Beilage 1.1 Tätigkeitsbericht 2023 GPK

text: \nTätigkeitsbericht 2023 \nder Geschäftsprüfungskommission (GPK) \ndes Kantonsrates \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nAppenzell Ausserrhoden \nKantonskanzlei \nParlamentsdienst \nGeschäftsprüfungskommission \nObstmarkt 3 \n9102 Herisau \n \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 3 - \n\nInhaltsverzeichnis \n\n1 Einleitung ............................................................................................................................ 4 \n\n1.1 Mitglieder der GPK ............................................................................................................... 5 \n1.2 Aufbau des Tätigkeitsberichtes ............................................................................................ 5 \n\n2 Arbeitsweise ....................................................................................................................... 6 \n\n2.1 Arbeitsgrundsätze ................................................................................................................ 6 \n2.2 Arbeitsweise 2023 / 2024 ..................................................................................................... 6 \n2.3 Arbeitsplanung ..................................................................................................................... 7 \n\n3 Prüfung der Amtsführung von Regierungsrat, Verwaltung und Anstalten .................. 8 \n\n3.1 Departementssekretariate und ihre Funktionsweisen .......................................................... 9 \n3.2 Organisation der Rechtsdienste ......................................................................................... 12 \n3.3 Analyse der Reorganisation im Amt für Volksschule und Sport ......................................... 16 \n3.4 Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde ......................................................................... 22 \n\n4 Kantonaler Nachrichtendienst ........................................................................................ 30 \n\n5 Justizaufsicht.................................................................................................................... 31 \n\n5.1 Auftrag und Tätigkeit .......................................................................................................... 31 \n5.2 Kommentar zum Geschäftsbericht 2023 des Obergerichts ............................................... 31 \n\n6 Datenschutz-Kontrollorgan ............................................................................................. 33 \n\n6.1 Auftrag und Tätigkeit .......................................................................................................... 33 \n6.2 Kommentar zum Tätigkeitsbericht 2023 des DSKO .......................................................... 33 \n\n7 Finanzaufsicht .................................................................................................................. 35 \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 4 - \n\n1 Einleitung \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \nSehr geehrte Damen und Herren Kantonsrätinnen und Kantonsräte \n \nGemäss Art. 14 Abs. 2 des Kantonsratsgesetzes (KRG, bGS 141.1) legt die Geschäftsprüfungskommission (GPK) \nihren ersten Bericht der Legislatur 2023–2027 vor. Nach Art. 7 der Geschäftsordnung des Kantonsrates (GO KR, \nbGS 141.2) prüft die GPK im Rahmen ihrer Oberaufsicht die Geschäftsführung des Regierungsrates, der Verwal-\ntung und der Gerichte sowie den Staatshaushalt in Bezug auf Rechtmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlich-\nkeit. \n \nIm vorliegenden Bericht legt die GPK Rechenschaft über ihre Tätigkeit im Amtsjahr 2023/2024 ab und stellt die \nErgebnisse ihrer Prüfung vor. Die GPK bedankt sich bei allen beteiligten Verwaltungsstellen für die gute Zusam-\nmenarbeit und bei den eingeladenen Gesprächspartnerinnen und -partnern für ihre Bereitschaft, Auskunft zu ge-\nben. \n \nAnnegret Wigger, Präsidentin    4. April 2024 \n  \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 5 - \n\n1.1 Mitglieder der GPK \n\nIm Amtsjahr 2023/2024 gehören der GPK folgende Mitglieder des Kantonsrates an: \n \nWigger Annegret   Präsidentin \nFischer Roland   Vizepräsident \nBezzola Natalia \nDuelli Fabienne \nEgli Irene \nKessler Philipp \nKürsteiner Peter \nMauch-Züger Heinz \nSchmid Jörg \n \nSubkommission Justizaufsicht \nMauch-Züger Heinz  Präsident \nDuelli Fabienne \nKessler Philipp \n \nSubkommission Finanzaufsicht \nFischer Roland   Präsident \nKürsteiner Peter \nSchmid Jörg \n \nSchmid Delia, Aktuariat (60 %) \nWelte Fabienne, wissenschaftliche Mitarbeiterin (60 %) \n\n1.2 Aufbau des Tätigkeitsberichtes \n\nIm vorliegenden Bericht legen die GPK sowie ihre beiden Subkommissionen Justiz- und Finanzaufsicht Rechen-\nschaft über ihre Arbeitsweise ab. Im Zentrum des Berichtes steht die Erläuterung der verschiedenen Prüfungser-\ngebnisse. \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 6 - \n\n2 Arbeitsweise \n\n2.1 Arbeitsgrundsätze \n\nDie GPK orientiert sich in ihrer Arbeit an folgenden Grundsätzen: \n− Die GPK prüft, in der Regel rückwirkend, die Geschäfte des Regierungsrates, der Verwaltung und des Ge-\n\nrichtswesens. In besonderen Fällen – unter Berücksichtigung der Gewaltenteilung – kann die GPK auch be-\ngleitend tätig werden. \n\n− Die GPK prüft die Einhaltung der formalen Rahmenbedingungen der Staatsrechnung sowie der Rechen-\nschaftsberichte von Regierungsrat, öffentlich-rechtlichen Anstalten, Obergericht, Datenschutz-Kontrollorgan \nund Finanzkontrolle. \n\n− Die GPK setzt entlang ausgewählter Themen Prüfungsschwerpunkte und geht Hinweisen aus dem Kantons-\nrat, der Verwaltung sowie der Bevölkerung nach, sofern sie dafür zuständig ist.  \n\n− Bei der Oberaufsicht über das Gerichtswesen, die Finanzkontrolle und das Datenschutz-Kontrollorgan res-\npektiert die GPK deren Unabhängigkeit. \n\n− Die Mitglieder der GPK gewährleisten die Vertraulichkeit ihrer Arbeit und ihrer Ergebnisse bis zu deren offizi-\nellen Publikation. Ein besonderes Gewicht misst die GPK dem Schutz ihrer Informationsquellen bei. Die Kom-\nmunikation der Ergebnisse erfolgt über das Präsidium. \n\n− Die GPK arbeitet parteipolitisch unabhängig und respektiert die geltenden Ausstandsregeln. \n− Die GPK strebt bei ihren Entscheidungen das Konsensprinzip an.  \n− Aus ihren Prüfungen leitet die GPK – soweit sinnvoll – Empfehlungen ab. \n\n2.2 Arbeitsweise 2023 / 2024 \n\nDie ersten zwei Sitzungen des neuen Amtsjahres nutzte die GPK dazu, sich neu zu konstituieren, die Prüfthemen \nfür 2023/2024 festzulegen und eine Arbeitsweise zu entwickeln, die die Kommissionsmitglieder deutlich entlasten \nsollte. Neu werden die themenspezifischen Arbeitsgruppen bei Recherche und Erstellung der Teilberichte durch \ndie wissenschaftliche Mitarbeiterin unterstützt. Ein Ausschuss mit Präsidentin, Vizepräsident, Aktuarin und wissen-\nschaftlicher Mitarbeiterin trägt die organisatorische Verantwortung.  \n \nTrotz dieser Arbeitsentlastung liegt die politische Verantwortung für die Festlegung der Themen und der Prüfbe-\nrichte bei allen Kommissionsmitgliedern. Das bedeutet konkret, dass der vorliegende Bericht in der Kommission \ndiskutiert und verabschiedet wurde.  \n \nNach der Neukonstituierung wählte die GPK vier Themen aus, wovon eines bereits anfangs März 2023 bearbeitet \nwurde. Die GPK setzte in diesem Jahr ihren Fokus auf die Departementssekretariate sowie die Rechtsdienste, da \ndiese im Hintergrund eine Schlüsselfunktion wahrnehmen. Ausserdem nahm sie das zehnjährige Bestehen der \nKindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) zum Anlass, die Abläufe der KESB zu prüfen.  \n \n\nPrüfplan 2023 / 2024 \nThemen Arbeitsgruppen \nDepartementssekretariate und ihre Funktionsweisen Fabienne Duelli, Roland Fischer, Peter Kürsteiner \nOrganisation der Rechtsdienste Philipp Kessler, Jörg Schmid, Annegret Wigger \nAnalyse der Reorganisation im Amt für Volksschule \nund Sport \n\nHeinz Mauch-Züger, Annegret Wigger \n\nKESB Natalia Bezzola, Irene Egli, Heinz Mauch-Züger,  \nAnnegret Wigger  \n\n \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 7 - \n\nDie GPK führte im Rahmen der Prüfthemen insgesamt 18 Gespräche sowie fünf Jahresgespräche mit den Mitglie-\ndern des Regierungsrates. Ausserdem nahmen die Präsidentin, die Aktuarin sowie die wissenschaftliche Mitarbei-\nterin an einer Weiterbildung1 teil.  \n \nIm September 2023 traf sich die GPK mit dem Regierungsrat. Dabei erläuterte der Regierungsrat, ob und inwie-\nfern er auf Empfehlungen des GPK-Tätigkeitsberichts 2022 eingegangen ist oder eingehen wird. Aus Sicht beider \nGremien erscheint es in Zukunft sinnvoll diesen Austausch zeitnah nach der Veröffentlichung des GPK-Tätigkeit-\nberichtes zu führen. Ausserdem überlegt sich die GPK, in welcher Weise sie ein kontinuierliches Monitoring der \nEmpfehlungen aufbauen kann.  \n \nAuch in diesem Jahr erhielt die GPK Hinweise von Privatpersonen und anderen Behörden. Darunter waren auch \nbedrückende Einzelmeldungen, für die die GPK zwar nicht zuständig ist, für die es aber bisher keine adäquate \nAnlaufstelle im Kanton gibt. Die Schaffung einer Ombudsstelle ist aus Sicht der GPK dringend notwendig.  \n \nVor Drucklegung hat der Regierungsrat zu den hier ausgeführten Sachverhalten Stellung genommen. Die GPK hat \neinzelne Anregungen im Sinn von Präzisierungen oder Korrekturen aufgenommen. \n \nInzwischen hat sich die neue Form der Zusammenarbeit zwischen den Stabsfunktionen und der Kommission ein-\ngespielt. Mit der zusätzlichen Unterstützung durch die neue wissenschaftliche Mitarbeiterin der GPK konnte der \nZeitaufwand für die Kommissionsmitglieder deutlich vermindert werden.  \n \nDie Präsidentin bedankt sich bei der Aktuarin und der wissenschaftlichen Mitarbeiterin für ihre wertvolle Unterstüt-\nzung sowie bei den Mitgliedern für die vertrauensvolle Zusammenarbeit.  \n\n2.3 Arbeitsplanung \n\nPrüfplan 2024 / 2025 \nUmgang mit Vertrauensarbeitszeit / Auflösung von Arbeitsverhältnissen im öffentlich-rechtlichen Kontext \nRolle der AR Informatik AG als Dienstleister von Kanton und Gemeinden \nOrganisation Kulturförderung \nLeistungsvereinbarungen \nSubkommission Justizaufsicht: Schlichtungsstellen / Vermittlerämter \n\nDie GPK behält sich vor, den Prüfplan bei Bedarf anzupassen.  \n\n                                                        \n1 Soirée parlamentaire der interkantonalen Legislaturkonferenz im Kanton Aargau am 9. November 2023 zum Thema «Möglichkeiten \n\nund Grenzen der parlamentarischen Aufsicht über verselbständigte Einheiten» \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 8 - \n\n3 Prüfung der Amtsführung von Regierungsrat, Verwaltung und Anstalten \n\nDie GPK spricht dem Regierungsrat und der Verwaltung ihren Respekt und Dank aus für die geleistete Arbeit. \nAuch 2023 war die kantonale Politik von weltweiten Krisen überschattet. Sie musste sich mit den Folgen des Ukra-\nine-Krieges ebenso auseinandersetzen wie mit den Folgen der Klimakrise und (unter anderem) der Sicherstellung \nder Energieversorgung.  \n \nDie wichtige Abstimmung über die Gemeindestrukturen im November 2023 hat viel Energie und Zeit absorbiert. \nAusserdem standen im Juni 2023 drei Wechsel im Regierungsrat an: neuer Landammann, neue Vorsteherin im \nDepartement Inneres und Sicherheit (DIS) sowie neuer Vorsteher im Departement Finanzen (DF). Laut überein-\nstimmenden Aussagen wird die Zusammenarbeit im Regierungsrat als offen und kritisch-konstruktiv wahrgenom-\nmen. Die GPK stellt fest, dass auch dieses Jahr alle Mitglieder des Regierungsrates die gute Zusammenarbeit im \nTeam bestätigen. Aus den Einblicken der GPK geht hervor, dass man sich nicht scheut in der Sache hart zu ver-\nhandeln und auf dieser Basis Kollegialentscheidungen zu fällen. \n \nDer Gesamtregierungsrat hat formal die Möglichkeit, bei als wichtig erachteten Geschäften Einfluss auf einzelne \nDepartemente auszuüben. Dies wird vom Regierungsrat insofern wahrgenommen, als Geschäfte aus den einzel-\nnen Departementen zum Teil überarbeitet oder im Einzelfall auch zurückgewiesen werden. Weitergehende Ein-\nflussnahmen werden äusserts selten gemacht, da dies laut Aussagen der gängigen Zusammenarbeitskultur wider-\nspricht. Dass beispielsweise bisher noch keine departementsübergreifende Legislaturplanung zustande gekom-\nmen ist deutet daraufhin, dass die einzelnen Regierungsratsmitglieder die departementale Autonomie letztlich hö-\nher gewichten. Diese Praxis birgt aus Sicht der GPK jedoch das Risiko, dass im Einzelfall zu lange gewartet wird, \nbis das Gesamtgremium seinen Einfluss geltend macht.  \n \nAus den fünf Jahresgesprächen wurde deutlich, dass sich der Regierungsrat mit der Frage der digitalen Transfor-\nmation beschäftigt. Die Herausforderungen bzw. offenen Fragen liegen nach Ansicht des Regierungsrates auf ver-\nschiedenen Ebenen:  \n1. Welche gesetzlichen Grundlagen müssen für die digitale Transformation geschaffen werden? \n2. Welche Organisationseinheit soll in der kantonalen Verwaltung den Lead übernehmen? \n3. Wie kann in den verschiedenen Departementen der Kulturwandel eingeleitet werden? \n4. Welche technische Infrastruktur ist dafür notwendig? \nDie GPK erachtet es als sinnvoll, dass der Regierungsrat eine Arbeitsgruppe eingesetzt hat, die sich mit dieser \nThematik auseinandersetzt.  \n \nDie GPK hat ausserdem festgestellt, dass auch andere Gesprächspartnerinnen und -partner der Verwaltung auf \nInformatikthemen zu sprechen kamen. Obwohl viele die Kundenorientierung der AR Informatik AG (ARI) positiv \nerwähnen, scheint es manchmal unverhältnismässig lange zu dauern, bis tiefergreifende operative Probleme ge-\nlöst werden können. Manche Mitarbeitende hatten den Eindruck, dass die Intervention einer höheren Hierarchie-\nstufe notwendig war, bis ein schon länger beschriebenes Problem angegangen wurde.  \n \nIn verschiedenen Bereichen sind es kantonale Behörden, die aufgrund von Bundesgesetzen oder kantonalen Ge-\nsetzen eine Aufsichtspflicht innehaben, sei es bei der Kontrolle des Arbeitsmarktes, des Gesundheitsbereiches, \nder Sozialhilfe oder anderen Gemeindeaufgaben. Aus den regierungsrätlichen Gesprächen wird deutlich, dass \naufgrund verschiedener Faktoren, unter anderem aufgrund mangelnder Ressourcen, eher eine reaktive und zu \nwenig eine proaktive Aufsicht wahrgenommen wird. Diese Problematik wird ein Fokus der GPK bleiben.   \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 9 - \n\n3.1 Departementssekretariate und ihre Funktionsweisen \n\nEinleitung \nDie Departementssekretariate (DS) haben als Stabsstellen innerhalb der Hierarchie der Departemente eine be-\nsondere Stellung. Sie übernehmen Dienstleistungsfunktionen, sind zentrale Wissensträgerinnen und gestalten die \ndepartementalen Geschäfte mit. Vor diesem Hintergrund interessierte die GPK unter anderem: \n− Was sind die Aufgabengebiete der Leitungen der Departementssekretariate (L-DS)? \n− Wie gestaltet sich die Zusammenarbeit mit der Departementsvorsteherin / den Departementsvorstehern \n\n(DV)? \n− Welche Weisungsbefugnisse haben die L-DS gegenüber den Mitarbeitenden des Departementes? \n− Wie sieht die Zusammenarbeit zwischen den DS und dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei aus? \n\n \nUm diese Fragen zu klären wurden die gesetzlichen Grundlagen, die verschiedenen Organisationsreglemente so-\nwie die Stellenbeschriebe der L-DS gesichtet. Anschliessend wurden mit allen fünf L-DS sowie dem Ratschreiber \nGespräche geführt. Auch bei den Jahresgesprächen mit den Regierungsräten wurde die Zusammenarbeit zwi-\nschen L-DS und DV thematisiert.  \n \nSachverhalt \nIm Folgenden werden die Aufgabengebiete vorgestellt, die Weisungsbefugnis der L-DS erläutert und die verschie-\ndenen Zusammenarbeitsachsen thematisiert.  \n \nAnalysierte Dokumente: \n− Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (OrG, bGS 142.12) \n− Verordnung zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (OrV, bGS 142.121) \n− Departementale Organisationsreglemente \n− Stellenbeschriebe der L-DS \n\n \nGemäss dem Personalgesetz2 (PG, bGS 142.21) wählt der Regierungsrat die L-DS. Die Aufgaben sind insbeson-\ndere3: \n− die allgemeinen Geschäfte des Departements zu führen und die ihnen zugewiesenen Aufgaben selbstständig \n\nund in eigenem Namen zu besorgen; \n− die DV bei der Planung, Organisation und Koordination der Tätigkeit des Departements sowie bei der Vorbe-\n\nreitung der Regierungsratssitzung zu unterstützen und bei Entscheidungen zu beraten; \n− nach den Anordnungen der DV Aufsichtsfunktionen wahrzunehmen. \n\n \nDie L-DS sind Ansprechpersonen für Themen und Querschnittsaufgaben wie Koordination der Tätigkeiten des De-\npartements, Rechtsfragen, Personal, Controlling, Finanzen, Informatik, Räume und Mobilien sowie Dokumenten-\nverwaltung und Archivierung. Die L-DS verfügen über eine Stellvertretung, die die Leitung entlastet und im Verhin-\nderungsfall die Vertretung in allen Funktionen übernehmen kann4. \nAuf Stufe Departement sind Aufgaben und Kompetenzen der L-DS im Organisationsreglement konkretisiert. Diese \nwerden von den DV erlassen und vom Regierungsrat jeweils am Anfang und am Ende einer Amtsdauer zur Kennt-\nnis genommen. Ein Quervergleich zeigt, dass die Organisationsreglemente sowie die Stellenbeschriebe im Grund-\nsatz ähnlich sind. In diesen sind die Hauptaufgaben zusammengefasst und die erforderlichen Einstiegsqualifikatio-\nnen, wie zum Beispiel ein Hochschulabschluss in Rechtswissenschaften, festgehalten. Aktuell verfügen alle L-DS \n\n                                                        \n2 vgl. Art. 9 Abs. 1 lit. a PG \n3 vgl. Art. 41 OrG \n4 vgl. Art. 44h ff \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 10 - \n\nüber ein juristisches Hochschulstudium. Laut Aussagen der Regierungsratsmitglieder zählen die Führungseigen-\nschaft, die Konflikt- und Teamfähigkeit, juristische Kompetenzen, Kenntnis der Verwaltungsabläufe sowie Verläss-\nlichkeit zu den wichtigsten Kompetenzen der L-DS.  \n \nZwischen Stabs- und Sparringfunktion \nEine der zentralen Funktionen der L-DS ist die umfassende Unterstützung der DV. Sie sind für die DV letztlich die \nGaranten für die inhaltliche und formale Qualitätskontrolle der Geschäfte, die dem Regierungsrat zur Entschei-\ndung vorgelegt werden. Die Zusammenarbeit basiert auf gegenseitigem Vertrauen. Ob und wie dieser Anspruch \numgesetzt wird, ist nicht zuletzt von den jeweiligen Persönlichkeiten abhängig. So zeigt sich in Gesprächen, dass \neinige DV ihre L-DS für die kritische Reflexion politischer Vorhaben und ihres Führungsstils nutzen (Sparringfunk-\ntion), während in anderen Departementen die Rolle eher auf die Stabsfunktion begrenzt wird.  \nEin personeller Wechsel in dieser Funktion ist jeweils mit grossen Herausforderungen verbunden, da nicht nur der \nWissensverlust kompensiert, sondern auch der Zusammenarbeitsstil und letztlich das gegenseitige Vertrauen neu \naufgebaut werden müssen. \n \nZwischen Stabsaufgabe und Führungsfunktion \nDie L-DS vertreten die DV innerhalb des Departements nach Massgabe des jeweiligen Organisationsreglements \nund sind den Amtsleitungen gegenüber insofern weisungsbefugt5. Wie die Weisungsbefugnis im Einzelnen ausge-\nstaltet ist, ist je nach Departement unterschiedlich.  \nZur Führungsunterstützung gehören beispielsweise der regelmässige Austausch der L-DS mit den verschiedenen \nÄmtern, sowie aufgrund ihrer Weisungskompetenz die Auftragserteilung und Überprüfung der Geschäftsbearbei-\ntung einzelner Ämter. So übernehmen die L-DS in den meisten Departementen eine Art internes Controlling. Sie \nentscheiden, ob die von Ämtern erarbeiteten Konzepte, Regierungsratsanträge oder Gesetzesentwürfe entschei-\ndungsreif sind oder ob diese nochmals überarbeitet werden müssen. Letztlich entscheiden die DV abgestützt auf \ndie L-DS, ob Geschäfte zuhanden des Regierungsrates traktandiert werden sollen.  \nInsbesondere sind diejenigen DV auf diese Führungsunterstützung angewiesen, die vielfältige Aussentermine \nwahrnehmen müssen.  \n \nDie L-DS üben aufgrund ihrer Weisungsbefugnisse sowohl direkte als auch indirekte Führungsaufgaben im Depar-\ntement aus. In einzelnen Departementen, wie beispielsweise dem Departement Bau und Volkswirtschaft (DBV) \noder dem Departement Gesundheit und Soziales (DGS), sind den L-DS mehrere Mitarbeitende direkt unterstellt.  \n \nAufgrund der Schlüsselrolle der L-DS ist eine Stellvertretungsregelung vorgesehen. Diese ist in der OrV6 als um-\nfassende Stellvertretung definiert. Allerdings wird diese laut Aussagen im Alltag in den Departementen unter-\nschiedlich gehandhabt. Das Spektrum reicht von umfassend bis relativ eng begrenzt. \n \nDepartementsübergreifende Zusammenarbeit und Vertretung in interkantonalen Gremien \nEine Achse der Zusammenarbeit betrifft den Rechtsdienst der Kantonskanzlei, beziehungsweise den Ratschrei-\nber. Einerseits wird der Rechtsdienst der Kantonskanzlei als eine wichtige Anlaufstelle für übergeordnete rechtli-\nche Fragen adressiert. Andererseits prüft der Ratschreiber in einer Vorsitzung mit dem Landammann, die von den \nDV und L-DS an den Regierungsrat freigegebenen Geschäfte auf ihre juristisch formale Qualität. Wird diese als \ngenügend betrachtet, so wird das Geschäft im Regierungsrat traktandiert, falls nicht, geht das Geschäft an das \nDepartement zurück.  \n \n\n                                                        \n5 vgl. Art. 44i Abs. 2 \n6 vgl. Art. 44i Abs. 2 \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 11 - \n\nEine zweite Ebene ist die Konferenz der Departementssekretärinnen und Departementssekretäre (DSK): Unter \nder Leitung des Ratschreibers treffen sich alle L-DS monatlich zu einer Sitzung. Die DSK hat die Aufgabe departe-\nmentsübergreifend Regierungs-, Verwaltungs- und Kantonsratstätigkeit zu unterstützen, indem sie einheitliche Po-\nsitionen in Sachfragen erarbeitet, den gegenseitigen Informationsaustausch gewährleistet und Fragen von Pla-\nnung und Koordination behandelt7. \n \nEinige L-DS vertreten den Kanton auch nach aussen, beispielsweise in der Sekretärenkonferenz der Ostschweizer \nJustiz- und Polizeidirektoren. \n \nBeurteilung \nDie GPK stellt fest, dass die Aufgabenbereiche der DS in Gesetz (OrG), Verordnung (OrV), Organisationsregle-\nment und Stellenbeschrieben geregelt und damit die Einflussmöglichkeiten der L-DS zumindest auf dem Papier \nklar gerahmt sind. Obwohl laut Aussagen die Führungsunterstützung ein Kernelement dieser Stabsfunktion ist, \nwird diese nicht in allen departementalen Organisationsreglementen explizit benannt. Insofern sind die festgestell-\nten Unterschiede von Weisungs- und Führungsunterstützung in der Praxis zulässig. Aus Sicht der GPK hängt die \nfaktische Umsetzung von Weisungs- und Führungsunterstützung jedoch sehr viel mehr vom persönlichen Füh-\nrungsstil der DV ab sowie von den verschiedenen Aufgabenfeldern und der Grösse der Departemente.  \n \nEine Besonderheit der Stabsstellenfunktion liegt darin, dass diese faktisch verschiedene Führungsaufgaben bein-\nhaltet und mit weitreichender Führungsverantwortung verbunden ist. Denn obwohl die Amtsleitungen und die L-DS \nhierarchisch gleichgestellt sind (alle unterstehen direkt der/dem DV), übernehmen die L-DS gegenüber den Amts-\nleitungen eine gewisse Gatekeeper-Funktion: Sie entscheiden, welche Geschäfte ihren formalen Standards genü-\ngen und nehmen damit Einfluss auf die Geschäftsbearbeitung der Ämter. Die Art und Weise, wie diese primär \nfachliche Autorität gelebt wird, hat entscheidenden Einfluss auf die Zusammenarbeitskultur des gesamten Depar-\ntementes.  \nAus den Gesprächen wird deutlich, dass die Ausübung der Führungsunterstützung in einem gewissen Span-\nnungsfeld stattfindet. Einerseits müssen die L-DS über eine hohe Sachkompetenz verfügen, um ihre Beratungs-\nfunktion ausüben zu können. Andererseits trifft jedoch letztendlich die/der DV die Entscheidung, möglicherweise \nauch entgegen der Fachexpertise. Die GPK stellt fest, dass die faktische Entscheidungsmacht der L-DS in hohem \nMasse von ihrem informellen Einfluss auf Abläufe und Entscheidungen im Departement abhängig ist. Fehlt diese \nSachkompetenz, so sind nicht nur die Ämter intern davon betroffen, sondern auch der Regierungsrat. Dieser ist \nbei nicht sachgerecht aufgearbeiteten Geschäften gezwungen, sich mehrmals mit demselben Geschäft auseinan-\ndersetzen zu müssen. \nDas Zusammenspiel zwischen den L-DS und den DV prägt nicht nur die Zusammenarbeitskultur des gesamten \nDepartements, sondern begründet auch ihr wechselseitiges Abhängigkeitsverhältnis im Arbeitsalltag. Vereinfacht \ngesagt hat ein spannungsreiches Arbeitsverhältnis zwischen DV und L-DS erhebliche negative Auswirkungen auf \ndie Zusammenarbeitskultur des ganzen Departements sowie auf die Zusammenarbeitsqualität des Regierungsra-\ntes.  \nVoraussetzung für ein erfolgreiches Zusammenspiel ist laut Einschätzungen verschiedener Gesprächsteilnehmen-\nden eine gemeinsame Führungsphilosophie, ein kritisch-konstruktiver Dialog sowie wechselseitiges Vertrauen. Es \nliegt auf der Hand, dass bei Wechseln einer der beiden Positionen diese Arbeitsbeziehung zuerst wieder neu auf-\ngebaut werden muss. Die GPK macht darauf aufmerksam, dass Wechsel in einer der beiden Positionen positive \noder negative Auswirkungen auf das gesamte Departement haben können.  \n \n\n                                                        \n7 vgl. Art. 46 OrG \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 12 - \n\nDie GPK stellt fest, dass eine umfassende Stellvertretung, wie im OrV8 vorgesehen, nicht in allen Departementen \numgesetzt wird. Damit eine umfassende Stellvertreterregelung funktioniert, müssen die zentralen Prozesse abge-\nbildet und die Führung auf diese Regelung ausgerichtet sein. Verantwortlich für die Umsetzung einer umfassen-\nden Stellvertretung sind die DV. Sie haben zu entscheiden, ob die umfassende Stellvertretung an eine oder meh-\nrere Personen zu binden ist. \n \nAlle Gesprächsteilnehmenden bekunden, die Zusammenarbeit zwischen den L-DS – insbesondere in der DSK \nsowie bei formalisierten Prozessen (z.B. Mitberichtsverfahren) – funktioniere aufgrund der Kleinheit der Verwal-\ntung gut. Die Intensität der Zusammenarbeit ist zwar personen- und aufgabenabhängig, sie wird aber von allen \npositiv bewertet. \nDie GPK begrüsst, dass aufgrund der wachsenden Koordinationsfunktion der DSK die einzelnen L-DS die Mög-\nlichkeiten haben, departementsübergreifende Themen einzubringen und sich Anregungen – auch im Sinne von \nBest Practice – zu holen. Gerade weil die L-DS in ihren Departementen eine zentrale Schlüsselposition einneh-\nmen, erscheint es der GPK wichtig, dass ein Wissens- und Erfahrungsaustausch unter «Gleichen» in diesem Ge-\nfäss stattfinden kann. Ausserdem kann das Gefäss DSK dazu beitragen, gewisse Harmonisierungen in der kanto-\nnalen Verwaltung voranzutreiben, indem Vorgaben, Regeln und Leitlinien zusammen ausgearbeitet werden.  \n \nEmpfehlung \nDie GPK empfiehlt dem Regierungsrat, in allen Departementen die umfassende Stellvertretung der L-DS sicherzu-\nstellen und die damit zusammenhängenden Prozesse zu definieren.  \n\n3.2 Organisation der Rechtsdienste \n\nEinleitung \nIm Jahr 2017 hat die Staatswirtschaftliche Kommission (StwK)9 und 2019 die GPK10 die Gesetzesarbeit in den \nverschiedenen Departementen und die Zusammenarbeit mit dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei bei der Geset-\nzesarbeit untersucht. Festgehalten wurde, dass die Planung der Gesetzesvorhaben aufgrund der vorhandenen \nRessourcen und den fehlenden juristischen Kompetenzen teilweise nicht eingehalten werden kann. Zudem be-\nstand keine departementsübergreifende Planung und Koordination. Ausserdem wurde festgestellt, dass der früh-\nzeitige Einbezug des Rechtsdienstes der Kantonskanzlei durch die verschiedenen Departemente unterschiedlich \ngehandhabt wurde. Nach wie vor zeigt der Aufgaben- und Finanzplan (AFP)11, dass anstehende Gesetzesarbeiten \nverschoben werden müssen und deklarierte Bearbeitungsfristen, beispielsweise von Rekursen, nicht immer einge-\nhalten werden können. \n \nVor diesem Hintergrund interessierte die GPK, wie die departementalen Rechtsdienste12 inzwischen aufgestellt \nsind. Insbesondere interessierten folgende Fragen: \n− Sind die gewählten Organisationsformen und die personelle Ausstattung der departementalen Rechtsdienste \n\nfür die Aufgabenerfüllung von Rechtsanwendung und Rechtsetzung geeignet? \n− Welche Rolle spielt bei der Bewältigung der verschiedenen Gesetzesarbeiten die jeweilige Zusammenarbeit \n\nzwischen den departementalen Rechtsdiensten und dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei?   \n\n                                                        \n8vgl. Art. 44i Abs. 3 \n9vgl. StwK-Bericht 2017, S. 13 \n10vgl. GPK-Bericht 2019, S. 11 \n11vgl. AFP 2023–2025 \n12Der Begriff «Rechtsdienst» steht sowohl für departementale Rechtsdienste, als auch für übergeordnete Stabsstellen, die juristische \n\nAufträge für das gesamte Departement bearbeiten.  \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 13 - \n\nSachverhalt \nUm die oben genannten Fragen zu untersuchen, hat die GPK die gesetzlichen Grundlagen sowie die vorhandenen \nOrganisationsreglemente gesichtet und in Gesprächen mit Mitarbeitenden aus verschiedenen Rechtsdiensten die \nFrage der Zusammenarbeit geklärt. \n \nAufgaben und Organisation der Rechtsdienste in den Departementen \nDie Kernaufgaben der departementalen Rechtsdienste sind die Rechtsberatung von Regierungsrat und Kantons-\nrat, die begleitende Rechtsetzung sowie die Behandlung und Instruktion bei Beschwerde- und Rekursverfahren13. \nKonkrete Tätigkeitsfelder sind: \n− Die Erstellung von Verfügungen und die Bearbeitung von Rechtsmittelverfahren, wie beispielsweise Einspra-\n\nche- und Rekursverfahren; \n− das Beraten von Privaten, Ämtern der Verwaltung sowie Gemeinden in Rechtsfragen; \n− die Rechtsetzung, wie zum Beispiel die Erarbeitung von Gesetzen und Verordnungen. \n\nDie Rechtsdienste der verschiedenen Departemente bzw. Mitarbeitende, die mit rechtlichen Aufgaben befasst \nsind, sind den L-DS unterstellt. \n \nDie Schwerpunkte der Rechtsfelder sowie die inhaltliche Ausgestaltung der Rechtsdienste sind abhängig von den \nThemenfeldern der einzelnen Departemente. Jedes Departement kann autonom im Rahmen der allgemeinen Vor-\ngaben die Organisation seines Rechtsdienstes bestimmen. Aus den Gesprächen wird deutlich, dass die Aufgaben \nin Bezug auf Rechtsanwendung und Rechtsetzung in allen Departementen zugenommen haben. In den letzten 20 \nJahren wurden immer mehr Lebensbereiche durch Gesetze, Verordnungen und Reglemente reguliert, sodass eine \nVielzahl staatlicher Entscheidungen rechtlich hinterfragt werden können. Demensprechend hat die Anzahl juristi-\nscher Mitarbeitenden zugenommen und in einzelnen Departementen hat sich ein eigener Rechtsdienst innerhalb \nder DS herausgebildet. Stellvertretend für diese Entwicklung steht das DBV. Dieses hat einen eigenen Rechts-\ndienst mit vier juristischen Mitarbeitenden und einem Leiter mit insgesamt 450 Stellenprozenten. Der Leiter \nRechtsdienst ist gleichzeitig Stellvertreter des Departementssekretärs. Gründe für den Ausbau des Rechtsdiens-\ntes waren die hohe Anzahl an Rechtsmittelverfahren, beispielsweise im Bau- und Planungswesen, die regelmäs-\nsig bearbeitet werden müssen (ca. 75–80 Verfahren pro Jahr) sowie die Steigerung der Komplexität der Verfah-\nren, da je länger je mehr verschiedene Ämter oder Abteilungen von einem Entscheid tangiert sind.  \nAuch das DIS hat aufgabenbedingt einen Rechtsdienst eingeführt mit 80 Stellenprozenten. Hier fallen insbeson-\ndere Rekurse zu Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsrechts, zu ausländerrechtlichen Massnahmen \n(z.B. Familiennachzugsgesuche) oder zu Disziplinarmassnahmen der Strafanstalt Gmünden an. Ausserdem ste-\nhen gemäss AFP14 im DIS verschiedene Gesetzesvorhaben an, die seit längerem immer wieder verschoben wer-\nden. \n \nVergleicht man die verschiedenen Departemente, so zeigt sich, dass sowohl bei den anstehenden Gesetzesarbei-\nten als auch bei den Zuständigkeiten für Verfahren und Rekurse grosse Unterschiede zwischen den Departemen-\nten bestehen. So werden im Departement Bildung und Kultur (DBK) die Rechtsanwendung und Rechtsetzung vom \nL-DS wahrgenommen, da es laut Aussagen nur zu vereinzelten Rekursverfahren kommt. \n \nAufgabenbedingt unterscheiden sich die Rechtsdienste personell nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ: So \nsind einige DS auf Mitarbeitende mit einer breiten juristischen Kompetenz angewiesen, die sowohl etwas von \nRechtsetzung als auch von Rechtsanwendung verstehen, während andere Departemente spezifische Kompeten-\nzen für konkrete Themenfelder benötigen, wie beispielsweise in Fragen des Steuerrechts.   \n\n                                                        \n13 vgl. Anhang 1 OrV \n14 vgl. AFP 2025–2027, S.172–176 \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 14 - \n\nAufgaben Rechtsdienst Kantonskanzlei \nDie zentrale Aufgabe des Rechtsdienstes der Kantonskanzlei ist die Rechtsetzung. Daneben ist der Rechtsdienst \nder Kantonskanzlei für Rekursverfahren zuständig, bei denen der Regierungsrat als Erstinstanz fungiert sowie bei \nRekurs-Spezialfällen, bei denen ein Departement entlastet wird oder es die Vorinstanz ist. Bei Rekursen oder Be-\nschwerden gegen Departemente erfolgt die Instruktion und Antragsstellung ebenfalls durch die Kantonskanzlei15. \nDer Rechtsdienst der Kantonskanzlei verfügt aktuell über 270 Stellenprozente, konkret eine Leitung und zwei Mit-\narbeitende. Zusätzlich steht dem Rechtsdienst noch eine Praktikumsstelle von 100 % zur Verfügung, die aktuell \n(bis zum Zeitpunkt der Berichtserstellung) aus Mangel an geeigneten Bewerbenden nicht besetzt werden konnte. \nDer Rechtsdienst der Kantonskanzlei ist primär für die Einhaltung der technischen Vorgaben des Gesetzgebungs-\nprozesses verantwortlich. Neue Gesetzesvorlagen, Verordnungen, Erlasse bzw. Änderungsanträge müssen der \nKantonskanzlei mindestens zwei Wochen vor dem Abgabetermin für den Regierungsrat zur formellen und materi-\nellen Vorprüfung eingereicht werden16.  \nLaut Aussagen gehört es zum Auftrag des Rechtsdienstes der Kantonskanzlei, die kantonseigenen Gesetzes-\ngrundlagen zu revidieren, konsistent und aktuell zu halten. Dazu fehlen laut Aussagen jedoch die Ressourcen. So \nsind seit der Reorganisation von sieben auf fünf Departemente einige materielle Probleme in der Gesetzessamm-\nlung vorhanden, die aus zeitlichen Gründen noch nicht angepasst werden konnten. Gewisse Gesetzesartikel sind \nlaut Aussagen zudem veraltet.  \n \nGrundsätzlich obliegt es den Departementen zu entscheiden, zu welchem Zeitpunkt sie welche Gesetzesvorhaben \nbearbeiten und in den parlamentarischen Prozess einbringen. Der Rechtsdienst der Kantonskanzlei versucht die \nGesetzesarbeit zu koordinieren, indem er regelmässig Erhebungen bei den Departementen durchführt, um zu er-\nfahren, wann welche Gesetzesvorhaben geplant sind.  \n \nGesetzgebungsprozess \nEin Gesetzgebungsprozess wird in der Regel durch einen parlamentarischen Vorstoss, eine Volksinitiative, einen \nfestgestellten Handlungsbedarf oder durch Nachvollzug von Bundesrecht angestossen. Während der Konzept-\nphase werden verschiedene mögliche Varianten im Departement erarbeitet und mit dem/der DV besprochen. Da-\nbei werden politische Impulse abgeholt und die Stossrichtung festgelegt. In einer Entwurfsphase wird der Geset-\nzesentwurf entsprechend der Stossrichtung formuliert und dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei zur Vorprüfung \nübergeben17. Nach der Vorprüfung wird der Entwurf zusammen mit dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei und \ndem departementalen Rechtsdienst oder den jeweiligen juristischen Mitarbeitenden besprochen. In meist mehre-\nren Besprechungsrunden wird der Entwurf geschärft und bereinigt. Der Rechtsdienst der Kantonskanzlei erstellt \nzur Vorprüfung des Gesetzesentwurfes einen erläuternden Bericht. Der Bericht wird dem Regierungsrat zusam-\nmen mit dem Gesetzesentwurf und einem Vernehmlassungsentwurf vorgelegt. Je nach Entscheid des Regie-\nrungsrates wird die Vernehmlassung lanciert, anschliessend vom zuständigen Departement ausgewertet und der \nEntwurf durch den Regierungsrat bereinigt.  \nObwohl die Zusammenarbeit zwischen dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei und den departementalen Rechts-\ndiensten weitestgehend nur informell geregelt ist, wird dieser Ablauf von verschiedenen Gesprächsteilnehmenden \nidentisch geschildert. In gewisser Weise handelt es sich um eine Art Arbeitsteilung im Gesetzgebungsprozess: Die \nInhalte werden von den Departementen geliefert und die formale Ausgestaltung des Gesetzes, d.h. die techni-\nschen Vorgaben, werden durch den Rechtsdienst der Kantonskanzlei sichergestellt. In diesem Zusammenhang \nbesuchten die Mitarbeitenden des Rechtsdienstes der Kantonskanzlei ein Murtner Gesetzgebungsseminar am \nInstitut für Föderalismus der Universität Freiburg. Um die Zusammenarbeit im Gesetzgebungsprozess zu optimie-\n\n                                                        \n15 vgl. Art. 7a OrV \n16 vgl. Art. 14 OrV \n17 vgl. Art. 14 OrV \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 15 - \n\nren, hat der Rechtsdienst der Kantonskanzlei im Jahr 2022 zum ersten Mal ein Gesetzgebungsseminar für juristi-\nsche Mitarbeitende der Departemente organisiert. Er plant weitere Seminare zu organisieren, um so das spezifi-\nsche Legistik-Wissen aufzubauen. \n \nBeurteilung \nDie GPK stellt fest, dass die Rechtsdienste der Departemente in Bezug auf Rechtsetzung und Rechtsanwendung \norganisatorisch ihren Aufgabenfeldern angepasst sind, d.h. wenn ein hoher Bedarf an Überprüfung der Rechtsan-\nwendung gegeben ist (z.B. im DBV), wurde der Rechtsdienst ausgebaut. Wo dieser geringer ist (z.B. im DBK), ist \ndie juristische Kompetenz im DS gebündelt. \n \nInwieweit die quantitativen und qualitativen Ressourcen in den einzelnen Departementen ausreichend sind, lässt \nsich abstrakt kaum beantworten. Dies ist letztlich eine Frage der jeweiligen Prioritätensetzung der einzelnen De-\npartemente sowie des Regierungs- und Kantonsrates, die jährlich über das jeweilige Ressourcenvolumen ent-\nscheiden. \nDie GPK kommt aufgrund verschiedener Hinweise aus der Bevölkerung zum Schluss, dass von Bürgerinnen und \nBürgern bzw. von Gemeindebehörden die fehlende Transparenz über den Verfahrensstand häufiger zu Irritationen \nführt als die Dauer der Verfahren. Zur inhaltlichen Qualität der Entscheide der Rechtsdienste kann die GPK keine \nAussagen machen. Einen Hinweis liefert aus Sicht der GPK die Kennzahl der (ganz oder teilweise) stattgegebe-\nnen beziehungsweise abgewiesenen Beschwerden vor Obergericht gegen Verfügungen und Rekurse von Verwal-\ntung und Regierungsrat.  \n \nNicht zu übersehen ist jedoch, dass wichtige Gesetzesvorhaben aufgrund knapper Ressourcen immer wieder ver-\nschoben wurden. Allerdings sind die Departemente je nach Aufgabenfeldern unterschiedlich stark betroffen. So \ngibt der aktuelle AFP18 einen guten Überblick, in welchen Departementen die meiste Gesetzesarbeit anfällt bzw. \nwelche Gesetzesvorhaben einmal mehr um ein Jahr verschoben worden sind. In dieser Frage scheinen fehlende \nqualitative und/oder quantitative Ressourcen eine grössere Rolle zu spielen. So stellen mehrere Gesprächspartne-\nrinnen und Gesprächspartner fest, dass in verschiedenen Departementen die Kompetenzen der Gesetzgebung \nnur unzureichend vorhanden sind. Denn die Aufgabe der Rechtsetzung (z.B. die Ausarbeitung von Gesetzen) be-\ndingt andere Kompetenzen, als die Aufgaben der themenspezifischen Rechtsanwendung. So benötigt es laut ver-\nschiedener Aussagen für die Gesetzgebung einen grossen Überblick über bestehende und übergeordnete Er-\nlasse, ein Verständnis für Struktur und Aufbau von Gesetzen sowie eine spezifische Sprachkompetenz. Kommt \nhinzu, dass je nach Aufgabenbereich der einzelnen Departemente diese Kompetenz über längere Zeit kaum zur \nAnwendung kommt und daher kaum Erfahrungswissen aufgebaut werden kann.  \n \nDie GPK stellt fest, dass aufgrund der kurzen Wege in der Verwaltung, die der Kleinheit des Kantons geschuldet \nsind, die Unterstützung zwischen dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei und den Departementen oft informell läuft. \nDies scheint laut Aussagen gut zu funktionieren, ist jedoch immer auch personenabhängig. Insgesamt wird die \nZusammenarbeit zwischen dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei und den departementalen Rechtsdiensten von \nallen Beteiligten positiv gewürdigt. Trotzdem stellt sich nach Ansicht der GPK die Frage, inwieweit das aus-\nschliesslich an einzelne Personen gebundene legistische Wissen mittelfristig abgesichert bzw. auf eine breitere \nBasis gestellt werden kann.  \n \nAus Sicht der GPK macht es Sinn, das zentralisierte Wissen in der Rechtsetzung vermehrt auf die Departemente \nzu verteilen, da die Inhalte aus den Departementen mit den legistischen Kompetenzen im Gesetzgebungsprozess \neffektiv verknüpft werden müssen. Die GPK begrüsst es daher, die Weiterbildungsangebote kurzfristig auszu-\nbauen, insbesondere in denjenigen Departementen, in denen viele Gesetzesvorhaben geplant sind. Ein weiterer \n\n                                                        \n18 vgl. AFP 2025–2027 \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 16 - \n\nPunkt betrifft die Frage, inwieweit eine verbindlichere departementsübergreifende Koordination der Gesetzesvor-\nhaben mittels einer durch den Regierungsrat abgesegneten Legislaturplanung zur Entlastung des Rechtsdienstes \nder Kantonskanzlei beitragen könnte. Dies stellt zwar formal einen Eingriff in die Autonomie der Departemente \ndar, würde aber vermutlich den Ressourceneinsatz erleichtern.  \n \nEmpfehlung \nDie GPK empfiehlt dem Regierungsrat \n− eine regelmässige Weiterbildung zur Rechtsetzung für die Mitarbeitenden der departementalen Rechtsdienste \n\nals verbindlich zu erklären.  \n− in Bezug auf die Gesetze eine überdepartementale Legislaturplanung einzuführen, um die Koordination und \n\nRessourcenplanung zwischen den departementalen Rechtsdiensten und dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei \nzu stärken. \n\n3.3 Analyse der Reorganisation im Amt für Volksschule und Sport \n\nEinleitung \nIm Januar/Februar 2023 erhielt die GPK verschiedene Hinweise sowie Beschwerden zu Unstimmigkeiten im Amt \nfür Volksschule und Sport. Ausserdem kam es zu Kündigungen und krankheitsbedingten Abwesenheiten im Amt. \nDies obwohl mit der Reorganisation im Jahr 2020 eine Optimierung der Arbeitsprozesse angestrebt wurde. Bereits \n2017 kam es aufgrund einer Reorganisation zu verschiedenen Kündigungen19. Daher beschloss die GPK an ihrer \nSitzung vom 9. März 2023 den Hinweisen nachzugehen und insbesondere die Prozesse der Reorganisation von \n2020 genauer zu beleuchten. Die GPK hat dieses Kapitel im November 2023 einer Delegation des DBK vorge-\nstellt, mit der Möglichkeit, die gewonnenen Erkenntnisse in den neu aufgegleisten Reorganisationsprozess einzu-\nbeziehen. Die GPK hat keine Kenntnis darüber, inwieweit der Stabilisierungsprozess gediehen ist.  \n \nArbeitsweise \nDie Prüfung wurde von März bis September 2023 von einer Arbeitsgruppe der GPK (mit Renzo Andreani [bis \nEnde Mai 2023], Heinz Mauch-Züger, Annegret Wigger) durchgeführt. Diese berücksichtigt den Zeitraum von 2019 \nbis Mai 2023. Basis des vorliegenden Berichts sind Dokumentenrecherchen, Einbezug der Ergebnisse einer exter-\nnen Situationsanalyse, die vom DBK im Februar/März 2023 in Auftrag gegeben wurde, sowie Gespräche mit fünf \nverschiedenen Funktionsträgerinnen und Funktionsträgern aus dem Amt für Volksschule und Sport.  \n \nSachverhalt \nDas Amt für Volksschule und Sport ist für den Vollzug der gesetzlichen Rahmenbedingungen auf der Volksschul-\nstufe zuständig und koordiniert, fördert und begleitet die Entwicklung der Volksschule und des Sports20. Nachdem \nim Jahre 2017 eine erste Reorganisation durchgeführt wurde, die damals zu verschiedenen personellen Abgängen \nführte, wurde im Jahr 2020 erneut eine Umstrukturierung vorgenommen. Ausgangsproblem war laut Aussagen die \nEntscheidungs- und Weisungskompetenz der Fachstelle Sonderpädagogik gegenüber zwei hierarchisch höher \nangesiedelten Abteilungen. Diese Konstellation führte in der Praxis immer wieder zu Problemen.  \n \nZunächst stellt die GPK die Unterschiede zwischen der alten und der neuen Organisationsform dar und erläutert \nden Reorganisationsprozess. Anschliessend listet sie die Probleme auf und nimmt eine Beurteilung vor. \n  \n\n                                                        \n19 vgl. StwK Bericht 2017 \n20 vgl. Organisation des Amts für Volksschule und Sport Modellbeschrieb, 2022, S. 4 \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 17 - \n\nStruktur vor und nach der Reorganisation  \nOrganigramm Amt für Volksschule und Sport vor der Reorganisation 2020: \n \n\n \nAbbildung 1: Organigramm Amt für Volksschule und Sport vor der Reorganisation 2020 \n\nOrganigramm Amt für Volksschule und Sport nach der Reorganisation 2020: \n\n \nAbbildung 2: Organigramm Amt für Volksschule und Sport nach der Reorganisation 2020 \n\nZentrale Veränderungen der gewählten Struktur nach der Reorganisation nach 2020 sind: 1. die Abschaffung der \nAbteilung Schulpsychologie (SPD) sowie 2. die Aufteilung der Schulpsychologinnen und Schulpsychologen in die \nzwei Teams Beratung und Unterstützung Sonderpädagogik und Regelpädagogik (grün). 3. Die Aufwertung der \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 18 - \n\nFachstelle Sonderpädagogik zu einer eigenständigen Abteilung Sonderpädagogik (blau). 4. Die Auflösung der Pä-\ndagogisch-Therapeutischen Dienste (PTD) (gelb), die unter die Abteilung Sonderpädagogik subsumiert wurden. \n \nDer Prozess der Reorganisation verlief in folgenden Etappen: \n \n\nDatum Etappe \n\n2017–2020 \nDie Fachstelle Sonderpädagogik war der Abteilung Volksschule unterstellt. Sie war unter \nanderem für die Bewilligung der verstärkten Massnahmen zuständig.  \n\n04.02.2019 \nLancierung des Projekts «Organisation Amt für Volksschule und Sport» mit dem Hauptziel \nder Klärung und Optimierung der Organisation. \n\n04.02.2019–\n09.06.2020 \n\nDie Reorganisation wurde durch eine Projektgruppe bearbeitet und von einem Lenkungs-\nausschuss begleitet. \nProjektgruppe: Amtsleitung, Leitung Schulpsychologie, Leitung therapeutische Dienste, \nLeitung Volksschule, Fachstellenleitung Sonderpädagogik, externer Organisationsentwick-\nler. \nLenkungsausschuss: DV, Leitung DS, Amtsleitung (ohne Entscheidungsbefugnis), exter-\nner Organisationsentwickler. \n\n09.06.2020 \nDas Departement beantragte dem Regierungsrat auf Vorschlag der Projektgruppe und mit \nder Zustimmung des Lenkungsausschusses die neue Struktur. Der Regierungsrat bewil-\nligte die neue Struktur am 9. Juni 2020 mit Inkraftsetzung per 1. August 2020. \n\nJuli/August 2020 Alle Mitarbeitenden wurden über das neue Organisationsmodell informiert. \n\n01.08.2020 \n\nDie vom Regierungsrat bewilligte Struktur wurde mit einer Änderung, nämlich der Auftei-\nlung der Schulpsychologie auf zwei Abteilungen, umgesetzt. Veranlasst wurde diese Ände-\nrungen durch den Amtsleiter in Absprache mit den Abteilungsleitungen der Regel- und \nSonderpädagogik. \n\nTabelle 1: eigene Darstellung GPK, August 2023 \n\nProbleme, die sich aufgrund der neuen Struktur ergaben, wurden intern einerseits als Folge der Schwierigkeiten in \nder Kommunikation aufgrund der Covid19-Pandemie zurückgeführt. Andererseits wurden die Kündigungen aus \nder Schulpsychologie insofern relativiert, als man davon ausging, dass jede Reorganisation mit personellen Ab-\ngängen verbunden sei. Es schien im Amt für Volksschule und Sport die Ansicht vorzuherrschen, dass das ge-\nwählte Modell theoretisch stimmig sei. Intern versuchte man insbesondere die Aufgabenteilung zwischen den bei-\nden neu geschaffenen Beratungs- und Unterstützungsteams insofern zu optimieren, als dass beide Teamleitungen \nfür die Triage der Anfragen zuständig waren (welches Team für welche Anfrage zuständig ist). Längere Zeit wurde \namtsintern das Problem – laut verschiedenen Aussagen – in der schwierigen Aufgaben- und Kompetenzabgren-\nzung zwischen den beiden Teams Beratung und Unterstützung gesehen, ohne dass die Reorganisation insgesamt \nin Frage gestellt wurde.  \nIm Folgenden werden die Problembeschreibungen aus verschiedenen Perspektiven wiedergegeben: \n \nDauer der Kostengutsprache im Prozess der verstärkten Massnahmen \nFür einen Antrag auf verstärkte Massnahmen21 ist das Standardisierte Abklärungsverfahren (SAV) zur Ermittlung \nder Anspruchsberechtigung zwingend notwendig. Das Verfahren ist ein standardisiertes Analysesystem auf der \nGrundlage der internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit von Kindern der \n\n                                                        \n21Gemäss Art. 5 der Interkantonalen Vereinbarung: Abs. 1 Erweisen sich die vor der Einschulung oder die in der Regelschule getroffe-\n\nnen Massnahmen als ungenügend, ist aufgrund der Ermittlung des individuellen Bedarfs über die Anordnung Verstärkter Massnah-\nmen zu entscheiden. Abs. 2 Verstärkte Massnahmen zeichnen sich aus durch einzelne oder alle der folgenden Merkmale: a. lange \nDauer b. hohe Intensität c. hoher Spezialisierungsgrad der Fachpersonen sowie d. einschneidende Konsequenzen auf den Alltag das \nsoziale Umfeld oder den Lebenslauf des Kindes oder des Jugendlichen. \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 19 - \n\nWorld Health Organization (WHO)22. Als Konkordatskanton der interkantonalen Vereinbarung über die Zusam-\nmenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik vom 26. Oktober 2007 ist der Kanton Appenzell Ausserrhoden ge-\nmäss Art. 6 Abs. 3 verpflichtet sicherzustellen, dass die Abklärungsstelle nicht identisch mit den Leistungsanbie-\ntern sein darf. Zum Zeitpunkt der Berichtserstellung ist das Team Beratung und Unterstützung der Abteilung Re-\ngelpädagogik die zuständige Abklärungsstelle für das SAV. \n \nDer Prozess verläuft zusammengefasst in folgenden fünf Prozessschritten23: \n1. Nachdem die Meldung einer Schule bezüglich Anfrage für verstärkte Massnahmen beim Kanton eingetroffen \n\nist, prüft das Team Beratung und Unterstützung Sonderpädagogik während mindestens eines Semesters, ob \ndas Grund24- und Förderangebot25 ausgeschöpft ist. Dieser Prozessschritt soll das Vieraugenprinzip gewähr-\nleisten und Selbstzuweisungen vermeiden.  \n\n2. Nach Ablauf eines Semesters schreibt das Team Beratung und Unterstützung Sonderpädagogik eine sonder-\npädagogische Stellungnahme und veranlasst nötigenfalls eine SAV.  \n\n3. Das Team Beratung und Unterstützung Regelpädagogik führt das SAV auf der Grundlage der sonderpädago-\ngischen Stellungnahme durch.  \n\n4. Je nach Ergebnis des SAV beantragt das Team Beratung und Unterstützung Regelpädagogik eine verstärkte \nMassnahme und beantragt dafür bei der Abteilungsleitung Sonderpädagogik eine Kostengutsprache.  \n\n5. Die Abteilungsleitung entscheidet für oder gegen die Kostengutsprache für verstärkte Massnahmen. \n \nDie Zeitspanne, bis eine Kostengutsprache für verstärkte Massnahmen gesprochen werden kann, beträgt gemäss \nden im Prozess vorgesehen Fristen ein Jahr oder länger. \nIn den Gesprächen mit den Mitarbeitenden des Amts für Volksschule und Sport stellte sich heraus, dass der Pro-\nzessablauf mit den Schnittstellen zwischen den beiden Teams Beratung und Unterstützung viele Unklarheiten, \nwiederkehrende interne Absprachen und Umsetzungsschwierigkeiten in der Praxis birgt. Die Dauer als auch die \nUnklarheiten in der Praxis bezüglich der Schnittstellen und Zuständigkeiten zwischen den beiden Teams führte \nauch von externer Seite zu Beanstandungen. \n \nAuftragsverständnis der beiden Teams Beratung und Unterstützung Regel- und Sonderpädagogik \nSowohl die Abteilung Regelpädagogik als auch die Abteilung Sonderpädagogik verfügen über ein Team mit glei-\ncher Bezeichnung, nämlich «Beratung und Unterstützung». Dieselbe Benennung wurde gemäss Aussagen ge-\nwählt, um die Multiprofessionalität beider Teams sichtbar zu machen. Gemäss Modellbeschrieb26 berät und unter-\nstützt das eine Team Beratung und Unterstützung Regelpädagogik Schulen in Bildungs- und Erziehungsfragen, in \nSystem- und Organisationsentwicklungsthemen, in Fragen zum Unterricht, zum Klassen-/Lerngruppenmanage-\nment, zu Schulleistungen und zur Schullaufbahn, zur Begabtenförderung, zur Bewältigung von Krisen und bei Ab-\nklärungen im Bereich der verstärkten Massnahmen. Das andere Team Beratung und Unterstützung Sonderpäda-\ngogik unterstützt demgegenüber Schulen darin, Lernende mit besonderen Bildungsbedürfnissen integrativ zu un-\nterrichten und ist für die heilpädagogische Früherziehung verantwortlich. Für die Schulen steht eine Intake-Ruf-\nnummer zur Verfügung. Beide Teamleiter betreuen diese Telefonnummer und sind für die Auftragstriage verant-\nwortlich.  \n                                                        \n22vgl. Konzept Sonderpädagogik, 2022, S. 5 \n23vgl. Konzept Sonderpädagogik, 2022, S. 23 \n24Das Grundangebot umfasst die regulären Angebote, die jedem Kind und Jugendlichen zustehen. Dabei handelt es sich um kollektive \n\nRessourcen, die im schulobligatorischen Bereich auf gesetzlicher Grundlage festgelegt sind. (vgl. Konzept Sonderpädagogik, 2022, \nS.39) \n\n25Zum Förderangebot im schulobligatorischen Bereich gehören individuelle Ressourcen aus dem kollektiven Pool in Schulischer Heilpä-\ndagogik sowie pädagogisch-therapeutische Massnahmen, individuelle Ressourcen aus dem kollektiven Pool für persönliche Assistenz \nsowie für Sozialpädagogik und Pflege. Individuelle Ressourcen aus dem kollektiven Pool werden aufgrund von besonderem Bildungs-\nbedarf gesprochen und bezeichnen Mittel und Massnahmen, welche über kollektive Ressourcen hinaus einem Kind oder Jugendli-\nchen individuell zugesprochen werden, wenn keine Verstärkten Massnahmen notwendig sind. (vgl. Konzept Sonderpädagogik, 2022, \nS. 38) \n\n26vgl. Organisation des Amts für Volksschule und Sport Modellbeschrieb, 2022, S. 4 \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 20 - \n\n \nDie Abgrenzung zwischen den Aufträgen der beiden Teams Beratung und Unterstützung entlang den Schwer-\npunkten Organisationsentwicklung auf der einen und auf den Fall bezogen «das Kind im Mittelpunkt» auf der an-\nderen Seite ist gemäss verschiedenen Aussagen in der Praxis jedoch nicht trennscharf und häufig nicht umsetz-\nbar. Dadurch entstanden bei der Triage und den Auftragszuweisungen immer wieder Missverständnisse, insbe-\nsondere Unklarheiten über Zuständigkeiten und Ansprechpartner.  \nIn den verschiedenen Gesprächen zeigte sich, dass insbesondere die Schulpsychologinnen und Schulpsycholo-\ngen Schwierigkeiten mit der Trennung zwischen Beratung Schulsystem versus Beratung Fallsystem hatten. Die \nvon der Leitungsebene angedachte fachliche Neuausrichtung der Schulpsychologie, mit dem Arbeitsfokus auf \nSystemberatung und Schulentwicklung, gelang in der Praxis laut Aussagen verschiedener Beteiligter zu wenig.  \n \nUnklarheiten von Zuständigkeiten und Führung \nLaut Aussagen verschiedener Gesprächsteilnehmerinnen und Gesprächsteilnehmer kam es zwischen der Abtei-\nlung Sonderpädagogik und der Abteilung Regelpädagogik immer wieder zu Unklarheiten bezüglich der Zuständig-\nkeiten. Es gab unterschiedliche Auffassungen über Aufgabenteilung, Verantwortlichkeiten, Ressourcen und Kom-\npetenzen. Darunter litt zunehmend die Kommunikation und wichtige Informationen wurden nicht weitergeleitet. \nAusserdem wurden laut verschiedener Aussagen bei bestimmten Themen sowohl die Stellvertretung der Amtslei-\ntung als auch der Amtsleiter selbst umgangen und Anliegen direkt auf der obersten Ebene platziert. Die dadurch \nausgelösten Interventionen, insbesondere die veranlasste Absage des geplanten Informationsanlasses vom 20. \nFebruar 2023, stiess daher auf Unverständnis. \n \nInnerhalb der Abteilung Sonderpädagogik wurde der Lebenspartner der Abteilungsleitung als Teamleiter Beratung \nund Unterstützung eingestellt im Wissen um die damit verbundenen Risiken. Dies wurde gegenüber allen Mitarbei-\ntenden transparent gemacht. Allerdings gab es laut Aussagen verschiedener Mitarbeitenden keine besonderen \nRegelungen in Umgang mit Mitarbeitenden-Qualifikation und Konflikten.  \n \nHohe Fluktuation \nIn den Abteilungen Regelpädagogik und Sonderpädagogik arbeiten insgesamt 40 Personen (Stand August 2023). \nSeit der Inkraftsetzung der Reorganisation (1. August 2020) bis zum Austrittsdatum per 30. November 2023, sind \nlaut Personalamt in den Abteilungen Regelpädagogik und Sonderpädagogik insgesamt 20 Austritte zu verzeich-\nnen: In der Abteilung Regelpädagogik drei Austritte; in der Abteilung Sonderpädagogik 17 Austritte. \n \nBeurteilung \nDie GPK stellt fest, dass die Reorganisation 2020 zu vielen internen Verwerfungen und Abgängen von Fachkräf-\nten führte. Im Rückblick fällt auf, dass die Einleitung und Durchführung einer Abklärungsmassnahme (SAV) sowie \nder Erhalt einer Kostengutsprache für eine verstärkte Massnahme unverhältnismässig lange Wartezeiten benötig-\nten und intern vieler Abklärungen bedurften. Die langen Wartezeiten gehen zu Lasten der betroffenen Kinder, El-\ntern und Lehrkräfte, die dringend auf eine Lösung angewiesen sind.  \n \nDie GPK betrachtet die deklarierte Zielsetzung der Reorganisation als nicht erreicht, nämlich die klare Aufteilung \nvon Entscheidungskompetenzen und Zuständigkeiten sowie die optimierte und regelbasierte Unterstützung des \nintegrativen Schulmodells27.  \n \nAuch wenn die Umsetzung der Reorganisation durch die Covid19-Pandemie erheblich erschwert wurde, so kommt \ndie GPK dennoch zum Schluss, dass zentrale Konfliktbereiche nicht erkannt wurden: nämlich die Zusammenarbeit \nzwischen den Fachkulturen Regelpädagogik, Schulpsychologie und Sonderpädagogik. Die Reorganisation 2020 \n\n                                                        \n27 vgl. auch externe Situationsanalyse \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 21 - \n\nführte zu deutlichen Verschiebungen zwischen den drei im Amt für Volksschule und Sport vertretenen Fachkultu-\nren und ihren jeweiligen Einflusssphären. Vergleicht man die beiden Organigramme, wird augenfällig, dass die \nSonderpädagogik aufgewertet wurde: von einer Fachstelle zu einer Abteilung mit deutlich mehr Personal. So \nwurde die Abteilung Pädagogisch-Therapeutische Dienste neu der Abteilung Sonderpädagogik zugeordnet. Dem-\ngegenüber wurde die Abteilung Schulpsychologie aufgelöst und die Mitarbeitenden konnten wählen, ob sie sich \ndem Beratungs- und Unterstützungsteam der Regelpädagogik bzw. Sonderpädagogik als Mitglied eines multipro-\nfessionellen Teams anschliessen wollten. Ob und inwieweit diese fachliche Neuausrichtung im Grundsatz sinnvoll \nist, kann die GPK nicht beurteilen. \n \nAuch wenn neben der Amtsleitung und den neuen Abteilungsleitungen je eine Vertretung der Schulpsycholo-\ngie/therapeutische Dienste in der Projektgruppe vertreten waren, gelang es offensichtlich nicht, die Basis für die-\nses komplexe Arbeitsmodell zu gewinnen. Die GPK ist der Ansicht, dass der Umsetzungsprozess – initiiert mit ei-\nner einzigen Informationsveranstaltung für die Mitarbeitenden – zu wenig begleitet worden ist. \n \nZum Zeitpunkt der Einführung der neuen Struktur wussten viele Mitarbeitende nicht, dass in der vom Regierungs-\nrat verabschiedeten Variante der Fachbereich Schulpsychologie dem Team Beratung und Unterstützung der Re-\ngelpädagogik zugeordnet war. Die durch die Amtsleitung vorgenommene Veränderung des Modells, nämlich die \nAufteilung des schulpsychologischen Personals auf die beiden Teams, löste weitere Irritationen aus.  \nDie vielen Kündigungen, primär Personen der therapeutischen Dienste und der Schulpsychologie, lassen vermu-\nten, dass die Risiken dieses Struktur- und Kulturwandels im Prozess zu wenig beachtet, die Fachkulturen in ihrer \nBreite zu wenig einbezogen und im Umsetzungsprozess zu wenig unterstützt worden sind. \n \nAus Sicht der GPK wurden die mit der neuen Struktur verbundenen Probleme dadurch verstärkt, dass es zwi-\nschen den Führungsebenen zu verschiedenen Unstimmigkeiten im Umsetzungsprozess kam. So wurden laut ver-\nschiedenen Aussagen immer mal wieder Hierarchiestufen umgangen und das durchaus erfolgreich. Es scheint \nformelle und informelle Wege der Einflussnahme gegeben zu haben, die aus GPK-Sicht auf nicht unerhebliche \nRivalitäten um Macht und Einfluss zwischen Führungspersonen bzw. zwischen Fachkulturen hinweisen. In diesem \nZusammenhang ist auch die Anstellung des Lebenspartners der Abteilungsleiterin Sonderpädagogik zu themati-\nsieren. Die GPK ist irritiert, dass der DV und das Personalamt diese Anstellung im Wissen um die Risiken vorge-\nnommen haben, ohne gleichzeitig klare Vorgehensweisen mit Blick auf die Qualifikation von Mitarbeitenden sowie \nUmgang mit Beschwerden und Konflikten zu definieren. \n \nDass mit Unterstützung einer externen fachlichen Begleitung ein offensichtlich dysfunktionales Modell gewählt \nwurde28, lässt aus Sicht der GPK Zweifel an der ausgesuchten externen Expertise aufkommen. Die gewählte Or-\nganisationsform macht den Anschein, als ob man einen Kompromiss zwischen verschiedenen fachpolitischen An-\nschauungen im Amt für Volksschule und Sport gewählt hätte und die Orientierung an ihre Funktionsfähigkeit dabei \nweitgehend verloren ging. \nDie GPK fragt sich, nach welchen Kriterien Beratungsfirmen für Reorganisationsprozesse in den Departementen \nausgewählt werden. Offensichtlich wurden seitens der externen Beratung sowohl die Unterschiede der Fachkultu-\nren als auch die vermutlich schon länger vorhandenen latenten Auseinandersetzungen um Macht und Einfluss \nunterschätzt.   \n\n                                                        \n28 vgl. externe Situationsanalyse \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 22 - \n\nEmpfehlungen \nDie GPK empfiehlt dem Regierungsrat  \n− bei zukünftigen Reorganisationen die davon betroffenen Mitarbeitenden von Beginn an in angemessener \n\nWeise einzubeziehen und im Umsetzungsprozess zu unterstützen. \n− klare Regeln zu formulieren, unter welchen Voraussetzungen Partnerinnen und Partner von Führungspersonen \n\nin hierarchischen Funktionen angestellt werden können. \n− den Auswahlprozess externer Beratungsdienste zu systematisieren. \n\n3.4 Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde \n\nEinleitung \nMit dem am 1. Januar 2013 national in Kraft getretenen Kindes- und Erwachsenenschutzrecht wurde das alte Vor-\nmundschaftsrecht ersetzt und vereinheitlicht. Der Bundesgesetzgeber hat entschieden, dass die KESB eine Fach-\nbehörde, mit der Erfordernis der Professionalität und der Interdisziplinarität, sein soll29. Die Organisation wurde \nden Kantonen überlassen30. Im Zuge dieser Änderung wurden die 20 kommunalen Vormundschaftsbehörden im \nKanton Appenzell Ausserrhoden durch die kantonale KESB ersetzt. Demgegenüber wurde die Organisation der \nBeistandschaften den Gemeinden überlassen31. Damit entschied sich der Kanton, wie viele andere Deutsch-\nschweizer Kantone, für eine Verwaltungslösung und eine geteilte Zuständigkeit. Der Kanton hat die administrative \nAufsicht über die Behörde und die Gemeinden tragen die Verantwortung für die Organisation der Berufsbeistand-\nschaften, die die Massnahmen der KESB umzusetzen haben.  \n \nDie umfassende Gesetzesänderung und die Reorganisation im Zusammenhang mit der Neugestaltung der KESB \nwar mit verschiedenen Herausforderungen verbunden. Dazu gehörte unter anderem die Übernahme der kommu-\nnal sehr unterschiedlich geführten Dossiers und neuer Aufgaben, wie beispielsweise der Pflegekinderaufsicht oder \ndie interdisziplinäre Zusammenarbeit. Die relativ hohe Personalfluktuation in vielen KESB in den ersten drei Jah-\nren – auch im Kanton Appenzell Ausserrhoden – waren unter anderem in der ausserordentlichen Belastung des \nPersonals sowie einem zu knapp berechneten Personalbedarf zuzuschreiben.  \n \nDie KESB fällt Entscheide von grosser Tragweite. So ist die Behörde zuständig für: \n− die Errichtung von Beistandschaften zum Schutz von Kindern32 \n− den Entzug der elterlichen Obhut und den erleichterten Entzug der elterlichen Sorge33 \n− die Sicherung des Vermögensschutzes34 \n− den Entscheid über Zustimmung zur Adoption bei fehlender elterlicher Einwilligung35 \n− die Regelung des Besuchsrechts ausserhalb eines Eheschutz- oder Scheidungsverfahrens36 \n− die einvernehmliche Änderung von eherechtlichen Urteilen in Kinderbelangen37 \n− die Anordnung einer Beistandschaft für Erwachsene38 \n− die Beschwerden gegen Handlungen von Mandatsträgerinnen und Mandatsträgern39.  \n\n \n\n                                                        \n29 vgl. Art. 440 Schweizerisches Zivilgesetzbuch (ZGB) \n30 vgl. Art. 440 ZGB \n31 vgl. Art. 52 EG zum ZGB AR \n32 vgl. Art. 308 ZGB \n33 vgl. Art. 308-310 und 312 ZGB \n34 vgl. Art. 318 Abs. 2 und 3, Art. 322 Abs. 2 und 324 f. ZGB \n35 vgl. Art. 265d ZGB \n36 vgl. Art. 275 ZGB \n37 vgl. Art. 134 und 315b ZGB \n38 vgl. Art. 392-394 ZGB \n39 vgl. Art. 419 ZGB \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 23 - \n\nIm Unterschied zu anderen staatlichen Behörden ist die KESB mit einer grossen Interventionsmacht ausgestattet. \nBei jeder Gefährdungsmeldung ist sie verpflichtet abzuklären, ob eine Intervention notwendig ist oder nicht. Ent-\nweder verzichtet sie auf eine Massnahme und schliesst das Dossier oder sie entscheidet sich für eine Intervention \nund somit einen Eingriff in das private Familiensystem. Dabei steht die KESB in einem nicht auflösbaren Span-\nnungsfeld, nämlich von zu späten und zu schwachen Massnahmen, versus zu frühen und zu massiven Massnah-\nmen. Dieser Ermessensspielraum ist für alle Mitarbeitenden und Verantwortlichen in ihrer täglichen Arbeit eine \ngrosse Belastung. Auch wenn einzelne Entscheide der KESB zu medialen Skandalisierungen führten, so zeigen \nverschiedene Studien40 41, dass die professionalisierten Behörden insgesamt den Ansprüchen an diese Aufgaben \ndeutlich besser genügen als die vormaligen Milizbehörden. \n \nDie GPK nahm das zehnjährige Bestehen der KESB zum Anlass, der Frage nachzugehen, inwieweit die gewählte \nOrganisationsstruktur geeignet ist, um den gesetzlichen Auftrag zu erfüllen, nämlich den Kindes- und Erwachse-\nnenschutz zu gewährleisten. Dabei untersuchte die GPK, inwiefern die Funktionsfähigkeit der Behörde vor dem \nHintergrund steigender Fallzahlen, anhaltenden personellen Abgängen sowie dem Fachkräftemangel gewährleis-\ntet ist. \n \nDer vorliegende Bericht basiert auf der Analyse folgender Grundlagen: \n− Gesetzliche Grundlagen; insbesondere Schweizerisches Zivilgesetzbuch (ZGB, SR 210) und das Gesetz \n\nüber die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (EG zum ZGB, bGS 211.1) \n− Prozessdokumentationen \n− Jahresstatistiken \n− Leitbild und Reglemente \n− Empfehlungen zur Organisation von Berufsbeistandschaften Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutz \n\n(KOKES)42 \n− Gespräche mit verschiedenen Funktionsträgerinnen und -trägern \n− Besichtigung der Räumlichkeiten der KESB \n\n \nSachverhalt \nIn diesem Kapitel wird die Organisation der KESB, die Zusammensetzung des Spruchkörpers sowie die Organisa-\ntion der Beistandschaften erläutert. Um die Vorgehensweise der KESB zu verstehen wird der Prozess zur Bear-\nbeitung einer Gefährdungsmeldung geschildert. Dann werden die steigenden Fallzahlen, die knappen Personal-\nressourcen sowie weitere Herausforderungen der KESB thematisiert.   \n\n                                                        \n40vgl. Hauri, A. (2020). Wahrnehmung des Kindesschutzverfahrens vor der KESB durch Jugendliche und Eltern mit Fokus auf Gerech-\n\ntigkeit (Dissertation, Universität Zürich). Abgerufen im November 2023 von https://www.zora.uzh.ch/id/eprint/191332/1/HAURI_AN-\nDREA_Dissertation.pdf \n\n41vgl. Cottier, M. et al. (2022). Wie erleben Kinder und Eltern den Kindesschutz? (Nationales Forschungsprogramm NFP 76 «Fürsorge \nund Zwang – Geschichte, Gegenwart, Zukunft», Soziale Arbeit FHNW & Universität Genf). Abgerufen im November 2023 von \nhttps://www.nfp76.ch/de/MYZ2FD45jFB01rUB/projekt/projekt-cottier \n\n42vgl. KOKES (2021). Empfehlungen zur Organisation von Berufsbeistandschaften (Broschüre KOKES). Abgerufen im November 2023 \nvon KOKES_Empfehlungen_Berufsbeistandschaften.pdf \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\nhttps://www.zora.uzh.ch/id/eprint/191332/1/HAURI_ANDREA_Dissertation.pdf\nhttps://www.zora.uzh.ch/id/eprint/191332/1/HAURI_ANDREA_Dissertation.pdf\nhttps://www.nfp76.ch/de/MYZ2FD45jFB01rUB/projekt/projekt-cottier\nhttps://www.kokes.ch/application/files/2716/2814/0146/KOKES_Empfehlungen_Berufsbeistandschaften.pdf\n\n\n - 24 - \n\nOrganisation der KESB \nDie KESB AR erlebte seit Bestehen verschiedene Entwicklungsphasen; nach einigen Wechseln ist das Präsidium \nseit 2016 konstant, allerdings ist die Fluktuation der Mitarbeitenden immer noch erheblich. Das Organigramm gibt \nAuskunft über die Struktur der KESB und ihrem Personalbestand (Stand Oktober 2023). \n\nAbbildung 3: Organigramm KESB mit Stellenbelegung Stand Oktober 2023, eigene Darstellung GPK, 2023 \n\nDie KESB ist eine interdisziplinär zusammengesetzte kantonale Behörde. Die Mitglieder des Spruchkörpers und \ndie Mitglieder des Präsidiums werden durch den Gesamtregierungsrat gewählt. Die administrative Aufsicht über \ndie KESB liegt beim DGS. Der Regierungsrat ist zuständig für die Anstellung des Präsidiums der KESB und der \nweiteren Behördenmitglieder43. Die Qualifizierung der Behördenmitglieder und der anderen Mitarbeitenden obliegt \ndem KESB-Präsidenten. Mit dem Departementsvorsteher teilt sich der KESB-Präsident die personelle Leitung der \nMitarbeitenden. Neben den Führungsaufgaben übernimmt der KESB-Präsident aufgrund der Anzahl Fälle zu 20 % \nselbst die Verfahrensleitung. \nIn ihrer Entscheidungsfindung ist die KESB vom Departement unabhängig. Betroffene können Entscheide der \nKESB beim Obergericht Appenzell Ausserrhoden anfechten und bis vor Bundesgericht weiterziehen. So wurden \nlaut Statistik des Obergerichts44 im Jahr 2022 bezogen auf 990 Geschäftsfälle 20 Beschwerden der KESB einge-\nreicht (Stand Oktober 2023). \n \nSpruchkörper der Behörde \nDie Behörde der KESB setzt sich aktuell aus sechs Mitgliedern (inklusive Präsident) und zwei Ersatzmitgliedern \nzusammen. Im Spruchkörper der KESB sind zurzeit die Ausbildungen Pädagogik, Logopädie, Agogik und Recht \nvertreten, nicht jedoch die Soziale Arbeit, wie vom Gesetz vorgegeben45. Allerdings haben einige der Behörden-\nmitgliedern mehrere Ausbildungen und bringen einen grossen Erfahrungsschatz im Kindes- und Erwachsenen-\nschutz mit. Ausserdem verfügen die Mitarbeitenden des Abklärungsdienstes über die Ausbildung Soziale Arbeit. \nZudem wird die Behörde durch unterstützende Dienste mit Revisorat, Rechtsdienst und Sekretariat in der Ent-\nscheidungsfindung und in ihrer Aufsichtsfunktion unterstützt. In der Geschäftsleitung sind der KESB-Präsident, die \nVizepräsidentin sowie die Leitungen Abklärungsdienst und unterstützende Dienste vertreten. Der KESB-Präsident \nleitet die KESB fachlich und personell, ist für die Weiterentwicklung zuständig, vertritt die KESB nach aussen und \n\n                                                        \n43vgl. Art. 39 Abs. 2 EG zum ZGB AR \n44vgl. Obergericht Appenzell Ausserrhoden. (2022). Geschäftsbericht 2022, S. 25, abgerufen im November 2023 von https://ar.ch/ge-\n\nrichte/obergericht/geschaeftsberichte/ \n45vgl. Art. 40 des EG zum ZGB AR \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 25 - \n\nhat die Pflegekinderaufsicht unter sich. Der KESB-Präsident oder die Vizepräsidentin präsidieren die Entschei-\ndungssitzungen.  \n \nOrganisation Beistandschaften \nDie von der KESB verfügten Massnahmen werden konkret von den ernannten Beiständinnen und Beiständen um-\ngesetzt. Diese sind es, die Kindern bzw. ihren Eltern oder Erwachsenen zur Seite stehen, wenn sie aufgrund der \nEinschätzung der KESB in ihrem Alltag auf Unterstützung angewiesen sind. Man könnte sagen, die Mandatsträge-\nrinnen und -träger repräsentieren die KESB gegenüber den Betroffenen, aber auch gegenüber den kommunalen \nSozialhilfebehörden. Im Kanton Appenzell Ausserrhoden gibt es aktuell drei regional organisierte Berufsbeistand-\nschaften in unterschiedlichen Trägerschaften. \n \n\nDie Berufsbeistandschaft für das Hinterland ist der Abteilung Soziales der Gemeinde Herisau angegliedert und \nbeschäftigt aktuell acht Berufsbeiständinnen und Berufsbeistände. Im Mittelland besteht ebenfalls eine geleitete \nAbteilung Berufsbeistandschaft mit fünf Mitarbeitenden, die den Sozialen Diensten zugeordnet ist. Im Vorderland \nwerden die fünf Berufsbeiständinnen und Berufsbeistände von der Gesamtleitung der Sozialen Dienste Vorderland \ngeführt. Ausserdem sind die Berufsbeistandschaften verantwortlich für die Rekrutierung und Begleitung von Privat-\npersonen, die als Angehörige oder Freiwillige vorwiegend im Erwachsenenschutz Mandate übernehmen46. Aktuell \nsind dies ca. 250 private Beistandspersonen.  \nDie KESB erteilt in der Regel einzelnen Beiständinnen und Beiständen einen konkreten Auftrag. Dieser be-\nschreibt, welche Massnahme die Beistandschaft umzusetzen hat und welcher Handlungsspielraum ihr dabei gege-\nben wird. Ausserdem definiert die KESB, in welchen Intervallen ihr jeweils Bericht zu erstatten ist. Die Zusammen-\narbeitsachse zwischen der KESB und den Beiständinnen und Beiständen verläuft damit über Aufsicht und Wei-\nsungen47 und nicht über die personelle oder fachliche Führung der Beistandschaften. Diese obliegt den Abtei-\nlungs- oder Gesamtleitungen der regional organisierten Sozialen Dienste.   \n\n                                                        \n46 vgl. Art. 53 des EG zum ZGB AR \n47 vgl. Art. 55 EG zum ZGB bzw. Art. 415 bis 419 und Art. 422 bis 425 ZGB \n\nAbbildung 4: Überblick regionale Berufsbeistandschaften Stand Oktober 2023, eigene Darstellung GPK, 2023 \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 26 - \n\nProzess «Bearbeitung einer Gefährdungsmeldung» \nDie KESB wird erst aufgrund einer Gefährdungsmeldung aktiv. Von Beginn an versuchen die Mitarbeitenden einen  \npersönlichen Kontakt mit den betroffenen Personen aufzubauen. Ausserdem werden die Betroffenen auf ihre In-\nformations- und Anhörungsrechte hingewiesen. Ziel sowohl der Verfahrensleitung als auch des Abklärungsdiens-\ntes ist es, ein Kooperationsverhältnis mit allen Involvierten aufzubauen. Dies sei laut Aussagen teilweise eine \nhöchst anspruchsvolle Aufgabe.  \n\n \nAbbildung 5: Prozess «Bearbeitung einer Gefährdungsmeldung», eigene Darstellung GPK, 2023 \n\nBei Eingang einer Gefährdungsmeldung eröffnet die KESB ein Dossier und die zugewiesene Verfahrensleitung \nentscheidet, ob eine differenzierte Abklärung notwendig ist. Dabei zeigt sich, dass Kindesschutzmassnahmen in \nder Regel deutlich aufwändiger sind, da hier viel mehr Beteiligte wie beispielsweise Schulen, persönliches Umfeld, \nElternteile oder eine Patchworkfamilie berücksichtigt werden müssen. Ausserdem erfordert die Anhörung von Kin-\ndern nicht nur erhebliche zeitliche Ressourcen sondern auch spezielle fachliche Qualifikationen, die aktuell nicht \nbei allen Mitarbeitenden der KESB in gleicher Weise vorhanden sind. Im Rahmen der wöchentlich stattfindenden \nStrategiesitzungen, an denen sowohl die Behördenmitglieder als auch die Mitarbeitenden des Abklärungsdienstes \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 27 - \n\nbeteiligt sind, wird jeder Fall intensiv diskutiert und fallspezifische Massnahmen erörtert. Diese werden den Be-\ntroffenen durch die Verfahrensleitung im Rahmen einer Anhörung präsentiert. Erst danach entscheiden drei Be-\nhördenmitglieder im Rahmen einer Sitzung, ob und wenn ja welche Massnahme erfolgen soll und wie der Auftrag \nan die einzusetzende Beistandschaft lautet. Mit dieser Mandatierung ist der einzelne Geschäftsfall abgeschlossen \naber das Dossier nach wie vor offen48. Spätestens mit der Berichterstattung durch die zuständige Beistandschaft \nwird die KESB im Rahmen ihrer Aufsicht über den Prozess sowie über die Rechenschaft der Finanzen (Revisorat) \nwieder aktiv.  \n \nSteigende Fallzahlen \nÜber jeden Fall, d.h. über jedes betroffene Kind oder jede betroffene erwachsene Person, die in Abklärung sind \noder für die eine oder mehrere Kindes- oder Erwachsenenschutzmassnahmen angeordnet sind, wird in der KESB \nein Dossier geführt. Aktuell (Stand Oktober 2023) führt die KESB ca. 1'300 Dossiers. Die Anzahl der Gefährdungs-\nmeldungen steigt seit 2021 kontinuierlich an. Im 3. Quartal 2023 sind bei der KESB unerwartet viele, nämlich rund \n70 Gefährdungsmeldungen eingegangen, davon 40 Kindesschutzfälle. Jede neue Gefährdungsmeldung bedeutet \nfür die KESB einen hohen Arbeitsaufwand, da diese umfassend geprüft werden muss.  \n \nKnappe Personalressourcen \nIn der KESB arbeiten gemäss Personalamt zurzeit (Stand Oktober 2023) 19 Personen (eine Person ist sowohl als \nBehördenmitglied als auch als Leiterin der unterstützenden Dienste angestellt). Im Spruchkörper sind acht Perso-\nnen (inklusive Präsident und zwei Ersatzmitglieder) eingestellt, der rund 1'000 Entscheide pro Jahr fällt. Seit 2021 \nnimmt der Eingang an Gefährdungsmeldungen zu und erreichte Ende 2023 einen Höchststand. Diese Häufung \nfällt umso mehr ins Gewicht, da insbesondere die Kindesschutzfälle laut Aussagen komplexer und aufwändiger \nwerden und nicht alle Planstellen besetzt werden können.  \nLaut Personalamt haben seit dem 1. Januar 2020 16 Mitarbeitende mit unbefristetem und neun mit befristetem \nArbeitsvertrag die KESB verlassen. Die Austritte betreffen sowohl die unterstützenden Dienste, den Abklärungs-\ndienst als auch die Behörde. Auch in den regionalen Berufsbeistandschaften sind hohe Fluktuationsraten zu ver-\nzeichnen. Aspekte, die zur Fluktuation in der KESB beitragen, sind laut Aussagen aus den Gesprächen die Belas-\ntung und die Anzahl zu leistender Überstunden, sowie die zeitaufwändige Einarbeitung und das ambivalente \nImage der KESB.  \n \nDer Kantonsrat hat im Voranschlag 2023 zusätzliche Ressourcen für die KESB gesprochen. Die Rekrutierung von \ngeeigneten Personen gestaltet sich laut Aussagen insbesondere bei der vakanten Behördenstelle als schwierig. \nSchliesslich konnte im September 2023 eine Stelle per 1. Januar 2024 neu besetzt werden. Eine weitere Stelle als \nBehördenmitglied konnte auch nach mehrmaliger Ausschreibung bisher nicht besetzt werden. Aufgrund der Unter-\nbesetzung setzt die KESB Springer ein, die jedoch nicht über die umfassenden behördlichen Kompetenzen verfü-\ngen und damit keinen gleichwertigen Ersatz darstellen. Sie können lediglich Abklärungen tätigen, delegierte Anhö-\nrungen durchführen oder Entscheide vorbereiten. \nDie Zusammenarbeit mit anderen Institutionen, insbesondere mit den Berufsbeistandschaften und den Sozialhilfe-\nbehörden, kann laut Aussagen nur in einem sehr begrenzten Rahmen wahrgenommen werden. So trifft sich der \nKESB-Präsident einmal im Jahr mit allen Berufsbeiständinnen und Berufsbeiständen. \n \nEingeschränkte Unterstützung aus dem Umfeld \nDie KESB ist sowohl im Rahmen von Abklärungen als auch bei den Massnahmen auf andere Dienste und Instituti-\nonen angewiesen. Hier zeigen sich weitere Schwierigkeiten. Auf Gutachten muss häufig lange gewartet werden. \n\n                                                        \n48Im Rahmen eines Dossiers können verschiedene Verfahren – sogenannte Geschäftsfälle – laufen, die von der KESB bearbeitet wer-\n\nden müssen. Zurzeit (Stand Oktober 2023) bearbeitet die KESB um die 990 offene Geschäftsfälle. Ein Dossier wird geschlossen, \nwenn von Seiten KESB nach Abklärungen entschieden wird, dass keine Massnahmen (mehr) notwendig sind und die Geschäftsfälle \n(d.h. Verfahren) abgeschlossen sind.  \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 28 - \n\nPlätze in anerkannten Einrichtungen wie Kinder- und Jugendpsychiatrien, Psychiatrieplätze für Erwachsene, Kri-\nseninterventionsplätze, Heimplätze, Pflegefamilien oder Entzugsanstalten sind Mangelware, sodass allein die Su-\nche nach einem geeigneten Platz häufig mehrere Arbeitstage in Anspruch nehmen kann und akute Fälle auf War-\ntelisten gesetzt werden müssen. \n \nInformatikprobleme \nDie KESB kämpft laut Aussagen zudem seit rund zwei Jahren mit erheblichen Informatikproblemen, die enorm viel \nEnergie und Arbeitszeit binden. Das automatische Scannen von Belegen kann nicht erfolgen, da der Anbieter die-\nser Applikation die Einführung immer wieder hinausschiebt. Erhebliche Schwierigkeiten hatte die KESB ausser-\ndem mit officeatwork, da sie bis zum Herbst 2023 ihre Entscheidvorlagen häufig erst nach langen Wartezeiten ge-\nnerieren konnte. Von Vorteil wäre, wenn die KESB einen automatischen Datenabgleich mit den Einwohnerdiens-\nten der Gemeinden machen könnte. Dieses Projekt wurde laut Aussagen zwar angedacht, liegt jedoch momentan \nauf Eis.  \n \nBeurteilung \nDie GPK hat aufgrund der verschiedenen Gespräche den Eindruck gewonnen, dass die KESB sich in ihrer Arbeit \nan den gesetzlichen Rahmen hält. Auch wenn aktuell im Spruchkörper die Disziplin der Sozialen Arbeit fehlt, so \nkann man bei der aktuellen Besetzung von Spruchkörper und Abklärungsdienst davon ausgehen, dass diese Per-\nspektive und die Interdisziplinarität genügend eingebracht werden. Trotzdem macht es aus Sicht der GPK Sinn, \nbei anstehenden neuen Besetzungen im Spruchkörper explizit nach Fachpersonen der Sozialen Arbeit zu suchen. \n \nDie GPK begrüsst es sehr, dass in der KESB die fachlichen Standards, wie beispielsweise die Anhörungsrechte \nder Betroffenen, in den definierten Prozessabläufen implementiert sind. Mit einer ausführlichen Prozessdokumen-\ntation ist gewährleistet, dass auch neue Mitarbeitende sich an diesen Vorgaben orientieren können. Auch wenn \nbeispielsweise die Anhörung von Kindern aufgrund fehlender Ressourcen oder aufgrund der Dringlichkeit einer \nPlatzierung nicht immer durchgeführt werden kann, so zeigte sich in den verschiedenen Gesprächen, dass sich \ndie Mitarbeitenden gegenüber den Betroffenen um eine kooperative Haltung bemühen. \nDie GPK hat den Eindruck, dass es dem Präsidenten (im Amt seit 2016) gelungen ist, die fachlichen Standards zu \nimplementieren. Er hat damit eine wichtige Voraussetzung geschaffen, dass die Rechte der Klientinnen und Klien-\nten respektiert werden.  \n \nMit Sorge nimmt die GPK wahr, dass die Belastungsgrenze der Behörde erreicht ist. Die Gründe dafür sind vielfäl-\ntig: die anspruchsvolle Aufgabe, der Mangel an geeigneten Fachkräften, die Überforderung der Mitarbeitenden \naufgrund der permanenten Unterbesetzung und ein in erster Linie an der Aufgabe orientierter Führungsstil. Diese \nÜberbelastung führt dazu, dass weder für teamunterstützende Aktivitäten noch für die Pflege berufsnotwendiger \nAussenbeziehungen genügend Zeit bleibt. Ausserdem existieren externe Faktoren, die die Arbeit der KESB zu-\nsätzlich erschweren und auf die sie kaum Einfluss hat: zeitaufwändige Informatikprobleme, lange Wartezeiten für \nexterne Abklärungen, fehlende Heimplätze für Kinder und Jugendliche, zum Teil hohe Fluktuationen bei den regio-\nnalen Beistandschaften sowie mediale Skandalisierung einzelner Fälle auf nationaler Ebene.  \n \nLaut den Empfehlungen der KOKES49, die von der Sozialdirektorinnen und Sozialdirektorenkonferenz verabschie-\ndet wurden, sollen Berufsbeistandschaften eine Mindestgrösse von 10–14 Mitarbeitende ausweisen, darunter eine \nStabsstelle für Qualitäts-/Wissensmanagement sowie ein interner oder externer Rechtsdienst. Ausserdem emp-\nfiehlt die KOKES, die Zusammenarbeit zwischen der KESB-Behörde und den Beistandschaften mittels regelmäs-\nsiger Qualitätszirkel zu intensivieren. Die Qualität der Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen ist von einem \nguten Zusammenarbeitsverhältnis zwischen der KESB und den Berufsbeistandschaften abhängig. \n                                                        \n49vgl. KOKES (2021). Empfehlungen zur Organisation von Berufsbeistandschaften (Broschüre KOKES). Abgerufen im November 2023 \n\nvon KOKES_Empfehlungen_Berufsbeistandschaften.pdf \n \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\nhttps://www.kokes.ch/application/files/2716/2814/0146/KOKES_Empfehlungen_Berufsbeistandschaften.pdf\n\n\n - 29 - \n\n \nVor dem Hintergrund dieser Empfehlungen stellt die GPK fest, dass die drei regionalen Beistandschaften kurz- bis \nmittelfristig einen erheblichen Entwicklungsbedarf aufweisen. Denn letztlich sind es diese, die die beschlossenen \nMassnahmen adäquat umzusetzen haben und damit wesentlich zur Akzeptanz der KESB in der Öffentlichkeit bei-\ntragen. Die GPK ist sich jedoch bewusst, dass die Verantwortung für die regionalen Beistandschaften aktuell nicht \nin der Verantwortung des Kantons liegt. Die GPK fragt sich daher, inwieweit eine Revision des EG zum ZGB AR \nerforderlich ist, um ein klares Anforderungsprofil für die regionalen Beistandschaften zu definieren.  \nDie GPK anerkennt, dass sich der Regierungsrat bemüht, die personelle Unterdotierung durch den Einsatz von \nSpringern zu kompensieren. Aus Sicht der GPK steht das DGS in der administrativen Verantwortung, mindestens \ndie technischen Voraussetzungen für einen reibungslosen Arbeitsablauf zu gewährleisten.  \n \nEmpfehlung \nDie GPK empfiehlt dem Regierungsrat  \n− weitere Strategien zu entwickeln, um die Überbelastung der Behörde abzuwenden. \n− die Struktur und Organisationsform der regionalisierten Beistandschaften im Kanton zu überdenken und vor \n\ndem Hintergrund der KOKES-Empfehlungen zu prüfen, ob Art. 52 des EG zum ZGB AR anzupassen ist.  \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 30 - \n\n4 Kantonaler Nachrichtendienst \n\nMit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Nachrichtendienst (NDG, SR 121) regelt der Gesetzgeber die Auf-\nsicht über die kantonalen Nachrichtendienste explizit auf Gesetzesstufe. Zudem stellt er auf Verordnungsstufe \nMindestanforderungen an die Kantonalen Dienstaufsichtsorgane (KDAO).  \n \nGemäss Art. 81 Abs. 2 NDG sind die kantonalen Aufsichtsorgane und damit auch die parlamentarische Oberauf-\nsicht gefordert, den Vollzug nach Art. 85 Abs. 1 NDG zu überprüfen. Auf Stufe Regierungsrat ist das DIS zustän-\ndig. Im Kanton Appenzell Ausserrhoden sind zwei Mitarbeitende im Rahmen einer Nebentätigkeit für den Nach-\nrichtendienst des Bundes (NDB) tätig. Dieser ist weisungsberechtigt und Inhaber der erhobenen Informationen. \n \nVor diesem Hintergrund hat die GPK erneut den Visitationsbericht des Polizeikommandanten vom 12. April 2023 \nsowie den kantonalen Lagebericht Appenzell Ausserrhoden 2023 vom 11. Januar 2024 eingesehen. Die vom Bun-\ndesnachrichtendienst gestellten Beobachtungsaufträge wurden durchgeführt und es wurde festgestellt, dass sich \ndie Bedrohungslage in den definierten Bereichen Terrorismus, gewalttätiger Extremismus, Proliferation, verbote-\nner Nachrichtendienst sowie Cyber im Vergleich zum letzten Jahr kaum verändert hat. \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 31 - \n\n5 Justizaufsicht \n\n5.1 Auftrag und Tätigkeit \n\nDie Subkommission Justizaufsicht der GPK beaufsichtigt ausschliesslich die Organisation der Rechtspflege nach \nden Gesichtspunkten der Rechtmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit.  \n \nDie Subkommission traf sich im Berichtsjahr zu drei Sitzungen und führte neben den jährlich stattfindenden Ge-\nsprächen mit dem Obergerichtspräsidenten und dem -vizepräsidenten sowie dem Datenschutz-Verantwortlichen je \nein Gespräch mit der neuen Obergerichtsschreiberin und dem Leiter des Betreibungsamtes Vorderland, der \ngleichzeitig der Leiter des Konkursamtes AR ist. \n\n5.2 Kommentar zum Geschäftsbericht 2023 des Obergerichts \n\nDie Subkommission Justizaufsicht hat den Geschäftsbericht 2023 des Obergerichts mit dem Obergerichtspräsi-\ndenten Walter Kobler und dem Vizepräsidenten Manuel Hüsser am 28. Februar 2024 besprochen. Der Bericht er-\nfüllt die Anforderungen an die Rechenschaftslegung und enthält die nötigen Informationen gegenüber dem Kan-\ntonsrat. \n \nDie GPK stellt fest, dass im Berichtsjahr obergerichtsintern organisatorische Abläufe angepasst wurden, sodass \nder anhaltend hohe Druck auf die Gerichtsschreibenden reduziert werden konnte. Nach Auskunft des Oberge-\nrichtspräsidenten und des -vizepräsidenten erweist sich die Anpassung als effizienzverbessernd, das Optimie-\nrungspotential sei damit jedoch ausgereizt. Allerdings bedeutet das auch, dass die Gerichts(vize)präsidenten nun \nnoch stärker belastet sind.  \n \nIm Bereich Digitalisierung stehen mehrere Projekte an. Für die Umsetzung des erstmals im GPK-Bericht 2020 er-\nwähnten Bundesprojekts «Justitia 4.0» wurde inzwischen unter dem Namen «Digitale Justiz AR» ein kantonales \nProjekt gestartet. Die Projektleitung wurde zwei Mitarbeitenden der ARI übertragen. Die Organisation weist ein \nProjektteam mit mittlerweile 13 Personen aus der kantonalen Verwaltung und einen Projektausschuss auf. Als \nAuftraggeber fungiert Obergerichtspräsident Walter Kobler. \nDaneben laufen noch weitere Projekte wie der Umstieg von «Tribuna V3» auf «Tribuna V4». Ergänzt werden \ndiese Projekte von eigenständigen Datenmigrationsprojekten, wie dem Berichtsteil «Allgemeines», Abschnitt «Or-\nganisatorisches» zu entnehmen ist. \n \nIm Hinblick auf die Anforderungen des Bundesgerichts betreffend Bereitstellung von digitalen Akten müssen die \nKantone ihre Infrastruktur bis 2027 anpassen. Im Unterschied zum Zivil- und Strafrecht, wo die kantonalen 1. und \n2. Instanzen nach Bundesrecht digitale Dossiers werden führen müssen, gibt es im Bereich des Verwaltungs-\nrechts von Seiten des Bundes keine entsprechenden Vorschriften. Die GPK stellt fest, dass sich die kantonalen \nGerichte AR, unabhängig vom bundesrechtlichen Zwang, Überlegungen zur Digitalisierung machen. Dabei ist fest-\nzuhalten, dass die Umsetzung der digitalen Projekte Ressourcen bindet, die für die jeweilige Fallbearbeitung feh-\nlen. \n \nDie GPK stellt fest, dass im vergangenen Berichtsjahr die Fallerledigung des Obergerichts erneut gesteigert wer-\nden konnte. Obwohl 34 Fälle mehr eingegangen sind als 2022, konnten die pendenten Fälle per 31. Dezember \nvon 158 auf 129 gesenkt werden. Im Gespräch wurde deutlich, dass nicht nur die Erhöhung der Anzahl Verfah-\nrenseingänge die personellen Ressourcen belastet, sondern auch der wachsende Aufwand der einzelnen Fälle, \nnamentlich durch umfangreichere Rechtsschriften, Entwicklungen in der Gesetzgebung oder gesteigerte Anforde-\nrungen des Bundesgerichts an die Urteilsbegründungen. Die GPK stellt fest, dass die Gerichte in Appenzell Aus-\nserrhoden nach wie vor über eine hohe Qualität verfügen. Diese Tatsache veranschaulicht die geringe Anzahl der \nvom Bundesgericht (teilweise) gutgeheissenen Beschwerden.   \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 32 - \n\nIm Austausch über den Geschäftsbericht des Obergerichts 2023 wurde deutlich, dass mit der Pensionierung von \nObergerichtspräsident Walter Kobler im Jahr 2025 ein gewichtiger Wechsel ansteht. Die GPK weist darauf hin, \ndass mit der Pensionierung von Walter Kobler langjährige Erfahrung aus dem Gerichtswesen ausscheidet.  \n \nBeim Kantonsgericht kam es zu verschiedenen personellen Wechseln, sowohl bei den nebenamtlichen Richterin-\nnen und Richtern als auch bei den Gerichtsschreibenden und den Kanzleimitarbeitenden. Der Obergerichtspräsi-\ndent Walter Kobler hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Einarbeitungszeit nicht unter-\nschätzt werden sollte. Personelle Wechsel stellen eine Herausforderung dar, insbesondere bei der gegenwärtigen \nEntwicklung der steigenden Falleingänge und den inhaltlichen Ausweitungen der gelieferten und geforderten Un-\nterlagen. Gemäss Aussagen des Obergerichtspräsidenten hat sich die Anzahl pendenter Fälle pro Richter am \nKantonsgericht von 80–100 Fällen in den vergangenen Jahren, was als machbar bezeichnet wird, hin zu rund 140 \npendenten Fällen pro Richter entwickelt, was als klar zu hoch bezeichnet wurde. Die GPK nimmt zur Kenntnis, \ndass dieser Entwicklung mit der Schaffung einer zusätzlichen Richterstelle am Kantonsgericht begegnet wurde, \nsie ist aber skeptisch, ob das ausreicht – gerade auch im Hinblick auf die verschiedenen digitalen Projekte.  \n \nIm Bereich der Vermittlungsbehörden und der Schlichtungsstellen zeigt sich auf Ebene der Vermittlerämter nach \nder Reduktion von drei auf zwei Vermittler, dass das Klumpenrisiko bei personellen Ausfällen grösser geworden \nist. Den Vermittlerämtern kommt im Justizwesen des Kantons Appenzell Ausserrhoden eine wichtige Rolle zu. Be-\nreits auf dieser Stufe werden 63 % der Verfahren erledigt und so den Gerichten viel Arbeit erspart. \n \nDie Subkommission Justiz behandelte das Thema der "Staatsverweigerer" als Prüfthema des Berichtsjahres 2023. \nIm Justizapparat waren in erster Linie die Betreibungsämter sowie das Kantonsgericht von diesem Phänomen be-\ntroffen. Im Gespräch mit dem Leiter des Betreibungsamtes Vorderland erhielt die GPK einen Einblick in die Situa-\ntion in unserem Kanton. Festzuhalten ist, dass nach den gestiegenen Eingaben von "Staatsverweigerern" unmit-\ntelbar nach Beendigung der Covid19-Pandemie, mittlerweile eine Beruhigung eingetreten und der Aufwand der \nBetreibungsämter wieder gesunken ist. Die Entwicklung wurde im Rahmen eines verstärkten Austausches zwi-\nschen den Leitungen der Betreibungsämter und dem Obergericht als Aufsichtsbehörde analysiert und entspre-\nchende Umgangsweisen definiert. \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 33 - \n\n6 Datenschutz-Kontrollorgan \n\n6.1 Auftrag und Tätigkeit \n\nDie Subkommission Justizaufsicht beaufsichtigt die Tätigkeit des Datenschutz-Kontrollorgans (DSKO). Die Arbeit \ndes DSKO basiert auf einer Leistungsvereinbarung mit dem Kanton Appenzell Ausserrhoden. Die Subkommission \nführte auf der Grundlage seines Tätigkeitsberichts 2023 das jährliche Gespräch mit dem DSKO. \n\n6.2 Kommentar zum Tätigkeitsbericht 2023 des DSKO \n\nDie GPK stellt fest, dass der Tätigkeitsbericht 2023 des DSKO umfassend Rechenschaft über seine Tätigkeit und \ndie relevanten Themenfelder ablegt. \n \nDas DSKO stellt seinen Tätigkeitsbericht in den übergeordneten Kontext von Cybersicherheitsvorfällen in der \nSchweiz und weltweit. Es wird deutlich, dass die Gefahren zunehmen und die Datensicherheit nicht alleine durch \nHackerangriffe anderer Nationen bedroht ist. So können ausländische staatliche Akteure bei IT-Anbietern (wie bei-\nspielsweise Microsoft) fremde Daten anfordern. Das im Bericht des DSKO gemachte Fazit verdeutlicht, dass die \nNichtbetroffenheit unseres Kantons von Cyberangriffen, über die entsprechend getroffenen Sicherheitsvorkehrun-\ngen der ARI hinaus, auch dem Zufall zu verdanken sind. Es wird weiterhin grosse Efforts im Bereich Cybersecurity \nbrauchen, damit das hoffentlich so bleibt. \n \nDie positive Einschätzung des DSKO betreffend Nutzung seines Beratungsangebotes, veranschaulicht an einem \nBeispiel aus dem DGS, verdeutlicht das hohe Interesse von Kantonsbehörden an Beratung und Unterstützung \ndurch das DSKO. Weitere konkrete Beispiele illustrieren die enge Zusammenarbeit am runden Tisch oder in Ar-\nbeitsgruppen bei digitalen Projekten und zeigen auf, welche vielfältigen Parameter je nach Amt oder Behörde be-\nrücksichtigt und erfüllt werden müssen. Das DSKO kommt zum Schluss, dass Cloud-Lösungen trotz valabler Be-\ndenken unumgänglich sind. Es regt an, dass dass der Kanton seine Optionen mit sämlichten Vor- und Nachteilen \nabwägen muss.  \n \nHinsichtlich der Zusammenarbeit mit anderen Kantonen und dem Bund findet ein regelmässiger Austausch statt. \nDie überkantonale, gut funktionierende Zusammenarbeit zwischen den Kantonen AR, AI, SG und TG wurde wei-\nterentwickelt. \n \nBei der Anzahl Beratungen von Privaten stellt die GPK eine weitere Zunahme fest. Als Begründung des Anstiegs \nverweist das DSKO im Gespräch auf das revidierte Datenschutzgesetz des Bundes, welches einige Veränderun-\ngen mit sich brachte (z.B. neue Datenschutzerklärungen). Diese Begründung erscheint der GPK nachvollziehbar. \n \nHinsichtlich seiner Aufsichts- und Kontrolltätigkeit verdeutlicht das DSKO anhand eines Beispiels, welche Faktoren \nbei der Wahl einer Applikation durch eine staatliche Institution beachtet werden müssen. Der vorgängige Kontakt \nmit dem DSKO kann Klarheit über mögliche Risiken schaffen und im Sinne des Datenschutzes Entscheidungen \nfür oder gegen die Wahl einer Software beeinflussen. Dies ist jedoch davon abhängig, ob die beratenen Stellen \ndie Empfehlungen des DSKO auch berücksichtigen, da diesem keinerlei Weisungs- oder Sanktionskompetenzen \nzukommen. Die GPK fragt sich ob es sinnvoll wäre, dem DSKO im Bereich der Kontrolltätigkeit Befugnisse zu er-\nteilen (z.B. mittels eines verpflichtenden «comply or explain»-Ansatzes hinsichtlich der abgegebenen Empfehlun-\ngen). Diese Frage ist Gegenstand der laufenden Teilrevision des kantonalen Datenschutzgesetzes und die GPK \nhofft, dass die entsprechende Bestimmung zu den sogenannten Abhilfemassnahmen im Gesetz verankert wird. \n \nIm Austausch wurde deutlich, dass die aufgewendeten Stunden des DSKO weiter zugenommen haben und nun \nbei 440 Stunden liegen (2021: 220 Stunden, 2022: 370 Stunden).   \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 34 - \n\nDie GPK stellt fest, dass die Inanspruchnahme des DSKO in allen Tätigkeitsbereichen zugenommen hat und er \nseine Aufgaben in diesen Bereichen kompetent wahrnimmt. Die GPK begrüsst den Ausbau der überkantontalen \nZusammenarbeit, damit sich der DSKO bei gewissen Prüf- und Kontrollthemen an den Arbeiten der anderen Da-\ntenschutzbeauftragten orientieren und sich diesen anschliessen kann. \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n - 35 - \n\n7 Finanzaufsicht \n\nDie Subkommission Finanzaufsicht nimmt im Auftrag der GPK die Oberaufsicht über den Finanzbereich wahr. Die \nfestgelegten Zuständigkeiten im Bereich Finanzen zwischen der Subkommission Finanzaufsicht und der Kommis-\nsion Finanzen haben sich bewährt und wurden unverändert beibehalten.  \n \nDie Subkommission Finanzaufsicht ist die Ansprechpartnerin der Finanzkontrolle und beurteilt die Staatsrechnung \nund die Jahresrechnungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten in Bezug auf Gesetzmässigkeit und die Einhaltung \nder Vorgaben. Sie stellt dem Kantonsrat Antrag auf Genehmigung oder Nichtgenehmigung.  \n \nGemeinsam mit der Finanzkontrolle besprach die Subkommission Finanzaufsicht an drei Sitzungen die Prüfbe-\nrichte aus dem Audit-Turnus, welche Bestandteil des Tätigkeitsberichtes der Finanzkontrolle sind. Die Subkom-\nmission Finanzaufsicht prüfte gemeinsam mit der Finanzkontrolle, ob die relevanten Empfehlungen aus den Audit-\nTurnus-Berichten von den Verwaltungseinheiten umgesetzt worden sind. Die Subkommission Finanzaufsicht \nnahm von der Umsetzung der Empfehlungen im Berichtsjahr Kenntnis. Sie sieht keinen weiteren Handlungsbe-\ndarf.  \n \nDie Subkommission Finanzaufsicht hat zudem die pendenten Empfehlungen der Finanzkontrolle besprochen. Im \nPrüfbericht 19.003 zu Spesen und Personalbenefits vom 20. Januar 2020 liegen 19 Empfehlungen vor, die noch \npendent sind. Die Mehrzahl der Empfehlungen zielen auf eine Gleichbehandlung der Mitarbeitenden der kantona-\nlen Verwaltung ab. Die letzte Nachfrage der Finanzkontrolle im Mai 2023 hat ergeben, dass der Regierungsrat \ndiesbezüglich beschlossen hat, sämtliche Änderungen zeitgleich in Kraft zu setzen und entsprechend auf eine vor-\nzeitige Inkraftsetzung der unbestrittenen Anpassungen zu verzichten. Die Finanzkontrolle hat eine erneute Audit-\nTurnus-Prüfung zu Spesen und Personalbenefits für 2024 geplant.  \nDie GPK begrüsst, dass sich die Finanzkontrolle dieses Themas erneut annimmt und empfiehlt dem Regierungs-\nrat, diese Anpassungen zügig an die Hand zu nehmen. \n \nDen von der Finanzkontrolle erstellten Management-Letter zur Staatsrechnung sowie die Stellungnahme des Re-\ngierungsrates nahm die GPK zur Kenntnis. \n \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \nKantonsrat Appenzell Ausserrhoden \nRegierungsgebäude / Obstmarkt 3 \n9102 Herisau \nwww.ar.ch/kantonsrat \n\n0100.197 - Beilage 1.1\n\n\n\t1 Einleitung\n\t1.1 Mitglieder der GPK\n\t1.2 Aufbau des Tätigkeitsberichtes\n\n\t2 Arbeitsweise\n\t2.1 Arbeitsgrundsätze\n\t2.2 Arbeitsweise 2023 / 2024\n\t2.3 Arbeitsplanung\n\n\t3 Prüfung der Amtsführung von Regierungsrat, Verwaltung und Anstalten\n\t3.1 Departementssekretariate und ihre Funktionsweisen\n\t3.2 Organisation der Rechtsdienste\n\t3.3 Analyse der Reorganisation im Amt für Volksschule und Sport\n\t3.4 Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde\n\n\t4 Kantonaler Nachrichtendienst\n\t5 Justizaufsicht\n\t5.1 Auftrag und Tätigkeit\n\t5.2 Kommentar zum Geschäftsbericht 2023 des Obergerichts\n\n\t6 Datenschutz-Kontrollorgan\n\t6.1 Auftrag und Tätigkeit\n\t6.2 Kommentar zum Tätigkeitsbericht 2023 des DSKO\n\n\t7 Finanzaufsicht\n\n\n\n