body_key: AR

parent_type: affair

name: Beilage 1.6 Externe Stellungnahme FHGR zum Beitrag BDO; 3. Lesung

format: application/pdf

text: \n \n \n \n\n \n\nFachhochschule Graubünden \nScola auta spezialisada dal Grischun \nScuola universitaria professionale dei Grigioni \nUniversity of Applied Sciences of the Grisons  \n\n \n\n \n \nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der \nBDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz \nAppenzell Ausserrhoden  \n\n \n\nzuhanden des Regierungsrates des Kantons Appenzell Ausserrhoden\n \n \n \n \n\nAutoren:    \n\nDatum:   \n \n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n* Ursin Fetz, Prof., Dr. iur., Rechtsanwalt, leitet das Zentrum für Verwaltungsmanagement der Fachhochschule Graubünden, welches \n\nsich auf die Überprüfung und Optimierung von Gemeindestrukturen spezialisiert hat. In diesem Zusammenhang hat er verschiedene \n\nGemeindefusionsprozesse geleitet und ist Autor mehrerer Publikationen zu Gebietsreformen. \n\n** Raphael Wälter, M.A., hat einen Master in Public Management and Policy mit der Vertiefung «Öffentliches Recht» der Universität \n\nBern. Im Anschluss absolvierte er ein Hochschulpraktikum bei den Parlamentsdiensten des Bundes. An der FH Graubünden betreut \n\ner u.a. das Projekt «Fusions-Check». \n\n \n\nUrsin Fetz* unter Mitarbeit von Raphael Wälter** \n\n26. Januar 2022 \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 1/43 \n\nManagement Summary \n \n\nDer Gegenvorschlag der Regierung zur Volksinitiative «starke Ausserrhoder Gemeinden» greift tief in die \nGemeindestruktur des Kantons Appenzell Ausserrhoden ein. Der Diskussionsbeitrag der BDO stellt dazu \nviele berechtigte, teilweise aber auch detaillierte Fragen. Er verarbeitet die Erfahrungen der Autoren bei \nder Begleitung freiwilliger Fusionsprozesse. Diese sind wichtig, dürfen aber nicht ohne Weiteres (auf den \nGegenvorschlag) übernommen werden. Vielmehr drängt sich ein Vergleich mit der Glarner Gemein-\ndestrukturreform auf, auch wenn diese an der Landsgemeinde eine zusätzliche Dynamik erhielt. \n\nSeit nunmehr gut zehn Jahren dauern die Diskussionen über Gebietsreformen im Kanton Appenzell Aus-\nserrhoden an. Gestützt darauf sind zahlreiche öffentlich zugängliche Grundlagen erarbeitet worden. Vor \ndiesem Hintergrund kann festgestellt werden, dass der Regierungsrat einen ausgewogenen, inhaltlich \neher knappen Antrag formuliert hat. Die Planungspapiere zu Gebietsreformen sind nicht mehr alle auf \ndem aktuellsten Stand. Zu vielen offenen Fragen liegen im vorliegenden Gutachten (und auch im BDO-\nDiskussionsbeitrag) verschiedene Vorschläge vor. Sollten diese als Antworten in der anstehenden Parla-\nmentsdebatte genügen, kann aus Sicht des Gutachters auf einen Rückzug des regierungsrätlichen An-\ntrags verzichtet werden. \n\nEs wird für den Fall der Weiterverfolgung des Gegenvorschlages u.a. empfohlen, vor der Volksabstim-\nmung eine Aktualisierung der Übersicht über die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) im Kanton Ap-\npenzell Ausserrhoden vorzunehmen. Zudem sollten mögliche Massnahmen zur Erhaltung bisheriger \nDorfidentitäten und zur Förderung der Identitätsbildungen in den fusionierten Gemeinden aufgezeigt \nwerden. Schliesslich müssten auch Eckpfeiler eines Kommunikations- und Mitwirkungskonzepts sowie \neines Zeit- und Massnahmenplans vorliegen. Falls nur die Initiative zur Abstimmung gelangt, sollten Hin-\nweise zu geplanten kantonalen Fördermitteln bzw. Fusionsanreizen ergänzt werden. Weitere Detailarbei-\nten könnten – ähnlich der Glarner Gemeindestrukturreform – auch zeitnah nach erfolgter Volksabstim-\nmung ausgeführt werden. \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 2/43 \n\n \n\nInhaltsverzeichnis \n \n1  Einleitung .................................................................................................................................................................. 3 \n\n1.1  Ausgangslage und Auftrag ........................................................................................................................... 3 \n\n1.2  Vorgehensweise ............................................................................................................................................. 3 \n\n2  Kantonale Organisationsautonomie .................................................................................................................... 4 \n\n3  Fusionsverfahren .................................................................................................................................................... 5 \n\n3.1  Allgemein ......................................................................................................................................................... 5 \n\n3.2  Gemeindestrukturreform Glarus (Verfahren bis zum Landsgemeindebeschluss vom 7. Mai \n2006) .......................................................................................................................................................................... 6 \n\n3.3  Verfahrensmässiger Vergleich des Ausserrhoder Projekts mit der Glarner \nGemeindestrukturreform ....................................................................................................................................... 6 \n\n4  Replik zu den von BDO aufgelisteten generellen Fragen ................................................................................. 8 \n\n5  Replik zu den von BDO aufgelisteten Detailfragen ......................................................................................... 19 \n\n5.1  Detailfragen zum Gegenvorschlag ........................................................................................................... 19 \n\n5.2  Detailfragen zur Initiative ........................................................................................................................... 29 \n\n6  Ausgewählte Fragen gestützt auf den Bericht und Antrag der Kommission Inneres und Sicherheit  \n      vom 24. November 2021 .................................................................................................................................... 36 \n\n7  Fazit ........................................................................................................................................................................ 37 \n\nAnhang ......................................................................................................................................................................... 39 \n\nLiteraturverzeichnis ................................................................................................................................................... 42 \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 3/43 \n\n1 Einleitung \n\n1.1 Ausgangslage und Auftrag \nIm Kanton Appenzell Ausserrhoden ist die Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» hängig. Sie \nwill die Namen der Gemeinden aus der Verfassung streichen und dafür die kantonale Förderung von Zu-\nsammenschlüssen festschreiben. Der Kantonsrat wies das Geschäft im Februar 2019 an den Regie-\nrungsrat zurück mit dem Auftrag, einen direkten Gegenvorschlag auszuarbeiten. Der Regierungsrat gab \nin der Folge drei Varianten in die Vernehmlassung und unterbreitete dem Kantonsrat am 11. Mai 2021 \nBericht und Antrag. Darin schlug er vor, die bestehenden Gemeinden zu vier Gemeinden zusammenzule-\ngen.  \n\nAls Reaktion liess die Gemeindepräsidienkonferenz durch das Unternehmen BDO einen externen Diskus-\nsionsbeitrag erarbeiten (Meli & Deichler, 2021). Darin wird zunächst auf «Zwangsfusionen von oben» \neingegangen, welche aus Sicht der Gemeindepräsidienkonferenz auf einer ungenügenden Argumenta-\ntion des Regierungsrates basieren und kritisch zu beurteilen seien. Auf der Basis einiger aufgelisteter \nErfolgsfaktoren und Stolpersteine definiert BDO zudem sowohl generelle Fragen zu sieben Aspekten als \nauch Detailfragen zu zwölf weiteren Aspekten. Die Gemeindepräsidienkonferenz übergab dem Regie-\nrungsrat am 2. November den externen Diskussionsbeitrag und empfahl, das Kantonsratsgeschäft \nVolksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» zurückzuziehen und einen umfassenden Planungsbe-\nricht zu erstellen. \n\nDas Departement Inneres und Sicherheit gab daraufhin am 23. November 2021 bei Ursin Fetz, Zentrum \nfür Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden, eine externe Stellungnahme zum \nDiskussionspapier der BDO in Auftrag. Dabei geht es vor allem darum, aus aussenstehender und fach-\nlicher Sicht zu beurteilen, inwieweit von der BDO aufgeführte Aspekte bereits im jetzigen Zeitpunkt \nnäher zu vertiefen wären bzw. inwieweit eine Vertiefung von Aspekten auf einen späteren Zeitpunkt \naufgeschoben werden sollte resp. könnte. \n\nAm 24. November 2021 schloss die Kommission Inneres und Sicherheit die Beratung der Volksinitiative \n«Starke Ausserrhoder Gemeinden» und des Gegenvorschlags ab und stellte dem Kantonsrat den Antrag, \nauf den Gegenvorschlag des Regierungsrates einzutreten und ihm zuzustimmen. Die Kommission be-\ntont, dass viele grundsätzlichen Fragen noch offen seien – beispielsweise die genaue Zusammenset-\nzung der vier neuen Gemeinden sowie deren Organisation. Sie fordert den Regierungsrat auf, im Hinblick \nauf die nächste Lesung im Kantonsrat weitere Angaben zu machen. Das Departement Inneres und Si-\ncherheit bat daher den Gutachter am 3. Dezember 2021, ausgewählte weitere Fragen wenn möglich zu \nintegrieren. \n\nDie Gemeindepräsidienkonferenz fordert weitergehende Informationen und Begründungen. Andererseits \nist ihr klar, dass nicht alle Detailfragen zum aktuellen Zeitpunkt beantwortet werden können und mit Un-\nsicherheiten gelebt werden muss. Das vorliegende Gutachten versucht, in diesem Spannungsfeld einen \n(subjektiven) Beitrag zu leisten.  \n\n \n\n1.2 Vorgehensweise \nZunächst werden allgemeine Aussagen zur kantonalen Organisationsautonomie gemacht (Kap. 2). An-\nschliessend wird die (allgemeine) Vorgehensweise bei Gemeindefusionen erläutert (Kap. 3). Im Hauptteil \nschliesslich soll der Diskussionsbeitrag der BDO analysiert werden (Kap. 4 und 5). Anschliessend wird \nauf ausgewählte zusätzlich aufgetauchte Fragen der parlamentarischen Kommission eingegangen \n(Kap. 6). \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 4/43 \n\nAls Quellen dienten die zum Ausserrhoder Projekt vorliegenden Unterlagen (vgl. Literaturverzeichnis) so-\nwie die persönlichen Erfahrungen des Gutachters aus der Begleitung von über einem Dutzend Gemein-\ndefusionen in mehreren Kantonen sowie den Erkenntnissen seiner diesbezüglichen Forschungstätigkeit \nan der Fachhochschule Graubünden. Bezüglich kantonsübergreifender Projekte gibt es in der Schweiz \nmit der «Gemeindestrukturreform Glarus» (2011) nur ein einzig(artig)es Projekt. Deshalb wurde auch \ndieses zur Beantwortung der gestellten Frage näher untersucht. Aufgrund des Auftrages und der zeitli-\nchen Rahmenbedingungen war ein Einbezug weiterer Kreise, namentlich der Kontakt zu den verschiede-\nnen Anspruchsgruppen, nicht möglich, aber auch nicht vorgesehen. \n\n \n\n \n\n2 Kantonale Organisationsautonomie \nDie Kantone verfügen in den Schranken des Bundesrechts über die sog. Organisationsautonomie. Sie \numfasst den Spielraum in der Bestimmung der rechtlichen Gestalt. Dazu gehört auch die Festlegung der \npolitischen Struktur mit der innerkantonalen Gliederung (Regionen und Gemeinden). Es ist den Kantonen \nüberlassen, ob und wie sie ihr Gebiet einteilen. Sie könnten die Gemeinden auch ganz abschaffen oder \nneue Gemeinden bilden. Im Zuge der Neugestaltung des Finanzausgleichs ist die kantonale Organisati-\nonsautonomie in die Bundesverfassung aufgenommen worden (Art. 47 Abs. 2 BV). Sie dient zur Wah-\nrung schweizerischer Vielfalt (Fetz, 2020, S. 8 f.). \n\nDie Kantone verfügen demnach über die Kompetenz, eine Gemeindefusion zu beschliessen (sog. Fusi-\nonskompetenz), wie auch über die Kompetenz zum Erlass des für Gemeindefusionen massgeblichen \nRechts (sog. Fusionsregelungskompetenz). Darin eingeschlossen ist auch die Frage, ob sie Zwangsfusi-\nonen zulassen oder nicht (Fetz, 2020, S. 158, 161). Im letzteren Fall ist klar, dass die Kantone das Ver-\nfahren der Gemeindefusion definieren können und die dazu nötigen gesetzlichen Grundlagen erlassen \ndürfen. \n\n \n\n \n\n\t\n\n \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 5/43 \n\n3 Fusionsverfahren \n\n3.1 Allgemein \nDie allermeisten in der Schweiz durchgeführten Gemeindefusionen sind auf freiwilliger Basis nach dem \nsog. «bottom-up»-Prinzip entstanden. Entsprechend gross ist die diesbezügliche Erfahrung und entspre-\nchend klar hat sich ein Vorgehensablauf durchgesetzt. Die Ausführungen des Diskussionsbeitrages der \nBDO – insbesondere auch Kap. 3 «Erfahrungen mit Fusionen – Erfolgsfaktoren und Stolpersteine» – \nfussen schwergewichtig auf dieser Erfahrung und sind in diesem Lichte inhaltlich grundsätzlich richtig. \nDaneben gab es vereinzelte Zwangsfusionen im kleineren Umfang im Kanton Tessin und im Kanton \nWallis. Bisher wurde nur im Kanton Glarus mit der «Gemeindestrukturreform Glarus» ein Projekt umge-\nsetzt, welches alle kantonalen Gemeinden umfasste. Sowohl Regierung als auch BDO nehmen in vielen \nBereichen Bezug auf dieses Projekt. \n \n\nFreiwillige Fusionen \n\nEin freiwilliger oder «bottom-up» eingeleiteter Fusionsprozess gliedert sich gemeinhin in vier Phasen \n(vgl. Abbildung 1). Am Ende jeder Phase ist ein politischer Entscheid (Meilenstein) nötig, welcher über \ndie Weiterführung des Projektes entscheidet. Allerdings muss berücksichtigt werden, dass sich die Pha-\nsen überlappen können und je nach Projekt nicht sauber voneinander abgrenzbar sind. Die Vorabklärun-\ngen dienen zur Entscheidung, ob überhaupt ein Fusionsprojekt gestartet wird oder nicht. Die Fusions-\nanalyse ist der zeit- und umfangmässig wichtigste Teil der Arbeit, in der wichtige Untersuchungen und \nBewertungen vorzunehmen sind, welche meist in einem Bericht zusammengefasst werden. Die Fusions-\nvorbereitung ist ganz auf die kommunale Fusionsabstimmung ausgerichtet. Grundlage ist in der Regel \nder Fusionsvertrag. In vielen Kantonen wird der Kanton erst jetzt formell einbezogen und das sog. kanto-\nnale Fusionsverfahren mit der je nach Kanton unterschiedlichen abschliessenden Beschlussfassung ge-\nstartet. Wird eine Fusion in der kommunalen Volksabstimmung angenommen und von den zuständigen \nkantonalen Instanzen genehmigt, kann anschliessend die Umsetzung für die neue Gemeinde in Angriff \ngenommen werden (Fetz, 2009, S. 114; vgl. zum Ganzen auch die beiden Leitfäden von Fetz & Bühler, \n2005; Verband Thurgauer Gemeinden, 2021). Daraus ergibt sich folgender «Muster-Projektablauf»: \n\n \n\n \n\n \n \nAbbildung 1: Phasenschema des Fusionsprozesses nach Fetz und Bühler (2005, S. 8 f.) sowie Fetz (2009, S. 114) \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 6/43 \n\nZwangsfusionen \n\nDie Bundesverfassung verbietet die Zwangsfusion von Gemeinden nicht. Das Gleiche gilt für die Europä-\nische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober 1985 (SR 0.102). Letztere verlangt nur \n– aber immerhin – eine Anhörung der betroffenen Gemeinden. Die Kompetenz des Kantons, Gemeinden \nzwangsweise zu fusionieren, ist aus der kantonalen Fusions- bzw. Fusionsregelungskompetenz abzulei-\nten. Das Verfahren der Zwangsfusion unterscheidet sich von demjenigen der freiwilligen Fusion und \nergibt sich aus dem kantonalen Fusionsrecht. \n\n \n\n3.2 Gemeindestrukturreform Glarus (Verfahren bis zum Landsgemeindebe-\nschluss vom 7. Mai 2006) \n\nDie «Gemeindestrukturreform Glarus» soll an dieser Stelle – soweit sinnvoll – kurz dargestellt werden \n(vgl. auch Abbildung 2-4 im Anhang). Die Ausgangslage war gemäss Schlussbericht über die Umset-\nzung (Regierungsrat des Kantons Glarus, 2011) deutlich komplexer als in Ausserrhoden. So verfügte der \nKanton Glarus vor Umsetzung des Projektes neben 27 Ortsgemeinden zusätzlich über die Tagwensge-\nmeinden (10), die Schulgemeinden (21) und die Fürsorgegemeinden (17). Entsprechend dürfen die Er-\nkenntnisse nicht unbesehen übernommen werden. \n\nIm Dezember 2003 unterbreitete der Regierungsrat des Kantons Glarus dem Landrat eine Vorlage zu \neiner umfassenden Gemeindestrukturreform. Gestützt darauf formulierte der Landrat einen Auftrag für \nein Vorprojekt, welches von gut 50 Vertreterinnen und Vertretern aus verschiedenen Körperschaften be-\narbeitet wurde. In Rahmen ihrer Arbeit mehrten sich die Zweifel, dass die geplanten «Zwischenschritte» \nsinnvoll seien. Deshalb wurde in einem Zusatzauftrag im April 2005 verlangt, auch den direkten Weg zu \ngrossen Einheitsgemeinden zu prüfen. In ihrem Schlussbericht im Juni 2005 kam die Kommission zum \nSchluss, neun grosse, auf die drei Planungsräume des Glarnerlandes verteilte Einheitsgemeinden zu bil-\nden. Am 11. Juli 2005 beantragte die Regierung der Landsgemeinde 2006 daraufhin, zehn Einheitsge-\nmeinden zu schaffen. Über die Sommermonate arbeitete der Regierungsrat einen detaillierten Antrag an \nden Landrat aus, der Mitte September 2005 vorlag. An der Landsgemeinde vom 7. Mai 2006 lehnte die \nLandsgemeinde den regierungsrätlichen Antrag ab, nahm aber – nach verschiedenen Eventualabstim-\nmungen und nach dreimaligem Ausmehren der Schlussabstimmung – einen Abänderungsantrag an: \nAnstelle der zehn Einheitsgemeinden sollten drei Grossgemeinden gebildet werden. \n\n \n\n3.3 Verfahrensmässiger Vergleich des Ausserrhoder Projekts mit der Glarner \nGemeindestrukturreform \n\nBeim vom Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden vorgeschlagenen Projekt handelt es sich \num eine vom Kanton angestossene Strukturreform mit Einbezug aller Gemeinden, welche verfahrens-\nmässig von den schweizweit bekannten «bottom-up»-Fusionen stark abweicht. Die entsprechenden Er-\nfahrungen sind auch für Appenzell Ausserrhoden wichtig, allerdings schwergewichtig in der Umset-\nzungsphase. In der jetzigen Phase sind m.E. in erster Linie die Parallelen zum Glarner Projekt aufzuzei-\ngen.  \n\nWill man den Ablauf der «Glarner Gemeindestrukturreform» mit der Situation in Ausserrhoden verglei-\nchen, so befinden wir uns aktuell in der vorparlamentarischen Phase. Der vorliegend zur Diskussion ste-\nhende Bericht und Antrag des Regierungsrates Appenzell Ausserrhoden vom 11. Mai 2021 kann dem-\nnach am ehesten mit der Vorlage des Regierungsrates des Kantons Glarus an den Landrat vom 20. Sep-\ntember 2005 verglichen werden, als noch von einem 10er-Projekt die Rede war.  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 7/43 \n\nDabei fällt auf, dass die Glarner Vorlage inhaltlich umfangreicher ausgefallen ist. Sie umfasst knapp 100 \nSeiten. Dies ist in erster Linie auf die deutlich komplexeren Verhältnisse in Glarus zurückzuführen. Der \nvergleichbare Kern der Vorlage – die Bildung der 10 Einheitsgemeinden – ist auf den S. 62 bis 76 der \nVorlage (Regierungsrat des Kantons Glarus, 2005) beschrieben. Im Kanton Glarus sind zudem – anders \nals in Ausserrhoden – die Ergebnisse eines Vorprojektes direkt in den regierungsrätlichen Antrag einge-\nflossen. Die eigentliche Projekt- bzw. Umsetzungsarbeit begann in Glarus erst nach dem Landsgemein-\ndebeschluss und ist umfangreich dokumentiert. \n\nDie Vorgeschichte im Kanton Appenzell Ausserrhoden präsentiert sich anders. Das Thema der Gemein-\ndefusionen wurde bereits in den Jahren 2010 bis 2014 in vertiefter Form untersucht und war auch an-\nschliessend aufgrund der Totalrevision der Verfassung sowie der zwischenzeitlich eingereichten Initia-\ntive «Starke Ausserrhoder Gemeinden» im politischen Tagesgeschäft dauernd präsent. Gestützt auf das \nPostulat Sträuli «Analyse Gemeindestrukturen» im September 2010 erarbeitete das Kompetenzzentrum \nfür Public Management (KPM) der Universität Bern eine umfassende Analyse der Gemeindestrukturen \n(Steiner et al., 2012). Die entsprechenden Handlungsoptionen führten zum Projekt «Optimierung Ge-\nmeindestrukturen». Die vom Regierungsrat eingesetzte Kommission «Optimierung Gemeindestruktu-\nren» empfahl in ihrem Schlussbericht (2014), dass Gemeindefusionen und andere strukturoptimierende \nProjekte vom Kanton auf geeignete Weise unterstützt werden sollten und die Kantonsverfassung um \neine Bestimmung ergänzt werden sollte, so dass Gemeindefusionen möglich seien. Art. 2 der Kantons-\nverfassung sei beizubehalten. Der Regierungsrat nahm im Juni 2014 Kenntnis vom Bericht. Die Arbeiten \nder danach eingesetzten internen Projektgruppe führten letztlich zur Totalrevision der Kantonsverfas-\nsung. Am 20. März 2018 wurde dann die Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» eingereicht. \n\nDer Gutachter kommt zum Schluss, dass die Ausgangslage durch diese Vorarbeiten im Kanton Appen-\nzell Ausserrhoden in mindestens gleicher Tiefe wie im Kanton Glarus zum vergleichbaren Zeitpunkt vor-\nhanden war. Dem Diskussionsbeitrag der BDO ist insofern zuzustimmen, dass die zahlreichen Planungs-\npapiere nicht mehr allen politischen Akteuren bekannt und bewusst sind (vgl. Meli & Deichler, 2021, S. 4) \nund dass nicht alle Unterlagen auf dem aktuellsten Stand sind (insb. die Übersicht über die interkommu-\nnale Zusammenarbeit (IKZ)).   \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 8/43 \n\n4 Replik zu den von BDO aufgelisteten generellen Fragen \nDa Gemeindefusionen sehr komplex sind, müssen im Verlauf eines Fusionsprojekts diverse Aspekte be-\nrücksichtigt und detailliert geregelt werden. Im Diskussionsbeitrag der BDO werden solche Aspekte in \nKap. 4.1 «Generelle Fragen unabhängig der Variante» aufgeführt und mit entsprechenden Leitfragen un-\ntermauert. Es bedarf einer Einschätzung, inwieweit die von BDO aufgeworfenen Fragen bereits zum jet-\nzigen Zeitpunkt näher zu vertiefen und zu beantworten wären. Immerhin verlangt die Bundesverfassung \ndie freie Willensäusserung und die unverfälschte Stimmabgabe, worin auch das Recht auf hinreichende \nInformation enthalten ist (Art. 34 Abs. 2 BV) (vgl. Häfelin et al., 2020, Rz. 1387, 1390 ff.).  \n\nIn der vorliegenden externen Stellungnahme werden die «Leitfragen von BDO» (linke Spalte) jeweils mit \neiner «Einschätzungen des Gutachters» (rechte Spalte) ergänzt. In Rücksprache mit dem Departe-\nmentssekretariat werden nicht alle (Detail-)Fragen des Diskussionsbeitrages beantwortet, insbesondere \nwenn sie politischen Hintergrund aufweisen (z.B. Vision, Strategie der Regierung, Gesamtsystem Kan-\nton-Gemeinden). Dies ist auch den Autoren des Diskussionsbeitrages klar, wenn sie ausführen: «Nicht \nalle Detailfragen können zum aktuellen Zeitpunkt und vorausblickend beantwortet werden. Daher ist \nauch eine Bereitschaft zur Akzeptanz von Unsicherheit wichtig» (Meli & Deichler, 2021, S. 4). \n\nDie Fragen sind durchnummeriert, um auch Verweise zu ermöglichen und damit Doppelspurigkeiten zu \nverhindern. Die Quellenangaben der vier am häufigsten verwendeten Unterlagen werden in den folgen-\nden Tabellen zur besseren Lesbarkeit verkürzt wiedergegeben (vgl. das Literaturverzeichnis für die voll-\nständigen Quellenangaben): \n\n «KPM-Bericht» (Steiner et al., 2012) \n «BDO-Diskussionsbeitrag» (Meli & Deichler, 2021) \n Bericht und «Antrag» vom 11. Mai 2021 (Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden, 2021)  \n «Schlussbericht» über die Umsetzung der Glarner Gemeindestrukturreform (Regierungsrat des Kan-\n\ntons Glarus, 2011) \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 9/43 \n\n(1) Alternativen \n\nLeitfragen von BDO Einschätzung des Gutachters \n\nDen Stimmberechtigten muss glaubhaft dargelegt werden, dass Fusionen den \noptimalen Weg für den Kanton darstellen. \n\n Welche Alternativen bestehen und wurden im Vergleich zu Fusionen abge-\nklärt? Denkbar sind beispielsweise \n Förderung interkommunale Zusammenarbeit (Zweckverbände, Ge-\n\nmeindeverbände, Gemeindeverträge, Sitzgemeindemodelle etc.) \n Verwaltungszusammenlegung (2 Gemeinden und nur ein Verwal-\n\ntungsstandort) \n Revision innerkantonaler Finanzausgleich, so dass auch ressourcen-\n\nschwache Gemeinden finanziell überlebensfähig bleiben \n Der Bericht kpm aus dem Jahr 2012 zeigt dazu Ansätze auf. Werden die \n\ndamaligen Einschätzungen von der Regierung noch mitgetragen respek-\ntive bestätigt? \n\n Welche Vorteile hätten diese Alternativen gegenüber den Fusionen? \n Welche Defizite könnten damit nicht behoben werden? \n \n\nZunächst ist darauf hinzuweisen, dass im Moment (erst) der Kantonsrat und \nnoch nicht das Stimmvolk Adressat des regierungsrätlichen Antrags ist. Von \neinem Parlament darf diesbezüglich ein anderer Informationsstand vorausge-\nsetzt werden.  \n\nInterkommunale Zusammenarbeit (IKZ) \n\nBezüglich Alternativen zeigt der KPM-Bericht auf S. 38 ff. sowie S. 71 ff., dass \ndie IKZ grundsätzlich positiv beurteilt wird. Bereits im Jahr 2012 bestand eine \n«intensive Zusammenarbeit insbesondere zwischen den Vorderländer Ge-\nmeinden. Relativ häufig kooperiert wird aber auch zwischen den Gemeinden \ndes ehemaligen Bezirks Mittelland.» (S. 41 f.). Der KPM-Bericht erwähnt zu-\ndem einen weiteren Bericht, wonach im Kanton Appenzell Ausserrhoden \nschon in den 2000er Jahren insgesamt 108 Kooperationen und 21 Zweckver-\nbände existierten.  \n\nIKZ kann bei den steigenden kommunalen Herausforderungen im Speziellen \nfür kleine Gemeinden sehr wertvoll sein. Erfahrungen verschiedener Gemein-\ndestrukturprojekte zeigen allerdings auch: Je fortgeschrittener und umfassen-\nder die Verzahnung durch IKZ im konkreten Fall ist, desto sinnvoller wird an \nderen Stelle eine Fusion. Die Befragten im KPM-Bericht sind sich denn auch \nder Grenzen der Kooperation bewusst (S. 72). Das vom KPM-Bericht in diesem \nZusammenhang ins Spiel gebrachte «Regionalkonferenzmodell» wurde von \nder vom Regierungsrat anschliessend eingesetzten Kommission als Empfeh-\nlung V abgelehnt (Kommission «Optimierung Gemeindestrukturen», 2014, S. \n18).  \n\nIm regierungsrätlichen Antrag werden bei der Beurteilung des Gegenvor-\nschlags in der Stärken-/Schwächen-Analyse die Auswirkungen auf die IKZ \nskizziert (S. 9). \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 10/43 \n\nIm Gemeindemonitoring von 2017 (Steiner et al., 2021, S. 124) gaben 56 % der \nSchweizer Gemeinden an, dass sie die IKZ intensiviert hätten und in praktisch \nkeiner Gemeinde hat die Zusammenarbeit abgenommen. Dabei ist kein linea-\nrer Zusammenhang mit der Gemeindegrösse ersichtlich, was darauf hindeu-\ntet, dass in kleinen Gemeinden die Zusammenarbeit intensiviert wird, weil \nsonst die Gemeinden die Aufgaben kaum mehr erbringen können. In grossen \nGemeinden hingegen steigt die Zusammenarbeit an, weil sich die Gemeinden \nmit zusätzlichen Aufgaben konfrontiert sehen oder bestimmte Aufgaben für \nkleinere Nachbarsgemeinden erbringen.  \n\nMit IKZ können Skalenerträge realisiert werden, ohne fusionieren zu müssen. \nDa die IKZ aufgabenspezifisch organisiert wird, fällt es leichter, den optimalen \nPerimeter zu wählen. Auf der anderen Seite wird kritisiert, dass die demokrati-\nsche Mitbestimmung der Bevölkerung eingeschränkt ist (Steiner et al., 2021, S. \n123 f.). \n\nIm Antrag der Regierung wird insgesamt zu wenig klar, ob die IKZ in Ausser-\nrhoden ausgereizt ist. Der Gutachter empfiehlt, dieser Frage vertieft nachzuge-\nhen und dabei auch die Zahlen des KPM-Berichts zu aktualisieren.  \n\n \n\nVerwaltungszusammenlegungen \n\nDie Erfahrungen zu Verwaltungszusammenlegungen sind zwiespältig (z.B. \nMarmorera/Sur/Rona vor der Fusion zu Surses GR). Der Aufwand für die Ver-\nwaltung, unterschiedlichen Gemeindebehörden (mit unterschiedlichen gesetz-\nlichen Grundlagen) zudienen zu müssen, ist nicht zu unterschätzen. Auch kön-\nnen sich rasch einmal Loyalitätskonflikte ergeben, wenn die verschiedenen Ge-\nmeinden unterschiedliche Ansichten haben. Immerhin ist insbesondere in der \nBauverwaltung denkbar, dass durch eine Zusammenlegung Mitarbeitende mit \nqualifizierter Ausbildung angestellt werden können. Der Gutachter rät trotz-\ndem von dieser Alternative ab. \n\n \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 11/43 \n\nFinanzausgleich \n\nMit dem innerkantonalen Finanzausgleich kann die Gemeindestruktur stark \nbeeinflusst werden. Dies zeigen die Erfahrungen in verschiedenen Kantonen \n(vgl. zum Finanzausgleich im Allgemeinen Rühli, 2013). Gemäss KPM-Bericht \n(S. 103) trägt der innerkantonale Finanzausgleich in Ausserrhoden zur Erhal-\ntung der heutigen Gemeindestruktur bei. Der KPM-Bericht ortet bei der ent-\nsprechenden Handlungsoption 3, Variante 1, eine hohe politische Akzeptanz. \nIn verschiedenen Kantonen wurde durch eine Revision des Finanzausgleichs \nmit gleichzeitiger Eliminierung von Fusionshemmnissen und Einbau von Fusi-\nonsanreizen die Voraussetzung für das Zustandekommen von freiwilligen Fu-\nsionen verbessert (vgl. stellvertretend die Botschaft zur Finanzausgleichsre-\nform des Regierungsrates des Kantons Graubünden, 2013). Die Revision des \ninnerkantonalen Finanzausgleichs stellt m.a.W. eine valable Alternative (oder \nauch Ergänzung) zum regierungsrätlichen Antrag dar.  \n\n \n\n(2) Zeitplan \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nWeder bei der Initiative noch beim Gegenvorschlag liegt ein ausgearbeiteter \nZeitplan vor. \n\n Mit welchen groben terminlichen Eckwerten wird bei der Variante Initiative \nund mit welchen Eckwerten wird bei der Variante Gegenvorschlag gerech-\nnet? \n\n Mit welchen realistischen Zeitplänen ist bei beiden Varianten zu rechnen? \n \n\nZu dieser Frage äussert sich der Regierungsrat in seinem Antrag in lit. H, a) in \nallgemeiner Form. Er betont, dass die Arbeiten im Rahmen eines Zeit- und \nMassnahmenplans dargestellt werden müssten. Eine Anlehnung an das Vor-\ngehen im Kanton Glarus biete sich an.  \n\nDie Umsetzung der Glarner Gemeindestrukturreform ab dem Beschluss der \nLandsgemeinde (7. Mai 2006) bis zum Start der neuen Gemeinden (1. Januar \n2011) dauerte vier Jahre und acht Monate. Die entsprechenden «Umsetzungs-\nunterlagen» lagen im Beispiel Glarus zum Zeitpunkt des Antrags an den Land-\nrat noch nicht vor und wurden erst nach dem Landsgemeindebeschluss erar-\nbeitet. \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 12/43 \n\nBereits am 29. August 2006, knapp vier Monate nach dem Landsgemeindebe-\nschluss, informierte die Regierung über die Projektorganisation (vgl. Abbildung \n2 im Anhang). Am 31. Oktober 2006 erliess der Regierungsrat Weisungen für \ndie Gemeinden während der Umsetzungsphase. Sie betrafen insbesondere die \nAusgaben- und Personalpolitik und sahen für wichtige Geschäfte eine Mittei-\nlungspflicht vor. Ebenfalls definiert wurde der Rechtsweg. Der sog. «Zeit- und \nMassnahmenplan» wurde von der Regierung am 7. Juli 2007 verabschiedet \n(vgl. Abbildung 3 sowie bzgl. Projektplan Abbildung 4 im Anhang). Er machte \nals Planungsinstrument Ziele und Termine transparent. Er enthielt für jedes \nTeilprojekt die einzelnen Projektschritte samt Terminen.  \n\nWiederum ist darauf hinzuweisen, dass die Ausserrhoder Verhältnisse weniger \nkomplex erscheinen und deshalb mit einer tendenziell kürzeren Umsetzungs-\nzeit gerechnet werden dürfte. Dies steht im Einklang mit den Aussagen des \nRegierungsrates.  \n\nDie Umsetzung des Gegenvorschlages muss im Anschluss an den Kantons-\nratsentscheid konkretisiert und nach einem allfälligen Volks-Ja mit einem Zeit- \nund Massnahmenplan verfeinert werden.  \n\n \n\n(3) Parallele Gesetzgebungsverfahren \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nDer Regierungsrat verweist auf die Parallelität mit der Verfassungsreform. Da-\nneben wird es sicher andere Gesetzgebungsverfahren geben, die mit der Fu-\nsion gekoppelt werden müssen. Insbesondere bei Ausführung des Gegenvor-\nschlags ist mit einer breiten Anpassung von mehreren Gesetzen zu rechnen. \n\n Welche anderen Gesetzgebungsverfahren müssten mit den Fusionsdis-\nkussionen verwoben werden (Verfassung, Finanzausgleich etc.)? \n\n Wie greifen die verschiedenen Verfahren ineinander, wie ist die Abhängig-\nkeit zwischen den Prozessen und welchen Einfluss hat diese Verzahnung \nauf den Zeitplan? \n\nIm regierungsrätlichen Antrag sind auf S. 13 die wichtigsten Gesetze erwähnt, \nwelche voraussichtlich anzupassen sind. Es ist denkbar, dass weitere Gesetze \nbetroffen sind. Für die parlamentarische Entscheidfindung ist dies m.E. im Mo-\nment unerheblich. \n\nSpeziell ist im vorliegenden Fall die parallele Totalrevision der Kantonsverfas-\nsung. Gemäss der aktuellen Zeitplanung ist vorgesehen, die Abstimmung zur \nneuen Kantonsverfassung im November 2023 und damit nach derjenigen über \nVolksinitiative und allfälligen Gegenvorschlag durchzuführen. \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 13/43 \n\nDie Kommission Inneres und Sicherheit macht in ihrem Bericht vom 24. No-\nvember 2021 zusätzliche Angaben, welche insgesamt für die Weiterarbeit ge-\nnügen.  \n\nEs versteht sich m.E. von selbst, dass die Regierung – je nach Entscheid des \nParlaments – entsprechende Verzahnungen im Zeitplan konkretisieren muss \n(vgl. auch die Antworten zur Frage 2). \n\n \n\n(4) Notwendigkeit «Gemeindemehr» – Wer soll über Strukturreform entscheiden? \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nDer Vorstand der Gemeindepräsidienkonferenz hat sich die Frage gestellt, ob \nneben dem Bevölkerungsmehr bezüglich der Strukturreform nicht auch ein \n«Gemeindemehr» notwendig sein sollte. Eine Fusion gegen den Willen einer die \nFusion ablehnenden Gemeinde wird von der Gemeindepräsidienkonferenz als \nnicht adäquat erachtet. \n\nDer Vorstand ist sich bewusst, dass ein generelles Gemeindemehr mit den ver-\nfassungsrechtlichen Rechtsgrundlagen kaum vereinbar wäre. Ein Gemeinde-\nmehr ist aktuell in der Verfassung nicht vorgesehen. Vielmehr geht es der Ge-\nmeindepräsidienkonferenz darum, dass im Rahmen eines Fusionsbeschlusses \ndie Gemeinden nicht übergangen werden können. \n\n Besteht die Möglichkeit, ein solches «Gemeindemehr» einzuführen? \n Wie müsste dieses ausgestaltet und rechtlich abgestützt werden? \n Führt die Einführung respektive die rechtliche Absicherung zu einer Verzö-\n\ngerung im Prozess? Wenn ja, um wie lange? \n \n\nDiese Frage wurde im Auftrag des Gutachters ausdrücklich ausgeklammert. \nImmerhin ist darauf hinzuweisen, dass die vorberatende Kommission Inneres \nund Sicherheit zum Schluss kommt, dass gemäss gültiger Kantonsverfassung \nein Gemeindemehr nicht zulässig ist, da sonst das Prinzip der Stimmwert-\ngleichheit verletzt wird. Gemäss Kantonsverfassung ist das Prozedere klar: \nÜber eine Verfassungsänderung bestimmt die Mehrheit der Stimmbevölke-\nrung.  \n\nAus Sicht des Gutachters muss an dieser Stelle angemerkt werden, dass die \nFrage aus dem BDO-Diskussionsbeitrag indirekt eine andere rechtliche Proble-\nmatik anspricht: Inwiefern muss in einem Zwangsfusionsprozess das rechtli-\nche Gehör der einzelnen Gemeinde gewahrt werden, wie dies beispielsweise \nauch in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. \nOktober 1985 (SR 0.102) explizit verlangt wird (vgl. Art. 5). Soweit ersichtlich \nist diese Frage im Glarner Gemeindestrukturreformprojekt zwar aufgeworfen, \naber rechtlich nicht abschliessend beantwortet worden (vgl. zum Ganzen u.a. \nSchaub, 2007 und Fetz, 2009, S. 158 ff.). Der Gutachter empfiehlt, diese rechtli-\nche Frage gesondert zu prüfen.  \n\n \n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 14/43 \n\n(5) Gesamterneuerungswahlen / Kandidierendensuche / Rekrutierung \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nAnstehende Fusionsprozesse können ein Hindernis bei der Rekrutierung von \nKandidierenden für Behörden aber auch bei der Suche nach Verwaltungsmitar-\nbeitenden darstellen. Wie wird dem politischen Risiko begegnet, dass sich \n2023 (oder je nach Umsetzungszeitplan später) bei den Gesamterneuerungs-\nwahlen zu wenig Kandidierende finden lassen (Wer lässt sich wählen, nur um \nzu fusionieren?)? \n\n Mit welchen Massnahmen kann die Stabilität während der Übergangszeit \nsichergestellt werden? \n\n Kann der Zeitplan der Umsetzung je Variante zeitlich auf die Wahlen hin \noptimiert werden, um diesem Effekt vorzubeugen? \n\n \n\nTatsächlich ist zu befürchten, dass sich der laufende Fusionsprozess auf die \nKandidierendensuche auswirken wird. Aus der Erfahrung mit freiwilligen Fusio-\nnen zeigt sich aber, dass sich die bisherigen Amtsträger/-innen oftmals zu ei-\nner neuerlichen Kandidatur entscheiden, um das «Generationenprojekt» abzu-\nschliessen. Eine weitere denkbare Lösung ist die Verlängerung der Amtsperio-\nden der gewählten Behördenvertreter/-innen. \n\nIm Glarner Gemeindestrukturreformprojekt wurde bei den umfangreichen Än-\nderungen des Gemeindegesetzes auch der Übergang der Behörden geregelt: \nDie ordentliche Amtsdauer der bisherigen Gemeindebehörden endete sechs \nMonate vor der Fusion. Parallel dazu nahmen die neuen Behördenmitglieder \nihre Arbeit für den Aufbau der neuen Gemeinde bereits zwölf Monate vor der \nFusion auf und übernahmen ab der Amtsübergabe bis zur Fusion auch das \nTagesgeschäft der bisherigen Gemeinden. Ihre Wahl fand im 3. Quartal 2009 \nstatt (vgl. Projektplan in Abbildung 4 im Anhang). \n\nAuf der Verwaltungsebene besteht die Gefahr, dass die Unsicherheit des Fusi-\nonsprozesses zu höheren Fluktuationen führt. Es ist deshalb wichtig, diesbe-\nzüglich im Umsetzungsprozess rasch Klarheit zu schaffen. Dies kann bei-\nspielsweise durch «Besitzstandswahrungen» passieren. Dadurch vergibt man \nsich aber auch Chancen im Neuaufbau der fusionierten Gemeinden bzw. man \nübernimmt «Altlasten».  \n\nBereits rund ein Jahr nach dem Beschluss der Landsgemeinde verabschiedete \nder Glarner Regierungsrat «soziale Grundsätze für den Umgang mit dem Per-\nsonal während der Gemeindestrukturreform». Das Ziel war, Transparenz zu \nschaffen und den Gemeindemitarbeitenden mehr Vertrauen und Sicherheit zu \nvermitteln. Der Glarner Schlussbericht hält dann auch fest, dass der Umset-\nzungsprozess für die bisherigen Behördenmitglieder und Gemeindemitarbei-\ntenden anspruchsvoll war, jedoch ein sehr grosser Teil von ihnen zielorientiert \nmithalf. Die Wahl der Mitarbeitenden erfolgte im 3. Quartal 2010 (vgl. Projekt-\nplan in Abbildung 4 im Anhang). \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 15/43 \n\nAus Sicht des Gutachters genügt es, wenn in der parlamentarischen Debatte \ndie Glarner Lösung (bzw. allfällige Anpassungen) kommuniziert werden (vgl. \nauch die Antworten zu Frage 16 gestützt auf das Gemeindemonitoring 2017). \n\n \n\n(6) Gesellschaftliche Aspekte \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nIdentität \n\nBei fusionierten Gemeinden besteht der Wunsch oder gar eine Notwendigkeit, \nmit der Zeit eine gemeinsame Identität über die gesamte Gemeinde hinweg zu \nschaffen. Gleichzeitig ist die Angst vor Identitätsverlust durch Fusionspro-\nzesse ein bekannter Stolperstein. Deshalb müssen auch Zusagen zum Erhalt \nvon Dorf- oder Ortsteil-Identitäten gemacht werden. \n\nIdentität zu schaffen oder zu erhalten ist nicht ein Selbstläufer. Dafür muss mit \nverschiedensten Massnahmen viel Arbeit geleistet werden. Es ist aber mach-\nbar und kann sogar gegen gesamtgesellschaftliche Trends wie Anonymisie-\nrung und Individualisierung erreicht werden. \n\n Wird mit Fusionen die Schaffung einer gemeinsamen neuen Identität der \nzusammengeführten Gemeinden angestrebt? Wie soll diese erreicht wer-\nden? \n\n Ist gewünscht, dass weiterhin auch eine Identität einzelner Dörfer/Ortsteile \ngepflegt wird? Falls ja, mit welchen Massnahmen soll diese gestützt/erhal-\nten werden? \n\n Gedenkt der Kanton auch nach dem Zusammenschlusszeitpunkt der Ge-\nmeinden identitätsstiftende Projekte finanziell und mit Wissen zu unter-\nstützen? \n\nIdentität/Dorfleben  \n\nZu Recht bezeichnet der BDO-Diskussionsbeitrag die Identität als Stolperstein. \nDies gilt m.E. nicht nur für freiwillige Fusionsprozesse, sondern erst recht auch \nfür verordnete Prozesse. Bezüglich der Auswirkungen auf die Identität von Ge-\nmeindefusionen erkennt die Regierung in ihrem Antrag auf S. 9 dies als \nSchwäche ihres Vorschlages und verweist auf die Studie Derungs und Fetz \n(2020). Demnach scheint die Identifikation der Bevölkerung mit der Gemeinde, \ndie mit der Zufriedenheit mit dem Leben in der Gemeinde, der durchschnittli-\nchen Dauer der Wohnsitznahme sowie dem Anteil Wochenaufenthalter opera-\ntionalisiert wird, stabil zu bleiben (Derungs & Fetz, 2020, S. 119 f.): Von den un-\ntersuchten Gemeinden weisen lediglich 9 % eine leichte Verschlechterung der \nIdentifikation durch die Fusion auf. Bei den restlichen Gemeinden – rund 90 % \n– veränderte sich die Identifikation kaum oder wurde leicht respektive deutlich \nbesser. \n\nErgänzende internationale Studien zeigen ebenfalls keine Veränderung der \nemotionalen Bindung an die Gemeinde (Kushner & Siegel, 2003), weisen aber \ndarauf hin, dass die Identifikation eine zentrale Rolle für den wahrgenomme-\nnen Erfolg von Gemeindefusionen einnimmt (Jones & Soguel, 2010 [für den \nKanton Neuenburg]; Kushner & Siegel, 2005; Soguel & Silberstein, 2015 [für \nWestschweizer Städte]).  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 16/43 \n\nGesellschaftliche Prozesse im Dorf/in Ortsteilen und Auswirkungen auf das \nDorfleben \n\nFusionen verändern gewachsene Strukturen und gesellschaftliche Prozesse \nim Dorf respektive in Ortsteilen einer fusionierten Gemeinde. Diese Verände-\nrungen gehen einher mit gesamtgesellschaftlichen Trends, die den Zusam-\nmenhalt gefährden. Diese negativen Entwicklungen muss man nicht einfach \nhinnehmen, sondern man kann diesen mit gezielten Massnahmen entgegnen. \n\n Mit welchen Veränderungen bei den gesellschaftlichen Prozessen wird ge-\nrechnet und wie werden diese Veränderungen beurteilt? \n\n Welche Auswirkungen auf das Gemeinde-/Dorfleben werden erwartet und \nwie werden diese beurteilt? \n\n Welche Veränderungen sind fusionsbedingt und welche ergeben sich aus \ngesamtgesellschaftlichen Trends? \n\n Welche Massnahmen können ergriffen werden, um allfälligen negativen \nEffekten vorzubeugen? \n\nUm negativen Aspekten vorzubeugen, hat BDO in zwei jüngst begleiteten Fusi-\nonsprozessen gemeinsam mit der Hochschule Luzern sogenannte Ortsteilver-\neine eingerichtet, die dem fusionierten kleineren Ortsteil die Möglichkeit eines \nAnhörungs- und Vorschlagsrechts gibt. Der Ortsteilverein ist jedoch nur eine \nOption, um Mitwirkung und Beteiligung in Ortsteilen zu steigern. Die Hoch-\nschule Luzern hat dazu eine ganze Palette von Optionen identifiziert. \n\nEs ist deshalb m.E. wichtig, dass die Verantwortlichen bereits in der jetzigen \nPhase diese Ängste ernst nehmen und mögliche Massnahmen konkretisieren. \nDabei sollen sowohl Identitätsbildungen bezüglich der fusionierten Gemeinde \nals auch diejenige zum Erhalt der Bande auf der altrechtlichen Ebene unter-\nstützt werden. Dazu stellen die im BDO-Diskussionsbeitrag gemachten Vor-\nschläge mit Ortsvereinen möglicherweise eine gute Idee dar (Käppeli, 2021).  \n\nMeine Erfahrung ist, dass bei der Identitätsbildung bzw. -erhaltung nur aus-\nnahmsweise staatliche Unterstützung nötig ist. Häufig entstehen im Vereinsle-\nben sog. «Domino-Effekte». Das heisst, dass sich auch die Vereine, die häufig \nauch vom Mitgliederschwund betroffen sind, zusammenfinden, sofern dies \nnicht bereits vorgängig gemacht wurde.  \n\nIn sehr kleinen Gemeinden ist es allerdings möglich, dass der Fusionsprozess \ndie Individualisierung weiter fördert und das Vereinsleben vor Ort noch weiter \nzurückgeht. Hier wäre punktuelle Unterstützung beispielsweise durch Erhö-\nhung des staatlichen Beitrages an kulturelle Aktivitäten bedenkenswert.  \n\nDie im BDO-Diskussionsbeitrag aufgeworfene Frage, welche Veränderungen \nfusionsbedingt und welche sich aus gesamtgesellschaftlichen Trends erge-\nben, lässt sich abschliessend nicht beantworten. Soweit ersichtlich tut sich \nauch die Wissenschaft schwer damit, da sich insbesondere methodische \nSchwierigkeiten ergeben. \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 17/43 \n\nFreiwilligenengagement \n\nGerade in kleineren Gemeinwesen werden zahlreiche Aufgaben der Gemeinde \nauch durch Freiwilligenarbeit abgedeckt. Fusionsprozesse führen oft dazu, \ndass diese Lösung durch professionalisierte Strukturen verdrängt wird, ohne \ndass aber die Dienstleistungsqualität merklich zunimmt. Ausserdem steigen in \nder Regel die Kosten. \n\n Wie soll verhindert werden, dass im Zuge der Fusionen freiwilliges Engage-\nment durch bezahlte (Verwaltungs-)lösungen ersetzt werden? \n\n \n\nFreiwilligenengagement \n\nDer Einschätzung des BDO-Diskussionsbeitrages ist grundsätzlich beizupflich-\nten. Allerdings dürfte sich diese Entwicklung auch bei freiwilligen Fusionspro-\nzessen im Kanton Appenzell Ausserrhoden fortsetzen. Immerhin führen Fusi-\nonsprozesse gerade in den ursprünglich kleineren Gemeinwesen zu den ge-\nwünschten Professionalisierungen (vgl. Derungs & Fetz, 2020, S. 119 f., Steiner \n& Kaiser, 2017). \n\nDer Rückgang des (komplett) freiwilligen Engagements ist ein gesellschaftli-\ncher Trend, welchem auch der Kanton Appenzell Ausserrhoden unabhängig \nvom Fusionsprojekt ausgesetzt ist. Wichtig erscheint mir deshalb, dass das \nMilizsystem, welches heute meist eine (bescheidene) finanzielle Abgeltung \nvorsieht, gestärkt wird. Die Fachhochschule Graubünden hat in ihrem For-\nschungsprojekt «PoliWork» die Optimierung des Milizsystems untersucht und \nim Anschluss daran mit dem Projekt «VoloWork» versucht, Ideen zur Stärkung \ndes freiwilligen Engagements zu sammeln (Derungs et al., 2021a, 2021b). \nDazu gehören: \n\n Weiterbildungsgutscheine \n Stärkerer Einbezug von Frauen und niedergelassenen Ausländer/-innen  \n Promotionsmassnahmen/Massnahmen zur Imageförderung \n Aufzeigen von Einsatzmöglichkeiten und Kompetenzerwerb \n Ermutigung durch Arbeitgeber/-in \n Ausbau von finanziellen Anreizen  \n Neue Arbeitszeitmodelle \n \n\nEinbezug/Mitwirkung Bevölkerung \n\nIn Folge von Fusionen nimmt sehr oft die Mitwirkung der Bevölkerung am poli-\ntischen Leben und entsprechenden Prozessen ab (siehe z.B. Fusion Luzern-\nLittau). \n\nEinbezug/Mitwirkung Bevölkerung \n\nAuch diese Einschätzung wird durch den Gutachter geteilt und in der auch \nvom Regierungsrat zitierten Studie wissenschaftlich belegt (vgl. Derungs & \nFetz, 2020, S. 119 f.).  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 18/43 \n\n Werden die Fusionen Auswirkungen haben auf die sog. «kurzen Wege» \nund wenn ja, wie werden diese eingeschätzt? \n\n Droht eine Entfremdung der Bürger von der (grösseren) Gemeinde? \n Mit welchen Massnahmen will man diesem negativen Aspekt begegnen? \n Können neue Formen der Partizipation gefördert werden (z.B. ePartizipa-\n\ntion)? \n Ist der Kanton bereit, auch nach dem Fusionszeitpunkt noch Mittel in die \n\nFörderung der Partizipation zu investieren? \n \n\nAls Massnahmen eignen sich formelle oder informelle Mitsprachemöglichkei-\nten. Im formellen Bereich ist zu überlegen, ob man übergangsmässig gewisse \n(altrechtliche) Gemeindevertretungen in den politischen Behörden rechtlich fi-\nxiert. In einem Gemeindeparlament ist dies wahrscheinlich einfacher umzuset-\nzen. So verfügte die aus 13 Gemeinden entstandene Gemeinde Ilanz/Glion GR \nnach der Fusion über ein Parlament, worin für zwei Legislaturen mindestens \neine Vertretung pro Gemeinde im Fusionsvertrag festgeschrieben wurde. In \nden Bündner Gemeinden Churwalden und Lumnezia wurden für die Gemeinde-\nexekutive Vorgaben bezüglich Vertretung gemacht. Dies ist zulässig, sofern \nein sachlicher Grund gegeben ist und die Wahlmöglichkeiten unter den Kandi-\ndierenden nicht unverhältnismässig eingeschränkt wird (Häfelin et al., 2020, \nRz. 1379). Schliesslich ist auch denkbar, dass in der Gemeinde die Quoren für \nInitiative und Referendum bewusst tief angesetzt werden, um dem Stimmvolk \naus allen altrechtlichen Gemeinden die entsprechenden politischen Instru-\nmente niederschwellig anzubieten. \n\nIm informellen Bereich ist auf die bereits erwähnten Ortsvereine zu verweisen, \ndie zum Sprachrohr der altrechtlichen Gemeinden werden könnten (Käppeli, \n(2021). Weitere, insbesondere auch digitale Formen der Partizipation sind \nschweizweit in Erprobung und können unabhängig von Fusionen die Bürger-\nnähe verbessern. \n\n \n\n(7) Kostenübernahmen (Reduktion Fusionshindernisse) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nFusionen zwingen zu Anpassungen in Registern. Beispielsweise wird bei Fusi-\nonen der Sitz von Unternehmen im Handelsregister angepasst. Müssen die Be-\ntroffenen die Kosten selbst tragen oder ist der Kanton bereit, diese Kosten \nzentral für verschiedene Register zu übernehmen? \n\n Ist der Kanton bereit, bei Fusionsprojekten die zentralen Kosten zu über-\nnehmen (z.B. für Anpassungen Handelsregister oder Grundbuch)? \n\n \n\nDie Frage ist berechtigt, aber im Vergleich mit anderen m.E. untergeordnet und \ndie Beantwortung kann auf einen späteren Zeitpunkt verschoben werden. \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 19/43 \n\n5 Replik zu den von BDO aufgelisteten Detailfragen \nIm BDO-Diskussionsbeitrag werden in Kap. 4.2 «Detailfragen zu den beiden Varianten» weitere Aspekte aufgeführt und – unterteilt nach Volksinitiative sowie Ge-\ngenvorschlag – mit entsprechenden Leitfragen untermauert.  \n\n5.1 Detailfragen zum Gegenvorschlag \n\n(8) Vision \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nDie Regierung unterbreitet mit dem Gegenvorschlag einen mutigen und inno-\nvativen Vorschlag. Als erfolgreiches Vergleichsbeispiel wird die Fusion in Gla-\nrus genannt. Diese kam über einen Beschluss der Landsgemeinde zustande. \nEine deutliche Reduktion über eine Volksabstimmung zu erreichen, erachten \nwir als ungemein herausfordernder in der Kommunikation und der Vermittlung \neiner starken Vision. Der Kanton Uri scheiterte beispielsweise 2013 mit einem \nFusionsgesetz, das vordefinierte Fusionsperimeter vorsah. \n\n \n\nMotivation der Regierung: 2012 stützte die Regierung die Studie kpm in der \nAussage, dass Zwangsfusionen nicht erfolgversprechend seien. Mit dem Ge-\ngenvorschlag erfolgt hierauf ein Meinungsumschwung, der im entspr. Bericht \nund Antrag vom 11. Mai 2021 nicht genügend argumentativ untermauert wird. \n\nMotivation der Regierung \nDer Gegenvorschlag stellt einen Paradigmenwechsel dar. Nachdem bisher der \n«bottom-up»-Ansatz favorisiert wurde, wird mit dem Gegenvorschlag ein kan-\ntonal verordneter Fusionsprozess vorgeschlagen (vgl. Begründung auf S. 6 f. \ndes regierungsrätlichen Antrags). \n\n \n\nVergleichsbeispiel Glarus \nIm Schlussbericht der Regierung des Kantons Glarus an den Landrat über die \nUmsetzung der Gemeindestrukturreform «GL 2011» vom 22. Februar 2011 \nwerden verschiedene Hauptherausforderungen identifiziert (S. 17 ff.):  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 20/43 \n\n Welche ausführliche Begründung gibt es für den (legitimen) Wechsel der \nMeinung der Regierung? \n\n Welche Risiken bestehen für den Kanton, wenn nicht eine Fusion von oben \nverordnet wird? \n\n Welche Vision besteht seitens Kanton? Ist eine solche Reform gleich die \nGelegenheit, den Kanton neu zu überdenken? \n\n Ist dies z.B. die Gelegenheit, den Kanton AR mit seiner kleinen Zahl an Ge-\nmeinden als innovativsten, am stärksten digitalisierten oder partizipativs-\nten Kanton neu zu positionieren? \n\n Sind eine solche Neudefinition und Neupositionierung geeignet, die Unter-\nstützung für eine umfassende Strukturreform zu erhöhen? \n\n \nVergleichsbeispiel Glarus: Die Fusion im Kanton Glarus wird nicht nur positiv \nbeurteilt. \n Welche Lehren lassen sich aus dieser Reform ziehen? Worauf wäre bei ei-\n\nnem analogen Vorgehen in AR zu achten und was ist zu vermeiden? \n Welche positiven und negativen Effekte zeigte diese radikale Reform? (z.B. \n\nStärkung Gemeinden, vergrösserte Handlungsspielräume, gestärkte Ge-\nmeindeautonomie, neutraler vs. bürgerferner, weniger persönlich, Ab-\nnahme Bürgerbeteiligung) \n\n Aufgabenverteilung Kanton / drei starke Gemeinden (Aufgabenentflech-\ntung) \n\n Vollzug der Landsgemeindebeschlüsse durch Gemeindebehörden und \n-angestellte \n\n Einhaltung des Umsetzungs-Zeitplans  \n Vollzug NFA per 1. Januar 2008 und neuer Finanzausgleich inklusive Ent-\n\nflechtung Zahlungsströme zwischen Kanton und Gemeinden \n Ausschöpfen von Synergie- und Sparpotenzialen, Mehrwerte von 6 Millio-\n\nnen Franken pro Jahr \n Neupositionierung des Kantons gegenüber den drei neuen starken Ge-\n\nmeinden \n Belastungsgrenzen für Mitarbeitende \n Klärung Detailfragen aus dem Umsetzungsprozess  \n\nBewährt hat sich gemäss der Regierung des Kantons Glarus: \n\n Leadership beim Kanton (S. 15) \n Klare Rahmenbedingungen bei der Umsetzung der Gemeindestrukturre-\n\nform mit grossem Handlungsspielraum für die Gemeinden (S. 16) \n Zurückhaltender Beizug externer Unterstützung (S. 38)  \n\nDie Fachhochschule Graubünden hat die drei Glarner Gemeinden im Jahre \n2016 dem sog. «Fusions-Check» unterzogen (vgl. Fetz & Derungs, 2016; Glar-\nner Gemeinden, 2016). Der Glarner «Fusions-Check» zeigte insgesamt positive \nEffekte seit der Fusion. Auffallend ist, dass sich alle drei Glarner Gemeinden \nfast gleich positiv entwickelt haben, wenn auch mit unterschiedlichem Aus-\ngangs- und Endniveau. Die finanzielle Leistungsfähigkeit steht in engem Zu-\nsammenhang mit der Professionalität der Verwaltung. Diese beiden Kriterien \nzusammen zeigen ein deutlich positives Ergebnis. Die finanzielle Leistungsfä-\nhigkeit im Besonderen hat sich kaum verändert. Aus kantonaler Sicht zeigt \nsich, dass auch bei den Kriterien «innerkantonale Aussenwirkung» und «Mit-\nwirkungsrechte» seit der Umsetzung der Gemeindereform erhebliche Fort-\nschritte erzielt wurden. Verbesserungspotenzial ist dagegen insbesondere bei \nder Partizipation vorhanden, wobei vor allem die Stimmbeteiligung in kommu-\nnalen Angelegenheiten sowie die Anzahl Initiativen und Referenden negative \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 21/43 \n\nTreiber auf Indikatorenebene waren. Die Ergebnisse der Bevölkerungsumfrage \nin den Glarner Gemeinden, die unter anderem zur Abbildung der «weichen Fak-\ntoren» (Bürgernähe, Identifikation mit der Gemeinde) verwendet werden, zeich-\nnen ein positives Bild. Die Antwortenden sind insgesamt zufriedener mit den \npolitischen Behörden und mit dem Leben in ihrer Gemeinde als noch vor der \nFusion. Auch das Vertrauen in die politischen Behörden ist in diesem Zeitraum \ngestiegen. Trotzdem gibt es bei all diesen Indikatoren noch Spielraum nach \noben. Das heisst, es sind weiterhin Anstrengungen der Politik und Verwaltung \nnotwendig, die Bevölkerung in die Entscheidungsprozesse aktiv mit einzube-\nziehen und eine transparente Kommunikation sicherzustellen. Erfreulich ist, \ndass die Bevölkerung die Qualität der erbrachten Dienstleitungen der Gemein-\nden in der Tendenz leicht besser als zum Zeitpunkt vor der Fusion beurteilt.  \n\nIn einer aktuelleren Untersuchung zum Glarner Projekt, die sich aber auf die fi-\nnanziellen Auswirkungen konzentriert, erkannten die Autoren gewisse Einspa-\nrungen bei den Ausgaben auf kommunaler Ebene, die jedoch nicht sehr um-\nfangreich waren und nur bestimmte Aufgaben betrafen (Hofmann & Rother, \n2019). \n\nAus Sicht des Gutachters dürften im Ausserrhoder Projekt ähnliche Herausfor-\nderungen wie in Glarus zu bewältigen sein. Ein besonderer Fokus ist auf die \npersonellen Ressourcen zu richten. Der politische Entscheid ist das eine, des-\nsen Umsetzung das andere. Es ist davon auszugehen, dass die Mitarbeiten-\nden der Gemeinden – aber auch die involvierten Kreise beim Kanton – die Um-\nsetzung neben ihrem Tagesgeschäft erledigen müssen und stark gefordert \nsein werden (vgl. auch die Antworten zu Frage 5). \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 22/43 \n\n(9) Gesamtsystem Kanton-Gemeinden \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nDer Gegenvorschlag wird von der Regierung als gemeinsames Unternehmen \ndes Kantons und der Gemeinden bezeichnet. Unseres Erachtens geht die Be-\ndeutung darüber hinaus. Kanton und Gemeinden bilden ein Gesamtsystem, \ndas bei einer derart radikalen Reform auch neu überdacht werden sollte bezgl. \nAufgabenzuteilung und Finanzierung. \n\n Ist die Regierung bereit, bei einer so radikalen Reform auch das Gesamt-\nsystem zu hinterfragen? \n\n Wird mit der Reduktion der Anzahl Gemeinden eine grundlegende Aufga-\nben- und Finanzreform durchgeführt, die die Aufgabenteilung zwischen \nGemeinden und Kanton sowie die Mittelflüsse neu überdenkt? \n\n Ist der Kanton bereit, Aufgaben wieder an die Gemeinden abzutreten und \nso die Gemeinden zu stärken? \n(Grössere Gemeinden sind leistungsfähiger und könnten durch Über-\nnahme weiterer Aufgaben auch ihre Verwaltung weiter stärken. Bei der Zu-\nteilung der Aufgaben ist auf die stufengerechte Zuteilung zu achten und \nder Grundsatz zu berücksichtigen, dass Aufgabe und Finanzierung Hand in \nHand gehen müssen. So lassen sich auch Schnittstellen reduzieren.) \n\n Welche Auswirkungen hätte die Reduktion der Gemeinden auf den perso-\nnellen Aufwand des Kantons und somit den Stellenplan? \n\n Welche Auswirkungen sind auf die Zusammenarbeit zwischen Kanton und \nstärkeren, leistungsfähigeren und selbstbewussteren Gemeinden zu er-\nwarten? \n\nIm Kanton Glarus strebte man gemäss Schlussbericht (S. 17) zunächst an, die \nAufgabenentflechtung in einem Grundsatzentscheid der Landsgemeinde vor-\nzulegen. Von diesem Vorgehen nahm der Landrat jedoch Abstand. Stattdes-\nsen beschloss er, anhand der Teilprojekte über die Aufgabenentflechtung zu \nbefinden. Schliesslich wurden Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden in \nden Bereichen Verwaltung, Forst, öffentlicher Verkehr, Landwirtschaft und Al-\npen entflechtet. Weiterführende diesbezügliche Angaben noch vor der Volks-\nabstimmung wären nützlich. \n\nWelche Auswirkungen die Reduktion der Gemeinden auf den personellen Auf-\nwand des Kantons und dessen Stellenplan hätten, ist m.E. eine berechtigte \nFrage. Sie ist – soweit ersichtlich – in der Schweiz bisher nie wissenschaftlich \nausgewertet worden. Es ist aber anzunehmen, dass auch auf kantonaler \nEbene Synergiepotential besteht, wenn auf der kommunalen Seite weniger und \nzudem noch professionellere Kontaktpersonen zur Verfügung stehen. Entspre-\nchende Schätzungen würden insbesondere im Hinblick auf die Volksabstim-\nmung helfen. \n\nEs ist zu erwarten, dass die Zusammenarbeit zwischen Kanton und Gemein-\nden auf Verwaltungsebene effizienter und professioneller abläuft. Auf politi-\nscher Ebene ist anzunehmen, dass sich die grösseren und selbstbewussteren \nGemeinden gut aufstellen können, wenn sie untereinander einig sind. Es ist da-\nrauf hinzuweisen, dass die Neupositionierung des Kantons Glarus gegenüber \nden drei neuen Gemeinden – gemäss Schlussbericht (S. 18) – als eine Haupt-\nherausforderung identifiziert wurde (vgl. auch die Antworten zu Frage 25). \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 23/43 \n\n(10) Innerkantonaler Finanzausgleich (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik zur Initiative in Kap. 5.2, Frage 18)  \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\n Welche Auswirkungen auf den Finanzausgleich gemäss neuer Gesetzge-\nbung sind zu erwarten? \n\n Wie lässt sich die Absicht der Regierung, Fusionen zu fördern, vereinbaren \nmit dem in Anpassung befindlichen Finanzausgleich, der eher strukturer-\nhaltend ausgestaltet und nicht kongruent ist? \n\nZum Finanzausgleich äussert sich die Regierung in ihrem Antrag auf S. 16. Sie \nstellt klar, dass es weiterhin einen Finanz- und Lastenausgleich braucht. Wie \ndieser genau aussehen wird, ist von den neuen Gemeindestrukturen abhängig. \nWeitere Aussagen dazu seien im Moment nicht möglich. Der Gutachter kann \ndies mit den vorhandenen Informationen nicht beurteilen. \n\nDie Revisionsarbeiten am neuen Finanzausgleichsgesetz sind im Gang. Dieses \nsoll gemäss regierungsrätlichem Antrag «fusionstauglich» (S. 12) sein. Es ist \ndeshalb davon auszugehen, dass die aufgeworfene Frage von den Verantwort-\nlichen bereits berücksichtigt wird. Je nach Stand der Revisionsarbeiten kann \ndie Regierung hierzu in der Parlamentsdebatte Auskunft geben (vgl. auch die \nAntworten zu Frage 1). \n\n \n\n(11) Finanzielle Synergieeffekte / Gesamtsteuerbelastung (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik zur Initiative in Kap. 5.2, Frage 19 \nund 20) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nFusionen führen nicht automatisch zu finanziellen Synergieeffekten. Diese \nsind nur zu realisieren, wenn bewusst und von Anfang an ein Ziel definiert wird. \n\n Ist im Gesamtsystem Kanton-Gemeinden mit einer Reduktion des finanzi-\nellen Mittelbedarfs zu rechnen? \n\n Welche Synergieziele sollen als Arbeits-Eckwerte vorgängig definiert wer-\nden, damit dann auch tatsächlich ein Synergieeffekt resultiert? \n\n Wie wird der Effekt auf die Gesamtsteuerbelastung (je nach oben vorge-\nschlagener Aufgabenreform) eingeschätzt? \n\n Ist der Kanton bereit, finanzielle Mittel bereitzustellen, um auch nach dem \nFusionszeitpunkt Projekte zu fördern, die eine gesellschaftliche Stärkung \nund Mitwirkung fördern? \n\n \n\nDer Gutachter teilt die grundsätzliche Einschätzung bezüglich Synergien im \nBDO-Diskussionsbeitrag. Die Regierung verweist in ihrem Antrag (S. 11) dies-\nbezüglich auf die Studie von Derungs und Fetz (2020, S. 119 f.), wonach die \nSynergieeffekte schwer zu schätzen seien, aber angenommen werden könne, \ndass sich Einsparungen ergeben werden.  \n\nEs ist eine politische Frage, ob im Ausserrhoder Projekt – ähnlich wie im Kan-\nton Glarus – eine diesbezügliche Zielgrösse festgelegt wird. In der Beilage 1.5 \ndes Antrags rechnet die Regierung mit einer Reduktion des Sach- und Perso-\nnalaufwands durch die Fusion von 5 %. Ob sich diese Zahl realisieren lässt, ist \nabhängig davon, ob sie nicht durch andere (Investitions-)Wünsche kompen-\nsiert wird. \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 24/43 \n\n Mit welchem Mittelbedarf rechnet der Kanton für sich wie auch die Ge-\nmeinden für die Umsetzung des Fusionsprozesses? \n\n Stehen dem Kanton die nötigen Gelder zur Verfügung? \n Welche nachhaltigen finanziellen Entlastungen sieht der Kanton nach dem \n\nFusionszeitpunkt für sich? \n\nIm Kanton Glarus (2006, S. 146) war im Vorfeld der Landsgemeinde im sog. \n«Memorial» – als noch ein 10er-Vorschlag diskutiert wurde – von einem Sy-\nnergie- und Sparpotenzial von rund 4,5 Millionen Franken die Rede, welches \nbeinahe doppelt so hoch wie jenes bei verstärkter Zusammenarbeit sei. Der \nBetrag wurde schliesslich auf 6 Millionen Franken festgesetzt, wobei berück-\nsichtigt werden muss, dass sich dieser auf das (komplexere) Gesamtprojekt \nbezog. Im Schlussbericht ist nachzulesen: «Ob das angestrebte Spar- und Sy-\nnergiepotenzial erreicht wird, muss sich ebenfalls noch zeigen. Der Erfolg \nzeichnet sich jedoch ab» (S. 14 f.) (vgl. zu den finanziellen Effekten des Glarner \nProjektes auch die Antworten zu Frage 8). \n\nDerungs und Fetz (2018) stellen für die Gemeinden des Fürstentums Liechten-\nstein fusionsbedingte Effizienzpotenziale in der Grössenordnung von 3-6% des \nNetto-Aufwandes fest, wobei diese auch bei verstärkter IKZ erreichbar wären. \n\nDie Literatur zu den Gemeindefusionen in der Schweiz ist sich grossmehrheit-\nlich einig, dass Fusionsprojekte nicht (allein) aus finanziellen Gründen anges-\ntossen werden sollen. Gemäss ihrem Antrag (S. 7) verfolgt diese Auffassung \noffenbar auch die Regierung. \n\nFür ihre Finanzierung stellten Kanton und Gemeinden im Kanton Glarus den \nHöchstbetrag von 20 Millionen Franken zur Verfügung, welche – gemäss \nSchlussbericht (S. 37 f.) – offenbar ausreichten.  \n\nFinanzielle Synergien auf kantonaler Ebene sind zu erwarten, aber bisher wis-\nsenschaftlich nicht erhoben (vgl. Frage 9) (zur Fusionsförderung vgl. Frage \n20). \n\n \n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 25/43 \n\n(12) Finanzielle Auswirkungen auf einzelne Gemeinden \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nFür einzelne Gemeinden sind die im Bericht und Antrag vom 11. Mai 2021 ge-\nmachten Aussagen zu den Steuerfüssen unattraktiv. Selbst bei kleinem An-\nstieg des Steuerfusses droht erfahrungsgemäss eine Ablehnung der Fusion \n\n Droht beispielsweise den Gemeinden Herisau und Teufen eine Abwande-\nrung? \n\n Falls ja, wie wirkt sich diese auf die kantonalen Steuereinnahmen und den \ninnerkantonalen Finanzausgleich aus? \n\n Wäre es möglich, die Fusionsperimeter (und die Zahl der Gemeinden) an-\nders zu definieren, so dass Steuererhöhungen vermieden werden können? \n\nDie überwiegende Mehrheit der in der Schweiz zustande gekommenen freiwil-\nligen Fusionen führte zu einer Senkung oder zumindest Beibehaltung des \nSteuerfusses. Der Steuerfuss ist – gerade auch im Hinblick auf eine Volksab-\nstimmung – eine wichtige Kenngrösse, auch wenn andere Treiber (z.B. Gebüh-\nren) letztlich frankenmässig für die/den einzelne/n Stimmbürger/in höhere \nAuswirkungen haben können. Diese Erkenntnis hat verschiedene Kantone \ndazu geführt, ihre Fusionsförderung so auszugestalten, dass fusionsbedingte \nSteuererhöhungen ausgeschlossen werden konnten. Es gibt Ausnahmen (z.B. \nArdez (88 %) und Tarasp (90 %) erhöhten per 1. Januar 2015 ihre Steuern auf \n100 % des kantonalen Steuerfusses (Fusion Scuol GR)). \n\nM.E. müsste der Kanton sich deshalb in erster Linie überlegen, ob er seine Fu-\nsionsanreize erhöhen will, bevor er allenfalls andere Fusionsperimeter defi-\nniert. Diese sollten nicht aufgrund finanzieller, sondern besser aufgrund ande-\nrer Kriterien («funktionaler Raum», vorbestehende funktionierende IKZ, strate-\ngische Ausrichtung etc.) festgesetzt werden (vgl. zum Perimeter insb. die Fra-\ngen 14 bzw. 22). Die Ausserrhoder Regierung kann sich gemäss ihren Ausfüh-\nrungen auf S. 11 vorstellen, zeitlich begrenzte Ausgleichszahlungen vorzuneh-\nmen, um Differenzen bei den Steuerfüssen aufzufangen. Diese zu konkretisie-\nren, wäre im Hinblick auf die Volksabstimmung zu empfehlen, zumal die ent-\nsprechende Gesetzgebung bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht vorliegen \ndürfte.  \n\nDie übrigen Detailfragen (z.B. Abwanderung) im BDO-Diskussionsbeitrag sind \nFolgefragen und können vom Gutachter nicht beantwortet werden. \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 26/43 \n\n(13) Zustand Infrastrukturen \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nDer Zustand der Infrastrukturen hat direkten Einfluss auf die finanzielle Ent-\nwicklung und Leistungsfähigkeit zusammengeschlossener Gemeinden. Wurde \nin einer der fusionierten Gemeinden vor dem Fusionszeitpunkt zu wenig inves-\ntiert, so muss dieser Investitionsstau nach der Fusion aufgeholt werden. Für \nfusionierende Gemeinden muss daher Planungssicherheit geschaffen werden. \nDabei ist eine Gesamtsicht zu schaffen, die auch ausgelagerte Organisationen \n(z.B. Ortskorporationen, Wasserkorporationen, Elektrizitätswerke etc.) um-\nfasst. Ausserdem sind Potenziale zu identifizieren. \n\n Wäre eine flächendeckende Zustandsanalyse der Infrastrukturen (Hoch-\nbau, Tiefbau, Liegenschaften inkl. ausgelagerte Organisationen) geplant, \ndamit finanzielle Planungssicherheit entsteht? \n\n Wenn ja, soll eine solche auch die Potenziale und Synergieeffekte umfas-\nsen (z. B. Liegenschaftsstrategie für nicht mehr benötigte Liegenschaften \ndes Verwaltungsvermögens)? \n\nDer Zustand der Infrastrukturen beeinflusst die Investitionstätigkeit der Ge-\nmeinden. Genaue Kenntnisse dazu sind auch in freiwilligen Fusionsprozessen \nvon grosser Bedeutung und werden regelmässig in der sog. «Fusionsanalyse» \n(vgl. Abbildung 1) erhoben und in Finanz- und Investitionspläne integriert. Sie \nstehen deshalb dem Stimmvolk im Abstimmungszeitpunkt zur Verfügung. Will \nman dies vorliegend gleich handhaben, müsste zumindest eine Investitions-\nplanung bis zur kantonalen Abstimmung nachgeholt werden. Diese könnte auf \nden (bestehenden) kommunalen Aufgaben- und Finanzplänen aufbauen. \n\nIm Glarner Projekt musste der Regierungsrat im Januar 2009 neue Weisungen \nzur Budgetierung erlassen, weil sich ein problematisches Finanzgebaren mit \nhohen Ausgabenüberschüssen abzeichnete. Gemäss Schlussbericht (S. 8 f.) \nhob er vorsorglich Budgets auf, weil diverse Gemeinden noch vor der Fusion \nviel investieren wollten. In der Landratsvorlage zur Gemeindestrukturreform \nwird lediglich auf die (gute) Schulinfrastruktur eingegangen (Regierungsrat \ndes Kantons Glarus, 2005, S. 52 f.). \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 27/43 \n\n(14) Territoriale Kohärenz (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik zur Initiative in Kap. 5.2, Frage 22) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\n Ist die Orientierung an den früheren Bezirken wirklich die sinnvolle Defini-\ntion der Fusionsperimeter? \n\n Welche funktionalen Räume geben heute die Leitplanke für die Festlegung \nder Fusionsperimeter? Nach welchen Kriterien wurden die vier Gemeinden \ndefiniert? \n\n Welche Veränderungen stehen in den nächsten 30 Jahren an (z.B. verän-\ndertes Mobilitätsverhalten)? \n\n Gehen die vorgeschlagenen vier Gemeinden konform mit diesen funktio-\nnalen Räumen der Zukunft? \n\n Sollen anstelle räumlicher Kriterien andere Kriterien für die Definition der \nFusionsperimeter gelten (z.B. 6 Gemeinden mit gleichem Steuerfuss)? \n\n Ist die Zahl der Gemeinden mit 4 wirklich korrekt angesetzt? \n\nDie Frage nach der idealen Gemeindegrösse beschäftigt Politik und Wissen-\nschaft seit vielen Jahren. Die ökonomische Literatur unternahm immer wieder \nden Versuch, eine optimale Einwohnerzahl zu eruieren. In der Schweiz wird in \ndiesem Zusammenhang oft eine Untersuchung von Faganini zitiert, der bereits \nim Jahre 1974 zum Schluss gekommen ist, dass Gemeinden im Kanton St. \nGallen erst ab etwa 3'000 Einwohnern kostenoptimal zu führen seien (Faga-\nnini, 1974, zit. in Fetz, 2009, S. 74 ff.). Inzwischen ist man sich einig, dass letzt-\nlich verschiedene Kriterien zusammenpassen müssen, um die Frage des Peri-\nmeters zu beantworten. Dazu gehört sicher der aus der Raumplanung stam-\nmende Begriff des «funktionalen Raums». Daneben sollen aber auch histori-\nschen Aufteilungen, Gliederung der Landschaft etc. einbezogen werden. Letzt-\nlich scheint mir aber wichtig, dass die neuen Gebilde die wichtigsten kommu-\nnalen Aufgaben selbstständig und möglichst ohne IKZ erledigen können und \ndaneben für ihre Bevölkerung auch weiterhin einen Ort darstellen, wo man sich \nwohl fühlt und gerne wohnt (vgl. Ausführungen zur Identität, Frage 6). Ein iden-\ntischer Steuerfuss aller Gemeinden ist m.E. demgegenüber kein relevantes Kri-\nterium (vgl. zur möglichen Methodik zur Perimeterbildung gestützt auf IKZ im \nFürstentum Liechtenstein, Derungs & Fetz, 2018, S. 27 ff.).  \n\nDie Regierung hat ihre Sicht auf S. 7 in ihrem Antrag dargelegt. Demnach ori-\nentiert sie sich an den «funktionalen Räumen», die die früheren Bezirke nach \nwie vor bilden. \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 28/43 \n\n(15) Kommunikations- und Mitwirkungskonzept / Einbezug Anspruchsgruppen in den Prozess (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik \nzur Initiative in Kap. 5.2, Frage 23) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nRadikale Veränderungen benötigen mehr Aufwand in Kommunikation und Mit-\nwirkung. \n\n Wie sollen die Bevölkerung und verschiedene Anspruchsgruppen in einen \nsolchen Prozess eingebunden werden? \n\n Welches Argument stellt die Regierung dem Vorwurf und Killerargument \n«Fusion von oben» entgegen? \n\nEine gute Kommunikation und der Einbezug der Betroffenen ist ein entschei-\ndender Erfolgsfaktor für das Gelingen einer Gemeindefusion, egal ob freiwillig \noder verordnet. Es können deshalb auch die entsprechenden Erfahrungen bei \nfreiwilligen Fusionen berücksichtigt werden (Frage 23). Im Kanton Glarus war \ndas Projekt gemäss Aussagen des Regierungsrates in seinem Schlussbericht \n(S. 17) in der Bevölkerung abgestützt und verankert. Letztlich war es dort das \nVolk, das an der Landsgemeinde 2006 und an der ausserordentlichen Lands-\ngemeinde 2007 den Auftrag für die Reform erteilt hatte. Zudem fällte es an je-\nder Landsgemeinde wichtige, der Umsetzung der Gemeindestrukturreform \ndienende Entscheide, und die Stimmberechtigten wurden ab 2008 zu ausser-\nordentlichen Gemeindeversammlungen in ihren künftigen Gemeinden aufgeru-\nfen, an denen sie wichtige Beschlüsse auf kommunaler Ebene fassten. Auch \nsorgten Kanton und Gemeinden mittels Website, Newsletters und Medienmit-\nteilungen für gute Kommunikation und Information. Behörden und Angestellte \nwurden zudem an Informationsveranstaltungen immer wieder über Verlauf \nund nächste Schritte orientiert. \n\nEin gutes Kommunikations- und Mitwirkungskonzept ist das beste Mittel ge-\ngen den Vorwurf «Fusion von oben». Im Antrag der Regierung steht dazu auf \nS. 14, dass man regelmässig kommunizieren wolle und dass transparente und \npartizipative Prozesse unerlässlich seien. Bis zum Abstimmungszeitpunkt soll-\nten m.E. die Eckpfeiler eines Kommunikations- und Mitwirkungskonzepts vor-\nliegen. \n\n \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 29/43 \n\n5.2 Detailfragen zur Initiative \n\n(16) Stärkung Gemeindestrukturen \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nDie Regierung erachtet die Initiative als die schwächere Variante. Der Nutzen \neiner solchen Reform mit Fusionen von unten wird als geringer eingeschätzt. \n\n Mit welchen verbleibenden Defiziten in den Gemeindestrukturen wird auch \nnach Umsetzung der Volksinitiative respektive bei Schaffung des Fusions-\ngesetzes gerechnet (im Vergleich zum Gegenvorschlag)? \n\n \n\nDie Regierung kommt in ihrem Antrag zum Schluss, dass bisher keine Verän-\nderungen an der Gemeindezahl erfolgt sei, obwohl das Thema seit Jahren dis-\nkutiert werde. Sie weist darauf hin, «dass die bekannten strukturellen Mängel \nbei den Gemeindestrukturen weiter bestehen und sich in den letzten Jahren \nverschärft haben» (S. 6). Als Beispiele nennt sie Schwierigkeiten bei der Beset-\nzung der Gemeindebehörden, ein Mangel an gut ausgebildetem Personal in \nden Gemeindeverwaltungen sowie ein Mangel an Know-how bei immer kom-\nplexer werdenden Aufgaben und Verfahren in den Gemeinden.  \n\nDie konsultierte Literatur bestätigt Probleme der Ausserrhoder Gemeinden bei \nder Besetzung von Behörden- und Verwaltungsstellen und ausgewählten Auf-\ngabenbereichen: \n\nIm KPM-Bericht wird festgehalten, dass rund die Hälfte der Gemeinden in Aus-\nserrhoden die Situation bei der Besetzung von vakanten Gemeindeschreiber-\nämtern als problematisch erachte und Schwierigkeiten bei der Besetzung der \nGemeindeexekutive bekunde (S. XII f.). Zudem konstatiert der KPM-Bericht \nProbleme der Gemeinden im Bereich Bau und Raumplanung vor dem Hinter-\ngrund der zunehmenden Komplexität der Aufgaben und einer höheren Rege-\nlungsdichte (S. 100). \n\nAktuellere diesbezügliche Daten liefert das nationale Gemeindemonitoring von \n2017 (Steiner et al., 2021). Dort schneiden die Ausserrhoder Gemeinden wie \nfolgt ab:  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 30/43 \n\n Bezüglich der Leistungsfähigkeit der Gemeinden zeigt eine Indexierung, ob \ndie Leistungsgrenzen «in allen Bereichen überschritten» (= Wert 0) oder «in \nkeinem Bereich sichtbar» sind (= Wert 100). Appenzell Ausserrhoden \nschliesst mit einem Wert von 82.9 leicht besser ab als der gesamtschwei-\nzerische Durchschnitt von 80.4 (S. 26).  \n\n Über 30 % der Ausserrhoder Gemeinden sehen bei der Betreuung von \nAsylsuchenden, bei der Sozialhilfe sowie bei der Raum- und Zonenplanung \nihre Leistungsgrenzen erreicht oder sogar überschritten. Beim öffentlichen \nVerkehr sowie bei der Gemeindeexekutive trifft dies auf 25 % der Ausser-\nrhoder Gemeinden zu.  \n\n In Appenzell Ausserrhoden gaben rund 45 % der Gemeinden an, dass sich \ndie Kandidierendenrekrutierung als schwierig oder sehr schwierig gestal-\ntet (S. 52). \n\n \n\n(17) Ausführungsbestimmungen \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nFusionen von unten sind erfolgreich, wenn der Kanton diese personell, finanzi-\nell und durch Beseitigung von Hemmnissen erleichtert. Aktuell ist nicht ersicht-\nlich, wie diese kantonale Unterstützung konkret aussehen würde. Daher sind \nauch die Chancen einzelner Fusionsprojekte gemäss Fusionsgesetz nicht ab-\nsehbar. \n\n Ist die Regierung bereit (vorbehältlich der Gesetzgebungskompetenz des \nKantonsrats), die Grundzüge des Ausführungsgesetzes zu umschreiben \nund so Planungs- und Entscheidungssicherheit zu schaffen? \n\n \n\nEs gibt grosse kantonale Unterschiede bezüglich der Fusionsgesetzgebung. In \njüngster Zeit ist eine Tendenz hin zu einer spezifischen Fusionsgesetzgebung \nzu beobachten, welche vorher nur der Kanton Tessin kannte (vgl. z.B. das Ge-\nmeindefusionsgesetz des Kantons Bern, BSG 170.12, oder das Gemeindever-\neinigungsgesetz des Kantons St.Gallen, sGS 151.3). Diese Gesetze enthalten  \n\n Wiederholungen der verfassungsrechtlichen Grundsätze \n Grundsätze des Fusionsverfahrens \n Aussagen zu den rechtlichen Auswirkungen von Fusionen \n Grundlagen für die finanzielle Förderung. \n\nAndere Kantone (z.B. Graubünden) begnügen sich mit relativ wenigen fusions-\nspezifischen Artikeln im Gemeindegesetz (Fetz, 2009, S. 91 f.) (zu den Fusi-\nonsanreizen vgl. Frage 20). \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 31/43 \n\n(18) Innerkantonaler Finanzausgleich (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik zum Gegenvorschlag in Kap. 5.1, Aufgabe 10) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nEin Fusionsgesetz bietet den rechtlichen Rahmen, damit Fusionen möglich \nwerden. Dies führt aber nicht automatisch dazu, dass tatsächlich Fusionen er-\nfolgen. Der Kanton hat einen gewissen Handlungsspielraum, um Fusionen \ndringlicher werden zu lassen. \n\n Wie lässt sich die Absicht der Regierung, Fusionen zu fördern, vereinbaren \nmit dem in Anpassung befindlichen Finanzausgleich, der eher strukturer-\nhaltend ausgestaltet und nicht kongruent ist? \n\nDas Finanzausgleichgesetz ist in Revision und soll gemäss regierungsrätli-\nchem Auftrag «fusionstauglich» (S. 12) werden. Je nach Stand der Revisions-\narbeiten kann die Regierung hierzu in der Parlamentsdebatte Auskunft geben. \n\n \n\n \n\n(19) Finanzielle Synergieeffekte / Gesamtsteuerbelastung (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik zum Gegenvorschlag in Kap. 5.1, \nFrage 11) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\n Mit welchem Mittelbedarf rechnet der Kanton für sich wie auch die Ge-\nmeinden für die Umsetzung der Fusionsprojekte? \n\n Stehen dem Kanton die nötigen Gelder zur Verfügung? \n Welche nachhaltigen finanziellen Entlastungen sieht der Kanton nach dem \n\nFusionszeitpunkt für sich? \n\nAus Sicht des Gutachters ist die Frage bezüglich Initiative und Gegenvorschlag \ngrundsätzlich gleich zu beantworten (vgl. Antworten zu Frage 11). Es versteht \nsich von selbst, dass sowohl Synergieeffekte als auch Mittelbedarf bei der \nUmsetzung einzelner Fusionen kleiner sein dürfte. Immerhin wäre es möglich, \nauch die jetzt im Gegenvorschlag angestrebte Gemeindestruktur (vier Gemein-\nden) mit freiwilligen Fusionen zu erreichen. Je nach Ausgestaltung der Fusi-\nonsförderinstrumente könnte der Mitteleinsatz des Kantons dann in der \nSumme anders sein. Ich denke dabei an Fälle, wo einzelne Gemeinden in meh-\nrere einander folgende Fusionsprojekte involviert waren (vgl. z.B. die altrechtli-\nchen Gemeinden Tersnaus und Camuns im Bündnerischen Lugnez). \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 32/43 \n\n(20) Finanzielle Unterstützung von Fusionsprojekten (Anreiz) (vgl. auch die Antworten zur ähnlichen Thematik zum Gegenvorschlag in Kap. 5.1) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nFinanzielle Unterstützungsleistungen des Kantons sind ein wichtiger Erfolgs-\nfaktor bei Fusionsprojekten. Die Unterstützung ist in den Kantonen ganz unter-\nschiedlich ausgestaltet und bewegt sich von sehr tiefen Beiträgen (z.B. Kanton \nUri) bis zu namhaften Summen im mittleren, einstelligen Millionenbereich pro \nProjekt. \n\n Wie soll das Paket der finanziellen Unterstützung aussehen? \n Welche Modelle haben sich in anderen Kantonen bewährt? Welche nicht? \n Kann sich der Kanton namhafte finanzielle Bezuschussungen überhaupt \n\nleisten? \n\n \n\nDie kantonale Unterstützung ist ein wichtiger Erfolgsfaktor für Gemeindefusio-\nnen, dem sich offenbar auch der Regierungsrat bewusst ist, wenn er im Antrag \nauf S. 11 bezogen auf den Gegenvorschlag Ausgleichszahlungen zum Ab-\ngleich von Steuerfussveränderungen in Aussicht stellt. Dies wäre natürlich \nauch im Falle von freiwilligen Fusionen erfolgsrelevant und würde sinnvoller-\nweise bis zum Abstimmungszeitpunkt konkretisiert. Diesbezügliche Schätzun-\ngen für den Kanton Appenzell Ausserrhoden müssten m.E. unter Berücksichti-\ngung weiterer kantonaler Erfahrungen der Botschaft zur Volksabstimmung zur \nInitiative beigelegt werden können. \n\nIn einer schweizerischen Optik ist festzustellen, dass viele Kantone in den ver-\ngangenen Jahren kommunale Reformen aktiv gefördert haben (Steiner & \nReist, 2009, S. 10 f.). Dabei kommen gemäss einer Untersuchung in insgesamt \n16 Kantonen verschiedene Instrumente wie allgemeine Finanzhilfen, Finanzhil-\nfen für das Fusionsprojekt, Entschuldungen und Garantien beim Finanzaus-\ngleich zur Anwendung (Steiner & Kaiser, 2013, S. 146). Die Beträge fussen ent-\nweder auf einem konkreten Berechnungssystem oder sie sind Verhandlungs-\nsache (Forowicz, 2015, S. 118). Der Kanton Graubünden beispielsweise hat in \nden letzten 20 Jahren rund 190 Millionen Franken in die Fusionsförderung in-\nvestiert. In seinem «Gemeindestrukturbericht» kommt er zum Schluss, dass \ndiese Mittel gut eingesetzt seien. Ein starker Kanton sei nur mit starken Ge-\nmeinden möglich (vgl. Botschaft zum Gemeindestrukturbericht des Regie-\nrungsrates des Kantons Graubünden (2018, S. 682, 686 ff.) sowie auch die Si-\ntuation im Kanton Bern, dargelegt auf der Website https://www.gemein-\nden.dij.be.ch/de/start/gemeindereformen.html).  \n\nDie Frage hat einen engen Zusammenhang mit der unter Kap. 5.1 abgehandel-\nten Thematik der finanziellen Auswirkungen auf einzelne Gemeinden (vgl. Fra-\ngen 11 und 19). \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 33/43 \n\n(21) Personelle Unterstützung von Fusionsprojekten (Anreiz) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nVielen Gemeinden fehlt das Know-how im Abwickeln eines Fusionsprojekts \nund es drohen schon früh im Prozess Fehler. Es lohnt sich daher - wie von der \nRegierung angetönt - Know-how seitens Kanton zur Verfügung zu stellen und \npersonelle Unterstützung zu leisten. \n\n Stellt der Kanton personelle (und somit fachliche sowie prozessuale) Un-\nterstützung für Fusionsprojekte zur Verfügung? \n\n Stellt der Kanton Musterunterlagen zur Verfügung? \n\nDer Kanton plant, das Projekt unter seiner Federführung gemeinsam mit den \nGemeinden umzusetzen. Dies erscheint auch mit der Erfahrung des Kantons \nGlarus zwar anspruchsvoll, aber zielführend. Daraus ergibt sich m.E., dass die \nExperten/-innen von Kanton und Gemeinden in das Projekt involviert werden \nmüssen. Ob zudem externe Unterstützung nötig ist, sieht der Regierungsrat – \ngemäss Antrag (S. 12) – im Bedarfsfall vor. Der Gutachter teilt die Auffassung \nder Regierung und des BDO-Diskussionsbeitrages, dass der Aufwand gross \nsein wird. Immerhin ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass \nder Aufwand durch den konzentrierten Fusionsprozess insgesamt kleiner sein \ndürfte als in der Summe der einzelnen Fusionsprojekte (vgl. Stärken auf S. 8 f. \ndes Antrags) (vgl. auch Antworten zu Frage 8). \n\nMusterunterlagen stellen ein gutes Instrument dar, um in der Umsetzungs-\nphase effizient ans Ziel zu kommen. \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 34/43 \n\n(22) Territoriale Kohärenz (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik zum Gegenvorschlag in Kap. 5.1, Frage 14) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\n \n Was passiert mit Gemeinden, die als unattraktive Fusionspartner gelten \n\nund die niemand will? \n Wie sollen seitens Kanton die Fusionsanreize ausgestaltet sein, dass auch \n\nsolche Gemeinden Anschluss finden? \n Soll bei der Beurteilung der funktionalen Räume auch über die Kantons-\n\ngrenze hinausgeschaut werden? \n Sind auch Fusionen über die Kantonsgrenze hinaus denkbar, wenn damit \n\neine Stärkung des Gesamtsystems erreicht wird? \n\nVerschiedene Kantone haben ihr Gebiet in sog. «Förderräume» unterteilt, an \ndenen sich Gemeindefusionen zu orientieren hätten. Damit werden alle Ge-\nmeinden, auch angeblich «unattraktive», einem bestimmten Gebiet zugeordnet \nund verhindert, dass am «Schluss» eine Gemeinde übrigbleibt. Möglicherweise \nist dies auch für den Kanton Appenzell Ausserrhoden ein gangbarer Weg, so-\nfern die Initiative umgesetzt wird (vgl. die Übersicht über die Bündner Förder-\nräume in der Botschaft über die Gemeinde- und Gebietsreform des Regie-\nrungsrates des Kantons Graubünden (2010, S. 645) sowie Fetz, 2020, S. 157).  \n\nKantonsübergreifende Fusionen sind weitaus komplexer. Mit der Fusion muss \ndie neu entstehende Gemeinde einem Kanton zugewiesen werden. Dies führt \ndazu, dass eine Gebietsveränderung im Sinne der Bundesverfassung vorliegt. \nDazu ist die Zustimmung der betroffenen Bevölkerung und der betroffenen \nKantone sowie die Genehmigung durch die Bundesversammlung in der Form \neines Bundesbeschlusses notwendig (Art. 53 BV). In den von der Gebietsver-\nänderung betroffenen Kantonen ist das gesamte kantonale Stimmvolk mittels \nReferendumsabstimmung einzubeziehen. Dies ergibt sich aus der Auslegung \nder Zustimmungserfordernisse für die Bestandesänderungen von Kantonen, \nwo ebenfalls das kantonale Stimmvolk seine Zustimmung geben muss (Fetz, \n2009, S. 150).  \n\nInzwischen gibt es in der Schweiz einen Präzedenzfall mit der Gemeinde Cla-\nvaleyres BE, welche sich der freiburgischen Gemeinde Murten angeschlossen \nhat (Inkraftsetzung per 1. Januar 2022). Das Verfahren war sehr aufwendig \nund fand im Kanton Bern seinen Niederschlag im «Gesetz betreffend den Kan-\ntonswechsel der Einwohnergemeinde Clavaleyres im Rahmen eines Zusam-\nmenschlusses mit der freiburgischen Gemeinde Murten» (BSG 105.41). Ob \nkantonsübergreifende Fusionen auch vorliegend Sinn machen, hängt in erster \nLinie von der Intensität der IKZ mit den ausserkantonalen Nachbargemeinden \nab (vgl. Antwort zu Frage 14). \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 35/43 \n\n(23) Kommunikations- und Mitwirkungskonzept / Einbezug Anspruchsgruppen in den Prozess (vgl. auch die Antworten zur gleichen Thematik \nzum Gegenvorschlag in Kap. 5.1, Frage 15) \n\nLeitfragen von BDO Einschätzungen des Gutachters \n\nFusionen haben eine nachweislich höhere Chance zu gelingen, wenn ein brei-\nter Einbezug von Anspruchsgruppen stattfindet. \n\n Welche Einflussmöglichkeiten für verschiedene Anspruchsgruppen (Ge-\nmeindeexekutiven, Verwaltungen, Kommissionen, Gemeindeparlament, \nBürger) bestehen bei der Behandlung der Initiative resp. bei der Ausgestal-\ntung des Fusionsgesetzes? \n\n Wie können sich die Bürgerinnen und Bürger einbringen? \n\nIn freiwilligen Fusionsprozessen werden die direkt Betroffenen in besonderen \nArbeitsgruppen integriert (z.B. Landwirte, Feuerwehr etc.). Die Bevölkerung \nwird häufig über Konsultativabstimmungen vor Beginn des Projektes ein ers-\ntes Mal zur Fusion befragt. Im Kanton St. Gallen ist dieses Vorgehen sogar ge-\nsetzlich vorgeschrieben (vgl. die sog. Grundsatzabstimmung gemäss Art. 2 \nGemeindevereinigungsgesetz des Kantons St.Gallen, sGS 151.3). Daneben \nwird die Bevölkerung regelmässig über eigens kreierte Homepages und Flug-\nblätter über den Stand des Projektes informiert. Zentral sind die offiziellen In-\nformationsveranstaltungen, welche nach Abschluss der «Vorabklärungen» und \nauch nochmals vor der Abstimmung stattfinden (vgl. Abbildung 1). Wichtig ist \nzudem, dass auch «innerhalb» der altrechtlichen Gemeinde ein Informations-\naustausch stattfindet.  \n\nBei freiwilligen Fusionen gibt es inzwischen einen grossen Erfahrungsschatz. \nDies gilt es im Kanton Appenzell Ausserrhoden zu nutzen (vgl. z.B. aktuell das \nProjekt «Seengemeinden» im Oberengadin, bei welchem sogar ein Werbevideo \ngedreht wurde (https://dialog-seengemeinden.ch); die Website www.rhein-\ntalplus.ch der Fusion Zurzach AG (acht altrechtliche Gemeinden) sowie die \nWebsite https://fusion-aha.ch der per 1. Januar 2023 anstehenden Fusion Ad-\nlikon-Humlikon-Andelfingen ZH (vgl. auch die Ausführungen zu Frage 15). \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 36/43 \n\n6 Ausgewählte Fragen gestützt auf den Bericht und Antrag der Kommission \nInneres und Sicherheit vom 24. November 2021 \n\n \n\n(24) Vor- und Nachteile von Gemeindeparlamenten \n\nDas Gemeindeparlament ist zumeist effizienter als die Gemeindeversammlung, da die Beratungen in \nwesentlich kleinerem Rahmen stattfinden. Die Kontrolle der Gemeindeexekutive kann aufgrund der re-\ngelmässigen Behandlung von Geschäften kontinuierlicher, gründlicher und in der Regel auch sachkundi-\nger vorgenommen werden. Nachteilig wirkt sich dagegen der Verlust an direkter Demokratie aus. Die \nStimmberechtigten sind weniger unmittelbar am politischen Geschehen beteiligt. Die Einführung eines \nParlaments – insbesondere verbunden mit dem Proporzwahlverfahren – kann auch zu einer Politisie-\nrung der kommunalen Politik führen. In der Schweiz kennen deshalb nur rund 20 % der Gemeinden ein \nParlament (Ladner, 2016, S. 12). Im Kanton Waadt ist das Gemeindeparlament in Gemeinden mit mehr \nals 1000 Einwohnerinnen und Einwohnern obligatorisch (Art. 1a Loi sur les communes des Kantons \nWaadt, BLV 175.11), in Neuenburg und Genf sogar in sämtlichen Gemeinden (Fetz, 2020, S. 64 f.; vgl. \nzum Ganzen ausführlich auch Ladner, 2016). \n\nIm Kanton Graubünden wurden im Zuge von Gemeindefusionen in Arosa und Ilanz Gemeindeparla-\nmente eingeführt. Als Begründung wurde – neben den soeben ausgeführten Argumenten – auch die \nbessere Möglichkeit der Vertretung ehemaliger Gemeinden aufgeführt. In Ilanz wurde zudem für die ers-\nten beiden Legislaturen eine Quote definiert. Diese ist inzwischen ausgelaufen. Von den ursprünglich 13 \nGemeinden sind im neuen 25-köpfigen Parlament gemäss freiwilligem Proporz trotzdem elf Gemeinden \nvertreten. \n\n \n\n(25) Zukünftige Rolle der Gemeindepräsidienkonferenz \n\nDie Gemeindepräsidienkonferenz dürfte ähnliche Aufgaben wie heute übernehmen. Ihre politische Be-\ndeutung würde zunehmen. Gemäss Aussage von Max Widmer, Gemeindeschreiber von Glarus, anläss-\nlich einer Podiumsdiskussion in Herisau im Jahre 2016 würden die drei Gemeindepräsidenten «keine \nSchattenregierung» darstellen (Fuchs, 2016) (vgl. die Antworten zu Frage 8 und 9, wo die Neupositionie-\nrung der Gemeinden gegenüber dem Kanton thematisiert werden). \n\n \n\n(26) Regionale und überkommunale Zusammenarbeit \n\nDer Teil der IKZ, welcher innerhalb der Fusionsperimeter stattfindet, entfällt in Zukunft. In anderen Berei-\nchen wird sich eine (neue) Zusammenarbeit etablieren müssen. Es ist davon auszugehen, dass auch mit \nvier Gemeinden interkommunale Verträge zwischen einzelnen oder dann zwischen allen vier Gemeinden \nnötig sein werden. Sofern die IKZ zwischen allen vier Gemeinden besteht, stellt sich natürlich in Zukunft \njeweils die Frage, ob dieser Aufgabenbereich bei dieser Gelegenheit nicht besser kantonalisiert werden \nsollte. Dem steht allerdings das Subsidiaritätsprinzip entgegen. Auch die Zusammenarbeit mit ausser-\nkantonalen Gemeinden wird wichtig sein bzw. bleiben (vgl. die ausführlichen Bemerkungen und Empfeh-\nlungen zu IKZ bei Frage 1).  \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 37/43 \n\n7 Fazit \n \n\nDer Gegenvorschlag der Regierung zur Volksinitiative «starke Ausserrhoder Gemeinden» greift tief in die \nGemeindestruktur des Kantons Appenzell Ausserrhoden ein. Der Diskussionsbeitrag der BDO stellt dazu \nviele gute und auch berechtigte, teilweise aber auch sehr detaillierte Fragen. Mancherorts skizziert er \nauch bereits mögliche Antworten, was die angestossene Diskussion um die Gemeindestrukturen quali-\ntativ bereichert. Er basiert auf den Erfahrungen der Autoren aus freiwilligen Fusionsprojekten. \n\nIm Begleitschreiben der Gemeindepräsidienkonferenz vom 24. September 2021 werden für die Diskus-\nsion und Entscheidfindung weitergehende Informationen und Begründungen verlangt. Es ist in der kan-\ntonalen Gesetzgebung nirgends normiert, welche Informationen im vorliegenden Fall vor der (parlamen-\ntarischen) Entscheidfindung vorliegen müssen und welche nachträglich eingeholt werden können. Im-\nmerhin verlangt die Bundesverfassung die freie Willensäusserung und die unverfälschte Stimmabgabe, \nworin auch das Recht auf hinreichende Information enthalten ist.  \n\nEs ist m.E. klar, dass im Falle der Umsetzung des Gegenvorschlags nicht die gleichen Massstäbe wie bei \nfreiwilligen Fusionen angewendet werden können. Es muss möglich sein, Antworten im Rat während der \nDebatte zu machen und dadurch allfällige Informationsdefizite zu korrigieren. Letztlich wird es aber viel-\nfach eine Frage des «Fingerspitzengefühls» und der politischen Kultur im Kanton Appenzell Ausserrho-\nden sein, welche Antworten zu welchem Zeitpunkt vorliegen müssen.  \n\nInsgesamt kann festgestellt werden, dass der Regierungsrat vor dem Hintergrund der seit gut zehn Jah-\nren andauernden mehr oder weniger intensiven Debatte über Gebietsreformen im Kanton Appenzell \nAusserrhoden und den gestützt darauf erarbeiteten öffentlich zugänglichen Grundlagen einen ausgewo-\ngenen, inhaltlich eher knappen Antrag formuliert hat. Dem Diskussionsbeitrag der BDO ist insofern zuzu-\nstimmen, dass die zahlreichen Planungspapiere nicht mehr allen politischen Akteuren bekannt sind und \ndass nicht alle Unterlagen auf dem aktuellsten Stand sind. \n\nZu vielen Fragen liegen im vorliegenden Gutachten (und auch im Diskussionsbeitrag der BDO) verschie-\ndene Vorschläge vor. Sollten diese als Antworten in der anstehenden Parlamentsdebatte genügen, kann \nm.E. auf einen Rückzug des regierungsrätlichen Antrags – wie im Brief der Gemeindepräsidienkonferenz \ngefordert – verzichtet werden. \n\nEs wird empfohlen, folgende Arbeiten unverzüglich an die Hand zu nehmen und vor der Volksabstim-\nmung zu Ende zu bringen: \n\n \n\nZum Gegenvorschlag \n\n Aktualisierung der Übersicht über die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) im Kanton Appenzell \nAusserrhoden und Beantwortung der Frage, ob diese tatsächlich ausgereizt ist und damit als Alter-\nnative wegfällt \n\n Aufzeigen möglicher Massnahmen zur Erhaltung bisheriger Dorfidentitäten und zur Förderung der \nIdentitätsbildungen in der fusionierten Gemeinde \n\n Diskussion darüber, ob neben den geplanten begrenzten Ausgleichszahlungen weitere kantonale \n(finanzielle) Fusionsanreize möglich wären \n\n Grobe Finanz- bzw. Investitionsplanung gestützt auf die kommunalen Aufgaben- und Finanzpläne  \n Eckpfeiler eines Kommunikations- und Mitwirkungskonzepts \n Eckpfeiler eines Zeit- und Massnahmenplans \n \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 38/43 \n\n \nZur Initiative \n Aussagen darüber, ob bzw. welche kantonalen Fördermittel bzw. Fusionsanreize angedacht sind \n Auseinandersetzung mit der Thematik der «Förderräume», wie es andere Kantone auch getan ha-\n\nben, um die Perimeterbildung auch in freiwilligen Prozessen zu kanalisieren \n\n \n\nDie Ausführungsbestimmungen werden sinnvollerweise erst erstellt, wenn der politische Entscheid defi-\nnitiv ist. Dazu gehört beispielsweise ein detaillierter «Zeit- und Massnahmenplan» oder auch eine «Pro-\njektorganisation» wie er im Glarner Gemeindestrukturreform zur Anwendung gelangte.  \n\n \n\nDas vorliegende Gutachten gibt die persönliche Meinung des Unterzeichnenden wieder. \n\n \n\n \n\nChur, 21. Januar 2022 \n\n \n\nFachhochschule Graubünden \nZentrum für Verwaltungsmanagement \n\n \nUrsin Fetz \n\n \n\n  \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 39/43 \n\nAnhang \n \n\n \n\n \n \n\n \n\nAbbildung 2: Projektorganisation Gemeindestrukturreform «GL 2011» \n\n \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 40/43 \n\n  \n \nAbbildung 3: Zeit- und Massnahmenplan «GL 2011» \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 41/43 \n\n \n \nAbbildung 4: Projektplan «GL 2011» \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 42/43 \n\nLiteraturverzeichnis \nDerungs, C. & Fetz, U. (2018, 8. März). Effizienzpotenziale der Liechtensteiner Gemeinden. Studie im Auftrag der Stiftung Zukunft.li. \n\nhttps://www.stiftungzukunft.li/publikationen/effizienzpotenzial-der-gemeinden-aufgabenerfuellung-im-spannungsfeld-\n\nzwischen-autonomie-und-fusion \n\nDerungs, C. & Fetz, U. (2020): Gemeindefusionen in der Schweiz. Evaluation der wirtschaftlichen, demokratischen und gesell-\n\nschaftlichen Effekte. Jahrbuch der Schweizerischen Verwaltungswissenschaften, 11(1), 108–128. https://doi.org/10. \n\n5334/ssas.131  \n\nDerungs, C., Müller, A. & Wellinger, D. (2021a). Studie PoliWork – Ansätze zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Beruf und politi-\n\nschen Milizämtern. https://poliwork.fhgr.ch/#Anker4  \n\nDerungs, C., Müller, A. & Wellinger, D. (2021b). Studie VoloWork – Unternehmen und ihr Engagement für die Freiwilligenarbeit in der \n\nSchweiz. https://poliwork.fhgr.ch/#Anker4  \n\nFetz, U. (2009). Gemeindefusion. Unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden. Schulthess. \n\nFetz, U. (2020). Bündner Gemeinderecht. Schulthess. \n\nFetz, U. & Bühler, D. (2005). Leitfaden für Gemeindefusionen. HTW Chur Verlag. \n\nFetz, U. & Derungs, C. (2016, 26. Januar). Fusions-Check: Gemeinden des Kantons Glarus – Präsentation der Ergebnisse (Auszug). \n\nhttps://www.gl.ch/public/upload/assets/4223/2016_01_27_Fusions-Check_Glarus_Praesentation_Auszug.pdf?fp= \n\n1533918373072  \n\nForowicz, M. (2015). Zuckerbrot in der Hand – Peitsche im Schrank: Anreize und Zwang zu Gemeindefusionen im kantonalen Ver-\n\nfassungsrecht. In: D. Kübler & O. Dlabac (Hrsg.), Demokratie in der Gemeinde: Herausforderungen und mögliche Reformen \n\n(S. 115–132). Schulthess. \n\nFuchs, R. (2016, 11. November). Für ein Wir-Gefühl braucht es Zeit. St.Galler Tagblatt. https://www.tagblatt.ch/ostschweiz/ \n\nappenzellerland/fuer-ein-wir-gefuehl-braucht-es-zeit-ld.611915  \n\nGemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden (2021, 24. September). Starke Ausserrhoder Gemeinden – Initiative und \n\nGegenvorschlag der Regierung. Empfehlung der Gemeindepräsidienkonferenz. Begleitschreiben. \n\nGlarner Gemeinden (2016, 26. Januar). Fusions-Check zeigt insgesamt positive Entwicklung der drei Glarner Gemeinden seit Fusion \n\n(Medienmitteilung). http://www.gl.ch/public/upload/assets/3687/2016_01_26_Medienmitteilung_Gemeinen_Fusions-\n\nCheck.pdf?fp=1533915890926  \n\nHäfelin, U., Haller, W., Keller, H. & Thurnheer, D. (2020). Schweizerisches Bundessstaatsrecht (10. Aufl.). Schulthess. \n\nHofmann, R. & Rother, N. (2019). Was It Worth It? The Territorial Reform in the Canton of Glarus. Swiss Political Science Review, \n\n25(2), 128–156. http://dx.doi.org/10.1111/spsr.12354  \n\nJones, P. & Soguel, N. (2010). Fiscal Federalism at the Ballot Box: The Relevance of Expressive Voting. Review of Law and Econo-\n\nmics, 6(3), 469–485. https://doi.org/10.2202/1555-5879.1536  \n\nKanton Glarus (2006). Memorial für die Landsgemeinde des Kantons Glarus 2006. https://www.landsgemeinde.gl.ch/sites/default/ \n\nfiles/archiv/2006/pdf/mem_2006.pdf  \n\nKäppeli, S. (2021). Anerkannte Ortsvereine stärken das Gemeindeleben. Die Schweizer Gemeinde, 2021(6), 42–43.  \n\nKommission Inneres und Sicherheit des Kantonsrats Appenzell Ausserrhoden (2021, 24. November). 0200.493 Volksinitiative \n\n«Starke Ausserrhoder Gemeinden»; 2. Lesung. 2. Bericht und Antrag der Kommission Inneres und Sicherheit vom 24. No-\n\nvember 2021. https://www.ar.ch/kantonsrat/geschaeftssuche/detail/#business=8ad4536b03e3486bb8a97ca411e9df48  \n\nKommission «Optimierung Gemeindestrukturen» (2014, 11. Juni). Optimierung Gemeindestrukturen – Schlussbericht der vom \n\nRegierungsrat eingesetzten Kommission. https://www.ar.ch/verwaltung/departement-inneres-und-sicherheit/ \n\ndepartementssekretariat/projekt-optimierung-gemeindestrukturen/  \n\nKushner, J. & Siegel, D. (2003). Citizens’ attitudes toward municipal amalgamation in three Ontario municipalities. Canadian Jour-\n\nnal of Regional Science, 26(1), 49–59. \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell Ausserrhoden  \nAutor: Ursin Fetz, Zentrum für Verwaltungsmanagement (ZVM) der Fachhochschule Graubünden  \n  \n \n\nDatum: 26.01.2022 43/43 \n\nKushner, J. & Siegel, D. (2005). Citizens Satisfaction with Municipal Amalgamations. Canadian Public Administration, 48(1), 73–95. \n\nhttps://doi.org/10.1111/j.1754-7121.2005.tb01599.x \n\nLadner, A. (2016). Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament – Überlegungen und empirische Befunde zur Ausgestaltung der \n\nLegislativfunktion in den Schweizer Gemeinden. Cahier de l’IDHEAP 292. https://serval.unil.ch/en/notice/serval:BIB_ \n\n94F54077BB3B   \n\nMeli, M. & Deichler, P. (2021). Umgang mit dem Antrag RR zur Initiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» – ein fachlicher Diskussi-\n\nonsbeitrag. BDO AG. \n\nRegierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden (2021, 11. Mai). 0200.493 Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden»; 2. \n\nLesung. 1. Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai 2021. https://www.ar.ch/kantonsrat/geschaeftssuche/ \n\ndetail/#business=8ad4536b03e3486bb8a97ca411e9df48  \n\nRegierungsrat des Kantons Glarus (2005, 20. September). Gemeindestrukturreform im Kanton Glarus. Vorlage des Regierungsrates \n\ndes Kantons Glarus an den Landrat. https://www.gl.ch/public/upload/assets/1114/Gemeindestrukturreform_ \n\nLandratsvorlage.pdf  \n\nRegierungsrat des Kantons Glarus (2011, 22. Februar). Schlussbericht über die Umsetzung der Gemeindestrukturreform «GL 2011». \n\nhttps://www.gl.ch/public/upload/assets/2052/Schlussbericht_ueber_die_Umsetzung_der_Gemeindestrukturreform_ \n\nGL2011.pdf?fp=1  \n\nRegierungsrat des Kantons Graubünden (2010, 26. Oktober). Botschaft der Regierung an den Grossen Rat. Heft Nr. 8/2010–2011. \n\nBericht und Botschaft über die Gemeinde- und Gebietsreform. https://www.gr.ch/DE/institutionen/parlament/botschaften/ \n\nBotschaften_2010_2011/Bot_08_Web.pdf   \n\nRegierungsrat des Kantons Graubünden (2013, 20. August). Botschaft der Regierung an den Grossen Rat. Heft Nr. 7/2013–2014. \n\nReform des Finanzausgleichs im Kanton Graubünden (FA-Reform). https://www.gr.ch/DE/institutionen/parlament/ \n\nbotschaften/Botschaften_20132014/Bot_07_2014_Web.pdf  \n\nRegierungsrat des Kantons Graubünden (2018, 21. August). Botschaft der Regierung an den Grossen Rat. Heft Nr. 8/2018–2019. \n\nGemeindestrukturbericht. https://www.gr.ch/DE/institutionen/parlament/botschaften/Botschaften_20182019/ \n\nBot_08_2019_web.pdf  \n\nRühli, L. (2013). Irrgarten Finanzausgleich: Wege zu mehr Effizienz bei der interkommunalen Solidarität. Avenir Suisse. \n\nhttps://www.avenir-suisse.ch/publication/irrgarten-finanzausgleich/  \n\nSchaub, M. (2007). Verfassungsrechtliche Aspekte der Glarner Gemeindefusion. Aktuelle Juristische Praxis (AJP), 2007(10), 1299–\n\n1307. \n\nSoguel, N. & Silberstein, J. (2015). Welfare Loss with Municipal Amalgamations and the Willingness-to-Pay for the Municipality \n\nName. Local Government Studies, 41(6), 977–996. https://doi.org/10.1080/03003930.2015.1061507  \n\nSteiner, R. & Kaiser, C. (2013). Rolle der Kantone bei Gemeindefusionen in der Schweiz. VM Verwaltung & Management, 19(3),  \n\n144–149. https://doi.org/10.5771/0947-9856-2013-3-144  \n\nSteiner, R., Kaiser, C. & Kettiger, D. (2012). Gemeindestrukturen im Kanton Appenzell Ausserrhoden – Analyse und mögliche Hand-\n\nlungsoptionen. Kompetenzzentrum für Public Management (KPM) der Universität Bern. https://www.ar.ch/verwaltung/ \n\ndepartement-inneres-und-sicherheit/departementssekretariat/projekt-optimierung-gemeindestrukturen/  \n\nSteiner, R. & Kaiser, C. (2017). Effects of amalgamations: evidence from Swiss municipalities. Public Management Review, 19(2), \n\n232–252. https://doi.org/10.1080/14719037.2016.1153704 \n\nSteiner, R., Ladner, A., Kaiser, C., Haus, A., Amsellem, A. & Keuffer, N. (2021). Zustand und Entwicklung der Schweizer Gemeinden – \n\nErgebnisse des nationalen Gemeindemonitorings 2017. Somedia. https://digitalcollection.zhaw.ch/handle/11475/22601  \n\nSteiner, R. & Reist, P. (2008). Gemeindefusionen liegen bei Kantonen im Trend. Die Schweizer Gemeinde, 2008(11), 10–11. \n\nVerband Thurgauer Gemeinden (VTG) (2021). Leitfaden für Gemeindefusionen im Kanton Thurgau. https://www.vtg.ch/ \n\nnachrichten/leitfaden-fuer-gemeindefusionen  \n\n \n\n0200.493, 3. Lesung - Beilage 1.6\n\n\n\n\n