Bericht und Antrag RR; 1. Lesung

text: \n  \n \n\nRegierungsrat \n\n \n\n \n\nRegierungsgebäude \n\n9102 Herisau \n\nTel. +41 71 353 61 11 \n\nFax. +41 71 353 68 64 \n\nkantonskanzlei@ar.ch \n\nwww.ar.ch \n\n \n\nRegierungsrat, 9102 Herisau  \n \n\n \n\nSeite 1/6 \n\n \n\nHerisau, 2. Juli 2019 \n\n0200.666 \n\nGeldspielkonkordat; Genehmigung; 1. Lesung \n\n \n\n1. Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 2. Juli 2019 \n\nSehr geehrte Frau Kantonsratspräsidentin \n\nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \n\nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\nA. Ausgangslage \n\n \n\nAm 11. März 2012 wurde der direkte Gegenentwurf zur Volksinitiative „Für Geldspiele im Dienste des Ge-\n\nmeinwohls" von Volk und Ständen angenommen (vgl. Artikel 106 der Bundesverfassung). Am 21. Oktober \n\n2015 hat der Bundesrat die Botschaft und den Entwurf zuhanden des Bundesparlaments verabschiedet, wel-\n\nches das Bundesgesetz über Geldspiele (BGS; SR 935.51) am 29. September 2017 beschloss. Gegen das \n\nGesetz wurde innert Frist das Referendum ergriffen. Die Volksabstimmung fand am 10. Juni 2018 statt, das \n\nReferendum war nicht erfolgreich. Das Geldspielgesetz ist am 1. Januar 2019 in Kraft getreten. \n\n \n\nDas BGS hat die beiden vormals im Geldspielbereich geltenden Bundesgesetze (das Lotteriegesetz und das \n\nSpielbankengesetz) zusammengeführt und auf Bundesebene eine neue, umfassende Regelung aller Geldspie-\n\nle in der Schweiz geschaffen. Es bezweckt, die Bevölkerung angemessen vor den von den Geldspielen ausge-\n\nhenden Gefahren zu schützen und die Verwendung der resultierenden Erträge zugunsten von gemeinnützigen \n\nZwecken und der AHV/IV sicher zu stellen. \n\n \n\nDie Revision von Art. 106 der Bundesverfassung und die umfassende Revision der Geldspielgesetzgebung auf \n\nBundesebene haben zur Folge, dass auch die interkantonalen und kantonalen Bestimmungen zum Geldspiel-\n\nbereich revidiert werden müssen. Für die Einführung des BGS auf kantonaler Ebene ist der Erlass eines kan-\n\ntonalen Geldspielgesetzes geplant. Zusätzlich bedarf es der Revision der gesamtschweizerischen interkanto-\n\nnalen Vereinbarung sowie der regionalen Vereinbarung der Swisslos-Kantone. \n\nAn die Mitglieder \n\ndes Kantonsrates \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 2/6 \n\nDer Vorstand der Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz (FDKL) erteilte an seiner Sitzung \n\nvom 7. April 2014 den Auftrag zur Totalrevision der Interkantonalen Vereinbarungen im Geldspielbereich. Der \n\nAuftrag beinhaltete neben der Anpassung der Konkordatstexte an das übergeordnete Recht auch das Behe-\n\nben von Schwachstellen oder Lücken, welche sich in den letzten Jahren gezeigt hatten. Die Revisionen wur-\n\nden deshalb auch zum Anlass genommen, die gewachsenen Strukturen zu überprüfen und an die neuen Her-\n\nausforderungen anzupassen. Dabei hat sich gezeigt, dass sich viele, zum Teil rechtlich komplexe Fragen stel-\n\nlen. Ab 2016 wurde daher als externe Fachperson (Rechtsanwältin) beigezogen, welche den Revisionsprozess \n\neng begleitete. \n\n \n\nIm Hinblick darauf, dass in der Ratifizierungsphase keine Anpassungen mehr vorgenommen werden können, \n\nsind zu den Konkordaten im Herbst 2017 und im Herbst 2018 zwei Vernehmlassungen durchgeführt worden. \n\nNeben den Departementen wurde auch das Büro des Kantonsrates zum Mitbericht eingeladen. Das Büro des \n\nKantonsrates hat mit Schreiben vom 18. Oktober 2017 Stellung genommen und sowohl die Stossrichtung als \n\nauch den Wortlaut der regierungsrätlichen Stellungnahme unterstützt. Insbesondere teilte das Büro des Kan-\n\ntonsrates die kritische Haltung des Regierungsrates gegenüber der Verwendung von Lotteriegeldern für Spezi-\n\nalinteressen. \n\n \n\nDas GSK wurde von der Fachkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz schliesslich an der Plenarversamm-\n\nlung vom 20. Mai 2019 für die Ratifizierung in den Kantonen freigegeben. Es liegt im Interesse der Kantone, \n\ndas GSK schnellstmöglich zu ratifizieren. Angestrebt wird, dass Ende Juni 2020 das geforderte Quorum von \n\nmindestens 18 Kantonen erreicht ist und das GSK in Kraft treten kann. \n\n \n\nAuch das regionale Konkordat der Swisslos-Kantone, die Interkantonale Vereinbarung über die gemeinsame \n\nDurchführung von Lotterien vom 26. Mai 1937 (IKV 1937), wurde an die neuen Gegebenheiten angepasst. Die \n\nneue Interkantonale Vereinbarung über die gemeinsame Durchführung von Geldspielen (IKV 2020) wird in \n\neinem separaten Beschluss genehmigt. \n\nB. Erwägungen des Regierungsrates \n\n \n\n1.  Rechtliches \n\n \n\nMit dem GSK werden öffentliche Aufgaben an gemeinsame Einrichtungen übertragen. Es enthält wichtige \n\nBestimmungen zur Organisation, welche geeignet sind, die Rechtsstellung Privater zu berühren. Weiter sind \n\nRechtsgrundlagen für die Erhebung von Abgaben enthalten. Das Konkordat muss daher, um dem Gesetzmäs-\n\nsigkeitsprinzip zu genügen, als formelles Gesetz erlassen werden. Dies bedingt, dass es im Verfahren der \n\nGesetzgebung von jedem kantonalen Gesetzgeber beschlossen wird. Die entsprechende kantonale Rechts-\n\ngrundlage findet sich in Art. 74\nbis\n\n Abs. 2 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden (KV; bGS \n\n111.1). Da es sich vorliegend um eine Totalrevision handelt, wird das bisherige Konkordat (IVLW) aufgehoben \n\nund ein neues Konkordat erlassen (GSK). \n\n  \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 3/6 \n\n2.  Bedeutung des Vorhabens \n\n \n\nDie bisherigen Organe der IVLW werden in zwei juristische Personen (interkantonale Trägerschaft Geldspiele, \n\ninterkantonale Geldspielaufsicht) überführt. Unter der Geltung der aktuellen IVLW wurde die interkantonale \n\nAufgabenerfüllung durch verschiedene mit der IVLW eingesetzte Organe wahrgenommen. Die Frage nach der \n\nRechtsform der Zusammenarbeit war nicht explizit geklärt. Die Überprüfung der Strukturen hat ergeben, dass \n\neine klare Zuweisung der interkantonal wahrzunehmenden Aufgaben an die verschiedenen Akteurinnen und \n\nAkteure angezeigt erscheint und die Frage nach der Rechtsform zu klären ist. Mit dem GSK werden die bishe-\n\nrigen Organe der IVLW neu in zwei juristische Personen überführt. Damit wird eine rechtliche Entflechtung der \n\ngemeinsamen Trägerschaft (Politik) und der operativen Aufgabenerfüllung (Vollzug) erreicht: \n\n \n\n Die Verantwortung der Gesamtheit der Kantone als Träger der interkantonalen Behörde wird neu in der \n\nRechtsform einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft wahrgenommen. Die Bildung einer juristischen Per-\n\nson hat den Vorteil, dass Rechte und Pflichten auf den Namen der juristischen Person (also der Träger-\n\nschaft) begründet werden. Angesichts der politischen Rolle der Trägerschaft drängt sich eine mitglied-\n\nschaftliche Ausgestaltung auf. \n\n \n\n Der Vollzug (d.h. vorab die Wahrnehmung der im Bundesrecht der „interkantonalen Behörde" zugewiese-\n\nnen Aufgaben) wird einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt übertragen. Dadurch wird der Aus-\n\nsenauftritt der interkantonalen Behörde gestärkt, zudem wird die vom Bundesrecht geforderte Unabhän-\n\ngigkeit auch organisationsrechtlich abgebildet. Weil die interkantonale Behörde vollziehend tätig ist, er-\n\nscheint die Bildung einer Anstalt angezeigt; die „politischen" Aufgaben werden von der gemeinsamen \n\nTrägerschaft wahrgenommen. Die Anstalt wird administrativ von der Trägerschaft beaufsichtigt. \n\n \n\nFür die im Zuge dieser Neuordnung geschaffen Organisationen bzw. deren Organe werden – in Anlehnung an \n\ndie neuen Begrifflichkeiten im Bundesrecht – die folgenden Bezeichnungen verwendet: \n\n \n\n Für die gemeinsame Trägerschaft: „lnterkantonale Trägerschaft Geldspiele" (mit den Organen: Fachdirek-\n\ntorenkonferenz Geldspiele, Vorstand, Geldspielgericht und Revisionsstelle). Aus Gründen der besseren \n\nLesbarkeit wird sowohl im Konkordat als auch im erläuternden Bericht das Kürzel „Trägerschaft" verwen-\n\ndet. \n\n \n\n Für die Anstalt: „lnterkantonale Geldspielaufsicht" (GESPA) (mit den Organen Aufsichtsrat, Geschäftsstel-\n\nle und Revisionsstelle). \n\n \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 4/6 \n\nAuch die Mittelvergabe zur Förderung des nationalen Sports wird neu geregelt. Dies erfolgte bisher durch die \n\nSport-Toto-Gesellschaft (STG) in der Rechtsform eines Vereins. Die Mittelvergabe soll neu von der öffentlich-\n\nrechtlichen Stiftung Sportförderung Schweiz wahrgenommen werden. Die Stiftung wird von der gemeinsamen \n\nTrägerschaft gesteuert und beaufsichtigt. Die nachfolgende Grafik veranschaulicht die neue interkantonale \n\nOrganisation: \n\n \n\n \n\nIn Bezug auf die Gewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte für die Durchführung von Grosslotterien \n\nund grossen Sportwetten wird die bisher in den regionalen Konkordaten geregelte Beschränkung der zugelas-\n\nsenen Anbieter ins GSK übernommen. Die Bezeichnung der zugelassenen Veranstalterin bzw. des zugelasse-\n\nnen Veranstalters erfolgt nach wie vor in den regionalen Konkordaten. Das bisherige System mit einer Anbiete-\n\nrin pro Gebiet (Swisslos und Loterie Romande) wird beibehalten. \n\n  \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 5/6 \n\nC. Auswirkungen auf den Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\n \n\n1.  Auswirkungen, die sich schon aus der Neuregelung auf Bundesebene ergeben \n\n \n\nIn der Botschaft zum Geldspielgesetz wurde festgehalten, dass der Bewilligungs- und Aufsichtsaufwand der \n\nKantone im innerkantonalen Bereich gegenüber heute insgesamt leicht sinken wird. Da die einzelnen Kantone \n\nkeine Durchführungsbewilligungen mehr erlassen müssen, entsteht den Kantonen weniger Verwaltungsauf-\n\nwand. Aufgrund der neuen Zuständigkeit der interkantonalen Behörde für Geschicklichkeitsgrossspiele ist der \n\nden Kantonen diesbezüglich verbleibende Verwaltungsaufwand überschaubar. Aufgrund der neuen Regelung \n\nder Kleinlotterien ist nicht mit nennenswerten Auswirkungen auf den Bewilligungs- und Aufsichtsaufwand zu \n\nrechnen. Ein Mehraufwand dürfte hingegen bei den neu für (kleine) Pokerturniere zuständigen kantonalen \n\nBewilligungs- und Aufsichtsbehörden entstehen. Dieser könnte allerdings zumindest teilweise mit Gebühren \n\nfinanziert werden. \n\n \n\nDie einzelnen Kantone können seit dem Inkrafttreten des BGS (unabhängig von der Revision der IVLW) keine \n\nDurchführungsbewilligungen für Grosslotterien und grosse Sportwetten mehr erteilen. Entsprechend können \n\nsie in diesem Zusammenhang auch keine Kausalabgaben mehr erheben. Zudem kommt die Bewilligungs- und \n\nAufsichtskompetenz für Geschicklichkeitsgrossspiele neu der GESPA zu. In diesen Bereichen entsteht den \n\neinzelnen Kantonen somit kein Verwaltungsaufwand mehr (weshalb auch hier die entsprechenden Verwal-\n\ntungsgebühren nicht mehr erhoben werden können). Hingegen wurde mit Inkrafttreten des BGS die Hoheit der \n\nKantone, im Bereich von Geschicklichkeitsspielautomaten Steuern zu erheben, im Grundsatz im Vergleich zur \n\naktuell geltenden Rechtslage nicht eingeschränkt. \n\n \n\n2.  Auswirkungen der revidierten interkantonalen Bestimmungen auf die Kantone \n\n \n\nDas neue GSK weicht von der Struktur und auch vom Wortlaut her in vielen Bereichen von der geltenden IVLW \n\nab. Dies hat vor allem damit zu tun, dass neu explizit juristische Personen geschaffen werden, was eine ande-\n\nre Struktur geradezu aufdrängt. Organisation und Funktionsweise der heute bestehenden Strukturen werden \n\njedoch nicht massgeblich von der heutigen Praxis abweichen – abgesehen von der Stiftung Sportförderung \n\nSchweiz (SFS), welche grundsätzlich neu organisiert wird. Da die Finanzierung des gesamten Aufwands der \n\ninterkantonalen Aufgabenerfüllung über Abgaben erfolgt, dürften die sich durch die Revision der IVLW selbst \n\nergebenden Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden in finanzieller und personeller Hinsicht unwesent-\n\nlich sein. \n\n \n\nAuf Gemeindeebene sind keine Auswirkungen ersichtlich. \n\n  \n\n\n\n  \n   \n\n \n\nSeite 6/6 \n\nD. Anträge \n\n \n\nDer Regierungsrat beantragt Ihnen, \n\n \n\n1. auf die Vorlage einzutreten; \n\n \n\n2. dem Beschluss über den Beitritt zum Gesamtschweizerischen Geldspielkonkordat in 1. Lesung  \n\nzuzustimmen. \n\nIm Namen des Regierungsrates \n\n \n\n \n\nAlfred Stricker, Landammann Roger Nobs, Ratschreiber \n\n \n\n \n\n \n\nBeilagen \n\nBeilage 1.1 Konkordatstext \n\nBeilage 1.2 Erläuterungen \n\nBeilage 1.3 Schreiben der FDKL vom 29. Mai 2019 \n\nBeilage 1.4 Beitrittsbeschluss \n\nBeilage 1.5 Stellungnahme Büro des Kantonsrates \n\n\n