name: Beilage 1.1 Schlussbericht zur Evaluation des Krisenmanagements während der Covid-19-Pandemie

text: \nSchlussbericht zuhanden des Regierungsrats von Appenzell \n\nAusserrhoden \n\nLuzern, den 2. Juni 2023 \n\nCovid-19-Pandemie: Evaluation \n\ndes Krisenmanagements des \n\nKantons Appenzell Ausserrhoden \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n2 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie \n\n| Autorinnen und Autoren \n\nProf. Dr. Andreas Balthasar (Projektleitung) \n\nDr. Dr. Stefan Essig (Projektmitarbeit) \n\nChiara Büchler (Projektmitarbeit) \n\nAnatolij Guggenbühl (Projektmitarbeit)  \n\nDr. Christof Schwenkel (Qualitätssicherung) \n\n| INTERFACE Politikstudien \n\nForschung Beratung AG \n\nSeidenhofstrasse 12 \n\nCH-6003 Luzern \n\nTel +41 (0)41 226 04 26 \n\nRue de Bourg 27 \n\nCH-1003 Lausanne \n\nTel +41 (0)21 310 17 90 \n\nwww.interface-pol.ch \n\n| Auftraggeber \n\nRegierungsrat von Appenzell Ausserrhoden \n\n| Zitiervorschlag \n\nBalthasar, Andreas; Büchler, Chiara; Essig, Stefan; Guggenbühl, Anatolij; Schwenkel, Christof \n\n(2023): Evaluation des Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden. Schlussbericht \n\nzuhanden des Regierungsrats. Luzern und Lausanne: Interface Politikstudien Forschung Beratung. \n\n| Laufzeit  \n\nDezember 2022 bis Mai 2023 \n\n| Projektreferenz \n\nProjektnummer: 22-081 \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n3 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nGesamtbeurteilung und  Empfehlungen 4 \nBeurteilung des Krisenmanagements insgesamt 5 \nBeurteilung Krisenvorsorge 6 \nBeurteilung der Umsetzung des Krisenmanagements 6 \nBeurteilung der Leistungen des Krisenmanagements 8 \nBeurteilung der Wirkungen des Krisenmanagements 9 \nEmpfehlungen 9 \n\n1. Einleitung 12 \n1.1 Phasen der Pandemie im Kanton Appenzell Ausserrhoden 14 \n1.2 Fragestellungen und Evaluationskriterien 14 \n1.3 Methodisches Vorgehen 16 \n\n2. Krisenvorsorge 19 \n2.1 Rechtliche Grundlagen 20 \n2.2 Weitere Grundlagen und Konzepte 21 \n2.3 Infrastruktur und Schutzmaterial 22 \n2.4 Beurteilung der Krisenvorsorge durch die Mitarbeitenden 23 \nBeantwortung der Evaluationsfragen zur Krisenvorsorge 25 \n\n3. Umsetzung des  Krisenmanagements 26 \n3.1 Organisation 27 \n3.2 Zusammenarbeit 33 \n3.3 Ressourcen und Arbeitssituation 39 \n3.4 Beurteilung des Krisenmanagements durch die Mitarbeitenden 42 \nBeantwortung der Evaluationsfragen zur Umsetzung des Krisenmanagements 45 \n\n4. Massnahmen des  Krisenmanagements 49 \n4.1 Kommunikation 50 \n4.2 Gesundheitsbezogene Massnahmen 52 \n4.3 Bildungsbezogene Massnahmen 56 \n4.4 Massnahmen zugunsten der Wirtschaft 58 \nBeantwortung der Evaluationsfragen zu den Massnahmen des Krisenmanagements 59 \n\n5. Wirkungen des  Krisenmanagements 61 \n5.1 Gesundheit 62 \n5.2 Wirtschaft 64 \n5.3 Bildung 64 \nBeantwortung der Evaluationsfragen zu den Wirkungen des Krisenmanagements 64 \n\nAnhang 66 \nA 1 Liste Interviewpartner/-innen 67 \n  \n\n \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n4 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n  \n\nGesamtbeurteilung und  \n\nEmpfehlungen \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n5 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nBeurteilung des Krisenmanagements insgesamt \n\nInsgesamt lässt sich feststellen, dass der Kanton Appenzell Ausserrhoden die Pandemie \n\neffektiv bewältigen konnte. Den Verantwortlichen ist es gelungen, die Ausserrhoder \n\nBevölkerung wirksam zu schützen. Dies war möglich, obwohl die Krisenvorsorge man-\n\ngelhaft war und in der Umsetzung des Krisenmanagements Probleme aufgetreten sind, \n\ndie erst im Lauf der Pandemie gelöst werden konnten.  \n\nIn der ersten Jahreshälfte 2020 war der Kanton vom Coronavirus weniger stark betroffen \n\nals die meisten anderen Kantone. Dies hat sich später geändert: Bis Ende Dezember \n\n2022 gab es im Kanton Appenzell Ausserrhoden 84 laborbestätigte Todesfälle, was 151 \n\nTodesfällen pro 100’000 Einwohner/-innen entspricht. Diese Zahl liegt unter dem \n\nSchweizer Durchschnitt.  \n\nDie grundsätzlich positive Beurteilung des Krisenmanagements des Kantons Appenzell \n\nAusserrhoden beruht auf der Auswertung verfügbarer Dokumente, 32 leitfadengestützten \n\nInterviews mit Schlüsselakteuren/-innen sowie einer Online-Befragung der Mitarbeiten-\n\nden der kantonalen Verwaltung, an der sich 561 Personen beteiligten. Insgesamt beur-\n\nteilte eine Mehrheit (72%) der online befragten Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung \n\ndas Krisenmanagement des Kantons Appenzell Ausserrhoden während der Pandemie als \n\ngut oder gar sehr gut (siehe Darstellung D 1.1). Weitere 24 Prozent benoteten das Kri-\n\nsenmanagement als genügend. Am positivsten fielen die Bewertungen der Lehrpersonen \n\nund Mitarbeitenden der Kantonsschule und des Berufsbildungszentrums aus. 84 Prozent \n\nder befragten Lehrpersonen und Mitarbeitenden der kantonalen Schulen waren der Mei-\n\nnung, das Krisenmanagement sei gut respektive sehr gut gewesen. Bei Personen mit \n\nspeziellen Aufgaben im Krisenmanagement (68%) sowie Personen mit Leitungsfunktio-\n\nnen (66%) fielen die Bewertungen etwas weniger positiv als beim Durchschnitt. \n\n \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n6 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n• D 1.1: Benotung des kantonalen Krisenmanagements durch die Kantonsangestellten nach Departementen \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\nBeurteilung Krisenvorsorge \n\nDie Evaluation hat ergeben, dass der Kanton Appenzell Ausserrhoden nicht genügend \n\nauf eine Pandemie vorbereitet war. Folgende Aspekte sind insbesondere zu bemängeln: \n\n– Es wurde festgestellt, dass Unklarheiten bezüglich der Aufgaben, Kompetenzen und \n\nVerantwortungen der am Krisenmanagement beteiligten Organe bestanden. Dies \n\nführte dazu, dass die Mitglieder der Krisenorganisation wiederholt mit der Frage be-\n\nschäftigt waren, welche Kompetenzen der Kantonale Führungsstab (KFS) hat und \n\nwelche bei den Regelstrukturen verbleiben. \n\n– Der Kanton verfügte über keinen kantonalen Pandemieplan. Auch hatte der KFS kein \n\nFachmodul Gesundheit vorbereitet. Ein Pandemieplan hätte geholfen, die Aufgaben, \n\nKompetenzen und Verantwortlichkeiten der Gremien vorab zu klären. Entsprechende \n\nÜbungen hätten mitgeholfen, die Kulturunterschiede zwischen den Beteiligten vor \n\ndem Ereignis zu erkennen und abzubauen. \n\n– Der Kanton verfügte über kein Konzept zum Business Continuity Management, das \n\ndie Sicherstellung der zentralen Verwaltungsabläufe und -prozesse in der kantonalen \n\nVerwaltung im Krisenfall erleichtert hätte. Dies trug dazu bei, dass enorme individu-\n\nelle Belastungssituationen entstanden. Krankheitsbedingte Ausfälle von Schlüssel-\n\npersonen hätten dramatische Folgen haben können. \n\n– Das Schutzmaterial, das zur wirkungsvollen Umsetzung der Massnahmen zum \n\nSchutz der Gesundheit notwendig war, war zu Beginn der Krise meist nicht an Lager \n\nund musste beschafft werden. Wo es an Lager war, war es zum Teil nicht fachgerecht \n\nunterhalten worden, sodass es nicht genutzt werden konnte. \n\nBeurteilung der Umsetzung des Krisenmanagements \n\nTrotz ungenügender pandemiespezifischer Vorbereitung funktionierte die Krisenorgani-\n\nsation abgesehen von einigen Problemen zu Beginn der Pandemie gut. Positiv hervorzu-\n\nheben ist vor allem das hohe Engagement aller Beteiligten, das entscheidend zur effekti-\n\nven Bewältigung der Krise beigetragen hat. Die kurzen Wege im Kanton erleichterten \n\ndas Management zusätzlich.  \n\n \n\n13%\n\n4%\n\n4%\n\n6%\n\n8%\n\n12%\n\n16%\n\n19%\n\n20%\n\n25%\n\n59%\n\n59%\n\n71%\n\n69%\n\n55%\n\n58%\n\n68%\n\n57%\n\n45%\n\n52%\n\n24%\n\n35%\n\n22%\n\n19%\n\n35%\n\n24%\n\n12%\n\n24%\n\n29%\n\n19%\n\n3%\n\n4%\n\n2%\n\n4%\n\n3%\n\n4%\n\n4%\n\n3%\n\n6%\n\n0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%\n\nTotal (n = 550)\n\nDepartement Inneres und Sicherheit (n = 80)\n\nDepartement Gesundheit und Soziales (n = 55)\n\nGerichte (n = 16)\n\nDepartement Bau und Volkswirtschaft (n = 66)\n\nDepartement Finanzen (n = 67)\n\nLehrperson (n = 88)\n\nKantonskanzlei (n = 21)\n\nDepartement Bildung und Kultur (n = 51)\n\nTemporäre Mitarbeitende (n = 106)\n\n6 sehr gut 5 gut 4 genügend 3 ungenügend 2 schwach 1 sehr schwach\n\nWie würden Sie das Krisenmanagement des Kantons Appenzell Ausserrhoden während der \nCovid-19-Pandemie insgesamt auf einer Skala von 1 bis 6 benoten?\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n7 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nDie Probleme zu Beginn der Pandemie standen einerseits im Zusammenhang mit den \n\nunterschiedlichen Verwaltungskulturen der Krisenorgane und des Gesundheitsbereichs. \n\nSie konnten mit klärenden Gesprächen behoben werden. Andererseits wurde die Umset-\n\nzung des Krisenmanagements dadurch erschwert, dass nicht abschliessend klar war, \n\nwelcher Departementsvorsteher die Leitung des KFS innehatte. In den gesetzlichen \n\nGrundlagen ist dies nicht ausreichend klar festgehalten. Abgesehen von diesen Proble-\n\nmen war die Zusammenarbeit zwischen und innerhalb der Gremien des Krisenmanage-\n\nments aber gut. Die Gremien standen während der Pandemie in stetem Austausch. Die \n\noft bereits bestehenden persönlichen Kontakte erleichterten den Austausch.  \n\nDie Zusammenarbeit innerhalb des Regierungsrats war sehr gut. Zwar gab es Diskussi-\n\nonen zu den Massnahmen und ihrer Umsetzung. Der Regierungsrat von Appenzell Aus-\n\nserrhoden agierte aber jederzeit als Kollegium und vertrat die Entscheidungen gemein-\n\nsam gegen aussen.  \n\nDie Zusammenarbeit innerhalb der kantonalen Verwaltung ist ebenfalls als gut zu beur-\n\nteilen. Die Leistungserbringung durch die Querschnittsämter und die weitere interdepar-\n\ntementale Zusammenarbeit waren zweckmässig. \n\nDie Regierung und der Kantonsrat haben aus Sicht der Evaluation in der Krise zielfüh-\n\nrend zusammengearbeitet. Der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden, vertreten \n\ndurch den Landammann, informierte den Kantonsrat in regelmässigen Abständen. Die \n\nErlasse, die er während der Pandemie traf, wurden vom Kantonsrat bestätigt. Kritisch \n\nbewertet werden muss, dass der Kantonsrat in der ersten Phase der Pandemie aufgrund \n\ndes Ausfalls zweier Sitzungen nicht handlungsfähig war. Erst im Sommer 2020, als man \n\neine Lokalität organisiert hatte, die die Einhaltung der geltenden Distanzregeln ermög-\n\nlichte, konnte er seine Arbeit wieder aufnehmen. \n\nDie Zusammenarbeit zwischen dem kantonalen Krisenmanagement und den Gemeinden \n\nwar in der Krise ebenfalls gut. Über den KFS wurden die Gemeinden ins kantonale Kri-\n\nsenmanagement einbezogen. Dies war zweckmässig und hat sich bewährt.  \n\nDie interkantonale Zusammenarbeit erwies sich in der Pandemie als Herausforderung. \n\nIm Verlauf des Jahres 2020 kam es zu verschiedenen Situationen, in denen die Kantone \n\ntrotz ihrer engen geografischen Verflechtung abweichende Massnahmen trafen. Dies war \n\nfür die Akzeptanz der Entscheidungen in der Gesellschaft und der Wirtschaft nicht för-\n\nderlich. Im März 2021 beschlossen die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Appenzell \n\nInnerrhoden, St. Gallen und Thurgau die Einsetzung eines politischen Koordinations-\n\ngremiums, dem zwei Regierungsmitglieder sowie die Ratschreiber beziehungsweise \n\nStaatssekretäre oder Staatsschreiber aus jedem Kanton angehörten. Dort wurden Ver-\n\nnehmlassungsantworten und Positionen vorbesprochen und abgeglichen. Dieses Gremi-\n\num hat sich sehr bewährt. Besonders zielführend war die Vertretung von zwei Mitglie-\n\ndern jeder Regierung. Sie ermöglichte eine breitere Abstützung der Absprachen und \n\nverstärkte die Akzeptanz der Beschlüsse in den einzelnen Kantonen.  \n\nZwischen dem Bund und dem Kanton Appenzell Ausserrhoden verlief die Zusammenar-\n\nbeit «holprig». Die Gefässe zum Informationsaustausch auf der Fachebene und die Tele-\n\nfonkonferenzen mit dem Bundesamt für Gesundheit oder der Bundeskanzlei haben sich \n\nzwar bewährt. Kritisch zu beurteilen ist aber einerseits die Tatsache, dass die Kantone \n\ngewisse Beschlüsse des Bundes sehr kurzfristig umsetzen mussten. Andererseits setzte \n\nder Bund den Bundesstab Bevölkerungsschutz nicht wie geplant ein, was dazu führte, \n\ndass der KFS keine spezifische Stelle hatte, um zu aktuellen Lagedarstellungen zu ge-\n\nlangen.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n8 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nDie Zusammenarbeit mit verschiedenen kantonsinternen Akteuren ausserhalb der Ver-\n\nwaltung kann als grundsätzlich gut bewertet werden. Sehr positiv verlief die Kooperati-\n\non mit den Verantwortlichen von Alters- und Pflegeheimen und der Mehrheit der nie-\n\ndergelassenen Ärzteschaft. Der Einbezug dieser Akteure/-innen durch die kantonale \n\nVerwaltung und den KFS war sachgerecht und zielführend. Als schwieriger muss die \n\nZusammenarbeit mit dem Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden beurteilt werden. Als \n\nGrund dafür nannten die Interviewten hauptsächlich unterschiedliche Erwartungshaltun-\n\ngen, ohne auch auf Nachfrage hin genauer zu spezifizieren, was sie damit meinten. Die \n\nZusammenarbeit mit den Akteuren des Bildungswesens und mit der kantonalen Wirt-\n\nschaft war angemessen und zweckmässig. Die getroffenen Massnahmen wurden akzep-\n\ntiert und Unterstützungsleistungen konnten über die vorhandenen Kanäle koordiniert \n\nwerden. \n\nWeiter lässt sich feststellen, dass die Aufgaben des Krisenmanagements mit den vorhan-\n\ndenen personellen Ressourcen umgesetzt werden konnten. Allerdings ist der Eindruck \n\nentstanden, dass dies nur dank eines überdurchschnittlichen Einsatzes und einer ausser-\n\nordentlichen Resilienz der Mitarbeitenden gelang. Die personellen Ressourcen in den \n\nSchlüsseldepartementen waren knapp. Das Tagesgeschäft musste zum Teil vernachläs-\n\nsigt werden. Gemäss den Interviewpartnern/-innen kam es in einzelnen Fällen zu perso-\n\nnellen Abgängen aufgrund von nicht angemessenen Belastungssituationen. Es wäre \n\nnützlich gewesen wäre, wenn der Kanton Appenzell Ausserrhoden auf ein vorausschau-\n\nendes Business Continuity Management hätte zurückgreifen können. Einige Befragte \n\näusserten zudem die Meinung, dass in künftigen Krisen schneller und einfacher temporä-\n\nre personelle Ressourcen verfügbar gemacht werden sollten.  \n\nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden hat finanzielle Ressourcen in Höhe von rund \n\n14,7 Millionen Fragen für das Krisenmanagements ausgegeben. Dazu kamen \n\n93,2 Millionen Franken Bundesmittel. Vor allem die Abfederung der wirtschaftlichen \n\nAuswirkungen auf die Unternehmen im Kanton sowie die Ertragsausfallentschädigung \n\nfür die Spitäler verursachten hohe Kosten für den Kanton.  \n\nBeurteilung der Leistungen des Krisenmanagements \n\nDie wichtigsten Leistungen des Kantons Appenzell Ausserrhoden zur Bekämpfung der \n\nPandemie waren die Kommunikation, die gesundheitlichen und die bildungsbezogenen \n\nMassnahmen sowie die Massnahmen zugunsten der Wirtschaft.  \n\nDie verwaltungsinternen Kommunikationsaktivitäten erfolgten vor allem über Intranet, \n\nE-Mails und die Website des Kantons. Zudem wurde über die Linie informiert. Dies hat \n\nsich bewährt. Für die externe Kommunikation wurden die klassischen Kanäle wie Print-\n\nmedien und Websites durch neue Instrumente ergänzt (z.B. Youtube, Social Media). Die \n\nMedien und die Bevölkerung wurden mehrheitlich ausreichend, rechtzeitig und ange-\n\nmessen informiert. \n\nIm Kanton Appenzell Ausserrhoden wurden die meisten Leistungen zur Bewältigung der \n\nPandemie durch die kantonale Verwaltung selbst erbracht. Externe Stellen kamen bei-\n\nspielsweise für das Contact Tracing, das Testen, das Impfen und im Zusammenhang mit \n\nden wirtschaftlichen Massnahmen zum Einsatz: \n\n– Im Bereich Gesundheitsschutz wurden das Impfen, das Testen und das Contact Tra-\n\ncing überwiegend zweckmässig umgesetzt. Die Bevölkerung besass ausreichend \n\nMöglichkeiten, sich testen oder impfen zu lassen. Das Contact Tracing stiess dage-\n\ngen mehrfach an Kapazitätsgrenzen. Daher wurde eine Kooperation mit dem Kanton \n\nSt. Gallen vereinbart, die sich grundsätzlich bewährt hat. Auch die Schutzmassnah-\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n9 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nmen in Heimen sind insgesamt als zweckmässig zu beurteilen. Geprägt durch eine li-\n\nberale und pragmatische Grundhaltung im Kanton wurden die als einschränkend \n\nempfundenen Massnahmen im Kanton allerdings oft mit Zurückhaltung umgesetzt. \n\nDies muss als problematisch beurteilt werden, weil so Unterschiede zwischen den \n\nKantonen entstanden, die die Akzeptanz der Massnahmen möglicherweise negativ \n\nbeeinflussten. \n\n– Auch im Bereich Bildung verfolgte der Kanton einen eher liberalen Ansatz. Bei-\n\nspielsweise hat er das Singen für die Kinder in der Volksschule im Unterschied zu \n\nanderen Kantonen nicht verboten. Auch führte er keine Maskenpflicht auf Volks-\n\nschulstufe ein. \n\n– Zur Abfederung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie dienten insbesondere die \n\nCorona-Kurzarbeitsentschädigungen, der kantonale Corona-Nothilfefonds und die \n\nHärtefallmassnahmen. Die Kurzarbeitsentschädigung und der Corona-Nothilfefonds, \n\nden der Kanton in Zusammenarbeit mit verschiedenen Stiftungen betreute, wurden \n\neffizient umgesetzt. Gleiches gilt für die Härtefallmassnahmen. \n\nBeurteilung der Wirkungen des Krisenmanagements \n\nDie Wirkungen des Krisenmanagements des Kantons zeigen sich insbesondere bei der \n\nVermeidung von Übersterblichkeit sowie bei der Aufrechterhaltung der medizinischen \n\nVersorgung. Die eher geringe Vollzugsintensität des Kantons scheint keine negativen \n\nKonsequenzen auf die Gesundheit der Bevölkerung gehabt zu haben. Da aber weitere \n\nFaktoren wie die Ländlichkeit des Kantons mutmasslich einen Einfluss auf die erwähn-\n\nten Grössen haben, lässt sich im Rahmen dieser Evaluation keine abschliessende Beur-\n\nteilung vornehmen. Die Impfquote des Kantons Appenzell Ausserrhoden liegt unter dem \n\nSchweizer Durchschnitt. \n\nIn den Bereichen Wirtschaft und Bildung können die Wirkungen nicht abschliessend \n\nbeurteilt werden. In beiden Bereichen gibt es aber Hinweise darauf, dass die Massnah-\n\nmen wirksam waren.  \n\nInsgesamt kommen wir zum Schluss, dass die Massnahmen und Beschlüsse rechtzeitig \n\ngetroffen respektive gefasst wurden und dass sie weitgehend sachgerecht waren. Zu \n\nbemängeln ist einzig, dass die einschränkenden Massnahmen tendenziell weniger streng \n\numgesetzt wurden als in anderen Kantonen, was möglicherweise die Akzeptanz der \n\nMassnahmen in anderen Kantonen negativ beeinflusst hat. \n\nEmpfehlungen \n\nAuf der Grundlage der Ergebnisse der Evaluation leiten wir die folgenden Empfehlun-\n\ngen zuhanden des Kantons Appenzell Ausserrhoden ab.  \n\n| Empfehlung 1: Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten des KFS präzisieren \n\nIn der Umsetzung des Krisenmanagements waren die zuständigen Gremien wiederholt \n\nmit Unklarheiten bezüglich der Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen konfron-\n\ntiert. So war in beiden Einsatzphasen des KFS die Frage präsent, welche Zuständigkeiten \n\nder KFS hat und welche Zuständigen beim Einsatz des KFS in den Regelstrukturen \n\nverbleiben.  \n\nWir empfehlen dem Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden, die Aufgaben, Kompe-\n\ntenzen und Verantwortungen des KFS zum Beispiel im Bevölkerungsschutzgesetz – \n\nabgestimmt auf die drei Lagebilder normal, besonders und ausserordentlich – klar zu \n\nregeln. Die Regelungen sollten sich an folgenden Grundsätzen orientieren: \n\n– Strategische Führung durch den Regierungsrat \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n10 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n– Fachliche Führung durch die Regelstrukturen des federführenden Departements \n\n– Vorbereitung und operative Unterstützung der Umsetzung von Massnahmen durch \n\nden KFS \n\nZusätzlich soll im Bevölkerungsschutzgesetz festgelegt werden, welches Departement \n\ndie Einsetzung des KFS beantragen muss und welches die Leitung des KFS innehat. \n\n| Empfehlung 2: Flächendeckendes Business Continuity Management (BCM) implemen-\n\ntieren \n\nDas Personal des Kantons Appenzell Ausserrhoden war in der Krise besonders herausge-\n\nfordert. Fehlende Überlegungen zum Business Continuity Management führten dazu, \n\ndass Schlüsselfunktionen nur mit Glück jederzeit wahrgenommen werden konnten, weil \n\nes an geeigneten Stellvertretungslösungen fehlte.  \n\nWir empfehlen dem Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden daher, Vorkehrungen \n\nfür den Krisenfall zu treffen, die sicherstellen, dass die Verwaltungsprozesse auch im \n\nKrisenfall aufrechterhalten werden können. Dazu gehören unter anderem die Festlegung \n\nvon Prioritäten und die Definition von Stellvertretungen für Schlüsselpositionen. Dies \n\nerscheint besonders in einem kleinen Kanton mit schmaler Personaldecke unabdingbar. \n\nEs soll flächendeckend ein Business Continuity Management etabliert werden, das die \n\nAufrechterhaltung kritischer Geschäftsprozesse auch in Krisenlagen sicherstellt.  \n\n| Empfehlung 3: Einen Pandemieplan erarbeiten \n\nAppenzell Ausserrhoden verfügte als einer von wenigen Kantonen über keinen Pande-\n\nmieplan. Dies führte dazu, dass der Kanton nicht ausreichend auf die Krise vorbereitet \n\nwar und sich in der Umsetzung des Krisenmanagements diverse Fragen zu Zuständigkei-\n\nten stellten.  \n\nWir empfehlen dem Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden, das Amt für Gesund-\n\nheit rasch mit der Erarbeitung eines Pandemieplans zu beauftragen. Darin sollten insbe-\n\nsondere die Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten im Fall des Eintretens \n\neiner Pandemie definiert und die Vorgaben betreffend Vorratshaltung verbindlich gere-\n\ngelt werden. Im Zusammenhang mit dem Pandemieplan empfehlen wir weiter die Schaf-\n\nfung eines Fachmoduls Gesundheit innerhalb des KFS. Zudem sollte der Regierungsrat \n\nbeispielsweise entlang der Gefährdungs- und Risikoanalyse 2020 prüfen, welche weite-\n\nren Fachmodule oder Fachbereiche in unterschiedlichen Krisenszenarien notwendig sein \n\nkönnten. \n\n| Empfehlung 4: Regelmässige Übungen und Schulungen im Krisenmanagement durch-\n\nführen \n\nDie Evaluation hat deutlich gemacht, dass das Krisenmanagement im Kanton Appenzell \n\nAusserrhoden zu Beginn der Krise stark darunter litt, dass verschiedene Dienststellen \n\nzum Teil kaum mit den kulturellen Unterschieden zwischen den Fachgebieten vertraut \n\nwaren und nicht auf eingespielte Prozesse zurückgreifen konnten. Diesem Defizit kann \n\nmit Übungen und Schulungen begegnet werden. \n\nWir empfehlen dem Regierungsrat, den KFS mit der Durchführung von regelmässigen \n\nSchulungen und Übungen zu Stabsarbeit und Führung in der Krise für die Amtsleitungen \n\nund weitere potenziell Beteiligte zu beauftragen. In einem kleinen Kanton, in dem die \n\nWege ohnehin schon kurz sind, kann dies ohne grossen Aufwand den Austausch zwi-\n\nschen den Beteiligten und auch die Bekanntheit der entsprechenden Kompetenzordnun-\n\ngen fördern.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n11 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n| Empfehlung 5: Infrastruktur auf Krisentauglichkeit prüfen \n\nDie Evaluation hat aufgezeigt, dass die Umstellung des Verwaltungsbetriebs in Home-\n\noffice-Strukturen zwar funktionierte, man sich im Bereich der technischen Infrastruktur \n\naber oft auf die private technische Infrastruktur der Mitarbeitenden verlassen musste \n\n(insbesondere private Notebooks, Headsets, Kameras usw.). Dies ist der Krisentauglich-\n\nkeit abträglich. Es stellen sich Fragen der Sicherheit und der Datenzugänglichkeit. Zu-\n\ndem ist die Gleichstellung von Mitarbeitenden mit unterschiedlichen wirtschaftlichen \n\nRessourcen nicht gewährleistet. \n\nWir empfehlen dem Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden, die AR Informatik AG \n\nzu beauftragen, bei der Weiterentwicklung der Informatik in der Verwaltung die Arbeit \n\nim Krisenfall immer mitzudenken und zu gewährleisten, dass die zentralen Prozesse \n\nauch in der Krise umgesetzt werden können. Dazu gehört es, die IT-Infrastruktur so \n\nauszubauen, dass die Arbeit der Mitarbeitenden der Verwaltung ohne Einsatz von per-\n\nsönlichem Equipment möglich ist. \n\n| Empfehlung 6: Interkantonale Zusammenarbeit in der Ostschweiz fördern \n\nZu Beginn der Pandemie war die interkantonale Zusammenarbeit in der Ostschweiz \n\nherausfordernd. Dank einer Initiative der Staatsschreiber wurde im März 2021 ein politi-\n\nsches Koordinationsgremium eingesetzt, das sich bewährt hat. \n\nWir empfehlen dem Regierungsrat, darauf hinzuwirken, dass das im März 2021 formier-\n\nte politische Koordinationsgremium der Ostschweizer Kantonsregierungen beibehalten \n\nund aktiv weiterentwickelt wird. Ein solches Gremium bietet einem kleinen Kanton wie \n\nAppenzell Ausserrhoden verschiedene Chancen, sich gegenüber dem Bund wie auch in \n\nden interkantonalen Konferenzen mit mehr Gewicht einzubringen. Zudem können Sy-\n\nnergien mit den anderen Kantonen, insbesondere mit Appenzell Innerrhoden, St. Gallen \n\nund Thurgau, genutzt werden. Das Gremium hat aus unserer Sicht das Potenzial, auch \n\nausserhalb einer Krise für eine bessere Abstimmung zu sorgen.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n12 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n \n\n  \n\n1. Einleitung \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n13 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nDer Bundesrat verkündete am 26. Februar 2020 die besondere Lage gemäss Epidemien-\n\ngesetz (EpG).1 Angesichts der beschleunigten Ausbreitung des Coronavirus stufte er die \n\nSituation in der Schweiz bereits drei Wochen später, das heisst am 16. März 2020, als \n\nausserordentliche Lage ein. Dies erlaubte es dem Bundesrat, für das ganze Land oder für \n\neinzelne Landesteile die notwendigen Massnahmen zur Bekämpfung der Pandemie an-\n\nzuordnen. Der Vollzug der Massnahmen und die Beaufsichtigung der Umsetzung blie-\n\nben Aufgabe der Kantone.  \n\nDie Bewältigung der Covid-19-Pandemie wurde ab März 2020 zur zentralen Aufgabe \n\ndes Kantons Appenzell Ausserrhoden. Am 28. Februar 2020 setzte der Regierungsrat \n\nvon Appenzell Ausserrhoden angesichts der Entwicklung der Fallzahlen in der Schweiz \n\nund im Ausland den Kantonalen Führungsstab (KFS) zur Bewältigung der Pandemie ein. \n\nDieser blieb bis im Juli 2020 aktiv. Mit der vermeintlichen Beruhigung der Lage im \n\nSommer 2020 und der Lockerung der Massnahmen durch den Bund wurde die Pande-\n\nmiebewältigung im Kanton Appenzell Ausserrhoden in die Regelstrukturen zurückge-\n\nführt. Der KFS wurde am 16. Juni 2020 aufgelöst. Für die weitere Bewältigung der Lage \n\nkam die kantonale Arbeitsgruppe Rebound unter der Leitung des Amts für Gesundheit \n\nzum Einsatz. Mit dem gesamtschweizerischen Anstieg der Fallzahlen ab September \n\n2020 verschlechterte sich auch die epidemiologische Lage im Kanton Appenzell Ausser-\n\nrhoden wieder. Der Regierungsrat setzte daher am 3. November 2020 den KFS erneut \n\nein. Dieser blieb bis zur Aufhebung aller Massnahmen im Frühling 2022 aktiv.  \n\nIm Zug der Aufarbeitung der Krise hat der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden \n\nim November 2022 Interface Politikstudien Forschung Beratung beauftragt, eine externe \n\nEvaluation des kantonalen Krisenmanagements während der Covid-19-Pandemie durch-\n\nzuführen. Die Evaluation verfolgt vier Zielsetzungen:  \n\n– Erstens gilt es aufzuzeigen, ob der Kanton angemessen auf die Krise vorbereitet war.  \n\n– Zweitens wird untersucht, ob die Umsetzung des Krisenmanagements effizient und \n\neffektiv erfolgt ist.  \n\n– Drittens soll die Evaluation die Leistungen des Krisenmanagements beurteilen und \n\nfeststellen, ob sie in angemessener Form und rechtzeitig erbracht wurden. \n\n– Viertens verfolgt die Evaluation die Zielsetzung, Schwachstellen des Krisenmana-\n\ngements aufzuzeigen und Empfehlungen für seine Optimierung im Hinblick auf \n\nkünftige Krisen zu formulieren. \n\nDie Wirksamkeit der unterschiedlichen Massnahmen in den Bereichen Gesundheit, Bil-\n\ndung und Wirtschaft, die aus den kantonalen Krisenmanagements resultierten, ist dage-\n\ngen kein Schwerpunkt der Evaluation. Untersucht wurde der Zeitraum von Februar 2020 \n\n \n1  Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des \n\nMenschen (Epidemiengesetz, EpG, SR 818.101), Art. 6. \n\n \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n14 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nbis März 2022. Im folgenden Abschnitt zeigen wir die zeitliche Entwicklung der Pande-\n\nmie im Kanton Appenzell Ausserrhoden auf. Danach präsentieren wir die Evaluations-\n\nfragestellungen und -kriterien und gehen auf das methodische Vorgehen ein. \n\n1.1 Phasen der Pandemie im Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\nFür die Evaluation haben wir den Verlauf der Covid-19-Pandemie basierend auf der \n\nOrganisation des Krisenmanagements in drei Phasen aufgeteilt. \n\n• D 1.1: Zeitliche Übersicht über die Pandemie \n\n| Quelle: Darstellung Interface, basierend auf BAG, https://www.covid19.admin.ch.  \n\nLegende: Der Evaluationszeitraum umfasst die Phasen 1 bis 3 (Februar 2020 bis März 2022). Die Darstellung zeigt den \n\nPandemieverlauf bis Ende Mai 2022. Sie bildet damit auch den Rückgang der laborbestätigten Fälle nach März 2022 ab.  \n\nIm Folgenden halten wir wichtige Ereignisse der drei Phasen fest:  \n\n– Phase 1 (Februar bis Juni 2020): Im Februar 2020 wurden im Kanton Appenzell \n\nAusserrhoden die Vorbereitungen für die Bewältigung einer Ausbreitung des \n\nCoronavirus aufgenommen. Am 28. Februar 2020 setzte der Regierungsrat von Ap-\n\npenzell Ausserrhoden den KFS ein. Der erste Infektionsfall im Kanton wurde am \n\n5. März 2020 festgestellt. Am 27. April 2020 beschloss der Bundesrat eine schritt-\n\nweise Lockerung der Massnahmen. Vor diesem Hintergrund wurde der KFS am \n\n16. Juni aufgelöst und am 19. Juni 2020 von seinen Aufgaben entbunden. \n\n– Phase 2 (Juli bis Oktober 2020): Am 6. Juli 2020 setzte der Regierungsrat von Ap-\n\npenzell Ausserrhoden die Arbeitsgruppe Rebound ein. Die Krisenbewältigung wurde \n\ndamit in die Regelstrukturen zurückgeführt. Die Arbeitsgruppe wurde vom Amt für \n\nGesundheit (AfG) geleitet und war für die Bewältigung der Pandemie während der \n\nbesonderen Lage verantwortlich. \n\n– Phase 3 (November 2020 bis März 2022): Ab Mitte Oktober 2020 stiegen die Fall-\n\nzahlen im Kanton Appenzell Ausserrhoden sowie im Rest der Schweiz erneut stark \n\nund schnell an. Aufgrund der drohenden Überlastung des kantonalen Gesundheits-\n\nsystems setzte der Regierungsrat am 3. November 2020 den KFS erneut ein. Er blieb \n\naktiv, bis der Bundesrat im Frühling 2022 sämtliche Massnahmen aufhob. Alle Auf-\n\ngaben der Pandemiebewältigung gingen damit wieder in die Regelstrukturen über.  \n\n1.2 Fragestellungen und Evaluationskriterien \n\nDarstellung D 1.2 gibt einen Überblick über die Fragestellungen der Evaluation und die \n\nBewertungskriterien, die zur Anwendung kommen:  \n\n \n\nEntwicklung \n\nlaborbestätigte \n\nFälle im Kanton \n\nAppenzell \n\nAusserrhoden \n\n(Wochenwerte)\n\nPhasen der Krise \n\n(Einteilung \n\nInterface)\n\nPhase 1\n\n(Februar bis Juni 2020)\nPhase 2\n\n(Juli bis Oktober 2020)\n\nPhase 3\n\n(November bis März 2022)\nApril -\n\nMai 2022\n\n.2021 .2022\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\nhttps://www.covid19.admin.ch/\n\n\n \n\n15 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n \n\n• D 1.2: Fragestellungen und Beurteilungskriterien \n\nGegenstand Fragestellung Beurteilungskriterien \n\nKrisenvorsorge – Waren Regierung und Verwaltung angemessen auf \n\ndie Krise vorbereitet? \n\n \n\n1.1 Grundlagen für das Krisenmanagement liegen vor \n\n(Pandemievorsorgeplanung, Konzept für Krisenkom-\n\nmunikation, Gefahrenanalysen).  \n\n1.2 Prozesse für das Krisenmanagement sind festge-\n\nlegt (Organisationsform und Abläufe) \n\n1.3 Krisenübungen werden durchgeführt und die \n\nLehren daraus gezogen sowie festgehalten. \n\n1.4 Den Mitarbeitenden steht die nötige Infrastruktur \n\nzur Verfügung. \n\n1.5 Die Grundlagen sind den Mitarbeitenden der \n\nkantonalen Verwaltung bekannt. \n\nUmsetzung des \n\nKrisenmanagements \n\n– Wie ist die Entwicklung des Krisenmanagements \n\nzwischen Februar 2020 und März 2022 zu beurtei-\n\nlen? \n\n– Waren die Kompetenzregelung und die Zutei-\n\nlung der Verantwortlichkeiten auf den ver-\n\nschiedenen Stufen der Organisation in der Kri-\n\nse adäquat und zweckmässig?  \n\n– Haben die verschiedenen Organe die ihnen \n\nzugedachte Rolle adäquat ausgeführt? Waren \n\ndie Zuständigkeiten klar? \n\n– War das Zusammenspiel innerhalb und zwi-\n\nschen den Gremien des Krisenmanagements \n\nzweckmässig? \n\n– War die Zusammenarbeit von Kanton und \n\nGemeinden sowie dem Bund und mit den an-\n\nderen Ostschweizer Kantonen zweckmässig? \n\n– War die Zusammenarbeit mit dem Gesund-\n\nheitswesen, den Schulen im Kanton und der \n\nWirtschaft zweckmässig? \n\n \n\n \n\n \n\n2.1 Führungsstrukturen werden rasch aufgebaut, \n\nAufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen sind \n\nklar.  \n\n2.2 Der ordentliche Verwaltungsbetrieb funktioniert \n\nauch in der Krise, Schlüsselprozesse sind bekannt \n\nund werden aufrechterhalten. \n\n \n\n \n\n2.3 Der Kanton beziehungsweise die Hauptakteure \n\nhaben bei der Vorbereitung auf die zweite und dritte \n\nWelle die richtigen Erkenntnisse aus der vorherigen \n\nPhase gezogen und berücksichtigt. \n\n2.4 Regierungsmitglieder arbeiten konstruktiv zusam-\n\nmen und können sachorientiert entscheiden. \n\n2.5 Schnittstellen mit dem Bund, den Ostschweizer \n\nKantonen, den Gemeinden, dem Kantonsrat und \n\nweiteren Akteuren sind geklärt und die Zusammenar-\n\nbeit erfolgt sachgerecht. \n\n \n\n – Waren personelle und finanzielle Ressourcen \n\nausreichend verfügbar und wurden sie effizient ein-\n\ngesetzt? \n\n– Wie wirkte sich die Krise beziehungsweise das \n\nKrisenmanagement auf die Leistungserbringung \n\nder Verwaltung und auf die Mitarbeitenden aus? \n\n2.6 Die notwendigen personellen und finanziellen \n\nRessourcen für die Aufgaben zur Krisenbewältigung \n\nstehen zur Verfügung. \n\nMassnahmen des  \n\nKrisenmanagements \n\n– War die Kommunikation innerhalb der Verwaltung \n\nzielführend? \n\n3.1 Die Kommunikation innerhalb der Kantonsverwal-\n\ntung erfolgt auf den richtigen Kanälen und mit den \n\nrichtigen Instrumenten, ausserdem rechtzeitig, wider-\n\nspruchsfrei, verständlich und adressatengerecht. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n16 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n – Wurden die Medien und die Bevölkerung rechtzeitig \n\nund angemessen informiert? \n\n3.2 Die Kommunikation gegenüber Medien und Bevöl-\n\nkerung erfolgt auf den richtigen Kanälen und mit den \n\nrichtigen Instrumenten, ausserdem rechtzeitig, wider-\n\nspruchsfrei, verständlich und adressatengerecht. \n\nMassnahmen des  \n\nKrisenmanagements \n\n– Wurden die Medien und die Bevölkerung rechtzeitig \n\nund angemessen informiert? \n\n– Werden die Massnahmen von den betroffenen \n\nAkteuren aus der Gesundheitsversorgung, dem \n\nBildungsbereich und der Wirtschaft als ausrei-\n\nchend und zweckmässig beurteilt? \n\n– Werden die gesundheitlichen Massnahmen \n\nvon den betroffenen Akteuren als ausreichend \n\nund zweckmässig beurteilt? \n\n– Wie werden die Massnahmen im Bildungsbe-\n\nreich von den betroffenen Akteuren bewertet? \n\n– Wie werden die Massnahmen zur Unterstüt-\n\nzung der Wirtschaft von den betroffenen Akt-\n\neuren bewertet? \n\n3.3 Die getroffenen Massnahmen und Beschlüsse sind \n\nsachgerecht und werden rechtzeitig erlassen. \n\n \n\nWirkungen des \n\nKrisenmanagements \n\n– Konnten die gewünschten Wirkungen erzielt wer-\n\nden? \n\n| Quelle: Interface auf Grundlage der Offerte und von Zwischenbesprechungen. \n\n1.3 Methodisches Vorgehen \n\nFür die Beantwortung der Evaluationsfragen wurden in einem ersten Schritt ausgewählte \n\nDokumente zum kantonalen Krisenmanagement ausgewertet. Als Dokumente dienten \n\nsowohl Grundlagen (Analysen, Gesetze und Verordnungen) wie auch Produkte des Kri-\n\nsenmanagements. Zu Letzteren zählen wir beispielsweise Beschlüsse und Verordnungen \n\ndes Regierungsrats von Appenzell Ausserrhoden und des KFS sowie interne Berichte \n\nzum Krisenmanagement.  \n\nEin zweiter methodischer Zugang waren insgesamt 32 leitfadengestützte Interviews mit \n\nSchlüsselakteuren/-innen. Alle Gespräche wurden von Ende Januar bis Anfang April \n\n2023 geführt. Befragt wurden die Regierungsmitglieder, Mitarbeitende der Verwaltung, \n\nVertreter/-innen des Kantonsrats und der Gemeinden, externe Akteure/-innen sowie \n\nVertreter/-innen von Anspruchsgruppen aus den Bereichen Gesundheit, Bildung und \n\nWirtschaft. Die Gespräche wurden zum Teil vor Ort und zum Teil per Videotelefonie \n\ngeführt. Die Auswahl der Interviewpartner/-innen erfolgte gemeinsam mit der Auftrag-\n\ngeberin. Eine Liste der Interviewten findet sich in Anhang A 1. \n\nIm dritten Erhebungsschritt wurde eine Online-Befragung der Mitarbeitenden der kanto-\n\nnalen Verwaltung durchgeführt. Die Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung mit \n\ngeschäftlichem E-Mailanschluss wurden per E-Mail zur Teilnahme an der Befragung \n\neingeladen. Die Mitarbeitenden ohne geschäftlichen E-Mailanschluss erhielten eine \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n17 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nEinladung, für eine verkürzte Online-Befragung, per Brief an ihre Privatadresse.2 Sie \n\nwurden durch die jeweiligen Vorgesetzten an die Teilnahme erinnert. \n\nWeiter wurden 980 von 1065 Mitarbeitenden und temporären Mitarbeitenden (die zwi-\n\nschen März 2020 und Februar 2023 in einem der Personalpools rekrutiert wurden) per E-\n\nMail angefragt, an der Online-Befragung teilzunehmen. 85 Mitarbeitende wurden auf \n\ndem Postweg angefragt. Keine Anfrage erhielten Personen, die nach dem 31. März 2022 \n\nangestellt wurden, da sie in der Untersuchungsperiode noch nicht für den Kanton tätig \n\nwaren. Auch die Mitarbeitenden der Pensionskasse, der Sozialversicherungen sowie der \n\nAssekuranz wurden nicht kontaktiert. \n\nDie Online-Befragungen fanden vom 20. Februar 2023 bis zum 6. März 2023 statt. Wir \n\nstellen im Folgenden den Rücklauf der beiden Befragungen dar. \n\n• D 1.3: Eckdaten Online-Befragungen \n\n Per E-Mail kontaktierte Mitarbeitende der \n\nkantonalen Verwaltung \n\nPer Brief kontaktierte Mitarbeitende der \n\nkantonalen Verwaltung \n\nAnzahl angeschriebene Personen 980 85 \n\nAnzahl Teilnehmende 561 14 \n\nRücklauf in % 57% 16% \n\n| Quelle: Darstellung Interface, basierend auf den Online-Befragungen. \n\nDer Rücklauf der Befragung bei den per E-Mail kontaktierten Mitarbeitenden der kanto-\n\nnalen Verwaltung fällt mit 57 Prozent befriedigend aus. Er erlaubt Rückschlüsse auf die \n\nGesamtheit der Verwaltungsmitarbeitenden. Da die Befragung der Mitarbeitenden, die \n\nper Brief kontaktiert wurden, hat einen niedrigen Rücklauf generiert, sodass nur eine \n\nganz grobe Einschätzung bezüglich der Meinung der Gesamtheit der Mitarbeitenden, die \n\nper Brief kontaktiert wurden, möglich ist.  \n\nDarstellung D 1.4 hält die Eckdaten der per E-Mail kontaktierten Teilnehmenden der \n\nBefragung fest. \n\n• D 1.4: Eckdaten Online-Befragung, per E-Mail kontaktierte Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung \n\n Anzahl per E-Mail angeschriebe-\n\nne Personen \n\nTeilnehmende Rücklauf in % \n\nDepartement/Gruppe   \n\nKantonskanzlei 25 21 84% \n\nDepartement Finanzen 125 71 57% \n\nDepartement Bildung und Kultur 65 52 80% \n\nDepartement Gesundheit und Soziales 68 57 84% \n\nDepartement Bau und Volkswirtschaft 113 66 58% \n\n \n2 Die Mitarbeitenden ohne geschäftlichen E-Mailanschluss sind vor allem in den Werkhöfen, der \n\nReinigung, im Hausdienst oder Betriebsunterhalt sowie im Strafvollzug tätig. Sie werden im vor-\n\nliegenden Bericht als per Brief kontaktierte Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung bezeichnet. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n18 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n Anzahl per E-Mail angeschriebe-\n\nne Personen \n\nTeilnehmende Rücklauf in % \n\nDepartement Inneres und Sicherheit 177 82 46% \n\nGerichte 26 17 65% \n\nLehrperson oder Mitarbeiter/-in Kantonsschule Trogen bzw. Be-\n\nrufsbildungszentrum Herisau \n\n197 89 45% \n\nTemporäre Mitarbeitende Personalpools 184 106 58% \n\n| Quelle: Darstellung Interface, basierend auf der Online-Befragung. \n\nBei der Rücklaufquote zeigt sich je nach Departement ein unterschiedliches Bild. Be-\n\nsonders hohe Rücklaufquoten weisen die Kantonskanzlei und die Temporärarbeitskräfte \n\naus dem Personalpool auf. Bei den Departementen Inneres und Sicherheit, Bildung und \n\nKultur sowie Finanzen ist die Quote etwas niedriger. Aufgrund dieser Unterschiede \n\nwerden die Ergebnisse der Online-Befragung möglichst differenziert nach Departemen-\n\nten dargestellt.  \n\n \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n19 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n  \n\n2. Krisenvorsorge \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n20 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nWir präsentieren im Folgenden zuerst die rechtlichen Grundlagen zur Umsetzung des \n\nKrisenmanagements. Anschliessend legen wir die weiteren Grundlagen und Konzepte \n\ndes Kantons dar. Schliesslich gehen wir auf die Krisenvorsorge in den Bereichen Infra-\n\nstruktur und Schutzmaterial ein.  \n\n2.1 Rechtliche Grundlagen \n\nDie Umsetzung des Krisenmanagements und der Massnahmen zur Bewältigung der \n\nPandemie war in den folgenden rechtlichen Grundlagen geregelt:  \n\n– Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 30. April 1995 (bGS 111.1): \n\nDie Verfassung legt unter anderem die Kompetenz des Regierungsrats von Appenzell \n\nAusserrhoden für Entscheide in ausserordentlichen Lagen fest. Nach Art. 90 Abs. 1 \n\nkann der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden auch ohne ausdrückliche ge-\n\nsetzliche Grundlage Massnahmen ergreifen, um Notständen zu begegnen (Notver-\n\nordnungen).  \n\n– Bevölkerungsschutzgesetz vom 13. September 2004 (bGS 511.1): Das Bevölke-\n\nrungsschutzgesetz definiert die Aufgaben und Verantwortlichkeiten im Krisenma-\n\nnagement wie den Entscheid über die Einsetzung einer Notorganisation (KFS)3 so-\n\nwie die Zusammenarbeit mit Partnerorganisationen (z.B. Polizei, Organisationen des \n\nGesundheitswesens, Zivilschutz)4. Zudem ist in der Verordnung zum Bevölkerungs-\n\nschutzgesetz (bGS 511.11) festgelegt, dass die Ausbildung der KFS-Mitglieder dem \n\nStabschef obliegt und dass die Mitglieder insbesondere in Führung und Stabsarbeit \n\nzu schulen sind.5 \n\n– Gesundheitsgesetz vom 25. November 2007 (bGS 811.1) und Verordnung (bGS \n\n811.11): Das Gesundheitsgesetz überträgt dem Departement Gesundheit und Soziales \n\n(DGS) die Zuständigkeit für den Vollzug der Gesundheitsgesetzgebung. Dazu gehört \n\nunter anderem die Leitung und Überwachung der Gesundheitsversorgung. Das Ge-\n\nsetz ermöglicht es dem Kanton, Massnahmen zur Prävention und Verhütung von \n\nübertragbaren Krankheiten im Allgemeinen zu treffen6 und Gesundheitsfachpersonen \n\nsowie Gesundheitsinstitutionen zum Einsatz bei Katastrophen und anderen besonde-\n\nren Vorkommnissen zu verpflichten.7 Gemäss Art. 8 lit. D der Verordnung zum Ge-\n\nsundheitsgesetz ist dabei der kantonsärztliche Dienst für den Vollzug der eidgenössi-\n\nschen und kantonalen Gesetzgebung im Bereich der ansteckenden Krankheiten ver-\n\nantwortlich (gemäss Epidemiengesetz [EpG] vom 28. September 2012, SR 818.101). \n\n– Im März 2020 wurde per Regierungsratsbeschluss die Personalverordnung (bGS \n\n142.212) angepasst, womit relevante personalrechtliche Grundlagen zur Pandemie-\n\nbewältigung geschaffen wurden.8 Damit hatte die kantonale Verwaltung beispiels-\n\nweise die Blockzeiten abgeschafft. Weitere Anpassungen gab es bei den geltenden \n\nRegelungen zur Anzahl Freitage für die Betreuung von Familienmitgliedern (fünf \n\nstatt zwei), der Frist zur Einreichung von ärztlichen Zeugnissen (nach zehn statt drei \n\nArbeitstagen) sowie der Homeoffice-Pflicht für nicht standortgebundene Mitarbei-\n\ntende. \n\nGemäss der Mehrheit der befragten und beteiligten Personen aus Verwaltung und Regie-\n\nrung waren die rechtlichen Grundlagen für das Krisenmanagement grundsätzlich vor-\n\nhanden. Das in der Kantonsverfassung festgelegte Notverordnungsrecht habe die Regie-\n\n \n3  Bevölkerungsgesetz (BevG), Art. 4 Abs 4 lit. a. \n\n4  BevG, Art. 11. \n\n5  BevG, Art. 15. \n\n6  Gesundheitsgesetz (GesG), Art. 15 Abs. 1 lit. d. \n\n7  GesG, Art. 60 Abs. 3 lit. a. \n\n8  Regierungsratsbeschluss RRB-2020-115. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n21 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nrung befähigt, alle notwendigen Verordnungen zu erlassen. Die vom Regierungsrat ge-\n\ntroffenen Erlasse müssen innert Jahresfrist dem Kantonsrat vorgelegt werden.  \n\nEine Minderheit der Befragten bemängelte das Fehlen gewisser rechtlicher Grundlagen. \n\nKritisch kommentiert wurde, dass im Februar 2020 nicht klar gewesen sei, welches Mit-\n\nglied der Regierung den KFS einsetzen müsse. Das Bevölkerungsschutzgesetz enthalte \n\ndazu keine klare Regelung. Einige Beteiligte beurteilten diese Situation als Indikator für \n\nfehlende rechtliche Grundlagen zu Beginn der Krise. Die Grundlagen waren weiter nicht \n\nallen beteiligten Personen bekannt.  \n\nAls einer von wenigen Kantonen verfügte Appenzell Ausserrhoden über keinen Notfall- \n\nbeziehungsweise Pandemieplan gemäss der Verordnung des Bundes über die Be-\n\nkämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemienverordnung, EpV, \n\nSR 818.101.1). Es lag lediglich der Influenza-Pandemieplan Schweiz vor, der aber nicht \n\nauf den Kanton abgestimmt wurde und dort auch wenig bekannt war. Die Inter-\n\nviewpartner/-innen beurteilten das Fehlen eines aktuellen Pandemieplans unterschied-\n\nlich: Ein Teil der Befragten war der Meinung, dass ein kantonaler Pandemieplan, der die \n\nAufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen im Krisenmanagement festlegt, notwen-\n\ndig sei. Eine wichtige Grundlage für das Krisenmanagement habe daher gefehlt. Als \n\nBeispiel für daraus entstehende Problemsituationen wurde die Vermischung der betrieb-\n\nlichen und der kantonalen Pandemiebewältigung genannt. In der Verwaltung sei nicht \n\nklar gewesen, ob das Amt für Gesundheit für das kantonale und das betriebliche Pande-\n\nmiemanagement zuständig sei und inwiefern das Personalamt in die Pandemiebewälti-\n\ngung involviert sein müsse. Zudem gaben einige Befragte an, dass wegen des Fehlens \n\neines Pandemieplans die Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten der Amts-\n\nleitungen nicht klar gewesen seien. Ein Pandemieplan hätte diesbezüglich Klarheit ge-\n\nschaffen. Andere Befragte schätzten das Fehlen eines Pandemieplans als unproblema-\n\ntisch ein. Aus ihrer Sicht hätten die notwendigen Vorkehrungen auch ohne diese Grund-\n\nlage rechtzeitig getroffen werden können.  \n\n2.2 Weitere Grundlagen und Konzepte \n\nDie kantonale Verwaltung verfügte über einzelne Konzepte zur Krisenbewältigung im \n\nAllgemeinen. \n\n– Eine wichtige Grundlage für die externe Krisenkommunikation war der Leitfaden \n\nKrisenkommunikation Appenzell Ausserrhoden, der bereits vor der Pandemie für Kri-\n\nsensituationen erarbeitet und genutzt worden war. Er beinhaltet verschiedene Check-\n\nlisten und Prozessbeschriebe, die den Kommunikationsprozess von der kantonalen \n\nVerwaltung zu den Medien und der Bevölkerung festlegen. Zudem sind darin die zu \n\nverwendenden Informationsmittel festgelegt. Die Befragten beurteilten die Grundla-\n\nge für die Krisenkommunikation als sehr positiv. Das Dokument war den Betroffe-\n\nnen zudem bekannt und musste zu Beginn der Krise nicht angepasst werden. \n\n– Am 11. März 2020 erliess der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden einen \n\nbetrieblichen Pandemieplan für die kantonale Verwaltung. Dieser legte das betriebli-\n\nche Pandemiemanagement für die kantonale Verwaltung fest und war durch die Kan-\n\ntonskanzlei ausgearbeitet worden. Er regelte unter anderem Schutzmassnahmen und \n\ndefinierte Massnahmen zur Aufrechterhaltung der Betriebssicherheit.9  \n\nAndere Grundlagen oder Konzepte, die die Bewältigung der Pandemie unterstützten, \n\nlagen nicht vor. Namentlich fehlten in der Krisenvorsorge die folgenden Grundlagen:  \n\n \n9  RRB-2020-116. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n22 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n– Die kantonale Verwaltung verfügte im Februar 2020 über kein Business Continuity \n\nManagement (BCM), das die Aufrechterhaltung zentraler Verwaltungsprozesse und \n\nAbläufe sichergestellt hätte. Gemäss Befragten blieb das Tagesgeschäft stark invol-\n\nvierter Stellen der kantonalen Verwaltung teilweise über mehr als zwei Jahre hinweg \n\nliegen. Der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden plant daher als Folge aus den \n\nPandemiejahren den Aufbau eines BCM.  \n\n– Zwischen 2019 und 2020 hat das Amt für Militär und Bevölkerungsschutz mit exter-\n\nner Unterstützung eine Gefährdungs- und Risikoanalyse erarbeitet. Die Gefährdungs- \n\nund Risikoanalyse AR2020 befand sich zum Beginn der Covid-19-Pandemie noch in \n\nder Erarbeitung. Neben dieser Analyse lag dem Kanton nur eine schematische Dar-\n\nstellung von Risiken aus dem Jahr 2002 vor.10 \n\nEin Defizit in der Krisenvorsorge des Kantons sahen die Interviewten zudem darin, dass \n\nnur vereinzelt Übungen und Schulungen im Krisenmanagement stattgefunden hätten. In \n\nden Jahren 2014 und 2019 nahm der Kanton Appenzell Ausserrhoden an der nationalen \n\nSicherheitsverbundsübung (SVU) von Bund und Kantonen teil. Ein Szenario, das in der \n\nSVU 14 thematisiert wurde, war der Pandemiefall. Es spielte in der Übung aber nur eine \n\nuntergeordnete Rolle. Gemäss den Befragten gab es 2019 zudem eine Übung des KFS, \n\nin der ein anderes Thema im Vordergrund stand. Ansonsten seien keine Übungen im \n\nBereich des Krisenmanagements durchgeführt worden, die die Einübung der interdepar-\n\ntementalen Zusammenarbeit im KFS oder die Stabsarbeit erprobt hätten. \n\n2.3 Infrastruktur und Schutzmaterial \n\nDie AR Informatik AG (ARI) ist als Betrieb des Kantons für die IT-Infrastruktur der \n\nkantonalen Verwaltung zuständig. Mitte März 2020 verordnete die Regierung der kanto-\n\nnalen Verwaltung Homeoffice. Gemäss Einschätzung der Interviewpartner/-innen war \n\nder Kanton mit seiner technischen Infrastruktur teilweise darauf vorbereitet. Die Mitar-\n\nbeitenden der kantonalen Verwaltung hatten bereits vor der Pandemie die Möglichkeit, \n\nüber eine virtuelle Desktop-Applikation (Horizon Client) ortsunabhängig auf ihren Ar-\n\nbeitsplatz zuzugreifen. Dies erwies sich in der Pandemie als grosser Vorteil. Aus Sicht \n\nder Befragten war der Aufbau der Kommunikationsinfrastruktur (Skype) jedoch mit \n\nHerausforderungen verbunden. So seien zu Beginn der Krise ausserhalb des ARI-Netzes \n\nbeispielsweise keine Online-Sitzungen durchgeführt worden und auch die Nutzung von \n\nalternativen Online-Meeting-Tools sei nicht sofort möglich gewesen. Dies war unter \n\nanderem deshalb problematisch, weil die Betroffenen mit den Verwaltungs-Notebooks \n\nnicht an den Zoom-Konferenzen des Bundesamts für Gesundheit (BAG) teilnehmen \n\nkonnten.  \n\nDie verfügbare Software für den Fernzugriff beurteilten die Interviewten als zweckmäs-\n\nsig. Problematisch war aus ihrer Sicht einerseits, dass die Nutzung bestimmter Video-\n\nsoftware-Applikationen (beispielsweise Zoom) auf den Notebooks des Kantons nicht \n\nmöglich war. Daher habe man auf private Geräte ausweichen müssen, um an Videokon-\n\nferenzen teilnehmen zu können. Andererseits bemängelten etliche Befragte die Tatsache, \n\ndass die notwendige Hardware nicht in ausreichendem Masse vorhanden gewesen sei. \n\nSo habe die Mehrheit der Kantonsmitarbeitenden im Homeoffice über keine Notebooks \n\nverfügt, weshalb sie ohnehin mit privaten Geräten hätten arbeiten müssen. Demgegen-\n\nüber wurde argumentiert, dass es diesbezüglich keine Sicherheitsbedenken gegeben \n\nhabe, da die verwendete Software-Applikation erprobt gewesen sei. Zudem hätten die \n\nMitarbeitenden für den virtuellen Desktopzugriff über die privaten Geräte nicht direkt \n\n \n10  Amt für Militär und Bevölkerungsschutz (2020): Gefährdungs- und Risikoanalyse 2020. Herisau, \n\nS. 8. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n23 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nauf die Server der kantonalen Verwaltung zurückgreifen müssen. Die Verantwortlichen \n\nhätten daher bewusst auf eine grossflächige Anschaffung weiterer Notebooks verzichtet.  \n\nIn gewissen Bereichen musste technologische Infrastruktur zunächst aufgebaut werden. \n\nUm die Medienkonferenzen des Regierungsrats zu übertragen, mussten beispielsweise \n\nKameras beschafft werden. Die technische Infrastruktur für die Organisation der Hot-\n\nline, des Testens und der Impfungen wurde vom KFS koordiniert und durch den Zivil-\n\nschutz organisiert sowie betreut. Jene für die Sessionen des Kantonsrats im Buchensaal \n\nder Gemeinde Speicher stellte eine externe Eventfirma bereit (siehe Abschnitt 3.2.4). \n\nDie räumliche Infrastruktur für die Rapporte und die weitere Arbeit des KFS war in der \n\nersten Phase der Pandemie gemäss den Beteiligten knapp. Der KFS nutzte die Infrastruk-\n\ntur des Ausbildungszentrums Bevölkerungsschutz (AZB) im Zeughaus Ebnet in Herisau. \n\nZunächst war nur wenig Kapazität notwendig. Als sich die pandemische Lage aber ver-\n\nschlechterte, reservierte der KFS-Chef das ganze Zeughaus bis Mitte August 2020. Auf-\n\ngrund der Distanzregelungen musste der KFS für die Rapporte ab Ende März 2020 zu-\n\ndem auf die Aula des geschlossenen Schulhauses Ebnet ausweichen. Die Inter-\n\nviewpartner/-innen beurteilten die knapp verfügbare Infrastruktur als kritisch. Die ge-\n\nwählten Lösungen erachteten sie aber als sinnvoll und zielführend.  \n\nDas Schutzmaterial (Masken, Desinfektionsmittel) war zu Beginn der Pandemie knapp. \n\nGemäss den Interviewten war der Lagerbestand an Schutzmaterial nicht ausreichend \n\nbewirtschaftet worden. Dies führte dazu, dass der verfügbare Bestand an Schutzmasken \n\naus hygienischen Gründen nicht mehr verwendbar war. Desinfektionsmittel waren nicht \n\nausreichend vorhanden und mussten mühsam beschafft werden. Die Aufgabe der Be-\n\nschaffung von Schutzmaterial wurde der Kantonsapothekerin übertragen. Die Abteilung \n\nGesundheitsförderung und das Amt für Immobilien unterstützten sie dabei. Es gab eine \n\nzentrale Beschaffung für den Kanton (inklusive Schulen) und die Gemeinden und es \n\ngelang, das benötigte Material im Verlauf der ersten Pandemiephase zu beschaffen. Ein \n\nlokaler Produzent konnte Desinfektionsmittel herstellen. Schutzmasken liessen sich mit \n\nVerzögerung auf dem Markt beschaffen. Der Zivilschutz war für die Auslieferung und \n\ndie Verteilung des Materials zuständig. Das vorhandene Schutzmaterial wurde an die \n\nGesundheitsinstitutionen und später auch an die kantonale Verwaltung verteilt. Die Ge-\n\nsundheitsinstitutionen konnten zum Teil auf ihre eigenen Bestände zurückgreifen.  \n\n2.4 Beurteilung der Krisenvorsorge durch die Mitarbeitenden \n\nIm Hinblick auf die Krisenvorbereitung der kantonalen Verwaltung wurden die inter-\n\nviewten Mitarbeitenden gefragt, inwiefern die Verwaltung im Bereich der Schulungen \n\nrespektive Übungen sowie der Bereithaltung von Schutzmaterialien für die Mitarbeiten-\n\nden vorbereitet war. 58 Prozent der Befragten fanden, dass der Kanton bezogen auf das \n\nSchutzmaterial gut respektive eher gut vorbereitet gewesen sei, während 21 Prozent \n\ngegenteiliger Meinung waren. Mit Blick auf die Schulungen respektive Übungen waren \n\ndie Meinungen weniger klar verteilt: Ein Drittel beurteilte den Kanton als (eher) gut und \n\nein Drittel als (eher) schlecht vorbereitet. 44 Prozent konnten diese Frage nicht beant-\n\nworten. Die Mehrheit der Mitarbeitenden, die per Brief kontaktiert wurden, bewerteten \n\nden Umgang mit den Schutzmaterialien als positiv.  \n\nDen Personen mit Leitungsfunktionen wurden zusätzliche Fragen zur Krisenvorberei-\n\ntung des Kantons gestellt (siehe Darstellung D 2.1). Ein grosser Teil der Befragten konn-\n\nte die verschiedenen Aspekte der Krisenvorbereitung nicht beurteilen. Die Verbleiben-\n\nden äusserten sich jedoch mehrheitlich positiv dazu. Als besonders gut wurde die Defini-\n\ntion der Organisationsform im jeweiligen Departement respektive Amt beurteilt. Rund \n\ndie Hälfte aller Antwortenden schätzte diese Vorbereitung als (eher) gut ein. Am kri-\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n24 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\ntischsten wurden die Grundlagen zur Priorisierung von Aufgaben respektive die Ver-\n\nzichtsplanung beurteilt. Für gut jede dritte Person war der Kanton unter diesem Aspekt \n\nbetrachtet (eher) schlecht vorbereitet. Auch die Analyse unterschiedlicher Risiken be-\n\nwerteten 25 Prozent der Befragten als schlecht respektive eher schlecht vorbereitet.  \n\n• D 2.1: Beurteilung Krisenvorbereitung durch Personen mit Leitungsfunktionen \n\n| Quelle: Darstellung Interface.  \n\nWeiter gab die Mehrheit (77%) der Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung in der Onli-\n\nne-Befragung an, dass ihr für den Übergang ins Homeoffice eine funktionierende techni-\n\nsche Infrastruktur rechtzeitig zur Verfügung gestanden habe (siehe Darstellung D 2.2).  \n\nDen Personen mit speziellen Aufgaben des Krisenmanagements wurden bezogen auf die \n\ntechnische Infrastruktur spezifische Fragen gestellt (siehe Darstellung D 2.2). 81 Prozent \n\näusserten die Meinung, dass ihnen insgesamt die notwendige Infrastruktur für die Be-\n\nwältigung der speziellen Aufgaben zur Verfügung gestanden habe. Bei der Frage, ob die \n\nKrise durch zusätzliche Infrastruktur besser hätte bewältigt werden können, gingen die \n\nMeinungen auseinander. So waren rund 40 Prozent der Ansicht, dass dies der Fall gewe-\n\nsen sei. Weitere 40 Prozent hätten keine zusätzliche technische Infrastruktur benötigt. \n\nAuf die offene Frage danach, wo technische Infrastruktur fehlte, wurden hauptsächlich \n\nLaptops für die Arbeit von zu Hause aus genannt. Da nicht alle über einen Geschäfts-\n\nLaptop verfügten, mussten gewisse Mitarbeitende auf ihre privaten Geräte ausweichen. \n\nAuch mussten gemäss Online-Befragung einige Mitarbeitende weitere Geräte (z.B. Bild-\n\nschirme, Headsets, Tastaturen usw.) für das Arbeiten im Homeoffice selbstständig an-\n\nschaffen und bezahlen. Weiter gaben mehrere Befragte an, dass die technische Infra-\n\nstruktur zur Teilnahme an Online-Meetings nicht optimal gewesen sei. So habe man bei \n\ngewissen Applikationen (z.B. Microsoft Teams) auf private Geräte ausweichen müssen. \n\nZudem hätten sowohl im Homeoffice als auch im Büro teilweise Kameras und Headsets \n\ngefehlt. \n\n \n\n14%\n\n13%\n\n16%\n\n10%\n\n30%\n\n24%\n\n32%\n\n30%\n\n24%\n\n19%\n\n17%\n\n24%\n\n4%\n\n3%\n\n6%\n\n31%\n\n41%\n\n32%\n\n30%\n\n0% 20% 40% 60% 80% 100%\n\nAnalyse unterschiedlicher Risiken\n(n = 102)\n\nInstrumente zur Darstellung der Lage\n(n = 102)\n\nDefinition der Organisationsform in meinem\nDepartement / meinem Amt in der Krise\n\n(n = 102)\n\nGrundlagen zur Priorisierung von Aufgaben /\nVerzichtsplanung\n\n(n = 102)\n\nSehr gute Vorbereitung Eher gute Vorbereitung Eher schlechte Vorbereitung Sehr schlechte Vorbereitung Keine Beurteilung möglich\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n25 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n• D 2.2: Beurteilung der technischen Infrastruktur durch die Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung  \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\nBeantwortung der Evaluationsfragen zur Krisenvorsorge \n\nNachfolgend werden die Evaluationsfragen zur Krisenvorsorge zusammenfassend be-\n\nantwortet. \n\n| Waren Regierung und Verwaltung angemessen auf die Krise vorbereitet? \n\nHinsichtlich der rechtlichen Grundlagen für die Pandemiebewältigung war der Kanton \n\nAppenzell Ausserrhoden nur zum Teil angemessen auf die Krise vorbereitet. Kritisch zu \n\nbetrachten ist, dass das Bevölkerungsschutzgesetz nicht eindeutig festlegt, welches De-\n\npartement für den Einsatz des KFS zuständig ist. Auch hält es die Aufgaben, Kompeten-\n\nzen und Verantwortungen der Gremien des Krisenmanagements nicht auseichend klar \n\nfest, was dazu führte, dass insbesondere zu Beginn der Krise Unklarheiten auftraten. \n\nZudem verfügte der Kanton über keinen Pandemieplan, wie es die EpV vorsieht. Auch \n\ndies führte dazu, dass in der Umsetzung des Krisenmanagements Fragen zu Zuständig-\n\nkeiten auftraten. \n\nHinsichtlich weiterer Grundlagen lag dem Kanton ein Krisenkommunikationskonzept \n\nvor, das den Verantwortlichen bekannt war und sofort eingesetzt werden konnte. Weitere \n\nwichtige Grundlagen für das Krisenmanagement fehlten aber: So verfügte der Kanton \n\nüber keinen betrieblichen Pandemieplan und kein BCM. Auch waren nur vereinzelt \n\nÜbungen zur Krisenvorbereitung durchgeführt worden. Eine aktuelle Gefährdungs- und \n\nRisikoanalyse lag ebenfalls nicht vor. Allerdings war diese in Zusammenarbeit mit ei-\n\nnem externen Beratungsbüro in Erarbeitung.  \n\nEin weiteres Problem bestand darin, dass die Vorsorgeleistung des Kantons im Bereich \n\ndes Schutzmaterials nicht ausreichend war. Das Schutzmaterial musste nach Ausbruch \n\nder Pandemie beschafft werden. Auch wenn die nötige Infrastruktur zur Pandemiebe-\n\nwältigung weitgehend zur Verfügung stand, ist mit Blick auf die Krisentauglichkeit als \n\nproblematisch zu beurteilen, dass die Mehrheit der Mitarbeitenden mit ihren privaten \n\nGeräten arbeiten musste, denn dabei stellen sich Fragen der Sicherheit und der Datenzu-\n\ngänglichkeit. Zudem ist die Gleichstellung von Mitarbeitenden mit unterschiedlichen \n\nwirtschaftlichen Ressourcen nicht gewährleistet.  \n\n \n\n39%\n\n47%\n\n13%\n\n38%\n\n34%\n\n25%\n\n8%\n\n11%\n\n28%\n\n6%\n\n12%\n\n8%\n\n6%\n\n23%\n\n0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%\n\nFür den Übergang ins Homeoffice stand mir rechtzeitig eine\nfunktionierende technische Infrastruktur zur Verfügung.\n\n(n = 375)\n\nInsgesamt stand in meinem Tätigkeitsbereich die notwendige\nInfrastruktur für die Aufgaben im Zusammenhang mit der Covid-19-\n\nPandemie zur Verfügung.\n(n = 108)\n\nDie Coronakrise hätte durch zusätzliche technische Infrastruktur\nbesser bewältigt werden können.\n\n(n = 109)\n\nStimme voll und ganz zu Stimme eher zu Stimme eher nicht zu Stimme überhaupt nicht zu Kann ich nicht beurteilen\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n26 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n  \n\n3. Umsetzung des  \n\nKrisenmanagements \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n27 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nNachfolgend beschreiben und bewerten wir die Umsetzung des Krisenmanagements. \n\nDazu gehören neben der Organisation des Krisenmanagements auch die Zusammenar-\n\nbeit inner- und ausserhalb der Verwaltung sowie die Ressourcen. \n\n3.1 Organisation \n\nIm Folgenden beschreiben wir die Krisenorganisation entlang der drei Phasen der Pan-\n\ndemie (siehe Abschnitt 1.1).  \n\n3.1.1 Phase 1: Erster Einsatz KFS (Februar bis Juni 2020) \n\nDie Verantwortlichen des Kantons Appenzell Ausserrhoden haben sich ab Januar 2020 \n\nmit der Thematik des Coronavirus befasst. Gemäss Gesundheitsgesetz ist der kantons-\n\närztliche Dienst, der im Departement Gesundheit und Soziales (DGS) angesiedelt ist, für \n\nden Vollzug der Gesetzgebung im Bereich der ansteckenden Krankheiten zuständig. \n\nAngesichts der schnellen Entwicklung der Pandemie war er ab Februar 2020 mit einer \n\nVielzahl von Anfragen, Aufträgen und Massnahmen konfrontiert. Der Kernstab des KFS \n\nund die Koordinationsstelle Bevölkerungsschutz begannen bereits ab Anfang Februar \n\n2020, erste Vorbereitungen für einen möglichen Einsatz des KFS zu treffen. Am 6. Feb-\n\nruar 2020 fand ein erster Orientierungsrapport mit Vertretern/-innen des Gesundheitsbe-\n\nreichs und des Kernstabs statt.  \n\nAm 28. Februar 2020 rief der Bundesrat die besondere Lage gemäss EpG Art. 6 aus. Im \n\nKanton Appenzell Ausserrhoden ist der Regierungsrat gemäss Art. 4 Abs. 4 lit. A des \n\nBevölkerungsschutzgesetzes (bGS 511.1) für den Entscheid über den Einsatz des kanto-\n\nnalen Führungsstabs (bzw. der Notorganisation) zuständig. Auf dieser Grundlage setzte \n\nder Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden am 28. Februar 2020 den KFS ein. Die \n\nBefragten beurteilten die frühzeitige Einsetzung des KFS als positiv. Damit sei rasch und \n\nzweckmässig eine kantonale Krisenorganisation aufgebaut worden. Weiter sei eine hohe \n\nEinsatzbereitschaft und Motivation aller Beteiligen spürbar gewesen. \n\nArt. 8 Abs. 1 des Bevölkerungsschutzgesetzes (bGS 511.1) sieht vor, dass der KFS und \n\ndie Gemeindeführungsstäbe (GFS) in der Vorbereitungsphase Massnahmen für besonde-\n\nre und ausserordentliche Lagen planen. Zudem hat der KFS gemäss Artikel 8 Abs. 2 des \n\nBevölkerungsschutzgesetzes die Aufgabe, die Behörden zu beraten und die angeordne-\n\nten Massnahmen umzusetzen sowie den Einsatz aller Mittel zu koordinieren. Der KFS \n\nwurde darum zunächst mit dem Aufbau und dem Grundbetrieb des Führungs- und Lage-\n\nzentrums betraut und organisierte die Führungsarbeit (z.B. Bewirtschaftung einer Share-\n\nbox für die zentrale Datenablage, Organisation und Moderation der Rapporte). Er über-\n\nnahm zudem die Erstellung und Inbetriebnahme einer Hotline als Anlaufstelle für Fragen \n\naus der Bevölkerung, baute das Contact Tracing mit auf und koordinierte den Aufbau \n\neiner Teststrasse in Teufen. Ab April 2020 widmete sich der KFS verstärkt der prospek-\n\ntiven Lageentwicklung und richtete eine Subgruppe ein, die über Szenarien Prognosen \n\nzur Lageentwicklung erarbeitete. Die Interviewpartner/-innen beschrieben die ersten \n\nWochen des Einsatzes des KFS als sehr anspruchsvoll.  \n\nDer KFS bestandaus einem Kernstab (Blaulichtorganisationen usw.), der auf Naturkata-\n\nstrophen oder andere kurz andauernde, akute Krisen ausgelegt ist, und einem erweiterten \n\nStab. Unter dem erweiterten Stab werden verschiedene Fachmodule verstanden, bei-\n\nspielsweise Kommunikation, Logistik, Verkehr und zivil-militärische Zusammenarbeit \n\n(ZMZ). Zu Beginn der Pandemie war die Zusammensetzung des KFS sehr breit. Zu-\n\nnächst wurden die Fachmodule Kommunikation, Logistik, Schutz & Betreuung, Ver-\n\nkehr, Informations- und Kommunikationstechnik (IKT), Sicherheit und ZMZ aktiviert. \n\nEin Fachmodul Gesundheit musste ad hoc geschaffen werden. In dieser Zusammenset-\n\nzung traf sich der KFS am 17. Februar 2020 zu einem ersten Lagerapport. Am Tag sei-\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n28 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nner offiziellen Einsetzung, dem 28. Februar 2020, fand zugleich der zweite Lagerapport \n\nstatt. Ab diesem Zeitpunkt wurden auch Vertreter/-innen der Bereiche Volksschule, \n\nWirtschaft und Soziales sowie des Personals der kantonalen Verwaltung hinzugezogen. \n\nAnfang März 2020 fand schliesslich der dritte Lagerapport des KFS statt, an dem auch \n\ndie Departementsvorstehenden des DIS und des DGS, die Departementssekretäre/-innen, \n\nder Ratschreiber, der Direktor der Assekuranz, der Chef des kantonalen Tiefbauamts, ein \n\nVertreter des Spitalverbunds Appenzell Ausserrhoden (SVAR), der Präsident des Sama-\n\nriterverbands beider Appenzell sowie Vertreter/-innen der AR Informatik AG teilnah-\n\nmen.  \n\nDer KFS umfasste zu Beginn somit über 20 Personen. Gemäss den Interviewten strebte \n\nman in der ersten Phase der Pandemie eine möglichst breite Aufstellung des KFS an. \n\nDies wurde angesichts der sich schnell entwickelnden und unsicheren Lage Anfang \n\nMärz 2020 als zweckmässig beurteilt. Mit der Zeit wurde der KFS verkleinert, sodass er \n\nnur noch die zur Stabsarbeit notwendigen personellen Ressourcen umfasste. \n\nIn der ersten Phase erhielt der KFS Unterstützung durch den Militärverbindungsstab. \n\nDieser wurde Mitte März aufgeboten und war bis Ende Mai 2020 mit rund acht Personen \n\nim Einsatz. Das Militär unterstützte den KFS bei verschiedenen Aufgaben, wie bei-\n\nspielsweise der prospektiven Lageentwicklung. Zudem war der Leiter des kantonalen \n\nTerritorialverbindungsstabs (KTVS) als Berater des Stabschefs tätig. Weiter unterstützte \n\ndas Militär auch das Amt für Gesundheit, die Gemeindeführung in Herisau und die Spi-\n\ntäler. \n\nDas Organigramm des KFS präsentierte sich in seiner umfassendsten Form wie folgt.  \n\n• D 3.1: Organigramm KFS \n\n| Quelle: Kantonaler Führungsstab (KFS) (2021): Bericht Einsatz Covid-19, 28.02.–19.06.2020. Herisau, S. 12. \n\n \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n29 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nDie Zusammensetzung des KFS bewerteten die Beteiligten mehrheitlich als positiv. Die \n\nverschiedenen Beteiligten aus der kantonalen Verwaltung konnten rasch und zielführend \n\nzusammengebracht werden. Aufgrund des frühzeitigen Kontakts zwischen dem Amt für \n\nGesundheit und dem Amt für Militär und Bevölkerungsschutz konnte der KFS in der \n\nausserordentlichen Lage schnell und effizient die notwendige Koordination sicherstellen. \n\nInsgesamt bewerteten die Interviewten den ersten Einsatz des KFS darum als positiv. \n\nDennoch wurden verschiedene Kritikpunkte angebracht:  \n\n– Erstens kritisierten die Interviewten, dass der KFS über kein Fachmodul Gesundheit \n\nverfügt habe. Aus diesem Grund habe der Gesundheitsbereich vor der Pandemie we-\n\nnig Berührungspunkte mit dem KFS gehabt. Daher seien die Partner wenig mit den \n\nunterschiedlichen Kulturen vertraut gewesen, was anfänglich zu Problemen geführt \n\nhabe (siehe auch Abschnitt 3.2.1). \n\n– Zweitens erachteten es Befragte als ungünstig, dass nicht abschliessend klar war, \n\nwelches Departement die Einsetzung des KFS beantragen musste und welcher De-\n\npartementsvorsteher die Leitung des KFS innehatte. Die gesetzlichen Grundlagen le-\n\ngen dies nicht fest. So seien die Vorsteher der Departemente Inneres und Sicherheit \n\nsowie Gesundheit und Soziales (DIS resp. DGS) an den Rapporten des KFS anwe-\n\nsend gewesen. Das sei zwar sinnvoll gewesen, da einerseits die Fachlichkeit des DGS \n\nstark gefordert und andererseits das DIS für den Vollzug des Bevölkerungsschutzge-\n\nsetzes zuständig gewesen sei. Trotzdem habe die Situation zu Unklarheiten für die \n\nMitglieder des KFS und den Stabschef geführt.  \n\n– Drittens beschrieben Interviewpartner/-innen die Aufgaben, Kompetenzen und Ver-\n\nantwortlichkeiten des KFS beziehungsweise der Regelstrukturen in der Krisenorgani-\n\nsation als teilweise unklar. Sie sprachen unter anderem von einer Parallelstruktur: \n\nDer KFS sei als Koordinationsgremium eingesetzt worden und habe der Regierung \n\nBericht erstattet, Anträge an diese gestellt und Aufträge erhalten. Diese seien an die \n\nfachlich zuständigen Personen im Stab weitergegeben und so den zuständigen Depar-\n\ntementen übertragen worden. Die fachbezogenen Aufgaben zur Bewältigung der aus-\n\nserordentlichen Lage seien aber in der Zuständigkeit der Regelstrukturen, das heisst \n\nder zuständigen Departemente und Ämter, geblieben. Dies habe in der ersten Phase \n\ndazu geführt, dass die Verantwortlichkeiten für die Umsetzung von Aufträgen für die \n\nBeteiligten häufig unklar geblieben seien. Geäussert habe sich dies beispielsweise \n\ndarin, dass der KFS dem stark betroffenen Amt für Gesundheit beziehungsweise dem \n\nDGS aufgrund der fachlichen Verantwortung sehr viele Aufträge zugeteilt habe, die \n\nmit den vorhandenen Ressourcen nicht hätten umgesetzt werden können. Der KFS \n\nhabe sich primär auf seine Koordinationsrolle konzentriert und zu wenig Unterstüt-\n\nzung zur Umsetzung der Aufträge organisiert. Umgekehrt sei für den KFS nicht klar \n\ngewesen, inwiefern er Führungsaufgaben im Sinn der Bestimmung von Verantwort-\n\nlichkeiten habe übernehmen können. Diese unklare Aufgaben-, Kompetenz- und \n\nVerantwortlichkeitsverteilung beurteilte die Mehrheit der Befragten als zentrales \n\nProblem in der ersten Phase. \n\n– Viertens seien die Finanzkompetenzen und der finanzielle Handlungsspielraum des \n\nKFS nicht klar gewesen. Dies sei dann problematisch gewesen, wenn Sofortmass-\n\nnahmen hätten getroffen werden müssen. Gemäss den Beteiligten waren in Finanz-\n\nfragen viele Rücksprachen zwischen der Regierung und dem KFS notwendig. \n\n– Fünftens wurden die Schaffung der Subgruppe «Prospektive Lageentwicklung» so-\n\nwie die generellen prospektiven Lageeinschätzungen des KFS teilweise kritisch beur-\n\nteilt. Einige Interviewte empfanden die Entwicklung der Szenarien und die Progno-\n\nsen als wenig zielführend, da sie nur hypothetische Situationen hätten vorzeichnen \n\nkönnen. Andere Befragte beurteilten dies dagegen als elementar. Sie wiesen darauf \n\nhin, dass im KFS eigentlich zu wenige Ressourcen dafür vorhanden gewesen seien, \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n30 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nwas sich negativ auf die Bereitstellung von Handlungsvarianten und -vorschlägen \n\ndurch den KFS für die Regierung ausgewirkt habe (siehe Abschnitt 3.1.3). \n\n– Als sechster Kritikpunkt wurde auf die fehlenden Stellvertretungsregelungen im KFS \n\nsowie bei zentralen Ämtern hingewiesen. Gemäss den Gesprächspartnern/-innen hät-\n\nten Belastungsspitzen bei stark involvierten Personen durch entsprechende Stellver-\n\ntretungsregelungen abgefedert und die Erledigung von Aufgaben im Tagesgeschäft \n\nbesser ermöglicht werden können. Diese Situation sei beim Stabschef besonders ak-\n\nzentuiert gewesen. Zwar habe dieser einen Stellvertreter gehabt. Es habe sich aber \n\num den Polizeikommandanten gehandelt, der aufgrund seiner regulären Tätigkeit \n\nselbst stark absorbiert gewesen sei. Im Gesundheitsbereich oder beim Amt für Be-\n\nvölkerungsschutz zeigte sich dieselbe Problematik. Dort gab es allerdings gar keine \n\nStellvertretungen.  \n\nEin Blick auf das Organigramm zeigt, dass mit einer Vertretung des Spitalverbunds \n\nAppenzell Ausserrhoden (SVAR), des Samariterverbands, der Ärzteschaft und der Ge-\n\nmeinden externe Akteure in den KFS einbezogen waren. Gemäss den Befragten galt \n\nzudem der Grundsatz, dass die zuständigen Ämter die externen Perspektiven abholen \n\nund in den KFS einbringen sollten. Dies wurde in den Gesprächen mehrheitlich als an-\n\ngemessen beurteilt. Die Sicht der Gemeinden, der Wirtschaft und der Ärzteschaft wurde \n\nwie folgt integriert:  \n\n– Gemeinden: Die Gemeinden setzten im März 2020 ihre Gemeindeführungsstäbe \n\n(GFS) ein. Es wurde ein wöchentlicher telefonischer Austausch zwischen dem Stabs-\n\nchef und den GFS etabliert. Zudem wurde der Präsident der Gemeindepräsidienkon-\n\nferenz in den KFS einbezogen. Die Beteiligten empfanden dieses Vorgehen als \n\nzweckmässig und beurteilten es als positiv.  \n\n– Ärzteschaft: Die Ärzteschaft war durch den ehemaligen Präsidenten der appenzelli-\n\nschen Ärztegesellschaft im KFS vertreten. Auch dies wurde in den Gesprächen als \n\nangemessen beurteilt. \n\n– Wirtschaft: Das Amt für Wirtschaft organisierte in regelmässigen, teils wöchentli-\n\nchen Abständen runde Tische mit den Vertretern/-innen der Wirtschaft (Verbände) \n\nund informierte die betroffenen Akteure/-innen beziehungsweise holte ihre Bedürf-\n\nnisse ab. Dies wurde in den Gesprächen als positiv bewertet. Der Einbezug der Wirt-\n\nschaft sei dadurch sichergestellt worden. \n\nNachdem der Bundesrat den Präsenzunterricht an der Volksschule, der Sekundarstufe II \n\nund der Tertiärstufe Mitte März 2020 verboten hatte, wurde das Corona-\n\nVolksschulgremium geschaffen. Die Führung des Gremiums lag beim Vorsteher des \n\nDepartements Bildung und Kultur. Das Gremium setzte sich weiter aus einer Vertretung \n\ndes Amts für Volksschule und Sport, aus Vertretern/-innen der kommunalen Ebene \n\n(Vorstand Gemeindepräsidienkonferenz, Schulpräsidienkonferenz, Schulleiterkonferenz) \n\nund des kantonalen Lehrerinnen- und Lehrerverbands zusammen. Bei Bedarf wurden \n\nauch Vertreter/-innen des Berufsbildungszentrums Herisau und der Kantonsschule Tro-\n\ngen einbezogen. Die Leitung der Abteilung Regelpädagogik im Amt für Volksschule \n\nund Sport übernahm die Koordination des Gremiums und hielt insbesondere auch Kon-\n\ntakt zum KFS. Das Corona-Volksschulgremium tagte wöchentlich und unterstützte die \n\nUmsetzung der Massnahmen im Bildungsbereich. Alle Beteiligten beurteilten die Zu-\n\nsammensetzung und die Arbeit des Gremiums als sehr zweckmässig und effizient.  \n\nWeiter gab es im besonders betroffenen DGS eine departementale Taskforce, die den \n\nAustausch im Departement sicherstellte. In der ersten Phase fanden täglich zwei Sitzun-\n\ngen statt.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n31 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nDer KFS hat den Einsatz in der ersten Phase intern evaluiert und einen entsprechenden \n\nBericht vorgelegt.11 Dieser hält fest, dass die erste Einsatzphase gut bis sehr gut verlau-\n\nfen sei. Gleichzeitig identifiziert der Bericht verschiedene Optimierungspotenziale für \n\nden KFS sowie in der generellen Vorbereitung und Umsetzung des Krisenmanagements. \n\nBasierend auf einer Analyse des Einsatzes und einer Online-Befragung der Stabsmit-\n\nglieder wurden sieben Handlungsbedarfe ausgemacht. Dazu gehören unter anderem eine \n\nklare Festlegung der Kompetenzen und Verantwortungen des KFS und die Optimierung \n\nder Führungsunterstützung.  \n\n3.1.2 Phase 2: Arbeitsgruppe Rebound (Juli bis Oktober 2020) \n\nAls sich die epidemische Lage im Sommer 2020 beruhigt hatte, löste der Regierungsrat \n\nvon Appenzell Ausserrhoden den KFS am 16. Juni 2020 auf und entband ihn per \n\n19. Juni 2020 von seinen Aufgaben.12 Die Arbeitsgruppen Lagebeobachtung (DIS), \n\nVeranstaltungen (DBK), Personalpool (DF) und Pandemieteam (KK) des KFS wurden \n\njedoch angewiesen, ihre Aufträge weiterzuführen. Mit der Auflösung des KFS wurde das \n\nKrisenmanagement zurück in die Regelstrukturen der kantonalen Verwaltung überführt. \n\nDas DGS erhielt den Auftrag, die Vorbereitungsarbeit für den Fall einer erneuten Ver-\n\nschärfung der epidemiologischen Lage zu leisten. Dazu wurde am 6. Juli 2020 die Ar-\n\nbeitsgruppe Rebound eingesetzt. Sie sollte sich neben den erwähnten Vorbereitungsar-\n\nbeiten insbesondere dem Wiederaufbau der Kapazitäten für das Contact Tracing in Zu-\n\nsammenarbeit mit der Lungenliga St. Gallen–Appenzell (siehe Abschnitt 3.2.8) wid-\n\nmen.13  \n\nDie Leitung der Arbeitsgruppe Rebound oblag dem Leiter des Amts für Gesundheit. Der \n\nKantonsärztin wurde die stellvertretende Leitung übertragen. Die Arbeitsgruppe setzte \n\nsich aus Mitgliedern aller Departemente sowie der Kantonskanzlei zusammen.  \n\nDie Arbeitsgruppe Rebound wurde als departementsübergreifendes Koordinationsgre-\n\nmium angelegt.14 Bei einer Verschlechterung der Lage mit steigenden Fallzahlen und \n\nHospitalisationen sollte sie Fachwissen für die kantonale Verwaltung und den Regie-\n\nrungsrat zur Verfügung stellen. Weiter war es ihre Aufgabe, einen Alarmierungsablauf \n\naufzubauen und das vom Amt für Gesundheit geführte Corona-Cockpit aktuell zu halten. \n\nZudem sollte die Arbeitsgruppe die Verbindung zu den Nachbarkantonen sicherstellen, \n\num bei Bedarf Massnahmen kantonsübergreifend zu koordinieren. Der Regierungsrat \n\nvon Appenzell Ausserrhoden sollte durch die Arbeitsgruppe informiert werden. Alle \n\nZuständigkeiten und Entscheidungskompetenzen lagen weiterhin bei den Departementen \n\nund damit in den Regelstrukturen.15 \n\nDer Übergang von der ersten Phase der Krisenorganisation unter dem KFS zur zweiten \n\nPhase unter der Arbeitsgruppe Rebound verlief gemäss den befragten Personen positiv. \n\nEs habe eine Arbeitsübergabe stattgefunden. Dabei habe der KFS der Arbeitsgruppe \n\nRebound eine Pendenzenliste mit den anstehenden oder zu prüfenden Aufgaben überge-\n\nben. Darin sei beispielsweise die Vorbereitung der Impfungen mit hoher Priorität aufge-\n\nführt gewesen.  \n\nEine überwiegende Mehrheit der Interviewpartner/-innen bewertete die Einsetzung der \n\nArbeitsgruppe Rebound jedoch kritisch. Der Übergang in die Regelstrukturen und die \n\n \n11  Kantonaler Führungsstab (KFS) (2021): Bericht Einsatz Covid-19, 28.02. – 19.06.2020. Herisau. \n\n12  RRB 2020-256. \n\n13  Ebd. \n\n14  RRB-2020-293. \n\n15  RRB-2020-293, S. 2. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n32 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nAussetzung des KFS sei rückblickend zu früh erfolgt. Aufgrund der vermeintlichen \n\nEntspannung der Lage im Frühling 2020 habe die «Alertheit» bei den Beteiligten der \n\nKrisenorganisation und in grossen Teilen der Bevölkerung abgenommen. Mit dem \n\nÜbergang in die Regelstrukturen habe man rückblickend ein kritisches Zeitfenster zur \n\nVorbereitung von Massnahmen bei einer allfälligen Verschlechterung der Lage unge-\n\nnutzt gelassen. Als Beispiel dafür wurde die Vorbereitung des kantonalen Impfkonzepts \n\nangeführt. Der KFS habe bereits im April 2020 die Erarbeitung eines Impfkonzepts \n\ngefordert. Die Arbeitsgruppe Rebound habe dieses Anliegen nicht weiterverfolgt. Als \n\nGrund dafür gaben die Befragten an, dass die Informationslage dafür zu dünn gewesen \n\nsei. So sei beispielsweise nicht klar gewesen, ob die Impfung eine einfache oder doppel-\n\nte Behandlung erfordere oder welche Impfstoffe eingesetzt würden. Dies habe in zu viele \n\noffene Fragen gemündet, um ein nützliches Konzept zu erarbeiten.  \n\n3.1.3 Phase 3: Zweiter Einsatz KFS (November 2020 bis März 2022) \n\nIm Verlauf des Sommers und Frühherbsts 2020 verschlechterte sich die epidemiologi-\n\nsche Lage auch im Kanton Appenzell Ausserrhoden in hohem Tempo. Der Regierungs-\n\nrat von Appenzell Ausserrhoden setzte darum Anfang November 2020 den KFS erneut \n\nein. Er sollte wie bereits im Frühjahr 2020 eine permanente und systematische Koordina-\n\ntion zwischen den beteiligten Akteuren sowie die gegenseitige Unterstützung sicherstel-\n\nlen.16 \n\nDer KFS war ab November 2020 primär mit der Umsetzung der Massnahmen zum Ge-\n\nsundheitsschutz befasst und stellte die Planung, Konzeption und Umsetzung der Covid-\n\n19-Impfung, das repetitive Testangebot für Gesundheitseinrichtungen, Schulen und \n\nUnternehmen sowie die Planung, Konzeption und Umsetzung der Zertifikatspflicht si-\n\ncher. \n\nDie Führungsorganisation des KFS war nun weniger breit zusammengesetzt als in der \n\nersten Phase. Die Schlüsselakteure/-innen aus der Arbeitsgruppe Rebound bildeten den \n\nKernstab, der wiederum vom Stabschef geführt wurde. Der SVAR war nicht mehr in den \n\nKFS integriert, er sollte situativ für bestimmte Subgruppen einbezogen werden. Die \n\nInformation des SVAR war Aufgabe des DGS. Weiter wurde festgelegt, dass die Depar-\n\ntementsvertreter/-innen den Informationsfluss in ihre Departemente und die dortige \n\nAufgabenerfüllung sicherstellen sollten. Auch der Samariterverband war nicht mehr im \n\nKFS vertreten. Das Corona-Volksschulgremium sowie die runden Tische mit dem Amt \n\nfür Wirtschaft und den Verbänden wurden weitergeführt. \n\nDie dritte Phase der Pandemiebewältigung, in der der KFS erneut aktiv war, bewerteten \n\ndie Interviewpartner/-innen unterschiedlich. Positiv wurden die folgenden Punkte her-\n\nvorgehoben:  \n\n– Die im Frühling 2020 entstandenen Herausforderungen in der Zusammenarbeit in der \n\nKrisenorganisation wurden gemäss den beteiligten Interviewten zwischen dem DGS, \n\ndem DIS und der Kantonskanzlei an einem runden Tisch geklärt und es wurden \n\nwichtige Lehren gezogen. Darauf konnten die Beteiligten in der dritten Phase auf-\n\nbauen.  \n\n– Die Beteiligten hatten sich bereits in der ersten Phase kennengelernt. So konnten sie \n\nauf einem vertrauten, koordinierten und synchronisierten Führungsrhythmus aufbau-\n\nen.  \n\n \n16 RRB-2020-256. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n33 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nAuf der anderen Seite wurde kritisch angemerkt, dass der KFS nach den Lagebeurteilun-\n\ngen teilweise zu wenige Handlungsempfehlungen an die Regierung gemacht habe. Die \n\nErwartungen, durch Handlungsvarianten und -vorschläge beraten zu werden, sei damit \n\nnur teilweise erfüllt worden. So habe der KFS teilweise auf Aufträge aus der Regierung \n\ngewartet, während die Regierung Vorschläge aus dem KFS erwartet habe. Diese Prob-\n\nlematik habe allerdings bereits in der ersten Phase bestanden. Da der Bund in der ersten \n\nPhase aber stärker im Lead gewesen sei, habe sie sich damals nicht so stark akzentuiert. \n\n3.2 Zusammenarbeit \n\nDieser Abschnitt widmet sich der Zusammenarbeit innerhalb und zwischen den Gremien \n\ndes kantonalen Krisenmanagements im Kanton Appenzell Ausserrhoden. \n\n3.2.1 Zusammenarbeit innerhalb und zwischen den Gremien des Krisenmanage-\n\nments \n\n| Zusammenarbeit im KFS \n\nDie Interviews haben ergeben, dass die Zusammenarbeit im KFS insbesondere in der \n\nersten Phase der Pandemiebewältigung herausfordernd war. Die folgenden Punkte wur-\n\nden angesprochen:  \n\n– In der ersten Einsatzphase des KFS traten gemäss den Befragten Kulturunterschiede \n\nzwischen den unterschiedlichen Fachbereichen deutlich hervor. Es sei ein Problem \n\ngewesen, dass etliche Beteiligte aus der kantonalen Verwaltung keine oder nur wenig \n\nErfahrung mit Stabsarbeit gehabt hätten. Deshalb seien verschiedentlich Verständ-\n\nnisprobleme aufgetreten. Diese hätten sich zum Beispiel in einer unterschiedlichen \n\nBeurteilung der Bedeutung einer prospektiven Lageentwicklung geäussert. Insbeson-\n\ndere der Gesundheitsbereich sei dem «Blick in die Glaskugel» gegenüber kritisch \n\neingestellt gewesen. Möglicherweise habe dies auch damit zu tun gehabt, dass die \n\nRessourcen des Amts für Gesundheit für andere Aufgaben dringend gebraucht wor-\n\nden seien.  \n\n– Aufgrund der teilweise als unklar wahrgenommenen Aufteilung der Aufgaben, \n\nKompetenzen und Verantwortungen zwischen dem KFS und dem DGS in der ersten \n\nPhase sei es teilweise zu Spannungen im Führungsstab gekommen. So habe die Fra-\n\nge, wer die fachliche Führung und wer die operative Umsetzung und Unterstützung \n\nübernehmen solle, zu Verunsicherungen geführt, die sich negativ auf die Zusammen-\n\narbeit ausgewirkt hätten (siehe Abschnitt 3.1.1).  \n\nEs muss aber hervorgehoben werden, dass es den Verantwortlichen gelungen ist, die \n\nDifferenzen klären. Es sei nie zu Eskalationen gekommen und der Austausch zwischen \n\nden Beteiligten sei immer aufrechterhalten worden. Eine sehr wichtige und positive \n\nRolle habe dabei der Stabschef innegehabt, dem es auch in schwierigeren Situationen \n\ngelungen sei, den KFS zusammenzuhalten. Zudem sei vor dem zweiten Einsatz des KFS \n\nim November 2020 ein klärendes Gespräch zwischen den Beteiligten organisiert worden, \n\ndas viel zur Entspannung beigetragen habe. Unter anderem sei dort beschlossen worden, \n\ndass der Leiter des KFS, der Leiter des Amts für Gesundheit sowie der Ratschreiber vor \n\njeder Sitzung des KFS ein Briefing durchführen sollten, um die Sitzungsinhalte vorzube-\n\nsprechen und allfällige Meinungsverschiedenheiten im kleinen Kreis zu klären.  \n\n| Zusammenarbeit in der Arbeitsgruppe Rebound \n\nDie Zusammenarbeit in der interdepartementalen Arbeitsgruppe Rebound unter der \n\nLeitung des Amts für Gesundheit bewerteten die Befragten zwar mehrheitlich als posi-\n\ntiv. Sie kritisierten allerdings, dass die Beteiligten vor allem auf die Arbeit in den Regel-\n\nstrukturen konzentriert gewesen seien. Infolgedessen habe man sich zu wenig um die \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n34 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nVorbereitung von Massnahmen gekümmert. Dadurch sei wertvolle Zeit verloren gegan-\n\ngen. \n\n3.2.2 Zusammenarbeit in der Regierung \n\nDer Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden trug während der ganzen Pandemie die \n\nGesamtverantwortung für das Krisenmanagement. Neben den ordentlichen Regierungs-\n\nratssitzungen, die einmal pro Woche stattfanden, wurden ab Ende März fast täglich Tele-\n\nfonkonferenzen durchgeführt. Die Regierung stand weiter in regelmässigem Austausch \n\nmit dem Stabschef. Die Amtsleitenden wurden entlang ihrer thematischen Schwerpunkte \n\neinbezogen. Der Vorsteher des DIS war während der ganzen Pandemie bei den Rappor-\n\nten des KFS anwesend. Der Vorsteher des DGS nahm während der ersten Phase auch an \n\nden Rapporten des KFS teil.  \n\nInsgesamt bewerteten die Befragten die Zusammenarbeit in der Regierung als gut bis \n\nsehr gut. Obwohl Diskussionen zu den Massnahmen in den Bereichen Gesundheit, Bil-\n\ndung und Wirtschaft geführt worden seien, habe die Regierung stets als Kollegium funk-\n\ntioniert und getroffene Entscheidungen gemeinsam gegen aussen getragen. \n\nBesonders positiv hervorgeben wurden die bereits vor der Pandemie etablierten Regie-\n\nrungsretraiten, die dreimal jährlich unter externer Moderation stattfinden. Diese Praxis \n\nsei während der Pandemie unter Einhaltung der geltenden Schutzmassnahmen beibehal-\n\nten worden. Gemäss den Beteiligten haben diese Retraiten entscheidend zur guten Zu-\n\nsammenarbeit in der Regierung beigetragen. \n\nKritisch beurteilt wurde, dass die Telefonkonferenzen nicht protokolliert worden seien. \n\nDies habe in der Folge teilweise zu unterschiedlichen Auffassungen über vermeintlich \n\ngetroffene Beschlüsse geführt.  \n\n3.2.3 Zusammenarbeit zwischen den Departementen \n\nDie krisenspezifische interdepartementale Zusammenarbeit musste sich gemäss den \n\nbefragten Beteiligten zuerst einspielen. Aufgrund der kurzen Wege in der Verwaltung \n\nhabe sie aber mehrheitlich gut funktioniert. Das Prinzip «In der Krise Köpfe kennen»17 \n\nhabe sich bewährt. \n\nSehr gut funktionierte aus Sicht der Befragten insbesondere die Zusammenarbeit mit \n\ndem Personalamt, das unter anderem für die Regelung der Neuanstellungen, die Lohn-\n\nfestlegung sowie befristete Verträge und Verlängerungen und die Administration zu-\n\nständig war. Die Zusammenarbeit mit der AR Informatik AG, die als Betrieb des Kan-\n\ntons für die IT-Infrastruktur der kantonalen Verwaltung verantwortlich war, wurde un-\n\nterschiedlich bewertet. Während ein Teil der Interviewpartner/-innen deren Dienstleis-\n\ntungen als positiv bewertete, wiesen andere auf teilweise lange Wartezeiten und eine \n\nnicht optimale Erreichbarkeit hin, zum Beispiel an Wochenenden. \n\nZwei von drei befragten Kantonsangestellten waren der Meinung, dass die Zusammen-\n\narbeit in der kantonalen Verwaltung während der Pandemie effizient erfolgt sei.18 \n\n13 Prozent waren jedoch gegenteiliger Meinung. Rund jeder beziehungsweise jede Vier-\n\nte konnte diese Frage nicht beantworten. Besonders viele Personen mit speziellen Auf-\n\ngaben des Krisenmanagements (74%) sowie Personen mit Führungsfunktionen (73%) \n\nbewerteten die Zusammenarbeit innerhalb der Kantonsverwaltung als effizient. Über-\n\ndurchschnittlich viele Mitarbeitende des Departements Gesundheit und Soziales (21%) \n\n \n17  Kantonaler Führungsstab (KFS) (2021): Bericht Einsatz Covid-19, 28.02. – 19.06.2020. Herisau. \n\n18  Lehrpersonen wurde diese Frage nicht gestellt. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n35 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nsowie der Kantonskanzlei (19%) waren aber gegenteiliger Meinung. Bei den temporären \n\nMitarbeitenden ist der Anteil «Weiss nicht»-Antworten mit 36 Prozent besonders hoch.  \n\n3.2.4 Zusammenarbeit mit dem Kantonsrat \n\nDas Büro des Kantonsrats sagte die Kantonsratssitzung im März 2020 aufgrund der \n\nEntwicklung der Lage ab. Auch die Sitzung im Mai 2020 fand nicht statt. Aufgrund \n\nfehlender gesetzlicher Grundlagen und fehlender digitaler Abstimmungsanlagen waren, \n\nwie auch in den anderen Kantonen, keine virtuellen Plenums- oder Kommissionssitzun-\n\ngen möglich. Damit war der Kantonsrat in der ersten Phase der Pandemie handlungsun-\n\nfähig.  \n\nDie Kantonsverfassung sieht nach Art. 90 Abs. 2 (KV, bGS 111.1) vor, dass die Notver-\n\nordnungen eigentlich sofort dem Kantonsrat vorgelegt werden müssen. Dies war auf-\n\ngrund des Sitzungsausfalls im März und Mai 2020 erst mit Zeitverzögerung möglich. \n\nDer Kantonsrat tagte erstmals wieder am 15. Juni 2020. Die Junisession fand aufgrund \n\nder Distanzregeln nicht im Kantonsratssaal, sondern im Buchensaal der Gemeinde Spei-\n\ncher statt. In seiner ersten Sitzung genehmigte der Kantonsrat jeweils ohne Gegenstim-\n\nmen und Enthaltungen die zwei Notverordnungen19, die der Regierungsrat von Appen-\n\nzell Ausserrhoden in der ersten Phase der Pandemie beschlossen hatte, sowie den Aus-\n\ngabenbeschluss für einen Beitrag des Kantons an den Corona-Nothilfefonds Appenzell \n\nAusserrhoden. Auch den später beschlossenen Notverordnungen wurden jeweils zuge-\n\nstimmt.  \n\nInsgesamt beurteilten die Interviewten die Zusammenarbeit zwischen dem Kantonsrat \n\nund dem Regierungsrat in allen Phasen der Pandemie als gut. In der ersten Phase, als der \n\nKantonsrat nicht tagte, gab es einen regelmässigen Austausch zwischen der Präsidentin \n\ndes Kantonsrats und der Regierung. Dies wurde als zweckmässig und angemessen beur-\n\nteilt. Im weiteren Verlauf der Pandemie informierte der Landammann zu Beginn jeder \n\nKantonsratssitzung jeweils über die aktuelle Lage und die Entwicklungen. Auch diese \n\nMassnahme wurde als zielführend beschrieben. \n\nAus den Gesprächen hat sich weiter ergeben, dass im Zug der Aufarbeitung der Krise \n\nkeine gesetzlichen Grundlagen zur Sicherstellung der Handlungsfähigkeit des Kantons-\n\nrats in ausserordentlichen Situationen geplant sind.  \n\n3.2.5 Zusammenarbeit mit den Gemeinden und Krisenbewältigung in den Gemein-\n\nden \n\nDie Gemeinden aktivierten im März 2020 ihre Gemeindeführungsstäbe (GFS). Zentrale \n\nZuständigkeiten der Gemeinden waren die Volks- und Sekundarschulen sowie die Al-\n\nters- und Pflegeheime. Die Zusammenarbeit zwischen dem KFS und den GFS in der \n\nersten und dritten Phase wurde als gut beurteilt. Anfangs sei mindestens ein wöchentli-\n\ncher telefonischer Austausch zwischen dem KFS und den GFS etabliert worden. In den \n\nspäteren Phasen der Krise habe der Austausch monatlich stattgefunden. Die Schnittstel-\n\nlen hätten damit gut geklärt werden können. \n\nDer Einbezug der Gemeinden ins Krisenmanagement war gemäss den Interviewpart-\n\nnern/-innen zweckmässig. Insbesondere die Kleinräumigkeit des Kantons und die kurzen \n\nWege hätten zur guten Zusammenarbeit beigetragen. In den Politikbereichen, die die \n\nGemeinden stark betroffen hätten, beispielsweise in der Volksschulbildung, seien die \n\n \n19  Verordnung über COVID-19-Massnahmen: Gesundheitsversorgung; Verordnung über COVID-\n\n19-Massnahmen: Gerichte; Ausgabenbeschluss für den Beitrag an den Corona-Nothilfefonds. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n36 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nZusammenarbeit mit dem Kanton und die Unterstützungsleistungen des Kantons positiv \n\nverlaufen. \n\nKritisch angeführt wurden drei Punkte:  \n\n– Vereinzelt wurde darauf hingewiesen, dass die Gemeinden sich von der Regierung \n\nklarere Informationen und Empfehlungen gewünscht hätten, beispielsweise zur Um-\n\nsetzung von Massnahmen. Teilweise sei es zu Vollzugsfehlern gekommen, die zu-\n\nmindest manchmal auf unklare Regelungen zurückzuführen gewesen seien. \n\n– Kritisch erwähnt wurde weiter, dass der Kanton bei Beginn der Krise kommunizierte, \n\ndie Gemeinden würden keine Unterstützung durch den Zivilschutz erhalten. \n\n– In der Krisenbewältigung der Gemeinden hätten sich mit der Einführung des Ver-\n\nsammlungsverbots Fragen zur Durchführbarkeit von Gemeinderatssitzungen gestellt. \n\nDie Gemeindeverordnungen hätten keinen Passus zur Durchführung von virtuellen \n\nSitzungen beinhaltet. Gemäss den Befragten wurden die Sitzungen dann trotzdem \n\nonline durchgeführt. Die Gemeindeverordnungen seien im Nachgang angepasst wor-\n\nden oder befänden sich im Moment in Anpassung.  \n\n3.2.6 Zusammenarbeit mit anderen Kantonen \n\nAufgrund der Lage des Kantons Appenzell Ausserrhoden war die interkantonale Zu-\n\nsammenarbeit von zentraler Bedeutung. Es gab in der Ostschweiz einen regelmässigen \n\nAustausch zwischen den Kantonsärztinnen und -ärzten, den Departementssekretärinnen \n\n– und -sekretären der Gesundheitsdepartemente, dem Staatsschreiber, den Kommunika-\n\ntionsverantwortlichen und den Leitungen der KFS.  \n\nIn der ersten Phase der Pandemie wurde mit dem Kanton Appenzell Innerrhoden die \n\nZusammenarbeit in verschiedenen Bereichen über eine Leistungsvereinbarung etabliert. \n\nDie Zusammenarbeit erfolgte insbesondere im Betrieb der Hotline (medizinische Anfra-\n\ngen), in der Teststrasse in Teufen, dem Contact Tracing, der medizinischen Schulung der \n\nFreiwilligen sowie der Behandlung von Erkrankten und der Sicherstellung der stationä-\n\nren Versorgung (durch Bettenkapazitäten). Das Spital Herisau wurde als primäres Co-\n\nvid-19-Spital für beide Kantone eingesetzt. Damit wurde die gesamte Gesundheitsver-\n\nsorgung für die Coronafälle in den beiden Appenzell gemeinsam sichergestellt und eine \n\nentsprechende Kostenaufteilung vereinbart. Zudem betreiben die Kantone auch in nor-\n\nmalen Zeiten ein gemeinsames Arbeitsinspektorat. Dieses war in der Pandemie ebenfalls \n\nrelevant.  \n\nDie Zusammenarbeit mit dem Kanton St. Gallen wurde ebenfalls intensiviert, wenn auch \n\nspäter. So wurde ab Sommer 2020 eine Beteiligung des Kantons Appenzell Ausserrho-\n\nden am Contact Tracing des Kantons St. Gallen vereinbart. Bis dahin hatten der Zivil-\n\ndienst und anschliessend die Lungenliga St. Gallen–Appenzell das Contact Tracing in \n\nAppenzell Ausserrhoden umgesetzt. Zudem nutzte der Kanton das Tool «Wir impfen» \n\ndes Kantons St. Gallen zur Organisation der Impfungen. Auf der fachlichen Ebene gab \n\nes überdies einen Austausch mit dem Kantonsspital St. Gallen (KSSG). \n\nIn der Zusammenarbeit mit den Nachbarkantonen gab es allerdings einige Unstimmig-\n\nkeiten. Insbesondere die Koordination der Massnahmen stellte eine Herausforderung dar. \n\nUnterschiedliche Massnahmen und Vollzugsintensitäten in den Kantonen führten vor \n\nallem im Jahr 2020 zu Differenzen. Ein Beispiel ist der «Pfannenkrieg», der mit dem \n\nVerbot des Verkaufs von Hilfsmitteln des nicht täglichen Gebrauchs entbrannt ist. Wäh-\n\nrend Appenzell Ausserrhoden den Verkauf von Pfannen verbot, war es in einem der \n\nNachbarkantone erlaubt, Pfannen in Kombinationspackungen mit Nudeln zu verkaufen. \n\nUnterschiede gab es auch bei Schutzmassnahmen, beispielsweise im Bereich der Schu-\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n37 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nlen oder bei den Einschränkungen der Besuchsrechte für Spitäler, Alters- und Pflege-\n\nheime sowie soziale Einrichtungen. \n\nVon den kantonalen Konferenzen stellte die Schweizerische Gesundheitsdirektorenkon-\n\nferenz (GDK) respektive die Gesundheitsdirektorenkonferenz der Ostschweizer Kantone \n\n(GDK-Ost) zunächst das wichtigste Gremium für den Austausch mit anderen Kantonen \n\nauf politischer Ebene dar. Aus Sicht der Interviewpartner/-innen konnte in der GDK \n\nzwar eine gewisse Abstimmung von Schutzmassnahmen erreicht werden. Aufgrund der \n\nregional unterschiedlichen Betroffenheiten und politischen Profile hätten zwischen den \n\nKantonen aber Unterschiede in der Konzeption und dem Vollzug der Massnahmen be-\n\nstanden.  \n\nAls Reaktion auf das wenig koordinierte Vorgehen der Kantone in der dritten Phase \n\nbeschlossen die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen \n\nund Thurgau ausgehend von einer Initiative der Staatsschreiber im März 2021 die Ein-\n\nsetzung eines politischen Koordinationsgremiums, dem zwei Regierungsmitglieder so-\n\nwie die Ratschreiber beziehungsweise die Staatssekretäre oder Staatsschreiber aus jedem \n\nKanton angehörten. Dieses Gremium bewerteten Interviewte als positiv. Es habe es \n\nmöglich gemacht, gemeinsame Positionen mit dem Bund zu finden und Massnahmen zu \n\nkoordinieren, beispielsweise in der Umsetzung der Härtefallprogramme. Die Vertretung \n\nvon zwei Mitgliedern der Regierung habe eine breitere Abstützung der Absprachen \n\nermöglicht und die Akzeptanz der Beschlüsse in den einzelnen Kantonen verstärkt. Al-\n\nlerdings wurde auch angemerkt, dass die Koordination zwischen den Kantonen vor al-\n\nlem in der Absprache der Antworten zu Vernehmlassungen funktioniert habe. Wo Fra-\n\ngen der kantonalen Rechtssetzung tangiert gewesen seien, sei die Koordination kaum \n\nmöglich gewesen. Dies sei beispielsweise im Herbst 2021 augenscheinlich geworden, als \n\ndie Kantone unterschiedliche Massnahmen zur Durchführung von Veranstaltungen im \n\nFreien, wie Weihnachtsmärkten, beschlossen hätten.  \n\nDie Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) funktionierte gemäss den Interviewten \n\nprimär als Austauschgremium. Im Krisenmanagement habe die KdK eine untergeordnete \n\nRolle gespielt.  \n\n3.2.7 Zusammenarbeit mit dem Bund \n\nDie Zusammenarbeit mit dem Bund funktionierte aus Sicht der Interviewpartner/-innen \n\nnur teilweise. Es hätten zwar regelmässige Telefonkonferenzen auf der Fachebene zwi-\n\nschen dem DGS und dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) oder auf der politischen \n\nEbene zwischen der Kantonskanzlei und der Bundeskanzlei (BK) sowie zwischen den \n\nKommunikationsverantwortlichen stattgefunden. Dort seien die zentralen Informationen \n\nausgetauscht worden. Die Beteiligten beurteilten diese Konferenzen mehrheitlich als \n\npositiv. Allerdings wurde auch darauf hingewiesen, dass die Teilnahme aufgrund der \n\nHäufigkeit der Konferenzen mit hohem Aufwand verbunden gewesen sei. Weiter seien \n\ninformelle Kontakte zwischen den Mitarbeitenden des Kantons und den Bundesstellen \n\nsowie der Armeeführung wichtig gewesen.  \n\nDie Zusammenarbeit mit dem Bund sei vor allem bei der Vorbereitung des Vollzugs der \n\nunterschiedlichen Massnahmen nicht optimal gewesen. Insbesondere seien die jeweils \n\nsehr kurzen Konsultationsfristen für die Kantone problematisch gewesen. Zudem habe \n\nsich die Überführung der bundesrätlichen Verordnungen in kantonale Regelungen als \n\nherausfordernd erwiesen, da sie viel Ermessensspielraum zugelassen (z.B. die Verord-\n\nnung über die Härtefallmassnahmen) oder keine klaren Sanktionen beinhaltet hätten. \n\nMan hätte sich klarere Regelungen des Bundes gewünscht.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n38 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nDie Akteure/-innen des KFS beurteilten die Zusammenarbeit mit dem Bund als nicht \n\noptimal. Da der Bundesstab Bevölkerungsschutz nicht wie vorgesehen eingesetzt wor-\n\nden sei, habe der KFS keine geeignete Andockstelle auf Bundesebene gehabt. Der KFS \n\nhabe darum die Informationen auf Bundesebene selbst aus verschiedensten Quellen \n\nzusammentragen müssen und es habe kein zentrales Lagebild gegeben. Das habe sich \n\nnegativ auf die antizipierende Planung des Kantons ausgewirkt. \n\n3.2.8 Zusammenarbeit mit weiteren Akteuren \n\nWir beschreiben im Folgenden die Zusammenarbeit des Kantons Appenzell Ausserrho-\n\nden mit externen Akteuren aus den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wirtschaft und Kul-\n\ntur. \n\n| Zusammenarbeit mit Leistungserbringern des Gesundheitswesens \n\nDie Leistungserbringer aus dem Gesundheitsbereich wurden früh ins Krisenmanagement \n\neinbezogen.  \n\nDer Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden (SVAR) war in der ersten Phase der Pande-\n\nmiebewältigung im KFS vertreten, später aber nicht mehr. Während in der ersten Phase \n\nder Pandemie Fragen zur Verfügbarkeit von Intensivpflegeplätzen und das Testangebot \n\nim Fokus standen, wurde in den späteren Phasen das Impfen zu einem zentralen Thema. \n\nGemäss den Beteiligten war die Zusammenarbeit zwischen dem Kanton und dem SVAR \n\nteilweise problematisch. Während die Zusammenarbeit zwischen dem SVAR und der \n\nKantonsapotheke bei der Beschaffung von Schutzmaterial und Logistikfragen sowie bei \n\nder Vorbereitung des Impfens und des Testens im Spital Herisau ab Sommer 2020 als \n\npositiv bewertet wurde, bezeichneten die Befragten die Kooperation in anderen Berei-\n\nchen als schwierig. Als Beispiel für Situationen, in denen die Zusammenarbeit heraus-\n\nfordernd gewesen sei, wurde der Aufbau von Triage-Containern vor den Spitälern Heri-\n\nsau und Heiden beschrieben. Als Grund für die vergleichsweise schwierige Kooperation \n\nzwischen dem Kanton und dem SVAR wiesen die Interviewten auf unterschiedliche \n\nErwartungshaltungen hin. Die Evaluation konnte allerdings nicht abschliessend klären, \n\nwas damit genau gemeint war. Aus Sicht des SVAR wurde der Spitalverbund zu wenig \n\nins Krisenmanagement des Kantons einbezogen und häufig zu kurzfristig aufgefordert, \n\nDaten zur Situation in den Spitälern zu liefern. Zudem hätten finanzielle Fragen zur \n\nEntschädigung der Spitäler aufgrund des Verbots nicht elektiver Eingriffe erst spät und \n\nnur unbefriedigend geklärt werden können.  \n\nDie Zusammenarbeit mit den Alters- und Pflegeheimen im Kanton erfolgte primär durch \n\ndie Abteilung Pflegeheime und Spitex des Amts für Soziales. Der Kanton unterstützte \n\ndie Heime auch bei der Erfassung und der Beschaffung von Schutzmaterial. Der Zivil-\n\nschutz belieferte die Institutionen in der ersten Phase der Pandemie wöchentlich mit \n\nSchutzmaterialien. Aus Sicht der Beteiligten aus der kantonalen Verwaltung funktionier-\n\nte die Zusammenarbeit gut.  \n\nAuch die Zusammenarbeit zwischen den Gremien des Krisenmanagements und der nie-\n\ndergelassenen Ärzteschaft beurteilten die Beteiligten als positiv und angemessen. So sei \n\nder ehemalige Präsident der appenzellischen Ärztegesellschaft in den KFS einbezogen \n\ngewesen. Ein Teil der Ärzteschaft habe die Umsetzung der Test- und Impfstrategie aktiv \n\nunterstützt. Zudem seien für Alters- und Pflegeheime, die über keine Heimärzte verfügt \n\nhätten, pensionierte Ärzte eingesetzt worden. Kritisch angeführt wurde in den Gesprä-\n\nchen, dass sich einige Hausärzte/-innen aufgrund der als zu niedrig empfundenen Tarife \n\nfür die Durchführung von Impfungen und/oder anderer Vorbehalte nicht oder nur wi-\n\nderwillig an der Umsetzung beteiligt hätten.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n39 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n| Zusammenarbeit mit den Schulen \n\nSowohl die Vertreter/-innen der Volksschulen als auch jene der Kantonsschule Teufen \n\nsowie des Berufsbildungszentrums Herisau beurteilten die Zusammenarbeit mit dem \n\nKanton mehrheitlich als positiv. Über das Corona-Volksschulgremium, das regelmässig \n\ngetagt habe, und die Unterstützungsleistungen der Abteilung Regelpädagogik habe eine \n\neffiziente und zweckmässige Zusammenarbeit im Krisenmanagement stattgefunden. \n\nZudem habe es zwischen den Schulen der Sekundarstufe II einen guten Austausch gege-\n\nben. Auch die grosse Mehrheit der Lehrerschaft sei konsensorientiert gewesen, sodass \n\ndas Krisenmanagement und seine Massnahmen bis auf wenige Ausnahmen mitgetragen \n\nworden seien (siehe auch Abschnitt 4.3). \n\n| Zusammenarbeit im Bereich Wirtschaft \n\nDer Einbezug der Wirtschaft ins Krisenmanagement war gemäss den Interviewpart-\n\nnern/-innen ausreichend und zweckmässig. Die Zusammenarbeit zwischen dem Amt für \n\nWirtschaft und Arbeit (AWA) und den Verbänden, Unternehmen sowie weiteren An-\n\nspruchsgruppen habe gut funktioniert. An den runden Tischen, an denen sich AWA und \n\nVertreter/-innen der Wirtschaft ausgetauscht hätten, sei es möglich gewesen, Anliegen \n\nan den Kanton heranzugetragen.  \n\n3.3 Ressourcen und Arbeitssituation \n\nWir beschreiben in den folgenden Abschnitten die finanziellen und personellen Ressour-\n\ncen, die im Krisenmanagement zur Verfügung standen. Anschliessend präsentieren wir \n\ndie Beurteilung derselben anhand der Online-Befragung der Mitarbeitenden der kantona-\n\nlen Verwaltung. \n\n3.3.1 Finanzielle Ressourcen \n\nInsgesamt hat der Kanton Appenzell Ausserrhoden in den Jahren 2020 bis 2022 netto \n\n14,7 Millionen Franken für die Bewältigung der Pandemie ausgegeben (siehe Darstel-\n\nlung D 3.2). Diese Zahl setzt sich hauptsächlich aus Mehrkosten in den Jahren 2020 und \n\n2021 zusammen. Im Gegensatz zu 2020 stellten 2021 die Härtefallmassnahmen zur \n\nUnterstützung der Wirtschaft eine grosse Kostenstelle dar. Der Bund steuerte zwischen \n\n2020 und 2022 zusätzlich 93,2 Millionen Franken zur Pandemiebewältigung des Kan-\n\ntons Appenzell Ausserrhoden bei. Diese Mittel wurden hauptsächlich für die Unterstüt-\n\nzungsmassnahmen in den Bereichen Kultur und Wirtschaft aufgewendet. \n\n• D 3.2: Pandemiebedingte Ausgaben des Kantons Appenzell Ausserrhoden 2020–2022 \n\n Nettoausgaben Kanton Zusätzliche Ausgaben des Bundes \n\nAllgemeine Kosten \n\n   davon Mehrkosten Spitäler 2020 \n\n   davon Kompensation Ertragsausfälle Spitäler 2020 \n\n   davon andere Kosten \n\nCHF 11’002’616 \n\nCHF 756’568 \n\nCHF 6’025’354 \n\nCHF 4’220’6941 \n\nCHF 0 \n\n \n\nTesten \n\n   davon kantonale Testangebote (insb. Teststrasse Teufen) \n\n   davon serielle Testungen durch Externe \n\nCHF –82’070 \n\nCHF –246’715 \n\nCHF 164’645 \n\nCHF 346’000 \n\nCHF 0 \n\nCHF 346’000 \n\nPersonalpool CHF 39’997 CHF 0 \n\nCorona-Hotline CHF 327’388 CHF 0 \n\nImpfen CHF 1’073’143 CHF 0 \n\nUnterstützungsmassnahmen Kultur CHF –17’1802  CHF 1'963’000 \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n40 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n Nettoausgaben Kanton Zusätzliche Ausgaben des Bundes \n\nUnterstützungsmassnahmen Wirtschaft \n\n   davon Corona-Nothilfefonds AR \n\n   davon Härtefallmassnahmen \n\n   davon Corona-Kurzarbeit  \n\n   davon Erwerbsausfallentschädigung (EO) \n\nCHF 2’338’366 \n\nCHF 03 \n\nCHF 2’338’366 \n\nCHF 0 \n\nCHF 0 \n\nCHF 90’867’690 \n\nCHF 0 \n\nCHF 7’679’366 \n\nCHF 63’553’697 \n\nCHF 19’634’6275 \n\nSoforthilfe Kindertagesstätten CHF 06 CHF 0 \n\nTourismus CHF 122’528 CHF 0 \n\nMinderausgaben/Mehreinnahmen  CHF 2’253’0007 CHF 0 \n\nTotal CHF 17'057’788 CHF 93'176’690 \n\n• Quelle: Zusammenstellung Interface basierend auf Monitoring COVID-19 2020–2022 des Finanzdepartements des Kantons sowie \n\nAuskünfte des Amts für Wirtschaft. \n\n1 Unter andere Kosten fallen insbesondere Kosten für zusätzliche personelle Ressourcen für das Arbeitsinspektorat zur Kontrolle von \n\nSchutzkonzepten und für das Departement Gesundheit und Soziales zur Bewältigung der Covid-19-Pandemie. Dazu gehört auch die \n\nAuszahlung von Mehrstunden der Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung.  \n\n2 Für die Unterstützungsmassnahmen im Kulturbereich wurden CHF 1’914’000 aus dem Lotteriefonds entnommen. Nach Abzug der \n\nUnterstützungsmassnahmen für Dritte verblieben davon 17’180 CHF als Ertrag in der Staatsrechnung.  \n\n3 Der Corona-Nothilfefonds wurde vollständig durch private Stiftungen finanziert. Insgesamt wurden Beiträge in Höhe von CHF \n\n332’902 ausbezahlt.  \n\n4 Per 31. Dezember 2022. \n\n5 Per 30. Juni 2022.  \n\n6 Die Soforthilfe für die Kindertagesstätten wurde vollständig durch den Fonds für gemeinnützige Zwecke finanziert. Insgesamt betrug \n\ndiese Hilfe CHF 268’000. \n\n7 Mindereinnahmen in Form von tieferen Steuererträgen und Minderausgaben in Form von tieferen Gesundheitskosten aufgrund von \n\nVerschiebungen von nicht dringlichen Eingriffen in den Spitälern. Letztere wurden zum Teil kompensiert, siehe Position allgemeine \n\nKosten. \n\n3.3.2 Personelle Ressourcen \n\nDie kantonale Verwaltung war gemäss den Befragten personell nicht auf eine lang an-\n\ndauernde Pandemie vorbereitet. Mit der Ausrufung der ausserordentlichen Lage am \n\n16. März 2020 gingen beim Personalamt, beim KFS und bei der kantonalen Hotline \n\nsowie dem DGS viele Anfragen für personelle Unterstützung ein. Der Regierungsrat von \n\nAppenzell Ausserrhoden schuf daraufhin am 17. März einen verwaltungsinternen Perso-\n\nnalpool, um die personellen Ressourcen, die aufgrund der Krise in der Verwaltung frei-\n\ngeworden waren, leichter auf die besonders betroffenen Ämter und Stellen verteilen zu \n\nkönnen.20 Zeitgleich wurde die Covid-19-Verordnung Sicherstellung der Gesundheits-\n\nversorgung erlassen, die eine Bereitstellungspflicht für Gesundheitsfachpersonen vor-\n\nsah.21 Alle Gesundheitsfachpersonen, die in Gesundheitsinstitutionen angestellt und \n\nnicht durch gewichtige Gründe in der Ausübung ihrer Tätigkeit verhindert waren, muss-\n\nten danach innert Tagesfrist für den Kanton aufrufbar sein. Zudem lancierten das DGS \n\nund das Personalamt einen öffentlichen Aufruf zur Rekrutierung von Fachpersonen und \n\nFreiwilligen zur Unterstützung der Gesundheitsversorgung.  \n\nAufgrund der beschriebenen Massnahmen standen Mitte März 2020 drei Personalpools \n\nzur Unterstützung des Krisenmanagements zur Verfügung:  \n\n \n20  RRB-2020-124. \n\n21  RRB-2020-122. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n41 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n– Personalpool Medizin: medizinische, pflegerische und therapeutische Fachkräfte für \n\ndie Unterstützung aller Gesundheitsinstitutionen in Appenzell Ausserrhoden. \n\n– Personalpool private Helfende/Freiwillige: Privatpersonen, die das Krisenmanage-\n\nment an verschiedenen Einsatzorten unterstützten (z.B. Betrieb Impf- und Testzent-\n\nrum, Betrieb Hotline, Contact Tracing) und vor allem in den Test- und Impfstruktu-\n\nren eingesetzt wurden.  \n\n– Personalpool KVAR: Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung, die aufgrund der \n\nVerzichtsplanung der Amtsleitenden zur Verfügung standen und im Sinn eines Per-\n\nsonalverleihs in der kantonalen Verwaltung eingesetzt werden konnten.  \n\nDer KFS setzte im März 2020 eine Arbeitsgruppe unter der Leitung der Abteilung Be-\n\ntriebliches Gesundheitsmanagement zur Koordination der personellen Ressourcen ein. \n\nDie Interviewten beurteilten den Personalpool private Helfende/Freiwillige (Temporär-\n\narbeitskräfte) und den Personalpool KVAR mehrheitlich als positiv. Sie hätten punktuell \n\nfür Entlastungen sorgen können. Zum Personalpool Medizin liegen keine Beurteilungen \n\nvor. Zum Personalpool KVAR gab es auch kritische Stimmen. Diese führten an, die \n\nPersonen im Personalpool seien in den eigenen Departementen ebenfalls gebraucht wor-\n\nden. \n\nIn einigen Ämtern wurden im Verlauf der Krise zusätzliche Ressourcen gesprochen, \n\nzum Beispiel im Amt für Gesundheit und auch in jenem für Militär und Bevölkerungs-\n\nschutz. Andere Schlüsselämter und -stellen mussten mit den verfügbaren Ressourcen \n\nauskommen. Interviewte vertraten die Meinung, die Regierung sei während der Pande-\n\nmie mit der Bewilligung von zusätzlichen Ressourcen zu zurückhaltend gewesen. Zu-\n\ndem seien die Prozesse zur Beantragung von personellen Ressourcen zu aufwendig ge-\n\nwesen.  \n\nDie personelle Situation war auch Gegenstand der Online-Befragung der Mitarbeiten-\n\nden. Dabei gaben 70 Prozent an, dass ausreichend personelle Ressourcen für die Aufga-\n\nben im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie zur Verfügung gestanden hätten. \n\n12 Prozent hielten fest, dass dies nicht der Fall gewesen sei (siehe Darstellung D 3.3). \n\nZwischen den Departementen zeigen sich jedoch Unterschiede: \n\n– In den stark betroffenen Departementen Inneres und Sicherheit sowie Gesundheit \n\nund Soziales sowie in der Kantonskanzlei gaben rund 20 Prozent der Mitarbeitenden \n\nan, dass nicht genügend personelle Ressourcen vorhanden gewesen seien.  \n\n– Auch bei der Gruppe von Personen mit speziellen Aufgaben des Krisenmanagements \n\nsowie jenen mit Leitungsfunktionen berichteten überdurchschnittlich viele Befragte \n\nüber fehlende personelle Ressourcen (24% respektive 21%).  \n\nAuf die offene Frage, wo personelle Ressourcen gefehlt haben, antworteten mehrere \n\nBefragte, dass solche Ressourcen auch ausserhalb der Krise knapp bemessen seien. Aus \n\ndiesem Grund habe die Bewältigung der zusätzlichen Aufgaben im Zusammenhang mit \n\nder Covid-19-Pandemie bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung des ordentlichen Verwal-\n\ntungsbetriebs eine Herausforderung dargestellt. Die Situation habe sich zudem zusätzlich \n\nverschärft, sobald Mitarbeitende krankheitsbedingt ausgefallen seien. Die Frage, ob zur \n\nBewältigung der Krise zusätzliches Personal beschäftigt wurde, verneinten 78 Prozent \n\nder Personen mit Leitungsfunktionen.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n42 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n• D 3.3: Verfügbarkeit von personellen Ressourcen, nach Departementen \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\nDie Personen mit speziellen Aufgaben des Krisenmanagements wurden gefragt, wie sich \n\ndie Bewältigung dieser Aufgaben auf das Alltagsgeschäft in ihren Tätigkeitsbereich \n\nausgewirkt hat (Mehrfachantworten waren möglich). Dabei wurde am häufigsten (68%) \n\nangegeben, dass manche Aufgaben des Alltagsgeschäfts nicht in derselben Zeitspanne \n\nwie sonst hätten umgesetzt werden können. Ebenfalls häufig wurde genannt, dass die \n\nAufgaben nicht (49%), nicht in demselben Umfang (47%) oder nicht in derselben Quali-\n\ntät (34%) hätten umgesetzt werden können. Nur vereinzelt (6%) hätten die speziellen \n\nAufgaben des Krisenmanagements keine Auswirkungen auf das Alltagsgeschäft gehabt. \n\n3.4 Beurteilung des Krisenmanagements durch die Mitarbeitenden \n\n| Zufriedenheit mit der Arbeitssituation \n\nInsgesamt war eine klare Mehrheit (83%) der befragten Angestellten der Kantonsverwal-\n\ntung (eher) zufrieden mit ihrer Arbeitssituation während der Covid-19-Pandemie. In der \n\nGruppe der Lehrpersonen und Mitarbeitenden der Kantonsschule sowie des Berufsbil-\n\ndungszentrums war der Anteil der Zufriedenen etwas geringer (70%). Auch die Mehrheit \n\nder Mitarbeitenden, die per Brief kontaktiert wurden, gab an, dass sie mit ihrer Arbeitssi-\n\ntuation (eher) zufrieden gewesen sei (11 von 13).  \n\n| Arbeitsbelastung während der Pandemie \n\nDie Arbeitsbelastung nahm bei rund der Hälfte der Befragten in der ersten Pandemiewel-\n\nle im Frühling 2020 sowie in der zweiten Welle im Herbst respektive Winter 2020/2021 \n\nzu (siehe Darstellung D 3.4).  \n\n \n\n70%\n\n59%\n\n63%\n\n63%\n\n64%\n\n64%\n\n67%\n\n71%\n\n71%\n\n91%\n\n12%\n\n22%\n\n21%\n\n17%\n\n11%\n\n3%\n\n19%\n\n12%\n\n3%\n\n18%\n\n41%\n\n15%\n\n16%\n\n20%\n\n25%\n\n30%\n\n10%\n\n17%\n\n6%\n\n0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%\n\nTotal (n = 558)\n\nGerichte (n = 17)\n\nDepartement Inneres und Sicherheit (n = 82)\n\nDepartement Gesundheit und Soziales (n = 57)\n\nDepartement Bau und Volkswirtschaft (n = 66)\n\nLehrperson (n = 88)\n\nDepartement Finanzen (n = 70)\n\nKantonskanzlei (n = 21)\n\nDepartement Bildung und Kultur (n = 52)\n\nTemporäre Mitarbeitende (n = 105)\n\nJa Nein Weiss nicht\n\nStanden in Ihrem Tätigkeitsbereich die notwendigen personellen Ressourcen für die \nAufgaben im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie zur Verfügung?\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n43 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n• D 3.4: Entwicklung Arbeitsbelastung bei Kantonsangestellten im Verlauf der Pandemie \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\nTrotz dieser Zunahme fühlten sich während dieser beiden Phasen lediglich 19 Prozent \n\nrespektive 15 Prozent der befragten Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung überlastet. \n\nDer Vergleich zwischen den einzelnen Personengruppen zeigt, dass Lehrpersonen und \n\nMitarbeitende der kantonalen Schulen, Personen mit speziellen Aufgaben des Krisenma-\n\nnagements, Personen mit Leitungsfunktionen sowie Mitarbeitende des Departements \n\nBildung und Kultur in diesen beiden Wellen überdurchschnittlich häufig eine erhöhte \n\nArbeitsbelastung erlebt haben. Rund jede dritte Lehrperson fühlte sich während der \n\nersten Phase der Pandemie überlastet. \n\n| Vertrauen und Wertschätzung durch die Regierung \n\nDie grosse Mehrheit (78%) der befragten Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung vertrat \n\ndie Meinung, dass ihnen während der Covid-19-Pandemie ausreichend Vertrauen durch \n\ndie Regierung entgegengebracht worden sei. Nur 7 Prozent waren (eher) nicht dieser \n\nMeinung. Bei den Angestellten des Departements Bau und Volkswirtschaft ist dieser \n\nAnteil etwas höher (14%). Bei den Mitarbeitenden, die per Brief kontaktiert wurden, \n\nwaren 9 von 14 Personen der Meinung, dass sie ausreichend Vertrauen durch die Regie-\n\nrung erhalten hätten. Die meisten Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung (70%) gaben \n\nzudem an, sie hätten während der Krise auf ausreichend Unterstützung zurückgreifen \n\nkönnen. 12 Prozent gaben an, dass dies nicht respektive eher nicht der Fall gewesen sei. \n\nInsbesondere bei den Mitarbeitenden des Departements Bau und Volkswirtschaft (18%) \n\nund bei den Lehrpersonen und Mitarbeitenden der Kantonsschule sowie des Berufsbil-\n\ndungszentrums (16%) fiel der Anteil negativer Beurteilungen höher aus. Die meisten der \n\nbefragten Mitarbeitenden, die per Brief kontaktiert wurden, gaben ebenfalls an, sie hät-\n\nten auf ausreichend Unterstützung zurückgreifen können (9 von 14).  \n\nEtwas weniger positiv beurteilten die Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung die ihnen \n\nentgegengebrachte Wertschätzung beziehungsweise Anerkennung (vgl. Darstellung \n\nD 3.5). Zwei von drei befragten Personen gaben an, dass ihr Engagement während der \n\n \n\n29%\n\n8%\n17%\n\n9%\n\n21%\n\n21%\n\n28%\n\n16%\n\n25%\n\n44%\n\n41%\n\n54%\n\n7% 9%\n\n4%\n10%4% 3%\n\n4%15% 14%\n10% 7%\n\n0%\n\n10%\n\n20%\n\n30%\n\n40%\n\n50%\n\n60%\n\n70%\n\n80%\n\n90%\n\n100%\n\nErste Welle im Frühling 2020 Lockerungen im Sommer 2020 Zweite Welle im Herbst/Winter\n2020/2021\n\nLockerungen im Frühling 2021\nbis März 2022\n\nArbeitsbelastung hat stark zugenommen Arbeitsbelastung hat wenig zugenommen\n\nArbeitsbelastung hat sich nicht verändert Arbeitsbelastung hat wenig abgenommen\n\nArbeitsbelastung hat stark abgenommen Kann ich nicht beurteilen\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n44 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nCovid-19-Pandemie wertgeschätzt worden sei. Gleichzeitig fand rund jede fünfte Person, \n\ndass dies nicht der Fall gewesen sei. Insbesondere bei den Departementen Inneres und \n\nSicherheit sowie Bau und Volkswirtschaft sind die Anteile kritischer Stimmen höher. \n\nDort war rund jede dritte Person der Meinung, dass ihr Engagement (eher) nicht wertge-\n\nschätzt worden sei. Überdurchschnittlich hoch ist dieser Anteil auch bei Personen mit \n\nLeitungsfunktionen (29%), bei Personen mit speziellen Aufgaben des Krisenmanage-\n\nments (28%) und bei den Mitarbeitenden des Departements Gesundheit und Soziales \n\n(29%) sowie des Departements Bildung und Kultur (27%). Bei den Mitarbeitenden, die \n\nper Brief kontaktiert wurden, waren 8 von 14 Personen der Meinung, dass ihr Engage-\n\nment ausreichend Anerkennung erfahren habe. \n\n• D 3.5: Beurteilung der Anerkennung durch den Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden durch die Mitarbeitenden \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\n| Umsetzung Krisenmanagement aus Sicht der Mitarbeitenden \n\nDer Mehrheit der befragten Kantonsangestellten (73%) war klar, welches die prioritären \n\nZiele des Regierungsrats bei der Bewältigung der Krise waren. Nur 14 Prozent gaben an, \n\ndass ihnen die Ziele nicht klar gewesen seien. Zwei von drei Personen erkannten im \n\nHandeln des Regierungsrats während der Krise eine übergeordnete Strategie. 17 Prozent \n\nkonnten eine solche Strategie nicht erkennen. Vor allem beim Departement Bau und \n\nVolkswirtschaft (34%), bei Personen mit Leitungsfunktionen (25%) und bei Personen \n\nmit speziellen Aufgaben des Krisenmanagements (24%) war der Anteil jener, die keine \n\nsolche Strategie erkennen konnten, überdurchschnittlich hoch. \n\nDen Personen mit Leitungsfunktionen wurde eine Reihe weiterer Fragen zur Umsetzung \n\ndes Krisenmanagements gestellt (siehe Darstellung D 3.6). \n\n \n\n23% 44% 16% 6% 12%\n\n0% 20% 40% 60% 80% 100%\n\nDas Engagement der Mitarbeitenden\nwährend der Covid-19-Pandemie hat\nausreichend Anerkennung erfahren.\n\nTrifft voll und ganz zu Trifft eher zu Trifft eher nicht zu Trifft überhaupt nicht zu Keine Beurteilung möglich\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n45 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n• D 3.6: Beurteilung Umsetzung des Krisenmanagements durch Personen mit Leitungsfunktionen \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\n53 Prozent der Befragten war voll und ganz oder eher klar, welche Aufgaben bei den \n\nordentlichen Strukturen und welche bei den eigens eingesetzten Krisengremien lagen. \n\nJeder vierten Person war dies nicht klar. Weitere 24 Prozent konnten die Frage nicht \n\nbeantworten. Eine Mehrheit (87%) der befragten Personen bewertete die eigenen Aufga-\n\nben während der Pandemie als klar. Inwiefern das vorhandene Fachwissen in der kanto-\n\nnalen Verwaltung zum Krisenmanagement optimal genutzt wurde, konnten viele wiede-\n\nrum nicht beantworten. Eine knappe Mehrheit (52%) war jedoch der Meinung, dass das \n\nFachwissen optimal genutzt worden sei. \n\nBeantwortung der Evaluationsfragen zur Umsetzung des Krisenmanagements \n\nWir beantworten im Folgenden die Evaluationsfragestellungen. \n\n| Wie ist die Entwicklung des Krisenmanagements zwischen Februar 2020 und März \n\n2022 zu beurteilen? \n\nGrundsätzlich lässt sich festhalten, dass die Umsetzung des Krisenmanagements zwi-\n\nschen Februar 2020 und März 2022 gut funktioniert hat. Der Einsatz des KFS, der im \n\nSommer 2020 durch die interdepartementale Arbeitsgruppe Rebound unterbrochen wur-\n\nde, verlief positiv. Nach der ersten Phase der Pandemie zog man im Sommer 2020 auch \n\nerste Lehren aus dem Krisenmanagement und arbeitete den Einsatz des KFS schriftlich \n\nauf. Zudem wurden vor dem zweiten Einsatz die Differenzen diskutiert und bereinigt. \n\nDa sich die Beteiligten überdies im Verlauf der Krise immer besser kennenlernten und \n\nsich die Prozesse zunehmend einspielten, war die Zusammenarbeit positiv. Rückbli-\n\nckend betrachtet, wurde die Arbeitsgruppe Rebound mutmasslich zu früh eingesetzt. \n\nAufgrund einer vermeintlichen Entspannung der epidemiologischen Lage verlor man \n\nwichtige Zeit für die Vorbereitung auf die zweite Welle.   \n\n| Waren die Kompetenzregelung und die Zuteilung der Verantwortlichkeiten auf den ver-\n\nschiedenen Stufen der Organisation in der Krise adäquat und zweckmässig? Haben die \n\nverschiedenen Organe die ihnen zugedachte Rolle adäquat ausgeführt? \n\nDer KFS war im März 2020 einsatzbereit, die Führungsstrukturen waren rasch aufgebaut \n\nund der Stab konnte seine Arbeit aufnehmen. Dies ist als positiv zu bewerten. Allerdings \n\nwar er nicht ausreichend auf die Herausforderungen einer gesundheitlichen Krise vorbe-\n\nreitet. Ein Modul Gesundheit mit Einbezug der entsprechenden Fachleute bestand nicht. \n\nDiese Problematik konnte zwar ad hoc gelöst und auftauchende Kommunikationsprob-\n\nleme im Dialog zwischen den relevanten Fachbereichen konnten geklärt werden. Eine \n\n \n\n14%\n\n45%\n\n9%\n\n13%\n\n38%\n\n42%\n\n26%\n\n40%\n\n13%\n\n18%\n\n19% 5%\n\n35%\n\n11%\n\n45%\n\n24%\n\n0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%\n\nDas vorhandene Fachwissen in der kantonalen Verwaltung zum\nKrisenmanagement wurde optimal genutzt.\n\n(n = 102)\n\nDie Aufgaben meines Departements/meines Amts/meiner\nBehörde/meines Dienstes in der Krisenbewältigung waren klar.\n\n(n = 101)\n\nDie Aufgaben der anderen Departemente / Ämter / Behörden /\nDienste in der Krisenbewältigung waren klar.\n\n(n = 102)\n\nEs war klar, welche Aufgaben bei den ordentlichen Strukturen und\nwelche bei eigens eingesetzten Krisengremien lagen.\n\n(n = 102)\n\nTrifft voll und ganz zu Trifft eher zu Trifft eher nicht zu Trifft überhaupt nicht zu Keine Beurteilung möglich\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n46 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nverbindliche Klärung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen blieb jedoch \n\naus. Dies führte im KFS immer wieder zu Konfliktsituationen, vor allem zwischen dem \n\nfachlich zuständigen DGS und der Stabsführung.  \n\nDer ordentliche Verwaltungsbetrieb konnte in den stark betroffenen Departementen \n\nwährend der Krise nur teilweise aufrechterhalten werden. So kam das Tagesgeschäft \n\nbeispielsweise beim Amt für Gesundheit, beim Amt für Militär und Bevölkerungsschutz \n\noder bei der Abteilung Regelpädagogik des Amts für Volksschule und Sport weitgehend \n\nzum Erliegen.  \n\nInsgesamt muss festgehalten werden, dass die Zuteilung der Verantwortlichkeiten sowie \n\ndie Prozesse und Abläufe im Krisenmanagement des Kantons Appenzell Ausserrhoden \n\nnur teilweise klar gewesen sind. Die Zuteilung von Aufgaben, Kompetenzen und Ver-\n\nantwortungen in der Organisation des Krisenmanagements war teilweise unklar. Die \n\nverschiedenen Organe konnten ihre Rollen zwar mehrheitlich angemessen ausführen, \n\naufgrund der Unklarheiten ergaben sich aber besondere Herausforderungen. \n\n| War das Zusammenspiel innerhalb und zwischen den Gremien des Krisenmanage-\n\nments zweckmässig? \n\nDie Zusammenarbeit innerhalb und zwischen den Gremien des Krisenmanagements \n\nmuss unterschiedlich beurteilt werden. Im KFS war sie insbesondere in der ersten Phase \n\nherausfordernd. Der Grund dafür lag insbesondere in der ungenügenden Vorbereitung \n\nauf eine Gesundheitskrise. Dies führte teilweise zu Unklarheiten in den Zuständigkeiten \n\nund Verantwortungen zwischen dem KFS und dem Amt für Gesundheit, die herausfor-\n\ndernd waren. Positiv anzumerken ist, dass aus der ersten Phase Lehren gezogen worden \n\nsind und eine atmosphärische Klärung stattgefunden hat, die die weitere Kooperation \n\nwesentlich erleichterte.  \n\nDie Zusammenarbeit in der Regierung war sehr gut. Unterschiedliche Positionen konn-\n\nten in aller Regel konstruktiv und sachorientiert bereinigt werden. Es entstand der Ein-\n\ndruck, dass die Regierung als Kollegium funktionierte und getroffene Entscheidungen \n\nals Einheit nach aussen trug.  \n\nDie Zusammenarbeit mit dem Kantonsrat kann ebenfalls als sachgerecht und zielführend \n\nbeschrieben werden. Der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden informierte, vertre-\n\nten durch den Landamman, den Kantonsrat regelmässig über die Entwicklungen. Trotz \n\ndieser positiven Beurteilung ist aber darauf hinzuweisen, dass die politische Handlungs-\n\nfähigkeit in der ersten Phase der Pandemie eingeschränkt war. Aus den Gesprächen hat \n\nsich weiter ergeben, dass im Zug der Aufarbeitung der Krise keine gesetzlichen Grund-\n\nlagen zur Sicherstellung der Handlungsfähigkeit des Kantonsrats in ausserordentlichen \n\nSituationen geplant sind. \n\n| War die Zusammenarbeit von Kanton und Gemeinden sowie dem Bund und mit den \n\nanderen Ostschweizer Kantonen zweckmässig? \n\nDie Zusammenarbeit zwischen dem Kanton und den 20 Gemeinden hat sich als zweck-\n\nmässig erwiesen. Der Einbezug der Gemeinden durch den KFS und die Schnittstellen \n\n(Gemeindeführungsstäbe, Corona-Volksschulgremium) waren klar. Insgesamt war damit \n\neine mehrheitlich sachgerechte, effiziente und zweckmässige Zusammenarbeit zwischen \n\nKanton und Gemeinden möglich.  \n\nDie interkantonale Zusammenarbeit erwies sich insbesondere im Jahr 2020 als schwie-\n\nrig. Massnahmen wurden nur bedingt koordiniert. Trotzdem erbrachte gerade die Zu-\n\nsammenarbeit zwischen den beiden Appenzell diverse positive Ergebnisse. Aufgrund der \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n47 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nals unzureichend beurteilten Koordination der Massnahmen setzten die Kantone 2021 \n\nein neues politisches Koordinationsgremium ein (zusätzlich zu den bestehenden Gefäs-\n\nsen GDK-Ost und KdK). Dieses hat die Absprache und die Koordinationsmöglichkeiten \n\ndes Kantons Appenzell Ausserrhoden verbessert. \n\nDie Zusammenarbeit mit dem Bund ist unterschiedlich zu bewerten. Während der re-\n\ngelmässige Austausch auf der Fachebene und der politischen Ebene gut und sachgerecht \n\nwar, gestaltete sich die Zusammenarbeit mit den Krisenorganen des Bundes schwieriger. \n\nDa der Bundesstab Bevölkerungsschutz nicht wie vorgesehen in der Einsatzorganisation \n\ndes Bundes eingesetzt wurde, hatte der KFS keine geeigneten Anknüpfungspunkte und \n\ndie Schnittstellen waren unklar. Besonders problematisch waren weiter die kurzen Kon-\n\nsultationsfristen für die Kantone sowie der teilweise grosse Ermessensspielraum für die \n\nUmsetzung der Verordnungen in kantonales Recht. Insgesamt war die Zusammenarbeit \n\nzwischen Bund und Kanton daher nur teilweise effizient und zweckmässig. \n\n| War die Zusammenarbeit mit dem Gesundheitswesen, den Schulen im Kanton und der \n\nWirtschaft zweckmässig? \n\nDie Zusammenarbeit mit den Leistungserbringern des Gesundheitswesens ist ebenfalls \n\nunterschiedlich zu beurteilen. Gut war die Kooperation mit den Alters- und Pflegehei-\n\nmen und der Mehrheit der niedergelassenen Ärzteschaft. Der Einbezug dieser Akteure \n\ndurch die kantonale Verwaltung und den KFS war sachgerecht. Als schwieriger muss die \n\nZusammenarbeit mit dem Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden beurteilt werden. Als \n\nGrund dafür wurden unterschiedliche Erwartungshaltungen angegeben, wobei die Eva-\n\nluation nicht klären konnte, was damit genau gemeint war. Als nachteilig für die Zu-\n\nsammenarbeit zwischen SVAR und KFS erachten wir den Umstand, dass der SVAR in \n\nder zweiten Einsatzphase nicht mehr direkt im KFS vertreten war. \n\nDie Zusammenarbeit mit den Schulen im Kanton erfolgte effizient, der Einsatz des \n\nCorona-Volksschulgremiums war sachgerecht. Die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft \n\nwar ebenfalls zielführend und zweckmässig.  \n\n| Waren personelle und finanzielle Ressourcen ausreichend verfügbar und wurden sie \n\neffizient eingesetzt? \n\nDie personellen Ressourcen zur Krisenbewältigung in der kantonalen Verwaltung waren \n\nknapp. Die Pandemie konnte durch einen überdurchschnittlichen Einsatz und eine aus-\n\nserordentliche Resilienz der Mitarbeitenden bewältigt werden. Die eingerichteten Perso-\n\nnalpools beurteilen wir als positive Massnahme. Der Medizinpool und der Pool für pri-\n\nvate Helfende/Freiwillige konnten in der Umsetzung der Massnahmen eingesetzt wer-\n\nden. In den Schlüsseldepartementen der kantonalen Verwaltung waren die Ressourcen \n\ntrotz des Personalpools KVAR knapp. Der Kanton hatte das Glück, dass es keine krank-\n\nheitsbedingten Ausfälle bei Schlüsselpersonen im Krisenmanagement gab. Insgesamt \n\nwäre zu prüfen, inwiefern früher externe Partner ins Krisenmanagement einbezogen \n\nwerden können, um die Resilienz des Verwaltungsbetriebs zu erhöhen. \n\nDie finanziellen Ressourcen für die Aufgaben zur Krisenbewältigung standen in ausrei-\n\nchendem Masse zur Verfügung. Insgesamt gab der Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\nzwischen 2020 und 2022 14,7 Millionen Franken zur Pandemiebewältigung aus. Zusätz-\n\nlich trug der Bund Kosten in Höhe von 93,2 Millionen Franken. Die Härtefallmassnah-\n\nmen zur Abfederung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie sowie die Er-\n\ntragsausfallentschädigung für die Spitäler waren die gewichtigsten Aufwandspositionen.  \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n48 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n| Wie wirkte sich die Krise beziehungsweise das Krisenmanagement auf die Leistungser-\n\nbringung der Verwaltung und auf die Mitarbeitenden aus? \n\nDie Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung Appenzell Ausserrhoden wurden zu den \n\nAuswirkungen der Krise auf ihre Zufriedenheit und Arbeitssituation befragt. Über \n\n80 Prozent gaben an, damit zufrieden oder eher zufrieden gewesen zu sein. Dies ist ein \n\nsehr positives Ergebnis. Die Arbeitsbelastung über alle Personen hinweg nahm bei rund \n\nder Hälfte der befragten Mitarbeitenden der Verwaltung in der ersten Pandemiewelle im \n\nFrühling 2020 sowie in der zweiten Welle im Herbst respektive Winter 2020/2021 zu. \n\nEin Vergleich zwischen den einzelnen Personengruppen zeigt, dass Lehrpersonen und \n\nMitarbeitende der Kantonsschule und des Berufsbildungszentrums, Personen mit spezi-\n\nellen Aufgaben des Krisenmanagements, Personen mit Leitungsfunktionen sowie Mitar-\n\nbeitende der stark betroffenen Departemente Gesundheit und Soziales (DGS) sowie \n\nBildung und Kultur (DBK) überdurchschnittlich häufig eine höhere Arbeitsbelastung \n\nerfuhren.  \n\nDie grosse Mehrheit (78%) der befragten Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung gab \n\nweiter an, dass ihr während der Covid-19-Pandemie ausreichend Vertrauen durch die \n\nRegierung entgegengebracht worden sei. Die meisten dieser Mitarbeitenden (70%) hät-\n\nten zudem während der Krise auf ausreichend Unterstützung zurückgreifen können. \n\nZwei von drei gaben an, dass ihr Engagement während der Covid-19-Pandemie wertge-\n\nschätzt beziehungsweise anerkannt worden sei. \n\nInsgesamt kann festgestellt werden, dass die hohe Leistungsbereitschaft der Mitarbeiten-\n\nden der kantonalen Verwaltung wesentlich zu einem guten Gelingen der Krisenbewälti-\n\ngung im Kanton Appenzell Ausserrhoden beigetragen hat. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n49 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n  \n\n4. Massnahmen des  \n\nKrisenmanagements \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n50 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nWir legen in diesem Kapitel dar, ob und inwiefern die Massnahmen des Krisenmanage-\n\nments im Kanton Appenzell Ausserrhoden zweckmässig waren.  \n\n4.1 Kommunikation \n\n4.1.1 Interne Kommunikation \n\nDie Kommunikation innerhalb der kantonalen Verwaltung erfolgte nach dem Grundsatz \n\n«intern vor extern». Informiert wurde innerhalb der Verwaltung vor allem über Mittei-\n\nlungen im Intranet. Das Intranet wurde dazu im Verlauf der Pandemie ausgebaut. Zum \n\nTeil wurden E-Mails an die Mitarbeitenden verschickt. So informierte der Landammann \n\ndie Mitarbeitenden beispielsweise über das E-Mail-Format «Informationen aus dem \n\nRegierungsrat». Der KFS kommunizierte über Informationsbulletins an die Amtsleiten-\n\nden. \n\nAuch die Website des Kantons und die spezifisch aufgebaute Corona-Informations-\n\nWebsite dienten gemäss den Interviewpartnern/-innen zur internen Kommunikation. Die \n\ninterne Führungskommunikation sei mündlich durch die Departementsvorsteher an die \n\nAmtsleitenden erfolgt, die nach dem Kaskadenprinzip ihre Mitarbeitenden informiert \n\nhätten. Zudem habe die Mehrheit der Leitungspersonen eine Open Door Policy gepflegt, \n\ndie einen niederschwelligen und direkten (wenn auch teilweise virtuellen oder telefoni-\n\nschen) Austausch zugelassen habe. \n\nDie Interviewten beurteilten die interne Kommunikation mehrheitlich als positiv. Die \n\nErgebnisse der Online-Befragung bestätigen diese Einschätzungen: Die grosse Mehrheit \n\nder befragten Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung schätzten die interne Kommunika-\n\ntion als ausreichend, rechtzeitig und verständlich ein (siehe Darstellung D 4.1). Gleiches \n\ngilt für die Lehrpersonen und Mitarbeitenden der Kantonsschule und des Berufsbil-\n\ndungszentrums sowie die Freiwilligen aus dem Personalpool. Auch der Vergleich zwi-\n\nschen den Personen mit und ohne spezielle Aufgaben des Krisenmanagements sowie mit \n\nund ohne Leitungsfunktionen zeigt keine nennenswerten Unterschiede. Die Mitarbeiten-\n\nden, die per Brief kontaktiert wurden, beurteilten die interne Kommunikation ebenfalls \n\nals verständlich, rechtzeitig und ausreichend. \n\n• D 4.1: Beurteilung der internen Kommunikation durch die Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung, nach Personengruppen \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\n \n\n47%\n\n35%\n\n41%\n\n47%\n\n34%\n\n39%\n\n47%\n\n34%\n\n44%\n\n46%\n\n39%\n\n42%\n\n41%\n\n45%\n\n41%\n\n43%\n\n47%\n\n44%\n\n38%\n\n47%\n\n37%\n\n35%\n\n39%\n\n33%\n\n5%\n\n10%\n\n9%\n\n6%\n\n13%\n\n10%\n\n6%\n\n8%\n\n7%\n\n4%\n\n4%\n\n7%\n\n3%\n\n3%\n\n3%\n\n6%\n\n7%\n\n8%\n\n3%\n\n4%\n\n5%\n\n8%\n\n9%\n\n11%\n\n14%\n\n16%\n\n15%\n\n0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%\n\n… verständlich? (n = 561)\n\n… rechtzeitig? (n = 555)\n\n… ausreichend? (n = 559)\n\n… verständlich? (n = 336)\n\n… rechtzeitig? (n = 365)\n\n… ausreichend? (n = 365)\n\n… verständlich? (n = 89)\n\n… rechtzeitig? (n = 88)\n\n… ausreichend? (n = 89)\n\n… verständlich? (n = 106)\n\n… rechtzeitig? (n = 102)\n\n… ausreichend? (n = 105)\n\nJa Eher ja Eher nein Nein Keine Beurteilung möglich\n\nWar die interne Kommunikation ...\n\nT\ne\n\nm\np\no\nrä\n\nr-\na\nrb\n\ne\nit\ns\nk\nrä\n\nft\ne\n\nL\ne\nh\nr-\n\np\ne\nrs\n\no\nn\ne\nn\n\nK\ne\nrn\n\n-\nv\ne\nrw\n\na\nlt\nu\nn\ng\n\nT\no\n\nta\nl\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n51 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nVerschiedene Interviewpartner/-innen kritisierten, dass die interne Kommunikation nach \n\ndem Kaskadenprinzip nicht immer rechtzeitig und ausreichend erfolgt sei. Zudem be-\n\nmängelten einige Beteiligte, dass in der Krise zu wenig über die übergeordneten Strate-\n\ngien der Regierung informiert worden sei. Auch seien die internen Mitteilungen im In-\n\ntranet oder die E-Mails teilweise eher lang gewesen. Kürzere Texte hätten die Verständ-\n\nlichkeit erleichtert. Weiter hätten sich Mitarbeitende der Kantonsverwaltung gewünscht, \n\nmehr zu ihrer persönlichen Situation respektive ihrem Wohlergehen gefragt zu werden. \n\nZudem äusserten sich mehrere temporär angestellte Arbeitskräfte – insbesondere solche, \n\ndie weniger häufig im Einsatz standen – dahingehend, dass sie regelmässigere Informa-\n\ntionen erwartet hätten (z.B. aktuelle Informationen zur Hotline und zum Impfen, um die \n\nBevölkerung besser informieren zu können). \n\n4.1.2 Externe Kommunikation \n\nDie Kommunikation gegenüber den Medien und der Bevölkerung erfolgte über ver-\n\nschiedene Kanäle. Eine wichtige Rolle spielten die klassischen Kommunikationskanäle \n\nwie Medienmitteilungen und die «Appenzeller Zeitung», das Hauptmedium in der Regi-\n\non. Dies hat sich gemäss Interviewten mehrheitlich bewährt. Vereinzelt wurde allerdings \n\ndarauf hingewiesen, dass auf diesem Weg ein wachsender Teil der Bevölkerung nicht \n\nmehr erreicht werden könne.  \n\nDie Website des Kantons sowie die spezifisch eingerichtete Corona-Website waren \n\nweitere wichtige Kanäle der externen Kommunikation. Auf Erstere sei während der \n\nPandemie vielfach zugegriffen worden. Weiter habe man Erfahrungen mit neuen Kom-\n\nmunikationskanälen gesammelt: So seien mehrere Medienkonferenzen live übertragen \n\nund Videobotschaften mit dem jeweiligen Landammann produziert sowie auf Youtube \n\nveröffentlicht worden. Der Landammann sei jeweils als Hauptrepräsentant der Regie-\n\nrung aufgetreten. Bei fachbezogener Kommunikation seien die zuständigen Departe-\n\nmentsvorsteher oder die Amtsleitenden sowie die Kantonsärztin aufgetreten. Es war aus \n\nSicht der Befragten wichtig, dass der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden bevöl-\n\nkerungsnahe kommunizierte.  \n\nWeiter wurde über die sozialen Medien kommuniziert. Dies hat sich gemäss den Befrag-\n\nten bewährt. Vor allem Twitter wurde genutzt. Zur Information der Bevölkerung verteil-\n\nte man weiter zweimal Flugblätter an alle Haushalte, zum Beispiel in Form eines Impf-\n\naufrufs. Um zu schwierig erreichbaren Bevölkerungsgruppen durchzudringen, griff man \n\nauf das Kontaktnetzwerk des Amts für Soziales und der Fachstelle Gleichstellung zu-\n\nrück. Die Gemeinden nutzten zum Teil die Kontakte der Kirchen, um spezifische Bevöl-\n\nkerungsgruppen gezielt zu informieren. Die Abteilung Regelpädagogik, die auch das \n\nCorona-Volksschulgremium leitete, unterstützte die Schulen in der Kommunikation mit \n\nden Eltern und stellte Materialien zur Verfügung (z.B. Faktenblätter zu aktuell geltenden \n\nMassnahmen und FAQ). Das Amt für Gesundheit pflegte den Kontakt zu den Leistungs-\n\nerbringern im Gesundheitsbereich.  \n\nInsgesamt erfolgte die externe Kommunikation gemäss der Mehrheit der Befragten \n\nrechtzeitig und ausreichend. Die Kommunikationsverantwortlichen hätten zudem dafür \n\ngesorgt, dass verständlich kommuniziert wurde. Aus Sicht der Befragten war das Be-\n\nwusstsein, dass ein erfolgreiches Krisenmanagement entscheidend von der Kommunika-\n\ntion abhängt, bei den Beteiligten verbreitet.  \n\nDie Online-Befragung hat ergeben, dass die grosse Mehrheit der Mitarbeitenden der \n\nKantonsverwaltung die externe Kommunikation des Kantons als ausreichend, rechtzeitig \n\nund verständlich einschätzte (siehe Darstellung D 4.2). Zwischen den einzelnen Perso-\n\nnengruppen zeigten sich keine grösseren Unterschiede. Einzig die Rechtzeitigkeit der \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n52 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nexternen Kommunikation beurteilten Mitarbeitende der Kernverwaltung und Personen \n\nmit speziellen Aufgaben des Krisenmanagements etwas kritischer als die übrigen Be-\n\nfragten.  \n\n• D 4.2: Beurteilung der externen Kommunikation durch die Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung, nach Personengruppen \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\nDen Mitarbeitenden der Kantonsverwaltung wurde die Frage gestellt, wo sie bei der \n\nexternen Kommunikation Optimierungspotenzial sehen. Als Antwort wurde mehrfach \n\ndarauf hingewiesen, dass die Informationen über die Impf- und Testzentren (z.B. Öff-\n\nnungszeiten, Anmeldemöglichkeiten) besonders zu Beginn schwer auffindbar gewesen \n\nseien. Zudem regten mehrere Personen eine häufigere externe Kommunikation über \n\nPrintmedien wie Zeitungen oder Flyer respektive Briefe an die Haushalte an, damit die \n\nKommunikation persönlicher wirkt und auch Haushalte ohne Internetanschluss erreicht \n\nwerden. \n\nDie grosse Mehrheit der Lehrpersonen und Mitarbeitenden der kantonalen Schulen war \n\nder Ansicht, dass ihre Schule im Verlauf der Covid-19-Pandemie ausreichend über die \n\nrelevanten Entscheide informiert worden sei (siehe Darstellung D 4.2). Nur ganz wenige \n\nPersonen fanden, dass der Kanton die Schulen eher nicht ausreichend informiert habe. \n\nEine Person gab als Beispiel den Umgang mit der Luftqualität in den Schulzimmern an, \n\nden sie als zu wenig adäquat einschätzte. Zudem wurden die Lehrpersonen und Mitarbei-\n\ntenden der Kantonsschule und des Berufsbildungszentrums gefragt, ob ihre Schule wäh-\n\nrend der Krise ausreichend unterstützt worden sei. Dem stimmten 73 Prozent zu. Jede \n\nvierte Lehrperson konnte diese Frage nicht beantworten. Nur ganz wenige Personen \n\nwaren der Meinung, dass die Schulen eher nicht unterstützt worden seien. Diese Perso-\n\nnen hätten sich zum Beispiel bessere Information über Entscheide, eine Entlastung bei \n\nder Organisation von Stellvertretungen sowie mehr Diskurs und weniger Direktiven \n\ngewünscht. \n\n4.2 Gesundheitsbezogene Massnahmen \n\nDer Aufbau der gesundheitlichen Massnahmen zu Beginn der Krise sei schwierig gewe-\n\nsen, betonten viele Interviewte. Vieles habe ad hoc und mit Pragmatismus entwickelt \n\nwerden müssen, weil es an Vorbereitung gefehlt habe. Die Zuständigkeiten seien nicht \n\nimmer ideal bestimmt worden. Deshalb sei es zum Teil schwierig gewesen, die Mass-\n\nnahmen über die lange Zeit der Pandemie weiterzuführen.  \n\n \n\n32%\n\n27%\n\n29%\n\n30%\n\n26%\n\n29%\n\n25%\n\n19%\n\n20%\n\n43%\n\n36%\n\n36%\n\n38%\n\n38%\n\n38%\n\n38%\n\n36%\n\n38%\n\n39%\n\n40%\n\n35%\n\n40%\n\n45%\n\n43%\n\n5%\n\n9%\n\n6%\n\n6%\n\n11%\n\n6%\n\n3%\n\n6%\n\n6%\n\n5%\n\n5%\n\n5%\n\n3%\n\n4%\n\n23%\n\n24%\n\n25%\n\n25%\n\n24%\n\n26%\n\n30%\n\n34%\n\n36%\n\n10%\n\n12%\n\n12%\n\n0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%\n\n… verständlich? (n = 558)\n\n… rechtzeitig? (n = 551)\n\n… ausreichend? (n = 556)\n\n… verständlich? (n = 363)\n\n… rechtzeitig? (n = 361)\n\n… ausreichend? (n = 363)\n\n… verständlich? (n = 89)\n\n… rechtzeitig? (n = 89)\n\n… ausreichend? (n = 88)\n\n… verständlich? (n = 106)\n\n… rechtzeitig? (n = 101)\n\n… ausreichend? (n = 105)\n\nJa Eher ja Eher nein Nein Keine Beurteilung möglich\n\nWar die externe Kommunikation ...\n\nT\ne\nm\n\np\no\nrä\n\nr-\na\nrb\n\ne\nit\ns\nk\nrä\n\nft\ne\n\nL\ne\nh\nr-\n\np\ne\nrs\n\no\nn\ne\nn\n\nK\ne\nrn\n\n-\nv\ne\nrw\n\na\nlt\nu\nn\ng\n\nT\no\nta\n\nl\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n53 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n| Testen \n\nDas Testen auf Infektionen mit dem Erreger der Covid-19-Erkrankung ist laut Interview-\n\nten durch den Kanton «aus dem Stand» aufgebaut worden, da man nicht auf eine Vorbe-\n\nreitung entlang eines Pandemieplans zurückgreifen konnte. Inhaltlich sei es um die Lo-\n\ngistik sowie den Aufbau der Dienstleistung und der Kommunikation gegangen. Zunächst \n\nhabe man versucht, in den Regelstrukturen zu testen. Viele Hausärzte/-innen hätten Tests \n\nin der Praxis durchgeführt. Dies habe aber nicht ausgereicht und man habe mit einem \n\nkantonalen Testzentrum rasch ein Zusatzangebot aufgebaut. Dadurch seien die Grund-\n\nversorger entlastet worden. Später seien auch mobile Testangebote für Ausbruchstestun-\n\ngen eingeführt worden. \n\nGemäss den Interviewten wurde das Testen in Absprache mit den betroffenen Akteuren \n\ndes Kantons und der Gesundheitsversorgung vollzogen. Der KFS habe die Ressourcen \n\nund die Infrastruktur auch mithilfe eines externen Spezialisten organisiert. Der kantons-\n\närztliche Dienst sei wichtig gewesen für fachliche Inputs. Die Kantonsärztin und die \n\nHausärzteschaft hätten auch Ausbruchstestungen angeordnet. Die Kantonsapothekerin \n\nhabe die Verantwortung für die Beschaffung der Impfstoffe innegehabt und die Testan-\n\ngebote beaufsichtigt. Fachpersonen und Freiwillige seien als Personal zur Durchführung \n\nder Tests rekrutiert worden. Auch die Beteiligung des Samariterverbands und des Zivil-\n\nschutzes sei sehr relevant gewesen. Einzig den Spitalverbund habe man lange nicht in \n\ndie Teststrategie integrieren können. Erst gegen Ende der Pandemie, im Sommer 2022, \n\nsei es möglich gewesen, das Impfen und Testen mit dem Spital Herisau zu organisieren. \n\nDie Zusammenarbeit zwischen den Akteuren, die an der Organisation des Testens betei-\n\nligt waren, wurde als professionell und effizient beschrieben. Das rekrutierte Personal sei \n\ntopmotiviert gewesen. Allerdings seien die Zuständigkeiten nicht immer klar verteilt \n\ngewesen. So sei Anfang 2022 durch Aussetzung des KFS die Aufgabe des Testens (und \n\nImpfens) zurück ans Amt für Gesundheit gegangen. Es sei aber undenkbar gewesen, \n\ndass dieses Amt diese Aufgabe selbst hätte weiterführen können, weil es dafür keine \n\nRessourcen gehabt habe. Auch sei die fachlich korrekte Zuteilung der Aufgaben nicht \n\nimmer gelungen. So sei beispielsweise der kantonsärztliche Dienst durch den KFS mit \n\nder Ausarbeitung eines Verkehrskonzepts für ein Drive-In-Testzentrum beauftragt wor-\n\nden.  \n\nBei der Ausgestaltung der verschiedenen Testangebote fiel die Beurteilung unterschied-\n\nlich aus. Die stationären Testmöglichkeiten wurden von den Interviewten als effizient \n\nbeschrieben. Es seien genügend Tests vorhanden gewesen, die für die Bewohner/-innen \n\ndes Kantons zugänglich gewesen seien. Die mobilen Testangebote hätten grundsätzlich \n\nfunktioniert, allerdings seien sie weniger effizient gewesen. Insbesondere sei die Koor-\n\ndination anspruchsvoll gewesen und es sei nicht immer klar gewesen, wer für die An-\n\nordnung der mobilen Tests zuständig gewesen sei. Weiter sei die Kapazität der \n\nTestequipen überschritten worden, als die Nachfrage nach Tests besonders gross gewe-\n\nsen sei. Wenn beispielsweise Alters- und Pflegeheime Ausbruchstestungen organisiert \n\nhätten, habe eine Testequipe nicht immer innert nützlicher Frist vor Ort sein können. \n\nDarum seien die Tests auch durch andere Personen, wie zum Beispiel Mitarbeitende von \n\nHausarztpraxen, durchgeführt worden. Die Verzögerungen bei den Testequipen hätten \n\nauch die Schulen betroffen (siehe Kapitel 4.3). \n\nDie kantonale Verwaltung und die Schulen führten zusätzlich serielles Testen durch. Es \n\ngab auch ein Testangebot für Firmen. Bei der kantonalen Verwaltung sei das entspre-\n\nchende Konzept durch eine Gruppe des KFS ausgearbeitet, erprobt und eingeführt wor-\n\nden. Das Testen war immer freiwillig. In der Kantons- und Berufsschule spielte das \n\nserielle Testen durch Kanton keine grosse Rolle, da es erst spät eingeführt wurde. An der \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n54 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nKantonsschule sei ohnehin ein gut funktionierendes, eigenes Testregime – in Zusam-\n\nmenarbeit mit privaten Testanbietern – aufgebaut worden, wodurch die Anordnung des \n\nKantons zum seriellen Testen als Übersteuerung wahrgenommen worden sei und zu \n\nUnruhe geführt habe. Auch in den Volksschulen wurde kaum seriell getestet. \n\n| Impfen \n\nDer KFS erhielt Ende November 2020 den Auftrag, die Impfstrategie und -umsetzung \n\nvorzubereiten. Zu diesem Zweck wurde die KFS-Steuerungsgruppe Impfung Covid-19 \n\ngebildet. Es konnte teilweise auf frühere Impfkonzepte zurückgegriffen werden. Das \n\nKonzept sah den Aufbau von kantonalen Impfzentren in Herisau und Heiden vor. Viele \n\nHausärzte/-innen beteiligten sich am Impfen. Auch bereits pensionierte Ärzte/-innen \n\nunterstützten den Kanton, vor allem in den Impfzentren. Die Impfdosen wurden den \n\nZentren über den Kanton zugeteilt. Ähnlich wie beim Testen baute man mobile Impfan-\n\ngebote auf. Der Kanton führte in allen Gemeinden Impfaktionen durch.  \n\nDas Impfen wurde in Absprache mit den betroffenen Akteuren des Kantons und der \n\nGesundheitsversorgung umgesetzt. Der Zivilschutz spielte eine wichtige Rolle. Er baute \n\ndie Impfzentren ab Januar 2021 auf. Die ARI rüstete die Zentren mit Computern und \n\nNetzwerk aus. Auch für das Impfen wurden Fachpersonen und Freiwillige rekrutiert. \n\nAufgrund der knappen internen Ressourcen nahm man dabei vermehrt externe Hilfe in \n\nAnspruch. So übernahm eine externe Firma das gesamte Impfmanagement. \n\nDie Zusammenarbeit zwischen den Akteuren zur Sicherstellung der Impfangebote wurde \n\nals gut beschrieben. Allerdings seien einige Hausärzte/-innen nicht für das Impfen zu \n\ngewinnen gewesen. Zum Teil hätten sie die finanzielle Abgeltung für die Durchführung \n\nder Impfung als zu gering kritisiert. \n\nDie Planung und die Durchführung des Impfens wurden mehrheitlich als effizient und \n\neffektiv beurteilt. Zwar sei im Sommer und Frühwinter 2020 wenig für den Aufbau der \n\nImpfangebote geleistet worden. Man habe sich beispielsweise nicht mit der Beschaffung \n\nvon Kühlschränken oder den Lieferketten befasst. Der KFS habe aber ab November \n\nnoch rechtzeitig vor dem Eintreffen der ersten Impfdosen die Organisation der Ressour-\n\ncen und der Infrastruktur bewerkstelligen können. Man habe sogar noch einige Wochen \n\nvor St. Gallen impfen können. Nur ganz zu Beginn habe eine Knappheit an Impfdosen \n\ngeherrscht. Bald jedoch seien Impfungen in ausreichender Menge für alle Bewoh-\n\nner/-innen des Kantons verfügbar gewesen. Die Zusammenarbeit mit Externen habe den \n\nKanton von koordinativen Aufgaben entlastet und Raum für andere Aufgaben geschaf-\n\nfen.  \n\nAuch bezüglich der Ausgestaltung der verschiedenen Impfangebote fiel die Beurteilung \n\npositiv aus. Die Schaffung der Impfzentren sei wichtig gewesen, vor allem wegen impf-\n\nkritischer Hausärzte/-innen im Kanton. Die mobilen Angebote hätten sich bewährt. Al-\n\nlerdings habe der Aufwand an manchen Tagen in keinem Verhältnis zum Ertrag gestan-\n\nden. Dies sei zum Beispiel dann der Fall gewesen, wenn sich an einem Tag nur \n\n20 Personen hätten impfen lassen. \n\n| Weitere Massnahmen  \n\nDas Organisieren von Schutzmaterialien sei zu Beginn der Pandemie schwierig gewesen. \n\nEs habe zu wenig Schutzmaterial gegeben, man habe sich «nach der Decke strecken» \n\nmüssen. Desinfektionsmittel seien allerdings weniger ein Problem gewesen, man habe \n\nsie schnell lokal produzieren können. Anderes Schutzmaterial habe der Kanton glückli-\n\ncherweise dank guten Kontakten zu Lieferanten rasch kaufen können. Der Kanton habe \n\ndas Schutzmaterial zentral beschafft und ein Lager errichtet. Die Gemeinden und auch \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n55 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\ndie Schulen im Kanton hätten ihr Material dann über einen Webshop beim Kanton be-\n\nziehen können. Die Spitäler und die Ärzte/-innen hätten sich in Zusammenarbeit mit \n\nihren Lieferanten selbstständig versorgt. Verwaltungsintern sei die Vorbereitung unge-\n\nnügend gewesen, viele der eingelagerten Masken seien nicht mehr funktionsfähig gewe-\n\nsen. Die Departemente und insbesondere die Ämter hätten kurzfristig basierend auf den \n\nVorgaben im betrieblichen Pandemieplan Schutzkonzepte erstellt. Das Personalamt habe \n\ndiese geprüft und freigegeben. Zudem habe das Personalamt Schutzmaterial wie Desin-\n\nfektionsmittel verteilt und sei für besonders gefährdete Personen Ansprechpartner gewe-\n\nsen.  \n\nDas Contact Tracing wurde während der ersten Phase der Pandemie durch den Zivil-\n\nschutz umgesetzt. Im Juli 2020 schloss der Kanton mit der Lungenliga St. Gallen–\n\nAppenzell eine Leistungsvereinbarung ab und übertrug dieser Organisation das Contact \n\nTracing. Da die Lungenliga bereits im August 2020 die Umsetzung nicht mehr gewähr-\n\nleisten konnte, schloss der Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden Mitte August \n\n2020 eine Leistungsvereinbarung mit dem Kanton St. Gallen ab. Dieser übernahm fortan \n\ndas Contact Tracing für Appenzell Ausserrhoden. Das Contact Tracing des Kantons \n\nSt. Gallen funktionierte gemäss den Interviewten grundsätzlich gut, man sei zu Belas-\n\ntungsspitzen aber auch überfordert gewesen. Die Nachverfolgung der Ansteckungsketten \n\nhabe sich dann stark verzögert. Dennoch habe sich die regionale Kooperation bewährt. \n\nHerausforderungen hätten nur dann bestanden, wenn die beteiligten Kantone unter-\n\nschiedlich vorgegangen seien, zum Beispiel bei der Strenge der Quarantäne. \n\nBei den Zertifikaten stützte sich der Kanton Appenzell Ausserrhoden ganz auf die Vor-\n\narbeiten des Bundes ab. Dies habe sich bewährt. Die Lösung des Bundes sei gut gewe-\n\nsen. Sie habe das Ausstellen der Zertifikate sehr schnell ermöglicht. Darauf aufbauend \n\nhabe der Kanton auf einfache Weise Zertifikate ausstellen können. \n\nDie Ausgestaltung des Vollzugs zum besonderen Schutz älterer Menschen in Alters- und \n\nPflegeheimen wurde in der Regel als positiv beurteilt. Der Kanton habe die Betriebe in \n\nseiner Aufsichts- und Beratungsrolle stark unterstützt. Die Alters- und Pflegeheime \n\nhätten auch Glück gehabt, weil sie im Sommer 2019, bei einem Ausbruch des Norovirus, \n\nviel Schutzmaterial eingekauft hätten. Auf dieses habe man zu Beginn der Pandemie \n\nzurückgreifen können, weil es an Lager gewesen sei. Gefehlt habe es an der Nutzung \n\nvon Synergien rund um Schutzmassnahmen und Schutzkonzepte. Die Verantwortlichen \n\nder Institutionen seien diesbezüglich teilweise überfordert gewesen. Problematisch sei \n\nzudem gewesen, dass die zahlreichen impfkritischen Hausärzte/-innen und Heilprakti-\n\nker/-innen im Kanton das Impfen nicht unterstützt hätten. \n\nDas Verordnen des Abstandhaltens und der Maskenpflicht waren als einschränkende \n\nMassnahmen schwieriger umzusetzen. Verwaltungsintern wurde zwar schnell reagiert, \n\nzum Beispiel durch Teamsplitting, Schliessung der Pausenräume und Homeoffice. Teile \n\nder Bevölkerung und der Wirtschaft trugen die Massnahmen aber nicht mit. So arbeite-\n\nten gemäss den Interviewten viele Gewerbebetriebe ohne Masken weiter. In der Volks-\n\nschule sei das Singen erlaubt gewesen. An den Schulen war die Maskenpflicht ein gros-\n\nses Thema (siehe Kapitel 4.3). Private Gastrobetriebe seien in Keller verlegt worden. \n\nDer Kanton habe dies geduldet. Spezielle Aufmerksamkeit habe das Silvesterklausen \n\nerregt. Der Regierungsrat habe nach ausführlicher Diskussion kommuniziert, dass es \n\nnicht stattfinde. Dies sei jedoch ausschliesslich eine Kommunikationsmassnahme ohne \n\nrechtliche Wirkung oder Kontrollen gewesen. Der Kanton Appenzell Ausserrhoden habe \n\ndie Bundesvorgaben für die einschränkenden Massnahmen vergleichsweise grosszügig \n\numgesetzt. Die Kantonspolizei sei bei Kontrollen betreffend die Einhaltung der Mass-\n\nnahmen mit Fingerspitzengefühl und Augenmass vorgegangen, wurde berichtet. Die \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n56 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nInterviewten beurteilen es als gut, dass die einschränkenden Massnahmen weniger streng \n\nals beispielsweise im Kanton St. Gallen ausgelegt worden seien. Die Unterschiede hätten \n\nteilweise aber auch zu Verunsicherung geführt. \n\nInsgesamt entstand der Eindruck, dass die gesundheitsspezifischen Massnahmen des \n\nKrisenmanagements dank einer guten Kooperation der Akteure effektiv und effizient \n\numgesetzt wurden. Die Spitäler und die Hausärzte/-innen spielten für die Bewältigung \n\nder Krise eine sehr wichtige Rolle. Die Hausärzte/-innen engagierten sich vor allem in \n\nder Diagnostik der Viruserkrankung und in der fortgesetzten Betreuung chronisch er-\n\nkrankter älterer Patienten/-innen. Als einziges Problem wurde genannt, dass manchmal \n\n(zu sehr) die finanziellen Forderungen für die zu erbringenden Leistungen im Vorder-\n\ngrund gestanden hätten. Die Kooperation mit den Spitälern sei etwas anspruchsvoller \n\ngewesen. Einerseits hätten diese stark unter dem Problem generell knapper personeller \n\nRessourcen gelitten. Andererseits sei ihre Belastung durch schwer erkrankte  \n\nPatienten/-innen teilweise so gross gewesen, dass sie lange Zeit nicht in weitere Mass-\n\nnahmen hätten einbezogen werden können.  \n\n4.3 Bildungsbezogene Massnahmen \n\nMit der Verbreitung des Coronavirus im Frühling 2020 gab der Bundesrat in Absprache \n\nmit der Schweizerischen Konferenz der Einziehungsdirektorinnen und -direktoren am \n\n13. März 2020 bekannt, dass der Präsenzunterricht auf allen Schulstufen verboten wür-\n\nde. In der ersten Phase der Pandemie mussten die Schulen im Kanton darum auf Fernun-\n\nterricht umstellen. Die Volksschulen blieben bis zum 11. Mai 2020 geschlossen und in \n\nden Mittel-, Berufs- und Hochschulen wurde erst ab 8. Juni 2020 wieder Präsenzunter-\n\nricht erlaubt. Aus Sicht der Interviewten konnten trotz des Fernunterrichts meist qualita-\n\ntiv angemessene Schulstunden angeboten werden. Der Fernunterricht habe mehrheitlich \n\ngut funktioniert. \n\nFür die Mittel- und Berufsschulen stellte sich im Frühling 2020 weiter die Frage der \n\nDurchführung der Maturitätsprüfungen und Qualifikationsverfahren. Für die Berufsbil-\n\ndung wurden schweizweit einheitliche Lösungen gefunden. Die Umsetzung der (Berufs-\n\n)Maturitätsprüfungen erfolgte kompetenzgemäss durch die Schulleitungen. Gleiches galt \n\nfür die Aufnahmeprüfungen für die nichtgymnasialen Maturitätslehrgänge. Letztere \n\nwurden in Abstimmung mit dem Kanton St. Gallen verschoben. Dies wurde in den Ge-\n\nsprächen nicht kritisiert. Der Fernunterricht und die Prüfungen waren für die betroffenen \n\nSchüler/-innen ein wichtiges Thema. Aus diesem Grund lud der Regierungsrat von Ap-\n\npenzell Ausserrhoden, vertreten durch den Landammann und den Bildungsdirektor, im \n\nSommer 2020 Delegierte der Schülerschaft zu einem Austausch im Kantonsratssaal ein. \n\nGemäss den Interviewten war dies wichtig, um die Anliegen der Schüler/-innen aufzu-\n\nnehmen. \n\nAuch im schulischen Umfeld war das Contact Tracing eine wichtige Massnahme zur \n\nEindämmung der Pandemie. Es habe nicht in allen Phasen der Pandemie richtig funktio-\n\nniert, weil die Verantwortlichen teilweise überlastet gewesen seien. Die Kantonsschule \n\nTrogen habe darum in Absprache mit den Verantwortlichen des Kantons ein Contact \n\nTracing eingeführt und mit eigenen personellen Ressourcen umgesetzt.  \n\nIm Herbst 2020 wurde der Präsenzunterricht an den ausserrhodischen Schulen grund-\n\nsätzlich ohne Maskenpflicht aufgenommen. Mit der Verschärfung der epidemiologischen \n\nLage im Oktober 2020 diskutierte man die Maskenpflicht als Schutzmassnahme in den \n\nSchulen erneut. Diese Massnahme war heftig umstritten. Gemäss den Interviewpart-\n\nnern/-innen nahm man an, dass die Eltern sowie die Lehrpersonen und Mitarbeitenden \n\nder Kantonsschule und des Berufsbildungszentrums eine flächendeckende Maskenpflicht \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n57 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nin den Schulen nicht oder nur teilweise akzeptieren würden – vor allem aus der Volks-\n\nschule wurde erheblicher Widerstand erwartet. Gleichzeitig hatte der Nachbarkanton \n\nSt. Gallen die Maskenpflicht für Schüler/-innen der Sekundarstufe I und II sowie Er-\n\nwachsene in Schulgebäuden eingeführt. Gemäss den Interviewten verständigte man sich \n\ndarum nach längerer Diskussion auf eine Einführung der Maskenpflicht ab Sekundarstu-\n\nfe I. Diese Massnahme sei in den Schulen und Bildungsinstitutionen weitgehend akzep-\n\ntiert worden, auch wenn die Umsetzung teilweise wenig konsequent erfolgt sei.  \n\nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden verpflichtete ab November 2020 alle Bildungsträ-\n\nger, repetitive bzw. serielle Tests für alle Mitarbeitenden und Schüler/-innen anzubieten. \n\nDie Nutzung des Testangebots war freiwillig. Gemäss den Befragten wurde es zurück-\n\nhaltend genutzt (siehe auch Abschnitt 4.2). Kritisiert wurde, dass die mobilen \n\nTestequipen nur mit grosser zeitlicher Verzögerung (in Einzelfällen drei bis vier Tage) \n\nfür Ausbruchstestungen zur Verfügung gestanden hätten. Dies habe zu Zweifeln am Sinn \n\nder Tests geführt. \n\nInsgesamt liess man den Bildungsinstitutionen gemäss den Befragten viel Freiheit in der \n\nGestaltung und Umsetzung der Schutzmassnahmen, auch wenn die Schutzkonzepte der \n\nSchulen durch den Kanton abgenommen werden mussten. Zudem sei der Kanton Ap-\n\npenzell Ausserrhoden bei den getroffenen Massnahmen zum Teil liberaler als andere \n\nKantone vorgegangen. Beispielsweise habe er das Singen für die Kinder in der Volks-\n\nschule nicht verboten (in Unterschied zum Kanton St. Gallen) und auch keine Masken-\n\npflicht auf Volksschulstufe eingeführt.  \n\nDie Lehrpersonen und Mitarbeitenden der Kantonsschule und des Berufsbildungszent-\n\nrums wurden in der Online-Befragung zu ihrer Zufriedenheit bezüglich der beschriebe-\n\nnen Massnahmen im Bildungsbereich befragt. Rund zwei Drittel der Lehrpersonen und \n\nMitarbeitenden der kantonalen Schulen waren mit den Massnahmen (eher) zufrieden. \n\nMit der Umsetzung des Contact Tracing sowie mit der Maskenpflicht an den Schulen \n\nwaren drei von vier Befragten (eher) zufrieden. Rund 20 Prozent waren mit der Masken-\n\npflicht an den Schulen jedoch (eher) nicht zufrieden, während dieser Anteil bei der Um-\n\nsetzung des Contact Tracing lediglich 4 Prozent betrug. Ebenfalls mehrheitlich (eher) \n\nzufrieden waren die Lehrpersonen und Mitarbeitenden der kantonalen Schulen mit den \n\nRichtlinien für den Präsenzunterricht (70%). Mit der Umsetzung des repetitiven Testens \n\nwaren hingegen – im Vergleich mit den restlichen Massnahmen – relativ viele Befragte \n\n(eher) unzufrieden (24%). Es ist allerdings hervorzuheben, dass ein vergleichsweise \n\nhoher Anteil Personen die Massnahmen nicht beurteilen konnte. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n58 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n• D 4.3: Zufriedenheit der Lehrpersonen mit den Massnahmen im Bildungsbereich \n\n| Quelle: Darstellung Interface. \n\nDie Lehrpersonen und Mitarbeitenden der Kantonsschule und des Berufsbildungszent-\n\nrums wurden auch gefragt, wo sie Optimierungspotenzial im Hinblick auf die Massnah-\n\nmen des Krisenmanagements sehen. Dabei wurde insbesondere erwähnt, dass die Gren-\n\nzen des repetitiven Testens und des Contact Tracing schnell erreicht worden seien. Somit \n\nseien diese Massnahmen nicht zweckmässig gewesen. Verbesserungen wären möglich \n\ngewesen. Kritisiert wurde auch die Tatsache, dass die Quarantänevorschriften nicht \n\neinheitlich gehandhabt worden seien. So hätten sich bei Verdachtsfällen teilweise ganze \n\nKlassen in Quarantäne begeben müssen, während in anderen Fällen selbst bei klaren \n\nphysischen Kontakten mit erkrankten Personen für niemanden eine Quarantänepflicht \n\nbestanden habe. Zudem wiesen mehrere Personen darauf hin, dass die Maskenpflicht \n\nwährend der Hochphasen der Pandemie schneller hätte eingeführt respektive länger hätte \n\naufrechterhalten werden müssen. So hätten die Erkrankungen von Lehrpersonen redu-\n\nziert werden können. \n\n4.4 Massnahmen zugunsten der Wirtschaft \n\nDer Kanton Appenzell Ausserrhoden stand während der Pandemie vor grossen wirt-\n\nschaftlichen Herausforderungen. Um die Wirtschaft zu unterstützen, leiteten Bund und \n\nKanton bereits im März 2020 verschiedene Unterstützungsmassnahmen ein. Die wich-\n\ntigsten waren:  \n\n– Corona-Nothilfefonds Appenzell Ausserrhoden  \n\n– Covid-19-Kurzarbeits- und -Erwerbsausfallentschädigungen (EO) \n\n– Härtefallmassnahmenprogramm \n\nDas erste Massnahmenpaket zur Abfederung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie \n\numfasste die Covid-19-Kurzarbeits- und -Erwerbsersatzordnung im abgekürzten Verfah-\n\nren sowie ein Bürgschaftsprogramm. Die Gesuchsabwicklung erfolgte durch die kanto-\n\nnale Arbeitslosenversicherung.  \n\nVon kantonaler Seite wurde schon im März 2020 der Corona-Nothilfefonds Appenzell \n\nAusserrhoden eingerichtet. In Zusammenarbeit mit der privaten Stiftung Wirtschaftsför-\n\n \n\n6%\n\n12%\n\n13%\n\n16%\n\n20%\n\n21%\n\n23%\n\n10%\n\n49%\n\n52%\n\n54%\n\n55%\n\n54%\n\n31%\n\n8%\n\n9%\n\n11%\n\n4%\n\n16%\n\n4%\n\n16%\n\n5%\n\n4%\n\n5%\n\n8%\n\n72%\n\n25%\n\n24%\n\n26%\n\n5%\n\n20%\n\n23%\n\n0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%\n\nMassnahmen betreffend schulergänzende Betreuung (n = 88)\n\nRichtlinien für den Fernunterricht (Frühling 2020) (n = 89)\n\nMassnahmen im Bildungsbereich allgemein (n = 88)\n\nRichtlinien für den Präsenzunterricht (n = 89)\n\nMaskenpflicht an Ihrer Schule (n = 88)\n\nUmsetzung Contact Tracing an Ihrer Schule (n = 89)\n\nUmsetzung repetitives Testen an Ihrer Schule (n = 88)\n\nSehr zufrieden Eher zufrieden Eher unzufrieden Sehr unzufrieden Keine Beurteilung möglich\n\nWie zufrieden waren Sie insgesamt mit dem Kanton Appenzell Ausserrhoden bezüglich der folgenden Massnahmen?\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n59 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nderung AR, der Metrohm-Stiftung sowie weiteren Ausserrhoder Stiftungen stellte der \n\nFonds Bürgschaften für Bankkredite und Beiträge an Härtefälle sowie ab Mai 2020 zu-\n\nsätzlich Start-up-Bürgschaften zur Verfügung. Der Kanton bürgte für diese Kredite. Das \n\nAmt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) bearbeitete die Gesuche in Zusammenarbeit mit \n\nder privaten Stiftung Wirtschaftsförderung.  \n\nAb Herbst 2020 arbeitete der Bundesrat zudem die Härtefallmassnahmenprogramme für \n\ndie Wirtschaft aus und finanzierte sie mit. Basierend auf den entsprechenden Härtefall-\n\nmassnahmenverordnungen (HFMV) 20 und 22 des Bundes erarbeiteten das Departement \n\nBau und Volkswirtschaft und das Departement Finanzen ein kantonales Härtefallpro-\n\ngramm. Für den Kanton Appenzell Ausserrhoden stellte das Amt für Wirtschaft und \n\nArbeit die Gesuchsprüfung und die Missbrauchsbekämpfung sicher. Operativ erfolgte \n\ndie Umsetzung der Härtefallmassnahmen durch zwei Mitarbeitende der Verwaltung \n\nsowie drei externe Fachspezialisten aus den Bereichen Finanzen, Treuhand und Control-\n\nling. Der Rechtsdienst überführte die Härtefallmassnahmenverordnungen in die kantona-\n\nle Gesetzgebung. Gemäss den Interviewten war Appenzell Ausserrhoden einer der letz-\n\nten Kantone, die die gesetzlichen Grundlagen für die Härtefallprogramme schufen. Dies \n\nhabe aber die operative Umsetzung der Massnahmen nicht beeinflusst.  \n\nDie beteiligten Akteure/-innen beurteilten die Umsetzung der wirtschaftlichen Unterstüt-\n\nzungsmassnahmen insgesamt als rechtzeitig und sachgerecht. Man habe sich vornehm-\n\nlich an den Vorgaben des Bundes orientiert. Die Umsetzung der Massnahmen habe auf \n\noperativer Stufe gut funktioniert. Insgesamt sei die Beantragung der unterschiedlichen \n\nUnterstützungsmassnahmen unkompliziert gewesen. Positiv erwähnt wurde auch, dass \n\ndas AWA keine Gesuche abgelehnt habe, ohne mit den Antragstellenden das Gespräch \n\nzu suchen. Die kurzen Wege im Kanton und die guten Verbindungen zwischen der kan-\n\ntonalen Verwaltung und der Wirtschaft hätten sich positiv ausgewirkt. \n\nBeantwortung der Evaluationsfragen zu den Massnahmen des Krisenmanage-\n\nments \n\nWir beantworten im Folgenden die Evaluationsfragestellungen: \n\n| War die Kommunikation innerhalb der Verwaltung zielführend? \n\nDie Kommunikation innerhalb der Kantonsverwaltung erfolgte auf geeigneten Kanälen. \n\nDie Nutzung des Intranets, von E-Mails und der Websites des Kantons haben sich be-\n\nwährt. Die interne Kommunikation erfolgte ausreichend, rechtzeitig und verständlich. \n\nSie kann als zielführend beurteilt werden. \n\n| Wurden die Medien und die Bevölkerung rechtzeitig und angemessen informiert? \n\nDie externe Kommunikation erfolgte einerseits über die klassischen Kanäle, wie Print-\n\nmedien und Websites. Andererseits wurden neue Instrumente genutzt (z.B. Youtube, \n\nSocial Media). Auch wenn dies nicht in jedem Fall in hoher professioneller Qualität \n\nerfolgen konnte, haben sich die Kanäle bewährt. Die Medien und die Bevölkerung wur-\n\nden mehrheitlich ausreichend, rechtzeitig und angemessen informiert.  \n\n| Werden die gesundheitlichen Massnahmen von den betroffenen Akteuren als ausrei-\n\nchend und zweckmässig beurteilt? \n\nDer Kanton unternahm zusammen mit den Akteuren des Gesundheitswesens grosse \n\nAnstrengungen, um die Bevölkerung zu schützen. Die zuständigen Stellen setzten die \n\ngesundheitlichen Massnahmen mit der nötigen Effizienz und Effektivität um. Die Mass-\n\nnahmen stimmten mit den Vorgaben des Bundes überein. Entsprechend wurde die Be-\n\nvölkerung ausreichend mit Impfungen und Tests versorgt. Allerdings war die Vollzug-\n\nsintensität in der Umsetzung der Massnahmen vergleichsweise gering. Geprägt durch \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n60 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\neine liberale und pragmatische Grundhaltung im Kanton wurden einschränkende Mass-\n\nnahmen oft mit Zurückhaltung umgesetzt. Dies muss als problematisch beurteilt werden, \n\nweil so Unterschiede zwischen den Kantonen entstanden, die die Akzeptanz der Mass-\n\nnahmen möglicherweise negativ beeinflussten. \n\n| Wie werden die Massnahmen im Bildungsbereich von den betroffenen Akteuren bewer-\n\ntet? \n\nDie bildungsspezifischen Massnahmen wie der Fernunterricht und die Verschiebung von \n\nPrüfungen waren angemessen und wurden effizient umgesetzt. Auch wurden grosse \n\nAnstrengungen unternommen, um die Schüler/-innen und die Lehrpersonen vor Anste-\n\nckungen zu schützen. Diese gesundheitsspezifischen Massnahmen wurden allerdings \n\nunterschiedlich bewertet. Die Maskenpflicht war umstritten, sie wurde darum in der \n\nVolksschule nicht eingeführt. Das Contact Tracing war insbesondere in der ersten Phase \n\nzu langsam und daher nur bedingt zweckmässig. Das serielle Testen an den Schulen war \n\nebenfalls nur bedingt zweckmässig. Das zeigt sich daran, dass es nur sehr zurückhaltend \n\ngenutzt wurde. Zudem war der teilweise liberale Umgang mit Schutzmassnahmen nicht \n\nunbestritten. \n\n| Wie werden die Massnahmen zur Unterstützung der Wirtschaft von den betroffenen \n\nAkteuren bewertet?  \n\nDie wirtschaftlichen Unterstützungsmassnahmen waren sachgerecht und wurden recht-\n\nzeitig erlassen. Der Corona-Nothilfefonds ist positiv zu bewerten, auch wenn er vom \n\nUmfang her deutlich kleiner war als die ab November 2020 eingeführten Härtefallmass-\n\nnahmen des Bundes. Die Umsetzung der Härtefallmassnahmen war ebenfalls gut. Die \n\nAkzeptanz der Massnahmen und Entscheide war gegeben. Kritisiert wurden einzig die \n\nteilweise anspruchsvollen Verfahren. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n61 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n  \n\n5. Wirkungen des  \n\nKrisenmanagements \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n62 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nNachfolgend gehen wir auf die Wirkungen der Krisenbewältigung im Kanton Appenzell \n\nAusserrhoden in den Bereichen Gesundheit, Wirtschaft und Bildung ein. \n\n5.1 Gesundheit \n\n| Todesfälle \n\nBis Ende Dezember 2022 gab es im Kanton Appenzell Ausserrhoden 84 laborbestätigte \n\nTodesfälle, was 151 Todesfällen pro 100’000 Einwohner/-innen entspricht. Die Zahl der \n\nTodesfälle liegt unter dem Durchschnitt der Schweiz (159 Todesfälle pro 100’000 Ein-\n\nwohner/-innen).22 Appenzell Ausserrhoden war insbesondere von der ersten Welle we-\n\nniger stark betroffen als die meisten restlichen Kantone.23 \n\n• D 5.1: Entwicklung Fallzahlen und laborbestätigte Todesfälle in Appenzell Ausserrhoden und der Schweiz \n\n• Quelle: Darstellung Interface, basierend auf Daten des BAG, https://www.covid19.admin.ch/api/data/20230307-\n\noqnfnk3i/downloads/sources-csv.zip, Zugriff am 08.03.2023. \n\nIm Vergleich mit den beiden Nachbarkantonen ist der Wert der laborbestätigten Todes-\n\nfälle im Kanton Appenzell Ausserrhoden tief. Er liegt für den Kanton St. Gallen bei \n\n170 Todesfällen, für den Kanton Appenzell Innerrhoden bei 159 Todesfällen, jeweils pro \n\n100’000 Einwohner/-innen. Zum weiteren Vergleich seien der schweizweit höchste \n\n(Kanton Tessin: 277 Todesfälle pro 100’000 Einwohner/-innen) und der tiefste Wert \n\n(Kanton Nidwalden: 93 Todesfälle pro 100’000 Einwohner/-innen) erwähnt. \n\n| Impfungen \n\nBis Ende Dezember 2022 liessen sich 62 Prozent der Bevölkerung im Kanton Appenzell \n\nAusserrhoden mindestens einmal impfen, was unter dem Schweizer Durchschnitt von 69 \n\n \n22  Covid-19 Dashboard des Bundesamts für Gesundheit: Laborbestätigte Todesfälle. \n\nhttps://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/death Stand: 07.03.2023. \n\n23 Laut Interviews führte die geringe Betroffenheit in der ersten Welle der Pandemie zu einer ge-\n\nwissen Gelassenheit und Zurückhaltung bei Massnahmen im weiteren Verlauf (siehe auch Ab-\n\nschnitt 4.2). \n\n \n\n0\n\n0.5\n\n1\n\n1.5\n\n2\n\n0\n\n50\n\n100\n\n150\n\n200\n\n250\n\n300\n\n350\n\n400\n\n450\n\n01.03.2020 01.06.2020 01.09.2020 01.12.2020 01.03.2021 01.06.2021 01.09.2021 01.12.2021 01.03.2022 01.06.2022\n\n7\n-T\n\na\ng\ne\n-S\n\nc\nh\nn\nit\nt \nla\n\nb\no\nrb\n\ne\ns\ntä\n\nti\ng\nte\n\n T\no\nd\ne\ns\nfä\n\nlle\n p\n\nro\n 1\n\n0\n0\n'0\n\n0\n0\n E\n\nin\nw\n\no\nh\nn\ne\nr\n\n7\n-T\n\na\ng\ne\n-S\n\nc\nh\nn\nit\nt \nla\n\nb\no\nrb\n\ne\ns\ntä\n\nti\ng\nte\n\n F\nä\nlle\n\n p\nro\n\n 1\n0\n0\n'0\n\n0\n0\n E\n\nin\nw\n\no\nh\nn\ne\nr\n\nFälle (AR) Fälle (CH) Todesfälle (AR) Todesfälle (CH)\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\nhttps://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/death\n\n\n \n\n63 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nProzent liegt. Für die Gruppe der über 65-Jährigen liegt der Wert mit 88 Prozent leicht \n\nunter dem Schweizer Durschnitt von 90 Prozent.24  \n\nDie Impfungen wurden hauptsächlich im ersten Halbjahr 2021 verabreicht. Das Angebot \n\nweiterer Impfdosen führte jeweils zu einem erneuten Anstieg der Impfaktivitäten. Laut \n\nInterviews waren Impfungen für die gesamte Bevölkerung verfügbar. Das Angebot an \n\nImpfmöglichkeiten war ausreichend. Interviewpartner/-innen vertraten die Ansicht, \n\nangesichts der eher zurückhaltenden Bevölkerung sei die höchstmögliche Impfquote \n\nerreicht worden. \n\n• D 5.2: Impfquote im Kanton Appenzell Ausserrhoden im Zeitverlauf  \n\n• Quelle: Darstellung Interface, basierend auf Daten des BAG, https://www.covid19.admin.ch/api/data/20230307-\n\noqnfnk3i/downloads/sources-csv.zip, Zugriff am 08.03.2023. \n\nIn einem Vergleich mit dem Nachbarkanton St. Gallen ist im Kanton Appenzell Ausser-\n\nrhoden der Anteil der Bevölkerung, der sich mindestens einmal impfen liess, etwa gleich \n\nhoch (63%). Im Kanton Appenzell Innerrhoden liegt der Anteil deutlich tiefer, es ist \n\nschweizweit der tiefste kantonale Wert (57%). Den höchsten Anteil verzeichnet der \n\nKanton Basel-Stadt (74%). \n\n| Medizinische Versorgung \n\nDie Gesundheitsversorgung konnte im Kanton Appenzell Ausserrhoden aufrechterhalten \n\nwerden, sowohl die Behandlung der von Covid-19 betroffenen Patienten/-innen als auch \n\ndie Regelversorgung. Die Kapazitäten der Gesundheitsversorgung reichten gemäss In-\n\nterviewten aus, insbesondere dank der Zusammenarbeit mit dem Kantonsspital St. Gal-\n\nlen. \n\n \n24 COVID-19 Dashboard des Bundesamts für Gesundheit: Geimpfte Personen nach Wohnkanton. \n\nhttps://www.covid19.admin.ch/de/vaccination/persons. \n\n \n\n0%\n\n20%\n\n40%\n\n60%\n\n80%\n\n100%\n\n22.12.2020 22.04.2021 22.08.2021 22.12.2021 22.04.2022 22.08.2022 22.12.2022\n\nEinfach geimpft Vollständig geimpft Erster Booster Zweiter Booster\n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\nhttps://www.covid19.admin.ch/de/vaccination/persons\n\n\n \n\n64 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n5.2 Wirtschaft \n\nDie Betrachtung ausgewählter wirtschaftlicher Indikatoren lässt nur vorsichtige Schluss-\n\nfolgerungen auf die Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen des Kantons Appenzell \n\nAusserrhodens zu, weil sehr viele pandemieunabhängige Faktoren die wirtschaftliche \n\nEntwicklung beeinflussten: \n\n– Konkurse: Während die Konkursverfahren im Kanton Appenzell Ausserrhoden in \n\nden Jahren 2020 und 2021 im Vergleich zu 2019 nicht zunahmen, zeigt der Vergleich \n\nder Jahre 2019 und 2022 eine Verdoppelung der Konkurseröffnungen.25  \n\n– Arbeitslosenquote: Der Jahresdurchschnitt der Arbeitslosenquote im Kanton Appen-\n\nzell Ausserrhoden lag von 2011 bis 2021 zwischen 1,4 Prozent (2011) und 1,9 Pro-\n\nzent (2021).26 Für das Jahr 2022 lag er bei 1,3 Prozent.27  \n\nDie am stärksten betroffenen Branchen waren die Gastronomie, der Detailhandel, die \n\nEvent- und die Reisebranche.28 Die Interviewpartner/-innen waren der Meinung, man \n\nhabe die richtigen Massnahmen getroffen, um die Wirtschaft zu unterstützen und die \n\nMassnahmen seien verhältnismässig und wirksam umgesetzt worden. Zahlreiche gefähr-\n\ndete Unternehmen hätten unterstützt und damit Arbeits- und Ausbildungsplätze erhalten \n\nwerden können. Mit Blick auf die wirtschaftlichen Indikatoren ist nicht auszuschliessen, \n\ndass die Massnahmen zur wirtschaftlichen Abfederung der Krise zur Strukturerhaltung \n\nbeigetragen haben und möglicherweise mehr Geld ausbezahlt wurde, als unbedingt not-\n\nwendig gewesen wäre. Allerdings ist dies kein spezifisches Problem des Kantons Ap-\n\npenzell Ausserrhoden. Erst eine weitere Aufarbeitung der Thematik durch Bund und \n\nKantone wird dazu genauere Angaben machen können. \n\n5.3 Bildung \n\nDie Wirkungen der Massnahmen im Bildungsbereich können im Rahmen dieser Evalua-\n\ntion nicht abschliessend beurteilt werden. Die Erkenntnisse zu den Massnahmen des \n\nKrisenmanagements im Bildungsbereich (siehe Abschnitt 4.3) lassen jedoch den Schluss \n\nzu, dass keine grösseren negativen Auswirkungen als in anderen Kantonen aufgetreten \n\nsind. Die Schulen waren nicht länger geschlossen als in anderen Kantonen. Der Fernun-\n\nterricht funktionierte gut. Die Lehrpersonen und Schulleitungen wurden bei der Erfül-\n\nlung ihrer Aufgaben gut unterstützt. Die einschränkenden Massnahmen an den Schulen \n\nwurden tendenziell weniger streng umgesetzt als in anderen Kantonen, ohne dass beson-\n\ndere Pandemieausbrüche bekannt geworden wären. \n\nBeantwortung der Evaluationsfragen zu den Wirkungen des Krisenmanagements \n\n| Konnten die gewünschten Wirkungen erzielt werden? \n\nIm Bereich der Gesundheit zeigen sich die Wirkungen des Krisenmanagements des \n\nKantons insbesondere bei der Vermeidung von Übersterblichkeit sowie bei der Auf-\n\nrechterhaltung der medizinischen Versorgung. Die eher geringe Vollzugsintensität des \n\nKantons scheint keine negativen Konsequenzen auf die Gesundheit der Bevölkerung \n\ngehabt zu haben. Da aber weitere Faktoren wie die Ländlichkeit des Kantons mutmass-\n\n \n25  Bundesamt für Statistik (2023): Konkursverfahren nach Kanton, 1994–2022. URL: \n\nhttps://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/aktuell/neue-\n\nveroeffentlichungen.assetdetail.24505667.html.  \n\n26  Departement Gesundheit und Soziales & LUSTAT Statistik Luzern (2021): Sozialbericht Appen-\n\nzell Ausserrhoden. Herisau und Luzern, S. 24. \n\n27  Staatssekretariat für Wirtschaft SECO (2022): Die Lage auf dem Arbeitsmarkt, Dezember 2020 \n\n(9. Januar 2023). Bern, S. 9. \n\n28  Kantonskanzlei des Kantons Appenzell Ausserrhoden (2022): Rechenschaftsbericht 2021 des \n\nRegierungsrates. Herisau, S. 14. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\nhttps://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/aktuell/neue-veroeffentlichungen.assetdetail.24505667.html\nhttps://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/aktuell/neue-veroeffentlichungen.assetdetail.24505667.html\n\n\n \n\n65 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nlich einen Einfluss auf die Wirkgrössen haben, lässt sich eine abschliessende Beurteilung \n\nim Rahmen dieser Evaluation nicht vornehmen. Die Impfquote liegt unter dem Schwei-\n\nzer Durchschnitt. \n\nIn den Bereichen Wirtschaft und Bildung können die Wirkungen nicht abschliessend \n\nbeurteilt werden. In beiden Bereichen gibt es Hinweise darauf, dass die Massnahmen \n\nwirksam waren. Vor allem in der Wirtschaft wird sich dies aber erst im Lauf der Zeit \n\nzeigen. \n\nInsgesamt kommen wir zum Schluss, dass die Massnahmen und Beschlüsse rechtzeitig \n\ngetroffen beziehungsweise gefasst wurden und dass sie weitgehend sachgerecht waren. \n\nZu bemängeln ist einzig, dass die einschränkenden Massnahmen tendenziell weniger \n\nstreng umgesetzt wurden als in anderen Kantonen, was möglicherweise die Akzeptanz \n\nder Massnahmen in anderen Kantonen negativ beeinflusste. \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n66 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n  \n\nAnhang \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n67 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\nA 1 Liste Interviewpartner/-innen \n\nFür die Evaluation wurden Interviews mit den folgenden Personen geführt. Die Liste \n\nzeigt auch auf, welche Interviewpartner/-innen Mitglieder des KFS waren. \n\n• DA 1: Interviewpartner/-innen  \n\n Name Vorname Funktion/Organisation Mitglied KFS \n\n1 Balmer Yves Noël Regierungsrat / \n\nDepartementsvorsteher Gesundheit und Soziales \n  \n\n2 Biasotto Dölf Regierungsrat / \n\nDepartementsvorsteher Bau und Volkswirtschaft \n  \n\n3 Reutegger Hansueli Regierungsrat / \n\nDepartementsvorsteher Inneres und Sicherheit \n  \n\n4 Signer Paul Regierungsrat / Departementsvorsteher Finanzen   \n\n5 Stricker Alfred Regierungsrat / \n\nDepartementsvorsteher Bildung und Kultur \n  \n\n6 Nobs Roger Ratschreiber x \n\n7 Koller Angela Departementssekretärin Gesundheit und Soziales  x \n\n8 Amstutz Georg Leiter Kommunikationsdienst x \n\n9 Frey Thomas Leiter Rechtsdienst der Kantonskanzlei  \n\n10 Müller Margrit Kantonsratspräsidentin 24.08.2020 bis 13.06.2021 / Gemeinde-\n\npräsidentin Hundwil \n  \n\n11 Alder Katrin Kantonsratspräsidentin 01.06.2019 bis 23.08.2020   \n\n12 Rüdin Marc Amtsleiter Amt für Militär und Bevölkerungsschutz / Chef KFS x \n\n13 Eberhard Detlev Leiter Koordinationsstelle Bevölkerungsschutz x \n\n14 Bach Franz Leiter Amt für Gesundheit x \n\n15 Kluschke Franziska Leiterin Abteilung Medizinische Dienste / Kantonsärztin x \n\n16 Kalbermatter Damian Leiter Personalamt  x \n\n17 Vogt Alexandra Leiterin Fachstelle BGM   \n\n18 Baldegger Claudia Leiterin Abteilung Pflegeheime und Spitex, Amt für Soziales   \n\n \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n \n\n68 Evaluation Krisenmanagements des Kantons Appenzell Ausserrhoden in der Covid-19-Pandemie  \n\n Name Vorname Funktion/Organisation Mitglied KFS \n\n19 Lehmann Daniel Leiter Amt für Wirtschaft und Arbeit  x \n\n20 Brühwiler Ingrid Stv. Leiterin Amt für Volksschulen und Sport x \n\n21 Schläpfer Hanspeter Rektor Berufsbildungszentrum Herisau    \n\n22 Steger Vogt Elisabeth Rektorin Kantonsschule Trogen    \n\n23 Wehrle Martin Schulleiter Urnäsch / Präsident Versammlung Ausserrhoder \n\nSchulleiterinnen und Schulleiter \n  \n\n24 Cavelti Reto Polizeikommandant / Vertreter Kapo / Chef-Stv. KFS x \n\n25 Marzoli Yves Mitglied der Geschäftsleitung Spitalverbund AR (SVAR) / Vertreter \n\nSVAR / während Covid-19-Pandemie stv. CEO \n \n\n26 Dörler Johannes CEO AR Informatik AG (ARI AG)  \n\n27 Gantenbein Andreas Gemeindepräsident Waldstatt / Ressortleiter Bildung Gemeinde-\n\npräsidienkonferenz \n \n\n28 Altherr Reto Gemeindepräsident Teufen / Präsident Gemeindepräsidienkonfe-\n\nrenz \n \n\n29 Pletscher Ernst Gemeindepräsident Reute  \n\n30 Vogel Hans-Anton Ehem. Präsident Appenzellische Ärztegesellschaft / Kantonsrat  \n\n31 Eisenhut Bruno Geschäftsführer Industrie AR  \n\n32 Koch Max Kantonaler Territorial Verbindungsstab AR (KTVS) x \n\n| Quelle: Zusammenstellung Interface. \n\n \n\n1000.44 - Beilage 1.1\n\n\n\n\n