Bericht und Antrag PK; 1. Lesung

text: \n \n\n \n\nParlamentarische \n\nKommission  \n\nStipendiengesetz \n\n \n\nBericht und Antrag an \n\nden Kantonsrat \n\n26. September 2016 \n\n \n\nBehandlungstermin: \n\n31. Oktober 2016 \n\nSeite 1 / 11  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n \n\n \n\n \n\n26. September 2016 \n\n1200.118 \n\nGesetz über Ausbildungsbeiträge (Stipendiengesetz), Totalrevision; 1. Lesung \n\n \n\n2. Bericht und Antrag der parlamentarischen Kommission vom 26. September 2016 \n\n \n\n \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \n\nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \n\nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\nA. Ausgangslage \n\n1. Einleitung \n\n \n\nMit Beschluss vom 21. Juni 2016 verabschiedete der Regierungsrat den Bericht und Antrag für eine \n\nTotalrevision des Stipendiengesetzes zuhanden der 1. Lesung des Kantonsrates vom. An seiner Sitzung vom \n\n13. Juni 2016 hat der Kantonsrat eine Kommission zur Vorberatung dieses Geschäfts gewählt. Die \n\nKommission setzt sich wie folgt zusammen: \n\n \n\n Mauch-Züger Heinz, Stein, pu (Präsident) \n\n Brönnimann Markus, Herisau, FDP \n\n Cavelti Fidel, Herisau, FDP \n\n Eugster Anna, Speicher, CVP/EVP \n\n Friedli Hannes, Heiden, SP \n\n Zeller Peter, Teufen, SVP \n\n Zuberbühler Andreas, Rehetobel, pu \n\nAn die Mitglieder \n\ndes Kantonsrates \n\n \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 2 / 11 \n\n \n\n \n\n2. Arbeit der Kommission \n\n \n\nDie Kommission traf sich zu insgesamt vier Sitzungen. An ihrer konstituierenden Sitzung bestimmte sie Fidel \n\nCavelti, Herisau, zu ihrem Vizepräsidenten. Als Aktuar wurde Christian Aegerter, Departementssekretär des \n\nDepartements Bildung und Kultur, gewählt. Die Kommission lud Regierungsrat Alfred Stricker zur ersten \n\nSitzung ein und gab ihm Gelegenheit, das Geschäft aus Sicht des Regierungsrates zu erläutern. Ebenfalls für \n\ndie erste Sitzung eingeladen wurde Martin Frischknecht, Leiter der Abteilung Ausbildungs- und Studien-\n\nbeiträge. Die anwesenden Vertreter des Departements Bildung und Kultur standen der Kommission für die \n\nBeantwortung von Fragen zur Verfügung. \n\n \n\nAnlässlich der ersten Sitzung fand die Eintretensdebatte statt. Die Detailberatung erstreckte sich vom Ende der \n\nersten bis zur dritten Sitzung. An der Schlusssitzung vom 14. September 2016 besprach und verabschiedete \n\ndie Kommission ihren Bericht und Antrag.  \n\n \n\nDer Kommission standen folgende Unterlagen zur Verfügung: \n\n Bericht und Antrag des Regierungsrats vom 21. Juni 2016 \n\n Stipendiengesetz, Entwurf des Regierungsrats vom 21. Juni 2016 \n\n Auswertungsbericht Vernehmlassungen \n\n Interkantonale Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen vom 18. Juni 2009 \n\n(Stipendien-Konkordat) \n\n Präsentation der Vorlage aus übergeordneter und politischer Sicht, 13. Juli 2016 \n\n Präsentation der Vorlage aus rechtlicher und technischer Sicht, 13. Juli 2016 \n\n Arbeitssynopse der PK mit einer Übersicht über die Beschlüsse und die Ergebnisse der Prüfungsaufträge \n\n Übersicht über die Verteilung der Bezügerinnen / Bezüger gemäss Modellrechnung resp. Hochrechnung  \n\nB. Erwägungen \n\n1. Eintreten und grundsätzliche Überlegungen \n\n \n\nDie Kommission spricht sich einstimmig für Eintreten aus. Sie anerkennt den Handlungsbedarf. Dieser ergibt \n\nsich einerseits durch den Beitritt von Appenzell Ausserrhoden zum Stipendien-Konkordat und andererseits \n\ndurch gesellschaftliche und finanzielle Entwicklungen.  \n\n \n\nIn formaler Hinsicht beurteilt die Kommission die Vorlage als solide und weitgehend ausgereift. In inhaltlicher \n\nHinsicht wurden im Rahmen des Eintretens in Frage gestellt, ob das Gesetz dem aktuellen und künftigen \n\ntechnologischen sowie gesellschaftlichen Wandel genügend gerecht wird.  \n\n \n\nIm Rahmen der Beratung der Vorlage hat die Kommission mehrmals den Wortlaut des Stipendien-Konkordats \n\nkonsultiert. Sie anerkennt und begrüsst, dass sich der Gesetzesentwurfs des Regierungsrats sehr eng an den \n\nWortlaut des Konkordats anlehnt. Das macht Sinn, denn das Stipendien-Konkordat und das Ausserrhoder \n\nStipendiengesetz sollen hinsichtlich der Begriffe und Formulierungen möglichst identisch sein. \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 3 / 11 \n\n \n\n \n\nEin wesentlicher Inhalt des Gesetzes sind die Höchstansätze für Stipendien und Darlehen. Diese wurden in der \n\nKommission kontrovers diskutiert. Damit bestätigte sich das Bild, welches im Rahmen der Vernehmlassung \n\nsichtbar wurde. Für die Mehrheit der Kommission hat der Regierungsrat die Höchstansätze ausgewogenen \n\nausgestaltet. Das gilt insbesondere für den Höchstansatz bei den Stipendien. Die Kommission begrüsst mehr-\n\nheitlich, dass auch von der Person in Ausbildung und den Eltern ein Beitrag im Sinne der Eigenverantwortung \n\nerwartet wird. \n\n2. Erläuterungen zu einzelnen Artikeln \n\n \n\nDie Kommission hat die Vorlage artikelweise beraten. Zu 11 Artikeln wurden insgesamt 16 Anträge gestellt, \n\n10 Anträge wurden einstimmig oder mehrheitlich angenommen. Dazu werden in den nachfolgenden Kapiteln \n\nvertiefte Aussagen gemacht. \n\n \n\nDie Kommission hat entschieden, im vorliegenden Bericht die von ihr vorgeschlagenen Änderungsanträge den \n\nAnträgen des Regierungsrats synoptisch gegenüberzustellen. Ihrer Meinung nach überwiegt der Vorteil einer \n\nhöheren Lesefreundlichkeit den Nachteil der Redundanz zwischen dem Bericht einerseits und der \n\nsynoptischen Beilage andererseits. \n\n \n\nIn zwei Artikeln des Stipendiengesetzes wird der Begriff «angemessen» verwendet (Art. 5 Abs. 5 und Art. 9 \n\nAbs. 1). Die Kommission prüfte eine Streichung dieses Wortes. Sie ist zum Ergebnis gekommen, dass es das \n\nWort nicht zwingend braucht, denn das verfassungsmässige Prinzip der Verhältnismässigkeit gilt ohnehin. \n\nTrotzdem sprach sich eine Kommissionsmehrheit für die Beibehaltung aus. In der Ausserrhoder Rechts-\n\nsammlung kommt das Wort «angemessen» vielfach vor. Aus der formellen rechtsvergleichenden Sicht spricht \n\nnichts gegen die Beibehaltung. Inhaltlich hat das Wort eine Bedeutung: Die Behörden werden im Vollzug \n\nangewiesen, Mass zu halten. Damit kann das Wort die betroffenen Personen in Ausbildung vor übermotivierter \n\nStrenge schützen. \n\n \n\nArt. 1 Grundsatz, Art. 2 Zweck \n\nKeine Bemerkungen. \n\n \n\nArt. 3 Begriffe \n\nNach Abs. 2 sind Darlehen in der Regel zurückzuzahlen und zu verzinsen. In der Vernehmlassung wurde von \n\ndiversen Teilnehmenden gefordert, dass bei rascher Rückzahlung des Darlehens kein Zins zu entrichten sei \n\nund ein «Skonto» gewährt werden soll. Nachdem die Kommission anfänglich durchaus Verständnis für das \n\nAnliegen gehabt hatte, sprach sie sich nach einer vertieften Prüfung im Ergebnis dagegen aus. Mit einem \n\n«Skonto» wird der Darlehensbezug zu einem Geschäft. Der Bezug von Darlehen würde sich auch für \n\nPersonen in Ausbildung lohnen, die nicht zwingend darauf angewiesen sind. Eine Skonto-Lösung würde mit \n\nder Tradition brechen, welche besagt, dass für das Ausleihen von Geld ein Zins geschuldet ist. Ein Anreiz für \n\neine rasche Rückzahlung besteht auch ohne «Skonto». Soweit Darlehen innerhalb von zwei Jahren seit \n\nAbschluss oder Abbruch der Ausbildung zurückbezahlt werden, ist kein Zins geschuldet (Art. 21 Abs. 1). \n\n \n\nDie Kommission diskutierte den Antrag, Abs. 2 zu den Darlehen aus grundsätzlichen Überlegungen zu strei-\n\nchen. Begründet wurde dieser damit, dass es fragwürdig ist, wenn junge Menschen sich für die Absolvierung \n\neiner Ausbildung verschulden müssen, ihr finanzieller Bedarf soll ausschliesslich mit Stipendien gedeckt \n\nwerden. Die Kommissionsmehrheit sprach sich mehrheitlich gegen diesen Antrag aus. Sie erachtet das vom \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 4 / 11 \n\n \n\n \n\nRegierungsrat vorgeschlagene Mischsystem von Stipendien und ergänzenden Darlehen als ausgewogen. Bei \n\neiner Streichung von Abs. 2 würde auch in Zweitausbildungen eine generelle Stipendienberechtigung \n\nbestehen, was die Kommission mehrheitlich ablehnt.  \n\n \n\nArt. 4 Grundsatz zur Beitragsberechtigung \n\nKeine Bemerkungen. \n\n \n\nArt. 5 Beitragsberechtigte Ausbildungen \n\nDie Kommission diskutierte die Frage, ob es richtig ist, Ausbildungsbeiträge auf die Erst- und Zweitausbildung \n\nzu beschränken. Der Entwurf des Regierungsrats sieht vor, dass für Weiterbildungen keine Ausbildungsbei-\n\nträge möglich sind. Das gleiche gilt für Ausbildungen, die nach einer Zweitausbildung absolviert werden. Eine \n\nKommissionsminderheit lehnte die Beschränkung ab, weil sie ihrer Ansicht nach nicht der gesellschaftlichen \n\nEntwicklung und der Ausbildungsrealität im Zeitalter des lebenslangen Lernens entspricht. Eine zunehmende \n\nZahl von Berufsleuten bildet sich ausserhalb der Erst- und Zweitausbildung weiter. Die Kommissionsminderheit \n\nwürde es begrüssen, wenn bei der Weiterbildung generell, bei Fachkräftemangel und bei Wiedereinstiegspro-\n\ngrammen eine staatliche Unterstützung möglich wäre. Die Kommissionsmehrheit lehnte dies mit dem Argu-\n\nment ab, dass in diesen Bereichen die Arbeitgeber gefragt sind. Für sie liegt der Kern der Unterstützungspflicht \n\ndes Staats in der ersten berufsbefähigenden Ausbildung.  \n\n \n\nIm Zusammenhang mit Abs. 4 diskutierte die Kommission im Ausland absolvierte Ausbildungen. Sie erachtet \n\nes als richtig, wenn eine solche nur dann mit Ausbildungsbeiträgen unterstützt werden kann, wenn es zumin-\n\ndest ähnliche oder vergleichbare Ausbildungen in der Schweiz gibt.  \n\n \n\nArt. 6 Erst- und Zweitausbildung \n\nMit der Definition der Erstausbildung ist die Kommission einverstanden. Das Kriterium der Weiterführung ist \n\nsachlich richtig und im Vollzug praktikabel. Dieses Kriterium ist erfüllt, wenn auf der Darstellung im Bericht und \n\nAntrag des Regierungsrates auf Seite 5 im Anschluss an eine Ausbildung eine durch einen Pfeil \n\ngekennzeichnete weiterführende Ausbildung offen steht. Die Kommission legt Abs. 1 dahingehend aus, dass \n\nsich die weiterführende Ausbildung auf die letzte zuvor abgeschlossene Ausbildung bezieht. Bildlich \n\nausgedrückt ist im Rahmen der Erstausbildung nur ein den Pfeilen folgender Verlauf nach oben möglich.  \n\n \n\nAus zwei Gründen ist die Kommission mit der vorgeschlagenen Definition der Zweitausbildung nicht einver-\n\nstanden. Nach der Fassung des Regierungsrats ist erstens unklar, in welchem Zeitpunkt die Zweitausbildung \n\naufhört. Das Ende der Zweitausbildung muss aber klar definiert werden, denn nach Art. 5 Abs. 3 werden für \n\nAusbildungen, die nach einer Zweitausbildung absolviert werden, keine Ausbildungsbeiträge ausgerichtet. \n\nZweitens ist es mit der vom Regierungsrat beantragten Formulierung möglich, dass eine Person in Ausbildung \n\nnach einem Abstecher in die Zweitausbildung wieder in die Erstausbildung zurückkehrt («…soweit eine \n\nAusbildung nicht auf einem in der Erstausbildung erworbenen Abschluss aufbaut.»). Der Kommissionsmehrheit \n\ngeht dies zu weit. Deshalb beantragt die Kommission eine Fassung, nach welcher eine Rückkehr in die \n\nErstausbildung ausgeschlossen ist («…sobald eine Ausbildung nicht auf einem in der Erstausbildung \n\nerworbenen … Abschluss aufbaut»). Im Sinne eines Vorbehalts soll die Zweitausbildung nach Ansicht der \n\nKommission generell aber erst dann beginnen, wenn die betreffende Person einen berufsbefähigenden \n\nErstabschluss erworben hat. Wer beispielsweise nach dem erfolgreichen Abschluss der gymnasialen Maturität \n\nin eine Berufliche Grundbildung wechselt, der verbleibt ausnahmsweise bis zum erfolgreichen Lehrabschluss in \n\nder Erstausbildung, obschon die Berufliche Grundbildung nicht auf der Matura aufbaut. \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 5 / 11 \n\n \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n2\n Eine Zweitausbildung liegt vor, soweit eine \n\nAusbildung nicht auf einem in der Erstausbildung \n\nerworbenen Abschluss aufbaut. \n\n2\n Die Zweitausbildung beginnt, sobald eine \n\nAusbildung nicht auf einem in der Erstausbildung \n\nerworbenen berufsbefähigenden Abschluss aufbaut. \n\nSie kann weiterführende Ausbildungen umfassen. \n\n \n\nArt. 7 Form der Beitragsgewährung \n\nEine beantragte generelle Erhöhung der Altersgrenze in Abs. 1 lehnte die Kommission mehrheitlich ab. \n\nWährend die Minderheit damit argumentierte, dass die Altersgrenze im Zeitalter des lebenslangen Lernens zu \n\ntief angesetzt ist, beurteilte die Mehrheit die Grenze als angemessen. \n\n \n\nDer Entwurf des Regierungsrats sieht in Abs. 3 vor, dass Ausbildungsbeiträge für die Zweitausbildung \n\nausschliesslich als Darlehen gewährt werden. Für die Kommission ist diese Bestimmung zu eng. Sie beantragt \n\neinstimmig, dass eine Grundlage für Ausnahmen geschaffen wird. Eine solche könnte nach Meinung der \n\nKommission beispielsweise für Berufsleute gemacht werden, deren ursprünglich gelernter Beruf infolge der \n\ntechnologischen oder gesellschaftlichen Entwicklung faktisch nicht mehr ausgeübt werden kann und aus \n\ndiesem Grund eine Umschulung resp. eine Zweitausbildung nötig wird. Als konkretes Beispiel wurde der Beruf \n\n«Schriftsetzer/in» genannt. \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n3\n Ausbildungsbeiträge für die Zweitausbildung werden \n\nausschliesslich als Darlehen gewährt. \n\n3\n Ausbildungsbeiträge für die Zweitausbildung werden \n\ngrundsätzlich als Darlehen gewährt. Der \n\nRegierungsrat kann Ausnahmen festlegen. \n\n \n\nArt. 8 Dauer der Beitragsberechtigung \n\nKeine Bemerkungen \n\n \n\nArt. 9 Wechsel der Ausbildung vor Abschluss \n\nDie Kommission räumt ein, dass es vorkommen kann, dass ein junger Mensch nicht auf Anhieb die für ihn \n\nrichtige Ausbildung findet. Wer staatliche Unterstützung beansprucht, soll dies aber frühzeitig bemerken. Daher \n\nbegrüsst es die Kommission, dass insbesondere bei späten Ausbildungswechseln die Dauer der \n\nBeitragsberechtigung angemessen gekürzt werden kann.  \n\n \n\nArt. 10 Finanzieller Bedarf \n\nKeine Bemerkungen \n\n \n\nArt. 11 Bemessungsgrundsatz \n\nDie Kommission begrüsst Abs. 1 mehrheitlich, wonach Ausbildungsbeiträge einen Beitrag an den finanziellen \n\nBedarf der Person in Ausbildung darstellen. Diese Formulierung bringt zum Ausdruck, dass die staatliche \n\nUnterstützung den Fehlbetrag nicht vollumfänglich deckt und in jedem Fall von der Person in Ausbildung und \n\nihren Eltern ein Beitrag im Sinne der Eigenverantwortung erwartet wird. \n\n \n\nDer Entwurf des Regierungsrats sieht in Art. 12 vor, dass sich die zumutbare Eigenleistung nach Vermögen \n\nund Einkommen der Person in Ausbildung bemisst. Hinsichtlich der zumutbaren Fremdleistung (Art. 13) \n\nhingegen fehlt die Bemessungsgrundlage. Die Kommission beantragt einstimmig, im vorgelagerten Art. 11 zum \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 6 / 11 \n\n \n\n \n\nBemessungsgrundsatz einen neuen Abs. 2 aufzunehmen, welcher sowohl für die Eigenleistung als auch für die \n\nFremdleistung die Bemessungsgrundlage (Einkommen und Vermögen) bestimmt. \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n\n \n2\n Die zumutbaren Leistungen bemessen sich nach \n\nVermögen und Einkommen der Person in Ausbildung, \n\nihrer Eltern und weiterer gesetzlich Verpflichteter. \n\n \n\nArt. 12 Zumutbare Eigenleistung \n\nAls Folge des neuen zweiten Absatzes in Art. 11 kann in Art. 12 der erste Absatz entsprechend gekürzt und \n\nder zweite Absatz in den ersten integriert werden. Materiell bleiben die Art. 11 und 12 unverändert. \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n1\n Die zumutbare Eigenleistung bemisst sich nach \n\nVermögen und Einkommen der Person in Ausbildung. \n\nAls minimale Eigenleistung kann ein hypothetisches \n\nEinkommen angerechnet werden \n\n1\n Als minimale Eigenleistung kann ein hypothetisches \n\nEinkommen angerechnet werden. Bei der \n\nBemessung ist der Struktur der Ausbildung Rechnung \n\nzu tragen. \n2\n Bei der Bemessung der zumutbaren Eigenleistung \n\nist der Struktur der Ausbildung Rechnung zu tragen.\n \n\nGelöscht \n\n \n\nDie Kommission erachtet es als richtig, dass der Person in Ausbildung ein hypothetisches Einkommen als \n\nminimale Eigenleistung angerechnet werden kann. Den darüber hinausgehenden Antrag, welcher verlangte, \n\ndass in jedem Fall ein hypothetisches Einkommen anzurechnen ist, lehnte sie aber mehrheitlich ab. Begründet \n\nwurde die Ablehnung damit, dass das Stipendien-Konkordat in Art. 18 Abs. 1 Buchstabe a festlegt, dass bei \n\nder Ausgestaltung der Eigenleistung der Struktur der Ausbildung Rechnung zu tragen ist. Es ist denkbar, dass \n\nin Ausnahmefällen kein hypothetisches Einkommen möglich ist. Deshalb wäre es aus Sicht der Kommissions-\n\nmehrheit nicht richtig, wenn jeder Person in Ausbildung – ungeachtet der Struktur der Ausbildung – eine \n\nEigenleistung angerechnet würde. \n\n \n\nArt. 13 Zumutbare Fremdleistung \n\nZu Abs. 2 schlägt die Kommission eine redaktionelle Änderung vor. Der von ihr vorgeschlagene Wortlaut im \n\neinleitenden Satz entspricht demjenigen des Stipendien-Konkordats (vgl. Art. 19). Zu Buchstabe b beantragt \n\ndie Kommission einstimmig, dass der Satz umgestellt wird. Die Fassung des Regierungsrats kann irrtümlicher-\n\nweise so gelesen werden, dass sich die Wendung «während vier Jahren finanziell unabhängig» nur auf die \n\nArbeitslosigkeit bezieht und nicht auch auf die anderen Gründe. \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n2\n Die zumutbare Leistung der Eltern reduziert sich, \n\nwenn die gesuchstellende Person… \n\n2\n Auf die Anrechnung der zumutbaren Leistungen der \n\nEltern wird teilweise verzichtet, wenn die \n\ngesuchstellende Person: \n… … \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 7 / 11 \n\n \n\n \n\nb) ohne abgeschlossene Ausbildung aufgrund von \n\nErwerbstätigkeit, Führung eines eigenen Haushaltes \n\nmit Unmündigen oder Pflegebedürftigen, Militär- und \n\nZivildienst oder Arbeitslosigkeit während vier Jahren \n\nfinanziell unabhängig war; \n\nb) während vier Jahren ohne abgeschlossene \n\nAusbildung aufgrund von Erwerbstätigkeit, Führung \n\neines eigenen Haushaltes mit Unmündigen oder \n\nPflegebedürftigen, Militär- und Zivildienst oder \n\nArbeitslosigkeit finanziell von den Eltern unabhängig \n\nwar \n\n \n\nGrundsätzlich ist die Kommission einverstanden, dass die Anrechnung der zumutbaren Elternleistung reduziert \n\nwird, wenn sich die Person in Ausbildung in einer gewissen und erheblichen Weise von den Eltern gelöst hat. \n\nKontrovers diskutiert wurde aber der Fall, dass die Person in Ausbildung eigene Kinder hat (Buchstabe d). Eine \n\nKommissionsminderheit sprach sich für die Streichung aus. Für sie ist es nicht richtig, wenn der Staat als Folge \n\nder Reduktion der Elternleistung mehr zahlen muss. Die Kommissionsmehrheit ist gegen eine Streichung. Wer \n\neigene Kinder bekommen hat, löst sich faktisch vom elterlichen Haushalt. Das gilt unabhängig von der Frage, \n\nob es sinnvoll ist, während der Ausbildung Kinder zu bekommen. Mit einer Streichung würde der Gesetzgeber \n\nder Person in Ausbildung, den Eltern und dem Kind implizit zumuten, im gleichen Haushalt zu leben. Das \n\nwürde nach Meinung der Kommissionsmehrheit zu weit führen. \n\n \n\nArt. 14 Berechnungsgrundlagen, Art. 15 Berechnung des finanziellen Bedarfs \n\nKeine Bemerkungen. \n\n \n\nArt. 16 Höchstansätze Stipendien \n\nDie Kommission hat in Erfahrung gebracht, nach welchen Überlegungen die Höchstansätze für Stipendien und \n\nDarlehen festgelegt wurden. Sie hat festgestellt, dass der maximale Fehlbetrag einer finanziell sehr schlecht \n\ngestellte Person in Ausbildung bis rund 26‘000 Franken pro Jahr betragen kann. Dieser Wert entspricht der \n\nErfahrung der Abteilung für Ausbildungs- und Studienbeiträge und deckt sich in etwa mit den Zahlen der \n\nSchweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS). Die Höchstansätze wurden so festgelegt, dass Personen in \n\nAusbildung aus mittellosen Familien den möglichen maximalen Fehlbetrag von 26‘000 Franken mit Stipendien \n\n(Höchstansatz: 16‘000 Franken pro Jahr) und rückzahlungspflichtigen Darlehen (Höchstansatz: 10‘000 \n\nFranken pro Jahr) decken können. In der Praxis kommt es aber höchst selten vor, dass eine Person in \n\nAusbildung jährlich den Maximalbetrag von 26‘000 Franken ausschöpft. Zum einen erzielen Personen in der \n\nAusbildung in aller Regel ein eigenes Erwerbseinkommen oder aber es wird ihnen ein hypothetisches \n\nEinkommen angerechnet (vgl. Art. 12 Abs. 1). Zum anderen schöpfen Personen in Ausbildung aus Respekt vor \n\nder Verschuldung praktisch nie die Höchstansätze für Darlehen aus. \n\n \n\nDie Höchstansätze für Stipendien nach Art. 16 wurden in der Vernehmlassung ausführlich und kontrovers \n\ndiskutiert. Auch in der Kommission wurden dazu unterschiedliche Haltungen geäussert. Im Vergleich zur Ver-\n\nnehmlassung liegen die Positionen allerdings etwas näher beieinander. Eine Kommissionsminderheit beantragt \n\ndie Erhöhung der Höchstansätze. Sie begründet dies damit, dass Personen aus sehr beschränkten finanziellen \n\nVerhältnissen ihre Ausbildung mit den vom Regierungsrat vorgeschlagenen Höchstansätzen nicht finanzieren \n\nkönnen. Nach Ansicht der Kommissionsminderheit kann dies dazu führen, dass junge Menschen von \n\nbestimmten Ausbildungen – insbesondere auf der Tertiärstufe – abgehalten werden oder ergänzend Sozialhilfe \n\nbeziehen müssen, was sie als problematisch erachtet. Die Kommissionsmehrheit lehnt eine Erhöhung der \n\nHöchstansätze ab. Für sie würde es zu weit führen, wenn der gesamte Fehlbetrag mit Stipendien gedeckt \n\nwerden könnte. Im Sinne der Eigenverantwortung soll ein Teil der Ausbildungskosten von den Eltern resp. der \n\nPerson in Ausbildung getragen werden. Für den Fall, dass das Einkommen gar keine Eigenleistung zulässt, \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 8 / 11 \n\n \n\n \n\nerachtet es die Kommissionsmehrheit als richtig, wenn dann der eigene Beitrag durch den Staat in Form von \n\nrückzahlbaren Darlehen vorfinanziert wird. \n\n \n\nDie Kommission lehnt nicht nur die Erhöhung des Höchstansatzes für Stipendien ab, sondern auch die Reduk-\n\ntion. Das Stipendien-Konkordat beziffert den Höchstansatz für Ausbildungsbeiträge mit 16‘000 Franken. Das \n\nKonkordat würde es zulassen, den Stipendienanteil durch das sogenannte Splitting auf eine Höhe bis hinunter \n\nauf 10‘667 Franken zu senken und die Differenz zum Betrag von 16‘000 Franken mit Darlehen zu ersetzen. \n\nDie Kommission spricht sich einstimmig dagegen aus. Mit dem vom Regierungsrat vorgeschlagenen \n\nHöchstansatz wird keine Person in Ausbildung ihren Fehlbetrag ausschliesslich mit Stipendien decken können. \n\nErgänzend dazu braucht es immer eine Eigenleistung in Form einer ausbildungsbegleitenden Erwerbstätigkeit \n\noder einer nachgelagerten Rückzahlung eines Darlehens. Das Splitting erhöht das Mass der Eigenleistung \n\nnach Ansicht der Kommission in einer unnötigen und unangemessenen Weise. Der Höchstansatz von 16‘000 \n\nFranken ist auch vor dem Hintergrund des Harmonisierungsgedankens richtig: Mit Ausnahme von Uri und \n\nLuzern haben alle Kantone, die das Stipendien-Konkordat bereits umgesetzt haben, den Höchstansatz für \n\nStipendien bei einem jährlichen Betrag von 16’000 Franken festgelegt. \n\n \n\nArt. 17 Höchstansätze Darlehen \n\nDie Kommission erachtet es als richtig, dass nebst dem jährlichen Höchstansatz nach Abs. 1 auch eine \n\nabsolute Obergrenze nach Abs. 2 festgelegt wird. Letztere schützt Personen in Ausbildung vor übermässiger \n\nVerschuldung. Die Kommission ist der Meinung, dass die Obergrenze von maximal 64‘000 Franken für die \n\ngesamte Ausbildungszeit eher tief ist. Sie verzichtet aber auf einen Antrag. Dies auch deshalb, weil die \n\nHöchstansätze bei den Darlehen aus Respekt vor der Verschuldung erfahrungsgemäss nur sehr selten \n\nausgeschöpft werden. \n\n \n\nArt. 18 Härtefälle \n\nDie Kommission begrüsst die Härtefallregelung. Ihrer Meinung nach ist es richtig, wenn in solchen Fällen \n\nausschliesslich rückzahlungspflichtige Darlehen ausbezahlt werden und keine Stipendien. \n\n \n\nArt. 19 Rückerstattung von Stipendien \n\nKeine Bemerkungen. \n\n \n\nArt. 20 Rückzahlung von Darlehen \n\nIn bestimmten Fällen kann die ordentliche Rückzahlungsfrist von 10 Jahren eher kurz sein. Dies gilt insbeson-\n\ndere für Ausbildungen, welche erfahrungsgemäss mit einem Praktikums- oder einem Assistenzeinsatz ergänzt \n\nwerden, namentlich für das Studium der Rechtswissenschaften oder der Medizin. Die Rückzahlungsfrist wird in \n\nsolchen Fällen faktisch verkürzt. Die Kommission verzichtet aber auf einen Antrag. Ein mehrjähriger \n\nPraktikums- oder Assistenzeinsatz kann zu einem Härtefall werden, welcher eine Verlängerung der \n\nRückzahlungsfrist nach Abs. 3 zulässt. \n\n \n\nDie Kommission ist der Frage nachgegangen, welche Verbindlichkeit einem Abzahlungsplan nach Abs. 2 \n\nzukommt. Sie hat in Erfahrung gebracht, dass geplant ist, die Mindestvorgaben für die Abzahlung in der \n\nVerordnung zu regeln. Dieser Abzahlungsplan gemäss Verordnung wird Personen mit ausstehenden \n\nDarlehensschulden mit einem einfachen Brief mitgeteilt. Eine Verfügung ist im Regelfall nicht nötig, der \n\nAbzahlungsplan gemäss Verordnung gilt ohnehin. In Abweichung von der Verordnung kann ausnahmsweise \n\nein Abzahlungsplan in zwei Fällen einseitig von der vollziehenden Behörde verfügt werden: Der erste betrifft \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 9 / 11 \n\n \n\n \n\nDarlehensschuldner, die ohne Angabe plausibler Gründe die Mindestvorgaben zur Rückzahlung von Darlehen \n\ngemäss Verordnung nicht einhalten. Der zweite betrifft Härtefälle nach Abs. 3, in denen die Rückzahlungsfrist \n\num maximal fünf Jahre verlängert wird. In der entsprechenden Verfügung werden auch die Rückzahlungs-\n\nmodalitäten im Sinne eines Abzahlungsplans festgelegt.  \n\n \n\nDie Kommission ist der Meinung, dass die Verlängerung der Rückzahlungsfrist in Härtefällen nach Abs. 3 um \n\nmaximal fünf Jahre für einen Teil der Fälle eher kurz sein kann. Sie verzichtet aber auf einen Antrag.  \n\n \n\nArt. 21 Verzinsung \n\nHinsichtlich der Zinshöhe sieht die Fassung des Regierungsrates gemäss Abs. 1 einzig vor, dass Darlehen \n\nnach Ablauf von zwei Jahren seit Abschluss oder Abbruch der Ausbildung zu verzinsen sind. Das Gesetz lässt \n\nmit dieser Formulierung nach Ansicht der Kommission zu viel offen. Sie beantragt einstimmig, dass sich der \n\nZinssatz am Mindestansatz gemäss dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und \n\nInvalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) orientieren soll. Derzeit beträgt dieser 1.25 Prozent. Weiter beantragt die \n\nKommission eine Zinsobergrenze von 5 Prozent. Innerhalb dieses Rahmens soll der Regierungsrat die \n\nEinzelheiten in der Verordnung festlegen. \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n1\n Darlehen sind nach Ablauf von zwei Jahren seit \n\nAbschluss oder Abbruch der Ausbildung zu \n\nverzinsen. \n\n1\n Darlehen sind nach Ablauf von zwei Jahren seit \n\nAbschluss oder Abbruch der Ausbildung zu \n\nverzinsen. Der Zinssatz richtet sich nach dem \n\nMindestansatz gemäss BVG\n1\n, beträgt jedoch \n\nhöchstens 5 Prozent. \n\n \n\nArt. 22 Stillstand \n\nKeine Bemerkungen. \n\n \n\nArt. 23 Forderungsverzicht \n\nDie Kommission anerkennt, dass der Forderungsverzicht die letzte Massnahme in besonders gravierenden \n\nFällen sein soll. In weniger gravierenden Fällen soll erst ein Aufschub der Rückzahlung (Art. 20 Abs. 3) oder \n\nein Verzicht auf die Verzinsung (Art. 21 Abs. 2) erfolgen. Die Wendung des «schwerwiegenden Härtefalls» ist \n\naber terminologisch fragwürdig. Ein Härtefall ist definitionsgemäss schwerwiegend. Daher schlägt die \n\nKommission eine redaktionelle Neufassung vor, die bildlich gesprochen aus dem «weissen Schimmel» einen \n\n«besonders weissen Schimmel» macht. Weiter präzisiert der Antrag der Kommission, dass sich der Härtefall \n\nprimär auf die Rückerstattung von Darlehen bezieht. Mit der neuen Fassung kommt besser zum Ausdruck, \n\ndass die Rückerstattung von Stipendien im Sinne von Art. 19 eine Ausnahme darstellt. \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n1\n In schwerwiegenden Härtefällen kann auf die \n\nRückerstattung von Stipendien oder auf die \n\nRückzahlung von Darlehen ganz oder teilweise \n\nverzichtet werden. \n\n1\n In besonders schwerwiegenden Härtefällen kann \n\nauf die Rückzahlung von Darlehen ganz oder \n\nteilweise verzichtet werden. Dies gilt sinngemäss \n\nauch für die Rückerstattung von Stipendien. \n\n \n\n                                                        \n1 Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (SR 831.40) \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 10 / 11 \n\n \n\n \n\nArt. 24 Mitwirkungspflichten, Art. 25 Datenbearbeitung und Amtshilfe, Art. 26 Vollzugsrecht \n\nKeine Bemerkungen. \n\n \n\nArt. 27 Teuerung \n\nDie Kann-Formulierung in Bezug auf den Teuerungsausgleich ist nach Ansicht der Kommission zu offen. Sie \n\nbeantragt eine neue Formulierung, welche den Grundsatz des Teuerungsausgleichs stärker betont. Das \n\nKriterium der Erheblichkeit sorgt dafür, dass nicht bereits im Bagatellbereich angepasst werden muss. \n\n \n\nAntrag Regierungsrat Antrag Parlamentarische Kommission \n1\n Der Regierungsrat kann die Maximalbeträge für \n\nStipendien und Darlehen an die Teuerung anpassen. \n\n1\n Der Regierungsrat passt die Maximalbeträge für \n\nStipendien und Darlehen an die Teuerung an, soweit \n\ndiese erheblich ist. \n\n \n\nArt. 28 Übergangsbestimmungen \n\nDie Übergangsregelung nach Abs. 1 sieht vor, dass der Verfügungszeitpunkt darüber entscheidet, ob altes \n\noder neues Recht zur Anwendung kommt. Nach Ansicht der Kommission strapaziert diese Regelung den \n\nGerechtigkeitsgedanken. Sie verzichtet darauf, auf die erste Lesung hin einen alternativen Antrag zu stellen, \n\nbehält dies aber auf im Hinblick auf die zweite Lesung vor.  \n\n \n\nDie Kommission hat auf Nachfrage in Erfahrung gebracht, dass im Departement Bildung und Kultur Zahlen zu \n\nden Auswirkungen des neuen Stipendienrechts aufgearbeitet werden. Die Kommission bittet den Regierungs-\n\nrat, auf die zweite Lesung hin aufzuzeigen, welche Auswirkungen die neue Verordnung auf die Bezügerinnen \n\nund Bezüger hat. Insbesondere interessiert die Kommission, ob die in Aussicht gestellten jährlichen \n\nMehrkosten (0.4 Mio. Franken) eingehalten werden und in welchem Ausmass das neue Recht für die Personen \n\nin Ausbildung besser oder schlechter ist. \n\nC. Auswirkungen \n\n \n\nIm Bericht und Antrag des Regierungsrats wird ausgeführt, dass die neuen Höchstansätze für Stipendien zu \n\njährlich wiederkehrenden Mehrkosten von rund 0.4 Mio. Franken führen werden. Nach Ansicht der Kommission \n\nsind diese Kostenfolgen vertretbar. Die Höchstansätze des geltenden Rechts wurden vor bald 30 Jahren \n\nbeschlossen. Die seither aufgelaufene Teuerung beträgt rund 40 Prozent. Es ist richtig, wenn die \n\nHöchstansätze nun angepasst werden. \n\n \n\nAusbildungsbeihilfen werden nicht im Giesskannensystem verteilt. Nur wer in der Gegenüberstellung von \n\nKosten und Einkommen einen Fehlbetrag ausweist, bekommt staatliche Ausbildungsbeihilfen. Das trifft für \n\neinen relativ geringen Prozentsatz aller Personen in Ausbildung zu. Von rund 3‘600 Ausserrhoder Person in \n\neiner nachobligatorischen Ausbildung bezogen im Jahr 2015 rund 200 Personen Stipendien, was rund \n\n6 Prozent entspricht. Nach Ansicht der Kommission ist es richtig, wenn der Kanton diese Personen bedarfs-\n\ngerecht unterstützt. Es ist aber auch richtig, dass nicht der gesamte finanzielle Bedarf mit Stipendien gedeckt \n\nwerden kann. Daher begrüsst die Kommission das vorgeschlagene Mischsystem von Stipendien und Darlehen, \n\nwelches auch von den begünstigten Personen in Ausbildung und ihren Eltern einen Beitrag im Sinne der \n\nEigenverantwortung verlangt. \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 11 / 11 \n\n \n\n \n\nD. Antrag \n\n \n\nDie vorberatende parlamentarische Kommission beantragt Ihnen, \n\n \n\n1. auf die Vorlage einzutreten; \n\n \n\n2. dem Gesetz über Ausbildungsbeiträge (Stipendiengesetz) in 1. Lesung im Sinne der Kommission \n\nzuzustimmen. \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nFür die parlamentarische Kommission \n\n \n\nsign. Heinz Mauch-Züger \n\n \n\nHeinz Mauch-Züger, Präsident \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nBeilagen \n\nBeilage 2.1 Synopse mit einem Vergleich der Fassungen des Regierungsrats und der Kommission \n\n\n


Bericht und Antrag KF

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text: \n  \n      \n\n Kantonsrat Kommission Finanzen \n \nObstmarkt 3 \n9102 Herisau \nkantonsrat@ar.ch \n \n \n \n\n   \n \n \n\nKommission Finanzen, 9102 Herisau \n  \n\n \n  \n\nSeite 1/2 \n\n \n\n \n\nHerisau, 20. November 2023 \n\n0100.161 \nPostulat Peter Gut, Walzenhausen; Finanzielle Risiken der Ausserrhoder Gemeinden bei \nWegfall von finanzstarken Steuerzahlern; Bericht des Regierungsrates, Kenntnisnahme \n \n2. Bericht und Antrag der Kommission Finanzen vom 20. November 2023 \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\nA. Ausgangslage \n \nAm 15. August 2022 reichte Kantonsrat Peter Gut, Walzenhausen, das Postulat «Finanzielle Risiken der Aus-\nserrhoder Gemeinden bei Wegfall von finanzstarken Steuerzahlern» ein. Der Kantonsrat erklärte an seiner Sit-\nzung vom 31. Oktober 2022 das Postulat mit 47:15 Stimmen bei 1 Enthaltung für erheblich. Der Regierungsrat \nerfüllt den Auftrag des Postulats mit dem vorliegenden Bericht. \n \nDie Kommission Finanzen hat an ihrer Sitzung vom 20. November 2023 den Bericht zum Postulat beraten. Für \ndie Beratung standen folgende Unterlagen zur Verfügung: \n\n- Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 26. September 2023 «Postulat Peter Gut, Walzenhau-\nsen; Finanzielle Risiken der Ausserrhoder Gemeinden bei Wegfall von finanzstarken Steuerzahlern» \nmit einer Beilage \n\n \nAn der Sitzung stand Regierungsrat Hansueli Reutegger für Erläuterungen und Auskünfte zur Verfügung. \n\nAn die Mitglieder \ndes Kantonsrates \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 2/2 \n\nB. Erwägungen \n \nDer Regierungsrat schlägt zur Umsetzung des Postulats zwei Massnahmen vor: die Zustellung der Debitoren-\nlisten an die Gemeinden sowie bilaterale Gespräche zur Steuerertragssituation der Gemeinde, sogenannten \nExpertengespräche. Die beiden Massnahmen führen zu Mehrkosten für den Kanton von rund 10'000 Franken \nfür die Anpassung der Informatik sowie wiederkehrende Personalkosten von rund 30'000 Franken pro Jahr. \n \nDie Kommission nimmt von der Berichterstattung Kenntnis. Sie stellt fest, dass der Kanton mit dieser Lösung \neine zusätzliche Dienstleistung für die Gemeinden anbietet und die Kosten dafür selbst trägt. Die Kommission \nsieht die Tatsache kritisch, dass für die Durchführung von Expertengesprächen keine gesetzliche Grundlage \nvorhanden ist. Der Kanton bietet folglich eine Dienstleistung mit Kostenfolge an, die er nicht zwingend über-\nnehmen muss.  \n \nDie Kommission begrüsst, dass der Regierungsrat die Kosten für die Umsetzung transparent ausgewiesen hat. \nSie ist der Auffassung, dass die jährlich wiederkehrenden Personalkosten von 30'000 Franken relativ hoch \nsind. Sie fordert den Regierungsrat auf, eine Verrechnung der Expertengespräche nach effektivem Aufwand an \ndie nachfragenden Gemeinden zu prüfen. Dabei soll die Verhältnismässigkeit gewahrt werden (Aufwand und \nErtrag bei der Rechnungsstellung). \n \nDie Kommission beantragt dem Kantonsrat, das Postulat abzuschreiben. \n\nC. Antrag \n \nDie Kommission Finanzen beantragt Ihnen, \n \n1. von der Berichterstattung Kenntnis zu nehmen und \n \n2. das Postulat abzuschreiben. \n\nIm Namen der Kommission Finanzen \n\n \n \n \nBalz Ruprecht, Präsident Sabrina Baumgartner, Aktuarin \n\n\n\tA. Ausgangslage\n\tB. Erwägungen\n\tC. Antrag\n\n


name: Beilage 1.3 Bundesbeschluss "Steuergerechtigkeits-Initiative"

text: \n(24.026-1) - VI  2024-0502 1 \n\nVorlage der Redaktionskommission für die Schlussabstimmung \n\n \n \n\nBundesbeschluss   \nüber die Volksinitiative «Für eine zivilstandsunabhängige \nIndividualbesteuerung (Steuergerechtigkeits-Initiative)»   \nvom 20. Juni 2025 \n\n \nDie Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, \n\ngestützt auf Artikel 139 Absatz 5 der Bundesverfassung1, \nnach Prüfung der am 8. September 20222 eingereichten Volksinitiative \n«Für eine zivilstandsunabhängige Individualbesteuerung \n(Steuergerechtigkeits-Initiative)», \nnach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 21. Februar 20243, \n\nbeschliesst: \n\nArt. 1 \n\n1 Die Volksinitiative vom 8. September 2022 «Für eine zivilstandsunabhängige \nIndividualbesteuerung (Steuergerechtigkeits-Initiative)» ist gültig und wird Volk und \nStänden zur Abstimmung unterbreitet. \n\n2 Sie lautet:  \nDie Bundesverfassung wird wie folgt geändert: \n\nArt. 127 Abs. 2bis4 \n\n2bis Natürliche Personen werden unabhängig von ihrem Zivilstand besteuert. \n\nArt. 197 Ziff. 125 \n\n12. Übergangsbestimmung zu Art. 127 Abs. 2bis (Zivilstandsunabhängige Individual-\nbesteuerung) \n\n  \n\n  \n1 SR 101 \n2 BBl 2022 2386 \n3 BBl 2024 589 \n4  Die endgültige Nummerierung dieses Absatzes wird nach der Volksabstimmung von der \n\nBundeskanzlei festgelegt; dabei stimmt diese die Nummerierung ab auf die anderen gel-\ntenden Bestimmungen der Bundesverfassung und nimmt diese Anpassung im ganzen \nText der Initiative vor. \n\n \n5 Die endgültige Ziffer dieser Übergangsbestimmung wird nach der Volksabstimmung \n\nvon der Bundeskanzlei festgelegt. \n\ne-parl 19.06.2025 12:19\n\nhttps://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2022/2386.pdf\n\n\nVolksinitiative «Für eine zivilstandsunabhängige  \nIndividualbesteuerung (Steuergerechtigkeits-Initiative)». BB \n\n2 / 2 \n\nDie Bundesversammlung erlässt die Ausführungsbestimmungen zu Artikel 127 Ab-\nsatz 2bis spätestens drei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände. \n\nArt. 2 \n\nDie Bundesversammlung empfiehlt Volk und Ständen, die Initiative anzunehmen. \n\n \n\n \n\ne-parl 19.06.2025 12:19\n\n\n\tArt. 1\n\tArt. 2\n\n


Bericht KF

text: \n  \n \n\nKantonsrat \n\n \n\n \n\nKommission Finanzen \n\n \n\nRegierungsgebäude \n\n9102 Herisau \n\nkantonsrat@ar.ch \n\n \nKommission Finanzen, 9102 Herisau  \n\n \n\n \n\nSeite 1/5 \n\nAn die Mitglieder \n\ndes Kantonsrates \n\nHerisau, 27. April 2020 \n\n2000.162 \n\nStaatsrechnung 2019; Genehmigung \n\n \n\n3. Bericht der Kommission Finanzen vom 27. April 2020 \n\nSehr geehrte Frau Kantonsratspräsidentin \n\nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \n\nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\nGemäss Art. 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Kantonsrates (GO KR; bGS 141.2) erstattet die Geschäfts-\n\nprüfungskommission Bericht über die Rechtmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Staatsrechnung \n\nund stellt dem Kantonsrat Antrag auf Genehmigung. \n\n \n\nDie Kommission Finanzen verfasst einen schriftlichen Bericht zu den finanzpolitischen Aspekten der Staats-\n\nrechnung. Aufgrund der ausserordentlichen Lage und den Massnahmen zur Eindämmung des Coronavirus \n\nkonnte die Kommission Finanzen keine Sitzung zur Vorberatung der Staatsrechnung durchführen. Die Kom-\n\nmission hat schriftlich Fragen an Regierungsrat Paul Signer und Bruno Mayer, Leiter Amt für Finanzen, einge-\n\nreicht und die Antworten ebenfalls schriftlich erhalten. Der vorliegende Bericht wurde auf dem Zirkularweg \n\nbesprochen und verabschiedet. \n\nA. Bemerkungen zur Staatsrechnung 2019 \n\n \n\nDie Staatsrechnung 2019 schliesst mit einem operativen Ertragsüberschuss von 10.7 Millionen Franken ab. \n\nGegenüber dem Voranschlag von 2019 ist das Ergebnis damit 9.6 Mio. Franken besser als erwartet ausgefal-\n\nlen, was die Kommission Finanzen erfreut zur Kenntnis nimmt. Das Gesamtergebnis der Erfolgsrechnung wird \n\nmit einem Ertragsüberschuss von 22.1 Mio. Franken ausgewiesen. Dieses liegt um 6.2 Mio. Franken über dem \n\nVoranschlag. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 2/5 \n\nFolgende grösseren Abweichungen zum Voranschlag 2019 entstanden in der Rechnung 2019: \n\n \n\n Mehrerträge resultieren aus den Grundstückgewinnsteuern (2.7 Mio. Franken), dem Anteil an der di-\n\nrekten Bundessteuer (1.8 Mio. Franken), der Verrechnungssteuer (1.7 Mio. Franken) und der Neube-\n\nwertung der Liegenschaften des Finanzvermögens (3.3 Mio. Franken). \n\n Minderausgaben resultieren bei den Berufs-, Mittel- und Hochschulen (2.3 Mio. Franken), den Kosten \n\nder Prämienverbilligungen der Krankenversicherungen (2.1 Mio. Franken), den Ausgaben für die Spi-\n\ntalfinanzierung (2 Mio. Franken), der beruflichen Grundausbildung (0.7 Mio. Franken) sowie bei den \n\nBetrieben mit Globalkredit und Leistungsaufträgen (Kantonsschule Trogen 0.5 Mio. Franken, Strafan-\n\nstalten Gmünden 0.2 Mio. Franken). \n\n Mindererträge resultierten aus den Steuereinnahmen der natürlichen Personen (3.6 Mio. Franken) und \n\nder juristischen Personen (0.9 Mio. Franken).  \n\n Mehrausgaben resultieren bei der Wertberichtigung der Beteiligung am Spitalverbund Appenzell Aus-\n\nserrhoden (SVAR) (6.7 Mio. Franken) und den Ergänzungsleistungen (0.4 Mio. Franken). \n\n1. Steuerertrag \n\nDer Steuerertrag bei den natürlichen und juristischen Personen fällt gegenüber dem Voranschlag 2019 tiefer \n\naus. Der Minderertrag ist bereits in der Prognose für 2019 erwartet worden. Die Finanzkommission hatte die \n\nAnnahme bereits im Voranschlag 2019 als zu optimistisch beurteilt. Gesamthaft sind die Steuereinnahmen \n\nbesser als in der Hochrechnung erwartet. Hauptgrund sind die höheren Grundstückgewinnsteuern, die auf-\n\ngrund einer einmaligen Aufarbeitung der pendenten Verrechnungen höher ausfallen. Die Einnahmen aus der \n\nVerrechnungssteuer und der direkten Bundessteuer liegen ebenfalls höher als im Voranschlag 2019 ange-\n\nnommen. \n\n2. Personalaufwand \n\nDer Personalaufwand (ohne Betriebe mit Globalkredit und Leistungsauftrag) beträgt 77.8 Mio. Franken. Ge-\n\ngenüber dem Voranschlag fällt der Personalaufwand damit um 0.5 Mio. Franken tiefer aus. Die Kommission \n\nFinanzen begrüsst, dass der Anstieg somit weniger hoch als geplant ausfällt. Im Vergleich zum Vorjahr ist er \n\num 1.5 % angestiegen. \n\n3. Sachaufwand \n\nDer Sachaufwand (ohne Betriebe mit Globalkredit und Leistungsauftrag) fällt im Vergleich zum Voranschlag \n\num 1.7 Mio. Franken höher aus. Mehrkosten von 1.7 Mio. Franken entstanden beim baulichen Unterhalt in \n\nStrassenbauprojekten. Diese Mehrkosten konnten aber teilweise durch Minderaufwände bei den Planungsleis-\n\ntungen Dritter im Strassenbau sowie durch höhere Gemeindebeiträge an Strassenbauprojekte im entspre-\n\nchenden Ertragskonto kompensiert werden. \n\n \n\nGegenüber der Prognose im Steuerungsbericht II/2019 ist der Sachaufwand ohne Globalkredite in der Staats-\n\nrechnung noch einmal um 0.3 Mio. Franken angestiegen. Die Kommission Finanzen stellt fest, dass der Sach-\n\naufwand in der Staatsrechnung 2019 schon beinahe auf demselben Niveau wie der Voranschlag 2020 zu lie-\n\ngen kommt. Es stellt sich für die Kommission die Frage, ob der für 2020 budgetierte Sachaufwand unter diesen \n\nVorzeichen eingehalten werden kann. \n\n\n\n \n\nSeite 3/5 \n\n4. Transferaufwand \n\nDer Transferaufwand schliesst ohne Berücksichtigung des SVAR gegenüber dem Voranschlag besser ab. Die \n\nVerbesserungen resultieren vor allem aus den Bereichen Spitalfinanzierung (2.2 Mio. Franken) und Prämien-\n\nverbilligungen (2.1 Mio. Franken). Bei den Prämienverbilligungen bestehen immer noch grosse Unterschiede \n\nzwischen Voranschlag, Steuerungsbericht und Staatsrechnung. Die Kommission Finanzen hofft, dass die neue \n\nSimulationssoftware diesbezüglich endlich Verbesserungen bringt. \n\n \n\nDie Kommission nimmt erfreut zur Kenntnis, dass die Kosten in der Spitalfinanzierung gesunken sind. Für die \n\nZukunft stellt sich jedoch die Frage, wie nachhaltig diese Entwicklung ist. \n\n5. Beteiligung Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden \n\nDer 2019 durch den SVAR erwirtschaftete Verlust von 6.7 Mio. Franken ist unter anderem auf eine Wertberich-\n\ntigung in der Höhe von 4.8 Mio. Franken zurückzuführen. In der Staatsrechnung 2019 wurde demzufolge die \n\nBeteiligung SVAR um 6.7 Mio. Franken abgewertet und wird nun mit einem Wert von 39.0 Mio. Franken in den \n\nAktiven der Bilanz ausgewiesen. Das operative Ergebnis des Kantons wurde durch die Abwertung der Beteili-\n\ngung entsprechend belastet. Die Kommission Finanzen bedauert die erneute Wertberichtigung der Beteiligung \n\nam SVAR und ist besorgt, da davon ausgegangen werden muss, dass die Aussichten in Zukunft nicht besser \n\nwerden. \n\n6. Globalkredite \n\nDie Rechnung 2019 der Kantonsschule Trogen schliesst mit einem Nettoaufwand von 13.8 Mio. Franken ge-\n\ngenüber dem Voranschlag um 0.5 Mio. Franken deutlich besser ab, was die Kommission Finanzen erfreut zur \n\nKenntnis nimmt. \n\n \n\nDie Strafanstalt Gmünden konnte das Rechnungsjahr mit einem Nettoertrag von 0.9 Mio. Franken und damit \n\n0.2 Mio. Franken besser als die Globalbudgetvorgabe abschliessen. Aus finanzpolitischer Sicht ist dieses er-\n\nneut positive Ergebnis zu begrüssen. \n\n7. Investitionsrechnung \n\nDie Nettoinvestitionen 2019 betragen im Berichtsjahr 17.4 Mio. Franken, budgetiert waren 22.5 Mio. Franken. \n\nDie Abweichung von 5.1 Mio. Franken ist hauptsächlich mit Minderausgaben im Bereich Strassen-, Wasser- \n\nund Hochbau sowie für Software begründet. Die Minderausgaben im Bereich der Bauten entstanden aufgrund \n\nvon Projektverzögerungen bzw. -verschiebungen. Damit fallen diese Kosten zu einem späteren Zeitpunkt wie-\n\nder an. Im Vergleich zu den Nettoinvestitionen 2018 von 16.2 Mio. Franken wurden 2019 1.2 Mio. Franken \n\nmehr Investitionen getätigt. \n\n \n\nDie Kommission Finanzen ist der Ansicht, dass bei der Planung von Investitionsprojekten vermehrt auf mögli-\n\nche Hindernisse wie Einsprachen und Dauer der Bewilligungsverfahren geachtet werden sollte. Gewisse Zeit-\n\nplanungen erscheinen sehr optimistisch. \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 4/5 \n\n8. Kennzahlen \n\nDer Selbstfinanzierungsgrad lag im Rechnungsjahr 2019 bei 214.1 % und damit deutlich über der Vorgabe aus \n\ndem Voranschlag 2019 von 94.1 %. Aufgrund der tieferen Nettoinvestitionen (5.1 Mio. Franken) und dem bes-\n\nseren Jahresabschluss (6.2 Mio. Franken) gegenüber dem Voranschlag liegt der Selbstfinanzierung wesentlich \n\nüber den finanzpolitischen Zielsetzungen des Regierungsrates (Selbstfinanzierungsgrad von 80 %). \n\n \n\nDer Nettoverschuldungsquotient ist trotz prognostizierter Zunahme von 29.8 % 2018 auf 19.1 % 2019 gesun-\n\nken. Ebenfalls verbesserte sich die Nettoverschuldung I pro Person, die gegenüber dem Vorjahr von \n\n1‘042 Franken auf 689 Franken pro Kopf sinkt. Die Kommission Finanzen begrüsst diese Entwicklungen. \n\n9. Voranschlagskredite/Kreditüberschreitungen \n\nAls finanziell bindend für die Verwaltung gelten die Voranschlagskredite pro Amt oder Abrechnungsstelle im \n\nPersonal-, Sach- und Transferaufwand, wie sie im Rahmen des Voranschlags jeweils durch den Kantonsrat \n\nfestgelegt werden. Unter bestimmten Voraussetzungen können im Voranschlag nicht vorgesehene Ausgaben \n\nohne Einholung eines Nachtragskredites der Jahresrechnung belastet werden (Art. 15 Abs. 1 Finanzhaus-\n\nhaltsgesetz). Gesamthaft hat der Regierungsrat 3.3 Mio. Franken an Kreditüberschreitungen mit der Staats-\n\nrechnung behandelt. Dies entspricht 0.8 % des beeinflussbaren Aufwands (100 % = Personalaufwand + Sach-\n\naufwand + Transferaufwand). Ziel muss weiterhin sein, durch eine genauere Prognose, Kreditüberschreitungen \n\nfrüh zu erkennen und aktiv Gegenmassnahmen einzuleiten. \n\nB. Gesamtbeurteilung \n\n \n\nDie Kommission Finanzen nimmt erfreut zur Kenntnis, dass das Berichtsjahr mit einem positiven operativen \n\nErgebnis abgeschlossen wurde. Dies ist bemerkenswert, da bei der Beteiligung SVAR eine Wertberichtigung \n\nvon 4.8 Mio. Franken zusätzlich zu Buche schlägt. Das positive Ergebnis wird von verschiedenen Faktoren \n\nbeeinflusst. Sehr deutlich zeigen sich der Einfluss und die Abhängigkeit der Staatsrechnung von den Gesund-\n\nheits- und Sozialkosten. Auf der Seite der Verbesserungen wird dies insbesondere bei der individuellen Prämi-\n\nenverbilligung und der Spitalfinanzierung deutlich, auf der Seite der Verschlechterungen bei der Wertberichti-\n\ngung des SVAR. \n\n \n\nDie Kommission Finanzen stellt fest, dass in mehreren Bereichen zum Teil deutliche Abweichungen zwischen \n\nVoranschlag, unterjährigen Prognosen und der Staatsrechnung vorliegen. Insbesondere in den Kenngrössen \n\nwie Steuern, Bundeseinnahmen, Gesundheitsversorgung und Schulbeiträge sollte die Prognosequalität ver-\n\nbessert werden. Die Kommission anerkennt jedoch, dass diese Bereiche stark fremdbestimmt und daher \n\nschwierig zu prognostizieren sind. Trotzdem stellt sie sich die Frage, wie zuverlässig die Prognosen grundsätz-\n\nlich sind und wie die Genauigkeit und damit die Verlässlichkeit der Prognosen künftig verbessert werden kön-\n\nnen. Der Regierungsrat merkt zu diesem Punkt selbstkritisch an, dass das Rechnungsergebnis noch zu stark \n\nvon den Prognosen abweicht und er bestrebt ist, die Qualität weiter zu verbessern. \n\n \n\nDer positive Rechnungsabschluss ist mit Blick auf das Jahr 2020 sehr erfreulich, da der Ausblick sehr unge-\n\nwiss ist. Die Auswirkungen der aktuellen ausserordentlichen Lage bezüglich COVID-19 auf die Staatsfinanzen \n\nsind noch nicht abzuschätzen.  \n\n\n\n \n\nSeite 5/5 \n\nIm Namen der Kommission Finanzen \n\n \n\n \n\n \n\nOliver Schmid, Präsident Sabrina Baumgartner, Aktuarin \n\n\n


Bericht und Antrag RR; 2. Lesung

text: \n \n\n \n\nRegierungsrat, 9102 Herisau \n\nRegierungsrat \n\n \n\n \n\nRegierungsgebäude \n\n9102 Herisau \n\n \n\n \n\nTel. 071 353 62 34 \n\nFax 071 353 68 64 \n\nSeite 1 / 13 \n\n \n\n \n\nHerisau, 17. September 2013 / rno \n\n \n\n \n\n1030.351 \nKantonsverfassung, Teilrevision (Reform der Staatsleitung); 2. Lesung \n \n1. Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 17. September 2013 \n \n\n \n\nSehr geehrte Frau Kantonsratspräsidentin \n\nSehr geehrte Kantonsrätinnen \n\nSehr geehrte Kantonsräte \n\n \n\n \n\nA. Ausgangslage \n\n \n\nDer Kantonsrat hat an seiner Sitzung vom 10. Juni 2013 den Entwurf für eine Teilrevision der Kantonsverfas-\n\nsung betreffend Reform der Staatsleitung behandelt und der Volksdiskussion bis zum 12. Juli 2013 unterstellt \n\n(vgl. Amtsblatt 2013, S. 682 ff., 691 ff. und 704). Aus der Volksdiskussion gingen vier Beiträge ein. \n\n \n\nDer Regierungsrat hat die in der 1. Lesung im Kantonsrat formulierten Fragen und Anliegen wie auch die \n\nEingaben aus der Volksdiskussion für die 2. Lesung aufgenommen und nimmt nachfolgend dazu Stellung. \n\nZudem hat er die Vorlage im Lichte der Ergebnisse der 1. Lesung im Kantonsrat nochmals eingehend beraten \n\nund stellt einige wenige zusätzliche Anträge. \n\n \n\n \n\nB. Ergebnis der ersten Lesung im Kantonsrat \n\n \n\nIn der 1. Lesung im Kantonsrat wurden diverse Anliegen und Fragen formuliert, die der Regierungsrat an \n\ndieser Stelle gerne aufgreift. \n\n \n\n \n\n1. Grundsatzfrage einer Total- oder Teilrevision der Kantonsverfassung \n\n \n\nDie Stossrichtung des Regierungsrates, die Reform der Staatsleitung im Rahmen einer Teilrevision anzuge-\n\nhen, blieb im Kantonsrat unbestritten. Kantonsrat Yves Noël Balmer, Herisau, regt namens der SP-Fraktion \n\nAn die Mitglieder \n\ndes Kantonsrates  \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 2 / 13 \n\naber an, die Frage einer Totalrevision doch noch zu prüfen. In dieser Hinsicht bekräftigt der Regierungsrat \n\nseine Haltung, die er bereits anlässlich der 1. Lesung vertreten hat. Der Prüfauftrag in Art. 114 der Kantonsver-\n\nfassung (KV; bGS 111.1) nimmt den Kantonsrat in die Pflicht. Im Rahmen dieser Prüfung ist der Kantonsrat frei \n\nzu entscheiden, ob er eine Reform anstrebt und ob er diese als Total- oder Teilrevision ausgestalten möchte. \n\nEs bleibt ihm unbenommen, parallel zum vorliegenden Reformprojekt die Frage einer Totalrevision zu prüfen, \n\nbeide Fragen gleichzeitig zu entscheiden oder eine Teilrevision zurückzustellen, bis die Frage einer Totalrevi-\n\nsion geklärt ist. Hier ist der Kantonsrat gefragt. In diese Richtung ging auch eine Äusserung des Präsidenten \n\nder Parlamentarischen Kommission (PK), Kantonsrat Willi Rohner, Rehetobel. Aus Sicht des Regierungsrates \n\nist eine Totalrevision nicht angezeigt, weshalb er das Vorhaben einer Reform der Staatsleitung im Rahmen \n\neiner Teilrevision weiter vorantreibt. \n\n \n\n \n\n2. Unvereinbarkeiten (Art. 63 Abs. 1 lit. bbis) \n\n \n\nBei der Frage der Unvereinbarkeiten ist der Kantonsrat in 1. Lesung dem Antrag des Regierungsrates gefolgt. \n\nDiskussionen löste die Stellung der Mitglieder der ständigen regierungsrätlichen Kommissionen aus. Insbeson-\n\ndere wurde die Ansicht vertreten, der Antrag des Regierungsrates schliesse eine Unvereinbarkeit von Kom-\n\nmissions- und Kantonsratsmandat aus (insbesondere Voten von Kantonsrätin Andrea Zeller-Nussbaum, Lut-\n\nzenberg, namens der Gruppierung der Parteiunabhängigen und von Kantonsrat Konrad Meier, Herisau). Dies-\n\nbezüglich sind die Erläuterungen im Bericht und Antrag zur 1. Lesung zu präzisieren. Der Begriff des „Perso-\n\nnals des Kantons und seiner Anstalten“ ist umfassend zu verstehen. Darunter fallen nicht nur die Zentralver-\n\nwaltung, sondern auch die Bereiche der dezentralisierten Verwaltung, sprich die ständigen Kommissionen und \n\ndie selbständigen kantonalen Anstalten des öffentlichen Rechts mit ihren Organen. Bei den Mitgliedern von \n\nberatenden regierungsrätlichen Kommissionen kann man allerdings nicht von einer „leitenden“ Stellung spre-\n\nchen. Sie erfüllen weder eine Management-Aufgabe in der kantonalen Verwaltung, noch treffen sie eigene \n\nEntscheide. Auch der Einfluss auf die Entscheide des Regierungsrates ist sehr beschränkt. Beratende Kom-\n\nmissionen bereiten Entscheide des Regierungsrates nicht eigentlich vor. Meist geben sie eine Stellungnahme \n\nzuhanden des Regierungsrates ab, beeinflussen Anträge damit also nicht unmittelbar. Insofern fallen die Mit-\n\nglieder beratender regierungsrätlicher Kommissionen nicht unter den Begriff des „Personals in leitender Funk-\n\ntion“. Bei den (wenigen) Kommissionen mit Entscheidkompetenzen (z.B. die Kantonale Tiefbaukommission \n\noder die Bodenrechtskommission) ist die Ausgangslage eine andere. Sitzt ein Mitglied des Kantonsrates \n\ngleichzeitig in eine dieser Kommissionen ein, so beaufsichtigt es im Rahmen seines Parlamentsmandates \n\nzumindest indirekt seine eigene Tätigkeit in der Kommission. Dies ist aus Sicht der Gewaltenteilung nicht \n\nunproblematisch. Die Verfassung äussert sich zu diesem Sachverhalt allerdings nicht abschliessend. Die neue \n\nBestimmung lässt es mindestens zu, dass der Gesetzgeber in diesen Fällen eine Unvereinbarkeit zwischen \n\nParlaments- und Kommissionsmandat vorsieht. Der Entscheid ist damit dem Gesetzgeber überlassen. \n\n \n\n \n\n3. Einführung einer Ausstandsregelung (Art. 64) \n\n \n\nKantonsrat Yves Noël Balmer, Herisau, regt im Namen der SP-Fraktion an, eine Ausstandsregelung in die \n\nVerfassung aufzunehmen; dies anstelle einer Bestimmung über die Unvereinbarkeit zwischen Zugehörigkeit \n\nzum Personal der kantonalen Verwaltung und einem Mandat im Kantonsrat. Hier ist zu bemerken, dass die \n\nKantonsverfassung in Art. 64 bereits eine Ausstandsregelung kennt, welche in Art. 8 des Gesetzes über die \n\nVerwaltungsrechtspflege (VRPG; bGS 143.1) konkretisiert wird. Diese gilt grundsätzlich auch für die Mitglieder \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 3 / 13 \n\ndes Kantonsrates. Art. 35 der Geschäftsordnung des Kantonsrates (nachfolgend GO KR; bGS 141.2) sieht \n\nsodann eine differenzierte Ausstandsregelung vor. Der Kantonsrat hat in jüngster Zeit eine strengere Praxis bei \n\nder Anwendung der Ausstandsregelung angewandt (bei Wahlgeschäften und bei Subventionsentscheiden). \n\nInsofern hat sich gezeigt, dass die bestehenden Regelungen für die Handhabung echter Konfliktfälle ausrei-\n\nchen. Der Ausstand greift allerdings nur bei nicht allgemein verbindlichen Beschlüssen (vgl. Art. 35 Abs. 1 GO \n\nKR), so bei Wahlen, in der Oberaufsicht oder bei Subventionsentscheiden. \n\n \n\n \n\n4. Aufhebung der Altersbeschränkung für die Mitglieder des Obergerichts (Art. 66) \n\n \n\nKantonsrat Richard Wiesli, Teufen, verlangt eine Klärung in Bezug auf den Wegfall der Altersbeschränkung für \n\ndie Mitglieder des Obergerichts. Hier kann aus dem Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 5. März 2013 \n\nfür die 1. Lesung zitiert werden (S. 16): „Aufgrund dieser rechtlichen Ausgangslage sieht der Entwurf die Ab-\n\nschaffung der Altersbeschränkung sowohl für den Regierungsrat als auch für das Obergericht vor. Aufgrund \n\nder dargelegten Diskussion auf Bundesebene ist die Aufhebung der Alterslimite für die mehrheitlich nebenamt-\n\nlich tätigen Mitglieder des Obergerichts noch zwingender als für jene des Regierungsrates. Was den Regie-\n\nrungsrat anbelangt, so ändert der Übergang vom haupt- zum vollamtlichen Regierungsmandat an der Rechts-\n\nlage nichts. Die rechtlichen Bedenken gegenüber einer Altersbeschränkung gelten auch für das Vollamt.“ \n\n \n\n \n\n5. Einführung eines Verordnungsvetos des Kantonsrates \n\n \n\nKantonsrätin Judith Egger, Speicher, lädt den Regierungsrat ein, auf die 2. Lesung die Idee eines Verord-\n\nnungsvetos zu prüfen.  \n\n \n\nBeim sogenannten Verordnungsveto handelt es sich um ein Instrument zur Kontrolle der Verordnungsgebung \n\ndes Regierungsrates durch den Kantonsrat. In Bezug auf Kontrollgegenstand, Verfahren und Wirkung des \n\nVetos sind unterschiedliche Modelle denkbar. Allen gemeinsam ist, dass das Parlament mit dem Veto präven-\n\ntiv (vor Erlass) oder nachträglich (nach Inkrafttreten) Verordnungen oder Verordnungsänderungen, die der \n\nRegierungsrat beschlossen hat, aufheben (kassieren) kann. Zurzeit kennt lediglich der Kanton Solothurn ein \n\nallgemeines Verordnungsveto (Art. 79 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Solothurn; BGS 111.1). Die Be-\n\nstimmung lautet wie folgt: „17 Kantonsräte können innert 60 Tagen gegen eine vom Regierungsrat beschlos-\n\nsene Verordnung oder Verordnungsänderung Einspruch einlegen. Wird der Einspruch durch die Mehrheit der \n\nanwesenden Kantonsräte bestätigt, so ist die Vorlage an den Regierungsrat zurückzuweisen. Das Kantons-\n\nratsgesetz regelt das nähere Verfahren.“ Der Bund kennt kein Verordnungsveto. In den letzten 20 Jahren \n\nscheiterten nicht weniger als fünf Vorstösse in der Bundesversammlung. \n\n \n\nDer Regierungsrat ist gegenüber der Einführung eines Verordnungsvetos sehr skeptisch eingestellt. Verschie-\n\ndene Gründe sprechen gegen dieses Instrument: \n\n− Der Vollzug, zu dem auch die Verordnungsgebung gehört, zählt zu den Stammfunktionen des Regierungs-\n\nrates, die mit der vorliegenden Reform noch deutlicher und klarer definiert wird. Das Verordnungsveto be-\n\ndeutet einen Eingriff in diese verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung, indem der Kantonsrat direkten \n\nEinfluss auf die Verordnungsgebung des Regierungsrates nehmen kann. Da in der Praxis kaum zwischen \n\nVollzugsverordnungen und gesetzesvertretenden Verordnungen wird unterschieden werden können, wür-\n\nde ein Verordnungsveto zwangsläufig in die Vollzugskompetenzen des Regierungsrates eingreifen. \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 4 / 13 \n\n− Das Verordnungsveto führt zu einer fragwürdigen Verwischung der Zuständigkeiten in der Rechtsetzung. \n\nMit dem Veto übernimmt der Kantonsrat eine politische Mitverantwortung für die Verordnungsgebung, die \n\ner aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Ausgestaltung als Gesetzgeber gar nicht tragen kann. \n\n− Damit widerspricht das Verordnungsveto dem Grundanliegen der Vorlage zur Reform der Staatsleitung \n\ndiametral. Eines der Hauptziele dieser Reform ist die Stärkung und die klarere Fassung der Funktionen \n\nund Rollen der beiden staatsleitenden Organe Kantonsrat und Regierungsrat. \n\n− Dem Kantonsrat stehen andere Instrumente zur Verfügung. An erster Stelle steht die Gesetzgebung. Sollte \n\nder Regierungsrat seine Kompetenzen überschreiten, hat es der Kantonsrat in der Hand, dem mit einer \n\nGesetzesänderung Abhilfe zu verschaffen. Zweitens liegen die Verordnungsentwürfe zu Gesetzesvorlagen \n\nspätestens für die 2. Lesung im Kantonsrat vor. Eine präventive Kontrolle dieser Entwürfe ist dem Kan-\n\ntonsrat also bereits jetzt schon möglich. Drittens wird die Verordnungskompetenz des Kantonsrates mit der \n\naktuellen Vorlage bestätigt. In politisch sensiblen Bereichen, insbesondere dort, wo die Gemeinden betrof-\n\nfen sind, kann der Kantonsrat weiterhin kantonsrätliche Verordnungen erlassen. \n\n \n\n \n\n6. Stellvertretungsregelung bei fünf Regierungsmitgliedern \n\n \n\nKantonsrat Yves Noël Balmer, Herisau, fragt den Regierungsrat an, wie die Stellvertretung bei einer Regierung \n\nmit fünf Mitgliedern gewährleistet werden soll. Grundsätzlich sind hier keine Änderungen vorgesehen. Die \n\nStellvertretung wird gegenseitig wahrgenommen. Es ist nicht geplant, eigentliche Stellvertreter innerhalb der \n\nDepartemente zu etablieren. Denkbar ist jedoch, dass die Departementssekretäre erweiterte Befugnisse erhal-\n\nten. Konkrete Überlegungen hierzu wurden jedoch noch keine angestellt. Dies wäre im Zuge der Revision des \n\nOrganisationsgesetzes anzugehen. Klar ist jedoch, dass ausgeweitete Befugnisse der Departementssekretäre \n\nstrikte auf die Verwaltungsebene beschränkt wären. Vertretungsfunktionen innerhalb des Regierungsgremiums \n\nsind weiterhin den Mitgliedern des Regierungsrates vorbehalten. Der Ausfall eines Regierungsmitglieds würde \n\nzweifelsohne eine erhebliche Zusatzbelastung für dessen Stellvertretung bedeuten. Allerdings dürfte sich diese \n\nMehrbelastung aufgrund der besser aufgestellten Departementssekretariate etwa im selben Ausmass bewe-\n\ngen wie bei einem Siebner-Gremium. \n\n \n\n \n\n7. Verzicht auf den Begriff des Landammanns (Art. 84) \n\n \n\nKantonsrat Edgar Bischof, Teufen, lädt den Regierungsrat ein zu prüfen, ob die Bezeichnung Landammann \n\ndurch die Bezeichnung Regierungspräsident zu ersetzen ist. Dies unter der Prämisse, dass der Regierungsrat \n\nden Vorsitz künftig selber wählt, wie das der Kantonsrat im Hauptantrag beschlossen hat. Da der Regierungs-\n\nrat zur Frage des Wahlorgans des Landammanns einen neuen Antrag stellt, dürfte die Anfrage von Kantonsrat \n\nBischof, Teufen, gegenstandslos sein (Abschnitt D.1.). \n\n \n\n \n\n8. Übergang von der Alters- zur Amtszeitbeschränkung \n\n \n\nDie PK fordert die Mitglieder des Regierungsrates auf, eine Erklärung hinsichtlich ihrer Rücktrittsabsichten für \n\ndie Jahre 2014 und 2015 abzugeben. Andernfalls würde sich die PK vorbehalten, eine Übergangsbestimmung \n\nauszuarbeiten, um allfällige “Hintertürchen“ im Übergang von der Alters- zur Amtszeitbeschränkung zu schlies-\n\nsen. Der Regierungsrat nimmt zu diesem Ansinnen wie folgt Stellung. Eine Erklärung über die Rücktrittsabsich-\n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 5 / 13 \n\nten ist eine persönliche Angelegenheit jedes Regierungsmitgliedes. Der Regierungsrat enthält sich hier jegli-\n\ncher Äusserungen.  \n\n \n\nDer Regierungsrat hat in Bezug auf die neue Amtszeitbeschränkung immer klargestellt, dass vor dem 1. Juni \n\n2015 erfolgte Wiederwahlen voll anzurechnen sind. Etwas anderes lässt sich aus der vorgeschlagenen Be-\n\nstimmung nicht ablesen. Die bisherige Altersbeschränkung bleibt nur bis zum 31. Mai 2015 in Kraft. Ab dem 1. \n\nJuni 2015 tritt dann die neue Amtszeitbeschränkung in Kraft. Für die Gesamterneuerungswahlen 2015 und für \n\ndie Legislatur 2015−2019 gilt somit die neue Amtszeitbeschränkung als Wählbarkeitsvoraussetzung und nicht \n\nmehr die Altersbeschränkung. Für die amtierenden Mitglieder bedeutet dies jeweils unter dem alten System \n\nder Altersbeschränkung und unter dem neuen der Amtszeitbeschränkung folgendes: \n\n \n\nName Geburtstag Wiederwahl 2015 \n\nnach altem System \n\nWiederwahl 2015 \n\nnach neuem System \n\nMarianne Koller-\n\nBohl \n\n31.8.1953 möglich  \n\n(am 31.8.2018 65-jährig) \n\nmöglich  \n\n(dritte und letzte nach 2007, 2011) \n\nMatthias Weis-\n\nhaupt \n\n19.3.1961 möglich \n\n(am 19.3.2026 65-jährig) \n\nmöglich  \n\n(dritte und letzte nach 2007, 2011) \n\nJakob Brunn-\n\nschweiler \n\n5.1.1950 nicht möglich \n\n(am 5.1.2015 65-jährig) \n\nnicht möglich  \n\n(vier: 1999, 2003, 2007, 2011) \n\nRolf Degen 17.5.1950 nicht möglich \n\n(am 17.5.2015 65-jährig) \n\nmöglich  \n\n(dritte und letzte nach 2007, 2011) \n\nJürg Wernli 25.8.1950 möglich \n\n(am 25.8.2015 65-jährig) \n\nmöglich  \n\n(dritte und letzte nach 2007, 2011) \n\nKöbi Frei 6.3.1959 möglich \n\n(am 6.3.2024 65-jährig) \n\nmöglich  \n\n(dritte und letzte nach 2007, 2011) \n\nPaul Signer 4.12.1955 möglich \n\n(am 4.12.2020 65-jährig) \n\nmöglich  \n\n(erste Wiederwahl) \n\n \n\nRegierungsrat Jakob Brunnschweiler scheidet damit in jedem Fall 2015 aus dem Regierungsrat aus. Er kann \n\nsowohl nach dem neuen wie auch nach dem alten System nicht mehr antreten. Regierungsrat Rolf Degen \n\nkönnte unter dem alten System 2015 nicht mehr antreten. Unter dem neuen System würde sich eine einmalige \n\nWiederwahlmöglichkeit eröffnen. Regierungsrat Jürg Wernli könnte unter dem alten System 2015 nochmals für \n\nein Jahr antreten. Unter dem neuen System stünde ihm eine volle Amtszeit von vier Jahren offen. Die restli-\n\nchen Mitglieder könnten allesamt unter beiden Systemen nochmals für mindestens eine volle Legislatur antre-\n\nten. \n\n \n\nDer Regierungsrat wendet sich entschieden gegen eine allfällige Übergangsbestimmung, welche einzig zum \n\nZwecke hat, die erneute Wiederwahl der Regierungsräte Rolf Degen und Jürg Wernli im Jahre 2015 zu verhin-\n\ndern. Eine solche auf zwei Personen ausgerichtete Einzelfallgesetzgebung ist unter dem Gesichtspunkt der \n\nRechtsgleichheit äusserst problematisch. Zwei Einzelpersonen wird ein Recht verweigert, das allen anderen \n\nStimmberechtigten gewährt wird. Wird sie gar auf Verfassungsstufe eingeführt, muss sich der Verfassungsge-\n\nber selbst die Frage gefallen lassen, ob er noch verfassungsgemäss handelt. Dass die Bundesversammlung \n\neiner solchen Regel die Gewährleistung erteilt, ist zumindest zweifelhaft. \n\n \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 6 / 13 \n\n9. Einmalige und wiederkehrende Kostenfolgen der Reform \n\n \n\nDie Kantonsräte Reto Altherr, Teufen, namens der Finanzkommission und Dölf Biasotto, Urnäsch, namens der \n\nFraktion der FDP.Die Liberalen weisen auf die einmaligen und wiederkehrenden Kostenfolgen der Reform hin. \n\nSie hegen insbesondere Zweifel an den Kostenschätzungen für die Verstärkung der Departementssekretariate \n\nim Falle einer Reduktion der Departemente von sieben auf fünf. Auf diese Bedenken ist im Abschnitt über die \n\nfinanziellen Auswirkungen (Abschnitt E.4.) näher einzugehen. \n\n \n\n \n\n10. Nachfolgegesetzgebung \n\n \n\nKantonsrat Edgar Bischof, Teufen, weist namens der SVP-Fraktion mit Nachdruck darauf hin, dass die Organi-\n\nsationsgesetzgebung dergestalt anzupassen sei, dass in Zukunft bei der Departementsverteilung eine grösse-\n\nre Flexibilität und dadurch eine ausgeglichenere Arbeitsbelastung unter den Mitgliedern des Regierungsrates \n\nmöglich wird. Dieses  Anliegen ist voll und ganz im Sinne des Regierungsrates. Auch wenn im Rahmen der \n\nVerfassungsrevision nicht über die Departementsaufteilung zu diskutieren ist, so möchte der Regierungsrat \n\ndoch darauf hinweisen, dass eine grössere Flexibilität bei der Organisation der Verwaltung am Beginn der \n\naktuellen Reformbemühungen stand. Die Revision des Organisationsgesetzes zur Flexibilisierung der Depar-\n\ntementsverteilung wird nach der Revision der Kantonsverfassung das nächste zentrale Anliegen des Regie-\n\nrungsrates im Rahmen der Staatsleitungsreform sein. \n\n \n\n \n\n11. Reorganisation der Verwaltung \n\n \n\nDie Fraktion der FDP.Die Liberalen warnt vor einer überstürzten Reorganisation der Verwaltung. Zuerst solle \n\ndie Verwaltung im Rahmen der Aufgabenüberprüfung fit gemacht werden. Dies bereite dann den Boden für \n\neine spätere Reorganisation. Der Regierungsrat ist bemüht, die beiden Grossprojekte Aufgabenüberprüfung \n\nund Reorganisation sorgfältig aufeinander abzustimmen. Erste konzeptionelle Vorarbeiten wurden in beiden \n\nProjekten gemacht. Ausmass und Zeitplan einer allfälligen Reorganisation der Verwaltung hängen allerdings \n\nvon einigen Faktoren ab, die zurzeit nur schwer abzuschätzen sind. So wird der definitive Entscheid über die \n\nAnzahl Regierungsmitglieder erst in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2014 gefällt. In der Folge ist die ange-\n\nsprochene Revision des Organisationsgesetzes anzugehen, welche zeigen wird, inwieweit die Organisation \n\nder Verwaltung dem Regierungsrat überlassen wird. Diese beiden Verfahren werden also entscheidenden \n\nEinfluss auf den Umfang und den Zeitplan einer Reorganisation haben. Daher ist im Projekt Reorganisation in \n\neiner Anfangsphase mit verschiedenen Varianten zu planen. Auf diese Unwägbarkeiten wird das Projekt der \n\nAufgabenüberprüfung nicht Rücksicht nehmen können. Daher ist vorgesehen, die Aufgabenüberprüfung in \n\nzwei Schritten anzugehen: einen vor und einen nach einer allfälligen Reorganisation. \n\n \n\n \n\nC. Ergebnis der Volksdiskussion \n\n \n\n1. Patric Schnitzer, Speicher \n\n \n\nPatric Schnitzer setzt sich mit einem breiten Argumentarium für die Beibehaltung von sieben Mitgliedern im \n\nRegierungsrat ein. Der Regierungsrat hat seine Argumente für eine Reduktion auf fünf Mitglieder bereits aus-\n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 7 / 13 \n\nführlich dargelegt. Die Gefahr einer Entfremdung des Regierungsrates von der Bevölkerung und einer Ab-\n\nschirmung durch eine stark angewachsene Verwaltung sieht der Regierungsrat nicht. Die Kultur einer volksna-\n\nhen Regierung und einer Verwaltung der kurzen Wege wird durch eine Verkleinerung des Regierungsrates \n\nnicht einfach eliminiert. Die Nähe zur Bevölkerung ergibt sich bereits durch die Kleinheit des Kantons. Die \n\nNähe zur Bevölkerung misst sich nicht primär an der Anzahl der besuchten Anlässe – welche bei einem Fün-\n\nfergremium sicherlich abnehmen wird. Weit wichtiger ist die Qualität der Kontakte mit der Bevölkerung. Diese \n\nkann mit einer Fünfer- oder Siebner-Regierung hochgehalten werden. \n\n \n\nWeiter tritt Patric Schnitzer für die Beibehaltung der Volkswahl des Landammanns ein. Auf dieses Anliegen \n\nschwenkt der Regierungsrat für die 2. Lesung ein (vgl. hierzu Abschnitt D.1.) \n\n \n\n \n\n2. Lesegesellschaft Schachen, Reute \n\n \n\nAuch die Lesegesellschaft Schachen tritt für die Beibehaltung von sieben hauptamtlichen Regierungsräten ein. \n\nSie argumentiert mit den wichtiger werdenden Aussenbeziehungen. Wenn der Regierungsrat sich in den Aus-\n\nsenbeziehungen stärker einbringen wolle, sei es widersprüchlich, gleichzeitig für eine Reduktion auf fünf Mit-\n\nglieder einzutreten.  \n\n \n\nIn der Praxis zeigt sich, dass sich auch kleine Kantone mit fünf Regierungsräten wirkungsvoll in den Direkto-\n\nrenkonferenzen einbringen können. Fünf Regierungsräte werden häufiger abwesend und auf Konferenzen \n\nunterwegs sein. Dies verstärkt den Kontakt zu Regierungsmitgliedern aus anderen Kantonen und kann allein \n\nschon für mehr Wirkung sorgen. Im Übrigen sind die Mitglieder des Regierungsrates im operativen Geschäft zu \n\nentlasten, damit sie sich die notwendige Zeit für grundlegende Fragen und eben für die Pflege und Gestaltung \n\nder Aussenbeziehungen nehmen können. \n\n \n\nDie Lesegesellschaft Schachen unterstützt auch die Beibehaltung des regierungsrätlichen Hauptamtes. Dies-\n\nbezüglich ist auf die Argumentation im Bericht und Antrag zur 1. Lesung zu verweisen. Das Hauptamt ist im \n\nheutigen Umfeld mit den gestiegenen Ansprüchen an die Mitglieder der Regierung nicht mehr zeitgemäss. Die \n\nAusübung substantieller Nebentätigkeiten, welche über den Einsitz in Verwaltungs- und Stiftungsräten hinaus-\n\ngehen, ist heute nicht mehr denkbar. Damit der Kontakt zum früheren Umfeld aber noch gehalten werden \n\nkann, wäre deutlich mehr notwendig als die blosse Mitarbeit in einem oder zwei Verwaltungsräten. \n\n \n\n \n\n3. Lesegesellschaft Dorf, Rehetobel \n\n \n\nDie Lesegesellschaft Dorf bringt Argumente für eine Teilrevision der Kantonsverfassung vor, die der Regie-\n\nrungsrat nur unterstützen kann. Dergleichen kann der Regierungsrat die Argumente für ein Fünfer-Kollegium \n\nund für einen Eventualantrag in der Frage 5 oder 7 Regierungsmitglieder nur unterstreichen. \n\n \n\nDie Lesegesellschaft Dorf fordert eine Ergänzung von Art. 63 Abs. 1 lit. bbis) mit dem Satz: „Das Gesetz kann \n\nweitere Unvereinbarkeiten vorsehen.“ Der Regierungsrat hat diese Variante geprüft und verworfen. Die Krite-\n\nrien für die Unvereinbarkeiten sollten abschliessend in der Kantonsverfassung festgelegt werden, da Unverein-\n\nbarkeiten doch eine erhebliche Einschränkung des passiven Wahlrechts bedeuten. Der Kantonsrat ist dieser \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 8 / 13 \n\nAnsicht gefolgt, indem er in der 1. Lesung Anträge, die eine solche Delegation an den Gesetzgeber vorsahen, \n\ndeutlich ablehnte (Anträge der PK und der CVP/EVP-Fraktion). \n\n \n\nDie Lesegesellschaft Dorf tritt für die Wahl des Landammanns durch den Regierungsrat in einem Turnus ein. \n\nZu dieser Frage äussert sich der Regierungsrat in Abschnitt D.1. Zur vorgeschlagenen Einführung eines Ver-\n\nordnungsvetos des Kantonsrates sei auf Abschnitt B.5., vorne, verwiesen. \n\n \n\n \n\n4. Armin Stoffel, Herisau \n\n \n\nIn seiner umfassenden Stellungnahme äussert sich Armin Stoffel zu vielen Aspekten der Vorlage. Er spricht \n\nsich gegen eine Verkleinerung des Regierungsrates aus, insbesondere mit Blick auf die dadurch notwendige \n\nReorganisation, welche lediglich Verunsicherung und Reibungsverluste in der kantonalen Verwaltung mit sich \n\nbrächte, ohne erkennbare Vorteile zu versprechen. \n\n \n\nDiesbezüglich kann auf die Ausführungen in Abschnitt B.11. verwiesen werden. Der Regierungsrat wird die \n\nbeiden Projekte sorgfältig aufeinander abstimmen. Gelingt diese Abstimmung, können Synergien aus den \n\nbeiden Projekten genutzt werden. Strukturanpassungen verlangen immer auch nach einer Überprüfung der \n\nProzesse. Beides wird mit Reorganisation und Aufgabenüberprüfung geschehen. Letztlich ist die Zielrichtung \n\nder beiden Projekte dieselbe: die effizientere und bessere Erbringung staatlicher Leistungen. Es stellt sich gar \n\ndie Frage, ob eine Aufgabenüberprüfung ohne die Bereitschaft zur Anpassung auch der Strukturen überhaupt \n\nerfolgversprechend sein kann. \n\n \n\nZur Wahl des Landammanns äussert sich der Regierungsrat in Abschnitt D.1. Armin Stoffel erblickt in der \n\nVolksdiskussionsvorlage einen Systemfehler, da beim Eventualantrag Art. 60 Abs. 1 lit. a ausgeklammert ist, \n\nobwohl diese Bestimmung die zentrale Frage des Wahlorgans für das Landammannamt regelt.  \n\n \n\nDa diese Bestimmung im Eventualantrag nicht angetastet wird, sondern das geltende Recht beibehalten wer-\n\nden soll, wurde sie in die Vorlage nicht aufgenommen. Andere nicht geänderte Bestimmungen erscheinen in \n\nder Vorlage auch nicht. Letztlich sind nur jene Bestimmungen in einen Änderungserlass aufzunehmen, die \n\nauch tatsächlich geändert werden. Es bleibt aber zu prüfen, ob in der Abstimmungsfrage eine deutlichere \n\nHervorhebung von Art. 60 Abs. 1 lit. a möglich ist. \n\n \n\nFür die Eventualabstimmung fordert Armin Stoffel eine klare Empfehlung zuhanden der Stimmberechtigten.  \n\nDarüber hinaus stellt Armin Stoffel diverse weiterführende Überlegungen an, die den Rahmen der Vorlage \n\ndeutlich sprengen. Auch spricht er in diesen Erwägungen primär den Kantonsrat und die politischen Parteien \n\nan, weshalb sich der Regierungsrat einer Stellungnahme zu diesen Überlegungen enthält. \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 9 / 13 \n\nD. Anpassungen des Entwurfs an die Ergebnisse der 1. Lesung und die Volksdiskussion \n\n \n\n1. Wahlorgan des Landammanns (Art. 60 Abs. 2 lit. a i.V.m. Art. 84 Abs. 3) \n\n \n\na) Haupt- und Eventualantrag \n\n \n\nDie Debatte im Kantonsrat, die Medienberichterstattung wie auch die Volksdiskussion haben gezeigt, dass die \n\nbeiden Themen der Verkleinerung des Regierungsrates und des Wahlorgans des Landammanns zu den um-\n\nstrittensten der ganzen Vorlage gehören. In diesen beiden Fragen unterscheiden sich auch Haupt- und Even-\n\ntualantrag. Die Diskussion hat auch gezeigt, dass nicht ganz klar geworden ist, welche Fragen einander in \n\neiner Volksabstimmung gegenübergestellt werden. In der Fassung gemäss 1. Lesung im Kantonsrat stehen \n\nsich zwei Modelle gegenüber: \n\n1. der Hauptantrag vereint eine Fünfer-Regierung mit der Wahl des Landammanns durch den Regierungsrat \n\n2. der Eventualantrag kombiniert eine Siebner-Regierung mit der Volkswahl des Landammanns  \n\n \n\nDas bedeutet insbesondere, dass es keine separaten Variantenabstimmungen zu den beiden Fragen fünf oder \n\nsieben bzw. Wahl durch Regierungsrat oder durch die Stimmberechtigten geben würde. \n\n \n\nb) Präferenzen des Regierungsrates \n\n \n\nDer Regierungsrat hat diese Ausgangslage noch einmal eingehend geprüft und ist zu folgendem Ergebnis \n\ngelangt: \n\n− Im Bereich der Organisation des Regierungsrates ist die Verkleinerung des Gremiums das wichtigste \n\nVorhaben. \n\n− Da die Meinungen in Kantonsrat und Öffentlichkeit in der Frage der Verkleinerung des Regierungsrates \n\ngeteilt sind, soll die Variante mit sieben Regierungsräten den Stimmberechtigten als Eventualantrag vorge-\n\nlegt werden. \n\n− Im Sinne eines einfachen und transparenten Abstimmungsverfahrens sollen die Differenzen zwischen \n\nHaupt- und Eventualantrag auf eine Frage reduziert werden. \n\n \n\nc) Vorzüge eines Fünfer-Modells \n\n \n\nDie Vorzüge eines Fünfer-Modells seien hier nochmals dargestellt: \n\n− Dank der Verkleinerung der Sitzzahl reduzieren sich die Schnittstellen zwischen den Departementen um \n\n50 %. Dadurch nimmt der Koordinationsaufwand markant ab.  \n\n− Die Verkleinerung des Kollegiums wird dazu führen, dass stärker zwischen der politisch-strategischen \n\nGesamtführung durch den Regierungsrat und der operativen Führung der Departemente durch die einzel-\n\nnen Regierungsmitglieder unterschieden werden muss. Diese Entwicklung trägt dem Anspruch Rechnung, \n\ndass sich die Mitglieder stärker auf die politisch-strategische Führung der Staatsleitung konzentrieren und \n\nweniger in der operativen Steuerung (Umsetzung der Vorgaben des Regierungsrates) tätig sind. Gleichzei-\n\ntig kann die Bürgernähe erhalten bleiben, da die Mitglieder des Regierungsrates durch die Entlastung von \n\noperativen Aufgaben mehr Ressourcen erhalten. \n\n− Die Verkleinerung des Regierungsrates stärkt die Verwaltung in ihren operativen Aufgaben, da die Unter-\n\nscheidung zwischen strategischer und operativer Steuerung deutlicher zum Ausdruck kommt. Dies ist nicht \n\ngleichbedeutend mit einem Ausbau einer anonymen Administration und einer Abkapselung des Regie-\n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 10 / 13 \n\nrungsrates von der Öffentlichkeit. Kann sich der Regierungsrat auf die politisch-strategische Gesamtfüh-\n\nrung konzentrieren und der Verwaltung die entsprechenden Vorgaben machen, erleichtert dies die operati-\n\nve Umsetzung wesentlich. \n\n− Die Aufwertung der Departementssekretariate bei gleichzeitigem Abbau der Schnittstellen macht Ressour-\n\ncen für die sorgfältige Vorbereitung von Regierungsgeschäften frei. Dies stärkt wiederum den Regierungs-\n\nrat in seiner Hauptaufgabe – der strategisch-politischen Führung. \n\n− Das Regierungsamt wird zu einem Vollamt mit grösserer Unabhängigkeit ausgebaut. Insgesamt dürfte ein \n\nFünfergremium im Vollamt für Kaderleute aus der Privatwirtschaft oder aus der öffentlichen Verwaltung at-\n\ntraktiver sein. Die Rekrutierungsbasis für ein Regierungsmandat wird also breiter. Dies stärkt den Wettbe-\n\nwerb um die Regierungsämter und damit letztlich die direkte Demokratie. \n\n \n\nd) Einfaches und transparentes Abstimmungsverfahren \n\n \n\nDer Einbezug der Stimmberechtigten in ein ebenso einfaches wie transparentes Abstimmungsverfahren ist \n\ndem Regierungsrat ein grosses Anliegen. Aus diesem Grund hat er sich entschieden, an einem Eventualantrag \n\nfestzuhalten. Letztlich sollen die Stimmberechtigten entscheiden, wie der Regierungsrat zusammengesetzt ist. \n\nDieses Vorgehen hat auch im Kantonsrat eine deutliche Mehrheit gefunden. Bemerkenswert ist, dass der \n\nEventualantrag in der Schlussabstimmung gar mehr Stimmen auf sich vereinigen konnte als der Hauptantrag \n\n(49 bzw. 45 Stimmen). \n\n \n\nUm das Abstimmungsverfahren auch bei einer Variantenabstimmung einfach und transparent zu halten, sollen \n\ndie Differenzen zwischen dem Haupt- und dem Eventualantrag reduziert und lediglich noch eine „Stichfrage“ \n\ngestellt werden. Die beiden Anträge sollen sich lediglich noch in der Zahl der Regierungsmitglieder unterschei-\n\nden. \n\n \n\ne) Vorzüge der Volkswahl des Landammanns \n\n \n\nDies bedeutet, dass der Regierungsrat nun auch für den Hauptantrag die Volkswahl des Landammanns vor-\n\nsieht. Er wendet sich damit ab vom Modell einer sich selbst konstituierenden Regierung, wie in erster Lesung \n\nnoch vorgeschlagen. Die Beibehaltung der Volkswahl des Landammanns hat indes einige Vorteile: \n\n− In der Wahrnehmung der Öffentlichkeit kommt dem Landammann nach wie vor eine herausgehobene \n\nStellung zu. Er ist eine eigentliche Identifikationsfigur, die nicht mit Regierungspräsidien in anderen Kanto-\n\nnen zu vergleichen ist. \n\n− Die Amtsdauer des Landammanns soll weiterhin mehr als ein Jahr betragen. Dies sorgt für Kontinuität und \n\nStabilität nach innen, aber auch nach aussen. Die Wahl durch das Volk verleiht dem Amt noch einiges \n\nmehr an Gewicht, das gerade in den Aussenbeziehungen in die Waagschale geworfen werden kann. \n\n− Die Volkswahl korrespondiert mit der starken verfassungsrechtlichen Stellung, die dem Landammann nach \n\nArt. 84 Abs. 1 zukommt. \n\n− Der Regierungsrat soll als verkleinertes Gremium gestärkt aus der Reform der Staatsleitung hervorgehen. \n\nDieses starke Gremium kann durch einen starken Landammann, der direktdemokratisch gewählt wurde, \n\ngeführt werden. Damit verleiht die Volkswahl des Landammanns dem ganzen Gremium eine höhere Legi-\n\ntimität. \n\n \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 11 / 13 \n\n2. Eventualanträge bei Gesetzesvorlagen (Art. 74 Abs. 2 und Abs. 2bis) \n\n \n\nIn 1. Lesung räumte sich der Kantonsrat das Recht ein, auch bei Gesetzesvorlagen Eventualanträge zu stellen. \n\nDer Regierungsrat hatte diese Möglichkeit explizit verworfen und stellte sich gegen diese Neuerung. An dieser \n\nPosition hält der Regierungsrat fest. Das Ansinnen ist unter verschiedenen Gesichtspunkten kritisch. \n\n \n\nDie Vorlage tritt mit dem Anspruch an, die staatsleitenden Organe in ihren Funktionen zu stärken und ihre \n\njeweiligen Rollen stärker hervorzuheben. Eventualanträge bei Gesetzesvorlagen widersprechen diesem Anlie-\n\ngen diametral. Der Gesetzgeber gibt einen Teil seiner Verantwortung an die Stimmberechtigten ab. Das Par-\n\nlament schwächt sich selbst, indem es dazu verleitet wird, heiklen Entscheidungen auszuweichen. Einzelne \n\numstrittene Fragen werden so nicht mehr im Kantonsrat entschieden, sondern den Stimmberechtigten dele-\n\ngiert. Als Gesetzgeber sollte der Kantonsrat aber genau diese politischen Fragen klären. \n\n \n\nEventualanträge schwächen nicht nur das Parlament in seiner Autorität als Gesetzgeber. Sie hebeln auch das \n\nfakultative Referendum als Oppositionselement aus. Kommen Eventualanträge vors Volk, so ist die Opposition \n\ngegen ein Gesetz mit zwei verschiedenen Varianten konfrontiert. Gegen welche Variante soll sie antreten? Soll \n\nsie das Gesetz als Ganzes ablehnen oder im Sinne einer „konstruktiven Opposition“ lediglich gegen eine Vari-\n\nante antreten? Gegnern eines Gesetzes wird so der Wind aus den Segeln genommen. Insgesamt schwächt \n\ndies das direktdemokratische Instrument des fakultativen Referendums. \n\n \n\nEs leidet auch der direktdemokratische Diskurs. Stehen Eventualanträge zur Wahl verengt sich die politische \n\nDiskussion auf eine einzelne Frage. Der Gesamtkontext einer Vorlage tritt in den Hintergrund. Dies bedeutet \n\neine weitere Schwächung der direkten Demokratie. \n\n \n\nAuf der Verfassungsebene ist die Ausgangslage eine andere. Hier entscheiden die Stimmberechtigten ab-\n\nschliessend und in jedem Fall. Sie haben die wesentlichen Entscheidungen zu treffen. In der Gesetzgebung ist \n\nprimär der Kantonsrat in der Pflicht. Er ist das gesetzgebende Organ. \n\n \n\nDas Parlament kann sich einer Entscheidung für oder gegen eine Variante nicht gänzlich enthalten. Für den \n\nFall, dass das fakultative Referendum nicht ergriffen wird, muss der Kantonsrat entscheiden, welches der \n\nHaupt- und welches der Eventualantrag ist. Der Eventualantrag fällt dahin, wenn keine Volksabstimmung \n\nstattfindet. \n\n \n\nDies zeigt, dass Eventualanträge eigentlich nur sinnvoll sind bei obligatorischen Referenden, in denen die \n\nStimmberechtigten in jedem Fall entscheiden müssen. Dies führte in der 1. Lesung im Kantonsrat zur Überle-\n\ngung, Eventualanträge an das Behördenreferendum zu koppeln. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich aber, \n\ndass diese Kombination in der Praxis nicht zu handhaben ist. Behördenreferendum und Eventualantrag wür-\n\nden sich dann gegenseitig bedingen. Würde ein Eventualantrag das obligatorische Referendum voraussetzen, \n\nmüsste der Kantonsrat erst über das Behördenreferendum entscheiden und dann über den Eventualantrag. \n\nDer Eventualantrag könnte erst dann bereinigt werden, wenn klar ist, dass es zu einer Volksabstimmung \n\nkommt. Denn das Verhältnis von Haupt- zu Eventualantrag ist ein anderes bei einem obligatorischen als bei \n\neinem fakultativen Referendum. Dies wirkt sich auf das Abstimmungsverhalten der Mitglieder des Kantonsrates \n\naus. Die Kantonsrätinnen und Kantonsräte sollten bei der Beratung von Haupt- und Eventualantrag wissen, ob \n\nein fakultatives oder obligatorisches Referendum folgt. Auf der anderen Seite jedoch kann über das Behörden-\n\nreferendum erst entschieden werden, wenn die Vorlage definitiv bereinigt ist − wenn also die Schlussabstim-\n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 12 / 13 \n\nmung erfolgt ist. Diese gegenseitige Bedingtheit schliesst eine Kombination von Behördenreferendum und \n\nEventualantrag aus. Nicht von ungefähr kann die Debatte zum Gesundheitsgesetz bzw. zum Eventualantrag \n\nüber den Schutz vor Passivrauchen im Kantonsrat kaum mehr nachvollzogen werden. Das Abstimmungspro-\n\nzedere konnte nicht sauber festgelegt werden, da nicht klar war, welche Entscheide in welcher Reihenfolge zu \n\nfassen waren. \n\n \n\n \n\nE. Auswirkungen \n\n \n\n1. Personell und organisatorisch \n\n \n\nHier kann auf die Ausführungen im Bericht und Antrag zur 1. Lesung verwiesen werden. \n\n \n\nDie Reorganisation der Verwaltung bei Annahme des Hauptantrages wird im Rahmen eines grösseren Projekts \n\numzusetzen sein. Dabei soll eine interne Projektorganisation mit externer Unterstützung die Reorganisation \n\nkonzipieren und umsetzen. Parallel dazu wird der Gesetzgebungsprozess zu einer Teilrevision des Organisati-\n\nonsgesetzes anlaufen. Diese Arbeiten laufen im September 2013 an. Besonders wichtig ist eine genaue Ab-\n\nstimmung mit dem gleichzeitig laufenden Projekt einer Aufgabenüberprüfung. Gelingt diese Abstimmung, \n\nkönnen gar etliche Synergien genutzt werden, haben doch beide Projekte eine ähnliche Zielsetzung (Optimie-\n\nrung der Strukturen und Prozesse). \n\n \n\n \n\n2. Finanziell \n\n \n\nDie finanziellen Folgen der Vorlage sind nach wie vor nur schwierig abzuschätzen, da sie im Wesentlichen von \n\nder Ausgestaltung der nachfolgenden Gesetzgebung abhängen. Der Aufwand zur Erarbeitung eines Kantons-\n\nratsgesetzes hängt unter anderem stark davon ab, wie schnell ein solches Gesetz erarbeitet werden soll. \n\n \n\nBei den direkten finanziellen Auswirkungen der Verkleinerung des Regierungsrates und des Übergangs zum \n\nVollamt kann auf die Ausführungen im Bericht und Antrag zur 1. Lesung verwiesen werden. In der Übersicht \n\npräsentiert sich die Schätzung für die jährlich wiederkehrenden Kosten wie folgt: \n\n \n\n \n\n \n\n7 RR im Hauptamt \n\n(geltendes Recht) \n\n5 RR im Vollamt* \n\n(Hauptantrag) \n\n7 RR im Vollamt* \n\n(Eventualantrag) \n\n7 RR à Fr. 185‘000 Fr. 1‘295‘000   \n\n5 RR à Fr. 210‘000  Fr. 1‘050‘000  \n\n7 RR à Fr. 210‘000   Fr. 1‘470‘000 \n\nRückstellung für Austritts-\n\nentschädigungen \n\nFr. 100‘000 Fr. 200‘000 Fr. 220‘000 \n\nVerstärkung Departe-\n\nmentssekretariate \n\n Fr. 150‘000  \n\nTotal Kosten pro Jahr Fr. 1‘395‘000 Fr. 1‘400‘000 Fr. 1‘690‘000 \n\nDifferenz  --- Fr. 295‘000 \n\n \n\n* die Zahlen beruhen auf Annahmen \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 13 / 13 \n\nDie zuständige Finanzkommission des Kantonsrates hat sich zu den finanziellen Auswirkungen in Bezug auf \n\ndie Entlöhnung des Regierungsrates, Austrittsentschädigung und berufliche Vorsorge bisher noch nicht ver-\n\nnehmen lassen. Der Regierungsrat lädt die Finanzkommission als zuständige Kommission zur Vorbereitung \n\nder Anpassung der Verordnung über die Besoldung und die berufliche Vorsorge der Mitglieder des Regie-\n\nrungsrates (bGS 142.13) ein, zu diesen Fragen anlässlich der 2. Lesung konkrete Angaben zu machen. Auf \n\ndiese Weise kann dieses zentrale Gremium seine Sichtweise frühzeitig mit einfliessen lassen. \n\n \n\nDer Regierungsrat hält nach wie vor daran fest, dass die Reorganisation im besten Fall kostenneutral umge-\n\nsetzt werden kann. Dies gilt auch unter der Prämisse, dass die Departementssekretariate eine Aufwertung \n\nerfahren. Zum einen werden Ressourcen frei durch die Auflösung zweier Departementssekretariate, welche in \n\nden verbleibenden Stabsstellen eingesetzt werden können. Zudem verspricht die Reorganisation durch die \n\nReduktion von Schnittstellen und die bessere Gestaltung der Prozesse – auch im Gleichschritt mit der Aufga-\n\nbenüberprüfung – dass weitere Ressourcen freigemacht werden können. \n\n \n\nSollte sich der Hauptantrag durchsetzen, wäre die Verwaltung einer grösseren Reorganisation zu unterziehen. \n\nDie externen Kosten dieser Reorganisation (Cash out) belaufen sich auf rund 350‘000 Franken. Darunter fallen \n\ndie Erarbeitung von Konzepten zur Reorganisation, die methodische Projektbegleitung, die Begleitung der \n\nUmsetzung und allfällige Schulungs- und Coachingmassnahmen. Hinzu kommen interne Kosten (Umzug, \n\nBeschriftungen, Anpassungen der Informatik, des Rechnungswesens, der Arbeitsverträge und Stellenbe-\n\nschriebe etc.). \n\n \n\n \n\nF. Antrag \n\n \n\nDer Regierungsrat beantragt Ihnen, \n\n \n\n1. auf die Vorlage einzutreten und \n\n \n\n2. der Teilrevision der Kantonsverfassung (Reform der Staatsleitung) in zweiter Lesung zuzustimmen. \n\nIm Namen des Regierungsrates \n\nSign. Marianne Koller-Bohl, Landammann \n\nSign. Roger Nobs, Ratschreiber \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nBeilagen \n\nBeilage 1.1 Lauftext \n\nBeilage 1.2 Synopse \n\nBeilage 1.3 Beiträge aus der Volksdiskussion \n\nBeilage 1.4 Zeitplan Verfassungsreform und Nachfolgegesetzgebung \n\n\n