Beilage 4_Bericht der Hochschule Luzern

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text: \n \n\nSeite 1/63 \n\n \n\n \n \n\n  \n\n \n\n \n\nZeitgemässer Finanzausgleich Appenzell Ausserrhoden \n\nÜberabeitete und aktualisierte Grundkonzeption \n\nAusgleichszahlungen für das Jahr 2022 \n\nVersion 3.2 \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nDr. Roland Fischer \n\nJana Z’Rotz \n\nInstitut für Betriebs- und Regionalökonomie IBR \n\nLuzern, 23. Juni 2022 \n\n\n\n \n\nSeite I \n\nZusammenfassung \n\nMit dem Projekt «Zeitgemässer Finanzausgleich» will der Regierungsrat den innerkantonalen Fi-\n\nnanzausgleich reformieren. Aus verschiedenen Gründen wie der geplanten Totalrevision der Kan-\n\ntonsverfassung, der Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» oder der Forderungen nach \n\nneuen Lastenausgleichsinstrumenten sehen der Kantonsrat und die Gemeinden Handlungsbedarf. \n\nIn einer ersten Phase wird die Grundkonzeption eines zeitgemässen Finanzausgleichs erarbeitet. \n\nIm Hinblick dessen hat das Finanzdepartement des Kantons Appenzell Ausserrhoden das Institut \n\nfür Betriebs- und Regionalökonomie (IBR) der Hochschule Luzern (HSLU) mit der Durchführung \n\neiner externen Evaluation des innerkantonalen Finanzausgleichs beauftragt. Der Auftrag umfasst \n\nfolgende Aufgaben: \n\n• die Bewertung des innerkantonalen Finanzausgleichs des Kantons Appenzell Ausserrhoden \n\nauf der Grundlage eines Kriterienrasters, \n\n• die Beurteilung von allfälligen erforderlichen Handlungsmassnahmen, \n\n• eine Würdigung sowie Empfehlungen zuhanden der Projektsteuerung. \n\nEin erster Bericht wurde am 15. Mai 2019 zuhanden der Projektgruppe eingereicht. In weiteren \n\nSchritten wurden die Vorschläge für die Neugestaltung des Finanzausgleichs in Zusammenarbeit \n\nmit der Projektgruppe weiterentwickelt und verschiedene Varianten für einen neuen Ressourcen- \n\nund Lastenausgleich ausgearbeitet. Der vorliegende Bericht umfasst somit neben der Evaluation \n\ndes geltenden Finanzausgleichs und einer kurzen Diskussion der Handlungsalternativen die von \n\nder Projektgruppe beschlossene Grundkonzeption eines neuen Finanzausgleichs. Zudem wurden \n\ndie Berechnungen zum neuen Finanzausgleich für das Jahr 2022 mit den aktuell verfügbaren Ba-\n\nsisdaten 2018 bis 2020 aktualisiert.  \n\nBeurteilung der Ausgleichsinstrumente \n\nDas heutige System basiert auf Elementen des Ressourcenausgleichs, die Mindestausstattung und \n\nder Disparitätenabbau, sowie auf Elementen des Lastenausgleichs, der Schulkostenausgleich und \n\nder Soziallastenausgleich. Beim innerkantonalen Finanzausgleich des Kantons Appenzell Ausser-\n\nrhoden handelt es sich grundsätzlich um ein relativ einfaches, übersichtliches Konzept. Trotzdem \n\nwird das System durch verschiedene Faktoren verkompliziert und die Transparenz beeinträchtigt, \n\nso z.B. durch die unterschiedliche Gewichtung der Steuerkraft bei der Mindestausstattung und \n\nbeim Disparitätenabbau oder die Verknüpfung von Ressourcen- und Lastenausgleichselementen. \n\nDies führt zu Fehlanreizen bei den Gemeinden. \n\nDie Mindestausstattung und der Disparitätenabbau werden basierend auf der Steuerkraft der Ge-\n\nmeinden berechnet. Sie sind somit grundsätzlich zweckmässig und umfassend ausgestaltet. Die \n\nBemessungsgrundlage widerspiegelt die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Die \n\nkonkrete Ausgestaltung der Mindestausstattung und des Disparitätenabbaus entspricht jedoch \n\naufgrund der zusätzlichen Abstufung der Ausgleichszahlungen nach der Gemeindegrösse nicht den \n\nAnforderungen an einen zeitgemässen Ressourcenausgleich. Zusammen mit der garantierten Min-\n\ndestausstattung führt dies zu Fehlanreizen.  \n\nIm Lastenausgleich werden Sonderlasten in den Bereichen Schulkosten und wirtschaftliche Sozi-\n\nalhilfe abgegolten. Der Schulkostenausgleich basiert auf einem strukturellen Indikator und wirkt \n\nzielgerichtet. Beim Soziallastenausgleich wird der Nettoaufwand der Gemeinden als Berechnungs-\n\ngrundlage verwendet, was nicht den qualitativen Anforderungen entspricht. Bei beiden Instru-\n\nmenten werden die Ausgleichszahlungen nach dem Ausmass der Sonderlast und in Abhängigkeit \n\nvon der Steuerkraft der Gemeinden abgestuft. Eine solche Vermischung von Ressourcen- und \n\nLastenausgleichselementen ist bei einem zeitgemässen Finanzausgleich unbedingt zu vermeiden. \n\nDes Weiteren ist zu beachten, dass der Lastenausgleich geografisch-topografisch bedingte struk-\n\nturelle Sonderlasten sowie Zentrumslasten vernachlässigt. \n\n\n\n \n\nSeite II \n\nMassnahmen und Empfehlungen \n\nVor dem Hintergrund der Analysen und den Gegebenheiten des Kantons Appenzell Ausserrhoden \n\nempfehlen wir grundlegende Anpassungen am Ressourcenausgleich sowie eine Neugestaltung des \n\nLastenausgleichs. Der Finanzausgleich soll so optimal wie möglich ausgestaltet werden, damit er \n\nzu einem ausgewogenen Verhältnis der Steuerbelastung unter den Gemeinden beitragen kann.  \n\nBeim Ressourcenausgleich schlagen wir folgende Massnahmen vor: \n\n• Massgebende Steuerkraft als Bemessungsgrundlage: Steuerkraft multipliziert mit dem \n\ndurchschnittlichen bevölkerungsgewichteten Steuerfuss der Gemeinden. \n\n• Fixe Abschöpfungsquote für ressourcenstarke Gemeinden: Proportionale Abschöpfung in \n\nProzent der Abweichung der massgebenden Steuerkraft pro Einwohner:in von der durch-\n\nschnittlichen massgebenden Steuerkraft der Gemeinden.  \n\n• Fixe Ausstattungsquote mit neutraler Zone für ressourcenschwache Gemeinden: Propor-\n\ntionale Ausstattung der ressourcenschwachen Gemeinden, deren massgebende Steuer-\n\nkraft pro Einwohner:in unter einer fixen Ausgleichsobergrenze liegt. Die Ausgleichsober-\n\ngrenze wird in Prozent der durchschnittlichen massgebenden Steuerkraft der Gemeinden \n\ndefiniert. Der Ressourcenausgleich umfasst somit eine neutrale Zone zwischen der Aus-\n\ngleichsobergrenze und der durchschnittlichen massgebenden Steuerkraft der Gemeinden. \n\nRessourcenschwache Gemeinden, deren massgebende Steuerkraft in dieser Zone liegt, \n\nerhalten keinen Ressourcenausgleich. \n\nBeim Lastenausgleich sollen in Anlehnung an den Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen \n\nzwei neue Ausgleichsinstrumente eingeführt werden, ein geografisch-topografischer Lastenaus-\n\ngleich (GLA) und ein soziodemografischer Lastenausgleich (SLA). Die Bemessung basiert auf meh-\n\nreren strukturellen Indikatoren, deren Datengrundlagen öffentlich zugänglich sind. Folgende In-\n\ndikatoren werden berücksichtigt: \n\n• Einwohnerzahl (logarithmiert) \n\n• Jugendquotient \n\n• Sozialhilfequote \n\n• Altersquotient \n\n• Verkehrsfläche pro Einwohner:in \n\n• Bevölkerungsdichte \n\n• Höhe der Gemeinde \n\nMit diesen Indikatoren wird mit der statistischen Methode der Hauptkomponentenanalyse ein Las-\n\ntenindex hergestellt, aus dem sich der GLA und der SLA berechnen lässt.  \n\nDer GLA soll einen Beitrag an überdurchschnittlich hohe Kosten (Sonderlasten) leisten, welche \n\ndurch eine periphere Lage bedingt sind. Im Lastenindex zeigen sich geografisch-topografisch be-\n\ndingte Sonderlasten durch folgende Ausprägungen der oben aufgelisteten Indikatoren: eine über-\n\ndurchschnittliche Höhenlage, eine tiefe Einwohnerzahl, ein hoher Jugendquotient, eine grosse Ver-\n\nkehrsfläche pro Einwohner:in, eine tiefe Bevölkerungsdichte, eine tiefe Sozialhilfequote sowie ein \n\ntiefer Altersquotient.  \n\nDer SLA hingegen soll einen Beitrag an Sonderlasten leisten, welche durch eine Zentrumslage und \n\nZentrumsfunktionen bedingt sind. Diese zeigen sich im Lastenindex durch die umgekehrte Aus-\n\nprägung der Indikatoren, also: eine hohe Bevölkerungsdichte, eine hohe Sozialhilfequote und ein \n\nhoher Altersquotient, aber eine unterdurchschnittliche Höhenlage, eine relativ grosse Einwohner-\n\nzahl, ein tiefer Jugendquotient und eine tiefe Verkehrsfläche pro Einwohner:in. \n\nUmsetzung \n\nDie Projektgruppe empfiehlt, die vorgeschlagenen Massnahmen beim Ressourcen- und Lasten-\n\nausgleich umzusetzen. Zudem hat der Regierungsrat anlässlich der Orientierung zu den Budget-\n\nvorgaben am 5. April 2022 beschlossen, dass der Finanzausgleich für den Kanton kostenneutral \n\n\n\n \n\nSeite III \n\nausgestaltet werden soll. Kostenneutral heisst, dass der Kantonshaushalt gegenüber dem heute \n\ngeltenden Finanzausgleichssystem nicht zusätzlich belastet werden soll. Massgebend ist der Mit-\n\ntelwert der Ausgleichszahlungen der letzten drei Jahre. Deshalb sollen beim Ressourcenausgleich \n\ndie Abschöpfungsquote grundsätzlich bei 33%, die Ausgleichsobergrenze bei 90% und die Aus-\n\nstattungsquote bei 85% liegen.  \n\nDiese Parameter werden grundsätzlich als angemessen betrachtet. Liegt jedoch beim Ressour-\n\ncenausgleich mit diesen Parametern die Summe der Abschöpfung höher als jene der Ausstattung, \n\nso würde die Abschöpfungsquote entsprechend gesenkt, so dass die Abschöpfung gleich hoch ist \n\nwie die Ausstattung. Das wäre z.B. im Jahr 2022 der Fall, weshalb die Abschöpfungsquote auf \n\n32.6% gesenkt werden müsste. Die Summe der Dotationen des SLA und des GLA entsprechen \n\nden bisherigen Nettoleistungen des Kantons an den Finanzausgleich. \n\nWürdigung \n\nMit der Neugestaltung des Finanzausgleichs wird eine breitere Wirksamkeit des Lastenausgleichs \n\nund ein zielgerichteter Ressourcenausgleich angestrebt. Die angepassten Bemessungsgrundlagen \n\ndes Lastenausgleichs basieren auf strukturell bedingten Indikatoren und können so strukturell \n\nbedingte Kostenunterschiede für staatliche Leistungen zwischen den Gemeinden ausgleichen. Mit \n\nder Neugestaltung des Lastenausgleichs werden neu auch geografisch-topografische Sonderlasten \n\nangemessen berücksichtigt. Mit der Neugestaltung wird der Ressourcenausgleich an die qualitati-\n\nven Anforderungen eines zeitgemässen Finanzausgleichs angepasst. Ebenfalls können die Ziele \n\ndes Finanzausgleichs besser erreicht werden, indem die Ausgleichszahlungen auf die finanz-\n\nschwächsten Gemeinden fokussiert werden. \n\nWährend sich die Ausgleichssummen des Ressourcenausgleichs indirekt durch die gewählten Pa-\n\nrameter (Abschöpfungsquote, Ausstattungsquote und Ausgleichsobergrenze) ergeben, werden die \n\nAusgleichssummen des Lastenausgleichs direkt bestimmt. In der Globalbilanz für das Jahr 2022 \n\nresultiert mit den von der Projektgruppe gewählten Parametern des Ressourcenausgleichs und \n\nDotationen des Lastenausgleichs sowie bei einem für den Kanton haushaltsneutralen Übergang \n\neine Ausgleichssumme von insgesamt rund 11.9 Millionen Franken. Dies entspricht einer Erhöhung \n\nder Ausgleichssumme um 1.7 Millionen Franken gegenüber dem heutigen System, wobei sich \n\ndiese Mehrbelastung auf die Gemeinden (netto 1.7 Millionen) aufteilt. Es ist zu beachten, dass die \n\nMehr- und Minderbelastungen gegenüber dem heutigen System eine Momentaufnahme darstellen \n\nund sich jährlich ändern können. \n\nTabelle 1 Globalbilanz 2022: Ressourcenausgleich mit neutraler Zone, umfassender GLA und SLA \n\n \nDatenquelle: Eigene Berechnungen; Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nDes Weiteren können die vorgeschlagenen Ausgleichsinstrumente auch bei Zusammenschlüssen \n\neinzelner Gemeinden problemlos und wirksam weitergeführt werden. Im Ressourcenausgleich er-\n\ngeben sich bei den ressourcenstarken Gemeinden sowie bei Gemeinden, die nicht von der Fusion \n\nbetroffen sind, keinerlei finanzielle Auswirkungen. Bei den ressourcenschwachen Gemeinden sind \n\nlediglich dann Einbussen zu erwarten, wenn eine fusionierte Gemeinde aufgrund der höheren \n\n\n\n \n\nSeite IV \n\nSteuerkraft ehemalige Ansprüche von einzelnen Gemeinden verliert. Das ist dann der Fall, wenn \n\neine der Gemeinden vor der Fusion Ausgleichszahlungen erhalten hat, die fusionierte Gemeinde \n\njedoch in der neutralen Zone liegt oder sogar ressourcenstark ist. Beim Lastenausgleich könnten \n\nsich hingegen die Ausgleichsbeiträge aller Gemeinden ändern, wobei die Anpassungen bei Ge-\n\nmeinden, die nicht von der Fusion betroffen sind, relativ gering sind. Ebenfalls kann festgehalten \n\nwerden, dass das vorgeschlagene Finanzausgleichssystem auch bei der vom Regierungsrat vor-\n\ngeschlagenen Fusion zu gesamthaft vier Gemeinden funktioniert.  \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite V \n\nInhalt \n\n \n\n1. Einleitung....................................................................................................... 1 \n\n2. Wirtschafts- und finanzpolitische Rahmenbedingungen ................................... 4 \n\n2.1. Wirtschaftskraft und finanzielle Leistungsfähigkeit des Kantons Appenzell Ausserrhoden 4 \n\n2.2. Disparitäten zwischen den Gemeinden .................................................................. 4 \n\n2.3. Dezentralisierungsgrad zwischen Kanton und Gemeinden ......................................... 6 \n\n2.4. Auswirkungen auf die Bedeutung und den Umfang des Finanzausgleichs ..................... 6 \n\n3. Analysekonzept und Methodik ........................................................................ 8 \n\n3.1. Analyse des heutigen Finanzausgleichs ................................................................. 8 \n\n3.2. Die Ausarbeitung von Grundstruktur, Handlungsoptionen und Empfehlungen ............... 8 \n\n4. Beurteilung der Ausgleichsinstrumente ......................................................... 10 \n\n4.1. Der innerkantonale Finanzausgleich: ein Überblick ................................................ 10 \n\n4.2. Mindestausstattung und Disparitätenabbau .......................................................... 11 \n\n Ausgestaltung .......................................................................................... 11 \n\n Bemessungsgrundlage ............................................................................... 12 \n\n Ausgleichswirkung und Zielerreichung .......................................................... 13 \n\n Fazit zum Ressourcenausgleich.................................................................... 17 \n\n4.3. Lastenausgleich .............................................................................................. 18 \n\n Ausgestaltung .......................................................................................... 18 \n\n Qualität der Bemessungsgrundlage .............................................................. 20 \n\n Zielerreichung und Ausgleichswirkung .......................................................... 22 \n\n Fazit zum Lastenausgleich .......................................................................... 23 \n\n4.4. Beurteilung des Gesamtsystems und Fazit ........................................................... 24 \n\n5. Handlungsempfehlungen .............................................................................. 25 \n\n5.1. Optionen........................................................................................................ 25 \n\n5.2. Empfehlung .................................................................................................... 27 \n\n5.3. Umsetzung ..................................................................................................... 28 \n\n5.4. Massnahmen beim Ressourcenausgleich .............................................................. 29 \n\n5.5. Massnahmen beim Lastenausgleich .................................................................... 35 \n\n Ausgestaltung und Methodik ....................................................................... 35 \n\n Korrelationsanalyse ................................................................................... 37 \n\n Kostenrelevanz der strukturellen Indikatoren ................................................. 39 \n\n Indexbildung ............................................................................................ 44 \n\n6. Globalbilanz ................................................................................................. 49 \n\n7. Fusionstauglichkeit ...................................................................................... 52 \n\nLiteratur ................................................................................................................. 55 \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite VI \n\nAbbildungsverzeichnis \n\n \n\nAbbildung 1 Steuerkraft pro Einwohner:in im Jahr 2020 ................................................. 5 \n\nAbbildung 2 Steuerfüsse der Gemeinden und hypothetische Steuerfüsse unter der Annahme \neines einheitlichen Pro-Kopf-Steuerertrags .................................................. 5 \n\nAbbildung 3 Dezentralisierungsgrad: Fiskalertrag der Gemeinden im Vergleich zum \nKantonshaushalt 2019 ............................................................................. 6 \n\nAbbildung 4 Umfang des Finanzausgleichs in Abhängigkeit von Disparitäten und \nDezentralisierungsgrad ............................................................................ 7 \n\nAbbildung 5 Fiktives Beispiel eines optimalen horizontalen und vertikalen \nRessourcenausgleichs ............................................................................ 14 \n\nAbbildung 6 Mindestausstattung und Disparitätenabbau bzw. Steuerkraftabschöpfung im \nKanton Appenzell Ausserrhoden 2022 ....................................................... 15 \n\nAbbildung 7 Entwicklung der Steuerfüsse in den Gemeinden ......................................... 16 \n\nAbbildung 8 Entwicklung der Disparitäten in der Steuerkraft im Ausgleichsjahr ................. 16 \n\nAbbildung 9 Konzept eines Lastenausgleichs auf der Basis strukturellen Indikatoren .......... 18 \n\nAbbildung 10 Anspruch Schulkostenausgleich im Jahr 2022 ............................................ 19 \n\nAbbildung 11 Soziallastenausgleich im Jahr 2022 .......................................................... 20 \n\nAbbildung 12 Handlungsoptionen für die Reform des Ressourcen- und Lastenausgleichs ...... 25 \n\nAbbildung 13 Massgebender Steuerfuss für den Ressourcenausgleich 2010-2022 ............... 30 \n\nAbbildung 14 Durchschnittliche massgebende Steuerkraft für den Ressourcenausgleich 2010 \nbis 2022 .............................................................................................. 30 \n\nAbbildung 15 Ausgleichswirkung mit neutraler Zone ...................................................... 33 \n\nAbbildung 16 Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich pro Einwohner:in: Vergleich mit dem \ngeltenden System des Disparitätenabbaus und der Mindestausstattung .......... 34 \n\nAbbildung 17 Nettoaufwand allgemeine Verwaltung im Vergleich zu log. Einwohner:in......... 39 \n\nAbbildung 18 Nettoaufwand öffentliche Ordnung und Sicherheit im Vergleich zur \ndurchschnittlichen Höhe der Siedlungsfläche.............................................. 40 \n\nAbbildung 19 Nettoaufwand Bildung im Vergleich zum Jugendquotient.............................. 40 \n\nAbbildung 20 Nettoaufwand Verkehr im Vergleich zur Verkehrsfläche pro Einwohner:in ....... 41 \n\nAbbildung 21 Nettoaufwand Gesundheit im Vergleich zum Altersquotient .......................... 42 \n\nAbbildung 22 Nettoaufwand Sozialhilfe im Vergleich zur Sozialhilfequote ........................... 43 \n\nAbbildung 23 Nettoaufwand Kultur und Freizeit im Vergleich zur Bevölkerungsdichte........... 43 \n\nAbbildung 24 Erste Hauptkomponente und Nettoaufwand der Gemeinden 2022 .................. 45 \n\nAbbildung 25 Ausgleichszahlungen pro Einwohner:in: Lastenausgleich 2022 ...................... 48 \n\nAbbildung 26 Modellrechnung Ressourcen- und Lastenausgleich 2022 pro Einwohner:in ...... 50 \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite VII \n\nTabellen \n\n \n\nTabelle 1 Globalbilanz 2022: Ressourcenausgleich mit neutraler Zone, umfassender GLA und \nSLA ...................................................................................................... III \n\nTabelle 2 Finanzausgleichszahlungen 2022 ............................................................... 11 \n\nTabelle 3 Ressourcenausgleich 2022 gemäss den Handlungsoptionen Medium und \nMaximum, Gemeinden angeordnet nach aufsteigendem Ressourcenindex (RI) ... 28 \n\nTabelle 4 Parameterwerte für den Ressourcen- und Lastenausgleichs 2022 .................... 29 \n\nTabelle 5 Herleitung und Berechnung der massgebenden Steuerkraft und des \nRessourcenindex für den Ressourcenausgleich 2022 ..................................... 31 \n\nTabelle 6 Ausgleichszahlungen eines proportionalen Ressourcenausgleichs mit \nAusgleichsobergrenze .............................................................................. 33 \n\nTabelle 7 SLA- und GLA Indizes 2022 ...................................................................... 36 \n\nTabelle 8 Korrelationsanalyse zwischen dem Nettoaufwand pro Einwohner in verschiedenen \nAufgabenbereichen und strukturellen Indikatoren ......................................... 38 \n\nTabelle 9 Korrelation der strukturellen Indikatoren..................................................... 38 \n\nTabelle 10 Hauptkomponentenanalyse: Eigenvektorenwerte der ersten Hauptkomponente \n2022 .................................................................................................... 44 \n\nTabelle 11 Nettoaufwand als Funktion von Steuerkraft und Sonderlasten ......................... 45 \n\nTabelle 12  Indikatorwerte der Gemeinden 2022 .......................................................... 46 \n\nTabelle 13 Soziodemografischer Index: Herleitung der Ausgleichszahlungen 2022............. 47 \n\nTabelle 14 Geografisch-topografischer Index: Herleitung der Ausgleichszahlungen 2022 .... 47 \n\nTabelle 15 Globalbilanz: Übersicht Dotation der Ausgleichsgefäss und Vergleich der \nNettobelastung des Kantons mit dem geltenden Finanzausgleich ..................... 49 \n\nTabelle 16 Globalbilanz zeitgemässer Finanzausgleich Appenzell Ausserrhoden 2022 ......... 51 \n\nTabelle 17 Globalbilanz pro Einwohner:in zeitgemässer Finanzausgleich Appenzell \nAusserrhoden 2022 ................................................................................. 51 \n\nTabelle 18 Herleitung und Berechnung des Ressourcenausgleichs Fusion 2022 ................. 53 \n\nTabelle 19 Herleitung und Berechnung des Lastenausgleichs Fusion 2022 ........................ 54 \n\nTabelle 20 Globalbilanz Fusion 2022 .......................................................................... 54 \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 1 \n\n1. Einleitung \n\nDer geltende Finanzausgleich des Kantons Appenzell Ausserrhoden stammt in seinen Grundzügen \n\naus dem Jahr 2002. Gemäss der Einschätzung der Finanzdirektion des Kantons Appenzell Ausser-\n\nhoden hat er sich grundsätzlich bewährt. Die Ausgleichsgefässe des Ressourcen- und Lastenaus-\n\ngleichs reagieren auf Veränderungen wie vom Gesetzgeber beabsichtigt. Allerdings sind die not-\n\nwendigen Mittel für die Mindestausstattung der Gemeinden mit finanziellen Ressourcen stark \n\nangestiegen. Im Rahmen des Stabilisierungsprogramms 2019 war deshalb eine Reduktion des \n\nKantonsbeitrags an die Mindestausstattung geplant. Aufgrund der Ergebnisse aus der Vernehm-\n\nlassung wurde diese Massnahme jedoch sistiert. Trotz der im allgemeinen positiven Erfahrungen \n\nbesteht aus der Sicht der Regierung des Kantons Appenzell Ausserrhoden aus den folgenden \n\nGründen Handlungsbedarf: \n\n• Im Kanton Appenzell Ausserrhoden ist eine Totalrevision der Kantonsverfassung geplant. \n\nDabei soll unter anderem die Grundkonzeption des Finanzausgleichs neu in der Verfassung \n\nverankert werden. Im Hinblick auf den Beginn der Arbeiten der Verfassungskommission \n\nim Herbst 2019 erachtete es der Regierungsrat als sinnvoll, die Ausgestaltung und Wir-\n\nkungen des geltenden Finanzausgleichs zu untersuchen und gegebenenfalls Anpassungen \n\nvorzunehmen. Das Ziel ist ein zeitgemässer Finanzausgleich, der wissenschaftlichen An-\n\nforderungen Rechnung trägt und dessen Systematik mit dem Ressourcen- und Lastenaus-\n\ngleich des Bundes kompatibel ist. \n\n• Die Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» verlangt, dass der Kanton Zusam-\n\nmenschlüsse von Gemeinden unterstützt und fördert. In diesem Sinne sollen zudem die \n\nGemeinden nicht mehr in der Kantonsverfassung genannt werden. Der Regierungsrat \n\nhatte am 20. August 2020 drei Varianten für einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative \n\n„Starke Ausserrhoder Gemeinden» beschlossen. Die drei Varianten umfassen explizit auch \n\ndie Zusammenlegung von Gemeinden. Der Finanzausgleich soll deshalb so ausgestaltet \n\nsein, dass er unabhängig von der Anzahl der Gemeinden funktioniert und seine Wirkung \n\nentfaltet. Die Vorlage geht nun in die Volksdiskussion und im Herbst 2022 ist die dritte \n\nLesung im Kantonsrat geplant. \n\n• Der innerkantonale Finanzausgleich besteht heute aus Elementen eines Ressourcenaus-\n\ngleichs (Mindestausstattung, Disparitätenabbau) und eines soziodemografischen Lasten-\n\nausgleichs (Schulkostenausgleich, Soziallastenausgleich). Elemente eines geografisch-to-\n\npografischen Lastenausgleichs fehlen hingegen. Entsprechende Sonderlasten werden via \n\nzweckgebundene Beiträge, z.B. im Strassenwesen, teilweise abgegolten. Die Einführung \n\neines geografisch-topografischen Lastenausgleichs wird jedoch immer wieder diskutiert, \n\nwurde aber noch nie im Detail geprüft.  \n\n• Eine vom Regierungsrat in Auftrag gegebene Studie zu den Gemeindestrukturen im Kan-\n\nton Appenzell Ausserrhoden zeigt unter anderem, dass der geltende Finanzausgleich \n\nstrukturerhaltend wirkt.1 Grund dafür ist die von der Gemeindegrösse abhängige Mindest-\n\nausstattung. Die Studie empfiehlt deshalb den Abbau von grössenabhängigen und somit \n\nstrukturerhaltenden Indikatoren im Finanzausgleich. \n\n• Der Kantonsrat und die Gemeinden wollen die Revision des FAG vorantreiben. Zum Bei-\n\nspiel fordert die FDP-Fraktion im Rahmen einer Motion den Regierungsrat auf, eine Total-\n\nrevision des Finanzausgleichs zwischen den Gemeinden und dem Kanton unabhängig von \n\nder Verfassungsrevision in Angriff zu nehmen. \n\n \n\n1  Vgl. Steiner, R., Kaiser, C. und Kettiger, D. (2012). Gemeindestrukturen im Kanton Appenzell Ausserrhoden Analyse und mögliche Hand-\n\nlungsoptionen. Bericht im Auftrag des Regierungsrats des Kantons Appenzell Ausserrhoden. Kompetenzzentrum für Public Management der \nUniversität Bern. \n\n\n\n \n\nSeite 2 \n\nMit dem Projekt «Zeitgemässer Finanzausgleich» will der Regierungsrat in Abstimmung mit der \n\nVerfassungsrevision den innerkantonalen Finanzausgleich reformieren. Die Arbeiten sollen in \n\nvier Phasen erfolgen.  \n\n• In einer ersten Phase wird die Grundkonzeption eines zeitgemässen Finanzausgleichs er-\n\narbeitet. Die Grundkonzeption wird durch eine Steuerungsgruppe mit Unterstützung von \n\nexternen Fachexpert:innen erstellt.  \n\n• Die zweite Phase beinhaltet die Abstimmung der Reform mit den Arbeiten der Verfas-\n\nsungskommission und dem politischen Prozess einschliesslich der Genehmigung der neuen \n\nKantonsverfassung in der Volksabstimmung.  \n\n• Anschliessend wird in Phase 3 das Detailkonzept des neuen Finanzausgleichs ausgearbei-\n\ntet.  \n\n• Die Phase 4 beinhaltet den Gesetzgebungsprozess und die Inkraftsetzung des neuen Fi-\n\nnanzausgleichs.  \n\nAn der Kick-Off-Sitzung vom 10. Januar 2019 wurden die Ausgangslage, die Ziele und die Rah-\n\nmenbedingungen für die Erarbeitung der Grundkonzeption konkretisiert. Die Hochschule Luzern \n\nwurde beauftragt, die Phase 1 durch den externen Fachexperten Roland Fischer zu begleiten.  \n\nDer Auftrag umfasst das Erstellen von Analysen, Berechnungen und Präsentationen, die Teilnahme \n\nan Projektsitzungen sowie das Verfassen eines entsprechenden Berichts. In der ersten Phase des \n\nProjektes geht es grundsätzlich darum, eine Grundkonzeption für einen zeitgemässen innerkan-\n\ntonalen Finanzausgleich zu erarbeiten und entsprechende Handlungsoptionen zu definieren. Ziel \n\nder ersten Phase ist die Formulierung des Verfassungsinhalts in Bezug auf den Finanzausgleich \n\nzuhanden der Verfassungskommission. Der neue Finanzausgleich soll auf der bestehenden Auf-\n\ngabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden basieren und auch bei allfälligen Veränderungen \n\ndurch Gemeindefusionen funktionieren. Auf ein finanzielles Anreizsystem zur Förderung von Ge-\n\nmeindefusionen soll im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes verzichtet werden. Falls ein An-\n\nreizsystem gewünscht wird, dann sollte es in einem separaten Gesetz geregelt werden. \n\nDie Grundkonzeption wird durch die Steuerungsgruppe mit Unterstützung der externen Fachex-\n\npert:innen erstellt und beinhaltet folgende Elemente: \n\n• Analyse des heutigen Finanzausgleichs \n\nDie Wirkung sowie die Vor- und Nachteile des heutigen Finanzausgleichs werden analy-\n\nsiert und auf der Basis von wissenschaftlichen Kriterien beurteilt. Dies beinhaltet auch \n\nein Vergleich mit dem Finanzausgleichssystem des Bundes. \n\n• Handlungsoptionen und Empfehlungen \n\nBasierend auf den Ergebnissen der Analyse werden Elemente des neuen Finanzaus-\n\ngleichs herausgearbeitet und beurteilt sowie mögliche finanzielle Auswirkungen auf die \n\nGemeinden und den Kanton geschätzt. Letzteres umfasst grundsätzlich Aussagen zu den \n\nGrössenordnungen der Elemente des Finanzausgleichs. Detaillierte Berechnungen pro \n\nGemeinde und für den Kanton können erstellt werden, sofern die notwendigen Daten-\n\ngrundlagen zur Verfügung stehen. Gestützt auf die Beurteilung der Handlungsoptionen \n\nwerden Empfehlungen zuhanden des Regierungsrats und der Gemeinden präsentiert. \n\n• Nächste Schritte \n\nDas Vorgehen bei der Erarbeitung des Detailkonzepts und ein entsprechender Zeitplan \n\nwerden festgelegt. \n\nDer vorliegende Bericht umfasst die ersten beiden Elemente, das heisst die Analyse des heutigen \n\nFinanzausgleichs sowie Handlungsoptionen und Empfehlungen für eine Neugestaltung des inner-\n\nkantonalen Finanzausgleichs. Er ist wie folgt aufgebaut:  \n\nIm zweiten Kapitel werden die strukturellen, wirtschaftlichen und finanzpolitischen Rahmenbedin-\n\ngungen des Kantons Appenzell Ausserrhoden und seiner Gemeinden beschrieben. Dabei stehen \n\n\n\n \n\nSeite 3 \n\ninsbesondere die innerkantonalen Unterschiede in der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungs-\n\nfähigkeit im Vordergrund, woraus sich Rückschlüsse auf die Bedeutung und die Ausgestaltung des \n\nFinanzausgleichs ziehen lassen. Anschliessend werden in Kapitel 3 das Analysekonzept und die \n\nMethodik vorgestellt.  \n\nIm vierten Kapitel steht die Analyse des heutigen Finanzausgleichs auf der Basis von wissenschaft-\n\nlichen Kriterien im Zentrum. Nach einem kurzen Überblick über den Finanzausgleich erfolgen die \n\nAnalyse und Beurteilung der einzelnen Ausgleichsinstrumente. Gestützt auf theoretischen Grund-\n\nlagen werden Kriterien entwickelt, auf deren Basis die Instrumente des innerkantonalen Finanz-\n\nausgleichs analysiert und beurteilt werden. Davon ausgehend werden Anforderungen an einen \n\neffizienten Finanzausgleich hergeleitet. Im Vordergrund stehen insbesondere die Qualität der Be-\n\nmessungsgrundlagen, die Ausgestaltung und Effektivität der Transferzahlungen sowie die Anreiz-\n\nwirkung. Abgerundet wird der Evaluationsteil durch eine Gesamtbeurteilung des geltenden Finanz-\n\nausgleichsystems. \n\nGestützt auf die Ergebnisse der Analyse werden im fünften Kapitel das Konzept der Neugestaltung \n\ndes Finanzausgleichs erarbeitet und Handlungsempfehlungen aufgestellt. Es soll aufgezeigt wer-\n\nden, mit welchen Massnahmen unter den spezifischen Rahmenbedingungen die Effizienz des in-\n\nnerkantonalen Finanzausgleichs zwischen Kanton und Gemeinden verbessert werden könnte. \n\nGrundlage für die Beurteilung der Massnahmen sind einerseits die in Kapitel 4 erarbeiteten Krite-\n\nrien. Des Weiteren werden die spezifischen strukturellen und finanzpolitischen Rahmenbedingun-\n\ngen der Gemeinden und des Kantons berücksichtigt. Das Resultat ist eine Grundkonzeption eines \n\nzeitgemässen Finanzausgleichs, auf dessen Basis in Kapitel 6 eine erste Globalbilanz berechnet \n\nwird. Abschliessend folgt die Prüfung des Systems bei Fusionen (Kapitel 7). \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 4 \n\n2. Wirtschafts- und finanzpolitische Rahmenbedingungen \n\n2.1. Wirtschaftskraft und finanzielle Leistungsfähigkeit des Kantons Appenzell Aus-\n\nserrhoden \n\nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden weist sowohl beim Brutto-Inlandprodukt (BIP) pro Einwoh-\n\nner:in als auch beim Ressourcenpotenzial pro Einwohner:in im nationalen Finanzausgleich einen \n\nim Vergleich zum Schweizer Durchschnitt tieferen Wert auf (vgl. z.B. Delbiaggio und Fischer 2017, \n\nS. 31 und S. 44). Diese Position hinsichtlich der Wirtschaftskraft ist stark durch die Branchen-\n\nstruktur geprägt, welche überdurchschnittlich hohe Beschäftigungsanteile in der Landwirtschaft \n\nund in der Industrie verzeichnet, jedoch im Vergleich zu den grossen Zentren und Agglomeratio-\n\nnen deutlich tiefere Beschäftigungsanteile in wertschöpfungsintensiven Branchen wie z.B. der Fi-\n\nnanzindustrie oder im Bereich der Informatik und der Telekommunikation aufweist. \n\nBeim Ressourcenpotenzial des nationalen Finanzausgleichs liegen sowohl die Einkommen der na-\n\ntürlichen Personen als auch die Gewinne der juristischen Personen unter dem Durchschnitt der \n\nKantone, während sich der Wertzuwachs des Vermögens in etwa im Durchschnitt bewegt. Erfreu-\n\nlich ist jedoch, dass seit 2008 insbesondere bei den Unternehmensgewinnen der Abstand zum \n\nSchweizer Durchschnitt deutlich verringert werden konnte. Der Ressourcenindex des Kantons Ap-\n\npenzell Ausserrhoden ist deshalb in diesem Zeitraum deutlich angestiegen. Dies hatte jedoch zur \n\nFolge, dass die Ausgleichszahlungen aus dem Ressourcenausgleich für den Kanton Appenzell Aus-\n\nserrhoden stark rückläufig waren. Stabil verhielten sich demgegenüber die Zahlungen aus dem \n\nLastenausgleich, wo der Kanton Appenzell Ausserrhoden zu den am stärksten von geografisch-\n\ntopografischen Sonderlasten betroffenen Kantonen gehört.  \n\nDie überdurchschnittlich starke Entwicklung des Ressourcenpotenzials dürfte unter anderem eine \n\nFolge der sinkenden Steuerbelastung sein. So ist die Steuerausschöpfung des Ressourcenpoten-\n\nzials seit 2008 gesunken und liegt seit einigen Jahren unter dem Durchschnitt der Kantone. \n\n2.2. Disparitäten zwischen den Gemeinden \n\nDie Betrachtung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden fördert im Vergleich zu ande-\n\nren Kantonen zwar grosse, aber durchaus mit anderen Kantonen vergleichbare innerkantonale \n\nUnterschiede zu Tage (vgl. Abbildung 1). Gemäss einer Analyse von Avenir Suisse basierend auf \n\nden Gini-Koeffizienten liegen die Disparitäten der Steuerkraft im Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\nim Durchschnitt der Kantone (vgl. Rühli 2013, S.50). Abbildung 1 zeigt zudem eine Besonderheit \n\nim Kanton Appenzell Ausserrhoden: Die grossen Unterschiede sind im Wesentlichen auf die steu-\n\nergünstige Gemeinde Teufen zurückzuführen, deren Steuerkraft fast doppelt so hoch liegt wie der \n\nkantonale Durchschnitt. Im Jahr 2020 wiesen nur vier Gemeinden eine überdurchschnittlich hohe \n\nSteuerkraft auf, wobei die Abweichungen zum kantonalen Mittel mit Ausnahme von Teufen gering \n\nausfallen. Die Gemeinde Teufen nimmt somit im Finanzausgleich eine besondere Rolle ein. \n\nHohe Unterschiede in der Steuerkraft haben unweigerlich auch hohe Disparitäten bei der Steuer-\n\nbelastung zur Folge. Diese Unterschiede bei den Steuerfüssen lassen sich jedoch mit Hilfe des \n\nFinanzausgleichs stark reduzieren. In Abbildung 2 ersichtlich sind die effektiven Steuerfüsse 2020 \n\nder Gemeinden sowie hypothetische Steuerfüsse unter der Annahme eines einheitlichen Pro-Kopf-\n\nSteuerertrags, welcher dem durchschnittlichen Steuerertrag der Gemeinden entspricht. Dieser \n\ndurchschnittliche Steuerertrag soll einen einheitlicher Finanzbedarf der Gemeinden darstellen, den \n\nes zu finanzieren gilt. Ohne Finanzausgleichszahlungen müssten die Gemeinden ihre Steuerkraft \n\nmit dem hypothetischen Steuerfuss belasten, um den durchschnittlichen Steuerertrag zu erzielen. \n\nDer Vergleich zeigt eindrücklich die ausgleichende Wirkung des Finanzausgleichs auf die Steuer-\n\nfüsse. Ohne Transferzahlungen könnten einige Gemeinden die staatlichen Leistungen nur mit einer \n\nunrealistisch hohen Steuerbelastung finanzieren. Der Finanzausgleich bewirkt somit, dass alle Ge-\n\nmeinden ein vergleichbares staatliches Angebot zu einer massvollen Steuerbelastung bereitstellen \n\nkönnen. \n\n\n\n \n\nSeite 5 \n\nAbbildung 1 Steuerkraft pro Einwohner:in im Jahr 2020 \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nAbbildung 2 Steuerfüsse der Gemeinden und hypothetische Steuerfüsse unter der Annahme eines ein-\n\nheitlichen Pro-Kopf-Steuerertrags \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 6 \n\n2.3. Dezentralisierungsgrad zwischen Kanton und Gemeinden \n\nDer Dezentralisierungsgrad gibt Aufschluss darüber, wie stark die staatlichen Aufgaben auf sub-\n\nzentraler Staatsebene wahrgenommen werden. Daraus lassen sich Rückschlüsse über den Fiskal-\n\nbedarf der Staatsebenen und die Steuerbelastung ziehen. Insbesondere bei grossen Disparitäten \n\nin der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit, wie sie zwischen den Kantonen und \n\nauch zwischen den Gemeinden des Kantons Appenzell Ausserrhoden anzutreffen sind, bestimmt \n\nder Dezentralisierungsgrad zu einem massgeblichen Teil die Unterschiede in der Steuerbelastung \n\nzwischen den Kantonen und zwischen den Gemeinden. Grosse Disparitäten in der wirtschaftlichen \n\nund finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung begründen die Einführung eines \n\nFinanzausgleichs, um die Unterschiede zu reduzieren. \n\nZur Beurteilung des Dezentralisierungsgrads können verschiedene Masszahlen und Grössen her-\n\nangezogen werden (vgl. z.B. Rühli 2013, S.44ff). In Abbildung 3 sind die Anteile des Kantons-\n\nhaushalts und der Gemeindehaushalte am gesamten Fiskalertrag 2019 dargestellt. Die Basis bil-\n\nden die Daten der Finanzstatistik des Bundes. Je höher der Fiskalertrag der Gemeinden im \n\nVergleich zum Fiskalertrag des Kantons ausfällt, desto stärker werden in der Tendenz die staatli-\n\nchen Aufgaben dezentral wahrgenommen. Der Vergleich zeigt, dass der Kanton Appenzell Aus-\n\nserrhoden in Bezug auf den Dezentralisierungsgrad im oberen Drittel der Kantone anzutreffen ist. \n\nDie Gemeinden spielen deshalb zumindest bei der Finanzierung eine relativ starke Rolle in der \n\nAufgabenerfüllung. \n\nAbbildung 3 Dezentralisierungsgrad: Fiskalertrag der Gemeinden im Vergleich zum Kantonshaushalt 2019 \n\n \nDatenquelle: Eidg. Finanzverwaltung EFV, Finanzstatistik \n\n2.4. Auswirkungen auf die Bedeutung und den Umfang des Finanzausgleichs \n\nDie Ausführungen in den vorangehenden Abschnitten haben gezeigt, dass grosse wirtschaftliche \n\nUnterschiede zu hohen Unterschieden in der Steuerbelastung führen. Über die Sekundärwirkung \n\nder Immobilienpreise beeinflussen sie die Standortattraktivität und die Einkommensverwendung. \n\nDie Höhe der Steuerbelastung steht in der liberalen Demokratie stets im Spannungsfeld zwischen \n\ndem Nutzen staatlicher Tätigkeit und dem Konsum von privaten Gütern. Die Wählerinnen und \n\nWähler sind z.B. nicht uneingeschränkt dazu bereit, eine hohe Steuerbelastung zu akzeptieren, \n\nselbst wenn diese die Qualität der staatlichen Leistungen stark verbessert. Mobile Steuersubjekte \n\nund –objekte weisen zudem eine höhere Wahrscheinlichkeit einer Abwanderung auf, weshalb der \n\nHöhe der Steuerbelastung auch wirtschaftliche Grenzen gesetzt sind. \n\nSubzentrale Gebietskörperschaften mit einer relativ tiefen finanziellen Leistungsfähigkeit und/oder \n\nhohen Sonderlasten sind deshalb weniger gut in der Lage und in geringerem Ausmass dazu bereit, \n\neinen bestimmten Umfang an staatlichen Leistungen in der geforderten Qualität bereitzustellen. \n\n\n\n \n\nSeite 7 \n\nEs kann z.B. gezeigt werden, dass ressourcenschwache Kantone in der Tendenz tiefere Pro-Kopf-\n\nAusgaben für staatliche Leistungen aufweisen als ressourcenstarke Kantone (Fischer 2004). Im \n\nRahmen einer Studie zur Ostschweizer Wirtschaft kamen die Autor:innen zudem zum Schluss, \n\ndass Sonderlasten mit einer höheren Steuerbelastung verbunden sind (Delbiaggio und Fischer \n\n2017). Auch innerhalb des Kantons Appenzell Ausserrhoden bestehen auf Gemeindeebene ähnli-\n\nche Zusammenhänge, wie sich später in der vorliegenden Analyse zeigt (vgl. Tabelle 11). Son-\n\nderlasten führen zu einem höheren Nettoaufwand und somit – bei gegebener Steuerkraft – zu \n\neiner höheren Steuerbelastung. Durch solche Unterschiede erhöht sich das Risiko, dass in Kanto-\n\nnen bzw. Gemeinden mit einer tiefen Steuerkraft und/oder hohen Sonderlasten eine aus gesamt-\n\ngesellschaftlicher und wirtschaftlicher Sicht zu tiefe Menge und Qualität an staatlichen Leistungen \n\nbereitgestellt wird. Werden die Unterschiede nicht durch einen wirksamen Finanzausgleich ausge-\n\nglichen, erhöht sich unweigerlich der Zentralisierungsdruck. Auch ist zu beachten, dass in einem \n\nföderalistischen Staat, der von kulturellen Unterschieden geprägt ist, allzu grosse regionale Wohl-\n\nfahrtsunterschiede und Zentralisierungstendenzen den gesellschaftlichen Konsens und den natio-\n\nnalen Zusammenhalt gefährden können. Das gilt in der mehrsprachigen und kulturell vielfältigen \n\nSchweiz sowohl zwischen den Kantonen als auch im innerkantonalen Verhältnis. \n\nAbbildung 4 Umfang des Finanzausgleichs in Abhängigkeit von Disparitäten und Dezentralisierungsgrad \n\n \nQuelle: Eigene Darstellung \n\nDer Zusammenhang zwischen Dezentralisierung, Disparitäten und Finanzausgleich ist in Abbil-\n\ndung 4 schematisch dargestellt. In einem Staatswesen, das den Grossteil seiner staatlichen Auf-\n\ngaben durch den Zentralstaat finanziert, besteht bei nur schwach ausgeprägten regionalen Dis-\n\nparitäten kein Bedarf für einen Finanzausgleich. Selbst bei grossen Disparitäten kann der Umfang \n\ndes Finanzausgleichs relativ klein gehalten werden. Werden nur wenige staatliche Aufgaben auf \n\nder dezentralen Ebene erfüllt und finanziert, so spielen Unterschiede in der finanziellen Leistungs-\n\nfähigkeit eine geringe Rolle. Eine ausgeprägte dezentrale Aufgabenerfüllung erfordert hingegen \n\nstets ein Mindestmass an Finanzausgleich. Sind die regionalen Disparitäten gross, ist bei einer \n\nstark ausgeprägten Dezentralisierung ein umfassender Finanzausgleich unverzichtbar für die \n\nFunktionsfähigkeit des Staates. \n\nDie starke Ausprägung der Disparitäten und die vergleichsweis hohe Dezentralisierung der Erfül-\n\nlung und Finanzierung von staatlichen Aufgaben im Kanton Appenzell Ausserrhoden untermauern \n\ndie grosse Bedeutung eines wirksamen innerkantonalen Finanzausgleichs. Andererseits erfordert \n\ndie Umverteilung von finanziellen Mitteln zwischen den Gemeinden eine hohe politische Akzep-\n\ntanz. Den ressourcenstarken Gemeinden kommt deshalb eine überdurchschnittlich grosse Verant-\n\nwortung zu. Die strukturellen, wirtschaftlichen und finanziellen Rahmenbedingungen sind bei der \n\nAusgestaltung eines Finanzausgleichs stets zu berücksichtigen. Ausserdem werden Finanzaus-\n\ngleichsmodelle immer auch durch politische Präferenzen und historische Entwicklungen beein-\n\nflusst. Es gibt deshalb grundsätzlich kein «richtiges» oder «falsches» Finanzausgleichssystem. Es \n\nist jedoch insbesondere auch im Hinblick auf eine effiziente Verwendung der notwendigen finan-\n\nziellen Mittel anzustreben, den Finanzausgleich regelmässig im Hinblick auf eine effektive Ausge-\n\nstaltung und die Vermeidung von Fehlanreizen zu überprüfen. \n\n  \n\nTief Hoch\n\nDisparitäten \nTief\n\nKein Finanzausgleich \n\nnotwendig\n\nKleiner Bedarf\n\nan Finanzausgleich\n\n(z.B. beim Ressourcenpotential\n\npro Einwohner:in) Hoch\nKleiner Bedarf\n\nan Finanzausgleich\n\nGrosser Bedarf\n\nan Finanzausgleich\n\nGrad der Dezentralisierung\n\n\n\n \n\nSeite 8 \n\n3. Analysekonzept und Methodik \n\nDer Auftrag umfasst grundsätzlich drei Teile: \n\n• Die Analyse des heutigen Finanzausgleichs \n\n• Die Ausarbeitung einer Grundstruktur für einen neuen Finanz- und Lastenausgleich so-\n\nwie von Handlungsoptionen und Empfehlungen \n\n• Weiteres Vorgehen und Zeitplan \n\nDer vorliegende Bericht umfasst die ersten beiden Teile. Sie sollen mit den folgenden Konzepten \n\nund Methoden erarbeitet werden. \n\n3.1. Analyse des heutigen Finanzausgleichs \n\nDie Analyse des innerkantonalen Finanzausgleichs soll anhand eines einfachen Kriterienkatalogs \n\nvorgenommen werden. Dazu wird ein auf wissenschaftlichen Grundlagen basierendes Konzept zur \n\nobjektiven und neutralen Bewertung des Finanzausgleichs erarbeitet. Die Basis dazu bilden grund-\n\nlegende und anerkannte Prinzipien der finanzwissenschaftlichen Theorie des Föderalismus und \n\nAnforderungen an einen effizienten Finanzausgleich.2 Im Vordergrund stehen dabei die Ausgestal-\n\ntung und Effektivität von Transferzahlungen, die Qualität der Bemessungsgrundlagen und die An-\n\nreizwirkung des Systems. \n\nGestützt auf den theoretischen Grundlagen werden Kriterien entwickelt, auf deren Basis die Grun-\n\ndelemente des heutigen Finanzausgleichs (Disparitätenabbau, Mindestausstattung, Schulkosten-\n\nausgleich sowie Soziallastenausgleich) analysiert und beurteilt werden. Dabei soll neben den fi-\n\nnanzwissenschaftlichen Kriterien auch auf die spezifischen strukturellen, wirtschaftlichen und \n\nfinanzpolitischen Rahmendbedingungen im Kanton Appenzell Ausserrhoden eingegangen werden. \n\nZu berücksichtigen sind z.B. die unterschiedlichen Grössen der Gemeinden sowie deren wirtschaft-\n\nlichen, geografisch-topographischen und soziodemografischen Unterschiede. Abgerundet wird der \n\nAnalyseteil durch eine Gesamtbeurteilung des Finanzausgleichsystems. \n\n3.2. Die Ausarbeitung von Grundstruktur, Handlungsoptionen und Empfehlungen \n\nDie Grundstruktur des neuen Finanzausgleichs soll wissenschaftlichen, politischen und strukturel-\n\nlen Anforderungen Rechnung tragen. Zum einen soll der neue Finanzausgleich den geltenden wis-\n\nsenschaftlichen Standards entsprechen sowie die erfolgreiche Struktur des Ressourcen- und Las-\n\ntenausgleichs des Bundes berücksichtigen. Damit wird zum einen sichergestellt, dass \n\nökonomische Grundsätze befolgt werden und keine Fehlanreize entstehen. Des Weiteren garan-\n\ntiert die Ausrichtung an die Struktur des Ressourcen- und Lastenausgleichs des Bundes eine kon-\n\nzeptionelle und finanzielle Kohärenz. Dazu besteht zwar keine gesetzliche Verpflichtung von Seiten \n\ndes Bundes. Der Bund wies jedoch bereits in seiner ersten Botschaft zur Neugestaltung des Fi-\n\nnanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) darauf hin, dass die \n\nNFA nur dann ihre volle Wirkung entfalten kann, wenn die kantonalen Finanzausgleichssysteme \n\nmit dem neuen System kompatibel sind. Beim Lastenausgleich würde das z.B. bedeuten, dass die \n\nBundesbeiträge für den geografisch-topografischen Lastenausgleich in angemessener Weise den \n\nbetroffenen Gemeinden im Kanton zugutekommen. Ein Ressourcenausgleich kann dafür sorgen, \n\ndass innerkantonale Disparitäten abgebaut werden. \n\nNeben der grundsätzlichen Ausgestaltung soll den besonderen Vorgaben des Projektes «Zeitge-\n\nmässer Finanzausgleich» Rechnung getragen werden. Dies erfordert zum einen, dass die Aus-\n\ngleichsinstrumente sowie deren Indikatoren und Bemessung so ausgestaltet werden, dass sie \n\nauch im Falle von Gemeindefusionen wirksam weitergeführt werden können. Andererseits soll \n\ninnerhalb des Finanzausgleichs auf ein spezielles Anreizsystem zur Förderung von Gemeindefusi-\n\nonen explizit verzichtet werden. \n\n \n\n2  Vgl. z.B. Blankart, C. B. (2011): Öffentliche Finanzen in Demokratie, und die darin zitierte Literatur; oder die Arbeiten \ndes OECD Fiscal Federalism Network (http://www.oecd.org/tax/federalism/). \n\nhttp://www.oecd.org/tax/federalism/\n\n\n \n\nSeite 9 \n\nSchliesslich soll die Grundkonzeption den strukturellen Gegebenheiten des Kantons Rechnung tra-\n\ngen. Das betrifft insbesondere den Lastenausgleich, da seine Ausgestaltung in direktem Zusam-\n\nmenhang mit den soziodemografischen und geografisch-topografischen Strukturen des Kantons \n\nsteht. Ausserdem ist die Ausprägung und Höhe dieser Lasten in den Gemeinden sehr stark durch \n\ndie Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden geprägt. Beim Ressourcenausgleich stellt \n\nsich z.B. die Frage, ob vor dem Hintergrund der Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit \n\nder Gemeinden sowohl horizontale und vertikale Ausgleichszahlungen oder nur ein ausschliesslich \n\nhorizontales oder vertikales System zweckmässig wäre. \n\nBasierend auf der Grundstruktur werden die finanziellen Auswirkungen pro Gemeinde und für den \n\nKanton soweit wie möglich berechnet und in einer Globalbilanz (Kapitel 6) zusammengefasst.  \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 10 \n\n4. Beurteilung der Ausgleichsinstrumente \n\n4.1. Der innerkantonale Finanzausgleich: ein Überblick \n\nDer innerkantonale Finanzausgleich des Kantons Appenzell Ausserrhoden ist, gestützt auf Art. 104 \n\nder Kantonsverfassung, im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen dem Kanton und den Ge-\n\nmeinden (Finanzausgleichsgesetz, FAG) geregelt. In Artikel 2 werden Ziel und Instrumente des \n\nFinanzausgleichs im Grundsatz festgelegt. So ist gemäss Absatz 1 durch den Finanzausgleich ein \n\nausgewogenes Verhältnis der Steuerbelastung zwischen den Gemeinden anzustreben. Die Absätze \n\n2, 3 und 3bis nennen die Instrumente des Finanzausgleichs. In den Absätzen 4 und 5 werden die \n\nFinanzierung der Ausgleichszahlungen und die Kompetenz des Kantons zur Durchführung des Fi-\n\nnanzausgleichs festgelegt. \n\nDer innerkantonale Finanzausgleich des Kantons Appenzell Ausserrhoden besteht aus drei Instru-\n\nmenten: \n\n1. Disparitätenabbau und Mindestausstattung \n\nDie beiden Teilinstrumente Disparitätenabbau und Mindestausstattung bilden im Kanton \n\nAppenzell Ausserrhoden den horizontalen Ressourcenausgleich zwischen finanzstarken \n\nund finanzschwachen Gemeinden sowie den vertikalen Ressourcenausgleich zwischen \n\ndem Kanton und den Gemeinden. Mit dem Instrument der Mindestausstattung erhalten \n\nGemeinden, deren Steuerkraft unter dem kantonalen Durchschnitt liegt, eine minimale \n\nAusstattung mit zweckfreien finanziellen Mitteln, wobei die minimale Ausstattung mit der \n\nBevölkerungsgrösse der Gemeinde variiert. Die Mindestausstattung wird grundsätzlich \n\ndurch den Kanton finanziert. Da jedoch Gemeinden mit einer überdurchschnittlich hohen \n\nSteuerkraft mit dem Instrument des Disparitätenabbaus einen Beitrag an die Mindestaus-\n\nstattung leisten, beinhaltet sie eine horizontale Komponente. \n\n2. Schulkostenausgleich \n\nMit dem Schulkostenausgleich erhalten Gemeinden, deren Anteil Lernende pro Einwohne-\n\nrin bzw. Einwohner über dem Mittel aller Gemeinden liegt, aus dem Finanzausgleich Bei-\n\nträge. Diese Beiträge richten sich nach der Anzahl Lernenden über dem Mittel, gewichtet \n\nmit der Steuerkraft der anspruchsberechtigten Gemeinden. Die Finanzierung erfolgt durch \n\nden Kanton. \n\n3. Soziallastenausgleich \n\nBeim Soziallastenausgleich handelt es sich um einen horizontalen Ausgleich zwischen den \n\nGemeinden. Gemeinden mit überdurchschnittlich hohen Nettoaufwendungen für die wirt-\n\nschaftliche Sozialhilfe erhalten aus dem Soziallastenausgleich Beiträge, finanziert durch \n\ndie unterdurchschnittlich belasteten Gemeinden. \n\nIn Tabelle 2 sind die heutigen Ausgleichsinstrumente, die Ausgleichszahlungen und deren Finan-\n\nzierung in einer Übersicht dargestellt. Der gesamte Finanzausgleich umfasst im Jahr 2022 ein \n\nVolumen von knapp 11 Millionen Franken. Davon werden rund je die Hälfte horizontal zwischen \n\nden Gemeinden und vertikal vom Kanton zu den Gemeinden umverteilt. Mit 8 Millionen Franken \n\nund somit etwa ¾ der gesamten Ausgleichsumme bilden Mindestausstattung und Disparitätenab-\n\nbau das Hauptinstrument des Finanzausgleichs.  \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 11 \n\nTabelle 2 Finanzausgleichszahlungen 2022 \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n4.2. Mindestausstattung und Disparitätenabbau \n\n Ausgestaltung \n\nBemessungsgrundlage für die Mindestausstattung und den Disparitätenabbau ist die Steuerkraft \n\neiner Gemeinde. Sie entspricht im Grunde genommen dem gesamten Steuerertrag einer Ge-\n\nmeinde bei einem Steuerfuss von einer Einheit dividiert durch die Anzahl der Einwohnerinnen und \n\nEinwohner der Gemeinde. Die durchschnittliche Steuerkraft aller Gemeinden entspricht dem ge-\n\nsamten Steuerertrag aller Gemeinden dividiert durch die Anzahl der Einwohnerinnen und Einwoh-\n\nner aller Gemeinden. \n\nGemeinden deren Steuerkraft unter dem Mittel aller Gemeinden liegt, haben pro Einwohner:in \n\nAnspruch auf eine Mindestausstattung in der Höhe von je nach Bevölkerungsgrösse 85 bis 95 \n\nProzent der mit dem Steuerfuss für die Mindestausstattung multiplizierten mittleren Steuerkraft \n\naller Gemeinden. Der Steuerfuss für die Mindestausstattung lag im Jahr 2022 bei 4.1 Einheiten. \n\nDie Mindestausstattung wird erreicht, indem den Gemeinden die Differenz zwischen ihrem eigenen \n\nSteuerertrag beim Steuerfuss für die Mindestausstattung und dem Mindestausstattungsziel aus-\n\nbezahlt wird. Gemeinden, deren Steuerkraft beim oder über ihrem Mindestausstattungsziel liegt, \n\nerhalten keinen Ausgleich. Die Mindestausstattung wird zurzeit um 7.5 Prozent gekürzt. \n\nGemeinden, deren Steuerkraft über dem Mittel aller Gemeinden liegt, leisten pro Einwohner:in \n\neinen Beitrag zum Disparitätenabbau in der Form einer Steuerkraftabschöpfung. Der Beitrag be-\n\nmisst sich auf der Basis der mit dem Steuerfuss für den Disparitätenabbau multiplizierten Differenz \n\nzwischen der Steuerkraft der Gemeinde und der mittleren Steuerkraft aller Gemeinden. Der Steu-\n\nerfuss für den Disparitätenabbau lag im Jahr 2022 bei 3.3 Einheiten. Der Beitrag wird mit einem \n\nprogressiv verlaufenden Abschöpfungssatz auf dieser Differenz berechnet, der zwischen 15 und \n\n25 Prozent liegt. \n\nFür die Ausgleichsleistungen des Kantons und der finanzstarken Gemeinden bestehen Belastungs-\n\nobergrenzen. Leistungen des Kantons dürfen 30 Prozent und jene einer Gemeinde 45 Prozent des \n\nErtrages einer Steuereinheit nicht überschreiten. Werden diese Grenzen überschritten, sind die \n\nLeistungen an die anspruchsberechtigten Gemeinden entsprechend zu kürzen. Letztmals fand im \n\nJahr 2014 eine entsprechende Kürzung statt. \n\nZahlerin Empfängerin Zahlerin Empfängerin\ndurch \n\nKanton\n\ndurch \n\nGemeinden\n\nKanton -3.3\n\nGemeinden mit \n\nüberdurchschnittlich\n\nhoher Steuekraft\n\n-4.6\n\nSchulkostenausgleich Kanton\n\nGemeinden mit \n\nüberdurchschnittlich \n\nvielen Lernenden\n\n-1.7 1.7 -1.7 0.0\n\nSoziallastenausgleich\n\nGemeinden mit \n\nunterdurchschnittlich \n\nhohem Nettaufwand \n\nfür die Sozialhilfe\n\nGemeinden mit über \n\ndurchschnittlich\n\nhohem Nettaufwand \n\nfür die Sozialhilfe\n\n-1.5 1.5 0.0 -1.5\n\nTotal -11.1 11.1 -5.0 -6.1\n\nin Millionen Franken (+ = Entlastung, - = Belastung)\n\nAusgleichsgefäss\n\nAusgleichswirkung Ausgleichszahlungen Finanzierung\n\nMindestausstattung \n\nund \n\nDisparitätenabbau\n\nGemeinden mit \n\nunterdurchschnittlich \n\nhoher Steuerkraft\n\n7.9 -3.3 -4.6\n\n\n\n \n\nSeite 12 \n\n Bemessungsgrundlage \n\n4.2.2.1. Kriterien und Anforderungen \n\nEine der zentralen Anforderungen an die Qualität der Bemessungsgrundlage eines Ressourcen-\n\nausgleichs besteht darin, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Gebietskörperschaft nicht \n\nanhand der effektiven Einnahmen, sondern auf der Basis einer objektiv festzulegenden Grösse \n\ngemessen wird (vgl. z.B. Blöchliger 2014, S.5f). Dadurch wird verhindert, dass die Gebietskör-\n\nperschaften durch die Festlegung der Steuerbelastung oder anderer Einnahmenparameter die Fi-\n\nnanzausgleichszahlungen zu ihren Gunsten direkt beeinflussen können. Die Ausgleichszahlungen \n\nsollen deshalb entweder auf der Basis der Kapazität, Steuern zu erheben (Tax Raising Capacity, \n\nTRC), oder mit Hilfe eines repräsentativen Steuersystems (Representative Tax System, RTS) er-\n\nmittelt werden. \n\nIm Schweizer Steuerföderalismus lässt sich auf der kantonalen und kommunalen Ebene die Tax \n\nRaising Capacity (TRC) entweder durch die Summe der Steuerbemessungsgrundlagen oder der \n\nso genannten Steuerkraft ermitteln. Zur Berechnung der Steuerkraft sind unterschiedliche An-\n\nsätze denkbar. Grundsätzlich soll die Steuerkraft die Steuereinnahmen einer Gebietskörperschaft \n\nbei einem einheitlichen, durchschnittlichen Steuerfuss darstellen. Da in der Regel bei den wich-\n\ntigsten Steuerarten harmonisierte Bemessungsgrundlagen für den Kanton und seine Gemeinden \n\nbestehen, besteht ein direkter Zusammenhang zwischen der Steuerkraft und den Steuerbemes-\n\nsungsgrundlagen. \n\nSoll die Bemessung auf der Basis eines Representative Tax System (RTS) erfolgen, so wird in \n\neinem ersten Schritt eine Auswahl der wichtigsten Steuerarten getroffen (z.B. Einkommen und \n\nVermögen der natürlichen Personen, Gewinne der juristischen Personen) und deren jeweilige \n\nSteuerbemessungsgrundlagen mit einem Standardsteuersatz multipliziert. Dieser standardisierte \n\nSteuerertrag bildet die Basis für die Ausgleichszahlungen.  \n\nUnter dem Titel der repräsentativen Steuerkraft ist auch eine Mischform der beiden Konzepte \n\ndenkbar. In diesem Fall wird die Steuerkraft nicht auf der Basis von sämtlichen Steuern, sondern \n\nlediglich mit einer Auswahl der im Kanton wichtigsten Steuern berechnet. \n\nAus den theoretischen Grundlagen können folgende Anforderungen an eine qualitativ gute Be-\n\nmessungsgrundlage für den Ressourcenausgleich abgeleitet werden: \n\n• Die Bemessungsgrundlage ist für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit der \n\nGemeinden von hoher Relevanz  \n\nDas bedeutet, dass unterschiedliche Werte der Bemessungsgrundlage in den Gemeinden \n\nund deren Entwicklung die unterschiedliche finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden \n\nund deren Entwicklungen möglichst gut abbilden. Dies erfordert, dass zumindest die Be-\n\nmessungsgrundlagen bzw. die Steuerkraft der ertragsreichsten Steuerarten miteinbezo-\n\ngen werden. \n\n• Unterschiede in der Wertschöpfung und beim Einkommen (BIP, BNE) finden in der Be-\n\nmessungsgrundlage adäquat ihren Niederschlag \n\nDie Ursachen von Unterschieden in der finanziellen Leistungsfähigkeit von Gemeinden lie-\n\ngen zu einem grossen Teil in der Wirtschaftskraft. Je nach Branchen- und Einkommens-\n\nstruktur sind die Gemeinden in unterschiedlichem Ausmass von konjunkturellen Schwan-\n\nkungen betroffen, weshalb dem Finanzausgleich auch eine gewisse konjunkturelle \n\nStabilisierungsfunktion zukommt, indem z.B. ein überdurchschnittlich starker Rückgang \n\nbeim Einkommen einer Gemeinde durch höhere Ausgleichszahlungen kompensiert wer-\n\nden. Die Bemessungsgrundlage für den Ressourcenausgleich sollte deshalb Veränderun-\n\ngen in der Wertschöpfung möglichst gut berücksichtigen. \n\n\n\n \n\nSeite 13 \n\n• Gebietskörperschaften können die Bemessungsgrundlage nicht direkt beeinflussen \n\nDer Ressourcenausgleich soll sich nicht auf effektive Einnahmen und Ausgaben abstützen, \n\nsondern auf die Kapazität, aus wirtschaftlicher Wertschöpfung Steuereinnahmen zu gene-\n\nrieren. Sinngemäss darf die effektive Höhe der Steuerbelastung einzelner Gemeinden \n\nnicht als Bemessungskriterium einfliessen. \n\n4.2.2.2. Beurteilung \n\nDie Mindestausstattung und der Disparitätenabbau basieren auf der Steuerkraft der Gemeinden. \n\nDabei handelt es sich um eine umfassende Bemessungsgrundlage. Es werden verschiedene Steu-\n\nerarten, insbesondere die Einkommens- und Vermögenssteuern der natürlichen Personen, ein-\n\nschliesslich Quellensteuern, sowie die Gewinn- und Kapitalsteuern der juristischen Personen er-\n\nfasst. Die Steuerkraft widerspiegelt deshalb die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gemeinden. \n\nDes Weiteren kann die Steuerkraft durch die einzelnen Gemeinden nicht direkt beeinflusst werden. \n\nSie verändert sich nur dann, wenn sich die wirtschaftlichen Basisdaten bzw. die Steuerbemes-\n\nsungsgrundlagen ändern. Die Steuerkraft entspricht deshalb den Anforderungen an eine qualitativ \n\ngute Bemessungsgrundlage. \n\n Ausgleichswirkung und Zielerreichung \n\n4.2.3.1. Kriterien und Anforderungen \n\nEin horizontaler Finanzausgleich dient in erster Linie dem Ausgleich zwischen Finanzkraft und Fi-\n\nnanzbedarf von Gebietskörperschaften sowie der Reduktion von grossen Unterschieden in der \n\nFinanzkraft zwischen Gebietskörperschaften der gleichen Staatebene (Distributionsziel). Der ho-\n\nrizontale Finanzausgleich kann durch einen vertikalen Ausgleich ergänzt werden, falls ein horizon-\n\ntaler Ausgleich nur ungenügend wirkt. \n\nDie Ausgleichswirkung sollte allerdings nicht zu stark sein, damit weiterhin ein Anreiz zur Pflege \n\nder eigenen Steuerbasis besteht. Ausserdem sollte die Rangfolge in der Finanzkraft durch den \n\nAusgleich nicht vertauscht werden. Des Weiteren ist zu beachten, dass eine garantierte Mindest-\n\nausstattung mit allokativen Nachteilen verbunden ist. Sie führt dazu, dass ein Anstieg in der Fi-\n\nnanzkraft vollständig durch eine Reduktion der Ausgleichszahlungen kompensiert wird. Das heisst \n\nder Grenzabschöpfungssatz beträgt 100 Prozent.3 Dies verringert bei den betroffenen Gebietskör-\n\nperschaften den Anreiz, die eigene Steuerbasis zu pflegen. \n\nIn ähnlicher Art und Weise, wenn auch etwas weniger ausgeprägt, wirken progressive Ein- und \n\nAuszahlungsregeln, bei denen der Grenzabschöpfungssatz bei einem Anstieg der Bemessungs-\n\ngrundlage bei finanzstarken Gemeinden mit zunehmender Finanzkraft steigt bzw. bei finanz-\n\nschwachen Gemeinden sinkt. Eine progressive Auszahlung erfolgt z.B. im nationalen Finanzaus-\n\ngleichs an die ressourcenschwachen Kantone. Dadurch erhalten die ressourcenschwächsten \n\nKantone zwar überproportional viele Mittel aus dem Finanzausgleich. Sie sind jedoch mit relativ \n\nhohen Grenzabschöpfungssätzen konfrontiert, wodurch es sich für diese Kantone finanziell kaum \n\nlohnt, ein höheres Ressourcenpotenzial anzustreben.  \n\nEin optimaler Ressourcenausgleich verfügt deshalb über eine mit der Bemessungsgrundlage pro-\n\nportional verlaufende Ein- und Auszahlung der finanziellen Mittel (vgl. Abbildung 5). Dabei ist \n\ngrundsätzlich auf den horizontalen Ressourcenausgleich abzustützen, da seine Ausgleichswirkung \n\nim Sinne einer Reduktion von Unterschieden in der finanziellen Leistungsfähigkeit grösser ist als \n\njene des vertikalen Ressourcenausgleichs. Ein vertikaler Ressourcenausgleich kann als Ergänzung \n\neingesetzt werden, z.B. um die Finanzkraft der ressourcenschwächsten Gebietskörperschaften zu-\n\nsätzlich zu erhöhen. \n\n \n\n3  Der Grenzabschöpfungssatz eines Finanzausgleichs zeigt, ceteris paribus, wie stark sich die Ausgleichszahlungen verän-\n\ndern, wenn die Bemessungsgrundlage um einen Franken steigt. \n\n\n\n \n\nSeite 14 \n\nAbbildung 5 Fiktives Beispiel eines optimalen horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleichs \n\n \nDatenquelle: Eigene Darstellung \n\nAus den oben genannten ökonomischen Überlegungen und den in Kapitel 2 dargelegten wirt-\n\nschafts- und finanzpolitischen Rahmenbedingungen im Kanton Appenzell Ausserrhoden ergeben \n\nsich folgende Anforderungen an die Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs: \n\n• Ausreichende und stabile Ausstattung der Gemeinden mit zweckfreien Mitteln \n\nDie Gemeinden sind für einen relativ grossen Teil der Finanzierung der staatlichen Aufga-\n\nben im Kanton verantwortlich. Ausserdem bestehen grosse Unterschiede in der finanziel-\n\nlen Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Um eine bedarfsgerechte, gleichwertige Versor-\n\ngung der Bevölkerung mit staatlichen Gütern und Dienstleistungen in allen Gemeinden \n\nsicherzustellen, und gleichzeitig die Autonomie der Gemeinden zu respektieren, kommt \n\ndem Ressourcenausgleich eine sehr grosse Bedeutung zu. \n\n• Massvolle Grenzabschöpfungssätze, die kleiner sind als die Grenzsteuersätze \n\nDie ausreichende und stabile Ausstattung der Gemeinden mit zweckfreien Mitteln erfor-\n\ndert ein relativ hohes Ausgleichsvolumen. Es besteht deshalb die Gefahr, dass die Grenz-\n\nabschöpfungssätze des Ressourcenausgleichs höher ausfallen als die Grenzsteuerbelas-\n\ntung. In diesem Fall würde eine Erhöhung der Steuerkraft, z.B. durch den Zuzug einer \n\nUnternehmung, zu einem Nettoverlust an finanziellen Mitteln führen. Im Hinblick auf die \n\nPflege des Steuersubstrats sollte dies vermieden werden. \n\n• Wirksame Reduktion der Steuerbelastungsunterschiede zwischen Gemeinden \n\nDer Ressourcenausgleich sollte sicherstellen, dass sich die Steuerfüsse der Gemeinden \n\nmit der Zeit annähern, so dass sämtliche Gemeinde im Standortwettbewerb bestehen und \n\neine ausreichende Versorgung mit staatlichen Gütern und Dienstleistungen sicherstellen \n\nkönnen. \n\n4.2.3.2. Beurteilung \n\nAufgrund der Ausgestaltung der Mindestausstattung und des Disparitätenabbaus sind Ausgleichs-\n\nwirkung und Zielerreichung ungenügend und entsprechen nicht den Anforderungen an einen zeit-\n\ngemässen Ressourcenausgleich. Zwar ist die Mindestausstattung mit Werten zwischen 85 Prozent \n\nund 95 Prozent ausreichend. Die Höhe der Mindestausstattung ist jedoch von der Grösse der \n\nBevölkerung einer Gemeinde abhängig, was zu Sprüngen bei den Beiträgen führen kann. Ausser-\n\ndem wird durch diese Verknüpfung die Rangfolge der Gemeinden bezüglich ihrer Finanzkraft ver-\n\n\n\n \n\nSeite 15 \n\nändert, wie Abbildung 6 deutlich zeigt. Des Weiteren werden durch die Berücksichtigung der Ge-\n\nmeindegrösse bei der Mindestausstattung indirekt Ressourcen- und Lastenausgleichselemente \n\nmiteinander vermischt.  \n\nAbbildung 6 Mindestausstattung und Disparitätenabbau bzw. Steuerkraftabschöpfung im Kanton Appen-\n\nzell Ausserrhoden 2022 \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen  \n\n \n\nDie garantierte Mindestausstattung führt zudem dazu, dass bei den finanzschwachen Gemeinden \n\nder Grenzabschöpfungssatz 100 Prozent beträgt. Die damit verbundenen Fehlanreize bezüglich \n\neiner Erhöhung der Steuerkraft werden durch die Verknüpfung der Höhe der Mindestausstattung \n\nmit der Bevölkerungsgrösse verstärkt, da bei einem starken Bevölkerungswachstum die Wahr-\n\nscheinlichkeit besteht, dass die Ausgleichszahlungen unabhängig von der Steuerkraft sinken. Die-\n\nser Mechanismus führt dazu, dass im Bemessungsjahr 2022 die Gemeinden Urnäsch und Schwell-\n\nbrunn bei gleichem Ressourcenindex aufgrund der unterschiedlichen Gemeindegrösse unter-\n\nschiedlich viel Ressourcenausgleich erhalten. Die Grenzabschöpfungssätze beim Disparitätenab-\n\nbau sind progressiv und im Vergleich zur durchschnittlichen Steuerbelastung relativ tief.  \n\nKritisch zu beurteilen ist auch die Abhängigkeit der Ausgleichszahlungen von der durchschnittli-\n\nchen Steuerbelastung der finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden. So wird die für den \n\nDisparitätenabbau massgebende Steuerkraft mit dem durchschnittlichen Steuerfuss der zahlen-\n\nden Gemeinden berechnet. Auch bei der Mindestausstattung wird die massgebende Steuerkraft \n\nmit dem durchschnittlichen Steuerfuss der anspruchsberechtigten Gemeinden berechnet. Das be-\n\ndeutet, dass die Ausgleichswirkung mit sinkendem durchschnittlichen Steuerfuss sinkt. Die finanz-\n\nstarken Gemeinden haben deshalb einen zusätzlichen Anreiz, die Steuerbelastung möglichst tief \n\nzu halten, die finanzschwachen Gemeinden hingegen einen Anreiz, die Steuerbelastung hoch zu \n\nbelassen. Dies widerspricht dem gesetzlichen Ziel des Finanzausgleichs, wonach ein ausgewoge-\n\nnes Verhältnis der Steuerbelastung zwischen den Gemeinden anzustreben ist. Langfristig ist denn \n\nauch keine Reduktion der Steuerbelastungsunterschiede und der Disparitäten in der Steuerkraft \n\nzwischen den Gemeinden zu beobachten, wie Abbildung 7 und Abbildung 8 zeigen. \n\n\n\n \n\nSeite 16 \n\nAbbildung 7 Entwicklung der Steuerfüsse in den Gemeinden  \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nAbbildung 8 Entwicklung der Disparitäten in der Steuerkraft im Ausgleichsjahr \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 17 \n\nIn Abbildung 7 und Abbildung 8 wird die Standardabweichung als Masszahl für die Entwicklung \n\nder Disparitäten verwendet. Die Standardabweichung ist eine statistische Messgrösse für die \n\nStreubreite von Werten einer Stichprobe, in unserem Fall die Streubreite der Steuerfüsse und der \n\nSteuerkraft pro Einwohner:in. Die Standardabweichung zeigt an, wie weit die Werte im Schnitt \n\num den Mittelwert streuen. Je grösser die Standardabweichung, desto breiter ist die Streuung und \n\nsomit desto grösser sind die Disparitäten. \n\nAbbildung 7 zeigt, dass der mittlere Steuerfuss der Gemeinden seit 2005 um rund 0.5 Einheiten \n\ngesunken ist. Die Streubreite und somit die Disparitäten der Steuerfüsse, ausgedrückt durch die \n\nbeiden gestrichelten Linien, welche um eine Standardabweichung nach oben und unten vom Mit-\n\ntelwert abweichen, sind jedoch in etwa gleichgeblieben. Die Standardabweichung hat zwar zwi-\n\nschen 2005 und 2011 abgenommen, ist in der Folge jedoch wieder angestiegen und hat nun im \n\nJahr 2022 wieder den Wert aus dem Jahr 2005 erreicht. Auch die Differenz zwischen dem höchsten \n\nund dem tiefsten Steuerfuss ist zwar zwischen 2005 und 2011 gesunken, liegt jedoch im Jahr \n\n2022 mit einem Wert von 1.9 Einheiten sogar wieder über dem Wert von 2005. Die Steuerbelas-\n\ntungsunterschiede zwischen den Gemeinden sind deshalb im Beobachtungszeitraum in etwa \n\ngleichgeblieben. \n\nDie Unterschiede in der Steuerkraft hingegen haben seit 2008 zugenommen, wie Abbildung 8 \n\nzeigt. So ist die Standardabweichung in Prozent der mittleren Steuerkraft der Gemeinden von 27 \n\nProzent auf 30 Prozent gestiegen. Ein ähnliches Bild zeigt die Überschuss-Steuerkraft. Dabei han-\n\ndelt es sich um die Summe der mit der Bevölkerung multiplizierte Abweichungen der Pro-Kopf-\n\nSteuerkraft der finanzstarken Gemeinden vom Mittelwert aller Gemeinden. Die Überschuss- bzw. \n\ndie Defizit-Steuerkraft, welche die entsprechenden Abweichungen der finanzschwachen Gemein-\n\nden zum Mittelwert aufsummiert, sind aus mathematischen Gründen gleich gross. Sie sind eine \n\nMessgrösse für das Gesamtvolumen der Disparitäten. In Prozent der gesamten Steuerkraft aller \n\nGemeinden (absolute Steuerkraft) ist die Überschuss-Steuerkraft ebenfalls leicht angestiegen. \n\n Fazit zum Ressourcenausgleich \n\nDas Instrument Mindestausstattung und Disparitätenabbau basiert auf der umfassenden, zweck-\n\nmässigen Bemessungsgrundlage der Steuerkraft, welche die Unterschiede in der finanziellen Leis-\n\ntungsfähigkeit zwischen den Gemeinden gut abbildet. Die konkrete Ausgestaltung der Mindest-\n\nausstattung und der Steuerkraftabschöpfung weisen jedoch im Vergleich zu den Anforderungen \n\nan einen zeitgemässen Finanzausgleich technische Mängel und Fehlanreize auf. Eine Neugestal-\n\ntung des Finanzausgleichs im Sinne eines zeitgemässen Finanzausgleichs soll deshalb zwar auf \n\nder bestehenden Bemessungsgrundlage der Steuerkraft aufbauen. Die Bemessung der Ein- und \n\nAuszahlungen bedarf jedoch Anpassungen, damit Ausgleichs- und Anreizwirkung verbessert wer-\n\nden können. \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 18 \n\n4.3. Lastenausgleich \n\nAus verschiedenen Gründen haben Gemeinden unterschiedliche Kosten für die Bereitstellung von \n\nstaatlichen Gütern und Dienstleistungen. In der Regel bestehen Unterschiede bei den Präferenzen \n\nfür den Umfang und die Qualität von staatlichen Leistungen. Entweder sind solche höheren Kosten \n\nselbst gewählt oder aufgrund von geografisch-topografischen, soziodemografischen oder struktu-\n\nrellen Unterschieden gegeben. Daraus ergeben sich Unterschiede in der finanziellen Leistungsfä-\n\nhigkeit von Gemeinden. \n\nDas Konzept des Lastenausgleichs ist in der Abbildung 9 dargestellt. Grundsätzlich können die \n\nPro-Kopf-Ausgaben in drei Teile unterteilt werden: Grundbedarf, Wahlbedarf und Spillovers. Mit \n\ndem Lastenausgleich soll lediglich der Grundbedarf an staatlichen Leistungen bzw. deren Mehr-\n\nkosten, die sogenannten Sonderlasten, abgegolten werden, welche auf die strukturellen Gege-\n\nbenheiten von Gemeinden zurückgeführt werden können. Ausgaben für Leistungen, welche über \n\nden Grundbedarf hinausgehen, werden als Wahlbedarf bezeichnet und basieren auf den Präferen-\n\nzen der Gemeinden. Die dritte Kategorie bilden die Spillovers, welche für einzelne Gemeinden \n\nüberdurchschnittlich hohe Ausgaben bedeuten, weil die Leistungen aufgrund von externen Effek-\n\nten ganz oder teilweise auch Einwohner:innen anderer Gemeinden zugutekommen. \n\nAbbildung 9 Konzept eines Lastenausgleichs auf der Basis strukturellen Indikatoren \n\n \nQuelle: Eidg. Finanzverwaltung (EFV) \n\nEin Lastenausgleich hat grundsätzlich zum Ziel, strukturell bedingte Unterschiede bei den Pro-\n\nKopf-Ausgaben für ein «Standardangebot» an staatlichen Gütern und Dienstleistungen auszuglei-\n\nchen (vgl. z.B. Blöchliger 2014, S.11). Er stellt in der Regel ein ergänzendes Ausgleichsinstrument \n\nzum Ressourcenausgleich dar. Die Begründung, neben dem Ressourcenausgleich den subzentra-\n\nlen Gebietskörperschaften zusätzlich einen Lastenausgleich zu gewähren, liegt darin, dass je nach \n\ngeografisch-topografischer Lage und der soziodemografischen Situation einer Gemeinde deren \n\nKosten für ein Standardangebot an staatlichen Gütern und Dienstleistungen variieren können. \n\nKlassische Beispiele finden sich im Sozial- und Gesundheitswesen, wo die Kosten pro Einwohner:in \n\nmit zunehmendem Altersquotienten steigen. Die geografisch-topografische Lage spielt hingegen \n\ninsbesondere bei den Erschliessungs- und Unterhaltskosten der staatlichen Infrastruktur eine we-\n\nsentliche Rolle, indem diese z.B. in einer Bergregion höher ausfallen als im Tal. \n\n Ausgestaltung \n\nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden hat im FAG (Art. 2 Abs. 3 und 3bis) verankert, dass über-\n\ndurchschnittliche Lasten im Schulbereich und der Sozialhilfe ausgeglichen werden sollen. Dabei \n\nfinanzieren der Kanton den Schulkostenausgleich und die Gemeinden mit unterdurchschnittlichen \n\nNettoaufwendungen für die wirtschaftliche Sozialhilfe den Sozialhilfeausgleich. \n\n  \n\nSpillovers\nInterkantonale Zusammenarbeit mit \n\nLastenausgleich\n\nWahlbedarf Kein Ausgleich\n\nSonderlasten GLA und/oder SLA\n\nGrundbedarf = "Lasten" Schwellenwert\n\nLeistungsumfang pro \n\nEinwohner:in\n\n\n\n \n\nSeite 19 \n\n4.3.1.1. Schulkostenausgleich \n\nIm Bildungsbereich erhalten heute jene Gemeinden Lastenausgleichsbeträge, deren Anteil Ler-\n\nnende pro Einwohner:innen über dem kantonalen Durchschnitt liegen. Die Höhe der Ausgleichs-\n\nzahlungen ist abhängig vom Anteil Lernende pro Einwohner:in und von der Steuerkraft einer Ge-\n\nmeinde. Abgestuft nach dem Anteil Lernende pro Einwohner:in wird in einem ersten Schritt ein \n\nAusgleichsgrundbetrag pro Lernende über dem Mittel aller Gemeinden berechnet. In einem zwei-\n\nten Schritt wird der Ausgleichsanspruch gemäss der Steuerkraft der Gemeinde korrigiert. So re-\n\nduziert sich der Ausgleichsanspruch einer Gemeinde, je höher ihre Steuerkraft ist. \n\nIm Jahr 2022 wurden im Rahmen des Schulkostenausgleichs 1'650’700 Franken an die Gemeinden \n\nausbezahlt. Vor allem die Gemeinden Hundwil und Schwellbrunn profitieren vom Schulkostenaus-\n\ngleich (vgl. Abbildung 10). \n\nAbbildung 10 Anspruch Schulkostenausgleich im Jahr 2022 \n\n  \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen  \n\n4.3.1.2. Soziallastenausgleich \n\nMit dem Soziallastenausgleich werden die Gemeinden entlastet, welche überdurchschnittliche Net-\n\ntoaufwendungen bei den Geldleistungen für die wirtschaftliche Sozialhilfe haben (Art. 2 Abs. 3bis \n\nFAG). Grundlage für die Bemessung bilden neben den Nettoaufwendungen die Zahl der Einwoh-\n\nner:innen und die Steuerkraft der Gemeinden (Art. 6a FAG). Der Ausgleichsanspruch berechnet \n\nsich gemäss dem Sozialhilfefaktor für Nettoaufwendungen über dem Durchschnitt der Gemeinden. \n\nIn einem weiteren Schritt wird der Ausgleichsanspruch gemäss der Steuerkraft einer Gemeinde \n\nkorrigiert. Gemeinden, deren Nettoaufwendungen unter dem kantonalen Durchschnitt liegen, leis-\n\nten einen Beitrag an den Soziallastenausgleich. In Abbildung 11 sind in Orange diejenigen Ge-\n\nmeinden dargestellt, die eine Ausgleichszahlung erhalten und in Blau diejenigen, die den Ausgleich \n\nfinanzieren. Insgesamt wurden im Jahr 2022 1'523’300 Franken umverteilt, wobei die Gemeinden \n\nHerisau und Walzenhausen einen Ausgleich erhielten.  \n\n -\n\n50’000 \n\n100’000 \n\n150’000 \n\n200’000 \n\n250’000 \n\n300’000 \n\n350’000 \n\n400’000 \n\n450’000 \n\nH\nu\n\nn\nd\n\nw\nil\n\nSc\nh\n\nw\nel\n\nlb\nru\n\nn\nn\n\nB\nü\n\nh\nle\n\nr\n\nTr\no\n\nge\nn\n\nU\nrn\n\näs\nch\n\nSt\nei\n\nn\n\nW\nal\n\nd\nst\n\nat\nt\n\nSp\nei\n\nch\ner\n\nG\nai\n\ns\n\nSc\nh\n\nö\nn\n\nen\ngr\n\nu\nn\n\nd\n\nW\nal\n\nd\n\nR\neh\n\net\no\n\nb\nel\n\nG\nru\n\nb\n\nH\nei\n\nd\nen\n\nH\ner\n\nis\nau\n\nLu\ntz\n\nen\nb\n\ner\ng\n\nR\neu\n\nte\n\nTe\nu\n\nfe\nn\n\nW\nal\n\nze\nn\n\nh\nau\n\nse\nn\n\nW\no\n\nlf\nh\n\nal\nd\n\nen\n\nFranken\n\n\n\n \n\nSeite 20 \n\nAbbildung 11 Soziallastenausgleich im Jahr 2022 \n\n  \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n Qualität der Bemessungsgrundlage \n\n4.3.2.1. Kriterien und Anforderungen \n\nBei der Ausgestaltung der Bemessungsgrundlage eines Lastenausgleichs gilt es bestimmte Risiken \n\nim Auge zu behalten. So ist die Wahrscheinlichkeit von Fehlanreizen relativ gross, da geeignete \n\nIndikatoren oft schwierig zu definieren sind und deshalb zur Bemessung von Ausgleichszahlungen \n\nauf effektive Ausgaben abgestützt wird. Ausserdem besteht beim Bestreben, Aufwände umfassend \n\nzu berücksichtigen und möglichst korrekt abzubilden, die Gefahr einer zu hohen Komplexität des \n\nLastenausgleichssystems. Eine qualitativ gute Bemessungsgrundlage umfasst deshalb wenige In-\n\ndikatoren, die ein breites Spektrum von Bedürfnissen abdecken. Vermieden werden soll hingegen \n\ndie Berücksichtigung einer Vielzahl von Indikatoren, welche zahlreiche besondere Umstände ab-\n\nbilden. \n\nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden ist vor allem ländlich geprägt, hat aber dennoch einzelne \n\nZentrumsgemeinden. Das hat zur Folge, dass grosse strukturelle Unterschiede zwischen den Ge-\n\nmeinden bestehen, insbesondere bei den Soziallasten. Den Gemeinden kommt im Kanton Appen-\n\nzell Ausserrhoden bei der Erfüllung von staatlichen Leistungen eine grosse Bedeutung zu. Mit dem \n\nRessourcenausgleich soll primär ein ausgewogenes Verhältnis der Steuerbelastung zwischen den \n\nGemeinden erreicht werden, sodass sichergestellt werden kann, dass die Gemeinden eigenver-\n\nantwortlich eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung sicherstellen können. Der Lasten-\n\nausgleich stellt ein ergänzendes, zweckfreies Element zum Ressourcenausgleich dar, der die Ge-\n\nmeinden mit zusätzlichen Eigenmitteln ausstattet. \n\nAus diesen Überlegungen können folgende Anforderungen an eine qualitativ gute Bemessungs-\n\ngrundlage des Lastenausgleichs abgeleitet werden: \n\n• Die Bemessungsgrundlage bildet strukturell bedingte Kostenunterschiede der Gemeinden ab \n\nEs ist zu vermeiden, dass durch den Lastenausgleich überdurchschnittlich hohe Präferenzen \n\nnach staatlichen Leistungen finanziert werden. Dies hätte Fehlanreize zur Folge und würde \n\nzu ungerechtfertigten Mehrkosten führen. Es ist deshalb bei der Bemessung des Lastenaus-\n\ngleichs sicherzustellen, dass lediglich strukturell bedingte Mehrbelastungen ausgeglichen \n\nwerden. \n\n -\n\n200’000 \n\n400’000 \n\n600’000 \n\n800’000 \n\n1’000’000 \n\n1’200’000 \n\n1’400’000 \n\n1’600’000 \n\nTe\nu\n\nfe\nn\n\nSp\nei\n\nch\ner\n\nH\nei\n\nd\nen\n\nG\nai\n\ns\n\nU\nrn\n\näs\nch\n\nW\no\n\nlf\nh\n\nal\nd\n\nen\n\nTr\no\n\nge\nn\n\nR\neh\n\net\no\n\nb\nel\n\nSc\nh\n\nw\nel\n\nlb\nru\n\nn\nn\n\nSt\nei\n\nn\n\nLu\ntz\n\nen\nb\n\ner\ng\n\nG\nru\n\nb\n\nH\nu\n\nn\nd\n\nw\nil\n\nW\nal\n\nd\n\nW\nal\n\nd\nst\n\nat\nt\n\nR\neu\n\nte\n\nB\nü\n\nh\nle\n\nr\n\nSc\nh\n\nö\nn\n\nen\ngr\n\nu\nn\n\nd\n\nW\nal\n\nze\nn\n\nh\nau\n\nse\nn\n\nH\ner\n\nis\nau\n\nSoziallasten Einzahlung Soziallasten AuszahlungFranken\n\n\n\n \n\nSeite 21 \n\n• Die Gebietskörperschaften können die Bemessungsgrundlage nicht direkt beeinflussen \n\nAnalog zum Ressourcenausgleich ist auch bei der Festlegung von Bemessungsgrundlagen für \n\nden Lastenausgleich sicher zu stellen, dass die Gemeinden ihre Ausgleichszahlungen nicht \n\ndirekt beeinflussen können. Das bedingt, dass zur Bemessung des Lastenausgleichs nicht \n\neffektive Ausgaben der Gemeinden, sondern strukturelle, von den Kosten einzelner Gemein-\n\nden unabhängige, Indikatoren herangezogen werden. \n\n• Die Bemessungsgrundlage basiert auf wenigen, aussagekräftigen Indikatoren \n\nDadurch soll die Komplexität des Ausgleichssystems reduziert und die Transparenz und Nach-\n\nvollziehbarkeit möglichst hochgehalten werden. Ausserdem sinkt die Wahrscheinlichkeit, dass \n\ngegenseitig abhängige und allenfalls sogar sich kompensierende Indikatoren miteinbezogen \n\nwerden. \n\n4.3.2.2. Beurteilung \n\nMessung strukturell bedingter Kostenunterschiede \n\nEine Gemeinde hat heute Anspruch auf einen Beitrag im Schulkostenausgleich, wenn sie über-\n\ndurchschnittlich hohe Anteile an Lernenden gemessen an der Bevölkerung hat. Die Berechnung \n\nanhand der Lernendenquote stellt sicher, dass nicht direkt die Schulkosten subventioniert werden, \n\nsondern die Ursache der finanziellen Belastung. Dabei profitieren insbesondere kleinere ländliche \n\nGemeinden mit tendenziell verhältnismässig mehr Schulkindern.  \n\nBeim Soziallastenausgleich werden die Nettoausgaben für wirtschaftliche Sozialhilfe der Gemein-\n\nden ausgeglichen, wobei Gemeinden mit überdurchschnittlich hohem Aufwand Beiträge erhalten. \n\nDie Nettoaufwendungen stellen jedoch nicht ein struktureller Indikator dar, die Entwicklung der \n\nBeiträge ist abhängig von den effektiven Kosten in den einzelnen Gemeinden. Dadurch können \n\nüberdurchschnittlich hohe Präferenzen der Gemeinden, z.B. in Bezug auf die Höhe der Sozialhil-\n\nfeleistungen, den Soziallastenausgleich beeinflussen. \n\nDes Weiteren wird der Ausgleichsanspruch bei beiden Instrumenten jeweils zusätzlich gemäss der \n\nSteuerkraft der Gemeinden korrigiert. Die Bemessungsgrundlagen bilden somit nicht nur struktu-\n\nrell bedingte Kostenunterschiede zwischen den Gemeinden ab, sondern auch Unterschiede in der \n\nFinanzkraft.  \n\nBeinflussbarkeit der Bemessungsgrundlage \n\nDie Ausgleichszahlungen im Schulkostenausgleich basieren auf der Lernendenquote einer Ge-\n\nmeinde. Dieser Indikator bildet strukturell bedingte Kostenunterschiede ab und kann somit durch \n\ndie Gemeinden nicht direkt beeinflusst werden. \n\nHingegen erfolgt beim Soziallastenausgleich die Bemessung auf der Basis der Nettoaufwendungen \n\npro Einwohner:in. Die Berechnung anhand der Nettoaufwendungen birgt die Gefahr, dass ein er-\n\nhöhter Wahlbedarf für die Sozialhilfe einer Gemeinde ausgeglichen wird. Eine einzelne Gemeinde \n\nkann zwar ihre Ausgleichszahlung nur unter der Annahme, dass alle anderen Gemeinden ihre \n\nNettoaufwendungen nicht verändern, direkt beeinflussen, jedoch kann eine generelle Zunahme \n\ndes Aufwands zu einem Anstieg des durchschnittlichen Nettoaufwands führen. Dies würde wiede-\n\nrum zu höheren Ausgleichszahlungen führen. Mittel- bis langfristig besteht also die Gefahr, dass \n\nhöhere Präferenzen der Gemeinden berücksichtigt werden und somit der Anstieg des Aufwands \n\nnicht durch einen Anstieg der strukturellen Ursachen der Sozialhilfe begründet werden kann. \n\nFokussierung auf wenige, aussagekräftige Indikatoren \n\nDer Ausgleich berechnet sich grundsätzlich auf der Basis einiger weniger Indikatoren (Lernende, \n\nNettoaufwand für Sozialhilfe, Einwohner:innen). Zu beachten ist jedoch, dass beim Soziallasten-\n\nausgleich die Bemessungsgrundlage nicht auf strukturellen Indikatoren, sondern auf den Netto-\n\naufwendungen basiert.  \n\n\n\n \n\nSeite 22 \n\nDes Weiteren wird der Ausgleichsgrundanspruch in Prozent der Nettoaufwendungen einer Ge-\n\nmeinde abgestuft, je nachdem wie gross die Differenz ihres Sozialhilfefaktors zum Mittel aller \n\nGemeinden ist. Das erhöht die Komplexität der Ausgleichsberechnung. Ausserdem wird der Aus-\n\ngleichsgrundanspruch einer Gemeinde bei beiden Elementen mit ihrer Steuerkraft korrigiert. Folg-\n\nlich erhalten Gemeinden mit einer überdurchschnittlich hohen Steuerkraft weniger Ausgleichszah-\n\nlungen als Gemeinden mit gleichen strukturellen Indikatoren und tieferer Steuerkraft. \n\n Zielerreichung und Ausgleichswirkung \n\n4.3.3.1. Kriterien und Anforderungen \n\nEine im Hinblick auf die Zielerreichung und Ausgleichswirkung zentrale Eigenschaft eines Lasten-\n\nausgleichs besteht darin, dass er zweckfrei erfolgen soll. Ansonsten besteht die Gefahr einer nicht \n\nerwünschten Ausdehnung des Angebots, weil zweckgebundene Beiträge die gleiche Wirkung ha-\n\nben wie eine Preisreduktion für die Bereitstellung des betreffenden Guts (vgl. z.B. Scherf 2011, \n\nS.150f). \n\nAuch in Bezug auf die Ausgestaltung der Ausgleichszahlungen gilt es Risiken im Auge zu behalten. \n\nSo besteht die Gefahr einer so genannten «Entwicklungsfalle» für die Gemeinden, wenn z.B. Mehr-\n\neinnahmen oder Minderkosten durch eine Reduktion der Lastenausgleichszahlungen quasi voll-\n\nständig «wegbesteuert» werden. Die Ausgleichszahlungen sollten so ausfallen, dass die Gemein-\n\nden weiterhin einen Anreiz haben, soweit wie möglich durch Innovation und Effizienzsteigerung \n\ndie Kosten zu reduzieren und dadurch allenfalls die Steuern zu senken. \n\nDes Weiteren besteht die Gefahr eines so genannten «Fliegenpapier-Effekts» (vgl. Blankart 2011, \n\nS. 636). Ein solcher liegt dann vor, wenn die zweckfreien Mittel vollständig bei der Gemeinde \n\nbleiben und für zusätzliche Ausgaben verwendet werden, statt sie in Form einer tieferen Steuer-\n\nbelastung an die Steuerpflichtigen weiterzugegeben. \n\nDaraus ergeben sich folgende Anforderungen an einen Lastenausgleich: \n\n• Der Lastenausgleich leistet einen massgeblichen und stabilen Beitrag an ausgewiesene \n\nüberdurchschnittlich hohe strukturell bedingte Kosten \n\nDer Lastenausgleich soll dazu beitragen, dass alle Gemeinden trotz strukturell bedingten \n\nMehrkosten das staatliche Angebot zu einer massvollen Steuerbelastung bereitstellen kön-\n\nnen. Dadurch trägt er zum Ziel bei, die Autonomie und Eigenverantwortung der Gemein-\n\nden zu fördern und die Unterschiede in der Steuerbelastung abzubauen. \n\n• Der Lastenausgleich gilt als zusätzliches, unabhängiges Instrument zum Ressourcenaus-\n\ngleich \n\nDer Lastenausgleich soll unabhängig von der Finanzkraft der betroffenen Gemeinden ge-\n\nleistet werden. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Gemeinden weiterhin einen \n\nAnreiz haben, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen und durch Innovation und Effizienz-\n\nsteigerungen ihre Kosten zu reduzieren. \n\n4.3.3.2.  Beurteilung \n\nDer Lastenausgleich leistet einen massgeblichen und stabilen Beitrag an ausgewiesene überdurch-\n\nschnittlich hohe strukturell bedingte Kosten \n\nDer Schulkostenausgleich reduziert massgeblich höhere strukturell bedingte Kosten. Er begünstigt \n\nvor allem kleine Gemeinden, die neben den hohen strukturellen Kosten auch eine tiefere Steuer-\n\nkraft aufweisen. Dadurch dass sich die Lernendenzahlen grundsätzlich über die Jahre relativ lang-\n\nsam verändern, bleiben die Beträge relativ konstant.  \n\nDer Soziallastenausgleich kommt zurzeit denjenigen beiden Gemeinden zugute, die den höchsten \n\nNettoaufwand pro Einwohner:in haben. Die Berechnung anhand des Nettoaufwands führt jedoch \n\ndazu, dass auch Gemeinden mit einem tiefen Nettoaufwand pro Einwohner:in Ausgleichsbeiträge \n\n\n\n \n\nSeite 23 \n\nerhalten könnten, was nicht zielgerichtet ist. Da zudem die Kosten pro Fall sehr grosse Unter-\n\nschiede aufweisen können, bewirkt die Berechnungsmethode relativ starke Veränderungen in den \n\nAusgleichszahlungen.  \n\nDes Weiteren gilt es zu beachten, dass der Lastenausgleich in der heutigen Ausgestaltung lediglich \n\nzwei Aufgabenbereiche der Gemeinden umfasst, die Schulen und die Sozialhilfe. Mögliche weitere \n\nSonderlasten, die sich z.B. durch geografisch-topografische Faktoren oder der Zentrumsfunktion \n\nvon einzelnen Gemeinden ergeben, werden nicht erfasst. In Abschnitt 5.5.3 wird deshalb die Kos-\n\ntenrelevanz von verschiedenen strukturellen Indikatoren untersucht. \n\nDer Lastenausgleich gilt als zusätzliches, unabhängiges Instrument zum Ressourcenausgleich \n\nDie Unabhängigkeit der Ausgleichsinstrumente stellt sicher, dass alle Gemeinden bezüglich ihren \n\nstrukturellen Merkmale gleichbehandelt werden. Ausserdem erhöht sie die Transparenz des Fi-\n\nnanzausgleichs. Bei beiden Lastenausgleichsinstrumenten wird der Ausgleichsgrundanspruch ei-\n\nner Gemeinde zusätzlich mit ihrer Steuerkraft korrigiert. Die Gewichtung anhand der Steuerkraft \n\nvermischt den Lasten- und Ressourcenausgleich und bildet somit nicht nur strukturell bedingte \n\nKostenunterschiede zwischen den Gemeinden ab, sondern auch Unterschiede in der Ertragskraft. \n\n Fazit zum Lastenausgleich \n\nDurch den Schulkostenausgleich und den Soziallastenausgleich sind Gemeinden, die in diesen \n\nbeiden Aufgabenbereichen höhere Kosten pro Einwohner:in zu tragen haben, in der Lage, ein \n\nbedarfsgerechtes Angebot anzubieten. Die Mittel werden grundsätzlich zielgerichtet eingesetzt \n\nund kommen jenen Gemeinden zugute, die strukturelle Lasten zu tragen haben. Die Abstufung \n\nder Ausgleichszahlungen nach der Steuerkraft einer Gemeinde widerspricht jedoch den Anforde-\n\nrungen eines zeitgemässen Lastenausgleichs und soll deshalb bei der Neugestaltung beider Aus-\n\ngleichsinstrumente weggelassen werden.  \n\nBeim Schulkostenausgleich widerspiegelt die Bemessungsgrundlage, die Anzahl Lernende pro Ein-\n\nwohner:in, die strukturellen Unterschiede zwischen den Gemeinden gut. Beim Soziallastenaus-\n\ngleich hingegen widerspiegelt die Bemessungsgrundlage die strukturellen Unterschiede zwischen \n\nden Gemeinden nicht. Durch die Bemessungsmethode leisten einerseits die zahlenden Gemeinden \n\nunabhängig von ihrer Sozialhilfequote beinahe einen durchschnittlichen Pro-Kopf-Beitrag, ande-\n\nrerseits erhalten die Gemeinden bei gleicher Sozialhilfequote abhängig von ihrer Steuerkraft un-\n\nterschiedlich hohe Ausgleichsbeiträge. Des Weiteren hat der horizontale Ausgleich eine uner-\n\nwünschte Verteilungswirkung.  \n\nDes Weiteren ist zu beachten, dass der Lastenausgleich zwar soziodemografisch bedingte struk-\n\nturelle Mehrkosten der Gemeinden abbildet, jedoch geografisch-topografische Sonderlasten sowie \n\nZentrumslasten vernachlässigt. So kann mit Hilfe von statistischen Analysen gezeigt werden, dass \n\nder Nettoaufwand in bestimmten Aufgabenbereichen signifikant von der Anzahl Einwohnerinnen \n\nund Einwohner einer Gemeinde abhängt. Es besteht deshalb die Gefahr, dass bestimmte Ursachen \n\nvon strukturellen Mehrkosten von Gemeinden im Finanzausgleich nicht adäquat berücksichtigt \n\nwerden. Bei den geografisch-topografischen Sonderlasten ist zwar davon auszugehen, dass ein \n\nTeil dieser Kosten indirekt über die Mindestausstattung ausgeglichen wird, weil diese mit abneh-\n\nmender Einwohnerzahl steigt. Solche Verknüpfungen sind jedoch in einem zeitgemässen Finanz-\n\nausgleich zu vermeiden. Ressourcen- und Lastenausgleich sollten unabhängig voneinander aus-\n\ngestaltet werden. \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 24 \n\n4.4. Beurteilung des Gesamtsystems und Fazit \n\nBeim innerkantonalen Finanzausgleich des Kantons Appenzell Ausserrhoden handelt es sich \n\ngrundsätzlich um ein relativ einfaches, übersichtliches System. Die Ausgleichsinstrumente basie-\n\nren auf wenigen, kantonal verfügbaren Bemessungsgrundlagen und Indikatoren. Auch handelt es \n\nsich in der Grundidee um unabhängige Instrumente des Ressourcen- und Lastenausgleichs. Die \n\nTransparenz und Nachvollziehbarkeit der Berechnung der Ausgleichszahlungen sowie die Beurtei-\n\nlung der Ausgleichswirkung werden jedoch durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt.  \n\nTechnisch und ökonomisch schwer nachvollziehbar ist z.B. die bei finanzschwachen und finanz-\n\nstarken Gemeinden unterschiedliche Gewichtung der Steuerkraft mit den durchschnittlichen Steu-\n\nerfüssen der finanzstarken bzw. finanzschwachen Gemeinden. Dadurch wird das System unnöti-\n\ngerweise verkompliziert und es entstehen insbesondere bei den finanzstarken Gemeinden \n\nFehlanreize. Einfacher, und aus ökonomischer und technischer Sicht korrekter, ist eine in beiden \n\nTeilinstrumenten gleich starke Gewichtung der Steuerkraft mit einem durchschnittlichen Steuer-\n\nfuss sämtlicher Gemeinden. \n\nDes Weiteren wird die Ausgleichwirkung der einzelnen Elemente durch die Verknüpfung von Res-\n\nsourcen- und Lastenelementen verzerrt, wodurch ebenfalls Fehlanreize entstehen können. So \n\nwerden durch die Mindestausstattung nicht nur Unterschiede in der Steuerkraft der Gemeinden, \n\nsondern indirekt auch Sonderlasten, welche durch eine kleine Gemeindegrösse bedingt sind, aus-\n\ngeglichen. Auf der anderen Seite werden aufgrund der Abstufung der Beiträge im Lastenausgleich \n\nnach der Steuerkraft auch Unterschiede in der Steuerkraft ausgeglichen. Bei der Erarbeitung eines \n\nzeitgemässen Finanzausgleichs sollten deshalb solche Interdependenzen vermieden werden.  \n\nSchliesslich ist zu beachten, dass mit der Beschränkung des Lastenausgleichs auf einen Schulkos-\n\ntenausgleich und einen Soziallastenausgleich nur zwei spezifische, sozio-demografisch bedingte \n\nSonderlasten ausglichen werden. Strukturelle Mehrbelastungen, welche sich durch geografisch-\n\ntopografisch bedingte Faktoren oder Zentrumsfunktionen ergeben, werden bisher nicht berück-\n\nsichtigt. Der Lastenausgleich soll deshalb so angepasst werden, dass sowohl den sozio-demogra-\n\nfischen als auch den geografisch-topografischen Sonderlasten Rechnung getragen wird. \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 25 \n\n5. Handlungsempfehlungen \n\n5.1. Optionen \n\nDie Analyse der heutigen Finanzausgleichsinstrumente hat gezeigt, dass im Hinblick auf die Ent-\n\nwicklung eines zeitgemässen Finanzausgleichs Handlungsbedarf besteht. Dieser begründet sich \n\ninsbesondere in der Verknüpfung von Ressourcen- und Lastenausgleichselementen sowie in der \n\nkonkreten Ausgestaltung von einzelnen Indikatoren und Berechnungsmethoden, welche zu Fehl-\n\nanreizen und einer zu wenig effizienten Ausgleichswirkung führen kann. Im Folgenden werden \n\ndeshalb Reformvorschläge aufgezeigt, welche Anpassungen an den Finanzausgleichsinstrumenten \n\nin die Richtung eines zeitgemässen Finanzausgleichs beinhalten. Die konkreten Reformvorschläge \n\nkönnen für den Ressourcen- und den Lastenausgleich je in die drei Kategorien Minimum, Medium \n\nund Maximum unterteilt werden. Das Konzept ist in Abbildung 12 dargestellt. \n\nAbbildung 12 Handlungsoptionen für die Reform des Ressourcen- und Lastenausgleichs \n\n  \nQuelle: eigene Darstellung  \n\nMinimum \n\nIn der Handlungsoption Minimum werden die Anpassungen auf die Entflechtung des Ressourcen- \n\nund Lastenausgleichs sowie einiger weiterer kleineren technischen Anpassungen beschränkt. \n\nDiese Variante beinhaltet keine grundsätzlichen Anpassungen am geltenden Finanzausgleichssys-\n\ntem. Sie reduziert jedoch seine grössten Fehlanreize und führt zu technischen Vereinfachungen \n\nbei der Berechnung. Hauptmassnahme ist die Beseitigung der Verknüpfung von Ressourcen- und \n\nLastenelementen. Bei der Mindestausstattung und dem Disparitätenabbau würde die Hand-\n\nlungsoption Minimum folgende Reformen umfassen: \n\n• Einheitliche Mindestausstattung für Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft, \n\nz.B. bei 90 Prozent. \n\n• Verwendung eines einheitlichen Steuerfusses für die Mindestausstattung und den Dispa-\n\nritätenabbau, z.B. Verwendung des gewichteten durchschnittlichen Steuerfusses aller \n\nGemeinden \n\nBeim Lastenausgleich würde die Handlungsoption Minimum z.B. aus den folgenden Reformen \n\nbestehen: \n\n• Verzicht auf die Abstufung der Ausgleichszahlungen nach der Steuerkraft \n\n• Bemessung der Ausgleichszahlungen des Schulkostenausgleichs linear gemäss der Ab-\n\nweichung der Anzahl Lernenden pro Einwohner:in vom Mittel aller Gemeinden \n\n• Bemessung der Ausgleichszahlungen des Soziallastenausgleich linear gemäss dem Sozi-\n\nalhilfefaktor. \n\n  \n\nMinimum Medium Maximum\n\nEinheitliche Mindestausstattung, \n\nunabhängig von der Grösse der \n\nGemeinden\n\nProportionale Abschöpfung, \n\nproportionale Ausstattung mit \n\nAusgleichsobergrenze (neutrale Zone)\n\nOptimaler horiozontaler und \n\nvertikaler Ressourcenausgleich\n\nM\nin\n\nim\nu\n\nm\n\nTechnische Anpassungen, Bemessung \n\nunabhängig von der Steuerkraft\n\nM\ne\nd\n\niu\nm\n\nTechnische Anpassungen,\n\nReform des Soziallastenausgleichs\n\nM\na\nx\nim\n\nu\nm Umfassender Lastenausgleich\n\nmit den Ausgleichselementen \n\ngeografisch-topografischer Ausgleich\n\nund Soziallastenausgleich\n\nHandlungsempfehlungen\n\nRessourcenausgleich\n\nL\na\ns\nte\n\nn\na\nu\n\ns\ng\n\nle\nic\n\nh\n\n\n\n \n\nSeite 26 \n\nMaximum \n\nIn der Handlungsoption Maximum wird der Finanzausgleich optimal im Hinblick auf sein Hauptziel \n\nausgerichtet, ein ausgewogenes Verhältnis der Steuerbelastung unter den Gemeinden sicher zu \n\nstellen. Dies erfordert ein ausreichender Ausgleich von Unterschieden in der finanziellen Leis-\n\ntungsfähigkeit und von identifizierten Sonderlasten sowie die Vermeidung von Fehlanreizen. Diese \n\nAnforderungen verlangen weitergehende Anpassungen an sämtlichen Ausgleichsinstrumenten so-\n\nwie die Einführung zusätzlicher Lastenausgleichselemente. Bei der Mindestausstattung und beim \n\nDisparitätenabbau würden im Sinne eines «optimalen Ressourcenausgleichs» die Reformen fol-\n\ngende Elemente umfassen: \n\n• Massgebende Steuerkraft: Steuerkraft multipliziert mit dem massgebenden Steuerfuss \n\nder Gemeinden. \n\n• Fixe Abschöpfungsquote: Horizontaler Ressourcenausgleich in der Höhe von 30 Prozent \n\nder Abweichung der massgebenden Steuerkraft pro Einwohner:in von der durchschnittli-\n\nchen massgebenden Steuerkraft der Gemeinden. \n\n• Fixe Ausstattungsquote: Proportionale Ausstattung der ressourcenschwachen Gemeinden \n\nmit 70 Prozent der Abweichung der massgebenden Steuerkraft pro Einwohner:in von der \n\ndurchschnittlichen massgebenden Steuerkraft der Gemeinden mit Hilfe eines horizontalen \n\n(30 Prozent) und vertikalen Ressourcenausgleichs (40 Prozent). \n\nDer Lastenausgleich wird in der Handlungsoption Maximum neu mit den zwei Ausgleichsinstru-\n\nmenten geografisch-topografischer Lastenausgleich und soziodemografischen Lastenausgleich ge-\n\nstaltet. Die Bemessung basiert auf mehreren strukturellen Indikatoren. Anhand einer Hauptkom-\n\nponentenanalyse werden die Ausgleichsbeiträge berechnet. \n\nBeim Lastenausgleich geht es in der Handlungsoption Maximum darum, die Bemessung auf meh-\n\nreren Indikatoren abzustellen, welche strukturell bedingte Mehrbelastungen der Gemeinden ab-\n\nbilden. Der Lastenausgleich würde wie folgt ausgestaltet: \n\n• Geografisch-topografischer Lastenausgleich (GLA): Neuer Ausgleich von Sonderlasten, \n\nwelche durch die geografisch-topografische Lage bedingt sind.  \n\n• Soziodemografischer Lastenausgleich (SLA): Neuer Ausgleich von Sonderlasten, welche \n\ndurch eine überdurchschnittliche Sozial- und Zentrumslast bedingt sind.  \n\nMedium \n\nDie Handlungsoption Medium beschreibt eine mittlere Variante und kann dann zum Tragen kom-\n\nmen, wenn zwar eine Neuausrichtung des Finanzausgleichs erwünscht ist, jedoch das Konzept der \n\nVariante Maximum nur teilweise realisiert werden soll. Im Bereich der Mindestausstattung und \n\ndes Disparitätenabbaus entspricht diese Handlungsoption grundsätzlich dem Maximum, begrenzt \n\njedoch die Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs mithilfe einer Ausgleichsobergrenze. \n\nDadurch entsteht eine neutrale Zone, in welcher die betroffenen Gemeinden weder in den Res-\n\nsourcenausgleich einzahlen noch Beiträge daraus herhalten. Damit verringert sich im Vergleich \n\nzur Handlungsoption Maximum das gesamte Ausgleichsvolumen des Ressourcenausgleichs. Die \n\nHandlungsoption Medium umfasst folgende Massnahmen: \n\n• Massgebende Steuerkraft: Steuerkraft multipliziert mit dem massgebenden Steuerfuss \n\nder Gemeinden. \n\n• Fixe Abschöpfungsquote: Proportionale Abschöpfung in der Höhe von 30 Prozent der Ab-\n\nweichung der massgebenden Steuerkraft pro Einwohner:in von der durchschnittlichen \n\nmassgebenden Steuerkraft der Gemeinden mit einem horizontalen Ressourcenausgleich. \n\n• Fixe Ausstattungsquote mit neutraler Zone: Ausstattung der ressourcenschwachen Ge-\n\nmeinden, deren massgebende Steuerkraft pro Einwohner:in unter einer Ausgleichsober-\n\ngrenze von 90% der durchschnittlichen massgebenden Steuerkraft der Gemeinden liegt. \n\nAusgeglichen wird 90% der Differenz der massgebenden Steuerkraft pro Einwohner:in zur \n\nObergrenze mit einem horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleich. Dadurch ergibt \n\nsich bei einer Steuerkraft zwischen 90 und 100 Prozent eine neutrale Zone. \n\n\n\n \n\nSeite 27 \n\nBeim Lastenausgleich wird in der Handlungsoption Medium auf die Einführung neuer Ausgleich-\n\nselemente verzichtet. Die Massnahmen beschränken sich auf die technischen Anpassungen beim \n\nSchulkostenausgleich und auf die Neugestaltung des Soziallastenausgleichs: \n\n• Schulkostenausgleich: Technische Anpassung bei der Bemessung der Ausgleichszahlun-\n\ngen; der Ausgleichsbetrag pro Einwohner:in verläuft proportional zur Abweichung der \n\nAnzahl Lernenden pro Einwohner:in zum Mittel aller Gemeinden. \n\n• Soziallastenausgleich: Umgestaltung zu einem vertikalen Ausgleich von Sonderlasten \n\nbasierend auf einem strukturellen Indikator. Der Ausgleichsbetrag pro Einwohner:in ver-\n\nläuft proportional zur Abweichung der Anzahl Sozialhilfebezüger pro Einwohner:in zum \n\nMittel aller Gemeinden. \n\n5.2. Empfehlung \n\nVor dem Hintergrund der Analyse des bestehenden Ressourcen- und Lastenausgleichs und der \n\nstrukturellen Gegebenheiten der Gemeinden im Kanton Appenzell Ausserrhoden empfehlen wir, \n\nim Hinblick auf einen zeitgemässen Finanzausgleich beim Lastenausgleich die Handlungsoption \n\nMaximum und beim Ressourcenausgleich die Handlungsoption Medium umzusetzen. Für diese \n\nEmpfehlung sprechen folgende Gründe: \n\n• Breitere Wirksamkeit des Lastenausgleichs \n\nIm geltenden Finanzausgleich werden lediglich Sonderlasten im Zusammenhang mit der \n\nBevölkerungsstruktur der Gemeinden ausgeglichen. Höhere Kosten, welche durch geogra-\n\nfisch-topografische oder weitere soziodemografische Faktoren bedingt sind, wie z.B. die \n\nZentrumsfunktion grösserer Gemeinden oder überdurchschnittlich hohe Kosten von peri-\n\npheren Gemeinden werden nicht berücksichtigt. Eine breitere Wirksamkeit des Lastenaus-\n\ngleichs entspricht auch besser der Konzeption des Lastenausgleichs des Bundes, wo neben \n\ngeografisch-topografischen Sonderlasten ebenfalls Sonderlasten der Kernstädte und der \n\nBevölkerungsstruktur ausgeglichen werden. Zwar können die beim Lastenausgleich des \n\nBundes verwendeten Indikatoren aufgrund der spezifisch kantonalen Strukturen zwischen \n\nKanton und Gemeinden nicht 1:1 auf den Kanton Appenzell Ausserhoden übertragen wer-\n\nden. Dennoch kann gezeigt werden, dass zwischen strukturellen geografisch-topografi-\n\nschen und soziodemografischen Indikatoren in bestimmten Aufgabenbereichen ein signi-\n\nfikanter Zusammenhang besteht. \n\n• Zielgerichteter Ressourcenausgleich \n\nEine spezifische Eigenschaft der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der \n\nGemeinden im Kanton Appenzell Ausserrhoden besteht darin, dass rund die Hälfte der \n\nGemeinden eine Steuerkraft zwischen 75 und 96 Prozent des kantonalen Durchschnitts \n\naufweisen und sich somit relativ nahe um diesen gruppieren. Hingegen weist nur Teufen \n\neine sehr hohe Steuerkraft auf, und nur wenige Gemeinden verfügen über eine sehr tiefe \n\nSteuerkraft. Dies hat zur Folge, dass die Ergiebigkeit und Wirksamkeit des Ressourcen-\n\nausgleichs beschränkt ist. Zudem würde ein linear ausgestalteter Ressourcenausgleich \n\ndazu führen, dass der Grossteil der eingesetzten finanziellen Mittel nicht den wenigen \n\nressourcenschwächsten Gemeinden, sondern den zahlreichen Gemeinden mit einer Steu-\n\nerkraft von 85 bis 100 Prozent zugutekommt, die bereits nahe beim Mittel liegen. Die \n\nGemeinde Herisau z.B., welche im Jahr 2022 einen Ressourcenindex von 89.9 Punkten \n\naufweist, würde in der Handlungsoption Maximum 4.3 Millionen Franken und somit fast \n\neinen Viertel des gesamten Ressourcenausgleichs erhalten. Durch eine Beschränkung des \n\nAnspruchs auf Gemeinden, deren massgebende Steuerkraft unter einem bestimmten Wert \n\nliegt, wird hingegen der Ressourcenausgleich auf die ressourcenschwächsten Gemeinden \n\nfokussiert. Ein Vergleich des Ressourcenausgleichs gemäss den Handlungsoptionen Me-\n\ndium und Maximum ist in Tabelle 3 dargestellt. \n\n\n\n \n\nSeite 28 \n\nTabelle 3 Ressourcenausgleich 2022 gemäss den Handlungsoptionen Medium und Maximum, Gemein-\n\nden angeordnet nach aufsteigendem Ressourcenindex (RI) \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n \n\n5.3. Umsetzung \n\nDie Projektgruppe empfiehlt, gemäss unseren Empfehlungen beim Lastenausgleich die Hand-\n\nlungsoption Maximum und beim Ressourcenausgleich die Handlungsoption Medium umzusetzen. \n\nZudem hat der Regierungsrat anlässlich der Orientierung zu den Budgetvorgaben am 5. April 2022 \n\nbeschlossen, dass der Finanzausgleich für den Kanton kostenneutral gestaltet werden soll. Kos-\n\ntenneutral heisst, dass der Kantonshaushalt gegenüber dem heute geltenden Finanzausgleichs-\n\nsystem nicht zusätzlich belastet werden soll. Massgebend ist der Mittelwert der Ausgleichszahlun-\n\ngen der letzten drei Jahre. Das bedeutet, dass die Dotationen des Lastenausgleichs und die \n\nParameter des Ressourcenausgleichs so festgelegt werden sollen, dass im Jahr des Inkrafttretens \n\ndes neuen Finanzausgleichs die Globalbilanz ausgeglichen ist. Deshalb sollen beim Ressourcen-\n\nausgleich die Abschöpfungsquote grundsätzlich bei 33%, die Ausgleichsobergrenze bei 90 Index-\n\npunkten und die Ausstattungsquote bei 85% liegen.  \n\nDiese Parameter werden grundsätzlich als angemessen betrachtet. Liegt jedoch beim Ressour-\n\ncenausgleich mit diesen Parametern die Summe der Abschöpfung höher als jene der Ausstattung, \n\nso würde die Abschöpfungsquote entsprechend gesenkt, so dass die Abschöpfung gleich hoch ist \n\nwie die Ausstattung. Das wäre z.B. im Jahr 2022 der Fall, weshalb die Abschöpfungsquote auf \n\n32.6% gesenkt werden müsste. Die Summe der Dotationen des SLA und des GLA entsprechen \n\nden bisherigen Nettoleistungen des Kantons an den Finanzausgleich. Die entsprechenden Werte \n\nfür das Bemessungsjahr 2022 sind in Tabelle 4 dargestellt. \n\n\n\n \n\nSeite 29 \n\nTabelle 4 Parameterwerte für den Ressourcen- und Lastenausgleichs 2022 \n\n \n\n5.4. Massnahmen beim Ressourcenausgleich \n\nMassnahme 1: Massgebende Steuerkraft \n\nDie Ausgleichszahlungen der Mindestausstattung und des Disparitätenabbaus erfolgen beim gel-\n\ntenden Finanzausgleich basierend auf der mit spezifischen Steuerfüssen multiplizierten Steuer-\n\nkraft. Dabei entsprechen jeweils der Steuerfuss für die Mindestausstattung dem durchschnittli-\n\nchen, gewichteten Steuerfuss der anspruchsberechtigten Gemeinden und der Steuerfuss für den \n\nDisparitätenabbau dem durchschnittlichen, gewichteten Steuerfuss der zahlenden Gemeinden. \n\nDies kann, wie bereits dargelegt, zu Fehlanreizen führen. Eine Gewichtung der Steuerkraft mit \n\ndem Steuerfuss ist jedoch grundsätzlich durchaus sinnvoll. Denn dadurch wird sichergestellt, dass \n\ndas Volumen und die Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs sich parallel mit dem durch-\n\nschnittlichen Finanzbedarf der Gemeinden entwickeln. Mittel- bis langfristige Veränderungen in \n\nder Aufgabenteilung zwischen den Staatsebenen und deren höheren oder tieferen Belastungen in \n\nder Aufgabenerfüllung (z.B. aufgrund der demografischen Entwicklung) schlagen sich automatisch \n\nim Volumen und in der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs nieder. Ansonsten besteht \n\ndie Gefahr, dass der Ressourcenausgleich im Vergleich zur finanziellen Leistungsfähigkeit eine zu \n\nhohe oder zu tiefe Ausgleichswirkung entfaltet. Um jedoch die Berechnung zu vereinfachen und \n\ndie mit den spezifischen Steuerfüssen verbundenen Fehlanreize zu beseitigen, schlagen wir die \n\nVerwendung einer massgebenden Steuerkraft vor, welche auf einem einheitlichen, durchschnitt-\n\nlichen gewichteten Steuerfuss aller Gemeinden basiert. \n\nDie massgebende Steuerkraft wird wie folgt berechnet. Es seien gegeben: \n\n𝐸𝑖   Steuerkraft einer Gemeinde 𝑖 pro Einwohner:in \n\n𝐾𝑡   Absolute Steuerkraft aller Gemeinden im Jahr 𝑡 \n\n      = Summe der mit der Bevölkerung multiplizierten Steuerkraft aller Gemeinden \n\n𝐺𝑡   Gesamter Steuerertrag der Gemeinden im Jahr 𝑡 \n\n𝑓   massgebender Steuerfuss \n\n𝐹𝑖  massgebende Steuerkraft der Gemeinde 𝑖 (pro Einwohner:in) \n\n𝐹  durchschnittliche massgebende Steuerkraft der Gemeinden (pro Einwohner:in) \n\nIn einem ersten Schritt wird der massgebende Steuerfuss f berechnet, indem eine mehrjährige \n\nSumme (z.B. drei Jahre) des gesamten Steuerertrags der Gemeinden 𝐺𝑡 mit der mehrjährigen \n\nSumme der absoluten Steuerkraft 𝐾𝑡 dividiert wird: \n\n𝑓 =\n∑ 𝐺𝑡\n\n3\n𝑡=1\n\n∑ 𝐾𝑡\n3\n𝑡=1\n\n \n\nDie Höhe eines auf diese Weise definierten massgebenden Steuerfusses für die Gemeinden ist in \n\nAbbildung 13 ersichtlich. \n\n\n\n \n\nSeite 30 \n\nAbbildung 13 Massgebender Steuerfuss für den Ressourcenausgleich 2010-2022 \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nIn einem zweiten Schritt werden die massgebende Steuerkraft der einzelnen Gemeinden und die \n\ndurchschnittliche massgebende Steuerkraft aller Gemeinden berechnet, indem die Steuerkraft mit \n\ndem massgebenden Steuerfuss multipliziert wird: \n\n𝐹𝑖 = 𝑓𝐸𝑖 \n\n𝐹 = 𝑓�̅� \n\nDie durchschnittliche massgebende Steuerkraft der Gemeinden ist in Abbildung 14, die massge-\n\nbende Steuerkraft und der Ressourcenindex der einzelnen Gemeinden in Tabelle 5 dargestellt.  \n\nAbbildung 14 Durchschnittliche massgebende Steuerkraft für den Ressourcenausgleich 2010 bis 2022 \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n\n\n \n\nSeite 31 \n\nTabelle 5 Herleitung und Berechnung der massgebenden Steuerkraft und des Ressourcenindex für den \n\nRessourcenausgleich 2022 \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nMassnahme 2: Proportionale Abschöpfung bei den ressourcenstarken Gemeinden \n\nAnstelle des Disparitätenabbaus schlagen wir einen linearen Abschöpfungssatz in Prozent der Dif-\n\nferenz der massgebenden Steuerkraft zum Durchschnittswert der Gemeinden vor. Zum einen er-\n\nhöht die proportionale Abschöpfung mit einem konstanten Abschöpfungssatz die Rechtssicherheit \n\nund die Planbarkeit der Ausgleichszahlungen. Lineare Abschöpfungssätze führen zudem zu linea-\n\nren und im Vergleich zum heutigen System stabileren Grenzabschöpfungssätzen, was die Steuer-\n\npolitik erleichtert und Fehlanreizen entgegenwirkt. \n\nDie Ausgleichzahlung einer ressourcenstarken Gemeinde i würde, z.B. bei einem festen Abschöp-\n\nfungssatz von 32.6 Prozent, wie folgt berechnet: \n\n𝐴𝑖 = 32.6%(𝐹𝑖 − 𝐹) \n\nDie Ausgleichzahlung beträgt 32.6 Prozent des Überhangs der massgebenden Steuerkraft. In Be-\n\nzug auf die (einfache) Steuerkraft ergibt dies folgende Abschöpfung: \n\n𝐴𝑖 = 32.6% ∙ 𝑓 ∙ (𝐸𝑖 − �̅�) \n\nDie Grenzabschöpfung, berechnet in Bezug auf die Steuerkraft, entspricht dem Produkt aus dem \n\nAbschöpfungssatz und dem massgebenden Steuersatz: \n\n𝑑𝐴𝑖\n\n𝑑𝐸𝑖\n= 32.6% ∙ 𝑓 \n\nIm Jahr 2022 hätte die Grenzabschöpfung 1.21 Steuereinheiten betragen. Dieser Wert liegt deut-\n\nlich unter den Steuerfüssen der ressourcenstarken Gemeinden, sodass keine Fehlanreize in Bezug \n\nauf die Erhöhung der Steuerkraft bestehen. \n\nMassnahme 3: proportionale Ausstattung mit Ausgleichsobergrenze \n\nBei der proportionalen Ausstattung wird ein fixer Anteil der Differenz zwischen der massgebenden \n\nSteuerkraft einer Gemeinde und einem bestimmten Prozentsatz der durchschnittlichen massge-\n\nbenden Steuerkraft der Gemeinden (Ausgleichsobergrenze) ausgeglichen. Sei \n\n𝐹𝑗  Die massgebende Steuerkraft einer ressourcenschwachen Gemeinde j   \n\nBerechnung massgebende Steuerkraft und Ressourcenindex 2022\n\nEinwohner:in \n\nReferenzjahr\n\nSteuerkraft \n\nReferenzjahr\n\nMassgebender \n\nSteuerertrag \n\nReferenzjahr\n\nMassgebender \n\nSteuerfuss\n\nMassgebende \n\nSteuerkraft\n\nMassgebende \n\nSteuerkraft pro \n\nEinwohner:in\n\nRessourcen-\n\nindex\n\nBühler 1’827           1’393’634      5’574’537         3.71             5’166’957        2’828                74.7          \n\nGais 3’082           3’111’809      10’891’331        3.71             11’537’161      3’744                98.9          \n\nGrub 1’013           767’618        3’070’473         3.71             2’845’976        2’809                74.2          \n\nHeiden 4’196           4’200’936      15’543’464        3.71             15’575’147      3’712                98.1          \n\nHerisau 15’773         14’446’881    59’232’210        3.71             53’562’412      3’396                89.8          \n\nHundwil 959             490’650        2’306’055         3.71             1’819’105        1’897                50.1          \n\nLutzenberg 1’282           1’219’165      4’553’026         3.71             4’520’104        3’527                93.2          \n\nRehetobel 1’750           1’612’459      6’933’573         3.71             5’978’258        3’415                90.3          \n\nReute 697             613’637        2’393’185         3.71             2’275’085        3’266                86.3          \n\nSchönengrund 530             361’755        1’338’493         3.71             1’341’222        2’530                66.9          \n\nSchwellbrunn 1’561           1’020’934      4’287’924         3.71             3’785’157        2’425                64.1          \n\nSpeicher 4’387           5’106’164      18’382’189        3.71             18’931’315      4’315                114.1        \n\nStein 1’408           1’255’042      4’643’656         3.71             4’653’121        3’305                87.3          \n\nTeufen 6’325           11’590’742    32’842’422        3.71             42’973’160      6’794                179.6        \n\nTrogen 1’761           1’583’596      6’708’471         3.71             5’871’248        3’334                88.1          \n\nUrnäsch 2’293           1’499’706      6’448’736         3.71             5’560’223        2’425                64.1          \n\nWald 875             683’610        2’802’801         3.71             2’534’512        2’898                76.6          \n\nWaldstatt 1’840           1’635’678      7’140’678         3.71             6’064’344        3’297                87.1          \n\nWalzenhausen 2’005           2’256’638      7’822’341         3.71             8’366’580        4’174                110.3        \n\nWolfhalden 1’853           1’700’677      6’750’851         3.71             6’305’332        3’402                89.9          \n\nSumme 55’416          56’551’332   209’666’418     209’666’418   \n\nMittelwert 3.71 3’784                   100.0\n\n\n\n \n\nSeite 32 \n\nAngenommen, die Ausgleichsobergrenze liegt bei 90 Prozent der mittleren massgebenden Steu-\n\nerkraft, und die verbleibende Differenz wird zu 85 Prozent ausgeglichen. Die Ausgleichszahlungen \n\nan die ressourcenschwachen Gemeinden würden wie folgt berechnet. \n\nFalls die massgebende Steuerkraft der Gemeinde in Prozent der durchschnittlichen massgebenden \n\nSteuerkraft unter der Ausgleichsobergrenze von 90 Prozent liegt, so erhält die Gemeinde einen \n\nBeitrag in der Höhe von 85 Prozent der Differenz zur Ausgleichsobergrenze: \n\nWenn 𝐹𝑗 < 90% ∙ 𝐹:          𝐵𝑗 = 85% ∙ (90% ∙ 𝐹 − 𝐹𝑗) \n\nIn Bezug auf die (einfache) Steuerkraft ergibt dies folgende Ausgleichszahlung: \n\n         𝐵𝑗 = 85% ∙ 𝑓 ∙ (90% ∙ �̅� − 𝐸𝑗) \n\nDie Grenzabschöpfung in Bezug auf die Steuerkraft beträgt: \n\n𝑑𝐵𝑗\n\n𝑑𝐸𝑗\n= −85% ∙ 𝑓 \n\nWerden die Ausgleichsparameter für den Ressourcenausgleich gemäss dem Beispiel oben gewählt, \n\nso beträgt die Grenzabschöpfung 85% des massgebenden Steuerfusses, also 3.15 Einheiten. Die-\n\nser Wert ist tiefer als die Steuerfüsse sämtlicher ressourcenschwacher Gemeinden, sodass trotz \n\nder relativ hohen Ausgleichswirkung keine Fehlanreize entstehen. \n\nFalls die massgebende Steuerkraft der Gemeinde jedoch über der Ausgleichsgrenze oder exakt \n\nauf der Ausgleichsgrenze liegt, dann befindet sie sich in der sogenannten «neutrale Zone» und \n\nerhält keinen Ressourcenausgleich: \n\nWenn 𝐹𝑗 ≥ 90% ∙ 𝐹:            𝐵𝑗 = 0 \n\nDie Ausgleichszahlungen sind in Tabelle 6 ersichtlich. Mit der Ausstattung durch den Ressourcen-\n\nausgleich erhöht sich z.B. der Ressourcenindex der ressourcenschwächsten Gemeinde Hundwil \n\nvon 50.1 auf 84 Prozent. Der Ressourcenindex der ressourcenstärksten Gemeinde, Teufen, wird \n\nvon 179.2 Prozent auf 153.4 Prozent reduziert. Keine Ausgleichszahlungen erhalten oder leisten \n\ndie Gemeinden Gais, Heiden, Lutzenberg und Rehetobel, da ihre Ressourcenindizes in der neut-\n\nralen Zone zwischen 90 und 100 Prozent liegen. Bei Gemeinden mit einem Ressourcenindex nahe \n\nbei der Grenze von 90 ist ersichtlich, dass kleine Veränderungen im Ressourcenindex dazu führen \n\nkönnen, dass sie im einen Jahr Ausgleichszahlungen erhalten und im nächsten keine oder umge-\n\nkehrt. \n\n\n\n \n\nSeite 33 \n\nTabelle 6 Ausgleichszahlungen eines proportionalen Ressourcenausgleichs mit Ausgleichsobergrenze \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nDie Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs ist in Abbildung 15 dargestellt, die finanziellen \n\nAuswirkungen pro Einwohner:in auf die einzelnen Gemeinden im Vergleich zum geltenden System \n\nsind in Abbildung 16 ersichtlich. \n\nAbbildung 15 Ausgleichswirkung mit neutraler Zone \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n\n\n \n\nSeite 34 \n\nAbbildung 16 Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich pro Einwohner:in: Vergleich mit dem geltenden \n\nSystem des Disparitätenabbaus und der Mindestausstattung \n\n \nDatenquelle: Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 35 \n\n5.5. Massnahmen beim Lastenausgleich \n\nBeim Lastenausgleich schlagen wir folgende Massnahmen vor: \n\n• Der Lastenausgleich soll als zusätzliches, unabhängiges Instrument zum Ressourcenaus-\n\ngleich dienen, welches strukturell bedingte Sonderlasten entschädigt. \n\n• Die Berechnung des Lastenausgleichs soll auf Indikatoren basieren, welche strukturelle \n\nFaktoren abbilden. \n\n• Der Lastenausgleich soll einen geografisch-topografischen Lastenausgleich (GLA) und ei-\n\nnen soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) umfassen. \n\nIm Folgenden werden in einem ersten Abschnitt die Neugestaltung der Lastenausgleichsinstru-\n\nmente dargelegt. Für die Berechnung der Ausgleichszahlungen wurden die Dotationen durch die \n\nProjektgruppe festgelegt. \n\nMassnahme 4: Der Lastenausgleich als zusätzliches, unabhängiges Instrument zum Ressourcen-\n\nausgleich. \n\nDer Lastenausgleich gilt als zusätzliches, unabhängiges Instrument zum Ressourcenausgleich und \n\nsoll deshalb unabhängig von der Finanzkraft geleistet werden. Die technische Anpassung der Aus-\n\ngleichsinstrumente soll die Abstufung der Ausgleichszahlungen nach der Steuerkraft aufheben. \n\nDadurch soll sichergestellt werden, dass die Gemeinden weiterhin einen Anreiz haben, ihre Wett-\n\nbewerbsfähigkeit zu erhöhen und durch Innovation und Effizienzsteigerungen ihre Kosten zu re-\n\nduzieren. Die Unabhängigkeit der Ausgleichsinstrumente erhöht die Transparenz und Konsistenz \n\nder Ausgleichszahlungen. Sie stellt sicher, dass alle Gemeinden basierend auf ihren strukturellen \n\nMerkmalen gleichbehandelt werden. \n\nMassnahme 5: Strukturelle Indikatoren zur Berechnung des Lastenausgleichs \n\nBei der heutigen Ausgestaltung des Sozial- und Schullastenausgleichs werden die Ausgleichszah-\n\nlungen massgeblich durch den durchschnittlichen Nettoaufwand der Gemeinden in den entspre-\n\nchenden Aufgabenbereichen bestimmt. Das bedeutet, dass mittel- bis langfristig die Gemeinden \n\ndurch ihre Ausgabenpolitik die Ausgleichssumme beeinflussen können. Wir schlagen deshalb für \n\ndie Berechnung des neuen Lastenausgleichs die Verwendung von Indikatoren vor, welche die \n\nstrukturellen Ursachen von übermässig hohen Kosten der Leistungserstellung abbilden. Damit \n\nkann erreicht werden, dass überdurchschnittlich hohe Kosten bzw. Lasten des Grundbedarfs aus-\n\ngeglichen werden anstatt höhere Präferenzen der Gemeinden für eine Leistung. Des Weiteren wird \n\njeweils ein dreijähriger Durchschnittswert der Indikatoren verwendet, um so kurzfristige Schwan-\n\nkungen auszugleichen.  \n\n Ausgestaltung und Methodik \n\nWie in den vorangehenden Kapiteln festgehalten wurde, soll die Bemessungsgrundlage auf we-\n\nnige, aussagekräftige Indikatoren abgestützt werden. Die Indikatoren sind so zu wählen, dass sie \n\nin ihrer Gesamtheit strukturell bedingte Mehrkosten abbilden. Dadurch sollen die Fehlanreize des \n\nheutigen Lastenausgleichs beseitigt werden. Der bestehende Bildungs- und Soziallastenausgleich \n\nwird deshalb durch einen geografisch-topografischen (GLA) und einen soziodemografischen Las-\n\ntenausgleich (SLA) ersetzt, die beide ausschliesslich auf strukturellen Indikatoren basieren. Nach \n\ndem Vorbild der Berechnungsmethode des soziodemografischen Lastenausgleichs des Bundes er-\n\nfolgt die Bildung der Lastenindizes mit Hilfe einer Hauptkomponentenanalyse. \n\nDie Hauptkomponentenanalyse ist ein Verfahren der multivariaten Statistik zur Reduktion von \n\ngrossen Datensätzen mit vielen Variablen. Mithilfe dieses Verfahrens wird die Vielzahl an Infor-\n\nmationen in einer Gruppe von Variablen strukturiert und auf eine oder wenige Indikatoren (Kom-\n\nponenten) reduziert. Die Reduktion erfolgt so, dass einer oder wenige Indikatoren ein möglichst \n\nhoher Anteil der in den ursprünglichen Variablen enthaltenen Informationen abbilden. Das Ziel \n\nbesteht somit darin, die in einem grossen Datensatz enthaltenen Unterschiede und Merkmale auf \n\nmöglichst wenige aussagekräftige und interpretierbare Indikatoren zu reduzieren. Diese Indika-\n\ntoren werden als Hauptkomponenten bezeichnet. \n\n\n\n \n\nSeite 36 \n\nIn der Hauptkomponentenanalyse werden in einem ersten Schritt die gewählten Variablen stan-\n\ndardisiert4 und mit Gewichten für die einzelnen Variablen zu linearen Kombinationen, d.h. «Kom-\n\nponenten», zusammengefasst. Dabei werden die Gewichte im Rahmen des statistischen Verfah-\n\nrens endogen so festgelegt, dass die resultierenden Komponenten in absteigender Reihenfolge \n\neinen möglichst hohen Anteil der gesamten Varianz der Datenmenge erklären. Die Komponenten \n\nstellen lineare Kombinationen der ursprünglichen Variablen dar, welche nicht miteinander korre-\n\nliert sind. Als Hauptkomponenten werden diejenigen Komponenten bezeichnet, welche die höchs-\n\nten Anteile an der Varianz aufweisen. Die erste Hauptkomponente zeigt demnach jene lineare \n\nKombination der Variablen, welche den höchsten Anteil der Varianz der gesamten Datenmenge \n\naufweist. Die maximale Anzahl der Komponenten ist stets gleich hoch wie die Anzahl Variablen. \n\nIn unserem Fall wird eine Anzahl von strukturellen, potenziell kostenrelevanten Indikatoren der \n\nGemeinden des Kantons Appenzell Ausserrhoden auf einen einzigen Lastenindex reduziert, der \n\ndie Unterschiede zwischen grösseren «Zentrumsgemeinden» und peripheren Gemeinden zusam-\n\nmenfasst und abbildet. Dabei wird die erste Hauptkomponente, d.h. also jene mit der grössten \n\nVarianz, als soziodemografischen Lastenindex und die Inverse dieses Index, d.h. die negativen \n\nWerte davon, als geografisch-topografischen Lastenausgleich verwendet. Der so berechnete SLA-\n\nIndex und GLA-Index für das Jahr 2022 sind in Tabelle 7 aufgelistet. Basierend auf diesen Las-\n\ntenindizes werden die Ausgleichszahlungen des GLA und des SLA berechnet. Ausgleichszahlungen \n\nerhalten jene Gemeinden, welche beim betreffenden Index einen positiven Wert aufweisen.  \n\nTabelle 7 SLA- und GLA Indizes 2022 \n\n \nDatenquelle: BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik; swisstopo, durchschnitt. Höhe Siedlungsflächen \n\nIm Hinblick auf die Auswahl der Variablen für den GLA und den SLA wird in einem ersten Schritt \n\nmit ausgewählten, plausiblen Indikatoren eine Korrelationsanalyse durchgeführt. Damit wird ge-\n\ntestet, ob die Datengrundlage für eine Hauptkomponentenanalyse zur Konstruktion eines GLA und \n\neines SLA geeignet ist. Die Korrelationsanalyse zeigt bereits erste mögliche Indizes, indem hohe \n\nKorrelationen zwischen verschiedenen Indikatoren bestehen und auf soziodemografische und ge-\n\nografisch-topografisch bedingte Sonderlasten hinweisen. In einem weiteren Schritt wird die Kos-\n\ntenrelevanz der Indikatoren geprüft, indem die Indikatorwerte dem Nettoaufwand in einzelnen \n\nAufgaben der Gemeinden gegenübergestellt werden.  \n\n \n\n4  Im Rahmen der Standardisierung werden die einzelnen Variablen der Gemeinden als Abweichung zu ihrem Mittelwert \n\ndargestellt und so gewichtet, dass die Standardabweichung 1 beträgt. Durch die Standardisierung werden die verschie-\ndenen Variablen, welche unterschiedliche Dimensionen aufweisen, vergleichbar und kombinierbar. \n\nBühler 0.33 -0.33\n\nGais -0.04 0.04\n\nGrub 0.32 -0.32\n\nHeiden 2.50 -2.50\n\nHerisau 4.33 -4.33\n\nHundwil -3.66 3.66\n\nLutzenberg 0.68 -0.68\n\nRehetobel 0.30 -0.30\n\nReute -0.09 0.09\n\nSchönengrund -2.25 2.25\n\nSchwellbrunn -2.27 2.27\n\nSpeicher 1.54 -1.54\n\nStein -1.46 1.46\n\nTeufen 1.65 -1.65\n\nTrogen -0.31 0.31\n\nUrnäsch -1.43 1.43\n\nWald -1.91 1.91\n\nWaldstatt 0.09 -0.09\n\nWalzenhausen 1.21 -1.21\n\nWolfhalden 0.48 -0.48\n\nMittelwert 0.00 0.00\n\nDurchschnittswerte der Jahre 2018-2020\n\nIndex GLAIndex SLA\n\n\n\n \n\nSeite 37 \n\n Korrelationsanalyse \n\nFür die Neugestaltung des Lastenausgleichs werden in einem ersten Schritt anhand einer Korre-\n\nlationsanalyse die Zusammenhänge zwischen dem Nettoaufwand in verschiedenen Aufgabenbe-\n\nreichen der Gemeinden und ausgewählten strukturellen Variablen aufgezeigt. Daraus lassen sich \n\nbereits erste Rückschlüsse für die Ausgestaltung eines geografisch-topografischen und eines so-\n\nziodemografischen Lastenausgleichs ziehen. Die Korrelation zwischen zwei Variablen gibt an, wie \n\nstark diese zueinander im Zusammenhang stehen. Der Korrelationskoeffizient kann zwischen 1 \n\nund -1 sein, wobei 1 einen perfekten positiven Zusammenhang und -1 einen perfekten negativen \n\nZusammenhang bedeutet. Ein Korrelationskoeffizient von 0 deutet auf keinen linearen Zusam-\n\nmenhang hin. Werte ab 0.3 bzw. -0.3 deuten auf einen starken positiven bzw. negativen Zusam-\n\nmenhang hin.  \n\nZur Bestimmung der in der Hauptkomponentenanalyse zu verwendenden strukturellen Indikato-\n\nren wurden verschiedene Indikatoren geprüft, welche aus öffentlich verfügbaren Statistiken des \n\nBundesamts für Statistik hergeleitet und berechnet werden können.5 Ausgewählt wurden Indika-\n\ntoren, deren Ausprägung ökonomisch plausible Auswirkungen auf den Nettoaufwand in mindes-\n\ntens einem Aufgabenbereich der Gemeinden hat und die mit dem entsprechenden Nettoaufwand \n\nkorrelieren. Es handelt sich dabei um folgende Indikatoren: \n\n• Einwohnerzahl der Gemeinden (logarithmiert) \n\n• Durchschnittliche Höhe der Siedlungsfläche einer Gemeinde (in Meter über Meer) \n\n• Bevölkerungsdichte: Einwohnerzahl im Verhältnis zur Gemeindefläche (Einwohner:in pro ha) \n\n• Jugendquotient: Anteil der Kinder bis 15 Jahre an der Gesamtbevölkerung (Prozent) \n\n• Altersquotient: Anteil der über 80-Jährigen an der Gesamtbevölkerung (Prozent) \n\n• Sozialhilfequote: Anteil Bezüger:innen von Sozialhilfe an der Gesamtbevölkerung (Prozent) \n\n• Verkehrsfläche pro Einwohner:in (in ha) \n\nTabelle 8 zeigt die Korrelationskoeffizienten zwischen dem Nettoaufwand in den einzelnen Aufga-\n\nbenbereichen der Gemeinden und den strukturellen Indikatoren auf Basis des Dreijahresdurch-\n\nschnitts von 2018 bis 2020. Von Interesse sind vor allem diejenigen Korrelationskoeffizienten, bei \n\nwelchen ein sachlicher Zusammenhang zwischen Indikatorwert und Nettoaufwand erwartet wer-\n\nden kann. Erwartungsgemäss zeigt es sich zum Beispiel, dass die Anzahl Einwohner:innen mit \n\ndem Nettoaufwand in den Aufgabenbereichen allgemeine Verwaltung oder Bildung negativ korre-\n\nliert ist, was auf Skaleneffekte hindeutet. Je höher die Anzahl Einwohner:innen, desto tiefer ist \n\nder Nettoaufwand pro Einwohner:in in diesen Bereichen. Kleine Gemeinden haben somit in der \n\nTendenz strukturell bedingte Mehrkosten aufgrund ihrer tieferen Anzahl Einwohner:innen, weil sie \n\nSkalenerträge zu wenig ausschöpfen können. Andererseits zeigt sich, dass die Ausgaben für sozi-\n\nale und kulturelle Aufgabenbereiche wie die Soziale Sicherheit, die öffentliche Ordnung und Si-\n\ncherheit und die Kultur positiv korrelieren mit der Anzahl Einwohner:innen. Das heisst, Gemeinden \n\nmit mehr Einwohner:innen haben tendenziell höhere Kosten pro Einwohner:in in diesen Aufga-\n\nbenbereichen.  \n\n \n\n5  Die Daten stammen aus der Statistik der Bevölkerung und Haushalte (STATPOP), der Arealstatistik und der Sozialhilfe-\nempfängerstatistik (SHS) des Bundesamts für Statistik (BFS) sowie zur Höhe der Siedlungsfläche von swisstopo \n\n\n\n \n\nSeite 38 \n\nTabelle 8 Korrelationsanalyse zwischen dem Nettoaufwand pro Einwohner in verschiedenen Aufgaben-\n\nbereichen und strukturellen Indikatoren \n\n \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik; BFS, STATPOP, SHS, Arealstatistik; swisstopo, durchschnitt. Höhe Siedlungsfläche \n\nIn eine ähnliche Richtung zeigen die Korrelationskoeffizienten der Höhe und der Jugendquotient. \n\nZusammen mit einer kleinen Einwohnerzahl deuten sie auf einen höheren Nettoaufwand in ein-\n\nzelnen Aufgabenbereichen und somit auf geografisch-topografisch bedingte Sonderlasten hin. \n\nNicht überraschend sind die positiven Korrelationskoeffizienten im Bildungs- und im Sozialbereich. \n\nSo ist z.B. eine starke positive Korrelation zwischen dem Nettoaufwand der Gemeinden im Bereich \n\nBildung und ihrem Jugendquotienten zu beobachten, der Nettoaufwand bei der sozialen Wohlfahrt \n\nkorreliert positiv mit der Sozialhilfequote und dem Altersquotienten mit dem Nettoaufwand im \n\nBereich Gesundheit. Hierbei handelt es sich um typische soziodemografisch bedingte Mehrkosten.  \n\nTabelle 9 Korrelation der strukturellen Indikatoren \n\n  \nDatenquelle: BFS, STATPOP, SHS, Arealstatistik; swisstopo, durchschnitt. Höhe Siedlungsfläche \n\nTabelle 9 zeigt die Korrelationskoeffizienten der gewählten strukturellen Indikatoren untereinan-\n\nder. Die durchschnittliche Höhe der Siedlungsfläche der Gemeinden, der Jugendquotient und die \n\nVerkehrsfläche pro Einwohner:in korrelieren positiv miteinander sowie negativ mit der Anzahl Ein-\n\nwohner:innen, was auf geografisch-topografische Sonderlasten hindeutet. Umgekehrt zeigt sich \n\nein stark positiver Zusammenhang zwischen der Anzahl Einwohner:innen, der Bevölkerungs-\n\ndichte, dem Altersquotienten und der Sozialhilfequote, was auf soziodemografische Sonderlasten \n\nhinweist.  \n\nDie Korrelationsanalysen geben erste Hinweise auf die Kostenrelevanz der ausgewählten Indika-\n\ntoren sowie auf die Aufteilung zwischen geografisch-topografischen und soziodemografischen \n\nSonderlasten. In einem nächsten Schritt wird die Kostenrelevanz der Indikatoren einzeln detail-\n\nlierter betrachtet. Diese Analyse soll die Begründung für die Auswahl der Teilindikatoren nochmals \n\nbestätigen, indem untersucht wird, ob die verwendeten Teilindikatoren die Unterschiede in den \n\nPro-Kopf-Ausgaben der Gemeinden erklären können. \n\n  \n\nBevölkerungs-\n\ndichte\n\nDurchschnitt. Höhe der \n\nSiedlungsfläche \n\n(m.ü.M.)\n\nJugendquotient \n\n(Prozent)\n\nLog. \n\nEinwohner:in\n\nSozialhilfequote \n\n(Prozent)\n\nVerkehrsfläche pro \n\nEinwohner:in\n\nAltersquotient \n\n(Prozent)\n\nAllgemeine Verwaltung -0.35 -0.22 0.09 -0.51 -0.31 0.44 -0.19\n\nÖff. Ordnung und Sicherheit 0.18 0.14 -0.30 0.30 0.38 -0.37 0.47\n\nBildung -0.29 0.10 0.66 -0.46 -0.18 0.44 -0.57\n\nKultur, Sport und Freizeit; Kirche 0.54 0.05 -0.23 0.71 0.36 -0.43 0.43\n\nGesundheit 0.07 0.21 -0.42 0.16 -0.05 -0.13 0.39\n\nSoziale Sicherheit 0.39 0.08 -0.12 0.60 0.64 -0.45 0.19\n\nUmweltschutz und Raumordnung 0.11 -0.24 0.01 0.18 0.08 0.19 0.10\n\nVerkehr 0.52 0.06 -0.14 0.79 0.56 -0.30 0.44\n\nVolkswirtschaft 0.09 -0.11 -0.11 0.08 -0.05 -0.11 0.16\n\nDurchschnittswerte der Jahre 2018-2020\n\nBevölkerungs-\n\ndichte\n\nDurchschnitt. Höhe der \n\nSiedlungsfläche \n\n(m.ü.M.)\n\nJugendquotient \n\n(Prozent)\n\nLog. \n\nEinwohner:in\n\nSozialhilfequote \n\n(Prozent)\n\nVerkehrsfläche pro \n\nEinwohner:in\n\nAltersquotient \n\n(Prozent)\n\nBevölkerungsdichte 1.00            \n\nDurchschnitt. Höhe der Siedlungsfläche (m.ü.M.) -0.39           1.00                        \n\nJugendquotient (Prozent) -0.41           0.36                        1.00                \n\nLog. Einwohner:in 0.68            -0.03                      -0.21              1.00           \n\nSozialhilfequote (Prozent) 0.54            -0.13                      -0.12              0.68           1.00                  \n\nVerkehrsfläche pro Einwohner:in -0.70           0.13                        0.53                -0.41          -0.37                1.00                   \n\nAltersquotient (Prozent) 0.20            0.15                        -0.63              0.41           0.12                  -0.25                  1.00             \n\nDurchschnittswerte der Jahre 2018-2020\n\n\n\n \n\nSeite 39 \n\n Kostenrelevanz der strukturellen Indikatoren \n\nLogarithmierte Einwohnerzahl \n\nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden weist vielfältige Gemeindestrukturen auf. Die einzelnen Ge-\n\nmeinden variierten für das Berechnungsjahr 2022 in ihrer Grösse zwischen 529 Einwohner:innen \n\nin Schönengrund und 15’719 Einwohner:innen in Herisau. Die durchschnittliche Gemeindegrösse \n\nliegt in den Jahren 2018 bis 2022 bei 2’766 Einwohner:innen.  \n\nDer Pro-Kopf-Nettoaufwand für die Bereitstellung von einigen staatlichen Gütern und Dienstleis-\n\ntungen steigt gemäss unseren Analysen an, je kleiner die Gemeinde ist. Dieser Anstieg erfolgt \n\nüberproportional mit der Kleinheit der Gemeinde und somit nicht linear, weshalb für die Analysen \n\nund Berechnungen die logarithmierte Einwohnerzahl als struktureller Indikator verwendet wird. \n\nAnhand den logarithmieren Einwohnerzahlen kann ein negativer Zusammenhang zwischen Ge-\n\nmeindegrösse und dem Nettoaufwand für die allgemeine Verwaltung aufgezeigt werden. Je höher \n\ndie Einwohnerzahl einer Gemeinde, desto tiefer liegt der Nettoaufwand für die allgemeine Verwal-\n\ntung (vgl. Abbildung 17). Damit wird bestätigt, dass eine kleine Einwohnerzahl ein kostenrelevan-\n\nter Teilindikator darstellt. \n\nAbbildung 17 Nettoaufwand allgemeine Verwaltung im Vergleich zu log. Einwohner:in \n\n \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik; BFS STATPOP, Durchschnitt der Jahre 2018-2020 \n\nDurchschnittliche Höhe der Siedlungsfläche \n\nDie Höhenlage einer Gemeinde wird von swisstopo anhand der durchschnittlichen Höhe der Sied-\n\nlungsfläche berechnet. Dabei variiert die Höhe der Gemeinden zwischen 651 Meter über Meer in \n\nLutzenberg und 965 m.ü.M. in Schwellbrunn, wobei die durchschnittliche Höhenlage bei rund 832 \n\nm.ü.M. liegt.  \n\nDie Höhenlage einer Gemeinde hat einen Einfluss auf ihren Nettoaufwand in einigen Aufgabenbe-\n\nreichen. So besteht z.B. ein positiver Zusammenhang zwischen der Höhenlage und dem Aufwand \n\nfür die öffentliche Ordnung und die Sicherheit pro Einwohner:in (vgl. Abbildung 18). Das heisst, \n\nGemeinden, die höher liegen, haben tendenziell höhere Kosten pro Einwohner:in in diesem Be-\n\nreich als tiefer gelegene Gemeinden. Des Weiteren besteht ein positiver Zusammenhang zwischen \n\nder Höhenlage und den Kosten in den Bereichen Bildung und Gesundheit. Somit kann die Kosten-\n\nrelevanz dieses Teilindikators bestätigt werden. \n\n \n\n 200\n\n 300\n\n 400\n\n 500\n\n 600\n\n 700\n\n 800\n\n 900\n\n6.0 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 10.0\n\nNettoaufwand Verwaltung pro Einwohner/-in\n\nLinear (Nettoaufwand Verwaltung pro Einwohner/-in)\n\nFranken pro Einwohner/-in\n\nLog.\nEinwohner/-in\n\n\n\n \n\nSeite 40 \n\nAbbildung 18 Nettoaufwand öffentliche Ordnung und Sicherheit im Vergleich zur durchschnittlichen Höhe \n\nder Siedlungsfläche \n\n \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik, swisstopo Durchschnitt der Jahre 2018-2020 \n\nJugendquotient \n\nDer Jugendquotient berücksichtigt die Anzahl Kinder bis zu einem Alter von 15 Jahren im Verhält-\n\nnis zur gesamten Bevölkerung der Gemeinde. Er dient als Indikator für strukturell bedingte Un-\n\nterschiede beim Nettoaufwand der Gemeinden, insbesondere im Bereich Bildung. Der Jugendquo-\n\ntient der Gemeinden liegt für das Berechnungsjahr 2022 zwischen 11.7 Prozent (Reute) und 22.8 \n\nProzent (Hundwil). Der kantonale Durchschnitt des Jugendquotienten liegt bei rund 17.0 Prozent, \n\nwobei er bei der Hälfte der Gemeinden zwischen 15.5 Prozent und 18.6 Prozent liegt.  \n\nAbbildung 19 Nettoaufwand Bildung im Vergleich zum Jugendquotient \n\n  \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik; BFS STATPOP, Durchschnitt der Jahre 2018-2020 \n\nIn Abbildung 19 ist der positive Zusammenhang zwischen dem Jugendquotienten und dem Net-\n\ntoaufwand der Bildung pro Einwohner:in ersichtlich. Das heisst, Gemeinden mit überdurchschnitt-\n\nlich hohen Jugendquotienten haben auch höhere Bildungskosten pro Einwohner:in. Deshalb kann \n\n1’200 \n\n1’400 \n\n1’600 \n\n1’800 \n\n2’000 \n\n2’200 \n\n12 14 16 18 20 22 24\n\nNettoaufwand Bildung pro Einwohner:in\n\nLinear (Nettoaufwand Bildung pro Einwohner:in)\n\nSchulkosten pro Einwohner:in\n\nJugend-\nquotient\n\n\n\n \n\nSeite 41 \n\ndavon ausgegangen werden, dass der Jugendquotient ein kostenrelevanter Faktor im Aufgaben-\n\nbereich der Bildung darstellt und somit ein kostenrelevanter Teilindikator für den Nettoaufwand \n\nder Gemeinden ist. \n\nVerkehrsfläche pro Einwohner:in \n\nFür den Teilindikator Verkehrsfläche pro Einwohner:in wird die Arealstatistik des BFS verwendet. \n\nDie Verkehrsflächen umfassen die Autobahn-, Strassen-, Parkplatz- und Bahnareale.6 Hier ist zu \n\nbeachten, dass die Arealstatistik nicht in regelmässigen Abständen neu erhoben wird. Es lässt sich \n\njedoch annehmen, dass sich die Verkehrsfläche kurzfristig nicht wesentlich verändert.  \n\nDer Indikator wird als Verkehrsfläche in Hektaren dividiert durch die Anzahl Einwohner:in pro \n\nGemeinde definiert. Die Verkehrsflächen pro Einwohner:in variieren für das Berechnungsjahr 2022 \n\nzwischen knapp 68 bis hin zu 355 Quadratmetern, wobei der Durchschnitt bei 138 Quadratmetern \n\nliegt.  \n\nAbbildung 20 Nettoaufwand Verkehr im Vergleich zur Verkehrsfläche pro Einwohner:in \n\n \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik; BFS STATPOP, Arealstatistik, Durchschnitt der Jahre 2018-2020 \n\nWie Abbildung 20 zeigt, sind die Verkehrskosten pro Einwohner:in tendenziell in Gemeinden hoch, \n\nwelche eine tiefe Verkehrsfläche pro Einwohner:in aufweisen. Dies überrascht auf den ersten Blick. \n\nAllerdings ist zu berücksichtigen, dass die Verkehrsfläche auch Verkehrsinfrastruktur umfasst, die \n\nnicht von den Gemeinden finanziert werden. Zudem kann die Verkehrsfläche als Indikator einer \n\ndispersen Siedlungsstruktur betrachtet werden, welche Auswirkungen auf die Erschliessungskos-\n\nten im Allgemeinen hat. Ebenfalls lässt sich vermuten, dass ein U-förmiger Zusammenhang zwi-\n\nschen den Verkehrskosten und der Verkehrsfläche pro Einwohner:in besteht. Da einerseits die \n\nZentrumsgemeinden relativ viele Verkehrsflächen haben und somit höhere Kosten pro Einwoh-\n\nner:in, andererseits dann die eher peripheren Gemeinden pro Einwohner:in relativ viel Verkehrs-\n\nflächen haben und daraus höhere Kosten pro Einwohner:in entstehen. \n\n  \n\n \n\n6  https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/raum-umwelt/nomenklaturen/arealstatistik/nolu2004.assetdetail.4103546.html  \n\n -\n\n 100\n\n 200\n\n 300\n\n 400\n\n 500\n\n0.005 0.010 0.015 0.020 0.025 0.030 0.035 0.040\n\nNettoaufwand Verkehr pro Einwohner:in\n\nLinear (Nettoaufwand Verkehr pro Einwohner:in)\n\nFranken pro Einwohner:in\n\nVerkehrsfläche\npro Einw.\n\nhttps://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/raum-umwelt/nomenklaturen/arealstatistik/nolu2004.assetdetail.4103546.html\n\n\n \n\nSeite 42 \n\nAltersquotient \n\nDer Altersquotient gibt das Verhältnis der Personen über 80 Jahren und der gesamten Bevölkerung \n\nan. Der durchschnittliche Altersquotient liegt für das Berechnungsjahr 2022 bei rund 5.0 Prozent \n\nund variiert zwischen den Gemeinden von rund 3.0 bis zu 7.3 Prozent. Die Gemeinde Reute hat \n\nmit einem Altersquotienten von 7.3 einen vergleichsweise hohen Wert. Der Altersquotient hat \n\neinen positiven Einfluss auf die Nettoaufwendungen in dem Bereichen Gesundheit. Das heisst \n\nGemeinden mit einem hohen Altersquotienten haben tendenziell auch höhere Kosten in diesem \n\nAufgabenbereich, was die Kostenrelevanz des Teilindikators bestätigt. In Abbildung 21 ist der \n\nZusammenhang zwischen dem Altersquotienten und dem Nettoaufwand im Bereich Gesundheit \n\ndargestellt. \n\nAbbildung 21 Nettoaufwand Gesundheit im Vergleich zum Altersquotient \n\n \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik; BFS STATPOP, Durchschnitt der Jahre 2018-2020 \n\nSozialhilfequote \n\nDie Sozialhilfequote bezieht sich auf die Anzahl Sozialhilfeempfänger:innen dividiert durch die \n\nAnzahl Einwohner:innen einer Gemeinde. Es fällt im Kanton Appenzell Ausserrhoden auf, dass die \n\nSozialhilfequote mit durchschnittlich 1.6 Prozent sehr tief ist. Im Vergleich dazu beträgt der \n\nSchweizer Durchschnitt der Sozialhilfequote in den Jahren 2018 und 2020 3.3 Prozent.7 Die im \n\nDurchschnitt höchsten Sozialhilfequoten haben die Gemeinden Herisau (4.6%) und Trogen \n\n(2.5%), der tiefste Wert ist in Stein (0.5%) zu beobachten.  \n\nDie Sozialhilfequote hat insbesondere Auswirkungen auf den Nettoaufwand für die wirtschaftliche \n\nSozialhilfe pro Einwohner:in. In der Abbildung 22 wird der positive Zusammenhang ersichtlich. \n\nDas heisst, je mehr Sozialhilfeempfänger:innen eine Gemeinde hat, desto höher ist ihr \n\nNettoaufwand für die wirtschaftliche Sozialhilfe pro Einwohner:in. Es kann deshalb davon \n\nausgegangen werden, dass die Sozialhilfequote einen kostenrelevanten Indikator darstellt. \n\n \n\n7  https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/soziale-sicherheit/sozialhilfe/sozialhilfebeziehende.html \n\n 100\n\n 150\n\n 200\n\n 250\n\n 300\n\n 350\n\n 400\n\n 450\n\n 500\n\n2.8 3.2 3.6 4.0 4.4 4.8 5.2 5.6 6.0 6.4 6.8\n\nNettoaufwand Gesundheit pro Einwohner:in\n\nLinear (Nettoaufwand Gesundheit pro Einwohner:in)\n\nFranken pro Einwohner:in\n\nAlters-\nquotient\n\nhttps://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/soziale-sicherheit/sozialhilfe/sozialhilfebeziehende.html\n\n\n \n\nSeite 43 \n\nAbbildung 22 Nettoaufwand Sozialhilfe im Vergleich zur Sozialhilfequote \n\n \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik; BFS, STATPOP, SHS; Durchschnitt der Jahre 2018-2020  \n\nBevölkerungsdichte \n\nDie Bevölkerungsdichte definiert die Anzahl der Einwohner:innen dividiert durch die Gesamtfläche \n\neiner Gemeinde. Je mehr Personen auf einer bestimmten Gebietsfläche wohnen, desto höher ist \n\ndie Bevölkerungsdichte. Viele Grünflächen, Wald oder Gewässer führen hingegen zu einer tiefen \n\nBevölkerungsdichte.  \n\nIm Kanton Appenzell Ausserrhoden liegt die durchschnittliche Bevölkerungsdichte für das Berech-\n\nnungsjahr 2022 bei rund 2.7 Einwohner:innen pro Quadratkilometer, wobei die Hälfte der Ge-\n\nmeinden zwischen rund 1.4 und 3.5 liegt. Im Allgemeinen kann festgestellt werden, dass sowohl \n\neine sehr dünne Besiedelung als auch eine sehr dichte Besiedelung zu Mehrkosten führen können. \n\nEin positiver Zusammenhang besteht zum Beispiel zwischen einer hohen Bevölkerungsdichte und \n\ndem Nettoaufwand im Bereich von Kultur und Freizeit, was auf Zentrumsleistungen hinweist (vgl. \n\nAbbildung 23). \n\nAbbildung 23 Nettoaufwand Kultur und Freizeit im Vergleich zur Bevölkerungsdichte  \n\n \nDatenquelle: Gemeindefinanzstatistik; BFS STATPOP, Arealstatistik, Durchschnitt der Jahre 2018-2020 \n\n 350\n\n 450\n\n 550\n\n 650\n\n 750\n\n0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0\n\nNettoaufwand Soziale Sicherheit pro Einwohner:in\n\nLinear (Nettoaufwand Soziale Sicherheit pro Einwohner:in)\n\nFranken pro Einwohner:in\n\nSozialhilfe-\nquote\n\n -\n\n 50\n\n 100\n\n 150\n\n 200\n\n 250\n\n 300\n\n 350\n\n0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0\n\nNettoaufwand Kultur und Freizeit pro Einwohner:in\n\nLinear (Nettoaufwand Kultur und Freizeit pro Einwohner:in)\n\nFranken pro Einwohner:in\n\nBevölkerungs-\ndichte\n\n\n\n \n\nSeite 44 \n\n Indexbildung \n\nAuf der Basis der standardisierten Werte der strukturellen Indikatoren werden mithilfe einer \n\nHauptkomponentenanalyse ein soziodemografischer und ein geografisch-topografischer Index ge-\n\nbildet. Aufgrund ihrer Ausprägung wird die erste Hauptkomponente als soziodemografischer Las-\n\ntenindex und die inverse erste Hauptkomponente als geografisch-topografischer Lastenindex ver-\n\nwendet. Hohe Ausgleichszahlungen erhalten somit Gemeinden, deren erste Hauptkomponente \n\nentweder stark positive oder stark negative Werte aufweist. In Tabelle 10 sind die Eigenvektor-\n\nwerte der ersten Hauptkomponente ersichtlich. Die Eigenvektorwerte bilden die Gewichte der ein-\n\nzelnen standardisierten strukturellen Indikatoren im soziodemografischen Lastenindex. Die inver-\n\nsen Eigenvektorwerte bilden die Gewichte der strukturellen Indikatoren im geografisch-\n\ntopografischen Lastenindex.  \n\nTabelle 10 Hauptkomponentenanalyse: Eigenvektorenwerte der ersten Hauptkomponente 2022 \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik, swisstopo \n\nDie Gewichte sind wie folgt zu interpretieren: Die erste Hauptkomponente ist gut dazu geeignet, \n\nals soziodemografischen Index verwendet zu werden (SLA-Index). Die Indikatoren logarithmierte \n\nEinwohnerzahl, Bevölkerungsdichte, Altersquotient und Sozialhilfequote haben einen positiven \n\nEinfluss auf die Indexwerte der Gemeinden. Je grösser und dichter besiedelt die Gemeinde, und \n\nje höher die Anteile der älteren Bevölkerung und der Sozialhilfeempfänger:innen ausfallen, desto \n\nhöher sind der Indexwert und die darauf basierenden Ausgleichszahlungen. Umgekehrt fliessen \n\nder Jugendquotient, die Höhe und die Verkehrsfläche pro Einwohner:in negativ in den SLA-Index \n\nein. Der Index bildet somit in einem gewissen Sinne die Urbanität der Gemeinden ab. Urbane \n\nGemeinden sind oft mit überdurchschnittlich hohen Kosten konfrontiert, welche sich durch die \n\nGrösse, die Siedlungsstruktur und der Bevölkerungsstruktur ergeben. Der SLA-Index ist somit gut \n\ndazu geeignet, strukturell bedingte Sonderlasten der urbaneren Gemeinden im Kanton Appenzell \n\nAusserrhoden abzubilden und als Grundlage für entsprechende Ausgleichszahlungen zu dienen.  \n\nFür den geografisch-topografischen Index bietet es sich an, die Inverse der ersten Hauptkompo-\n\nnente zu verwenden, das heisst die negativen Werte. Der Jugendquotient, die Verkehrsfläche pro \n\nEinwohner:in und die durchschnittliche Höhe der Siedlungsfläche fliessen somit positiv ein; die \n\nlogarithmierte Einwohnerzahl, die Sozialhilfequote, der Altersquotient und die Bevölkerungsdichte \n\nhaben hingegen einen negativen Einfluss. Der GLA-Index bildet somit die Ruralität der Gemeinden \n\nab, welche aufgrund von höheren Erschliessungs- und Unterhaltskosten sowie tiefen Bevölke-\n\nrungszahlen höhere Kosten im Bereich der Infrastruktur aufweisen und Grössenvorteile (Econo-\n\nmies of Scale) bei der Bereitstellung von staatlichen Dienstleistungen weniger gut ausschöpfen \n\nkönnen. \n\nGewichte SLA* Gewichte GLA**\n\nLog. Einwohner:in 0.44                     -0.44               \n\nJugendquotient -0.37                    0.37                \n\nSozialhilfequote 0.37                     -0.37               \n\nAltersquotient 0.29                     -0.29               \n\nVerkehrsfläche pro Einwohner:in -0.43                    0.43                \n\nBevölkerungsdichte 0.49                     -0.49               \n\nDurchschnitt. Höhe der Siedlungsfläche -0.18                    0.18                \n\nDurchschnittswerte der Jahre 2018-2020\n\n*  =  Eigenvektor der ersten Hauptkomponente\n\n** = Inverse Gewichte SLA\n\n\n\n \n\nSeite 45 \n\nAbbildung 24 Erste Hauptkomponente und Nettoaufwand der Gemeinden 2022 \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik, swisstopo \n\nDie erste Hauptkomponente erklärt 46 Prozent der gesamten Varianz der für die Berechnung \n\nverwendeten strukturellen Indikatoren der Gemeinden des Kantons Appenzell Ausserrhoden. Das \n\nbedeutet, dass die in den Indikatoren vorhandenen Unterschiede zwischen den Gemeinden zu \n\nknapp der Hälfte im SLA-Index und im GLA-Index abgebildet werden. \n\nIn Abbildung 24 werden die Werte der ersten Hauptkomponente dem gesamten Nettoaufwand der \n\nGemeinden gegenübergestellt. Die Daten zeigen eine U-förmige Beziehung zwischen der ersten \n\nHauptkomponente und dem Nettoaufwand der Gemeinden. Diese kann durch eine quadratische \n\nTrendfunktion abgebildet werden (siehe Tabelle 11). Sowohl Gemeinden mit einem deutlich ne-\n\ngativen Wert als auch Gemeinden mit einem deutlich positiven Wert der ersten Hauptkomponente \n\nhaben im Durchschnitt einen höheren Nettoaufwand als Gemeinden mit Indexwerten nahe bei \n\nNull. Es zeigt sich ein positiver Zusammenhang sowohl zwischen dem GLA-Index als auch zwi-\n\nschen dem SLA-Index und dem Nettoaufwand von Gemeinden. So weisen z.B. die Gemeinden mit \n\neinem ausserhalb der Standardabweichung liegenden negativen oder positiven Wert der ersten \n\nHauptkomponente einen überdurchschnittlich hohen Nettoaufwand auf. Die Gemeinden innerhalb \n\nder Standardabweichung verzeichnen hingegen mehrheitlich einen Nettoaufwand der deutlich un-\n\nter dem Mittelwert oder nahe beim Mittelwert liegt. Der GLA- und der SLA-Index sind deshalb gut \n\ngeeignet, strukturell bedingte Kostenunterschiede zwischen den Gemeinden abzubilden. \n\nTabelle 11 Nettoaufwand als Funktion von Steuerkraft und Sonderlasten \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; Gemeindefinanzstatistik; BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik, swisstopo \n\n \n\nHundwil\n\nSchönengrund\n\nSchwellbrunn\nWald\n\nUrnäsch\n\nStein\n\nTrogen\n\nWaldstatt\n\nReute\n\nRehetobelBühlerGrub\nGais\n\nWolfhalden\nLutzenberg\n\nWalzenhausen\nSpeicher\n\nTeufen\n\nHeiden Herisau\n\n2’800 \n\n3’200 \n\n3’600 \n\n4’000 \n\n4’400 \n\n-5 -3 -1 1 3 5\n\nNettoaufwand pro Einwohner:in, in CHF\n\nErste\nHaupt-\nkomponente\n\nRuralität => GLA Urbanität => SLA\n\nMittelwert\nNettoaufwand\n\nTrend\n\nStandardabweichung\n\nStandardabweichung\n\nVariable Koeffizient\nStandard-\n\nabweichung\nt-Wert Probabilität\n\nKonstante 3’177         197.50         16.09          0.00\n\nRessourcenindex 3.74          2.03            1.84           0.08\n\nSLA-Index2  (=GLA-Index2) 28.28        11.54           2.45           0.03\n\nR-Quadrat 0.32\n\nAngepasstes R-Quadrat 0.24\n\n\n\n \n\nSeite 46 \n\nDie hohe Qualität des SLA- und GLA-Index im Hinblick auf einen Ausgleich von Sonderlasten wird \n\ndurch eine Regressionsanalyse bestätigt, deren Ergebnisse in Tabelle 11 dargestellt sind. Die Ana-\n\nlyse basiert auf der allgemeinen Hypothese, wonach Unterschiede im Nettoaufwand von Gemein-\n\nden grundsätzlich durch strukturell bedingte Sonderlasten, aber auch durch eine unterschiedliche \n\nFinanzstärke bedingt sind. Letzteres beruht auf der Annahme, dass die Gemeinden – im Sinne \n\neiner Kosten-Nutzen-Abwägung – höhere Erträge, die durch eine höhere Steuerkraft resultieren, \n\nnicht vollumfänglich für eine tiefere Steuerbelastung, sondern teilweise für höhere Ausgaben ver-\n\nwenden. Das zeigt sich am Beispiel der Gemeinde Teufen, welche den höchsten Nettoaufwand pro \n\nEinwohner:in aller Gemeinden hat. Der Nettoaufwand steigt demnach gemäss dieser Hypothese \n\nsowohl mit zunehmenden Sonderlasten als auch mit zunehmendem Ressourcenindex an. Die Re-\n\nsultate der Regressionsanalyse bestätigen sowohl den Einfluss des Ressourcenindex als auch jener \n\ndes SLA-Index bzw. des GLA-Index, welche quadriert in die Gleichung einfliessen.8 Der p-Wert \n\n(Probabilität) des t-Tests liegt bei beiden Koeffizienten tiefer als 0.05 bzw. 0.1. Das bedeutet, \n\ndass die Null-Hypothesen, wonach der Ressourcenindex und der Lastenindex keinen Einfluss auf \n\nden Nettoaufwand haben, mit einer Irrtumswahrscheinlichkeit von weniger als 5% bzw. 10% ver-\n\nworfen werden können. Dieses Resultat kann als statistisch signifikanter Zusammenhang bezeich-\n\nnet werden. \n\nTabelle 12  Indikatorwerte der Gemeinden 2022 \n\n \nDatenquelle: BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik, swisstopo \n\nIn Tabelle 12 sind die Werte der Teilindikatoren der Gemeinden abgebildet. Für die Verständlich-\n\nkeit sind die Indikatorwerte sowie die Anzahl Einwohner:innen in absoluten Zahlen dargestellt. \n\nFür die Berechnung der soziodemografischen und geografisch-topografischen Indexwerte der ein-\n\nzelnen Gemeinden werden jeweils die Gewichte mit den standardisierten Indikatorwerten der je-\n\nweiligen Gemeinden multipliziert. Der Indexwert einer Gemeinde ergibt sich aus der Summe aller \n\ngewichteten Indikatoren. \n\nDie Berechnungen der Ausgleichszahlungen sind in Tabelle 13 und Tabelle 14 ersichtlich. Für den \n\nIndikator Sonderlasten pro Einwohner:in werden wie erwähnt die positiven Indexwerte verwendet. \n\nDas heisst, es wird angenommen, dass Gemeinden mit positiven Indexwerten bei der Aufgaben-\n\nerfüllung überdurchschnittlich hohe soziodemografisch bzw. geografisch-topografisch bedingte \n\nMehrkosten aufweisen. Bei standardisierten Indikatoren liegt der Mittelwert aller Gemeinden bei \n\nnull. Der Indikator Sonderlasten pro Einwohner:in entspricht dem positiven Indexwert. Ist der \n\nIndexwert einer Gemeinde negativ, nimmt der Indikator den Wert Null an. Die Indikatorwerte \n\nmultipliziert mit der Einwohnerzahl ergibt die Masszahl Sonderlasten. Die Ausgleichszahlungen \n\nwerden gemäss den Anteilen der Masszahl Sonderlasten der Gemeinden an der Summe der Mass-\n\nzahl aller Gemeinden verteilt.  \n\n \n\n8  Da der GLA-Index gleich dem inversen SLA-Index ist, sind die Quadrate der beiden Indizes gleich. Die Verwendung der \nquadrierten Werte impliziert die Schätzung einer U-förmigen Beziehung zwischen Indexwert und Nettoaufwand. \n\nBühler 1’837           7.5               840                  3.3               18.9                4.3                2.1                    0.007                   \n\nGais 3’074           8.0               943                  1.5               16.2                5.9                1.3                    0.012                   \n\nGrub 1’000           6.9               822                  2.4               15.5                5.8                1.7                    0.009                   \n\nHeiden 4’184           8.3               800                  5.6               15.5                6.5                2.0                    0.007                   \n\nHerisau 15’719         9.7               773                  6.2               15.4                5.2                4.6                    0.007                   \n\nHundwil 959             6.9               794                  0.4               22.8                3.3                1.3                    0.035                   \n\nLutzenberg 1’283           7.2               651                  5.7               15.8                3.0                1.1                    0.010                   \n\nRehetobel 1’743           7.5               936                  2.6               15.6                5.5                1.6                    0.010                   \n\nReute 694             6.5               802                  1.4               11.7                7.3                1.0                    0.019                   \n\nSchönengrund 529             6.3               850                  1.0               19.5                3.7                1.0                    0.015                   \n\nSchwellbrunn 1’555           7.3               965                  0.9               20.7                4.3                1.1                    0.021                   \n\nSpeicher 4’408           8.4               906                  5.4               17.6                5.8                1.8                    0.009                   \n\nStein 1’401           7.2               823                  1.5               18.6                4.2                0.5                    0.014                   \n\nTeufen 6’330           8.8               838                  4.1               15.2                6.9                1.1                    0.012                   \n\nTrogen 1’770           7.5               899                  1.8               18.7                4.6                2.5                    0.012                   \n\nUrnäsch 2’279           7.7               845                  0.5               18.2                5.7                1.5                    0.028                   \n\nWald 877             6.8               942                  1.3               17.1                3.8                0.9                    0.017                   \n\nWaldstatt 1’830           7.5               820                  2.7               17.6                5.1                1.4                    0.010                   \n\nWalzenhausen 2’005           7.6               707                  2.9               13.1                5.2                1.5                    0.009                   \n\nWolfhalden 1’851           7.5               689                  2.7               15.5                4.5                1.7                    0.012                   \n\nMittelwert 2’766            7.6                  832                      2.7                  17.0                   5.0                    1.6                         0.014                       \n\nStandardabweichung 3’283            0.8                  83                        1.8                  2.5                     1.1                    0.8                         0.007                       \n\nDurchschnittswerte der Jahre 2018-2020\n\nSozialhilfequote\n\n(in Prozent)\n\nVerkehrsfläche pro \n\nEinwohner:in (ha)\nEinwohner:in\n\nLog. \n\nEinwohner:in\n\nDurchschnitt. \n\nHöhe der \n\nSiedungslfäche\n\nBevölkerungs-\n\ndichte (ha)\n\nJugendquotient \n\n(in Prozent)\n\nAltersquotient \n\n(in Prozent)\n\n\n\n \n\nSeite 47 \n\nTabelle 13 Soziodemografischer Index: Herleitung der Ausgleichszahlungen 2022 \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnungen; BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik, swisstopo \n\n \n\nTabelle 14 Geografisch-topografischer Index: Herleitung der Ausgleichszahlungen 2022 \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik, swisstopo \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 48 \n\nBei der Festlegung der Dotationen wurde die Globalbilanz beachtet. Insbesondere wurden die \n\nAusgleichssummen so festgelegt, dass durch den Übergang zum neuen Ressourcen- und Lasten-\n\nausgleich im Jahr des Inkrafttretens für den Kanton gegenüber dem heutigen System keine Mehr-\n\nbelastung entsteht. Die gesamte Ausgleichssumme wurde diesem Ziel entsprechend und unter \n\nBerücksichtigung der Auswirkungen des Ressourcenausgleichs auf 4.75 Millionen Franken festge-\n\nlegt, wobei 1.9 Millionen Franken (2/5 der Gesamtdotation) für soziodemografische Sonderlasten \n\nund 2.85 Millionen Franken (3/5 der Gesamtdotation) für geografisch-topografische Sonderlasten \n\nverwendet werden.  \n\nIn Abbildung 25 sind abgeleitet aus den gesamten Ausgleichszahlungen der Gemeinden die Aus-\n\ngleichszahlungen pro Einwohner:in abgebildet. Dabei erhalten Gemeinden Zahlungen entweder \n\naus dem geografisch-topografischen oder aus dem soziodemografischen Lastenausgleich, wobei \n\nbei den Gemeinden mit Lastenindizes nahe bei Null die Zahlungen sehr tief ausfallen. \n\nAbbildung 25 Ausgleichszahlungen pro Einwohner:in: Lastenausgleich 2022 \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung \n\n  \n\n0\n\n100\n\n200\n\n300\n\n400\n\n500\n\n600\n\n700\n\nH\ner\n\nis\nau\n\nH\nei\n\nd\nen\n\nTe\nu\n\nfe\nn\n\nSp\nei\n\nch\ner\n\nW\nal\n\nze\nn\n\nh\nau\n\nse\nn\n\nLu\ntz\n\nen\nb\n\ner\ng\n\nW\no\n\nlf\nh\n\nal\nd\n\nen\n\nB\nü\n\nh\nle\n\nr\n\nG\nru\n\nb\n\nR\neh\n\net\no\n\nb\nel\n\nW\nal\n\nd\nst\n\nat\nt\n\nG\nai\n\ns\n\nR\neu\n\nte\n\nTr\no\n\nge\nn\n\nU\nrn\n\näs\nch\n\nSt\nei\n\nn\n\nW\nal\n\nd\n\nSc\nh\n\nö\nn\n\ne\nn\n\ngr\nu\n\nn\nd\n\nSc\nh\n\nw\nel\n\nlb\nru\n\nn\nn\n\nH\nu\n\nn\nd\n\nw\nil\n\nSLA GLA\n\nFranken pro Einwohner:in\n\n\n\n \n\nSeite 49 \n\n6. Globalbilanz \n\nDie Globalbilanz zeigt die Nettoauswirkungen der Reform des Finanzausgleichs als Gegenüberstel-\n\nlung des geltenden mit dem zukünftigen Ausgleichssystem. Für den neuen Ressourcen- und Las-\n\ntenausgleich müssen dabei Annahmen über zentrale, die Ausgleichswirkung beeinflussende Para-\n\nmeter getroffen werden. Je nach Wahl der Parameter können sich deshalb die Ergebnisse der \n\nGlobalbilanz ändern. Die auf der Basis der gewählten Parameter des Ressourcen- und Lastenaus-\n\ngleichs resultierenden Ausgleichszahlungen sind in Tabelle 15 zusammengefasst. \n\nTabelle 15 Globalbilanz: Übersicht Dotation der Ausgleichsgefäss und Vergleich der Nettobelastung des \n\nKantons mit dem geltenden Finanzausgleich \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nDas in diesem Bericht empfohlene System eines zeitgemässen Ressourcen- und Lastenausgleichs \n\nführt mit den gewählten Parametern und Dotationen zu einer Erhöhung der gesamten Ausgleichs-\n\nsumme von 1.8 Millionen Franken. Aufgrund der Vorgabe einer für den Kanton haushaltsneutralen \n\nUmsetzung wird diese Mehrbelastung vollständig von den Gemeinden getragen.  \n\nNicht überraschend ist die Nettowirkung des Übergangs vom geltenden Finanzausgleich zu einem \n\nneuen Ressourcen- und Lastenausgleich in den einzelnen Gemeinden sehr unterschiedlich. In Ab-\n\nbildung 26 sind die Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenausgleich pro Einwohner:in \n\nin den Gemeinden zusammengefasst, wobei die Gemeinden in absteigender Reihenfolge ihrer \n\nSteuerkraft pro Einwohner:in bzw. ihres Ressourcenindex dargestellt sind. Die Abbildung zeigt die \n\nstark ausgleichende, und aufgrund der Ausgleichsobergrenze im vertikalen Ressourcenausgleich, \n\nauch indirekt progressive Wirkung des Ressourcenausgleichs. Dem Lastenausgleich kommt eine \n\nergänzende Rolle zu, wobei in den einzelnen Ausgleichsinstrumenten, ganz im Sinne des Konzepts \n\nder Sonderlasten, jeweils nur eine kleine Anzahl von Gemeinden stark profitieren.  \n\n\n\n \n\nSeite 50 \n\nAbbildung 26 Modellrechnung Ressourcen- und Lastenausgleich 2022 pro Einwohner:in \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnungen \n\nIn Tabelle 16 und Tabelle 17 ist die Globalbilanz in absoluten Beträgen bzw. in Franken pro Ein-\n\nwohner:in dargestellt. Eine Nettobelastung durch den Übergang zum neuen Finanzausgleich ver-\n\nzeichnen die ressourcenstarken Gemeinden Teufen, Speicher und Walzenhausen. Aber auch die \n\nsehr kleinen ressourcenschwachen Gemeinden erfahren insgesamt einen Rückgang der Aus-\n\ngleichszahlungen. Bei Letzteren dürfte der Grund darin liegen, dass diese Gemeinden von der \n\ngeltenden Abstufung der Mindestausstattung nach der Gemeindegrösse und vom Miteinbezug der \n\nSteuerkraft in die Berechnungen der Lastenausgleichselemente im heutigen System profitieren \n\nund überdurchschnittlich hohe Beiträge erhalten. \n\nDie Zusammenstellungen zeigen, dass eine Mehrheit der Gemeinden von der Reform finanziell \n\nprofitiert oder nur leicht belastet wird. In einzelnen Gemeinden ist jedoch die Nettobelastung \n\ndurch die Reform relativ hoch. Sie beträgt z.B. in Teufen 243 Franken pro Einwohner:in. Auch \n\nReute mit rund 144 Franken pro Einwohner:in oder Bühler mit 107 Franken pro Einwohner:in \n\nweisen eine relativ hohe Nettobelastung auf. Bei der Beurteilung der Ergebnisse darf jedoch nicht \n\nvergessen werden, dass durch die neuen bzw. reformierten Ausgleichsinstrumente Fehlanreize \n\nabgebaut werden können, wovon letztendlich alle Gemeinden profitieren. Der Abbau von Fehlan-\n\nreizen erlaubt es den Gemeinden, durch eigene Anstrengungen Effizienzgewinne zu erzielen oder \n\ndurch eine Erhöhung der Standortattraktivität das Steuersubstrat zu erhöhen. Beides wirkt sich \n\nlangfristig positiv auf die Gemeindefinanzen aus. Zu beachten ist, dass es sich bei der Globalbilanz \n\num eine Momentaufnahme handelt. Basierend auf der Entwicklung der Indikatorwerte und des \n\nbisherigen Finanzausgleichs ändern sich die Nettobelastungen in der Globalbilanz jährlich. \n\n\n\n \n\nSeite 51 \n\nTabelle 16 Globalbilanz zeitgemässer Finanzausgleich Appenzell Ausserrhoden 2022 \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnungen, Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nTabelle 17 Globalbilanz pro Einwohner:in zeitgemässer Finanzausgleich Appenzell Ausserrhoden 2022 \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnungen, Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 52 \n\n7. Fusionstauglichkeit \n\nEine Anforderung an den neuen Ressourcen- und Lastenausgleich besteht darin, dass die Aus-\n\ngleichsinstrumente auch bei allfälligen Fusionen zwischen einzelnen oder nach dem Vorschlag der \n\nRegierung zu gesamthaft 4 Gemeinden (Herisau, Hinterland, Mittelland und Vorderland) anwend-\n\nbar wären. Nachfolgend sind die wichtigsten Erkenntnisse zur Analyse der Fusionstauglichkeit er-\n\nläutert sowie die Berechnungen nach dem Vorschlag des Regierungsrates dargestellt. \n\nBei der Analyse des Ressourcenausgleichs wurde von der Annahme ausgegangen, dass die \n\ngesamte Steuerkraft und die massgebende Steuerkraft in der fusionierten Gemeinde und in allen \n\nanderen Gemeinden nach der Fusion gleich hoch bleibt wie vor der Fusion. Mit anderen Worten: \n\nes wird angenommen, dass die Fusion alleine keine Standortveränderungen von Steuerpflichtigen \n\nund keine Veränderungen bei den Steuerbemessungsgrundlagen hat. Das bedeutet, dass die \n\ndurchschnittliche Steuerkraft pro Einwohner:in, der gewichtete durchschnittliche Steuerfuss aller \n\nGemeinden sowie der Steuerertrag der Gemeinden nach der Fusion sich nicht verändert. \n\nDie Ergebnisse der Analyse für den Ressourcenausgleich unter diesen Annahmen können wie \n\nfolgt zusammengefasst werden: \n\n• Für Gemeinden, welche nicht von der Fusion betroffen sind, hat die Fusion in sämtlichen \n\nBeispielen keine Auswirkungen auf die Ausgleichszahlungen. Dies rührt daher, dass die \n\ndurchschnittliche massgebende Steuerkraft aller Gemeinden gleichbleibt. Auch im Fall ei-\n\nner Fusion zu gesamthaft 4 Gemeinden im Kanton trifft dieses Ergebnis zu.  \n\n• Im Fall einer Fusion von einzelnen Gemeinden addieren sich in der Regel die bisherigen \n\nAusgleichszahlungen, z.B. auch bei der Fusion von zwei ressourcenstarken Gemeinden. \n\nDie Ausgleichszahlungen können jedoch auch wegfallen. Das ist dann der Fall, wenn eine \n\nfusionierte Gemeinde aus ehemals ressourcenschwachen und ressourcenstarken Gemein-\n\nden besteht und durch die Fusion ressourcenstark wird, oder wenn die fusionierte Ge-\n\nmeinde ressourcenschwach ist und in der neutralen Zone liegt. \n\n• Die Fusion zu vier Gemeinden führt zu insgesamt tieferen Ausgleichszahlungen. Das lässt \n\nsich dadurch erklären, dass durch die Fusion von ressourcenstarken und –schwachen Ge-\n\nmeinden der Ressourcenindex vor dem Ausgleich tiefer liegt als ohne Fusion. In der fusi-\n\nonierten Gemeinde Mittelland würden Speicher und Teufen ohne Fusion zusammen rund \n\nsieben Millionen Franken zum Ressourcenausgleich beitragen, wobei Bühler und Trogen \n\nzusammen rund eine Million Franken erhalten, so dass sich eine Nettobelastung von sechs \n\nMillionen Franken ergibt. Nach der Fusion würde die Gemeinde Mittelland lediglich einen \n\nBeitrag von 5.5 Millionen leisten. Auch im Falle einer Fusion zu vier Gemeinden könnten \n\neinzelne Gemeinden ihren Anspruch auf Ressourcenausgleich verlieren, wenn die fusio-\n\nnierte Gemeinde in die neutrale Zone fällt. Das wäre z.B. im Jahr 2022 bei der Gemeinde \n\nVorderland der Fall, welche mit 93.6 Indexpunkten in der neutralen Zone liegen würde. \n\nFusionen führen dazu, dass ein grösserer Teil der Disparitäten innerhalb der Gemeinden ausge-\n\nglichen wird. Mehrbelastungen für den Kanton und die ressourcenstarken Gemeinden sind deshalb \n\n– immer unter der Annahme, dass sich die durchschnittliche massgebende Steuerkraft nicht än-\n\ndert – als Folge einer Fusion nicht möglich. Als sehr positiv zu beurteilen ist der Umstand, dass \n\nsich unter der Annahme, dass sich die massgebende Steuerkraft nicht ändert, für nicht von der \n\nFusion betroffenen Gemeinden grundsätzlich keine finanziellen Auswirkungen ergeben. Ebenfalls \n\nhervorzuheben ist das Ergebnis, dass auch für fusionierte ressourcenschwache Gemeinden netto \n\nkeine finanziellen Auswirkungen entstehen, sofern sie auch nach der Fusion unterhalb der Aus-\n\ngleichsobergrenze liegen. Falls die fusionierte Gemeinde neu in die neutrale Zone zu liegen kommt \n\noder ressourcenstark ist, reduzieren sich hingegen die Ausgleichsbeträge auch für die ressourcen-\n\nstarken Gemeinden und den Kanton.  \n\nTabelle 18 zeigt zudem, dass das neue System des Ressourcenausgleichs auch bei einer Fusion \n\nzu vier Gemeinden problemlos anwendbar ist. Allerdings dürfte es aus Gründen der Gesamtwir-\n\nkung opportun sein, die Abschöpfungsquote und allenfalls auch die Ausstattungsquote anzupas-\n\nsen. So wurde im Beispiel der Fusion zu vier Gemeinden die Abschöpfungsquote auf 27 Prozent \n\nreduziert. Andernfalls würde die bei der Gemeinde Mittelland abgeschöpfte Ausgleichssumme die \n\n\n\n \n\nSeite 53 \n\nan Herisau und Hinterland ausbezahlte Ausgleichsumme übersteigen, d.h. der Kanton würde netto \n\nzu einer Empfängerin des Ressourcenausgleichs. Diese Wirkung ist durch die neutrale Zone be-\n\ndingt, weil diese die Ausgleichszahlungen an die ressourcenschwachen Gemeinden per Definition \n\nreduziert. \n\nTabelle 18 Herleitung und Berechnung des Ressourcenausgleichs Fusion 2022 \n\n \n\n \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen \n\nAuch der Lastenausgleich lässt sich problemlos mit fusionierten Gemeinden anwenden, wie sich \n\nin der Tabelle 19 zeigt. Zu beachten ist jedoch, dass sich die Ausgleichszahlungen nicht nur für \n\ndie fusionierten Gemeinden, sondern auch für Gemeinden, welche nicht von der Fusion betroffen \n\nsind, ändern könnten. Das liegt daran, dass sich durch die Fusion sowohl der Mittelwert der Indi-\n\nkatorwerte der Gemeinden als auch die Varianz der Daten leicht ändert. Das neue System ist so \n\nrobust, dass es auch bei einer Fusion zu gesamthaft 4 Gemeinden problemlos angewendet werden \n\nkann. Es ergeben sich im Vergleich ohne Fusion ähnliche Resultate, wobei mit der Fusion die \n\nSonderlasten bei 3 von 4 Gemeinden bei den soziodemografischen Lasten liegen. \n\nAusserdem steht dem Regierungsrat mit den Parametern für die Abschöpfung, die Ausstattung \n\nund den Dotationen im Lastenausgleich ein Handlungsspielraum zur Verfügung. So kann der Re-\n\ngierungsrat auch nach einer allfälligen Fusion den Ressourcen- und Lastenausgleich zielgerichtet \n\nund effizient gestalten. Unsere Berechnungen zeigen beispielsweise, dass bei einer Fusion zu ge-\n\nsamthaft 4 Gemeinden die Abschöpfung der ressourcenstarken Gemeinde, wie bereits erwähnt, \n\ngesenkt sowie im Lastenausgleich die Dotation des SLA erhöht und jene des GLA reduziert werden \n\nkönnten. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 54 \n\nTabelle 19 Herleitung und Berechnung des Lastenausgleichs Fusion 2022 \n\n \n \n\n \n \n\n \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; BFS STATPOP, SHS, Arealstatistik, swisstopo \n\nInsgesamt zeigt sich in der Globalbilanz, dass die 4 Fusionsgemeinden ähnliche Ausgleichsbeiträge \n\nerhalten. Insbesondere für die Gemeinde Vorderland fällt die Bilanz jedoch negativ aus, weil sie \n\nbeim Ressourcenausgleich in der neutralen Zone liegen würde. \n\nTabelle 20 Globalbilanz Fusion 2022 \n\n \n\n \nDatenquelle: eigene Berechnung; Kanton Appenzell Ausserrhoden, Amt für Finanzen   \n\n\n\n \n\nSeite 55 \n\nLiteratur \n\n \n\nARE, Bundesamt für Raumentwicklung (2013). 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