Bericht und Antrag BKKV; 2. Lesung

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text: \n  \n      \n\n Kantonsrat Besondere Kommission \nTotalrevision Kantonsverfassung \n \nObstmarkt 3 \n9102 Herisau \nkantonsrat@ar.ch \n \n \nDamian Rüger \nLeiter ad interim Parlamentsdienst \nTel. +41 71 353 62 58 \nDamian.Rueger@ar.ch \n\n   \n \n \n\nBesondere Kommission Totalrevision Kantonsverfassung, 9102 Herisau \n \n\n \n   \n\nSeite 1 \n\nAn di e mit  \n\n \n\nHerisau, 26. Mai 2025 \n\n0200.43 \nKantonsverfassung, Totalrevision; 2. Lesung \n \n2. Bericht und Antrag der besonderen Kommission Totalrevision Kantonsverfassung vom \n26. Mai 2025 \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\nA. Ausgangslage \n \nDer Kantonsrat von Appenzell Ausserrhoden behandelte an seinen Sitzungen vom 19. und 20. Februar 2024 \nden Entwurf der totalrevidierten Kantonsverfassung in 1. Lesung. Anschliessend wurde der Entwurf bis zum \n22. März 2024 der Volksdiskussion unterstellt, aus welcher insgesamt 43 Beiträge eingingen. \n \nAm 7. Januar 2025 verabschiedete der Regierungsrat seinen Bericht und Antrag zur 2. Lesung der totalrevi-\ndierten Kantonsverfassung. Mit der Überweisung des regierungsrätlichen Berichts hat auch die besondere \nKommission Kantonsverfassung (BKKV) des Ausserrhoder Kantonsrates ihre Arbeit wieder aufgenommen und \nbehandelte die Totalrevision der Kantonsverfassung in 2. Lesung an ihren Sitzungen vom 15. Januar, 12. Feb-\nruar, 5. März, 2. April,14. Mai und 26. Mai 2025. \n \nFür die Beratung standen folgende Unterlagen zur Verfügung: \n \n\n• Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 7. Januar 2025 «Verfassung des Kantons Appenzell \nAusserrhoden, Totalrevision; 2. Lesung» mit vier Beilagen \n\n \nAm 15. Januar 2025 stellten zudem Landammann Yves Noël Balmer und Ratschreiber Roger Nobs der Kom-\nmission den Bericht und Antrag des Regierungsrates zur 2. Lesung der Kantonsverfassung vor. Am 5. März \n2025 beantwortete der Ratschreiber diverse offene Fragen der Kommission zu einzelnen Artikeln. \n \n\nAn die Mitglieder \ndes Kantonsrates \n\n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 2 \n\nNachfolgend nimmt die BKKV zur 2. Lesung der Kantonsverfassung Stellung und stellt für die Kommission es-\nsenzielle Anträge. Ferner ist es der Kommission ein Anliegen, mit diesem Bericht erneut sowohl die grosse Be-\ndeutung und Wichtigkeit der Totalrevision der Kantonsverfassung als auch die bisher geleistete Arbeit zu wür-\ndigen. \n\nB. Allgemeine Würdigung und kritische Themenfelder \n \nDie Kommission bedankt sich beim Regierungsrat für den aufschlussreichen, detaillierten und verständlichen \nBericht und Antrag. Die beschlossenen Änderungen aus der 1. Lesung wurden eingearbeitet sowie die Prü-\nfungsaufträge und offenen Fragen im Einzelnen abgeklärt und nachvollziehbar erläutert. Es ist der Kommission \nzudem ein Anliegen, die umfangreiche Grundlagenarbeit der regierungsrätlichen Verfassungskommission an \ndieser Stelle nochmals zu würdigen. \n \nDie Klärungsfragen zu den Artikeln 3 (staatliche Zusammenarbeit), 32 (Grundsätze der Aufgabenerfüllung) und \n90 (Zusammensetzung und Wahl Kantonsrat insbesondere eine mögliche Stellvertretungsregelung für den \nKantonsrat) wurden durch den Regierungsrat umfassend beantwortet. Die Kommission kommt nach Diskus-\nsion der entsprechenden Erläuterungen zum selben Schluss wie der Regierungsrat. \n \nZu jenen Artikeln, die vom Kantonsrat in 1. Lesung verabschiedet und durch den Regierungsrat auf die 2. Le-\nsung hin unverändert belassen wurden, hat die Kommission keine erneute Diskussion geführt.  \n \nDie Kommission war bestrebt, im Sinne des grossen Ganzen einen Konsens in der Beratung der Vorlage zu \nfinden – auch in Einzelfragen. Für sie stand in 1. Lesung insbesondere die transparente politische Positionie-\nrung im Vordergrund. Mit der Aufnahme der Arbeit zur 2. Lesung ist es der Kommission nun ein prioritäres An-\nliegen, die politische Mehrheitsfähigkeit der Vorlage weiter zu stärken.  \n \nSo diskutierte die Kommission bereits bei der Vorbereitung der 1. Lesung Aspekte und Themengebiete der \nVorlage, die von der Bevölkerung kontrovers diskutiert werden könnten und informierte sich, welche Möglich-\nkeiten bestehen, um einzelne Themen aus der Vorlage zu lösen, und separat zur Abstimmung zu bringen.  \n \nFür die Kommission gehören die Ausweitung des Stimmrechts auf 16-Jährige (Art. 69 Abs. 1) sowie auf aus-\nländische Staatsangehörige mit Wohnsitz im Kanton (Art. 69 Abs. 2) nach wie vor zu den am meisten diskutier-\nten Punkten der Verfassungsrevision. Im Rahmen der 1. Lesung haben sowohl die BKKV als auch der Kan-\ntonsrat diesen Änderungen zugestimmt; dennoch ist die öffentliche Akzeptanz dieser Themen umstritten. Die \nBeibehaltung dieser Elemente in der Vorlage birgt das Potenzial, die Mehrheitsfähigkeit der Totalrevision der \nKantonsverfassung zu gefährden.  \n \nDie Kommission nahm sich daher erneut die Zeit zu prüfen, ob es sinnvoll wäre, diese beiden Themen aus der \nVerfassung zu extrahieren und sie auf der Basis einer Motion in einer separaten Teilrevision zu behandeln. \nDieses Vorgehen böte die Möglichkeit einer intensiveren politischen Auseinandersetzung und einer breiteren \nMitsprache. \n \nSowohl die Kommission als auch der Regierungsrat erachten die Diskussion zu den Themenbereichen Stimm-\nrechtsalter sowie Ausländerstimmrecht als noch nicht abgeschlossen und präsentieren dem Kantonsrat einen \nEventualantrag, der die Ausweitung des Stimmrechts in kantonalen Angelegenheiten zum Gegenstand hat. Die \nKommission bezweifelt, ob der von der Regierung vorgeschlagene Eventualantrag einer allfälligen Stimm-\nrechtsbeschwerde standhalten würde. Die Kommission ist der Meinung, dass mit der Verknüpfung von Auslän-\nderstimmrecht und Stimmrechtsalter 16 die Ausserrhoder Bevölkerung ihren Willen nicht stringent äussern \nkann und somit auch keine konkrete und eindeutige Willensäusserung vorliegen würde. \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 3 \n\n \nDie Kommission hat sich deshalb entschieden, den Stimmberechtigten ausschliesslich die Erweiterung des \nStimmrechts auf ausländische Staatsangehörige als Eventualantrag zur Abstimmung vorzulegen. Die Senkung \ndes Stimmrechtsalters auf 16 Jahre soll aus der totalrevidierten Kantonsverfassung herausgelöst und mittels \neiner Motion weiterverfolgt werden. Der Eventualantrag konzentriert sich folglich ausschliesslich auf die Einfüh-\nrung des Ausländerstimmrechts und wird als eigenständiger Antrag vorgelegt werden. \n \nIm Weiteren erachtete die Kommission auch die flächendeckende Einführung des Proporzwahlrechts als ein \npolitisch brisantes Thema. Im Hinblick auf die 2. Lesung schliesst sich die Kommission dem vom Kantonsrat in \n1. Lesung beschlossenen Grundsatz an, das Mischwahlsystem beizubehalten. In der Folge beschränkte sich \ndie Diskussion auf die konkrete Ausgestaltung einer bundesgesetzkonformen Lösung. \n \nDie rege Teilnahme an der Volksdiskussion erachtet die Kommission als äusserst erfreulich. Zu den kontrover-\nsen Punkten ist jedoch kein eindeutiges Bild entstanden. Demzufolge hat sich die Kommission für den einge-\nschlagenen Weg eines auf eine Frage beschränkten Eventualantrags und der Ausgliederung des Stimmrechts-\nalters 16 aus der Vorlage entschieden.  \n \nDie Kommission unterstützt das Anliegen des Regierungsrates, die Volksabstimmung möglichst zeitnah anzu-\nsetzen. Sie begrüsst es, wenn diese im November 2025 durchgeführt werden kann. \n\nC. Stellungnahme der Kommission zu den einzelnen Änderungsanträgen des Regierungsrates \n \nDie Kommission hat sämtliche von der Regierung vorgeschlagenen Änderungen aufgrund der Debatte in 1. Le-\nsung oder aufgrund von Eingaben aus der Volksdiskussion geprüft und nimmt dazu wie folgt Stellung: \n \nArt. 8 Gleichstellung von Frau und Mann \nDer Änderungsantrag des Regierungsrates zur Formulierung des Artikels 8 ist nachvollziehbar (Anpassung der \nReihenfolge von Frau und Mann an den Titel) und wird nicht bestritten. Die Kommission ist mit dem Ände-\nrungsantrag einstimmig einverstanden. \n \nArt. 11 Rechte von Kindern und Jugendlichen \nDieser Artikel stärkt die verfassungsrechtliche Stellung von Kindern und Jugendlichen. Er schützt ihre Würde, \nfördert ihre Entwicklung und gewährt ihnen altersgerechte Mitbestimmung. In der 1. Lesung war ein Rückwei-\nsungsantrag eingereicht worden mit dem Ziel, die Verbindung zur UNO-Kinderrechtskonvention (KRK) klarer \nherauszuarbeiten. Der Regierungsrat ergänzte den Artikel um zwei weitere Absätze, die den Schutz, die För-\nderung und die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen konkretisieren. Die Kommission beurteilt die neue \nFormulierung als sachlich überzeugend und stimmt dieser zu. \n \nArt. 14 Schutz der Privatsphäre \nDie Kommission ist einstimmig mit der Begründung des Regierungsrates und der vorgeschlagenen Präzisie-\nrung einverstanden, da sie im Einklang mit der Datenschutzgesetzgebung auf kantonaler und nationaler Ebene \nsteht. Die Verdeutlichung in der Kantonsverfassung stimmt mit dem geltenden Bundesrecht überein. \n \nArt. 39 Klimaschutz \nArtikel 39 formuliert den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz des Klimas und verpflichtet Kanton und \nGemeinden zur Mitwirkung bei der Begrenzung der Klimaerwärmung und zur Anpassung an ihre Folgen. Die \nursprünglich breit gefasste und eher pragmatische Formulierung wurde vom Regierungsrat für die 2. Lesung \npräzisiert und konkretisiert. Besonders hervorgehoben wird nun die Vorbildfunktion der öffentlichen Hand, etwa \ndurch nachhaltige Beschaffung, energieeffiziente Gebäude und klimafreundliche Mobilität. Die Kommission \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 4 \n\nwürdigte diese Ergänzungen als sachlich notwendig und politisch zielführend, da sie den Klimaschutz als Quer-\nschnittsaufgabe stärker verankern. Die neue Fassung fand in der Kommission einstimmige Zustimmung. \n \nArt. 45 Kreislaufwirtschaft und Abfall \nDie Kommission ist mit der Umformulierung und der angepassten Gewichtung einstimmig einverstanden. Die \nNeuformulierung trägt damit dem Umstand Rechnung, dass die Kreislaufwirtschaft nicht nur die Abfallthematik, \nsondern auch die Verwendung von Energie und Wasser umfasst. \n \nArt. 46 Bildungswesen \nArtikel 46 definiert den Bildungsauftrag des Kantons und verlangt, dass alle Kinder und Jugendliche Zugang zu \neiner qualitativ hochwertigen, chancengerechten Bildung erhalten. In der 1. Lesung war unklar geblieben, ob \nder Bildungsauftrag auch die Bereiche Frühförderung, lebenslanges Lernen sowie die Integration benachteilig-\nter Gruppen umfasst. In der überarbeiteten Version stellt der Regierungsrat klar, dass die Bildungspolitik des \nKantons all diese Aspekte einschliesst. Die Kommission anerkennt, dass mit der neuen Formulierung die in der \n1. Lesung geäusserten Unsicherheiten geklärt werden. Die aktualisierte Fassung spiegelt ein modernes, inklu-\nsives Bildungsverständnis wider, das neben der Schule auch vorschulische und nachobligatorische Angebote \neinbezieht. Die Kommission unterstützt den Artikel in dieser Form einstimmig. \n \nArt. 58a Medien \nAusgangslage und Diskussion in der 1. Lesung  \nIn der 1. Lesung fand der Antrag, den Artikel 58 zur Überarbeitung an den Regierungsrat zurückzuweisen, mit \n37 zu 26 Stimmen bei 1 Enthaltung eine Mehrheit. Der Kern des Antrags bestand darin, den Artikel nicht auf \nden Zugang zu digitaler Information zu beschränken, sondern explizit auch die Förderung des regionalen und \nlokalen Journalismus zu berücksichtigen.  \n \nDer Kantonsrat verband mit diesem Entscheid die Erwartung, dass der Regierungsrat für die 2. Lesung einen \nVorschlag unterbreitet, welcher der zunehmenden Medienkonzentration und dem Rückgang recherchebasier-\nter Lokalberichterstattung begegnet. In der Debatte wurde mehrfach betont, dass staatliche Medienförderung \nkeine Einflussnahme auf redaktionelle Inhalte zur Folge haben dürfe. Gleichzeitig wurde auf die Gefahr hinge-\nwiesen, dass ein Wegbrechen lokaler Informationsangebote die demokratische Meinungsbildung auf kommu-\nnaler und regionaler Ebene erheblich schwächen könne. \n \nVorschlag des Regierungsrates \nIn Ausführung dieses Auftrags legt der Regierungsrat für die 2. Lesung einen zusätzlichen Artikel 58a vor. Die-\nser betont dabei primär den strukturellen Aspekt: Es solle nicht der Journalismus an sich, sondern vielmehr die \nMedieninfrastruktur und der Zugang zu Informationen im digitalen Raum gesichert werden. \n \nDer Vorschlag enthält Formulierungen, die auf die allgemeine Förderung der Medienkompetenz und den Zu-\ngang zu digitalen Informationsplattformen fokussieren. Die Konzentration auf Medienstrukturen ist aus Sicht \ndes Regierungsrates ein verhältnismässig sicherer Weg, um das Anliegen des Parlaments umzusetzen, ohne \ndabei verfassungsrechtlich problematische staatliche Eingriffe in den freien Medienmarkt zu legitimieren. \n \nHaltung der Kommission zum Vorschlag des Regierungsrates \nDie Kommission zeigt sich mit dem vom Regierungsrat unterbreiteten Entwurf nicht einverstanden und bemän-\ngelt, dass der Vorschlag das zentrale Anliegen des Parlaments verfehle: die konkrete Stärkung des regionalen \nund lokalen Journalismus. \n \nWährend der Regierungsrat in seinem Entwurf auf Rahmenbedingungen für die Medienvielfalt abzielt, will die \nKommission die verfassungsrechtlich verankerte Möglichkeit prüfen, journalistische Inhalte auf lokaler Ebene \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 5 \n\ngezielt zu unterstützen. Ein Teil der Kommission ist zudem der Meinung, dass der Regierungsrat unter Medien-\nförderung primär eine Strukturförderung – also den Erhalt von Infrastrukturen, Plattformen und digitalen Zugän-\ngen versteht.  \n \nGegenentwurf im Auftrag der Kommission: Neuformulierung des Artikels \nDie Kommission beauftragte deshalb den Rechtsdienst der Kantonskanzlei eine alternative Fassung des Arti-\nkels zu entwerfen. Dieser Vorschlag zielt auf die Förderung der journalistischen Tätigkeit im Unterschied zum \nursprünglichen Vorschlag, der die Medienstruktur fördern will.  \n \nArt. 58a (Gegenentwurf) \n1 Kanton und Gemeinden fördern die Medienkompetenz der Bevölkerung. \n2 Sie können Beiträge ausrichten, um eine vielfältige journalistische Berichterstattung über lokale und regionale \n\nThemen zu gewährleisten. \n3 Fördermassnahmen dürfen die Medienfreiheit nicht beeinträchtigen. \n \nDie Kommission ordnet die Absätze bewusst vom Allgemeinen zum Spezifischen. Während Absatz 1 einen \nbreiten Bildungsauftrag formuliert, schafft Absatz 2 eine Grundlage zur gezielten Förderung journalistischer An-\ngebote. Absatz 3 betont die Unabhängigkeit der Medien und schützt sie vor politisch motivierten Steuerungs-\nversuchen. \n \nDie Kommission betont, dass die Förderung von Medienkompetenz über den schulischen Bildungsbereich hin-\naus erfolgen kann – etwa in Form von weiterbildenden Angeboten für Erwachsene. Auch wenn derzeit keine \nkonkreten Förderprogramme vorliegen, soll mit dem Absatz 1 eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaf-\nfen werden, auf der spätere Gesetzgebungsprozesse aufbauen können. \n \nAbsatz 2: Die «kann-Formulierung» wahrt den Gestaltungsspielraum für Kanton und Gemeinden. Es liegt im \npolitischen Ermessen der jeweiligen Ebene, ob und wie solche Beiträge ausgestaltet werden. Infrage kommen \ninsbesondere Lokalredaktionen und nicht-kommerzielle publizistische Projekte mit regionalem Fokus. Die Kom-\nmission hält fest, dass journalistische Arbeit viele Funktionen erfüllt – von der Möglichkeit der Kontrolle politi-\nscher Macht bis zur Vermittlung kultureller Identität – und sich daher nicht auf einen einzigen Zweck reduzieren \nlässt. \n \nDie Kommission ist sich durchaus bewusst, dass Medienförderung die Gefahr der Einflussnahme auf journalis-\ntische Inhalte birgt. Dieser wird mit Absatz 3 begegnet. \n \nAnträge der Kommission \nNach intensiver Diskussion bleibt die Kommission gespalten. Die Kommissionsmehrheit von sechs Mitgliedern \nspricht sich grundsätzlich für eine Streichung des Artikels aus, da sie Medienförderung nicht als Staatsaufgabe \nsieht. Die Kommissionsminderheit, drei Mitglieder, hingegen unterstützt den Gegenentwurf, da sie darin eine \nwichtige Grundlage für zukünftige Massnahmen zur Stärkung der Demokratie und Medienvielfalt sieht. Daraus \nergeben sich folgende Anträge: \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 6 \n\n \nMehrheitsantrag der BKKV zu Art 58a: \n \nStreichung des Artikels. \n \nMinderheitsantrag der BKKV zu Art 58a: \n \n1 Kanton und Gemeinden fördern die Medienkompetenz der Bevölkerung. \n2 Sie können Beiträge ausrichten, um eine vielfältige journalistische Berichterstattung über lokale und regionale \n\nThemen zu gewährleisten. \n3 Fördermassnahmen dürfen die Medienfreiheit nicht beeinträchtigen. \n \n \nArgumente der Kommissionsmehrheit für die Streichung des Artikels \nDie Mehrheit der Kommission ist der Meinung, dass auf eine verfassungsrechtlich verankerte Medienförderung \nzu verzichten ist. Das Schweizer Stimmvolk hat am 13. Februar 2022 eine stärkere Förderung der Medien mit \n54,6% abgelehnt. Appenzell Ausserrhoden hat diese Bundesvorlage sogar mit 64% Nein-Stimmen verworfen. \nBereits die Verfassungskommission hat sich mit dem Anliegen eines Medienförderungsartikels auseinanderge-\nsetzt, aber das Thema hat keine Mehrheit gefunden. \n \nWeiter erachtet die Mehrheit der Kommission die staatliche Medienförderung aus grundrechtlicher Optik als \neine Gratwanderung. Sie befürchtet eine staatliche Einflussnahme, was als Widerspruch zur Medienfreiheit \naufgefasst werden kann. Eine Verfassungsbestimmung zur staatlichen Medienförderung würde aus Sicht der \nMehrheit der Kommission diesbezüglich ein falsches Signal setzen. Die Kommissionsmehrheit ist zudem der \nAuffassung, dass die Förderung des recherchebasierten Journalismus das Problem der schwächer werdenden \nMedien nicht löst. Da sie den Kern des Problems nachfrageseitig ortet und nicht auf der Angebotsseite sieht. \n \nEine Analyse im Auftrag der Mercator Stiftung Schweiz zeigt auf, wo die aktuellen Herausforderungen im Be-\nreich der Medien liegen: Zunehmender Kostendruck, ein genereller Fachkräftemangel sowie ein hoher Investiti-\nonsbedarf. Zudem führt die Analyse aus, dass eine wirksame Medienförderung grosse finanzielle Mittel benö-\ntigt: «Es braucht Geld, viel Geld, um die grossen Probleme der Branche nachhaltig zu lösen.»1 Gerade Appen-\nzell Ausserrhoden als kleiner Kanton ohne grosse finanzielle Reserven wird somit die Herausforderungen nicht \nlösen können. \n \nDie Mehrheit der Kommission ist deshalb zur Auffassung gelangt, dass weder mit dem Vorschlag der Regie-\nrung noch mit dem Minderheitsantrag der Kommission den Herausforderungen im Bereich der Medien wir-\nkungsvoll begegnet werden kann. \n \nArgumente der Kommissionsminderheit für die Aufnahme des Artikels \nDie Kommissionsminderheit will eine Möglichkeit schaffen, gezielt den recherchebasierten, lokalen Journalis-\nmus zu fördern und zu stärken, damit behördliches Handeln kritisch begleitet wird. Demokratie braucht belast-\nbare Information, um den Stimmberechtigten zu ermöglichen ihre politischen Entscheidungen darauf aufbau-\nend zu fällen. Während die Lokalredaktionen zusehends verkleinert werden, bauen die Behörden ihre Kommu-\nnikationsabteilungen aus oder beauftragen Kommunikationsagenturen. Das überlässt den staatlichen Akteuren \nzunehmend die Information und die Deutungshoheit über ihr eigenes Handeln. Zudem ist die Kommissionsmin-\nderheit der Ansicht, dass die Medien ihre Aufgabe, die Tätigkeit der staatlichen Gewalten (Legislative, Exeku-\ntive, Judikative) zu beobachten, zu kommentieren und zu hinterfragen, immer schlechter erfüllen können. \n\n \n1 Vgl. Analyse_Unterstu__tzung-fu__r-den-Schweizer-Lokaljournalismus.pdf [Stand: 2. Juni 2025]. Direktes Zitat S. 3. \n\nhttps://chstiftung.ch/fileadmin/t8_jetpack/redaktion/Dokumente/Programme_Projekte/ch_Blog/Medien/Analyse_Unterstu__tzung-fu__r-den-Schweizer-Lokaljournalismus.pdf\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 7 \n\nDer lokale Journalismus als Informationsbeschaffer ist aus wirtschaftlichen Gründen gefährdet. Unter Journa-\nlismusförderung versteht die Minderheit der Kommission die Sicherung der journalistischen Arbeit, vor allem in \nkleineren Gemeinden und Regionen.  \n \nSchliesslich könnte Art. 58a eine rechtliche Grundlage für bereits bestehende oder künftige Angebote im Be-\nreich Regional- und Lokaljournalismus bilden, die in Kooperation mit der öffentlichen Hand funktionieren. \n \nArt. 69 Stimmrecht \nAusgangslage und Diskussion in der 1. Lesung  \nDie Behandlung der Themen «Stimmrechtsalter 16 Jahre» sowie «Ausländerstimmrecht» war in der 1. Lesung \nim Kantonsrat von einer kontroversen und rege geführten Debatte geprägt. Sowohl bezüglich des Stimmrechts-\nalters 16 als auch des Ausländerstimmrechts war der Kantonsrat in seiner Haltung gespalten. Während die \nMehrheit (33:30 bei 1 Enthaltung) das Stimmrechtsalter 16 und das Ausländerstimmrecht (47:16) befürwortet \nhaben, gab es auch erhebliche Bedenken hinsichtlich der politischen Mehrheitsfähigkeit. \n \nVorschlag des Regierungsrates \nIm Rahmen des Hauptantrags zur Totalrevision der Kantonsverfassung unterbreitet der Regierungsrat eine An-\npassung von Artikel 69. Diese beinhaltet das Stimmrechtsalter von 18 Jahren sowie den Verzicht auf die Ein-\nführung des Ausländerstimmrechts auf kantonaler Ebene. Der Regierungsrat hat in seinem Bericht und Antrag \nbereits darauf hingewiesen, dass er die Diskussion im Kantonsrat bezüglich des Stimmrechtsalters und des \nAusländerstimmrechts als noch nicht abgeschlossen betrachte.  \n \nAngesichts der unterschiedlichen Positionen im Kantonsrat sowie auch in der Volksdiskussion entschied der \nRegierungsrat, einen Eventualantrag zur Ausweitung des Stimmrechts auf 16-Jährige sowie auf ausländische \nStaatsangehörige mit Wohnsitz im Kanton vorzulegen. Dies mit der Begründung, dass das Anliegen einer Aus-\nweitung des Stimmrechts nicht komplett aus der Vorlage gestrichen werden soll. Um die Mehrheitsfähigkeit der \nVorlage jedoch nicht zu gefährden, sollen die Stimmberechtigten die Möglichkeit erhalten, separat über die \nAusweitung des Stimmrechts zu befinden. \n \nHaltung der Kommission zum Vorschlag des Regierungsrates  \nDie Kommission kommt zum Schluss, dass der Vorschlag des Regierungsrates die Gefahr birgt, einer allfälli-\ngen Stimmrechtsbeschwerde nicht standhalten zu können. Die Kommission ist der Meinung, dass mit dem Vor-\nschlag der Regierung die Ausserrhoder Bevölkerung ihren Willen nicht eindeutig äussern kann und somit auch \nkeine konkrete und eindeutige Willensäusserung vorliegen würde. Ohne die Möglichkeit einer eindeutigen Wil-\nlensäusserung besteht die Gefahr einer Stimmrechtsbeschwerde. \n \nZentrales Anliegen der Kommission ist es, der Bevölkerung die Möglichkeit zu geben, separat über die beiden \nAspekte der Ausweitung der politischen Teilhabe abzustimmen.  \n \nArgumente der Kommission für getrennte Behandlung \nDie Kommission betont, dass die Ausweitung des Stimmrechts auf 16-Jährige und das Ausländerstimmrecht \nunterschiedliche politische, gesellschaftliche und rechtliche Dimensionen haben. 16-Jährige sind ein Teil der \nzukünftigen Gesellschaft. Auf der anderen Seite betrifft das Ausländerstimmrecht eine vollkommen andere ge-\nsellschaftliche Gruppe. \n \nDie Kommission ist überzeugt, dass die Trennung dieser beiden stimmrechtserweiternden Anliegen der Mehr-\nheitsfähigkeit der Verfassung zuträglich ist. Es muss den Stimmberechtigten möglich sein, zu jedem Anliegen \nseparat und bewusst ihre Meinung abzugeben. \n \n \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 8 \n\nSchlussfolgerung und weitere Vorgehensweise \nDie Kommission unterstützt den Eventualantrag des Regierungsrates in Bezug auf das Ausländerstimmrecht. \nIm Fall des Stimmrechtsalters 16 hat die Kommission jedoch beschlossen, das Thema von der Verfassungsre-\nvision abzukoppeln und auf dem Weg einer Motion eine separate Teilrevision zur Senkung des Stimmrechtsal-\nters anzustreben. \n \n\n \nÄnderungsanträge der Kommission: \n \nEventualantrag \n \nArt. 69 Stimmrecht \n1 Stimmberechtigt in kantonalen Angelegenheiten sind Schweizer Staatsangehörige, die im Kanton wohnen \nund das 18. Altersjahr zurückgelegt haben. \n2 Ausländische Staatsangehörige sind unter den gleichen Voraussetzungen stimmberechtigt, sofern sie ohne \nUnterbruch seit zehn Jahren in der Schweiz wohnen. \n \nArt. 125 Stimmrecht \n1 Das Stimmrecht in der Gemeinde steht allen Personen zu, die in kantonalen Angelegenheiten stimmberech-\ntigt sind und in der Gemeinde wohnen. \n \nArt. 139 Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige \nGelöscht. \n \nArt. 83 Amtsenthebung \nArtikel 83 befasst sich mit der Möglichkeit, ein gewähltes Behördenmitglied vor Ablauf der Amtsdauer seines \nAmtes zu entheben. Dieses Instrument dient der Wahrung der Integrität öffentlicher Institutionen und soll si-\ncherstellen, dass Personen, die aufgrund einer Krankheit oder eines Unfalls nicht mehr in der Lage sind, ihr \nAmt auszuüben, nicht dauerhaft in Amt und Funktion verbleiben. In der überarbeiteten Fassung der 2. Lesung \nnahm der Regierungsrat eine redaktionelle Präzisierung des Artikels vor, um die Voraussetzungen für eine \nAmtsenthebung klarer zu umschreiben und den rechtlichen Rahmen transparenter zu gestalten. Die Kommis-\nsion erachtete die überarbeitete Fassung als nachvollziehbar und systematisch stimmig.  \n \nWie aus dem Bericht und Antrag des Regierungsrates zur 2. Lesung hervorgeht, berücksichtigt die neue For-\nmulierung sowohl verfahrensrechtliche Garantien als auch die Tatsache, dass eine Amtsenthebung nur als Ul-\ntima Ratio in Betracht gezogen werden kann bei offensichtlicher und nachhaltiger Funktionsunfähigkeit. Die \nKommission begrüsst einstimmig diese Klarstellung. \n \nArt. 87 Ausstand \nArtikel 87 betraf ursprünglich eine verfassungsrechtliche Regelung zum Ausstand von Behördenmitgliedern in \nVerfahren mit persönlicher Betroffenheit. Ziel war es, eine klare Norm zu schaffen, die die Unabhängigkeit und \nUnparteilichkeit in öffentlichen Entscheidungsverfahren stärkt. \n \n \n \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 9 \n\nAusgangslage und rechtlicher Rahmen  \nArtikel 29 der Bundesverfassung garantiert den Anspruch auf ein faires Verfahren. Dieses kommt in verschie-\ndenen Elementen zum Ausdruck, eines davon ist der Ausstand. Zudem sind die rechtlichen Grundlagen für \nden Ausstand bereits auf mehreren Ebenen verankert. \n \nIn der bisherigen Kantonsverfassung ist das Verfahren in Artikel 20 geregelt und in der revidierten Verfassung \nwird es neu in Artikel 26 E-KV aufgenommen. Somit ist der Ausstand nicht nur gewährleistet, sondern bereits \nsystemisch eingebettet. \n \nAufgrund einer Eingabe im Rahmen der Volksdiskussion wurde deutlich, dass der ursprünglich formulierte Arti-\nkel 87 eine zu enge und vereinfachte Sichtweise auf das Institut des Ausstandes einnahm. Die Kommission \nliess sich vom Ratschreiber eingehend zu den rechtlichen Grundlagen und zur bisherigen Praxis informieren.  \n \nDie Diskussion verdeutlichte, dass der Ausstand ein komplexes Regelungsfeld betrifft, das unterschiedlichste \nBehörden von der Exekutive (Regierungsrat, Gemeinderäte) über Fachbehörden und Verwaltungseinheiten bis \nhin zu Legislativorganen wie den Kantonsrat umfasst. Diesem breiten Spektrum muss der Gesetzgeber diffe-\nrenziert Rechnung tragen. Eine generalisierte Regelung auf Verfassungsebene würde diesen vielfältigen Anfor-\nderungen nicht gerecht. \n \nBegründung für die Streichung \nDie Kommission folgt der Argumentation, dass die Regelung des Ausstandes detailliert und differenziert in den \njeweiligen Spezialgesetzen erfolgen muss. Beispiele für solche differenzierten Bestimmungen finden sich etwa \nin: \n \n\n• Art. 8 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRPG) \n• Art. 7 Organisationsgesetz (OrG) \n• Art. 36 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (OrG) \n• Art. 10 Beurkundungsgesetz \n\n \nBesonders relevant ist hier das Beispiel des Kantonsratsgesetzes (KRG), in dem Ausnahmen vom Ausstand \ndetailliert geregelt sind (z. B. Art. 36 Abs. 1 KRG), etwa wenn ein Mitglied von Amtes wegen an einer Sitzung \nteilnehmen muss, obwohl eine gewisse Nähe zur Sache besteht. \n \nDie Kommission hält deshalb fest, dass der Grundsatz des fairen Verfahrens und der daraus abgeleitete Aus-\nstand bereits ausreichend abgedeckt ist. Ein zusätzlicher Verfassungsartikel wäre unter Umständen irrefüh-\nrend, da er eine Vereinheitlichung suggerieren könnte, die der praktischen und rechtlichen Komplexität nicht \ngerecht wird. \n \nHaltung der Kommission zum Vorschlag des Regierungsrates  \nDie Kommission unterstützt einstimmig die ersatzlose Streichung von Artikel 87.  \n \nArt. 90 Zusammensetzung und Wahl des Kantonsrates \nAusgangslage und Diskussion in der 1. Lesung \nIn der 1. Lesung hat sich der Kantonsrat deutlich für die Beibehaltung des heutigen Mischwahlsystems ausge-\nsprochen. Ebenso wurde die Sitzgarantie für jede Gemeinde bekräftigt. Als Folge dieses Entscheids erhielt der \nRegierungsrat den Auftrag, zur 2. Lesung eine entsprechende Umsetzungsvorlage zur Weiterführung des be-\nstehenden Wahlsystems vorzulegen. \n \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 10 \n\nVorschlag des Regierungsrates  \nFür die 2. Lesung schlägt der Regierungsrat eine modifizierte Ausgestaltung des Mischwahlsystems vor: In Ge-\nmeinden mit fünf oder mehr Sitzen soll das Verhältniswahlverfahren (Proporz) Anwendung finden. Diese Rege-\nlung würde aktuell vier von zwanzig Gemeinden betreffen: Herisau, Teufen, Speicher und Heiden. \n \nAllerdings weist der Regierungsrat darauf hin, dass ein solches System nur mit zusätzlichen kantonalen Aus-\ngleichsmechanismen bundesrechtskonform umgesetzt werden könne. Grund dafür ist die Rechtsprechung des \nBundesgerichts, die verlangt, dass das sogenannte natürliche Quorum – der Stimmenanteil, der notwendig ist, \num einen Sitz zu erringen – nicht über 10 % liegen darf. Diese Anforderung lässt sich nur erfüllen, wenn ein \nWahlkreis mindestens neun Mandate umfasst. Aktuell trifft das ausschliesslich auf Herisau zu. Für die anderen \ndrei Gemeinden wären daher entweder Wahlkreiszusammenlegungen oder eine spezielle Methode wie der für \nAppenzell Ausserrhoden neue, sogenannte doppelte Pukelsheim erforderlich. \n \nHaltung der Kommission zum Vorschlag des Regierungsrates  \nDie Kommission hat sich einstimmig gegen den Vorschlag des Regierungsrates ausgesprochen. Die notwendi-\ngen Ausgleichsmechanismen führen zu einem unübersichtlichen und schwer nachvollziehbaren Wahlsystem, \ndas für viele Stimmberechtigte nicht transparent wäre. Die Kommission ist sich einig, dass ein solches System \ndas Vertrauen in die politischen Institutionen untergraben und langfristig zu Politikverdrossenheit führen würde. \n \nVorschlag der Kommission \nDie Kommission schlägt vor, dass das Verhältniswahlrecht (Proporz) dann zur Anwendung kommt, wenn ein \nWahlkreis (Gemeinde) über mindestens neun Sitze verfügt. Dieses Kriterium erfüllt die bundesgerichtlichen \nAnforderungen und ermöglicht ein einfaches und nachvollziehbares Wahlsystem, das keine überkommunalen \nWahlkreisbildungen oder komplexe mathematische Ausgleichsmechanismen erforderlich macht. \n \nDarüber hinaus bietet dieser Vorschlag eine hohe Zukunftstauglichkeit: Gemeindefusionen können dazu füh-\nren, dass die Zahl der Gemeinden mit neun oder mehr Sitzen zunimmt. Mit dem Vorschlag der Kommission \nkann das System mit der Strukturentwicklung des Kantons mitwachsen und berechenbar bleiben. \n \nDer Antrag der Kommission verbindet Bundesrechtskonformität, demokratische Verständlichkeit und langfris-\ntige Flexibilität. Er stärkt das Vertrauen in den Wahlprozess und schafft eine klare Grundlage für die Weiterent-\nwicklung der Gemeindestrukturen im Kanton Appenzell Ausserrhoden. \n \n \nÄnderungsantrag der Kommission zu Art. 90  \n\n1 Der Kantonsrat besteht aus 65 Mitgliedern. \n\n2 Die Sitze werden nach Massgabe der Einwohnerzahlen auf die Gemeinden verteilt. Jede Gemeinde bildet einen \nWahlkreis und hat mindestens einen Sitz. \n\n3 Die Mitglieder werden im Mehrheitswahlverfahren gewählt. In Gemeinden mit neun oder mehr Sitzen gilt das \nVerhältniswahlverfahren. \n\n4 Das Nähere regelt das Gesetz. \n\n \nArt. 122 Bestand und Gebiet der Gemeinden \nArtikel 122 regelt den Bestand und die geografische Abgrenzung der Gemeinden innerhalb des Kantons. Dabei \nhandelt es sich um eine verfassungsrechtliche Grundnorm, die sicherstellt, dass jede Veränderung an der kom-\nmunalen Struktur – insbesondere im Fall von Fusionen – auf einer gesetzlichen Grundlage basiert. Die Kom-\n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 11 \n\nmission setzte sich mit der Frage auseinander, weshalb im neuen Verfassungstext – im Unterschied zur Fas-\nsung in 1. Lesung – keine kantonale Genehmigungsinstanz mehr erwähnt wird. In den Beratungen wurde klar-\ngestellt, dass die Frage einer Genehmigungspflicht bei Gemeindefusionen nicht auf Verfassungsebene, son-\ndern im Rahmen der zukünftigen Fusionsgesetzgebung zu klären ist. Diese Differenzierung zwischen verfas-\nsungsrechtlicher Rahmensetzung und gesetzlicher Detailregelung wird von der Kommission als sachgerecht \nund nachvollziehbar beurteilt. \n \nArt. 125 Ausländerstimmrecht auf kommunaler Ebene \nArtikel 125 befasst sich mit der Möglichkeit, ausländischen Staatsangehörigen das Stimmrecht auf kommunaler \nEbene einzuräumen, was sowohl in der 1. Lesung als auch in der Volksdiskussion unbestritten war. Der vom \nRegierungsrat im Hauptantrag formulierte Vorschlag wird deshalb von der Kommission einstimmig unterstützt. \nEr entspricht einer bewusst gewählten Öffnungsklausel, die den Gemeinden einen autonomen Entscheidungs-\nraum lässt. Verweise auf die Erläuterungen finden sich insbesondere im Bericht und Antrag des Regierungsra-\ntes zur 1. Lesung. \n \nArt. 128 Gemeindegesetz \nArtikel 128 regelt die verfassungsrechtliche Grundlage für das Gemeindegesetz und bestimmt, dass die nähe-\nren Regelungen zum Aufbau, zur Organisation und zu den Kompetenzen der Gemeinden auf Gesetzesstufe \nerfolgen. Er stellt sicher, dass die kommunale Selbstverwaltung gewahrt bleibt, ohne auf Verfassungsebene zu \nstark in Detailfragen einzugreifen. Die Kommission spricht sich einstimmig für die überarbeitete Fassung des \nArtikels aus. Es wird als sinnvoll erachtet, den Artikel klar auf die gesetzliche Ebene zu verweisen, um eine fle-\nxible Weiterentwicklung der Gemeindestrukturen zu ermöglichen. Dabei wurden insbesondere die zukünftigen \nHerausforderungen im Bereich der interkommunalen Zusammenarbeit und der Verwaltungsentwicklung hervor-\ngehoben. \n \nArt. 137 Wahlen und Amtsdauer \nArtikel 137 bezieht sich auf Übergangsbestimmungen bezüglich der Amtsdauer kantonaler Behörden. Mit dem \nInkrafttreten der neuen Verfassung soll sichergestellt werden, dass der Wahlzyklus reibungslos weitergeführt \nwerden kann. Da die nächste Gesamterneuerung der kantonalen Behörden im Jahr 2027 stattfindet – also im \nselben Jahr, in dem die revidierte Verfassung voraussichtlich in Kraft treten soll – ist eine spezielle Übergangs-\nregelung nicht mehr notwendig. Die Bestimmung wird daher ersatzlos gestrichen, was von der Kommission als \nfolgerichtig beurteilt wird. \n \nArt. 138 Kantonsratswahlen \nArtikel 138 regelt die Umsetzung der neuen verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Kantonsratswahlen, in \nBezug auf das Wahlverfahren. Da auf die flächendeckende Einführung des Proporz verzichtet wird (vgl. Erläu-\nterungen zu Art. 90), muss die Übergangsregelung entsprechend angepasst werden. Die Kommission unter-\nstützt den Vorschlag des Regierungsrates, wonach die Kantonsratswahlen erstmals im Jahr 2031 nach den \nneuen Regeln durchgeführt werden sollen. Bis dahin erhält der Gesetzgeber einen klar definierten Zeitraum \nvon zwei Jahren ab Inkrafttreten der Verfassung, um die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen zu schaf-\nfen. Die Kommission teilt die Einschätzung des Regierungsrates, dass dieser zeitliche Rahmen sachlich richtig \nund rechtlich notwendig ist, um eine geordnete Umsetzung der neuen Wahlbestimmungen sicherzustellen. \n \nArt. 139 Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige \nVgl. hierzu die Ausführungen zu Art. 69. \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 12 \n\nD. Antrag \n \nDie besondere Kommission Totalrevision Kantonsverfassung beantragt Ihnen, der Totalrevision der Kantons-\nverfassung mit den Änderungen der Kommission in 2. Lesung zuzustimmen. \n \n \n \n \nIm Namen der besonderen Kommission Totalrevision Kantonsverfassung \n \n \n \n \nMarc Wäspi, Präsident Damian Rüger, Leiter ad Interim Parlamentsdienst \n \n \n\n\n\tA. Ausgangslage\n\tB. Allgemeine Würdigung und kritische Themenfelder\n\tC. Stellungnahme der Kommission zu den einzelnen Änderungsanträgen des Regierungsrates\n\tD. Antrag\n\n