Beilage 3_Erläuternder Bericht

parent_type: affair

text: \n \n\n \n\nRegierungsrat Obstmarkt 3 \n9102 Herisau \nTel. +41 71 353 61 11 \nkantonskanzlei@ar.ch \nwww.ar.ch \n \n \n\nSeite 1/30 \n\n \n\nFinanzausgleichsgesetz (FAG), Totalrevision; \nErläuternder Bericht zum Vernehmlassungsentwurf  \n\nA. Ausgangslage \n \n\n1. Allgemeines \n \n\nDie 20 Gemeinden in Appenzell Ausserrhoden haben unabhängig von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit im \n\nWesentlichen die gleichen Aufgaben zu erfüllen, die ihnen das eidgenössische und das kantonale Recht \n\nüberträgt. Jede Gemeinde steht dabei vor unterschiedlichen Voraussetzungen, Anforderungen und Möglich-\n\nkeiten. In Appenzell Ausserrhoden gibt es Gemeinden mit kleinem und grossem Gemeindegebiet, mit einer \n\nBevölkerung von 535 bis 15‘703 Einwohnern (Stand 1. Januar 2022) sowie mit einer eher nachteiligen oder \n\nbesseren Lage und Verkehrsanbindung. Je nach Einkommens- und Vermögensaufbau des Steuersubstrates \n\nund je nach Bedeutung und Wertschöpfung der Volkswirtschaft strebt die Steuerkraft der Gemeinden stark \n\nauseinander. Daraus resultieren Disparitäten in der Steuerbelastung bzw. in der Höhe der Steuerfüsse. Damit \n\ndie Gemeinden trotz unterschiedlicher finanzieller Leistungskraft die erwartete Güterversorgung gewährleisten \n\nkönnen, spielt der innerkantonale Finanzausgleich in Appenzell Ausserrhoden eine bedeutende Rolle. \n\n \n\nDer Finanzausgleich dient dem Zusammenhalt eines Kantons. Die ausgleichenden Instrumente versuchen \n\nGemeinden mit ungünstigen Voraussetzungen in einem Rückkoppelungseffekt möglichst attraktiv zu halten. \n\nLetztlich führt deshalb kein Weg daran vorbei, den Lasten- und Ressourcenausgleich als Preis für eine \n\nökonomisch mutmasslich nicht optimale, aber politisch so gewünschte Siedlungsstruktur zu sehen. Gibt es nur \n\nwenige Untereinheiten, so besteht in der Regel ein geringeres Bedürfnis für einen Finanzausgleich. Nimmt die \n\nübergeordnete Staatsebene die teuren Aufgaben an sich, so braucht es ebenfalls weniger Finanzausgleich. \n\n \n\nDer innerkantonale Finanzausgleich strebt ein ausgewogenes Verhältnis der Steuerbelastung unter den \n\nGemeinden an. Das Finanzausgleichsgesetz (nachfolgend FAG; bGS 613.1) sieht in Art. 14 Abs. 2 vor, dass \n\nder Regierungsrat jährlich den Kantonsrat über die Wirksamkeit des Finanzausgleichs sowie den Stand der \n\nAufgabenentflechtung zwischen Kanton und Gemeinden orientiert. Gleichzeitig sollen auch Lösungsmöglich-\n\nkeiten für Verbesserungen aufgezeigt werden. Der Bericht zeigt dabei jeweils auf, ob und wie sich der \n\nkantonale Finanzausgleich auf die involvierten Parteien auswirkt. Der Bericht 2022 kommt zum Ergebnis, dass \n\nsich die Bandbreite beim Mittelwert der Steuerbelastung seit dem Jahr 2014 markant erhöht hat. Seit 2019 \n\nbeträgt die Bandbreite der Steuerbelastungsunterschiede 50 Prozentpunkte, wobei der höchste Steuerfuss 4.7 \n\nEinheiten und der tiefste 2.8 Einheiten beträgt. Daraus kann geschlossen werden, dass der bestehende \n\nFinanzausgleich in diesem Bereich die gewünschte Wirkung nicht erzielt und dass das nach Art. 104 der \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 2/30 \n\nKantonsverfassung (KV; bGS 111.1) anzustrebende ausgewogene Verhältnis der Steuerbelastung unter den \n\nGemeinden nicht erreicht wird. \n\n \n\n2. Revision des Finanzausgleichs \n \n\nDie letzte Änderung des FAG wurde in der Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 angenommen. Die damalige \n\nRevision führte zu einer höheren Steuerkraftabschöpfung bei den finanzstarken Gemeinden und zu einem \n\ndeutlich höheren Ausgleichsgrundbetrag bei den Schulkosten. Der Soziallastenausgleich wurde neu eingeführt \n\nund die Bemessungsgrenzen für den Kanton und die Gemeinden wurden angehoben. \n\n \n\nIm Jahr 2017 hat der Regierungsrat dem Departement Finanzen den Auftrag erteilt, ein Stabilisierungs-\n\nprogramm zu erarbeiten. Ein Element dieses Programms betraf die Anpassung der Mindestausstattung der \n\nGemeinden im kantonalen Finanzausgleich. Mit dieser Anpassung sollte erreicht werden, dass der \n\nKantonsbeitrag an den kantonalen Finanzausgleich ungefähr auf das Niveau im Jahr 2008 reduziert werden \n\nkönnte. Zudem sollte das Anreizsystem für die Gemeinden, ihre Steuerkraft zu erhöhen, gestärkt werden, \n\ndamit die finanzausgleichsberechtigten Gemeinden vermehrt eigene Anstrengungen unternähmen, um eine \n\npositive und nachhaltige Entwicklung ihrer finanziellen Situation in die Wege zu leiten. \n\n \n\nDie vorgeschlagene Revision des FAG wurde in der Vernehmlassung mit der Begründung abgelehnt, dass die \n\nVeränderung einzelner Bemessungsgrundlagen zu wenig wirkungsorientiert und eine grundsätzliche \n\nNeukonzeption des Finanzausgleichs notwendig sei. Das Gesetzgebungsverfahren wurde in der Folge \n\nabgebrochen. Der Regierungsrat verfolgte danach das Ziel, die Revision des FAG in Abstimmung mit dem \n\nErgebnis aus der Totalrevision der Kantonsverfassung an die Hand zu nehmen.  \n\n \n\nDie Motion „Revision des Finanzausgleiches“ der beiden Kantonsräte Oliver Schmid und Patrick Kessler wurde \n\nim April 2019 vom Kantonsrat für erheblich erklärt. Der Regierungsrat wurde beauftragt, die Totalrevision des \n\nFAG anzugehen. Diese Anpassung habe unabhängig vom Stand der Totalrevision der Kantonsverfassung zu \n\nerfolgen. Der Regierungsrat unterstützte das Anliegen, wies aber gleichzeitig darauf hin, dass die Revision des \n\nFAG in Abstimmung mit weiteren laufenden Projekten zu erfolgen habe. \n\n \n\nDie im Entwurf der neuen Kantonsverfassung vorgesehene Bestimmung zum Finanzausgleich stellt für die \n\nAusarbeitung der vorliegenden Totalrevision des FAG folgende Eckwerte auf: \n\n- Die heutige Zielsetzung (ausgewogenes Verhältnis der Steuerbelastung) soll übernommen werden.  \n\n- Der Lastenausgleich wird ausdrücklich erwähnt. \n\n- Als Träger des Finanzausgleichs wird zusätzlich der Kanton erwähnt.  \n\n \n\nAnfang 2019 wurde eine Vorstudie für einen neuen Finanzausgleich durch eine Steuerungsgruppe unter \n\nBeizug von zwei Gemeindepräsidenten und eines externen Fachexperten erarbeitet. Diese Vorstudie zeigte \n\nauf, dass eine Revision des FAG Verbesserungen und Vereinfachungen bringen kann. Das bestehende Modell \n\nmit dem Ressourcen- und Lastenausgleich kann modifiziert beibehalten werden. Entflechtungen der beiden \n\nElemente sind notwendig, um einerseits Fehlanreize zu eliminieren und andererseits die Effektivität und \n\nTransparenz zu fördern.  \n\n \n\nDer Regierungsrat beauftragte in der Folge das Institut für Betriebs- und Regionalökonomie (IBR) der \n\nHochschule Luzern (HSLU) unter der Leitung von Prof. Roland Fischer, der bereits als Fachexperte die \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 3/30 \n\nVorstudie erarbeitet hatte, mit der Ausarbeitung einer Grundkonzeption. Das Ergebnis wird im Bericht \n\n„Zeitgemässer Finanzausgleich Appenzell Ausserhoden“ zusammengefasst (Bericht HSLU, Beilage 4). Der \n\nBericht HSLU dient als Grundlage für die Erarbeitung des neuen Finanzausgleichs und ist ein integrierter \n\nBestandteil der Vorlage. Gleichzeitig wurde eine Arbeitsgruppe unter Einbezug von zwei durch die \n\nGemeindepräsidienkonferenz bestimmten Vertretern eingesetzt. Die Arbeitsgruppe diskutierte die von der \n\nHochschule Luzern vorgeschlagenen Varianten und legte jeweils die weiter zu verfolgenden Optionen inkl. \n\nParameter fest.  \n\n \n\nDer Bericht der HSLU basiert auf dem Ziel eines zeitgemässen Finanzausgleichs, der wissenschaftlichen \n\nAnforderungen Rechnung trägt und dessen Systematik mit dem Ressourcen- und Lastenausgleich des Bundes \n\nkompatibel ist. Die Berechnungen mit den neuen Ausgleichsinstrumenten im Bericht stützen sich dabei auf \n\neinen rein horizontalen Ressourcenausgleich, da dessen Ausgleichswirkung grösser ist als jene des vertikalen \n\nRessourcenausgleichs. Die Dotation der Lastenausgleichsinstrumente wurde so festgelegt, dass für den \n\nKanton beim Wechsel des Systems keine Mehrbelastung entsteht. Die finanziellen Auswirkungen des \n\nvorliegenden neuen Finanzausgleichssystems können durch die Anpassung der vorgeschlagenen Parameter \n\nden Bedürfnissen entsprechend ausgestaltet werden.  \n\n \n\n \n\nB. Erwägungen \n \n\n1. Allgemeines \n \n\nAls tragende Säulen eines zeitgemässen, umfassenden finanziellen Ausgleichssystems zwischen autonomen \n\nGemeinwesen gelten primär die Aufgabenentflechtung und eine optimale Zusammenarbeit auf horizontaler \n\nEbene sowie sekundär ein sinnvoller und funktionierender Ressourcenausgleich sowie, falls notwendig, ein \n\nLastenausgleich. In verschiedenen Politikfeldern bestehen zwischen dem Bund, dem Kanton und den Gemein-\n\nden Aufgaben, die gemeinsam wahrgenommen werden. Diese Aufgabenteilung führt zur Durchbrechung des \n\nPrinzips der fiskalischen Äquivalenz. Das hat zur Folge, dass die Kosten – oft nach Verteilschlüsseln – ohne \n\nerkennbares System unter den verschiedenen Staatsebenen aufgeteilt werden. Der Kanton richtet den \n\nGemeinden hierzu zweckgebundene Beiträge nach Massgabe der Spezialgesetzgebung aus. Die \n\nKantonsbeiträge dienen der Lenkung und dem Vollzug der Spezialgesetzgebung in den Gemeinden und tragen \n\nzu einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern und Dienstleistungen in diesen \n\nBereichen bei.  \n\n \n\nBei der vorliegenden Totalrevision des FAG steht eine Reorganisation der bestehenden Aufgaben bzw. eine \n\nAufgabenentflechtung zwischen Kanton und Gemeinden nicht im Fokus. Eine solche wurde auf kantonaler \n\nEbene letztmals im Jahr 2008, im Zuge der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung \n\nzwischen Bund und Kantonen (NFA) vorgenommen. Davon betroffen waren insbesondere der Schulkostenaus-\n\ngleich gemäss Art. 45 des Schulgesetzes (bGS 411.0), die Beiträge gemäss Strassengesetz (bGS 731.11) \n\nbzw. Gesetz über die Staatsstrassenrechnung und die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe \n\n(bGS 612.2), die Pflegefinanzierung und weitere, wie die Beteiligung der Gemeinden an den Ayslkosten. \n\n \n\nDie Ausgestaltung des innerkantonalen Finanzausgleichs steht im Sinne der Finanzautonomie grundsätzlich in \n\nder alleinigen Verantwortung der Kantone. Die Bestimmungen in der Bundesverfassung zum Finanzausgleich \n\nbetreffen nur den Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie die Beziehungen der Kantone \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 4/30 \n\nuntereinander. Sie enthalten insbesondere keine Rechtsetzungskompetenz des Bundes betreffend \n\ninnerkantonalen Finanzausgleich. Die bundesrechtlichen Bestimmungen zum Finanzausgleich sind für die \n\nKantone grundsätzlich nicht massgebend. Mittelbar üben sie trotzdem einen starken Einfluss auf die \n\ninnerkantonalen Finanzausgleichssysteme aus. Sie halten wichtige Prinzipien fest, die in der Zwischenzeit von \n\nvielen Kantonen sinngemäss übernommen worden sind, so z.B. eine klare Trennung von Ressourcen- und \n\nLastenausgleich oder die Unbeeinflussbarkeit der Indikatoren zur Bestimmung des Ressourcenpotenzials und \n\nder Lasten durch die betroffenen Gemeinwesen. \n\n \n\n2. Gemeindeautonomie und Finanzausgleich \n \n\nAppenzell Ausserrhoden weist eine mehrstufige Staatsorganisation auf, die aus den Ebenen Kanton und \n\nautonomen Gemeinden besteht. Ein wesentliches Element der Gemeindeautonomie ist die Finanzautonomie, \n\nd.h. die Befugnis der Gebietskörperschaften, ihre Aufgaben grundsätzlich eigenständig zu lösen und die zu \n\nderen Finanzierung notwendigen Steuern und Abgaben zu erheben. Kanton und Gemeinden können so auf \n\nregional und lokal unterschiedliche Bedürfnisse eingehen. Die übergeordnete Staatsebene soll eine Aufgabe \n\nnur übernehmen, wenn die Möglichkeiten der einzelnen Gemeinden nicht ausreichen, eine bestimmte Aufgabe \n\nauf der Ebene der Gemeinden zu lösen (Subsidiaritätsprinzip; Art. 27 Abs. 3 KV). \n\n \n\nNach dem Subsidiaritätsprinzip soll eine Aufgabe demnach nur dann einer übergeordneten Staatsebene \n\nzugewiesen werden, wenn sie diese besser erfüllen kann als die untergeordnete Ebene. Nach dem Prinzip der \n\nfiskalischen Äquivalenz sollen zudem die Entscheidungsträger, Nutzniessenden und Finanzierungsträger einer \n\nAufgabe übereinstimmen. Bei fiskalischer Äquivalenz sind die Anreize der Auftraggeber und Geldgeber \n\ngleichgerichtet. Im Grundsatz werden dadurch nur Leistungen bestellt, die auch einen dem Preis \n\nentsprechenden Nutzen stiften.  \n\n \n\nIn einem dezentral organisierten Staat besteht auch die Gefahr einer räumlichen Konzentration von \n\nwirtschaftlich gut gestellten Personen einerseits und wirtschaftlich weniger gut gestellten Personen \n\nandererseits. Finanzkräftige Personen können durch die Wahl des gleichen Wohnortes ihre finanzielle \n\nSituation verbessern. Je mehr steuerkräftige Bewohnerinnen und Bewohner eine Gemeinde aufweist, umso \n\ntiefer fällt die Steuerbelastung bei gegebenem Angebot an öffentlichen Gütern aus. Die Konzentration von \n\nsteuerkräftigen Personen in einer Gemeinde hat deshalb zur Folge, dass diese im Vergleich zu Gemeinden mit \n\neiner Konzentration von finanzschwächeren Einwohnerinnen und Einwohnern eine wesentlich bessere \n\nBedarfsdeckung mit kommunalen Gütern und eine bedeutend tiefere Steuerbelastung aufweist. Dies \n\nbegünstigt wiederum den Zuzug neuer steuerkräftiger Steuerzahlerinnen und Steuerzahler. Die sich selbst \n\nverstärkende Zunahme finanzkräftiger Personen in sogenannt ressourcenstarken Gemeinden erhöht \n\ntendenziell die Nachfrage nach Bauland. Auf Grund des beschränkten Angebots führt dies erfahrungsgemäss \n\nzu einer starken Erhöhung der Bodenpreise verbunden mit einer Steigerung der Mietkosten. Dies verdrängt \n\nwiederum finanzschwächere Personen aus ressourcenstarken Gemeinden, weil sich diese die Mieten nicht \n\nleisten können. Zugleich werden finanzschwache Einwohnerinnen und Einwohner vom Zuzug abgehalten. \n\nBesonderes sensitiv auf diese Veränderungen reagieren erfahrungsgemäss Familien mit Kindern. Die \n\nGemeindeautonomie kann somit auch zu Versorgungsunterschieden zwischen ressourcenstarken und \n\nressourcenschwachen Gemeinden führen, wenn nicht korrigierend eingegriffen wird.  \n\n \n\nDer Finanzausgleich ist eine Massnahme, welche diese Nachteile der Gemeindeautonomie vermindert und \n\ngleichzeitig deren Vorteile bewahrt. Durch die Minderung der nicht selbst durch die Gemeinden verursachten \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 5/30 \n\nUnterschiede ermöglicht der Finanzausgleich den Gemeinden grundsätzlich, ihre notwendigen Aufgaben zu \n\nerfüllen. Er trägt dazu bei, dass sich eine diesbezügliche Erhöhung der Steuerfüsse in Grenzen halten lässt. \n\nGänzlich verhindert werden kann eine Disparität der Steuerfüsse dadurch jedoch nicht.  \n\n \n\nMassnahmen im Bereich des Finanzausgleichs stellen die mildeste Form einer Korrektur der Unterschiede \n\nzwischen Gemeinden hinsichtlich Leistungen und Steuerbelastung dar. Die Kosten eines wirksamen \n\nFinanzausgleichssystems, das insbesondere die finanziellen Ungleichheiten zwischen ressourcenstarken und \n\nressourcenschwachen Gemeinden mindert, sind der Preis für die politische Akzeptanz des mit vielen Vorteilen \n\nverbundenen dezentralen Systems. Dieser Preis ist durch die steuerzahlenden Personen der ressourcenstar-\n\nken Gemeinden aufzubringen, die sich damit als Gegenleistung die Erhaltung eines Teils der für sie \n\nvorteilhaften Ungleichheiten und die damit verbundene Effizienz des öffentlichen Gemeinwesens sichern. Die \n\nSchaffung eines ausreichend wirksamen Finanzausgleichs begünstigt somit nicht nur die Bewohnerinnen und \n\nBewohner von Gemeinden in finanziell schlechteren Verhältnissen, sondern ist auch im Interesse der \n\nEinwohnerinnen und Einwohner wohlhabender Gemeinden, die damit weit grösseren Umverteilungen zu ihren \n\nLasten vorbeugen können, beispielsweise durch eine Kantonalisierung finanziell gewichtiger \n\nAufgabenbereiche. Durch die Zentralisierung von Aufgaben und Einnahmenkompetenzen beim Kanton können \n\ndie Unterschiede zwischen reicheren und weniger reichen Gemeinden ebenfalls abgebaut werden.  \n\n \n\nDabei darf aber nicht ausser Acht gelassen werden, dass davon auszugehen ist, dass je geringer die \n\nUmverteilungsmechanismen innerhalb des Finanzausgleichs sind, dies sich umso positiver auf die \n\nvolkswirtschaftliche Entwicklung einer Gemeinde auswirkt. Das vielerorts vorhandene Bedürfnis nach mehr \n\nUmverteilung führt langfristig dazu, dass die Gemeindeautonomie, und damit letztlich der Steuer- und \n\nStandortwettbewerb zwischen den Gemeinden, zunehmend eingeschränkt wird.  \n\n \n\n3. Strukturelle und finanzpolitische Rahmenbedingungen \n \n\nAppenzell Ausserrhoden weist sowohl beim Brutto-Inlandprodukt (BIP) pro Einwohner/-in als auch beim \n\nRessourcenpotenzial pro Einwohner/-in im nationalen Finanzausgleich einen im Vergleich zum Schweizer \n\nDurchschnitt tieferen Wert auf. Diese Position hinsichtlich der Wirtschaftskraft ist stark durch die \n\nBranchenstruktur geprägt. Beim Ressourcenpotenzial liegen sowohl die Einkommen der natürlichen Personen \n\nals auch die Gewinne der juristischen Personen unter dem Durchschnitt der Kantone, während sich der \n\nWertzuwachs des Vermögens in etwa im Durchschnitt bewegt.  \n\n \n\nZwischen den Gemeinden zeigen sich hinsichtlich der öffentlichen Aufgaben und der Kosten ihrer \n\nBereitstellung Unterschiede. Bestimmte Aufgaben werden dabei durch Gebühren, andere durch Steuern \n\nfinanziert. Die Unterschiede in den Kosten der aus Steuermitteln erbrachten Leistungsbereitstellung und im \n\nSteuerpotenzial bewirken unterschiedlich hohe Steuerbelastungen. Aufgrund der Mobilität der natürlichen und \n\njuristischen Personen stehen die Gemeinden im Wettbewerb zueinander.  \n\n \n\nDie Betrachtung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden fördert eine Besonderheit im Kanton \n\nAppenzell Ausserrhoden zu Tage. Die grossen Unterschiede sind im Wesentlichen auf die steuergünstige \n\nGemeinde Teufen zurückzuführen, deren Steuerkraft beinahe doppelt so hoch ist wie der kantonale \n\nDurchschnitt. Teufen, Speicher und Walzenhausen waren in den letzten Jahren (im Jahr 2020 auch die \n\nGemeinde Gais) die einzigen Gemeinden mit einer überdurchschnittlich hohen Steuerkraft, weshalb sie im \n\nFinanzausgleich unvermeidlich eine besondere Stellung einnehmen. Das höhere Steuersubstrat der \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 6/30 \n\nfinanzstarken Gemeinden erhöht gleichzeitig aber auch die durchschnittliche Steuerkraft im Kanton, was für die \n\nNehmergemeinden zu höheren Ausgleichszahlungen führen kann. \n\n \n\nHohe Unterschiede in der Steuerkraft haben unweigerlich auch hohe Disparitäten bei der Steuerbelastung zur \n\nFolge. Mit dem Finanzausgleich soll sichergestellt werden, dass die Gemeinden ihre notwendigen Aufgaben \n\nerfüllen können, ohne dass die Unterschiede in der Steuerbelastung zwischen ressourcenärmeren und \n\nressourcenstärkeren Gemeinden zu gross werden. Ohne Transferzahlungen könnten einige Gemeinden die \n\nstaatlichen Leistungen nur mit einer unrealistisch hohen Steuerbelastung finanzieren. Der innerkantonale \n\nFinanzausgleich soll daher bewirken, dass alle Gemeinden ein vergleichbares staatliches Angebot im \n\nGrundbedarf bei einer massvollen Steuerbelastung bereitstellen können. \n\n \n\nEinerseits erfordern die starke Ausprägung der Disparitäten und die relativ hohe Dezentralisierung der \n\nErfüllung und Finanzierung von staatlichen Aufgaben in Appenzell Ausserrhoden einen wirksamen \n\ninnerkantonalen Finanzausgleich. Andererseits verlangt die Umverteilung von finanziellen Mitteln zwischen den \n\nGemeinden eine hohe politische Akzeptanz. Beeinflusst wird das Finanzausgleichsmodell immer auch durch \n\npolitische Präferenzen und historische Entwicklungen. Daraus kann geschlossen werden, dass es \n\ngrundsätzlich kein "richtiges" oder "falsches" Finanzausgleichssystem gibt. Im Hinblick auf eine effiziente \n\nVerwendung der notwendigen finanziellen Mittel ist der Finanzausgleich zudem regelmässig auf eine effektive \n\nAusgestaltung und die Vermeidung von Fehlanreizen zu überprüfen. \n\n \n\nZu beachten bleibt zudem, dass der innerkantonale Finanzausgleich steuergünstige Gemeinden des Kantons \n\ndurch die Ressourcenabschöpfung im interkantonalen Standortwettbewerb mit attraktiven Gemeinden anderer \n\nKantone schwächt. Aufgrund dieses Spannungsfeldes muss der Umfang, in dem der Finanzausgleich \n\nfinanzielle Unterschiede vermindern soll, politisch bestimmt werden. \n\n \n\n4. Aktueller Finanzausgleich \n \n\nDas heutige System basiert auf Elementen der Mindestausstattung und des Disparitätenabbaus, sowie des \n\nSchulkosten- und des Soziallastenausgleichs. Beim innerkantonalen Finanzausgleich von Appenzell \n\nAusserrhoden handelt es sich grundsätzlich um ein relativ einfaches, übersichtliches System. Trotzdem wird es \n\ndurch verschiedene Faktoren verkompliziert und die Transparenz beeinträchtigt, wie z.B. durch die \n\nunterschiedliche Gewichtung der Steuerkraft bei der Mindestausstattung und beim Disparitätenabbau oder die \n\nVerknüpfung von Ressourcen- und Lastenelementen, wie z.B. die Verknüpfung der Mindestausstattung mit der \n\nBevölkerungsgrösse. Weiter entstehen durch die Verknüpfung von Indikatoren mit Ausgleichsparametern \n\nungewollte Sprünge in der Ausgleichswirkung, z.B. wenn eine Gemeinde eine bestimmte Schwelle in der \n\nEinwohnerzahl überschreitet. Dadurch werden Fehlanreize geschaffen.  \n\n \n\nDie nachfolgende Abbildung zeigt das aktuelle Finanzausgleichssystem auf. \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 7/30 \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n4.1 Ressourcenausgleich \n \n\n4.1.1 Mindestausstattung und Disparitätenabbau  \nDie beiden Teilinstrumente Mindestausstattung und Disparitätenabbau bilden aktuell den horizontalen \n\nRessourcenausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden sowie den vertikalen \n\nRessourcenausgleich zwischen dem Kanton und den Gemeinden ab. Mit dem Instrument der \n\nMindestausstattung erhalten Gemeinden, deren Steuerkraft unter dem kantonalen Durchschnitt liegt, eine \n\nAusstattung mit zweckfreien finanziellen Mitteln, wobei die Ausstattung mit der Bevölkerungsgrösse der \n\nGemeinde variiert. Die Mindestausstattung wird grundsätzlich durch den Kanton finanziert. Da jedoch \n\nGemeinden mit einer überdurchschnittlich hohen Steuerkraft mit dem Instrument des Disparitätenabbaus einen \n\nBeitrag an die Mindestausstattung leisten, beinhaltet sie auch eine horizontale Komponente. \n\n \n\nBeurteilung \nMit dem Ressourcenausgleich wird der Ausgleich des Einnahmenpotenzials der Gemeinden angestrebt. Er \n\nknüpft an die Steuerkraft der Gemeinden im Vergleich zum kantonalen Durchschnitt an. Gemeinden, deren \n\nSteuerkraft über dem kantonalen Durchschnitt liegt, leisten finanzielle Beiträge an den Finanzausgleich. Als \n\nGegenstück wird finanzschwachen Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft zur Erfüllung ihrer \n\nAufgaben eine bestimmte Mindestausstattung gewährt.  \n\n \n\nDie Mindestausstattung und der Disparitätenabbau werden basierend auf der Steuerkraft der Gemeinden \n\nberechnet. Sie sind somit grundsätzlich zweckmässig und umfassend ausgestaltet. Die Bemessungsgrundlage \n\nwiderspiegelt die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gemeinden und kann nicht direkt beeinflusst werden.  \n\n \n\nDie konkrete Ausgestaltung der beiden Instrumente entspricht aufgrund der Berücksichtigung der \n\nGemeindegrössen jedoch nicht den Anforderungen an einen nicht beeinflussbaren Ressourcenausgleich. Eine \n\ngarantierte Mindestausstattung führt zudem dazu, dass bei den finanzschwachen Gemeinden der \n\nGrenzabschöpfungssatz 100 Prozent beträgt. Das bedeutet, dass jede Zunahme der Steuerkraft durch die \n\nAbnahme der Mindestausstattung vollumfänglich kompensiert wird. Die damit verbundenen Fehlanreize \n\nbezüglich der Erhöhung der eigenen Steuerkraft werden durch die Verknüpfung der Höhe der \n\nMindestausstattung mit der Bevölkerungsgrösse verstärkt. Bei einem starken Bevölkerungswachstum besteht \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 8/30 \n\ndie Wahrscheinlichkeit, dass die Ausgleichszahlungen unabhängig von der Steuerkraft sinken, da bei der \n\nMindestausstattung die massgebende Steuerkraft mit dem durchschnittlichen Steuerfuss der \n\nanspruchsberechtigten Gemeinden berechnet wird. Das bedeutet, dass die Ausgleichswirkung mit sinkendem \n\ndurchschnittlichen Steuerfuss aller Gemeinden sinkt. Die finanzschwachen Gemeinden haben somit einen \n\nzusätzlichen Anreiz, die Steuerfüsse möglichst hoch zu halten. Die finanzstarken Gemeinden haben hingegen \n\neinen Anreiz, die Steuerbelastung tief zu belassen. Im Ergebnis führt dies dazu, dass eine so ausgestaltete \n\nMindestausstattung dem Ziel zuwiderläuft, ein ausgewogenes Verhältnis der Steuerbelastung zu erreichen.  \n\n \n\n4.2 Lastenausgleich \n \n\n4.2.1 Schulkostenausgleich  \nMit dem Schulkostenausgleich erhalten Gemeinden, deren Anteil Lernende pro Einwohnerin bzw. Einwohner \n\nüber dem Mittel aller Gemeinden liegt, Beiträge aus dem Finanzausgleich. Diese Beiträge richten sich nach der \n\nAnzahl Lernenden über dem Mittel und der Steuerkraft der anspruchsberechtigten Gemeinden. Die \n\nFinanzierung erfolgt durch den Kanton.  \n\n \n\nBeurteilung \nDiese aktuelle Ausgestaltung des Schulkostenausgleichs führt zu einer Verknüpfung von Lasten- und \n\nRessourcenelementen, was vermieden werden sollte, da eine solche Ausgestaltung zu einem \n\nüberproportionalen Ausgleich führen kann.  \n\n \n\n4.2.2 Soziallastenausgleich  \nBeim Soziallastenausgleich handelt es sich um einen horizontalen Lastenausgleich zwischen den Gemeinden. \n\nGemeinden mit überdurchschnittlich hohen Nettoaufwendungen für die wirtschaftliche Sozialhilfe erhalten aus \n\ndem Soziallastenausgleich Beiträge, unterdurchschnittlich belastete Gemeinden leisten Beiträge. Bei der \n\nbestehenden Berechnung des Soziallastenausgleichs hängt die Ausgleichshöhe von den Kosten ab. Des \n\nWeiteren wird der Ausgleichsanspruch bei diesem Instrument zusätzlich entsprechend der Steuerkraft der \n\nGemeinden korrigiert. Die Bemessungsgrundlagen bilden somit nicht nur strukturell bedingte \n\nKostenunterschiede zwischen den Gemeinden ab, sondern auch Unterschiede in der Finanzkraft und \n\nverknüpfen damit Lasten- mit Ressourcenelementen. \n\n \n\nBeurteilung \nBeim Soziallastenausgleich wird der effektive Nettoaufwand der Gemeinden als Berechnungsgrundlage \n\nverwendet. Dies entspricht nicht den Anforderungen an einen wirksamen Finanzausgleich. Die \n\nAusgleichszahlungen werden nach dem Ausmass der Sonderlast und in Abhängigkeit von der Steuerkraft der \n\nGemeinden abgestuft. Die Vermischung von Ressourcen- und Lastenausgleichselementen ist bei einem \n\nzeitgemässen Finanzausgleich zu vermeiden, da dadurch die Transparenz sowie eine wirksame Steuerung \n\ndes Systems erschwert bzw. verunmöglicht wird. Mit dem Lastenausgleich sollen nicht effektive \n\nKostenübernahmen erfolgen, sondern strukturelle Ungleichheiten ausgeglichen werden. \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 9/30 \n\n5. Anforderungen an einen zeitgemässen, effizienten Finanzausgleich \n \n\n5.1 Grundanliegen \nIn einem zeitgemässen Finanzausgleich sind der Ressourcen- und Lastenausgleich klar voneinander zu \n\ntrennen, da in einem Mischsystem die Ausgleichsursachen und die Ausgleichswirkungen schlecht voneinander \n\nabgegrenzt und eine wirksame Steuerung des Systems erschwert werden. \n\n \n\nSteuerkraftabweichungen sollten mittels Ressourcenausgleich verkleinert werden, da ein Ausgleich über die \n\nAbstufung von Subventions- oder Mitfinanzierungsquoten nach der Finanzkraft der Gemeinde intransparent \n\nund schlecht steuerbar ist und zu Fehldimensionierungen der Ausgleichsleistungen führt. \n\n \n\nEine horizontale Finanzierung des Ressourcenausgleichs ist einer vertikalen vorzuziehen. Eine horizontale \n\nFinanzierung bremst das Bedürfnis zu einem kontinuierlichen Ausbau der Transferzahlungen und hat \n\ngegenüber der vertikalen Finanzierung – je nach Ausgestaltung – Vorteile hinsichtlich Transparenz und \n\nEffizienz. \n\n \n\nAus verschiedenen Gründen haben Gemeinden unterschiedliche Kosten für die Bereitstellung von staatlichen \n\nGütern und Dienstleistungen. In der Regel bestehen Unterschiede bei den Präferenzen für den Umfang und \n\ndie Qualität von staatlichen Leistungen. Entweder sind solche höheren Kosten selbst gewählt oder aufgrund \n\nvon geografisch-topografischen, soziodemografischen oder anderen strukturellen Unterschieden gegeben.  \n\n \n\nDie Pro-Kopf-Ausgaben eines Gemeinwesens können in drei Bereiche unterschieden werden: den \n\nGrundbedarf, den Wahlbedarf und die Spillovers (vgl. nachfolgende Grafik der Eidg. Finanzverwaltung zum \n\nnationalen Finanzausgleich, Bericht HSLU, S. 18).  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nMit dem Lastenausgleich soll bzw. darf lediglich der Grundbedarf an staatlichen Leistungen bzw. deren \n\nMehrkosten (Sonderlasten) abgegolten werden, welche auf die strukturellen Gegebenheiten der Gemeinwesen \n\nzurückgeführt werden können. Ausgaben für Leistungen, welche über den Grundbedarf hinausgehen, werden \n\nals Wahlbedarf bezeichnet und basieren auf den Präferenzen der betreffenden Gemeinwesen. Die dritte \n\nKategorie bilden die sogenannten Spillovers, welche für einzelne Gemeinwesen überdurchschnittlich hohe \n\nAusgaben bedeuten, weil diese Leistungen aufgrund von externen Effekten ganz oder teilweise auch \n\nEinwohnerinnen und Einwohnern anderer Gemeinwesen zu Gute kommen, ohne dass diese oder deren \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 10/30 \n\nWohngemeinde die Kosten des Konsums vollständig abgelten. Um solche Spillovers vermeiden oder abgelten \n\nzu können, steht eine interkommunale Zusammenarbeit im Vordergrund.  \n\nDer Lastenausgleich hat sich bei der Berechnung auf strukturelle Elemente zu beschränken. Die Abgeltung \n\neffektiver Kosten ist ebenso zu vermeiden wie die direkte Abhängigkeit von weiteren mehr oder weniger von \n\nden Gemeinden beeinflussbaren Faktoren wie Einwohnerzahl oder Steuerfuss, da dadurch jeglicher Anreiz zur \n\nSparsamkeit genommen wird. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der Ausgleich im Vergleich zur finanziellen \n\nLeistungsfähigkeit eine zu hohe oder zu tiefe Wirkung entfaltet.  \n\n \n\nEine qualitativ gute Bemessungsgrundlage für den Lastenausgleich umfasst wenige strukturelle Indikatoren, \n\ndie ein breites Spektrum von Bedürfnissen abdecken. Vermieden werden soll hingegen die Berücksichtigung \n\neiner Vielzahl von Indikatoren, welche einzelne besondere Umstände berücksichtigen. \n\n \n\n5.2 Fazit \nEine Anpassung von Ausgleichssystemen ist unausweichlich mit finanziellen Änderungen verbunden, bei \n\ndenen "Gewinner" und "Verlierer" im Vergleich zum bestehenden System resultieren. Dabei darf der Faktor von \n\nGewinnern und Verlieren jedoch nicht im Fokus der Betrachtung stehen, da dies bedeuten würde, dass das \n\nbisherige System vollumfänglich korrekt funktioniert und das angestrebte Ziel erreicht hat. Damit wäre eine \n\nRevision des Systems nicht angezeigt.  \n\n \n\nDas Ziel der vorliegenden Revision ist die Implementierung eines anreizbasierten, fairen und adäquaten sowie \n\ntransparenten und steuerbaren Finanzausgleichssystems. Den finanziellen Auswirkungen, die der Korrektur \n\nvon im geltenden Finanzausgleich enthaltenen Fehlanreizen entstammen, kommt dabei aus finanzpolitischer \n\nSicht eine nachgelagerte Bedeutung zu. Die den Bedürfnissen entsprechende Wirkung des neuen \n\nFinanzausgleichssystems kann mit der Anpassung der darin festgelegten Parameter erfolgen. \n\n \n\nUnter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen werden für die Ausgestaltung des neuen \n\nFinanzausgleichs die nachfolgenden beschriebenen Grundlagen und Berechnungsmodelle vorgeschlagen. \n\n \n\n6. Neuer, zeitgemässer Finanzausgleich \n \n\nDas vorliegende Reformkonzept fundiert auf wissenschaftlichen Grundlagen und zeigt eine zielgerichtete \n\nWirkung. Es soll bisherige Fehlanreize beseitigen, die aktuellen gesellschaftlichen Entwicklungen bei den \n\nGemeinden berücksichtigen und nebst den soziodemografischen auch den geografisch-topografischen \n\nBesonderheiten Rechnung tragen. \n\n \n\nAufgrund der Handlungsempfehlungen im Bericht HSLU (S. 25 ff.) sowie des in Appenzell Ausserrhoden \n\nbestehenden Umfeldes wurden folgende Leitlinien für die Erarbeitung eines neuen Finanzausgleichs \n\nfestgelegt:  \n\n- Es erfolgt eine klare Trennung von Ressourcen- und Lastenausgleich.  \n\n- Der Finanzausgleich besteht aus transparenten, wirkungsorientierten und steuerbaren Elementen. \n\n- Es soll die Möglichkeit bestehen, die Steuerkraft aus eigenen Anstrengungen zu erhöhen, ohne dabei \n\ngleichzeitig Minderzahlungen aus dem Finanzausgleich zu erhalten bzw. es soll verhindert werden, dass \n\ndie Erhöhung der Steuerkraft durch die Kürzung der Finanzausgleichszahlungen vollumfänglich \n\nkompensiert wird.  \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 11/30 \n\n- Der Lastenausgleich infolge struktureller Ungleichheiten soll neu durch den Kanton allein finanziert \n\nwerden. \n\n- Für den Lastenausgleich werden wenige, dafür aussagekräftige Indikatoren gewählt. \n\n- Die Bemessungsjahre werden wie bis anhin einheitlich auf drei Jahre festgelegt. Das erste \n\nBemessungsjahr liegt vier Jahre zurück; dies weil die Daten des Vorjahres jeweils noch nicht zur \n\nVerfügung stehen. \n\n- Soweit möglich ist eine Schlechterstellung gegenüber dem bestehenden Finanzausgleich zu vermeiden \n\nund \n\n- die Ausgleichsinstrumente können bei Gemeindefusionen weiterverwendet werden.  \n\n \n\nDie Neukonzeption des Finanzausgleichs stellt sich wie folgt dar: \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n6.1 Ressourcenausgleich \nEin Ressourcenausgleich hat in erster Linie das Ziel, die Unterschiede zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf \n\neines Gemeinwesens auszugleichen sowie eine Reduktion von grossen Unterschieden in der Finanzkraft \n\nzwischen Gemeinwesen der gleichen Staatebene (Distributionsziel) zu erreichen. Ein horizontaler \n\nRessourcenausgleich erzielt diesbezüglich die grösste Wirkung und kann durch einen vertikalen ergänzt \n\nwerden, falls der horizontale Ausgleich nicht die gewünschte Wirkung zeigt. Die gesamte Ausgleichswirkung \n\nsollte allerdings nicht zu stark sein, damit ein Anreiz zur Pflege der eigenen Steuerbasis weiterbestehen kann. \n\nAusserdem sollte die Rangfolge in der Finanzkraft der Gemeinden durch den Ressourcenausgleich nicht \n\nverändert werden. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass jede Gemeinde umso bessergestellt wird, je höher \n\nihr Ressourcenpotenzial bereits vor erfolgtem Ressourcenausgleich ausfällt. Zudem besteht weiterhin – trotz \n\nUmverteilung – ein Anreiz für die Gemeinde, ihr Ressourcenpotenzial durch eigene Anstrengungen möglichst \n\nzu vergrössern. \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 12/30 \n\nFür einen effizienten Ressourcenausgleich gelten folgende Anforderungen:   \n\n- Ausreichende und stabile Ausstattung der Gemeinden mit zweckfreien Mitteln, um eine bedarfsgerechte, \n\ngleichwertige Versorgung der Bevölkerung in allen Gemeinden sicherzustellen.   \n\n- Massvolle Grenzabschöpfungssätze, die kleiner sind als die Grenzsteuersätze, um zu vermeiden, dass \n\neine Erhöhung des Steuerkraft zu einem Nettoverlust an finanziellen Mitteln führt.  \n\n- Wirksame Reduktion der Steuerbelastungsunterschiede zwischen Gemeinden, damit alle Gemeinden im \n\nStandortwettbewerb bestehen und eine ausreichende Versorgung mit staatlichen Gütern und \n\nDienstleistungen sicherstellen können.  \n\n \n\n6.1.1  Steuerkraft als Bemessungsgrundlage \nEine zentrale Anforderung an die Bemessungsgrundlage eines Ressourcenausgleichs besteht darin, dass die \n\nfinanzielle Leistungsfähigkeit eines Gemeinwesens nicht anhand der effektiven Einnahmen, sondern auf der \n\nBasis einer objektiv festzulegenden Grösse gemessen und verglichen werden kann. Dadurch kann verhindert \n\nwerden, dass die Gemeinwesen durch die Festlegung der Steuerfüsse oder anderer Einnahmenparameter die \n\nFinanzausgleichszahlungen direkt beeinflussen können. Die Steuerkraft soll die Steuereinnahmen eines \n\nGemeinwesens bei einem einheitlichen Steuerfuss darstellen. Da in der Regel bei den wichtigsten Steuerarten \n\nharmonisierte Bemessungsgrundlagen für den Kanton und seine Gemeinden bestehen, besteht ein direkter \n\nZusammenhang zwischen der Steuerkraft und den Steuerbemessungsgrundlagen.  \n\n \n\nSteuerkraft \nBereits heute werden sämtliche im kantonalen Steuerrecht aufgeführten Steuerarten für die Berechnung der \n\nSteuerkraft einer Gemeinde als Basis für den Ressourcenausgleich herangezogen. Dieses Systems soll \n\nbeibehalten werden. Die Steuerkraft einer Gemeinde berechnet sich vereinfacht gesagt aufgrund ihres \n\ngesamten Steuerertrages, basierend auf einem Steuerfuss von einer Einheit, dividiert durch ihrer Anzahl \n\nEinwohnerinnen und Einwohner.  \n\n \n\nMassgebende Steuerkraft \nDie Steuerkraft – basierend auf einer Steuereinheit – der Gemeinden stellt grundsätzlich eine gute Bemes-\n\nsungsgrundlage dar. Um die Berechnung des Ressourcenausgleichs gegenüber heute zu vereinfachen und die \n\nmit den spezifischen, voneinander abweichenden Steuerfüssen verbundenen Fehlanreize im bestehenden \n\nSystem zu beseitigen, wird die Verwendung einer massgebenden Steuerkraft vorgeschlagen, welche auf \n\neinem einheitlichen, gewichteten Steuerfuss aller Gemeinden basiert. Eine Gewichtung der einzelnen \n\nSteuerkraft mit einem einheitlichen Steuerfuss führt zu vergleichbaren Gemeindeergebnissen. Dadurch wird \n\nauch sichergestellt, dass sich das Volumen und die Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs parallel mit \n\ndem durchschnittlichen Finanzbedarf der Gemeinden entwickeln. Mittel- bis langfristige höhere oder tiefere \n\nBelastungen in der Aufgabenerfüllung (z.B. aufgrund der demografischen Entwicklung) schlagen sich \n\nautomatisch im Volumen und in der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs nieder.  \n\n \n\nGemeinden, deren massgebende Steuerkraft über der mittleren massgebenden Steuerkraft aller Gemeinden \n\nliegt, werden in der Folge als ressourcenstarke Gemeinden, solche mit einer massgebenden Steuerkraft unter \n\ndem mittleren massgebenden Wert als ressourcenschwache Gemeinden bezeichnet. \n\n \n\n6.1.2  Horizontaler Ressourcenausgleich  \nAnstelle des Disparitätenabbaus sieht der neue Finanzausgleich einen horizontalen Ressourcenausgleich mit \n\neinem linearen Abschöpfungs- und Ausstattungssatz (Ausgleichssatz) vor. Ein proportionaler \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 13/30 \n\nRessourcenausgleich mit einem konstanten Abschöpfungs- und Ausgleichssatz erhöht die Rechtssicherheit \n\nund die Planbarkeit der Ausgleichszahlungen. Lineare Abschöpfungs- und Ausstattungssätze führen zudem zu \n\nlinearen und – im Vergleich zum heutigen progressiven System – zu stabileren Grenzabschöpfungssätzen, \n\nwas die Steuerpolitik erleichtert und Fehlanreizen entgegenwirkt.  \n\n \n\n6.1.3  Ausgleichsobergrenze/neutrale Zone \nIn Appenzell Ausserrhoden weist nur die Gemeinde Teufen eine ausgesprochen hohe Steuerkraft auf. \n\nLediglich wenige Gemeinden verfügen über eine ausgesprochen tiefe Steuerkraft. Dies hat zur Folge, dass die \n\nErgiebigkeit und die Wirksamkeit des Ressourcenausgleichs beschränkt sind. Ein rein linear ausgestalteter \n\nRessourcenausgleich führt zum Ergebnis, dass der Grossteil der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel \n\nnicht den ressourcenschwächsten Gemeinden, sondern denjenigen Gemeinden mit einer massgebenden \n\nSteuerkraft zwischen 85 und 100 Prozent, zu Gute kommt (vgl. Tabelle 3, Bericht HSLU, S. 28).  \n\n \n\nAufgrund dieser Konstellation soll eine sogenannte Ausgleichsobergrenze eingeführt werden. Dadurch entsteht \n\neine neutrale Zone, in welcher die betroffenen Gemeinden weder in den Ressourcenausgleich einzahlen noch \n\nBeiträge daraus herhalten. Das heisst, dass diejenigen Gemeinden, welche innerhalb der neutralen Zone \n\nliegen, vom Ressourcenausgleich nicht betroffen sind. Dies bedeutet aber auch, dass, wenn eine solche \n\nGemeinde ihre Steuerkraft innerhalb der neutralen Zone verbessern kann, sie dadurch nicht direkt zu einer \n\nGebergemeinde wird.  \n\n \n\nDie Beschränkung des Anspruchs auf einen Ressourcenausgleich auf diejenigen Gemeinden, deren \n\nmassgebende Steuerkraft unterhalb der Ausgleichsobergrenze liegt, führt zu einer Fokussierung des \n\nRessourcenausgleichs auf die ressourcenschwächsten Gemeinden.  \n\n \n\n6.1.4  Ressourcenausgleich \nRessourcenschwache Gemeinden, deren massgebende Steuerkraft unter der Ausgleichsobergrenze liegt, \n\nerhalten einen prozentualen Ausgleich der Differenz der Ausgleichsobergrenze zur massgebenden Steuerkraft \n\nder ressourcenschwachen Gemeinde. Der horizontale Finanzausgleich wird durch einen vertikalen Ausgleich \n\nergänzt, falls ein horizontaler Ausgleich nur ungenügend wirkt.  \n\n \n\n6.2 Lastenausgleich \nDer Lastenausgleich soll unverschuldete und unbeeinflussbare Lasten der Gemeinwesen abgelten, die sich \n\naus der räumlichen Entwicklung von Wirtschaft und Bevölkerung ergeben. Ein Lastenausgleich hat zum Ziel, \n\nstrukturell bedingte Unterschiede bei den Pro-Kopf-Ausgaben für ein Standardangebot, den Grundbedarf an \n\nstaatlichen Gütern und Dienstleistungen, auszugleichen. Er stellt in der Regel ein ergänzendes \n\nAusgleichsinstrument zum Ressourcenausgleich dar.  \n\n \n\nDie Begründung, neben dem Ressourcenausgleich den Gebietskörperschaften zusätzlich einen \n\nLastenausgleich zu gewähren, liegt darin, dass je nach geografisch-topografischer Lage und der \n\nsoziodemografischen Situation eines Gemeinwesens die Kosten für ein Standardangebot an staatlichen \n\nGütern und Dienstleistungen variieren können. Klassische Beispiele finden sich z.B. im Sozial- und \n\nSchulwesen, wo die Kosten pro Einwohnerin und Einwohner mit zunehmendem Altersquotient bzw. \n\nzunehmenden Jugendquotient steigen. Die geografisch-topografische Lage spielt hingegen insbesondere bei \n\nden Erschliessungs- und Unterhaltskosten der staatlichen Infrastruktur eine wesentliche Rolle, indem diese \n\nz.B. in einer Bergregion höher ausfallen als im Tal. \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 14/30 \n\n6.2.1  Bemessungsgrundlage \nEine qualitativ gute Bemessungsgrundlage für den Lastenausgleich unterliegt folgenden Anforderungen: \n\n- Die Bemessungsgrundlage bildet nur strukturell bedingte Kostenunterschiede der Gemeinden im \n\nGrundbedarf ab.  \n\n- Die Gemeinwesen können die Bemessungsgrundlage nicht direkt beeinflussen, d.h. dass nicht die \n\neffektiven Ausgaben der Gemeinde, sondern im Idealfall strukturelle, von den Kosten einzelner \n\nGemeinden unabhängige Indikatoren herangezogen werden. \n\n- Die Bemessungsgrundlage basiert auf wenigen aussagekräftigen Indikatoren, um die Komplexität des \n\nAusgleichssystems in Grenzen und die Transparenz und Nachvollziehbarkeit möglichst hochzuhalten. \n\nAusserdem sinkt die Wahrscheinlichkeit, dass gegenseitig abhängige und allenfalls sogar sich \n\nkompensierende Indikatoren miteinbezogen werden. \n\n \n\nEine im Hinblick auf die Zielerreichung und Ausgleichswirkung zentrale Eigenschaft eines Lastenausgleichs \n\nbesteht darin, dass er zweckfrei erfolgen soll. Ansonsten besteht die Gefahr einer nicht erwünschten \n\nAusdehnung des Angebots, weil zweckgebundene Beiträge die gleiche Wirkung haben wie eine Preisreduktion \n\nfür die Bereitstellung des betreffenden Guts.  \n\n \n\nZusammenfassend ist festzuhalten, dass ein Lastenausgleich einen massgeblichen und stabilen Beitrag an \n\nausgewiesene übermässig hohe, strukturell bedingte Kosten leisten soll. Der Lastenausgleich gilt als \n\nzusätzliches Instrument zum Ressourcenausgleich und ist im Sinne der Entflechtung von Lasten- und \n\nRessourcenelementen unabhängig von der Finanzkraft zu leisten.  \n\n \n\nDie vorgesehene Anpassung der Lastenausgleichsinstrumente hebt die bestehende Abstufung nach der \n\nSteuerkraft auf. Dadurch soll für die Gemeinden der Anreiz geschaffen werden, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu \n\nerhöhen und durch Innovation und Effizienzsteigerungen ihre Kosten zu senken. Ein solches Vorgehen führt im \n\nErgebnis dazu, dass auch Gemeinden mit einem tiefen Steuerfuss bei Erfüllen der notwendigen \n\nVoraussetzungen Lastenausgleichsbeiträge erhalten. Einem allfälligen negativen Effekt auf die \n\nSteuerfussdisparität kann mit einer Erhöhung der Abschöpfungsquote entgegengewirkt werden.  \n\n \n\nDie Unabhängigkeit der Ausgleichsinstrumente des Lastenausgleichs von der Steuerkraft (Grundlage des \n\nRessourcenausgleichs) erhöht die Transparenz und Konsistenz der Ausgleichszahlungen. Sie stellt zudem \n\nsicher, dass alle Gemeinden basierend auf ihren strukturellen Merkmalen gleichbehandelt werden.  \n\n \n\n6.2.2  Soziodemografischer und geografisch-topografischer Lastenausgleich \nAnstelle des bestehenden Schulkosten- und Soziallastenausgleichs sollen neu ein soziodemografischer und \n\nein geografisch-topografischer Lastenausgleich eingeführt werden. Da die Bemessungsgrundlage für den \n\nLastenausgleich von den Gemeinwesen nicht beeinflusst werden darf, werden für die Berechnung des neuen \n\nLastenausgleichs Indikatoren verwendet, welche die strukturellen Ursachen von übermässig hohen Kosten der \n\nLeistungserstellung abbilden. Damit kann erreicht werden, dass überdurchschnittlich hohe Lasten des \n\nGrundbedarfs ausgeglichen werden und nicht höhere Präferenzen der Gemeinde. Des Weiteren wird, analog \n\nzum Ressourcenausgleich, jeweils ein dreijähriger Durchschnittswert der Indikatoren verwendet, um so \n\nkurzfristige Schwankungen auszugleichen. \n\n \n\nZur Bestimmung der zu verwendenden strukturellen Indikatoren wurden verschiedene Indikatoren geprüft, \n\nwelche aus öffentlich verfügbaren Statistiken des Bundesamts für Statistik hergeleitet und berechnet werden \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 15/30 \n\nkönnen. Ausgewählt wurden Indikatoren, deren Ausprägung ökonomisch plausible Auswirkungen auf den \n\nNettoaufwand in mindestens einem Aufgabenbereich der Gemeinden hat und die mit dem entsprechenden \n\nNettoaufwand korrelieren. Es handelt sich dabei um die folgenden Indikatoren: Einwohnerzahl (logarithmiert), \n\nBevölkerungsdichte, Jugendquotient, Altersquotient, Sozialhilfequote, Höhe der Siedlungsfläche und \n\nVerkehrsfläche.  \n\n \n\nDie Bemessungsgrundlage kann so auf wenige aussagekräftige Indikatoren gestützt werden. Die Indikatoren \n\nwurden so gewählt, dass sie in ihrer Gesamtheit strukturell bedingte Mehrkosten abbilden. Die Bildung der \n\nLastenindizes erfolgt mit Hilfe einer Hauptkomponentenanalyse. Dabei handelt es sich um eine bewährte \n\nMethode der Datenreduktion. Die Variablen werden in Abhängigkeit ihrer gegenseitigen Korrelation gewichtet \n\nund in sogenannte Hauptkomponenten zusammengefasst. Damit wird das Ziel verfolgt, die in einem grossen \n\nDatensatz enthaltenen Unterschiede und Merkmale auf möglichst wenige aussagekräftige und interpretierbare \n\nIndikatoren zu reduzieren. Diese Berechnungsart ist ebenfalls für den soziodemografischen Lastenausgleich \n\ndes Bundes gewählt worden.  \n\n \n\nIm neuen, zeitgemässen Finanzausgleich wird diese Anzahl von standardisierten strukturellen, potenziell \n\nkostenrelevanten Indikatoren der Gemeinden auf einen einzigen Lastenindex reduziert, der die Unterschiede \n\nzwischen grösseren zentralen Gemeinden und peripheren Gemeinden zusammenfasst und abbildet. Dabei \n\nwird die erste Hauptkomponente als soziodemografischer Lastenindex (SLA) und die Inverse dieses Index, d.h. \n\ndie negativen Werte davon, als geografisch-topografischer Lastenausgleich (GLA) verwendet.  \n\n \n\nBasierend auf diesen Lastenindizes werden die Ausgleichszahlungen berechnet, wobei jeweils jene \n\nGemeinden eine Ausgleichszahlung erhalten, welche beim betreffenden Index einen positiven Wert aufweisen. \n\nDie von der Hochschule Luzern durchgeführte Regressionsanalyse (statistisches Analyseverfahren) zeigt für \n\ndie Indizes eine hohe Kostenrelevanz für den effektiven Nettoaufwand der Gemeinden pro Einwohnerin und \n\nEinwohner auf. Das heisst, der Lastenausgleich nimmt die effektiven Kosten der Gemeinden adäquat auf, \n\ndeckt diese aber weder vollumfänglich ab noch fördert er ein entsprechendes Ausgabeverhalten. Die \n\nAnwendung objektiver struktureller Indikatoren führt damit zum Wegfall von im aktuellen Finanzausgleich \n\nbestehenden Überkompensationen.  \n\n \n\nSowohl der geografisch-topografische als auch der soziodemografische Lastenausgleich basieren auf neuen \n\nIndikatoren, welche strukturelle Ursachen von Sonderlasten abbilden. Ähnlich wie im Ressourcenausgleich auf \n\ndie Berücksichtigung von effektiven Steuereinnahmen verzichtet wird, werden auch im Lastenausgleich keine \n\neffektiven Ausgaben als Kriterium für den Ausgleich herangezogen, wodurch Fehlanreize vermieden werden. \n\n \n\nDie nachfolgende Grafik stellt die Werte der ersten Hauptkomponente dem gesamten Nettoaufwand der \n\nGemeinden gegenüber (Bericht HSLU, S. 45).  \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 16/30 \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nSowohl Gemeinden mit einem deutlich negativen Wert als auch Gemeinden mit einem deutlich positiven Wert \n\nder ersten Hauptkomponente haben im Durchschnitt einen höheren Nettoaufwand als Gemeinden mit \n\nIndexwerten nahe bei Null. Damit wird ein positiver Zusammenhang sowohl zwischen dem GLA-Index als auch \n\nzwischen dem SLA-Index und dem Nettoaufwand von Gemeinden aufgezeigt. Zusätzlich kann damit belegt \n\nwerden, dass sowohl der GLA-Index als auch der SLA-Index gut geeignet sind, strukturell bedingte \n\nKostenunterschiede zwischen den Gemeinden abzubilden. \n\n \n\nDer Bericht HSLU enthält weitergehende Ausführungen und ergänzende Erläuterungen sowie detaillierte \n\nBerechnungen zu den vorstehenden Ausführungen. \n\n \n\n7. Gemeindefusionen \n \n\nDie vorgeschlagenen Ausgleichsinstrumente können bei Zusammenschlüssen von Gemeinden weitergeführt \n\nwerden. Je nach Konstellation sind einzelne Parameter des Finanzausgleichssystems anzupassen (Bericht \n\nHSLU, S. 52 ff.). \n\n \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 17/30 \n\nC. Vergleich bestehendes / neues Finanzausgleichssystem \n \n\n1. Ressourcenausgleich \n \n\nDer bestehende Ressourcenausgleich in Form der Mindestausstattung und des Disparitätenabbaus weist \n\neinige Schwachstellen auf. Die Mindestausstattung mit Werten zwischen 85 und 95 % ist zwar ausreichend. \n\nDie Abhängigkeit von der Grösse der Bevölkerung führt aber zu Sprüngen bei den Beiträgen und verändert \n\ndadurch die Rangfolge der Gemeinden bezüglich ihrer Finanzkraft mit dem Ergebnis, dass Gemeinden, die \n\nsich aus eigener Kraft verbessert haben, nach dem Finanzausgleich schlechter dastehen. Gleichzeitig werden \n\ndabei Ressourcen- und Lastenausgleichselemente miteinander vermischt. Die garantierte Mindestausstattung \n\nführt weiter dazu, dass bei finanzschwachen Gemeinden der Grenzabschöpfungssatz 100 % beträgt. Dies \n\nbedeutet, dass ein Anstieg der Finanzkraft vollständig durch eine Reduktion der Ausgleichszahlungen \n\nkompensiert wird. \n\n \n\nDie Gewichtung der Steuerkraft mit unterschiedlichen Steuerfüssen führt dazu, dass die Ausgleichswirkung mit \n\nsinkendem durchschnittlichem Steuerfuss sinkt. Dies führt dazu, dass die ressourcenstarken Gemeinden einen \n\nAnreiz haben, den Steuerfuss tief zu halten und die ressourcenschwachen Gemeinden hingegen den \n\nSteuerfuss möglichst hoch zu belassen. Die bestehenden Interdependenzen zeichnen somit zum Teil für die \n\nnicht erreichte Reduktion der Unterschiede in der Steuerbelastung zwischen den Gemeinden verantwortlich. \n\nSie sollen im neuen System eliminiert werden. Die nachfolgende Abbildung stellt die Wirkung des bestehenden \n\nRessourcenausgleichs grafisch dar. \n\n \n\nMindestausstattung und Steuerkraftabschöpfung (Bericht HSLU, S. 15): \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nBeim neuen Ressourcenausgleich wird mit einem einheitlichen, durchschnittlichen Steuerfuss aller Gemeinden \n\ngerechnet. Anstelle des Disparitätenabbaus wird ein linearer Abschöpfungssatz eingeführt. Lineare \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 18/30 \n\nAbschöpfungsätze führen zu linearen Grenzabschöpfungssätzen. Der Grenzabschöpfungssatz sagt aus, um \n\nwie viele Rappen der Zuschuss an eine Empfängergemeinde gekürzt wird bzw. sich die Beitragszahlung einer \n\nGebergemeinde erhöht, wenn die Steuerkraft der Gemeinde um einen Franken steigt. Sie erlaubt es folglich \n\nanzugeben, wie viele Rappen einer Gemeinde von einem Anstieg ihrer Steuerkraft um einen Franken nach \n\ndem Finanzausgleich verbleiben. \n\n \n\nDie rein horizontale Finanzierung des Ressourcenausgleichs ist das wirksamste Instrument, um Disparitäten \n\nzu vermindern. Die Mindestausstattung wird durch eine proportionale Ausstattung in Verbindung mit einer \n\nneutralen Zone ersetzt. Liegt eine Gemeinde innerhalb der neutralen Zone ist sie nicht vom \n\nRessourcenausgleich betroffen. Sie kann ihre Steuerkraft erhöhen, ohne dass der Finanzausgleich dadurch \n\ndirekt beeinflusst wird. Gleichzeitig werden die Ausgleichszahlungen auf die finanzschwächsten Gemeinden \n\nfokussiert. Dadurch wird die Wirksamkeit des Finanzausgleichs erhöht. Die Wirkungsweise der Ausgestaltung \n\ndes vorgeschlagenen neuen Ressourcenausgleichs wird in der nachfolgenden Grafik dargestellt. \n\n \n\nProportionale Abschöpfung und Ausstattung mit neutraler Zone (Bericht HSLU, S. 33): \n\n \n\n \n\n2. Lastenausgleich \n \n\nDer Lastenausgleich besteht aktuell aus dem Schulkosten- und Soziallastenausgleich. Der Schulkosten-\n\nausgleich wird vom Kanton, der Soziallastenausgleich von den Gemeinden mit unterdurchschnittlichen \n\nSozialhilfekosten finanziert. Gleichzeitig wird der Ausgleichsanspruch mit der Steuerkraft der Gemeinden \n\nkorrigiert. Geografisch-topografische Element sind nicht vorgesehen.  \n\n \n\nDie Abhängigkeit des Soziallastenausgleichs von den effektiven Kosten deckt nicht strukturelle Unterschiede \n\nab, sondern allenfalls sogar unterschiedliche Präferenzen der Gemeinden. Die Berücksichtigung der \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 19/30 \n\nFinanzkraft der Gemeinden führt dazu, dass Gemeinden, welche über die gleichen strukturellen Indikatoren \n\nverfügen, unterschiedliche Beiträge erhalten. Ebenfalls werden dadurch überdurchschnittliche Kosten der \n\nressourcenschwachen Gemeinden überproportional ausgeglichen. \n\n \n\nDer Lastenausgleich wird neu als zusätzliches, unabhängiges Instrument zum Ressourcenausgleich \n\nausgestaltet. Er beruht auf strukturellen Indikatoren, ist unabhängig von den effektiven Kosten sowie der \n\nFinanzkraft der Gemeinden und wird durch geografisch-topografische Elemente ergänzt. Diese Unabhängigkeit \n\nder Ausgleichsinstrumente erhöht die Transparenz und Konsistenz der Ausgleichszahlungen. Gleichzeitig stellt \n\nsie sicher, dass alle Gemeinden basierend auf ihren strukturellen Merkmalen gleichbehandelt werden.  \n\n \n\nDie Unabhängigkeit von der Finanzkraft gewährleistet, dass die Gemeinden weiterhin einen Anreiz haben, ihre \n\nWettbewerbsfähigkeit zu erhöhen und durch Effizienzsteigerung ihre Kosten zu senken. Gleichzeitig können \n\ndadurch überproportionale Ausgleichsleistungen, die im Regelfall nicht auf strukturellen Bedingungen beruhen, \n\nvermieden werden.  \n\n \n\nDer Lastenausgleich stellt ein ergänzendes Ausgleichsinstrument zum Ressourcenausgleich dar. Er wird durch \n\nden Kanton finanziert. \n\n \n\n \n\nD. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen \n \n\nDas Gesetz enthält alle grundlegenden Bestimmungen, welche den Finanzausgleich materiell festlegen, einen \n\nwesentlichen Einfluss auf die Zielerreichung des Finanzausgleichs haben und die Stabilität gewährleisten. \n\nDazu gehört insbesondere die Definition der Bemessungsgrundlagen und die Festlegung der Methoden und \n\nder Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlungen.  \n\n \n\nIn der Verordnung werden Präzisierungen festgehalten, insbesondere zu den Datengrundlagen. Dabei wird \n\ndem Umstand Rechnung getragen, dass die meisten Datengrundlagen für den Finanzausgleich aus exogenen \n\nQuellen stammen. Sie basieren entweder auf anderen kantonalen Rechtsnormen, z.B. dem Steuergesetz, oder \n\nstammen von Bundesstellen, z.B. vom Bundesamt für Statistik. Das heisst, dass gegebenenfalls auf \n\nkurzfristige exogene Anpassungen flexibel reagiert werden muss. Dies kann beispielsweise bei Verzögerungen \n\nbei der Verfügbarkeit von neuen Daten der Fall sein. Die regierungsrätliche Verordnung wird zudem im Anhang \n\nTabellen mit den Berechnungsschritten und den Ausgleichszahlungen für ein Zahlungsjahr enthalten. Die \n\nVerordnung ist dementsprechend jährlich anzupassen. Der departementale Vorentwurf der \n\nFinanzausgleichsverordnung und des Anhangs liegen den Vernehmlassungsunterlagen bei.  \n\n \n\nFür alle Berechnungen werden Mittelwerte aus drei aufeinander folgenden Jahren verwendet, wobei das erste \n\nJahr jeweils vier Jahre zurückliegt. Die Daten des Vorjahres, welche für die Berechnungen notwendig sind, \n\nliegen im Zeitpunkt der Berechnung des Finanzausgleichs teilweise noch nicht vor. Die Verschiebung um ein \n\nJahr hat keine nennenswerten Auswirkungen auf die Leistungen und Ansprüche. Diese gleichen sich auf der \n\nZeitachse wieder aus. Ein Vorteil besteht zudem darin, dass bereits verlässliche Zahlen für den Voranschlag \n\nzur Verfügung stehen. \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 20/30 \n\nUm die Wirkungsweise des neuen Finanzausgleichssystems sowie die sich daraus ergebenden finanziellen \n\nAuswirkungen auf die einzelnen Gemeinden aufzeigen zu können, wird der neue Finanzausgleich gesamthaft \n\nin etwa gleich dotiert wie der bestehende (Beilage 5). Die einzelnen Parameter stellen sich wie folgt dar: \n\nAbschöpfungsquote: 27% \n\nAusgleichsobergrenze: 90% \n\nAusstattungsquote: 80% \n\nDotation GLA und SLA je Fr. 2'000'000 \n\n \n\nDie finanziellen Auswirkungen auf die einzelnen Gemeinden und den Kanton bei Veränderungen von \n\nverschiedenen Parametern können der Beilage 6 entnommen werden. \n\n \n\n \n\nI. Allgemeine Bestimmungen \n \n\nDie allgemeinen Bestimmungen enthalten die Ziele und die Instrumente des Finanzausgleichs. \n\n \n\nArt. 1    Ziele \n\n \n\nWie bereits im bestehenden FAG soll festgehalten werden, dass sowohl ein horizontaler als auch ein vertikaler \n\nRessourcenausgleich stattfindet. Zudem wird klargestellt, dass der Lastenausgleich ausschliesslich vom \n\nKanton finanziert wird.  \n\n \n\nArt. 1 umfasst zwei grundlegende Ziele eines Finanzausgleichs und zwei spezifische Ziele des Ressourcen- \n\nund Lastenausgleichs. Die beiden allgemeinen Ziele a) und b) beschreiben den Abbau von Disparitäten \n\nzwischen den Gemeinden, die sich in der Verfügbarkeit von finanziellen Mitteln zur Erfüllung ihrer Aufgaben \n\nund in Unterschieden in der Steuerbelastung niederschlagen können. Mit einem Finanzausgleich wird \n\nangestrebt, dass sich die Gemeinden hinsichtlich der finanziellen Mittel und – als Folge davon – auch in Bezug \n\nauf die Steuerbelastung annähern. Die beiden grundlegenden Ziele widerspiegeln auch den Grundgedanken \n\nder Solidarität eines Finanzausgleichssystems. \n\n \n\nDas spezifische Ziel für den Ressourcenausgleich in lit. c bringt zum Ausdruck, dass mit dem Finanzausgleich \n\nnicht nur eine Angleichung der finanziellen Leistungsfähigkeit angestrebt wird, sondern eine für alle \n\nGemeinden angemessene Ausstattung mit finanziellen Mitteln. Das Ziel für den Lastenausgleich wird in lit. d \n\nbeschrieben. Es zeigt auf, dass die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit nicht nur aufgrund \n\nunterschiedlicher Voraussetzungen für das Generieren von Steuereinnahmen, sondern auch aufgrund \n\nbesonderer strukturell bedingter Mehrbelastungen in der Aufgabenerfüllung auftreten. \n\n \n\nArt. 2    Ausgleichsinstrumente \n\n \n\nArt. 2 benennt und kategorisiert die beiden Ausgleichsinstrumente. Besonders wichtig für die Ausgestaltung \n\nund die Effizienz des Finanzausgleichs ist die Vorgabe, dass die Beiträge ohne Zweckbindung ausbezahlt \n\nwerden.  \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 21/30 \n\nII. Ressourcenausgleich \n \n\nArt. 3    Massgebende Steuerkraft \n\n \nIn Art. 3 Abs. 1 wird die massgebende Steuerkraft als Indikator für die Bemessung der Ausgleichszahlungen \n\ndefiniert und deren Berechnung geregelt (Abs. 2).  \n\n \n\nDie massgebende Steuerkraft unterscheidet sich von der Bemessungsgrundlage im geltenden Finanzaus-\n\ngleich. Die Ausgleichszahlungen der Mindestausstattung und des Disparitätenabbaus im geltenden Finanz-\n\nausgleich basieren auf der mit spezifischen Steuerfüssen der ressourcenstarken und ressourcenschwachen \n\nGemeinden multiplizierten Steuerkraft. Dies kann, wie im Bericht HSLU dargelegt (insbesondere S. 15), zu \n\nFehlanreizen führen. Eine Gewichtung der Steuerkraft mit dem Steuerfuss ist jedoch grundsätzlich sinnvoll. \n\nDamit wird sichergestellt, dass das Volumen und die Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs sich \n\nparallel mit dem durchschnittlichen Finanzbedarf der Gemeinden entwickeln. Mittel- bis langfristige \n\nVeränderungen in der Aufgabenteilung zwischen den Staatsebenen und deren höhere oder tiefere \n\nBelastungen in der Aufgabenerfüllung (z.B. aufgrund der demografischen Entwicklung) schlagen sich so \n\nautomatisch im Volumen und in der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs nieder. Ansonsten besteht \n\ndie Gefahr, dass der Ressourcenausgleich im Vergleich zur finanziellen Leistungsfähigkeit eine zu hohe oder \n\nzu tiefe Ausgleichswirkung entfaltet. Um Fehlanreize zu vermeiden, wird neu die massgebende Steuerkraft mit \n\neinem einheitlichen, durchschnittlichen gewichteten Steuerfuss aller Gemeinden, dem massgebenden \n\nSteuerfuss, berechnet. Die Berechnung des massgebenden Steuerfusses ist in Abs. 4 festgelegt.  \n\n \n\nDie Zusammensetzung und Berechnung der Steuerkraft entspricht dem geltenden Finanzausgleich. In Abs. 3 \n\nwerden die Bestandteile der Steuerkraft aufgelistet. Da sich die einbezogenen Steuerarten in Bezug auf die \n\nBerechnung unterscheiden, ist durch Gewichtungsfaktoren sicherzustellen, dass die jeweiligen Steuererträge \n\nund Steueranteile der Gemeinden zur Steuerkraft aggregiert werden können.  \n\n \n\nFür die Einkommens- und Vermögenssteuern wird dabei auf die einfache Steuer gemäss Steuergesetz \n\nabgestellt.  \n\n \n\nDie Besteuerung der juristischen Personen erfolgt im ganzen Kanton gleich. Der daraus resultierende gesamte \n\nSteuerertrag wird aktuell im Verhältnis 45/55 Prozent zwischen dem Kanton und den Gemeinden geteilt. Um \n\ndaraus die einfache Steuer zu berechnen, wird der jeweilige Gemeindesteueranteil durch den gewogenen \n\n(bevölkerungsgewichteten) Steuerfuss aller Gemeinden dividiert. Damit wird gewährleistet, dass sich aus \n\nÄnderungen von einzelnen Gemeindesteuerfüssen keine grossen Abweichungen ergeben und die einfache \n\nSteuer für alle Gemeinden gleich berechnet und vergleichbar wird. \n\n \n\nDie Quellensteuern werden von den Arbeitgebenden direkt vom Bruttolohn abgezogen, sofern die Arbeitneh-\n\nmenden keinen steuerrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz haben oder ohne Niederlassungsbewilligung in der \n\nSchweiz wohnen. Unter bestimmten Voraussetzungen folgt der Besteuerung an der Quelle eine nachträgliche \n\nordentliche Veranlagung. Eine solche erfolgt obligatorisch oder auf Antrag der steuerpflichtigen Personen. Wer \n\neinmal der nachträglichen ordentlichen Veranlagung unterliegt, wird bis zum Ende der Quellensteuerpflicht \n\n"ordentlich" veranlagt mit der Folge, dass die Anzahl der quellensteuerpflichtigen Personen kontinuierlich \n\nabnimmt. Der Quellensteuertarif beinhaltet sowohl die Kantons- und Gemeindesteuern als auch den Anteil der \n\ndirekten Bundessteuer. Der Anteil der Gemeindesteuer wird über den ganzen Kanton einheitlich aufgrund des \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 22/30 \n\nbevölkerungsgewichteten Steuerfusses der Gemeinden festgelegt. Dementsprechend berechnet sich die \n\n"einfache" Steuer aufgrund des jeweiligen Gemeindesteueranteils geteilt durch den bevölkerungsgewichteten \n\nSteuerfuss aller Gemeinden.   \n\n \n\nAuch bei den Spezialsteuern werden einheitliche proportionale Steuertarife angewendet. Bei den \n\nGrundstückgewinnsteuern (ohne Berücksichtigung von Zuschlägen und Ermässigungen) 30 Prozent, wobei ein \n\nDrittel an den Kanton fällt und zwei Drittel an die Gemeinde; bei den Erbschafts- und Schenkungssteuern \n\nabhängig vom Verwandtschaftsgrad zwischen 12 und 32 Prozent. Der Ertrag hieraus wird hälftig auf den \n\nKanton und die Gemeinde verteilt. Die Handänderungssteuern als Gemeindesteuern fallen vollumfänglich an \n\ndie entsprechende Gemeinde. Bis anhin wurde das Total der Gemeindeanteile aus diesen Steuerarten für die \n\nBerechnung der einfachen Steuer einheitlich durch den bevölkerungsgewichteten Steuerfuss der Gemeinden \n\ngeteilt. Der Grund für dieses Vorgehen liegt darin, dass unabhängig davon, in welcher Gemeinde ein \n\nGrundstück verkauft wird oder eine Erbschaft besteuert werden kann, die gleiche einfache Steuer daraus \n\nresultieren muss und so vergleichbar wird. Es wird deshalb vorgeschlagen, diese Berechnungsweise auch \n\nzukünftig weiter zu führen. \n\n \n\nAbs. 4 definiert nebst dem massgebenden Steuerfuss auch den massgebenden Steuerertrag. \n\n \n\nAbs. 5 legt fest, dass die Steuerkraft, der Steuerertrag und die Anzahl Einwohnerinnen und Einwohner auf der \n\nBasis der Mittelwerte der Daten aus drei Jahren berechnet werden. Dadurch erfolgt eine Glättung der \n\nmassgebenden Steuerkraft, wodurch allzu grosse Ausschläge bei den Ausgleichszahlungen vermieden \n\nwerden. Es ist vorgesehen, das zweite, dritte und vierte Jahr vor dem Jahr, in dem die \n\nFinanzausgleichszahlungen erfolgen (Zahlungsjahr), zu berücksichtigen. Die berücksichtigten Jahre, d.h. also \n\ndie Bemessungsjahre, und ihr Abstand zum Zahlungsjahr werden in der Verordnung festgelegt. Dadurch kann \n\nrasch auf unvorhergesehene Änderungen in der Datenverfügbarkeit reagiert werden. \n\n \nArt. 4    Ressourcenstarke und ressourcenschwache Gemeinden \n\n \n\nAbs. 1 definiert die durchschnittliche massgebende Steuerkraft, welche als Referenzgrösse für die \n\nKlassifizierung der Gemeinden als ressourcenstark oder ressourcenschwach dient (Abs. 2). Bei der \n\ndurchschnittlichen massgebenden Steuerkraft handelt es sich um den bevölkerungsgewichteten Durchschnitt \n\nder Steuerkraft pro Einwohnerin und Einwohner der Gemeinden. Zur Berechnung wird in einem ersten Schritt \n\ndie Steuerkraft sämtlicher Gemeinden zusammengezählt und durch die gesamte Einwohnerzahl aller \n\nGemeinden dividiert. Anschliessend erfolgt die Multiplikation mit dem massgebenden Steuerfuss.  \n\nBei der Einwohnerzahl ist zu berücksichtigen, dass verschiedene Konzepte bestehen. Als Grundlage für den \n\nRessourcenausgleich soll, wie auch beim Ressourcenausgleich des Bundes, die mittlere Wohnbevölkerung \n\nverwendet werden, das heisst der Durchschnitt der ständigen und nichtständigen Wohnbevölkerung am \n\nAnfang und am Ende eines Bemessungsjahres. Diese Definition wird in der Verordnung festgelegt. \n\n \n\nArt. 5    Beiträge an ressourcenschwache Gemeinden \n\n \n\nDie Art. 5–7 regeln die Berechnung der Beiträge an die Gemeinden gemäss dem Konzept des neuen, \n\nzeitgemässen Finanzausgleichs mit proportionaler Ausstattung mit Ausgleichsobergrenze an die \n\nressourcenschwachen Gemeinden und der proportionalen Abschöpfung bei den ressourcenstarken \n\nGemeinden.  \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 23/30 \n\nDie Ausgleichsobergrenze in Abs. 2 definiert die maximale Höhe der massgebenden Steuerkraft pro \n\nEinwohnerin und Einwohner, bis zu welcher Gemeinden Ausgleichszahlungen erhalten. Die Festlegung erfolgt \n\nrelativ zur durchschnittlichen massgebenden Steuerkraft und beträgt 90 Prozent. Nur Gemeinen, welche \n\nunterhalb der Ausgleichsobergrenze liegen, erhalten Ausgleichszahlungen (Abs. 1). Im Ergebnis führt die \n\nAusgleichsobergrenze dazu, dass die ressourcenschwächsten Gemeinden stärker unterstützt werden.  \n\n \n\nDie Differenz zur Ausgleichobergrenze wird jedoch nicht vollständig, sondern lediglich zu 80 Prozent \n\n(=Ausstattungsquote) ausgeglichen (Abs. 3). Es handelt sich somit nicht um eine garantierte \n\nMindestausstattung im herkömmlichen Sinn. Damit haben die Gemeinden weiterhin einen Anreiz, ihre \n\nSteuerkraft mit eigenen Massnahmen zu verbessern, da eine Erhöhung der Steuerkraft nicht vollumfänglich mit \n\nder Minderzahlung aus dem Finanzausgleich kompensiert wird.  \n\n \n\nArt. 6    Beiträge der ressourcenstarken Gemeinden \n\n \n\nEine Gemeinde gilt als ressourcenstark, wenn ihre massgebende Steuerkraft pro Einwohnerin und Einwohner \n\nüber der durchschnittlichen massgebenden Steuerkraft liegt (Art. 4 Abs. 2). Die Abschöpfung erfolgt \n\nproportional zur Differenz zwischen der massgebenden Steuerkraft pro Einwohnerin und Einwohner und der \n\ndurchschnittlichen massgebenden Steuerkraft. Die Festlegung erfolgt relativ zu dieser Differenz und beträgt im \n\nvorliegenden Vorschlag 27 Prozent (=Abschöpfungsquote). Beträgt die Steuerkraft einer Gemeinde \n\nbeispielsweise 180 Prozent werden der Regelung in Abs. 2 folgend 21,6 Prozent (27 Prozent von 80 Prozent) \n\nabgeschöpft.  \n\n \n\nWenn die Abschöpfung mit der festgelegten Abschöpfungsquote die für die Ausstattung der ressourcen-\n\nschwachen Gemeinden notwendige Summe übersteigt, resultiert eine Abschöpfung bei den ressourcenstarken \n\nGemeinden zugunsten des Kantons. Die ressourcenstarken Gemeinden würden übermässig stark belastet. Es \n\nist deshalb eine Regelung vorzusehen, welche in diesem Fall die Abschöpfung bei den ressourcenstarken \n\nGemeinden beschränkt und die Abschöpfungsquote gegebenenfalls reduziert. Ist die Abschöpfungssumme \n\naufgrund der Berechnungen höher als die Ausstattungssumme, ist der Abschöpfungssatz zu reduzieren \n\n(Abs. 3). \n\n \n\nEine Fusion von Gemeinden kann zu einer Reduktion der Disparitäten zwischen den Gemeinden führen und \n\ngegebenenfalls eine Anwendung von Art. 6 Abs. 3 notwendig machen. Würde Art. 6 Abs. 3 generell in \n\nmehreren Jahren zur Anwendung kommen, so ist eine Anpassung der Ausstattungsgrenze und/oder der \n\nAusstattungsquote und/oder der Abschöpfungsquote in Betracht zu ziehen. \n\n \n\nArt. 7    Beitrag des Kantons \n\n \n\nBei hinreichend grossen Disparitäten in der massgebenden Steuerkraft pro Einwohnerin und Einwohner ist die \n\nSumme der Beiträge an die ressourcenschwachen Gemeinden gemäss Art. 5 höher als die Summe der \n\nBeiträge der ressourcenstarken Gemeinden gemäss Art. 6 Abs. 2. In diesem Fall ist ein ergänzender Beitrag \n\ndes Kantons notwendig, damit die gemäss Art. 5 angestrebte Ausgleichwirkung für die ressourcenschwachen \n\nGemeinden erreicht wird. Diese vertikale Komponente des Ressourcenausgleichs ist grundsätzlich jedoch nur \n\ndann zweckmässig, wenn die Ausstattung der ressourcenschwachen Gemeinden nicht vollständig mit den \n\nBeiträgen der ressourcenstarken Gemeinden finanziert werden kann. Ein horizontaler Ressourcenausgleich ist \n\nund bleibt das wirksamste Instrument für den Disparitätenabbau.  \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 24/30 \n\nIII. Lastenausgleich \n \n\nDie technische Anpassung der Ausgleichsinstrumente im Lastenausgleich soll die Abstufung der Ausgleichs-\n\nzahlungen nach der Steuerkraft aufheben. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Gemeinden weiterhin \n\neinen Anreiz haben, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen und durch Innovation und Effizienzsteigerungen \n\nihre Kosten zu reduzieren. Die Unabhängigkeit der Ausgleichsinstrumente erhöht die Transparenz und \n\nKonsistenz der Ausgleichszahlungen. Sie stellt sicher, dass alle Gemeinden basierend auf ihren strukturellen \n\nMerkmalen gleichbehandelt werden. \n\n \n\nArt. 8    Lastenindex \n\n \n\nDer Lastenausgleich hat zum Ziel, einen Beitrag an strukturell bedingte Mehrkosten (Sonderlasten) der \n\nGemeinden zu leisten, die im Zusammenhang mit der Bereitstellung von staatlichen Leistungen stehen. Es ist \n\nwichtig, dass bei der Bemessung des Lastenausgleichs nicht die Mehrkosten selbst, sondern deren strukturelle \n\nUrsachen berücksichtigt werden. Zu diesem Zweck wird ein Lastenindex berechnet, der sich aus mehreren \n\nstrukturellen Teilindikatoren zusammensetzt. Erfahrungsgemäss sind Sonderlasten durch die \n\nsoziodemografische Situation in der Gemeinde und die geografisch-topografische Lage bedingt.  \n\n \n\nDie in Abs. 2 festgelegten Teilindikatoren basieren auf den Analysen in der Grundkonzeption. Ausgewählt \n\nwurden Indikatoren, deren Ausprägung ökonomisch plausible Auswirkungen auf den Nettoaufwand in \n\nmindestens einem Aufgabenbereich der Gemeinden hat und die mit dem entsprechenden Nettoaufwand \n\nkorrelieren (Bericht HSLU, S. 44 ff.). \n\n \n\na) Einwohnerzahl (logarithmiert)  \n\nDer Pro-Kopf-Nettoaufwand für die Bereitstellung von einigen staatlichen Gütern und Dienstleistungen steigt, je \n\nkleiner die Gemeinde ist. Dieser Anstieg erfolgt überproportional mit der Kleinheit der Gemeinde und somit \n\nnicht linear, weshalb für die Analysen und Berechnungen die logarithmierte Einwohnerzahl als struktureller \n\nIndikator verwendet wird.  \n\n \n\nb) Bevölkerungsdichte \n\nDie Bevölkerungsdichte definiert die Anzahl der Einwohner/-innen dividiert durch die Gesamtfläche einer \n\nGemeinde. Im Allgemeinen kann festgestellt werden, dass sowohl eine sehr dünne als auch eine sehr dichte \n\nBesiedelung zu Mehrkosten führen können. Ein positiver Zusammenhang besteht unter anderem zwischen \n\neiner hohen Bevölkerungsdichte und dem Nettoaufwand im Bereich von Kultur und Freizeit, welche deshalb oft \n\nZentrumsleistungen darstellen.  \n\n \n\nc) Jugendquotient \n\nDer bestehende Schulkostenausgleich soll neu auf einen Ausgleich für allgemeine Mehraufwendungen bei \n\njungen Personen zwischen 0 und 15 Jahren erweitert werden. Die Bestrebungen in Sachen Tagesstrukturen, \n\nVorkindergarten etc. können so bereits miteinbezogen werden.  \n\n \n\nd) Altersquotient  \n\nDer Altersquotient gibt das Verhältnis der Personen über 80 Jahren zur gesamten Bevölkerung an. Der \n\nAltersquotient korreliert positiv mit den Nettoaufwendungen im Bereich Gesundheit. Das heisst, dass \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 25/30 \n\nGemeinden mit einem hohen Altersquotienten tendenziell auch höhere Kosten in diesem Aufgabenbereich \n\nhaben.  \n\n \n\ne) Sozialhilfequote \n\nDie Sozialhilfequote bezieht sich auf die Anzahl Sozialhilfeempfänger/-innen dividiert durch die Anzahl \n\nEinwohner/-innen einer Gemeinde.  \n\n \n\nf) Höhe \n\nDie Berücksichtigung des Teilindikators „Höhe“ wurde anhand verschiedener Indikatoren geprüft. Dies waren:  \n\n- Höhe geografischer Mittelpunkt  \n\n- Höhe Standort Gemeindehaus \n\n- Höhe Mittelpunkt Siedlungsfläche \n\n- Höhe Durchschnitt des tiefsten und höchsten Punkts \n\n- Durchschnittliche Höhe Siedlungsfläche  \n\n- Gewichtete Durchschnittshöhe  \n\nEin von der Hochschule Luzern erstellter Vergleich führte zum Ergebnis, dass die durchschnittliche Höhe der \n\nSiedlungsfläche ein umfassender Teilindikator ist, der zugleich fusionstauglich ist. \n\n \n\ng) Verkehrsfläche \n\nDer Indikator wird als Verkehrsfläche in Hektaren dividiert durch die Anzahl Einwohner/-innen pro Gemeinde \n\ndefiniert. Bei diesem Teilindikator ist zu beachten, dass die Arealstatistik des Bundesamtes nicht in \n\nregelmässigen Abständen neu erhoben wird. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass sich die \n\nVerkehrsfläche kurzfristig nicht wesentlich verändern wird. \n\n \n\nDie Berechnung der Teilindikatoren des Lastenindex stützt sich auf die Statistiken des Bundes (Abs. 3). Diese \n\nwerden regelmässig und mit anerkannten statistischen Methoden erhoben, wodurch sowohl die Verfügbarkeit \n\nder Daten als auch deren Qualität sichergestellt ist. Die detaillierte Berechnung der einzelnen Teilindikatoren \n\nwird in der Verordnung festgelegt. Analog zum Ressourcenausgleich sollen zur Berechnung der Teilindikatoren \n\nMittelwerte der Daten aus drei Jahren berechnet werden. Dadurch erfolgt insbesondere bei den \n\ndemografischen Daten eine Glättung, wodurch allzu grosse Ausschläge bei den Ausgleichszahlungen \n\nvermieden werden. Beim Lastenausgleich ist aus Gründen der Verfügbarkeit der Bundesstatistiken und analog \n\nzum Ressourcenausgleich vorgesehen, das zweite, dritte und vierte Jahr vor dem Jahr, in dem die \n\nFinanzausgleichszahlungen erfolgen (Zahlungsjahr), zu berücksichtigen. Zu beachten ist, dass einzelne \n\ngeographisch-topografische Daten nicht jährlich aktualisiert werden, z.B. die Arealstatistik. Die berücksichtigten \n\nJahre, d.h. also die Bemessungsjahre, und ihr Abstand zum Zahlungsjahr werden in der Verordnung \n\nfestgelegt. Dadurch kann rasch auf unvorhergesehene Änderungen in der Datenverfügbarkeit reagiert werden. \n\n \n\nAbs. 4 legt im ersten Satz die Hauptkomponentenanalyse als Methode für die Zusammenfassung der \n\nTeilindikatoren zum Lastenindex fest. Die Hauptkomponentenanalyse ist ein bewährtes statistisches \n\nStandardverfahren zur Reduktion von grossen Datensätzen mit vielen Variablen, hier die Teilindikatoren. \n\nMithilfe dieses Verfahrens wird die Vielzahl an Informationen in den Teilindikatoren strukturiert und auf eine \n\noder wenige Indikatoren (Komponenten) reduziert. Die Reduktion erfolgt so, dass einer oder wenige \n\nIndikatoren einen möglichst hohen Anteil der in den Teilindikatoren enthaltenen Informationen abbilden. Das \n\nZiel besteht somit darin, die in einem grossen Datensatz enthaltenen Unterschiede und Merkmale auf \n\nmöglichst wenige aussagekräftige und interpretierbare Indikatoren zu reduzieren. Diese Indikatoren werden als \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 26/30 \n\nHauptkomponenten bezeichnet. Die Hauptkomponentenanalyse wird unter anderem für die Berechnung des \n\nsoziodemografischen Lastenausgleichs des Bundes verwendet und ist Bestandteil der meisten \n\nStatistiksoftwarepakete.  \n\n \n\nDer zweite Satz in Abs. 4 präzisiert sowohl den Input als auch die Verwendung des Outputs für die \n\nBerechnung des Lastenindex. So wird die Hauptkomponentenanalyse mit standardisierten Teilindikatoren \n\ndurchgeführt. Das bedeutet, dass alle Teilindikatoren so skaliert werden, dass sie einen Mittelwert von Null und \n\neine Standardabweichung von Eins aufweisen. Dadurch sind die Teilindikatoren vergleichbar. Mit dem \n\nstatistischen Verfahren werden die Teilindikatoren mit Gewichten versehen und zu linearen Kombinationen, \n\nd.h. "Komponenten", zusammengefasst. Dabei werden die Gewichte im Rahmen des statistischen Verfahrens \n\nso festgelegt, dass die resultierenden Komponenten in absteigender Reihenfolge einen möglichst hohen Anteil \n\nder gesamten Varianz der Datenmenge erklären. Die Komponenten stellen lineare Kombinationen der \n\nursprünglichen Variablen dar, welche nicht miteinander korreliert sind. Als Hauptkomponenten werden \n\ndiejenigen Komponenten bezeichnet, welche die höchsten Anteile an der Varianz aufweisen. Die erste \n\nHauptkomponente zeigt demnach jene lineare Kombination der Variablen, welche den höchsten Anteil der \n\nVarianz der gesamten Datenmenge aufweist. Die maximale Anzahl der Komponenten ist stets gleich hoch wie \n\ndie Anzahl Variablen. \n\n \n\nArt. 9    Indikatoren und Masszahlen für die Sonderlasten \n\n \n\nIm Lastenausgleich werden die Teilindikatoren der Gemeinden auf einen einzigen Lastenindex der Gemeinden \n\nreduziert, der die Unterschiede zwischen grösseren "Zentrumsgemeinden" und peripheren Gemeinden \n\nzusammenfasst und abbildet. Dabei bilden die positiven und die negativen Werte der ersten Hauptkomponente \n\nje einen Indikator für soziodemografische und geografisch-topographische Sonderlasten (Art. 9 Abs. 1). \n\nGemäss den Berechnungen in der Grundkonzeption bilden die positiven Werte einen Indikator für die \n\nsoziodemografischen Sonderlasten und die inversen negativen Werte einen Indikator für die geografisch-\n\ntopografischen Sonderlasten (Bericht HSLU, S. 44).  \n\n \n\nEs bleibt aber zu beachten, dass bei einer regelmässigen Neuberechnung des Lastenindex mit aktualisierten \n\nDaten nicht zum vornherein festgelegt werden kann, welche Ausprägung der ersten Hauptkomponente welche \n\nSonderlasten abbildet, d.h. ob die positiven Werte die soziodemografischen Sonderlasten oder die \n\ngeografisch-topografischen Sonderlasten abbilden. Das wird erst durch die im Rahmen des statistischen \n\nVerfahrens bestimmten Gewichte der Teilindikatoren ersichtlich. Es ist deshalb zweckmässig, die Formulierung \n\nin Abs. 1 offen zu gestalten und die jeweiligen jährlichen Resultate und Ausprägungen in der Verordnung \n\nfestzulegen.  \n\n \n\nAbs. 2 definiert die Masszahlen für die Sonderlasten, nach welchen die zur Verfügung stehenden finanziellen \n\nMittel auf die Gemeinden verteilt werden. Die Ausgleichszahlungen werden gemäss den Anteilen der Masszahl \n\nSonderlasten der Gemeinden an der Summe der Masszahl aller Gemeinden verteilt. Für die Berechnung der \n\nMasszahl der Gemeinde werden deren Indikatorwerte mit ihrer Einwohnerzahl multipliziert.  \n\n \n\nBei den Masszahlen handelt es sich um "künstliche" Grössen ohne Bezug zu den Kosten. Beträgt \n\nbeispielsweise die gesamte Ausgleichssumme für den geografisch-topografischen Lastenausgleich 20 Prozent \n\nder Masszahl für die geografisch-topografischen Sonderlasten, kann daraus nicht geschlossen werden, dass \n\ndamit 20 Prozent der Sonderlasten abgegolten werden. Die Masszahlen eignen sich somit nicht zur \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 27/30 \n\nBemessung des Volumens der Ausgleichszahlungen; sie bilden jedoch die Basis für die Verteilung der \n\nBeiträge auf die Gemeinden. \n\n \n\nArt. 10    Soziodemografischer Lastenausgleich \n\n \n\nIm Gegensatz zum Ressourcenindex lassen sich aus den Masszahlen keine konstanten relativen Grössen für \n\ndie angestrebte Ausgleichswirkung festlegen. Der Gesetzgeber legt deshalb im Lastenausgleich die zu \n\nverteilenden Ausgleichssummen für den soziodemografischen und den geografisch-topografischen \n\nLastenausgleich fest (Abs. 1). Um eine reale Entwertung der Beiträge zu verhindern, werden sie mit der \n\nTeuerung fortgeschrieben.  \n\n \n\nIn Abs. 2 wird der Anteil der Gemeinden am soziodemografischen Lastenausgleich definiert.  \n\n \n\nArt. 11    Geografisch-topografischer Lastenausgleich \n\n \n\nSiehe Kommentierung zu Art. 10.  \n\n \n\n \n\nIV. Vollzug \n \n\nDie bestehenden Bestimmungen zum Vollzug des Finanzausgleichs werden mehrheitlich übernommen, jedoch \n\nder Klarheit und dem Transparenzgebot folgend neu strukturiert und in Teilbereichen präzisiert.  \n\n \n\nArt. 12    Berechnung der Beiträge \n\n \n\nAbs. 1 legt die Zuständigkeit für die Berechnung fest. Die Berechnung der Beiträge erfolgt wie bis anhin durch \n\ndas Departement Finanzen. Die Zuständigkeit ergibt sich aus dem Anhang zur Organisationsverordnung (OrV; \n\nbGS 142.121). \n\n \n\nUm die Berechnungen vornehmen zu können, sind die entsprechenden Verwaltungsstellen und die \n\nGemeinden verpflichtet, die notwendigen Daten bekannt zu geben. Dem zuständigen Departement ist zur \n\nÜberprüfbarkeit der Beiträge Einsicht in die Grundlagen zu gewähren (Abs. 2 und 3). \n\n \n\nArt. 13    Zahlungsfrist \n\n \n\nArt. 13 entspricht Art. 17 des geltenden FAG. Die Beiträge werden jährlich bis 30. Juni abgerechnet bzw. \n\nausbezahlt.  \n\n \n\nArt. 14    Nachträgliche Korrektur \n\n \n\nDer Kanton hat sicherzustellen, dass der Vollzug des Finanzausgleichs korrekt erfolgt. Erfahrungen beim Bund \n\nund in den Kantonen haben gezeigt, dass es aus verschiedenen Gründen zu fehlerhaften Berechnungen der \n\nIndikatoren und Beiträge kommen kann, welche erst im Nachhinein, d.h. nach der Auszahlung der Beiträge, \n\nfestgestellt werden. Eine Korrektur solcher Fehler ist aus rechtstaatlicher Sicht geboten. Es ist jedoch \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 28/30 \n\nzweckmässig, eine gewisse Fehlertoleranz zuzulassen, damit kleine Bagatellfehler nicht zu aufwändigen \n\nKorrekturverfahren und -zahlungen führen.  \n\n \n\nDie Berechnungen beruhen jeweils auf Mittelwerten, Vorgaben des Bundes und standardisierten Verfahren. \n\nVon den berechneten Werten werden prozentuale Abweichungen berechnet. Dadurch entsteht keine exakte \n\nAbbildung der Wirklichkeit, sondern es werden vergleichbare Werte ermittelt. Wurde jedoch von offensichtlich \n\nfalschen Daten ausgegangen, die die Werte der Bemessungsjahre für laufende oder künftige Bezugsjahre \n\nbetrifft und ist dieser Umstand gleichzeitig für eine Gemeinde mit erheblichen finanziellen Auswirkungen \n\nverbunden, muss eine Korrektur möglich sein. Die konkrete Fehlertoleranzgrenze soll in der Verordnung \n\ngeregelt werden, damit insbesondere die Erfahrungen der ersten Jahre mit dem neuen System rasch \n\neinfliessen können. Als Ausgangswert soll ein Prozent der durchschnittlichen massgeblichen Steuerkraft \n\nverwendet werden. Allenfalls ist aufgrund des ersten oder zweiten Wirksamkeitsberichts (vgl. nachfolgenden \n\nArt. 16) eine Festlegung im Gesetz angezeigt.  \n\n \n\nIm Sinne der Planungs- und Rechtssicherheit ist es geboten, eine Frist für die Korrekturmöglichkeit \n\nfestzulegen. Zweckmässig ist es, fehlerhafte Daten zu korrigieren, sofern sie für die jährlichen Berechnungen \n\nder Beiträge noch verwendet werden. Mit dieser Regelung werden rückwirkend die Ausgleichszahlungen von \n\nmaximal zwei Jahren korrigiert. \n\n \n\nArt. 15    Unabhängige Prüfung \n\n \n\nAnalog dem nationalen Finanzausgleich sollen die Berechnungen und der Vollzug des innerkantonalen \n\nFinanzausgleichs von einer unabhängigen Stelle überprüft werden. \n\n \n\nArt. 16    Berichterstattung \n\n \n\nDie Berichterstattung umfasst zwei Elemente, eine jährliche Berichterstattung des zuständigen Departements \n\nan den Regierungsrat und einen alle vier Jahre zu erstellenden Wirksamkeitsbericht zuhanden des \n\nKantonsrates.  \n\n \n\nDer jährliche Bericht des Departements an den Regierungsrat (Abs. 1) umfasst primär Erkenntnisse aus dem \n\njährlichen Vollzug des Finanzausgleichs, insbesondere über den Ablauf der Datenlieferungen, die \n\nBerechnungen und die Auszahlung der Beiträge. Die Details der jährlichen Berichterstattung werden in der \n\nVerordnung geregelt.  \n\n \n\nDer Wirksamkeitsbericht zuhanden des Kantonsrates soll neu alle vier Jahre erstellt werden (Abs. 2). Die \n\nVerlängerung der Berichtsperiode ermöglicht es, die Auswirkungen des Finanzausgleichs und die sich daraus \n\nergebenden Konsequenzen zielgerichteter analysieren zu können. Er umfasst Erkenntnisse und Analysen zur \n\nZielerreichung sowie über die Zweckmässigkeit der Ausgleichsinstrumente. Der Wirksamkeitsbericht bildet die \n\nBasis für allfällige Anpassungen am Gesetz, namentlich an den in den Art. 5, 6, 10 und 11 festgelegten \n\nParametern des Ressourcen- und Lastenausgleichs. Die detaillierten Anforderungen an den \n\nWirksamkeitsbericht werden in der Verordnung festgelegt. Dabei ist sicher zu stellen, dass der \n\nWirksamkeitsbericht die notwendigen Grundlagen für allfällige Anpassungen am Finanzausgleich bereitstellt. \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 29/30 \n\nGemäss Abs. 3 hat der Wirksamkeitsbericht auch die möglichen Massnahmen für die nächste Periode zu \n\nerörtern. Bei den Empfehlungen für Anpassungen am Finanzausgleich ist ein zweistufiges Konzept \n\nvorgesehen. Der Wirksamkeitsbericht soll alle vier Jahre gestützt auf die Zielerreichung des Finanzausgleichs \n\nallfällige Anpassungen der Parameter des Ressourcen- und Lastenausgleichs erörtern, das heisst konkret, \n\nAnpassungsvorschläge für die Ausgleichsobergrenze, die Ausstattungsquote und die Abschöpfungsquote des \n\nRessourcenausgleichs sowie die Dotationen des Lastenausgleichs diskutieren. Dies erlaubt dem Regierungs-\n\nrat Korrekturen am bestehenden System vorzuschlagen und dem Kantonsrat, notwendige bzw. sinnvolle \n\nKorrekturen zu beschliessen. Eine gestützt auf die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts vorzunehmende \n\nÜberprüfung der Bemessungsgrundlagen, der Indikatoren und des Systems im Allgemeinen soll jedoch nicht \n\nim Rahmen des Wirksamkeitsberichts selbst, sondern in einem separatem Verfahren erfolgen. Mit diesem \n\nzweistufigen Konzept ist sichergestellt, dass der Finanzausgleich die notwendige Stabilität aufweist, jedoch im \n\nHinblick auf die Erreichung der Ziele justiert bzw. korrigiert werden kann. \n\n \n\nArt. 17    Verordnungsrecht \n\n \nEntgegen dem geltenden Recht soll neu eine Verordnung des Regierungsrates die Gesetzesbestimmungen \n\nkonkretisieren. Insbesondere die Berechnungen der technischen Details und die Definition der Teilindikatoren \n\nsollen auf Verordnungsstufe festgehalten werden, um auf Änderungen in den Grundlagen rasch reagieren zu \n\nkönnen.  \n\n \n\nÄnderungen und Aufhebungen \n \n\nEs werden keine Fremdänderungen vorgenommen. Aufgrund der Totalrevision ist das geltende \n\nFinanzausgleichsgesetz aufzuheben.  \n\n \nInkrafttreten \n \n\nDie Änderungen im Finanzausgleich müssen den Gemeinden und dem Kanton frühzeitig bekannt sein. Das \n\nGesetz soll dementsprechend per 1. Januar 2025 in Kraft gesetzt werden. Die Inkraftsetzung wird dem \n\nRegierungsrat übertragen, da gleichzeitig auch die regierungsrätliche Verordnung in Kraft treten soll. \n\n \n\n \n\nE. Auswirkungen \n \n\nDie Vorlage hat keine personellen oder organisatorischen Auswirkungen. Die finanziellen Auswirkungen \n\nbewegen sich im Rahmen der ordentlichen Schwankungen der Finanzausgleichszahlungen. In einzelnen \n\nGemeinden sinken die Gesamtbeiträge und einzelne Gemeinen werden zusätzlich belastet. Durch die \n\nreformierten Instrumente des Finanzausgleichs werden Fehlanreize und Divergenzen abgebaut.  \n\n \n\nDer teilweise Rückgang der Ausgleichszahlungen an ressourcenschwache Gemeinden ist darauf \n\nzurückzuführen, dass diese Gemeinden von der geltenden Abstufung bei der Mindestausstattung nach der \n\nGemeindegrösse und vom Miteinbezug der Steuerkraft in die Berechnungen des Lastenausgleichs im heutigen \n\nSystem profitieren und dadurch überdurchschnittliche Beiträge erhalten.  \n\n \n\n\n\n   \n\n \n\nSeite 30/30 \n\nDie Beilage 5 zeigt einen Vergleich der Finanzausgleichszahlungen nach geltendem und neuem \n\nFinanzausgleich auf. Aufgrund der Änderung der Basisjahre – das Vorjahr wird aufgrund der fehlenden \n\nDatenverfügbarkeit neu nicht mehr miteinbezogen – sind für einen direkten Vergleich der Auswirkungen des \n\nbestehenden mit dem zeitgemässen Finanzausgleich die Jahre 2021 (bisher) mit dem Jahr 2022 (neu) zu \n\nbetrachten, da diese auf denselben Basisjahren beruhen. Dabei ist zu beachten, dass die Globalbilanz jeweils \n\neine Momentaufnahme darstellt und sich aufgrund der sich ändernden Rahmenbedingungen jährlich ändert. \n\n\n