplexität beim Wahlvorgang führt. Dies könnte zu politischen Forderungen \n\nnach einem gemischten Wahlsystem unter Beibehaltung des Proporzes in Herisau füh-\n\nren. \n\n \n\n- Die Neuartigkeit des STV in der schweizerischen Rechtsordnung erschwert eine verfas-\n\nsungsrechtliche Prognose darüber, wie die Bundesversammlung und das Bundesge-\n\nricht dessen Vereinbarkeit mit der Wahlrechtsgleichheit beurteilen würden. \n\n \n\n \n\n \n\n  \n\n0200.437, 1. Lesung - Beilage 1.3\n\n\n\n \n\n49 \n \n\nLiteraturverzeichnis \n\nBIAGGINI GIOVANNI, Majorz und majorzgeprägte Mischsysteme: Parlamentswahlverfahren mit \n\nVerfalldatum?, ZBl 117/2016, S. 409 ff. \n\nBISAZ CORSIN, Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Urteil 1C_495/2017 vom 29. 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