Bericht und Antrag RR; 1. Lesung

text: \n  \n      \n\n Regierungsrat Obstmarkt 3 \n9102 Herisau \nTel. +41 71 353 61 11 \nkantonskanzlei@ar.ch \nwww.ar.ch \n \n \n      \n\n      \n\n   \n \n \n\nRegierungsrat, 9102 Herisau \n \n\n \n \n  \n\nSeite 1/70 \n\n \n\n \n\nHerisau, 20. Dezember 2022 \n\n0200.437 \n\nVerfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden, Totalrevision; 1. Lesung \n\n \n\n1. Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 20. Dezember 2022 \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\nInhaltsverzeichnis \n\n \n\nA. Einführung ................................................................................................................................................ 3 \n\n1. Wesen und Aufgaben einer Kantonsverfassung .................................................................................. 3 \n\n2. Anforderungen des Bundesrechts an die Kantonsverfassung ............................................................. 4 \n\n3. Kantonsverfassung von 1995 ............................................................................................................... 4 \n\nB. Verfassungsprozess ................................................................................................................................ 6 \n\n1. Grundsatzbeschluss zur Totalrevision der Kantonsverfassung ............................................................ 6 \n\n2. Einsetzung einer regierungsrätlichen Kommission ............................................................................... 7 \n\n3. Arbeit der Verfassungskommission ...................................................................................................... 8 \n\n4. Vernehmlassung ................................................................................................................................... 8 \n\n5. Nachbereitung der Vernehmlassung und Abschluss der Arbeit der Verfassungskommission ............. 9 \n\nC. Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens .................................................................................... 11 \n\n1. Zusammenfassung der Ergebnisse .................................................................................................... 11 \n\n2. Anpassung des Vernehmlassungsentwurfs an die Ergebnisse der Vernehmlassung ....................... 11 \n\nD. Zum weiteren Verfahren ........................................................................................................................ 15 \n\n  \n\nAn die Mitglieder \ndes Kantonsrates \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 2/70 \n\nE. Kennzeichen der neuen Kantonsverfassung ...................................................................................... 16 \n\n1. Nachführungen und Neuerungen ....................................................................................................... 16 \n\n2. Hauptstossrichtungen ......................................................................................................................... 16 \n\n3. Systematik und Sprache ..................................................................................................................... 18 \n\n4. Wichtigste Neuerungen ...................................................................................................................... 19 \n\nF. Verhältnis zu Volksinitiative und Gegenvorschlag „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ sowie zur \n\nVolksinitiative "selbstbestimmte Gemeinden" ............................................................................................... 21 \n\n1. Volksinitiative "Starke Ausserrhoder Gemeinden" .............................................................................. 21 \n\n2. Volksinitiative "selbstbestimmte Gemeinden" ..................................................................................... 22 \n\nG. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen ................................................................................ 23 \n\nPräambel ....................................................................................................................................................... 23 \n\n1. Grundlagen ......................................................................................................................................... 23 \n\n2. Grundrechte ........................................................................................................................................ 24 \n\n3. Öffentliche Aufgaben .......................................................................................................................... 31 \n\n4. Finanzordnung .................................................................................................................................... 41 \n\n5. Volksrechte ......................................................................................................................................... 43 \n\n6. Behörden ............................................................................................................................................ 46 \n\n7. Gemeinden ......................................................................................................................................... 62 \n\n8. Religionsgemeinschaften ................................................................................................................... 64 \n\n9. Revision der Verfassung .................................................................................................................... 66 \n\n10. Schluss- und Übergangsbestimmungen ............................................................................................. 66 \n\nH. Auswirkungen ......................................................................................................................................... 68 \n\n1. Auf die Gesetzgebung ........................................................................................................................ 68 \n\n2. Personell ............................................................................................................................................. 68 \n\n3. Organisatorisch .................................................................................................................................. 68 \n\n4. Finanziell ............................................................................................................................................ 69 \n\nI. Weiteres Vorgehen ................................................................................................................................. 69 \n\nJ. Antrag ...................................................................................................................................................... 70 \n\n \n \n \n \n \n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 3/70 \n\nA. Einführung \n\n1. Wesen und Aufgaben einer Kantonsverfassung \n\n \nDie Kantone als Träger der Schweizerischen Eidgenossenschaft verfügen über eine Eigenstaatlichkeit. Sie \nsind sozusagen „Teilstaaten“ der Schweiz. Diese (Teil-)Souveränität ist durch die Bundesverfassung (BV; \nSR 101) ausdrücklich anerkannt (Art. 1, 3 und 44 ff. BV). Ein wichtiges Element ist dabei die kantonale Verfas-\nsungsautonomie. Dank ihr haben alle 26 Kantone eigene Verfassungen. Art. 51 BV hält ausdrücklich fest, dass \nsich alle Kantone eine eigene Verfassung geben. Die Kantonsverfassungen erfüllen wichtige Aufgaben der Le-\ngitimation, der Orientierung und Integration nach innen und der Brückenbildung zur bundesstaatlichen, ja sogar \nzur internationalen Ordnung ‒ gerade in Grenzregionen. Entsprechend hat sich auch nach der Gründung des \nBundesstaates eine vielfältige und lebendige kantonale Verfassungstradition erhalten. \n \nDie Kantonsverfassung ist allerdings nicht nur ein juristischer Text, sie ist auch ein politisches, geschichtliches \nund kulturelles Dokument. Sie ist Spiegelbild vergangener und aktueller verfassungspolitischer Auseinander-\nsetzungen und damit ein Zeugnis ihrer Zeit. In ihr verkörpern sich das politische Erbe und das aktuelle Selbst-\nverständnis des Kantons. Sie bringt grundlegende politische Anliegen zum Vorschein, formuliert sie in einer \nverständlichen Sprache und ist Ausdruck des politischen Grundkonsenses ‒ eine Art "Gesellschaftsvertrag" im \nmodernen Sinn. \n \nDie Kantonsverfassung erfüllt mehrere Aufgaben. Diese sogenannten Verfassungsfunktionen haben sich im \nLaufe der Zeit gewandelt und verändern sich weiter. Von zentraler Bedeutung ist die Ordnungs- und Organisa-\ntionsfunktion. Die Verfassung legt die wichtigsten Strukturen und Prozesse für den „Staat“ Appenzell Ausser-\nrhoden fest. Ebenso wichtig ist die Machtkontrollfunktion. Durch die Verankerung von Grundrechten, von de-\nmokratischen Prozessen und von rechtsstaatlichen Prinzipien wie der Gewaltenteilung oder der Transparenz \nsorgt sie dafür, dass staatliche Macht weder zu stark konzentriert noch missbraucht werden kann. Damit legiti-\nmiert sie gleichzeitig die staatliche Ordnung und gewährleistet die Freiheit jener, die in dieser Ordnung leben. \nIn etablierten Verfassungsstaaten mit gefestigten staatlichen Strukturen auf nationaler Ebene stehen diese \nFunktionen nicht mehr derart im Vordergrund, wie in jungen, sich entwickelnden Demokratien. \n \nVon grosser Bedeutung ist aber nach wie vor, durch die Verfassung kenntlich zu machen, was der Staat ei-\ngentlich ist, was er soll und wie er funktioniert. Es geht auch um die Frage, in welchem Verhältnis der Staat zur \nBevölkerung steht bzw. stehen soll. Diese Orientierungsfunktion ist gerade für Kantone von grosser Bedeu-\ntung, die in einem etablierten Bundesstaat einen funktionierenden strukturellen Rahmen vorfinden. Die Verfas-\nsung soll den Staat in seiner Gesamtheit fassbar und verständlich machen, sodass sich die Einwohnerinnen \nund Einwohner zurechtfinden können. Schliesslich soll sie auch den Willen zur Gemeinsamkeit ausdrücken. In \ndieser Rolle entfaltet sie eine integrierende Kraft. Mit dem Bekenntnis zur gemeinsamen Verfassung mit ge-\nmeinsamen Zielen wird auch ein Bekenntnis zur Gemeinschaft abgelegt. Diese Identitäts- und Integrations-\nfunktion ist noch heute ungebrochen und gerade in Zeiten grosser gesellschaftlicher Herausforderungen von \nbesonderer Bedeutung. Der Prozess einer Totalrevision der Verfassung aktualisiert diese Verfassungsfunktion \nvon neuem und hebt sie so hervor. \n  \n\nhttps://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/de\nhttps://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/de\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 4/70 \n\n2. Anforderungen des Bundesrechts an die Kantonsverfassung \n\n \nDie Kantone haben bei der Gestaltung ihrer eigenen Verfassungsordnung grosse Freiheiten. Ihr Gestaltungs-\nspielraum wird durch gewisse Minimalanforderungen begrenzt, die die Bundesverfassung formuliert. \n \nGemäss Art. 51 Abs. 1 BV hat jede Kantonsverfassung "demokratisch" zu sein. Diese Anforderung gilt als er-\nfüllt, wenn die Kantonsverfassung ein durch Volkswahl bestelltes Parlament einsetzt und den Grundsatz der \nGewaltenteilung beachtet. Art. 51 Abs. 1 verlangt weiter, dass Kantonsverfassungen dem obligatorischen Re-\nferendum unterstehen und dass eine Verfassungsinitiative eingerichtet wird. Der neue Verfassungsentwurf er-\nfüllt diese Anforderungen ohne Weiteres. \n \nGanz allgemein wird auch vorausgesetzt, dass Kantonsverfassungen dem Bundesrecht nicht widersprechen \n(Art. 51 Abs. 2). Die Kantonsverfassungen müssen somit sämtliches Bundesrecht beachten – gleich welcher \nNormstufe. Zu beachten sind also die Bundesverfassung, die Bundesgesetze und sämtliche Verordnungen des \nBundes. Auch die von der Schweiz eingegangenen internationalen Verpflichtungen zählen zum Bundesrecht. \nSchliesslich gilt es auch die Rechtsprechung zu beachten. So ist zum Beispiel bei der Ausgestaltung der Kan-\ntonsratswahlen darauf Acht zu geben, das die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Garantie der politi-\nschen Rechte (Art. 34 BV) eingehalten wird. \n \nKantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Zuständig dafür ist die Bundesversammlung \n(Art. 172 Abs. 2 BV). Sie erteilt die Gewährleistung, sofern die Kantonsverfassung die Minimalanforderungen \ngemäss Art. 51 BV einhält. Sollte die Bundesversammlung einem oder mehreren Verfassungsartikeln die Ge-\nwährleistung verweigern, werden die betroffenen Bestimmungen dadurch ungültig. Die Gewährleistung stellt \nkeine Voraussetzung für das Inkrafttreten dar. Jene Artikel der Kantonsverfassung, denen die Gewährleistung \nerteilt wurde, bleiben damit in Kraft, sofern sie sie bereits in Kraft gesetzt wurden, oder sie können auf den vor-\ngesehenen Zeitpunkt ungehindert in Kraft treten. \n\n3. Kantonsverfassung von 1995 \n\n \nMit der geltenden Kantonsverfassung erhielt Appenzell Ausserrhoden im Jahr 1995 ein zeitgemässes Grund-\ngesetz, das die überkommene Landsgemeindeordnung mit allen Elementen einer modernen Verfassung ver-\nband. Dazu gehörte ein ausführlicher Grundrechtskatalog, die Verankerung der Grundsätze der Gewaltentei-\nlung oder ein aktualisierter Aufgabenkatalog für Kanton und Gemeinden. Mit der Abschaffung der Landsge-\nmeinde, nur zwei Jahre später, wurden die politische Ordnung und deren Mechanismen grundlegend verän-\ndert. Dieser Umwälzung begegnete man mit einer Reihe von Verfassungsänderungen, um die institutionelle \nOrdnung in ein System ohne Landsgemeinde zu überführen. Dazu gehörten die Einführung der Urnenabstim-\nmung auf kantonaler Ebene (1997), die Anpassung des Wahlrechts durch eine Verlängerung der Amtsdauer \nvon einem auf vier Jahre, die Übertragung von Wahlkompetenzen an den Kantonsrat (1998) sowie die Einfüh-\nrung des fakultativen Gesetzesreferendums (2000). 2015 trat eine umfassende Reform der Staatsleitung in \nKraft. Sie schaffte neue Grundlagen für Parlament und Exekutive und bereinigte Reste der alten Landsgemein-\ndeordnung bei den obersten kantonalen Behörden. Bereits 2011 trat eine Justizreform in Kraft, die die Organi-\nsation der Gerichtsbehörden auf die neuen Prozessordnungen des Bundes abstimmte. \n \nDie Organisation und die Kompetenzen der kantonalen Behörden wurden somit in den letzten Jahren zum Teil \numfassend erneuert. Von Anpassungen weitgehend unberührt blieben die verfassungsrechtlichen Grundlagen \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 5/70 \n\nzu den Gemeinden. Auch die politischen Rechte wurden, abgesehen von dringlichen Anpassungen aufgrund \nder Abschaffung der Landsgemeinde, nicht revidiert. Gänzlich unberührt blieben die ersten fünf Kapitel der \nVerfassung: Die Grundsätze, die Bestimmungen über die Grundrechte und Sozialziele, die persönlichen Pflich-\nten sowie die Staatsaufgaben.  \n \nWenn auf den nachfolgenden Seiten hinter einem Artikel („Art. …“) die Abkürzung „KV“ steht, so ist damit die \ngeltende Kantonsverfassung gemeint (Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 30. April 1995 [KV; bGS \n111.1]). Steht hinter einem Artikel keine Abkürzung, so wird damit auf einen Artikel im vorliegenden Verfas-\nsungsentwurf des Regierungsrates verwiesen. \n \n  \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/111.1\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/111.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 6/70 \n\nB. Verfassungsprozess \n\n1. Grundsatzbeschluss zur Totalrevision der Kantonsverfassung \n\n \nGemäss Art. 114 KV prüft der Kantonsrat in Zeitabständen von jeweils 20 Jahren nach Inkrafttreten dieser Ver-\nfassung, ob eine Totalrevision an die Hand genommen werden soll. Diese Bestimmung ist in der schweizeri-\nschen Verfassungslandschaft einzigartig. Ziel von Art. 114 KV ist es, dass die Verfassung nicht erst dann total \nrevidiert wird, wenn sie völlig überaltert ist. Stattdessen sollte auf politische, wirtschaftliche und gesellschaftli-\nche Entwicklungen auch auf Verfassungsstufe reagiert werden können. Diese Überlegung rührt von der Erfah-\nrung mit der Verfassung von 1908 her, die fast ein ganzes Jahrhundert überdauert hatte und zum Schluss \nkaum mehr die politische und gesellschaftliche Realität des Kantons widerspiegelte. Ein zweiter Gedanke hin-\nter dieser Evaluationsklausel ist wesentlich älter. Er lässt sich bis zu den Verfassungsentwürfen der Französi-\nschen Revolution zurückverfolgen: Jede Generation soll die Gelegenheit erhalten, die Grundregeln des Ge-\nmeinwesens zu überprüfen und seine eigene Grundordnung zu schaffen. \n \nDieser Auftrag blieb auch nach Abschluss der erwähnten Reform der Staatsleitung bestehen. So unterbreitete \nder Regierungsrat dem Kantonsrat am 17. Mai 2016 einen Bericht und Antrag zur Frage einer Totalrevision der \nKantonsverfassung. Der Regierungsrat ortete unter anderem bei den nach Abschaffung der Landsgemeinde \nweitgehend unberührten Teilen der Verfassung erheblichen Handlungsbedarf. Im Bereich der Gemeindestruk-\nturen sollte insbesondere bei der Bestandsgarantie der Gemeinden (Art. 2 KV), bei der Aufgabenverteilung \nzwischen Kanton und Gemeinden (Art. 28 ff. KV), bei den Organisationsgrundsätzen der Gemeinden \n(Art. 100 ff. KV), bei den Grundsätzen zum Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden (Art. 103 KV) sowie \nbeim innerkantonalen Finanzausgleich (Art. 104 KV) angesetzt werden. Reform- und Überprüfungsbedarf er-\nkannte der Regierungsrat auch in Bezug auf die politischen Rechte. Das gesamte Kapitel musste nach der Ab-\nschaffung der Landsgemeinde umgestaltet werden und präsentiert sich heute nach Ansicht des Regierungsra-\ntes systematisch inkohärent, lückenhaft und widersprüchlich. Zudem fehlt ein fakultatives Finanzreferendum. \nSchliesslich machte der Regierungsrat darauf aufmerksam, dass das Wahlsystem für den Kantonsrat grund-\nsätzlich überprüft werden müsse, da sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung in diesem Bereich in den \nletzten Jahren markant weiterentwickelt habe. Wegen des engen sachlichen Zusammenhangs all dieser The-\nmen betonte der Regierungsrat die Notwendigkeit einer Gesamtschau und unterbreitete dem Kantonsrat einen \nEntwurf für einen Grundsatzbeschluss zur Totalrevision der Kantonsverfassung (Bericht und Antrag an den \nKantonsrat vom 17. Mai 2016, S. 4). Der Kantonsrat stimmte in einer ersten Lesung dem Entwurf eines Grund-\nsatzbeschlusses zu und unterstellte ihn der Volksdiskussion (Wortprotokoll Sitzung des Kantonsrates vom \n26. September 2016, S. 74). \n \nNach der ersten Lesung im Kantonsrat und nach der Volksdiskussion beschäftigten sich der Regierungsrat und \nder Kantonsrat ein zweites Mal vertieft mit der Frage, ob eine Totalrevision zweckmässig sei. Nach erneuter \nPrüfung bestätigte sich der Bedarf nach einer gesamtheitlichen Betrachtungsweise. Dies nicht zuletzt, weil bei \neiner allfälligen Reform des Wahlsystems zwingend auch die Einteilung der Wahlkreise zur Diskussion stünde \nund weil dies die Stellung der Gemeinden im Kantonsrat und in der politischen Landschaft unmittelbar betref-\nfen würde. Zudem kamen auch Fragen ausserhalb der genannten Hauptthemen auf. Als prüfenswert angese-\nhen wurden etwa die Stellung der Parteien und Fraktionen, das Öffentlichkeitsprinzip sowie die Wahl des Ober-\ngerichts und des Landammanns durch die Stimmberechtigten (Bericht und Antrag an den Kantonsrat vom \n6. Juni 2017, S. 4). Das Feld für weitere Themen wurde dabei bewusst offengelassen. Nach wie vor wurde die \nTotalrevision auch für eine gesamthafte systematische und redaktionelle Bereinigung für notwendig befunden \n\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/7c94c8b9dbfc4181a225c857c7db5601-332/7/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/7c94c8b9dbfc4181a225c857c7db5601-332/7/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/bbbf190caf214ecda338308e37ef4d34-332/8/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/bbbf190caf214ecda338308e37ef4d34-332/8/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/611c563edd074c14968301f707792fc6-332/11/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/611c563edd074c14968301f707792fc6-332/11/PDF\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 7/70 \n\n(vgl. Bericht und Antrag der parlamentarischen Kommission vom 19. August 2016, S. 3; Bericht und Antrag der \nparlamentarischen Kommission vom 11. Juli 2017, S. 2). \n \nIn der Folge verabschiedete der Kantonsrat in der zweiten Lesung den Grundsatzbeschluss zur Totalrevision \nder Kantonsverfassung. Mit diesem wurde die Frage, ob eine Totalrevision durchzuführen sei, den Stimmbe-\nrechtigten zur Abstimmung unterbreitet (Art. 1). Der Kantonsrat empfahl den Stimmberechtigten, der Durchfüh-\nrung einer Totalrevision zuzustimmen und deren Vorbereitung dem Kantonsrat und nicht ein Verfassungsrat zu \nübertragen (Art. 2). Für den Fall, dass die Stimmberechtigten einer Totalrevision zustimmen, sah Art. 3 des \nGrundsatzbeschlusses vor, dass der Regierungsrat mit der Erarbeitung eines Entwurfs für eine totalrevidierte \nKantonsverfassung beauftragt werde. \n \nIn der Volksabstimmung vom 4. März 2018 befürworteten die Stimmberechtigten von Appenzell Ausserrhoden \neine Totalrevision der Kantonsverfassung mit 72,5 % Ja-Stimmen und übertrugen die Vorbereitung dem Kan-\ntonsrat bzw. dem Regierungsrat. \n\n2. Einsetzung einer regierungsrätlichen Kommission \n\n \nDer Regierungsrat versprach früh, den Prozess der Totalrevision auf eine breite Basis zu stellen. Ein erster \nEntwurf sollte nicht durch die Verwaltung, sondern durch eine eigens eingesetzte regierungsrätliche Kommis-\nsion erarbeitet werden, die repräsentativ zusammengesetzt sein sollte. Am 25. September 2018 löste der Re-\ngierungsrat sein Versprechen ein und wählte eine 32-köpfige Kommission unter der Leitung eines Regierungs-\nmitglieds. Diese Kommission erhielt den Auftrag, zuhanden des Regierungsrates einen Entwurf für eine neue \nKantonsverfassung zu erarbeiten. Der Kommission gehörten Exponentinnen und Exponenten der Behörden \ndes Kantons und der Gemeinden, der kantonalen Parteien (inkl. Jungparteien) sowie Vertreterinnen und Ver-\ntreter der Bevölkerung an. Letztere wurden mittels einer öffentlichen Ausschreibung gesucht. \n \nIm Unterschied zur Totalrevision von 1995 handelte es sich bei der Verfassungskommission also nicht um eine \nkantonsrätliche Kommission, sondern um eine Kommission des Regierungsrates. Gemäss Art. 3 des Grund-\nsatzbeschlusses des Kantonsrates vom 25. September 2017 wurde der Regierungsrat mit der Vorbereitung \nder Totalrevision betraut. Die Verfassungskommission erfüllte dabei die Rolle eines vorbereitenden Gremiums, \ndas im Auftrag des Regierungsrates einen ersten Entwurf zu erarbeiten hatte. Die Bedeutung des Projekts ver-\nlangte von Beginn weg nach einer breiteren politischen Abstützung, als dies die Verwaltung oder eine Exper-\ntenkommission hätte gewährleisten können. \n \nDer Regierungsrat trug der Kommission auf, die verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu den Strukturen von \nKanton und Gemeinden und zu den politischen Rechten umfassend zu prüfen (vgl. 1. Plenumssitzung, B2 Auf-\ntrag Regierungsrat). Zudem lud er sie ein, sich im Sinne eines minimalen Prüfungsumfangs mit folgenden zu-\nsätzlichen Themen auseinanderzusetzen:  \n- Überprüfung der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden \n- Vorschläge für eine Neuausrichtung des kantonalen Finanzausgleichs \n- Systematische Neuordnung und Aktualisierung des Kapitels über die politischen Rechte \n- Einführung des fakultativen Finanzreferendums auf kantonaler Ebene \n- Überprüfung der verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien und der Fraktionen \n- Aktualisierung des Öffentlichkeitsprinzips \n- Überprüfung des Wahlorgans für Landammann und Obergericht \n\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/c44cb2d3104042c3b476bd0462a14292-332/3/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/26e242d4fbcd49bc9aaa02abbd4f54e8-332/3/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/26e242d4fbcd49bc9aaa02abbd4f54e8-332/3/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/10753432110d4e498dd1cc416ae82e65-332/5/PDF\nhttps://www.ar.ch/schnellzugriff/medienmitteilungen-der-kantonalen-verwaltung/detail/news/regierungsrat-waehlt-verfassungskommission/?tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News&tx_news_pi1%5Baction%5D=detail&cHash=4eb4d750816580282b793a3146c5c08d\nhttps://www.ar.ch/schnellzugriff/medienmitteilungen-der-kantonalen-verwaltung/detail/news/regierungsrat-waehlt-verfassungskommission/?tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News&tx_news_pi1%5Baction%5D=detail&cHash=4eb4d750816580282b793a3146c5c08d\nhttps://www.ar.ch/regierungsrat/totalrevision-kantonsverfassung/verfassungskommission/sitzungsunterlagen/\nhttps://www.ar.ch/regierungsrat/totalrevision-kantonsverfassung/verfassungskommission/sitzungsunterlagen/\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 8/70 \n\n- Prüfung der Schaffung einer unabhängigen Ombudsstelle \n \nJenseits dieses Prüfprogramms machte der Regierungsrat keine Vorgaben und überliess es explizit der Kom-\nmission, weitere Verfassungsthemen aufzugreifen. Auch zur Ausgestaltung des Entwurfs setzte der Regie-\nrungsrat keine engen Grenzen, sondern beschränkte sich auf einzelne grundsätzliche Zielvorgaben. Demnach \nhabe die neue Verfassung \n- praktikable und dauerhafte Lösungen zu aktuellen verfassungsrechtlichen Problemstellungen zu liefern, \n- angemessene Interessenausgleiche herzustellen, \n- ein kohärentes Ganzes zu bilden, \n- mit übergeordnetem Recht in Einklang zu stehen und \n- verständlich zu sein. \n \nDer Regierungsrat betonte die Notwendigkeit, eine Balance zu finden: Sowohl Respekt gegenüber geschicht-\nlich gewachsenen Strukturen und tradierten Wertvorstellungen als auch Offenheit für Kritik und neue Lösungen \nseien erforderlich. \n \nDer Regierungsrat legte den gesamten Prozess auf maximale Transparenz aus. Sowohl die Plenumssitzungen \nwie auch sämtliche Unterlagen waren öffentlich. Die Dokumentation ist im Internet verfügbar. Ein offizieller Be-\nrichterstatter begleitete die Verfassungskommission und versorgte die Medien mit Presserohstoff. Ein „Verfas-\nsungsbriefkasten“ bot Interessierten die Möglichkeit, Anregungen direkt der Kommission zu unterbreiten. \n\n3. Arbeit der Verfassungskommission \n\n \nDie Verfassungskommission hielt am 8. November 2018 ihre konstituierende Sitzung ab und teilte sich für die \nVorbereitung der Diskussionen im Plenum in drei Arbeitsgruppen auf. Diese vertieften sich in die ihnen zuge-\nwiesenen Verfassungsthemen und erarbeiteten Thesenpapiere mit konkreten Vorschlägen zur Ausgestaltung \nder neuen Kantonsverfassung. Dabei beschäftigten sie sich auch mit Fragen und Anregungen aus dem „Ver-\nfassungsbriefkasten“.  \n \nIm Verlauf von sieben halbtägigen Plenumssitzungen verabschiedete die Verfassungskommission bis im No-\nvember 2019 über 200 Richtungsentscheide für die Ausgestaltung der neuen Verfassung. Gestützt auf diese \nVorentscheide erarbeitete das Sekretariat der Kommission von November 2019 bis August 2020 einen Verfas-\nsungsentwurf.  \n \nAm 27. August 2020 nahm die Verfassungskommission ihre Sitzungen wieder auf, um den nun ausformulierten \nEntwurf zu beraten, und änderte ihn im Zuge ihrer Beratungen an diversen Stellen. Sie verabschiedete am \n22. Oktober 2020 einstimmig den von ihr bereinigten Entwurf für eine totalrevidierte Kantonsverfassung und \nam 26. November 2020 die zugehörigen Erläuterungen. \n\n4. Vernehmlassung \n\n \nDer Entwurf der Verfassungskommission und die Erläuterungen bildeten die Grundlage für die Diskussion und \nBeschlussfassung im Regierungsrat zur Vorbereitung der Vernehmlassung. Der Regierungsrat liess den Ent-\nwurf formal, fachlich und sprachlich summarisch überprüfen und nahm gestützt darauf punktuelle Korrekturen \n\nhttps://ar.ch/regierungsrat/totalrevision-kantonsverfassung/\nhttps://ar.ch/fileadmin/user_upload/Regierungsrat/Kantonsverfassung/KV-Entwurf_vom_22.10.2020.pdf\nhttps://ar.ch/fileadmin/user_upload/Regierungsrat/Kantonsverfassung/Erlaeuterungen_zum_KV-Entwurf.pdf\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 9/70 \n\nund Präzisierungen vor. Ein Aspekt war dabei, den Entwurf in Übereinstimmung zu bringen mit der Systematik \nund Begrifflichkeit des Bundesrechts – insbesondere im Aufgabenteil. An einigen wenigen Stellen passte er \nden Entwurf der Kommission aufgrund seiner politischen Würdigung an:  \n- Art. 56 (Beibehaltung des Auftrags zur Milderung von Wirtschaftskrisen) \n- Art. 88 i.V.m. Art. 102 (Wahl Regierungspräsidium durch Regierungsrat statt durch Kantonsrat)  \n- Art. 133 Abs. 1 (Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern) \n \nVereinzelt ergänzte der Regierungsrat den Entwurf mit Variantenvorschlägen, um in der Vernehmlassung ein \ngenaueres Bild der verschiedenen Haltungen in der Bevölkerung zu erhalten: \n- Präambel: Variante mit Gottesbezug \n- Diskriminierungsverbot (Art. 8): Variante mit generellem Diskriminierungsverbot \n- Volksdiskussion (Art. 98): Variante mit Streichung der Volksdiskussion \n- Ombudsstelle (Art. 120): Variante mit verpflichtender Ombudsstelle für Gemeinden \n \nAm 5. März 2021 eröffnete der Regierungsrat die Vernehmlassung zum Verfassungsentwurf (E-VN). Die Ver-\nnehmlassungsfrist dauerte bis zum 18. Juni 2021. Mithilfe verschiedener Kommunikationsmittel auf unter-\nschiedlichen Kanälen wurden dabei nicht nur die Parteien und Verbände zur Stellungnahme eingeladen, son-\ndern alle Einwohnerinnen und Einwohner von Appenzell Ausserrhoden. Die Vernehmlassung wurde ausser-\ndem von Informationsveranstaltungen der Parteien und Verbände begleitet, bei denen auch Mitglieder des Re-\ngierungsrates zu Gast waren. Darüber hinaus organisierte der Regierungsrat sechs Online-Veranstaltungen zu \nausgewählten Verfassungsthemen. Die geplanten Präsenzveranstaltungen mussten aufgrund der Massnah-\nmen gegen die Covid-19-Epidemie entfallen. Wie erhofft, liessen sich dennoch neben den üblicherweise teil-\nnehmenden Parteien und Verbänden auch zahlreiche weitere Interessengruppen und vor allem auch viele Pri-\nvate zum Verfassungsentwurf vernehmen (vgl. die Übersicht in Beilage 1.2, S. 2–6). \n\n5. Nachbereitung der Vernehmlassung und Abschluss der Arbeit der Verfassungskommission \n\n \nNachdem die Vernehmlassungsergebnisse zusammengestellt wurden, traf sich die Verfassungskommission \nerneut zu weiteren sechs Sitzungen, um die Rückmeldungen aus der Vernehmlassung zu würdigen. Ausge-\nwählte Fragen, die in der Vernehmlassung aufgeworfen wurden, liess sie näher abklären und diskutierte diese \ndann. Wo sie es für sinnvoll erachtete, nahm sie Änderungen am Vernehmlassungsentwurf vor. Mit Beschluss \nvom 16. Dezember 2021 verabschiedete die Verfassungskommission einen überarbeiteten Entwurf zuhanden \ndes Regierungsrates. Eine Würdigung aller Vernehmlassungsantworten nahm sie nicht vor. Die umfassende \nAuswertung und Würdigung der Ergebnisse der Vernehmlassung überliess sie dem Regierungsrat (vgl. nach-\nfolgend Abschnitt C.). \n \nDer Regierungsrat stellt mit Zufriedenheit fest, dass der Entwurf der Verfassungskommission, der mit wenigen \nÄnderungen in die Vernehmlassung geschickt wurde, eine gute Diskussionsgrundlage darstellte. Dass neben \nden üblichen Vernehmlassungsteilnehmenden auch zahlreiche Interessengruppen und Privatpersonen teilnah-\nmen, ist den innovativen Vorschlägen der Verfassungskommission zu verdanken. Das Interesse an der Ver-\nnehmlassungsvorlage ist aber auch auf die Zusammensetzung und Arbeitsweise der Kommission zurückzufüh-\nren. So legten etwa die Mitwirkung einer Vertretung aus der Bevölkerung, die Öffentlichkeit der Sitzungen so-\nwie die begleitende Berichterstattung zusammen mit den übrigen Massnahmen des Regierungsrates den Bo-\nden für eine vertiefte und breite Diskussion. Auch das Medienecho war auf den Prozess wesentlich stärker als \nbei anderen Vorhaben der Gesetzgebung. \n\nhttps://www.ar.ch/verwaltung/kantonskanzlei/rechtsdienst/politische-rechte/vernehmlassungen/abgeschlossene-vernehmlassungen/2021/\nhttps://www.ar.ch/regierungsrat/totalrevision-kantonsverfassung/verfassungskommission/berichterstattung-sitzungen/\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 10/70 \n\nDie Verfassungskommission schöpfte den Prüfungsauftrag des Regierungsrates zu grossen Teilen aus. Die \nKommissionsmitglieder leisteten über einen langen Zeitraum einen grossen Einsatz – deutlich mehr, als zu Be-\nginn der Arbeiten vorausgesehen wurde. Im Ergebnis unterbreitete die Kommission dem Regierungsrat einen \nersten Entwurf mit zahlreichen innovativen Änderungsvorschlägen. Der Regierungsrat ist deshalb sehr befrie-\ndigt über das Arbeitsergebnis. Dass die Kommission im Anschluss an die Vernehmlassung keine umfassende \nWürdigung der Vernehmlassungsantworten vornahm, entspricht ihrem Arbeitsauftrag. Den Auftrag zur Erarbei-\ntung eines Entwurfs zuhanden des Kantonsrates erteilten die Stimmberechtigten dem Regierungsrat. Ihm ob-\nlag es deshalb auch, die Ergebnisse der Vernehmlassung umfassend zu würdigen und dem Kantonsrat eine \nmehrheitsfähige Vorlage zu unterbreiten. Die Verfassungskommission leistete in diesem Sinne unerlässliche \nVorarbeit, die der Regierungsrat politisch zu würdigen und einzuordnen hatte. Für diese grosse Arbeit ist der \nRegierungsrat der Kommission und ihren Mitgliedern zu grossem Dank verpflichtet. \n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 11/70 \n\nC. Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens \n\n1. Zusammenfassung der Ergebnisse \n\n \nDer Regierungsrat stellt fest, dass der Verfassungsentwurf gemischte Reaktionen hervorgerufen hat. Zum Teil \nwird die Stossrichtung des Entwurfs explizit begrüsst. Zum Teil stösst der Entwurf aber auch auf grundsätzliche \nVorbehalte; so sei er etwa überladen und gehe punktuell zu sehr ins Detail. Zu verschiedenen kontrovers beur-\nteilten Sachfragen wird auch die Durchführung von Eventualabstimmungen gewünscht. Auch dies ist ein Anzei-\nchen, dass der Entwurf für einige zu weit geht. Andererseits wird auch vorgebracht, dass der Entwurf weitere \nInnovationen und mutige Entscheide benötige, damit die Identität des Kantons gestärkt und die politische Mei-\nnungsbildung verbessert werde. In diesem Zusammenhang wird auch darauf hingewiesen, dass eine spürbare \nAufbruchstimmung nötig sei. Verschiedentlich wird bedauert, dass die Volksinitiative "Starke Ausserrhoder Ge-\nmeinden" und der Gegenvorschlag dazu gleichzeitig zur Diskussion stehen. Es wird in diesem Zusammenhang \ndarauf hingewiesen, dass die Beurteilung der Kantonsverfassung je nach Ausgang der Abstimmung über die \nGemeindestrukturen anders ausfallen könne.  \n \nDiverse bedeutende Neuerungen werden entweder einhellig oder mit deutlicher Mehrheit willkommen geheis-\nsen. Zu diesen Neuerungen gehören beispielsweise der Anspruch von Petitionärinnen und Petitionären auf \neine begründete Antwort, das bedingte Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige auf kantonaler Ebene, \ndas fakultative Finanzreferendum, die Wahl von Mitgliedern des Obergerichts durch den Kantonsrat oder die \nEinführung einer Ombudsstelle. \n \nZahlreiche Neuerungen sind aber auch sehr umstritten. Allen voran ist in diesem Zusammenhang der Entwurf \nfür eine neue Präambel zu erwähnen: Die Frage, ob die Kantonsverfassung einleitend auf Gott Bezug nehmen \nsolle oder nicht, wird sehr unterschiedlich beurteilt. Zur Präambel sind in der Vernehmlassung denn auch be-\nsonders zahlreiche Beiträge eingegangen. Umstritten sind weiter auch die Formulierung des Diskriminierungs-\nverbots sowie des Artikels zur Gleichstellung von Frau und Mann, die Zielsetzungen in Bezug auf Energiever-\nbrauch und erneuerbare Energien, das Stimmrechtsalter 16, das neu vorgeschlagene Proporzwahlverfahren \nfür den Kantonsrat sowie die Amtsbezeichnung und die Wahlbehörde für den Vorsitz des Regierungsrates. \n \nIn Bezug auf Sprache und Systematik erntet der Entwurf sowohl Lob als auch Kritik. Der Entwurf wird als leser-\nlich und verständlich eingestuft. Zugleich wirkt er für einige zu technisch und vermag in Bezug auf den Detail-\nlierungsgrad ("Flughöhe") und Begrifflichkeit nicht alle zu überzeugen. \n\n2. Anpassung des Vernehmlassungsentwurfs an die Ergebnisse der Vernehmlassung \n\n \nDer Regierungsrat hat die umfangreichen Anregungen zum Verfassungsentwurf ausgewertet und teilweise \nkommentiert (vgl. Beilage 1.2, Auswertung der Vernehmlassung). Wenn auch zahlreiche Änderungsimpulse \nnicht umgesetzt wurden, nahm der Regierungsrat gestützt auf die Rückmeldungen aus der Vernehmlassung \ndennoch eine beträchtliche Anzahl an Änderungen vor. Bei allen Änderungen gegenüber dem Vernehmlas-\nsungsentwurf orientierte sich der Regierungsrat am Ziel einer stimmigen, fortschrittlichen und zugleich mehr-\nheitsfähigen Vorlage. \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 12/70 \n\nZunächst einmal liess der Regierungsrat den Entwurf in sprachlicher und systematischer Sicht eingehend prü-\nfen. In diesem Rahmen wurde die Formulierung wie auch die systematische Stellung zahlreicher Artikel ange-\npasst. Insgesamt gewinnt der Entwurf durch die Überarbeitung und Neuordnung an systematischer und \nsprachlicher Klarheit. Gleichzeitig wurden zahlreiche Bestimmungen sprachlich gestrafft und Redundanzen \nentfernt. Diese Anpassungen tragen all jenen Vernehmlassungseingaben Rechnung, die die Sprache und den \nDetaillierungsgrad der Vorlage kritisiert haben. \n \nDie Präambel wurde mit Rücksicht auf die zahlreichen Eingaben, die eine Beibehaltung der Anrufung Gottes \nbeantragen, überarbeitet. Doch auch weitere inhaltliche Anregungen zur Präambel wurden berücksichtigt. Der \nneue Entwurf führt Vieles aus der bestehenden Präambel fort, bringt aber auch ausgewählte neue Akzentset-\nzungen ein. Insgesamt geht der Regierungsrat davon aus, dass die nun vorliegende Fassung der Präambel \ndem Grundtenor in der Vernehmlassung am ehesten Rechnung trägt. \n \nUm das Profil der Verfassung zu schärfen und gleichzeitig die Identität des Kantons stärker hervorzuheben, \nwurde das einleitende Kapitel (Grundlagen) neu gefasst. Es bringt nun die Elemente der Eigenstaatlichkeit des \nKantons (Art. 1), seine Stellung im Gefüge der Eidgenossenschaft, der Ostschweiz und der Bodenseeregion \n(Art. 2), die rechtsstaatlichen Fundamente (Art. 3), die zentralen Grundsätze einer zeitgemässen Erfüllung öf-\nfentlicher Aufgaben (Art. 4) sowie die individuelle Verantwortung der Einwohnerinnen und Einwohner eines tra-\nditionell liberalen Kantons (Art. 5) deutlich stärker zum Ausdruck als die geltende Verfassung. Im Zusammen-\nspiel mit der sprachlich angepassten und etwas stärker an die geltende Verfassung angelehnten Präambel \nbringt dieses einleitende Kapitel das Selbstverständnis von Appenzell Ausserrhoden nun ebenso konzis wie \neinprägsam wieder. Damit trägt der Entwurf all jenen Eingaben in der Vernehmlassung Rechnung, welche die \nFrage nach der Identität des Kantons gestellt haben. \n \nGestützt auf Rückmeldungen aus der Vernehmlassung wurden zahlreiche Neuerungen eingeführt. Beispielhaft \nseien nachfolgend die wichtigsten erwähnt. Insbesondere ist das Diskriminierungsverbot in Art. 7 neu gefasst. \nDie neue Bestimmung strebt einen Mittelweg zwischen blosser Allgemeinformel und ausufernder Auflistung an. \nSie hebt den Kern des Diskriminierungsverbots hervor, indem sie die zentralen Anknüpfungspunkte möglicher \nDiskriminierungen aufführt. Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips als Leitplanke für die Wahrnehmung \nund Erfüllung öffentlicher Aufgaben wurde nach Kritik in der Vernehmlassung neu strukturiert und neu formu-\nliert (Art. 4 und 35). Zahlreiche kleinere Anpassungen im Aufgabenteil (Art. 31–63) gehen auf Anregungen in \nder Vernehmlassung zurück. So wurde die Biodiversität in Art. 40 prominenter verankert, die Bestimmung zur \nÜbertragung der Wasserversorgung präzisiert (Art. 43), die Nutzung erneuerbarer einheimischer Energie stär-\nker betont (Art. 44), die Trägerschaft und die Unentgeltlichkeit öffentlicher Schulen präzisiert (Art. 47), die Be-\nstimmung über die Sozialhilfe aktualisiert (Art. 50) und auch die Bestimmung über die Digitalisierung geschärft \n(Art. 59). Schliesslich wurde die Regelung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts erneuert. Nun enthält die \nVerfassung einen Auftrag an den Gesetzgeber, den Erwerb und den Verlust des Bürgerrechts zu regeln (Art. \n63).  \n \nIm Bereich der Volksrechte wurden der Anwendungsbereich des fakultativen Referendums (Art. 74) und die \nUngültigkeitsgründe der Volksinitiative präzisiert (Art. 76). Die Amtsenthebung aufgrund offensichtlicher Amts-\nunfähigkeit ist nun für alle durch die Stimmberechtigten oder vom Kantonsrat gewählten Behörden möglich \n(Art. 83). Die Volksdiskussion wird auf Anregung zahlreicher Vernehmlassungseingaben beibehalten (Art. 98). \nDie traditionsreiche Bezeichnung des Landammannamts wurde wiederaufgenommen (Art. 105). Die Vernehm-\nlassung hat gezeigt, dass viele auf die Beibehaltung dieses Ausserrhoder Identitätsmerkmals Wert legen. \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 13/70 \n\nEbenfalls auf Anregung aus der Vernehmlassung wurde die Aufsicht des Regierungsrates über die kantonale \nVerwaltung prominenter betont (Art. 106 Abs. 2). Die systematische Einordnung des Artikels zum Whistleblo-\nwing wurde mehrfach kritisiert. Dieser Kritik trägt der Entwurf Rechnung, indem der Schutz von Whistlebowern \nneu im Behördenteil verankert ist (Art. 113 Abs. 3). Nach Auswertung der Rückmeldungen zur geplanten \nneuen Ombudsstelle wird der Vermittlungsauftrag im Sinne der Variante B umfassend ausgestaltet (Art. 120). \nInsgesamt überwiegt der Wunsch nach einer Ombudsstelle, die auch dann vermitteln kann, wenn neben kanto-\nnalen Behörden auch Gemeindebehörden involviert sind. Das erscheint dem Regierungsrat sachgerecht.  \n \nDie Formulierung zur Gebiets- und Bestandesgarantie zugunsten der Gemeinden geht ebenfalls auf einen Hin-\nweis aus der Vernehmlassung zurück (Art. 122). Im Gemeindekapitel wurden zudem die Bestimmungen über \ndie Amtszeitbeschränkung (Art. 126) und über die Zusammenarbeit der Gemeinden (Art. 127) nach Rückmel-\ndungen aus der Vernehmlassung angepasst. Auf Impuls aus der Vernehmlassung wurde schliesslich auch \nArt. 135 Abs. 3 geändert, sodass dem mit der Totalrevision beauftragten Rat mehr Spielraum bei der Gestal-\ntung des Revisionsprozesses eingeräumt wird. \n \nGestützt auf die Rückmeldungen aus der Vernehmlassung und nach Auswertung einer eingehenden juristi-\nschen Vorprüfung durch den Rechtsdienst der Kantonskanzlei nahm der Regierungsrat noch weitere Anpas-\nsungen vor. Die nachfolgende Liste gibt einen Überblick über bedeutende inhaltliche Anpassungen gegenüber \ndem Vernehmlassungsentwurf: \n\n- Neuer Wortlaut der Präambel \n- Verwesentlichung der Umschreibung des Diskriminierungsverbots (Art. 7) \n- Kompakte Neuregelung der Übertragung öffentlicher Aufgaben (Art. 33) \n- Erweiterung und Klarstellung der Sozialziele (Art. 35) \n- Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht an allen Schulen von Kanton und Gemeinden (Art. 47) \n- Allgemeinere Fassung des Aufgabenartikels zur Versicherung (Art. 60) \n- Streichung des Artikels zur Normenkontrolle (vgl. Art. 61bis Abs. 2 KV) \n- Einführung einer Aufgabe des Kantons zum Schutz der Wappen und Hoheitszeichen (Art. 62) \n- Einführung eines Auftrags an den Kanton zur Regelung des Bürgerrechts (Art. 63) \n- Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige auf kantonaler und kommunaler Ebene (Art. 69) \n- Lockerung der verfassungsrechtlichen Vorgaben über die Wählbarkeit (Art. 80) \n- Regelung zur Amtsenthebung wegen Amtsunfähigkeit auf weitere Behördenmitglieder erweitert (Art. 83) \n- Ergänzung eines Auftrags an den Kantonsrat zur Pflege des Austauschs mit ausserkantonalen Legisla-\n\ntivorganen (Art. 94) \n- Verfassungsrechtliche Verankerung der Planungserklärung (Art. 95) \n- Beibehaltung der Volksdiskussion nach geltendem Recht (Art. 98) \n- Stärkung der Immunität für Äusserungen im Kantonsrat (Art. 101) \n- Beibehaltung der Amtsbezeichnung "Landammann" und Festlegung einer einjährigen Amtsdauer (Art. 105) \n- Präzisierung der Leitungsfunktion des Regierungsrates (Art. 106) \n- Systematisch konsistente Regelung zum Whistleblowing (Art. 113) \n- Ausgestaltung der Ombudsstelle mit umfassendem Vermittlungsauftrag (Art. 120) \n- Lockerung der Voraussetzungen für freiwillige Gemeindefusionen: Zustimmung des Kantonsrates anstelle \n\ndes Gesetzgebers (Art. 122) \n- Stärkung der Gemeindeautonomie durch Auftrag zur rechtzeitigen Anhörung der Gemeinden (Art. 123) \n- Voraussetzungen für kommunales und kantonales Stimmrecht vereinheitlicht (Art. 125) \n- Schaffung einer Grundlage für eine differenzierte Regelung der Wählbarkeit in den Gemeinden (Art. 126) \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 14/70 \n\n- Verfassungsrechtliche Regelung interkantonaler Verhältnisse in Religionsgemeinschaften (Art. 129, 131) \n- Eröffnung der Möglichkeit, nach einer negativen Abstimmung über eine totalrevidierte Verfassung, einen \n\nzweiten Entwurf vorzulegen (Art. 134) \n\n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 15/70 \n\nD. Zum weiteren Verfahren \n\n \nDer Verfassungsentwurf des Regierungsrates wird nun durch den Kantonsrat beraten. Eintreten ist für den \nKantonsrat obligatorisch, da mit dem Grundsatzbeschluss der Stimmberechtigten vom 4. März 2018 eine be-\nsondere Vorschrift im Sinne von Art. 51 Abs. 1 lit. e der Geschäftsordnung des Kantonsrates (bGS 141.2) vor-\nliegt, die die Behandlung des Geschäfts durch den Kantonsrat vorschreibt.  \n \nDer Regierungsrat ist überzeugt, dass der Entwurf mit den dargestellten Anpassungen und der Berücksichti-\ngung der Vernehmlassungsergebnisse im Kantonsrat insgesamt Akzeptanz finden wird. Insbesondere ist der \nEntwurf systematisch und sprachlich kohärent und in sich geschlossen. Auch in rechtlicher Hinsicht ist der Ent-\nwurf stichhaltig und konnte einige rechtliche Klärungen gegenüber dem geltenden Recht herbeiführen. \n \nSollte es der Kantonsrat für nötig erachten, hat er die Möglichkeit, den Stimmberechtigten zu einer politisch \numstrittenen Frage einen Eventualantrag zu unterbreiten. Gemäss Art. 74 Abs. 1 KV kann der Kantonsrat im \nRahmen von Vorlagen zur Revision der Kantonsverfassung Eventualanträge stellen. Die Anzahl möglicher \nEventualanträge ist allerdings auf einen Eventualantrag pro Vorlage beschränkt. Grund dafür ist, dass die \nStimmberechtigten ihre Präferenzen analog zu Art. 54 Abs. 2 KV unverfälscht müssen zum Ausdruck bringen \nkönnen. Bereits bei zwei Eventualanträgen gäbe es so viele Abstimmungsfragen (insb. wegen der erforderli-\nchen Anzahl Stichfragen), sodass die Stimmabgabe zu komplex würde. Das hat verschiedene Gründe: \n- Einerseits können einzelne Eventualanträge nicht voneinander isoliert werden. Beispielsweise müsste die \n\nFrage der Volkswahl des Landammanns in allen Varianten mit der Frage der Gottesanrufung in der Prä-\nambel kombiniert werden, da die Stimmberechtigten stets zur ganzen Vorlage in allen möglichen Varianten \nJa oder Nein sagen müssen. \n\n- Bei mehr als einer Eventualabstimmung drohen unweigerlich paradoxe Fragestellungen. Die Stimmbe-\nrechtigten können ihre Präferenzen nicht widerspruchsfrei äussern. \n\n \nDiese Probleme liessen sich nur lösen, wenn die Gesetzgebung spezifische Regeln für Variantenabstimmun-\ngen vorsähe, die das Fragenschema vereinfachen und widersprüchliche Ergebnisse ausschliessen könnten. \nSolche Spezialregeln fehlen im Gesetz über die politischen Rechte. \n \nEine weitere Möglichkeit zur Gestaltung des Verfahrens bietet sich dem Kantonsrat durch Grundsatzbe-\nschlüsse nach Art. 77 Abs. 1 lit. b KV. Da diese Grundsatzbeschlüsse dem obligatorischen Referendum unter-\nstehen, sind zwei Lesungen im Kantonsrat verlangt. Das macht das Verfahren aufwendig und zeitraubend. Im-\nmerhin können zu den Gemeindestrukturen dank der hängigen Volksinitiativen "Starke Ausserrhoder Gemein-\nden" bzw. "selbstbestimmte Gemeinden" indirekt "Grundsatzbeschlüsse" erwirkt werden, die dann in der total-\nrevidierten Verfassung berücksichtigt werden können. \n \nDie Beratungen des Kantonsrates werden wesentlich zur Mehrheitsfähigkeit der Verfassungsvorlage beitragen. \nDer Kantonsrat wird politisch polarisierende Fragen erkennen und bei Bedarf geeignete Kompromisslösungen \nfinden können. Dabei wird die Durchführung einer Volksdiskussion nochmals Gelegenheit für Rückmeldungen \naus der Bevölkerung bieten. \n  \n\nhttps://ar.clex.ch/app/de/texts_of_law/141.2\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 16/70 \n\nE. Kennzeichen der neuen Kantonsverfassung \n\n1. Nachführungen und Neuerungen \n\n \nDer Entwurf präsentiert sich im Vergleich zur Verfassung von 1995 inhaltlich, sprachlich und systematisch \nüberarbeitet und an neue Rechtsentwicklungen angepasst. In diesem Sinne hat er in weiten Teilen die Züge \neiner Aktualisierung. Unter diesem Aspekt gilt es, das formelle (geschriebene) Verfassungsrecht mit dem mate-\nriellen Verfassungsrecht in Einklang zu bringen. Der Entwurf geht jedoch deutlich über eine blosse Aktualisie-\nrung in diesem Sinne hinaus, indem er von Anfang bis Schluss mit bedeutenden inhaltlichen Neuerungen auf-\nwartet. Diese Neuerungen haben zum Teil den Charakter einer Konkretisierung von bereits bestehenden Ver-\nfassungsnormen. So wird zum Beispiel der Schutzgehalt der Grundrechte an mehreren Stellen ausführlicher \numschrieben. Andere Neuerungen bestehen darin, dass eine bis anhin auf Gesetzesstufe geregelte Frage auf \ndie Verfassungsstufe gehoben wird (so z.B. der grundsätzliche Anspruch auf unentgeltliche Auskunft und Ak-\nteneinsicht oder das Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern) oder aber es wird umgekehrt eine in der gel-\ntenden Verfassung verankerte Norm „herabgestuft“ und dem Gesetzgeber zur Regelung überlassen (z.B. die \nVoraussetzungen für die Haftung des Gemeinwesens für rechtmässig verursachte Schäden, diverse organisa-\ntorische Bestimmungen zum Kantonsrat, die nun im Kantonsratsgesetz niedergelegt sind). Die zahlreichen \nNeuerungen dieser Art sind bedeutsam, weil sie die Steuerungskraft der Verfassung verbessern. Von politi-\nschem Gewicht dürften sie jedoch höchstens in Ausnahmefällen sein.  \n \nEine erhebliche Anzahl der Neuerungen lassen dagegen eine intensive politische Diskussion erwarten, weil sie \netwa politisch aktuelle Themen aufgreifen (z.B. Klimawandel, Energiepolitik), wesentliche Änderungen in der \nOrganisation der kantonalen Behörden vorsehen (z.B. die achtjährige Amtsdauer für Mitglieder der gerichtli-\nchen Behörden; eine neue verwaltungsunabhängige Ombudsstelle oder die neue Wahlvorbereitungskommis-\nsion für gerichtliche Behörden), die Vertretung der politischen Interessengruppen im Kanton beeinflussen (z.B. \ndie Wahl des Kantonsrates im Verhältniswahlverfahren, das Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige \noder das Stimmrechtsalter 16) oder zentral sind für die persönliche Identifikation als Teil der Gemeinschaft von \nAppenzell Ausserrhoden (z.B. Präambel, Beibehaltung der historischen Amtsbezeichnung "Landammannamt"). \n\n2. Hauptstossrichtungen \n\n \n\nWeiterführung von Bewährtem: Obwohl der vorgelegte Verfassungsentwurf in Systematik und Sprache etwas \nNeues darstellt, sollte nicht übersehen werden, dass die Regelungen der geltenden Kantonsverfassung materi-\nell zu grossen Teilen übernommen wurden. An vielen Stellen wurde sogar der aktuelle Wortlaut der geltenden \nKantonsverfassung übernommen (z.B. Art. 1 Abs. 1 KV, Art. 6 KV, Art. 24 KV). Entscheidender als die punktu-\nelle Übereinstimmung in den Details ist jedoch die Kontinuität in den grossen Linien: So bleibt das Selbstver-\nständnis des Kantons als freiheitlicher, demokratischer und sozialer Rechtsstaat erhalten. Mehr noch: Der vor-\nliegende Entwurf verwirklicht diese Grundausrichtung im „Hier und Jetzt“, indem er zum Beispiel die rechts-\nstaatlichen Grundsätze prägnanter fasst und prominenter platziert, die Grundrechte aktualisiert, die Sozialziele \nund die sozialen Aufgabenartikel erweitert und die Volksrechte präzisiert (z.B. Bestimmung zur Verantwortung \nder Stimmberechtigten, Frist für Unterschriftensammlung bei Volksinitiativen). Grosse Übereinstimmung mit der \ngeltenden Kantonsverfassung besteht aber auch bei den kantonalen Behörden. Deren Funktionen und das Zu-\nsammenspiel bleiben im Wesentlichen gleich. Hier baut der Entwurf auf der erst kürzlich erfolgten Reform der \nStaatsleitung auf. Verschiedene Anpassungen bringen aber auch hier Verbesserungen (z.B. Präzisierung des \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 17/70 \n\nGrundsatzes der Gewaltenteilung, Präzisierung der Rechtsetzungskompetenzen, Konkretisierung der parla-\nmentarischen Aufsicht, Klärung der Regeln zur Übertragung öffentlicher Aufgaben, Präzisierung der Bestim-\nmung zur Amtsunfähigkeit). Weitgehende inhaltliche Kontinuität ist auch bei der Regelung des Gemeindewe-\nsens, oder der Finanzordnung festzustellen. Zu den Eigenheiten von Appenzell Ausserrhoden gehört auch, \ndass die Verfassung keinen Hauptort festlegt. An dieser Eigenheit wird festgehalten. \n \nStärkung der Volksrechte und der Funktionsfähigkeit der Behörden: Die Stärkung der Volksrechte und der Be-\nhörden ist eine Hauptstossrichtung, die im Entwurf an vielen Stellen zum Ausdruck kommt. Ein Ausbau der \nVolksrechte wird beispielsweise angestrebt mit der Herabsetzung des aktiven Stimmrechtsalters auf 16 Jahre, \nmit der Einführung des Stimmrechts für ausländische Staatsangehörige und mit der Einführung des Verhältnis-\nwahlverfahrens für die Wahl der Kantonsratsmitglieder. Eine Stärkung der Volksrechte wird auch angestrebt \nmit dem fakultativen Finanzreferendum, wonach Ausgaben einer gewissen Höhe neu nicht mehr dem obligato-\nrischen, sondern dem fakultativen Referendum unterstehen. Diese Regelung führt unter dem Strich zwar dazu, \ndass weniger Volksabstimmungen über Ausgabenbeschlüsse durchgeführt werden. Die Einführung des fakul-\ntativen Referendums ist dennoch als Stärkung der Volksrechte zu verstehen, weil erstens eine Volksabstim-\nmung in strittigen Fällen möglich bleibt und zweitens die Stimmberechtigten nicht mit unbestrittenen Vorlagen \nbefasst werden. Es geht somit um eine Konzentration aufs Wesentliche. In die gleiche Richtung zielt der Ent-\nwurf auch mit der Wahl des Obergerichts durch den Kantonsrat und der Wahl ins Landammannamt durch den \nRegierungsrat. Unbestrittene Wahlgänge, welche oft mangels Gegenkandidaturen gar keine Auswahl bieten, \nsollen den Stimmberechtigten erspart bleiben. \n \nWie bereits oben angedeutet, enthält der neue Entwurf im Behördenteil zahlreiche Präzisierungen und einige \nmoderate Anpassungen, welche die Funktionsfähigkeit der Behörden stärken sollen. Darunter fallen beispiels-\nweise die Präzisierung der Aufsichtsaufgabe des Kantonsrates (Art. 91), des Kollegialprinzips im Regierungsrat \n(Art. 104) oder der Gliederung der kantonalen Verwaltung (Art. 113). Wesentlich grundlegender als solche \npunktuellen Anpassungen ist, dass die Mitglieder des Obergerichts neu durch den Kantonsrat gewählt werden \n(Art. 92) und die Amtsdauer der Mitglieder gerichtlicher Behörden acht statt vier Jahre betragen soll (Art. 82). \nDies ist neben der Etablierung einer Wahlvorbereitungskommission für die Vorbereitung der Wahl gerichtlicher \nBehörden (Art. 117) ein grosser Schritt zur Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz. Weitere Neuerungen sind \ndie Einführung einer Ombudsstelle (Art. 120), eine Vorgabe zum Schutz von Angestellten, die in guten Treuen \nbehördliche Missstände melden (Whistleblowing, Art.113), die Präzisierung von Stellung und Auftrag der weite-\nren kantonalen Behörden (Art. 118 ff.) oder die Verankerung eines Transparenzartikels mit einem allgemeinen \nund grundsätzlich kostenlosen Recht auf Akteneinsicht (Art. 86). \n \nSolidarität und Offenheit: Gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. g setzen sich Kanton und Gemeinden dafür ein, dass alle \nin gegenseitiger Toleranz, Achtung und Solidarität zusammenleben. Dieses Anliegen kommt nicht nur im Arti-\nkel zu den Sozialzielen zum Vorschein, sondern auch in der Präambel, in einer gänzlich neuen Bestimmung \nüber die individuelle Verantwortung (Art. 5), bei den Sozialrechten (Art. 11,16,17) und in zahlreichen Aufgaben-\nartikeln (z.B. Art. 50 ff.). Ein starker Ausdruck dieser Solidarität ist auch die Sorge um die Erhaltung der natürli-\nchen Lebensgrundlagen zugunsten der künftigen Generationen. Dieses Anliegen ist bereits in der geltenden \nKantonsverfassung verankert und wird durch diverse Neuerungen im vorliegenden Entwurf verstärkt. Beispiele \ndafür sind die prominente Verankerung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes in Art. 4 Abs. 3, die Einführung eines \nAufgabenartikels zur Begrenzung des Klimawandels und zur Bewältigung seiner Folgen (Art. 39), sowie die \nFestlegung konkreter Ziele für Energieeffizienz, für die Reduktion von Treibhausgasemissionen und für die Ent-\nwicklung erneuerbarer Energien (Art. 44 Abs. 2). \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 18/70 \n\nEng verwandt mit der Solidarität ist die Offenheit gegenüber Mitmenschen. Diese Grundhaltung kommt im vor-\nliegenden Entwurf durch zahlreiche Neuerungen zum Ausdruck: \n- Neue öffentliche Aufgabe zur Förderung der privaten Initiative und der politischen Teilhabe (Art. 5 Abs. 4) \n- Präzisierung und begriffliche Erweiterung des Diskriminierungsverbots (Art. 7 Abs. 2) \n- Verwendung eines offenen Familienbegriffs (Art. 52) \n- Herabsetzung des aktiven Stimmrechtsalters auf 16 Jahre (Art. 69, 126) \n- Einführung eines Stimmrechts für ausländische Staatsangehörige auf kantonaler und kommunaler Ebene \n\n(Art. 69, 126) \n- Diverse Bestimmungen zur verstärkten Zusammenarbeit in der Region (Art. 2 Abs. 2 und 3, Art. 46 Abs. 3, \n\nArt. 54 Abs. 2, Art. 94 Abs. 3, Art. 127 Abs. 1) \n\n3. Systematik und Sprache \n\n \n\nDie Systematik des Entwurfs bereinigt die Unstimmigkeiten, die aufgrund der Abschaffung der Landsgemeinde \nentstanden sind, und geht in verschiedenen Punkten neue Wege. Das Kapitel über die Volksrechte (Art. 69 ff.) \nist gänzlich neugestaltet. Auch gibt es keinen Abschnitt „Sozialrechte und Sozialziele“. Stattdessen sind die \nSozialrechte bei den Grundrechten zu finden und die Sozialziele erscheinen im einleitenden Kapitel zu den öf-\nfentlichen Aufgaben. Das Kapitel "Persönliche Pflichten" wurde aufgelöst, um die individuelle Verantwortung im \neinleitenden Kapitel zu verankern. Ein Kapitel über Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts wie \nin der geltenden Verfassung existiert nicht mehr. Stattdessen wird die Übertragung öffentlicher Aufgaben in \nArt. 33 als Teil des Aufgabenkapitels umfassend neu und sehr kompakt geregelt. Neu ist auch, dass die Fi-\nnanzordnung unmittelbar nach den Aufgabenartikeln erscheint. Denn Beschaffung und Verwaltung der für die \nErfüllung öffentlicher Aufgaben notwendigen Mittel ist letztlich ebenso eine Aufgabe von Kanton und Gemein-\nden. Dennoch bleibt der Einfluss der geltenden Kantonsverfassung auf den neuen Entwurf auch in systemati-\nschen Fragen gross. So ist der Aufbau in den wichtigsten Zügen gleichgeblieben und es wird weiterhin eine \nflache Gliederungsstruktur verwendet (nur zwei Gliederungsebenen). \n \nDer neue Verfassungsentwurf wurde im Bewusstsein redigiert, dass die geltende Kantonsverfassung nicht zu-\nletzt in Sprache und Stil ein Vorbild ist. Sie ist geprägt von einem verständlichen Ausdruck, von einprägsamen \nSätzen und vom Mut, nur das Wesentliche zu sagen. In diesem Sinne haben die Urheberinnen und Urheber \nder geltenden Kantonsverfassung das „Ausserrhodische“ getroffen und gezeigt, dass der Kern der Verfas-\nsungsgebung darin besteht, einen Text zu schaffen, der Überzeugungskraft hat. Der neue Entwurf fasst Vieles \nin eigene Worte, doch er bleibt dem Ausserrhoder Stil der geltenden Kantonsverfassung verpflichtet, wenn-\ngleich er gewisse sprachliche Mängel der geltenden Verfassung korrigiert. Im Übrigen wurden die Begrifflich-\nkeiten insbesondere im Aufgabenteil in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht gebracht. Insofern bringt der \nEntwurf auch in dieser Hinsicht einen Fortschritt. \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 19/70 \n\n4. Wichtigste Neuerungen \n\n \nDer Entwurf enthält eine grosse Zahl von kleineren und grösseren materiellen Neuerungen gegenüber der gel-\ntenden Verfassung. In der nachfolgenden Liste werden diese Neuerungen in knapper Form umschrieben und \nmit dem jeweiligen Fundort angegeben: \n- Neuer Wortlaut zur Präambel \n- Verankerung Nachhaltigkeitsgrundsatz als Leitplanke für die öffentliche Aufgabenerfüllung (Art. 4) \n- Grundsatznorm zur individuellen Verantwortung (Art. 5) \n- Unterstützung der individuellen Verantwortung, Förderung der privaten Initiative als Aufgaben von Kanton \n\nund Gemeinden (Art. 5) \n- Förderung der politischen Teilhabe als Aufgabe von Kanton und Gemeinden (Art. 5) \n- Neufassung und Konkretisierung des Diskriminierungsverbots (Art. 7) \n- Verankerung einer Pflicht der Behörden, Petitionen begründet zu beantworten (Art. 21) \n- Ausbau des Sozialzielekatalogs; Präzisierung der Rechtsnatur der Sozialziele (Art. 35) \n- Verpflichtung von Kanton und Gemeinden zur Bekämpfung der Erderwärmung und zur Erreichung der Kli-\n\nmaneutralität beizutragen und Vorsorge gegen die negativen Folgen des Klimawandels zu treffen (Art. 39) \n- Beschränkung der Übertragung der Wasserversorgung auf Dritte (Art. 43) \n- Verankerung der Ziele für eine 2000-Watt-Gesellschaft (Art. 44) \n- Aufgaben von Kanton und Gemeinden in den Bereichen digitale Information und Kommunikation (Art. 59) \n- Auftrag an den Kanton zur Führung eines Verzeichnisses geschützter Wappen und Hoheitszeichen \n\n(Art. 62) \n- Verfassungsrechtliches Verbot der Zweckbindung von Hauptsteuern (Art. 66) \n- Verfassungsrechtliche Verankerung des Lastenausgleichs unter den Gemeinden (Art. 68) \n- Stimmrechtsalter 16 für das aktive Stimm- und Wahlrecht (Art. 69) \n- Aktives Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige auf kantonaler und kommunaler Ebene (Art. 69, \n\n126) \n- Erhöhung der Betragslimite für das obligatorische Finanzreferendum (Art. 71) \n- Fakultatives Finanzreferendum (Art. 72) \n- Einreichungsfrist für Volksinitiativen von sechs Monaten (Art. 75) \n- Pflicht zur Festlegung gesetzlicher Behandlungsfristen für Volksinitiativen (Art. 77) \n- Regelung der Grundzüge der Unvereinbarkeiten auf Verfassungsstufe und Auftrag an den Gesetzgeber, \n\nweitere Unvereinbarkeiten festzulegen (Art. 81) \n- Verlängerung der Amtsdauer von Mitgliedern der gerichtlichen Behörden auf acht Jahre (Art. 82) \n- Ausdehnung der Amtsenthebung aufgrund offensichtlicher Amtsunfähigkeit (Art. 83) \n- Erweiterung des Vernehmlassungsrechts (Art. 85) \n- Verankerung eines voraussetzungslosen Anspruchs auf grundsätzlich kostenlose Auskunft und Aktenein-\n\nsicht (Art. 86) \n- Wechsel zum Verhältniswahlverfahren für die Wahl des Kantonsrates (Art. 90) \n- Wahl der Mitglieder des Obergerichts durch den Kantonsrat (Art. 92) \n- Vorbereitung der Wahlen von Mitgliedern der gerichtlichen Behörden durch eine vom Kantonsrat gewählte \n\nWahlvorbereitungskommission (Art. 117) \n- Beschränkung des Verordnungsrechts des Kantonsrates auf Fälle mit ausdrücklicher Ermächtigung in Ver-\n\nfassung oder Gesetz (Art. 93) \n- Austausch mit ausserkantonalen Legislativorganen als Aufgabe des Kantonsrates in den Aussenbeziehun-\n\ngen (Art. 94) \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 20/70 \n\n- Verfassungsrechtliche Verankerung der Planungserklärung (Art. 95) \n- Stärkung der Immunität für Äusserungen im Kantonsrat (Art. 101) \n- Wahl in das Landammannamt durch den Regierungsrat (Art. 105) \n- Einjährige Amtsdauer für das Landammannamt (Art. 105) \n- Präzisierung der Leitungsfunktion des Regierungsrates (Art. 106) \n- Regelung der Aufnahme von Darlehen und Anleihen als Aufgabe des Regierungsrates (Art. 110) \n- Verzicht auf die Kompetenz des Regierungsrates, in dringlichen Fällen Standesreferenden zu unterstützen \n\n(Art. 111, heute in Art. 89 Abs. 2 Bst. d KV) \n- Auftrag zum gesetzlichem Schutz von Angestellten, die in guten Treuen behördliche Missstände melden \n\n(Whistleblowing, Art. 113). \n- Verfassungsrechtliche Verankerung der Aufgaben der Datenschutzbehörde (Art. 119) \n- Einführung einer Ombudsstelle (Art. 120) \n- Streichung der Gemeindenamen bei gleichzeitiger Verankerung einer Bestandsgarantie sowie einer \n\nRechtsgrundlage für die Unterstützung von Gemeindefusionen durch den Kanton (Art. 122 Abs. 1 und 3) \n- Zustimmungsvorbehalte der betroffenen Gemeinden und des Kantonsrates zu Gemeindefusionen (Art. 122 \n\nAbs. 2) \n- Möglichkeit für Ausnahmen vom Wohnsitzerfordernis sowie für die Einführung einer Amtszeitbeschränkung \n\nauf Gemeindeebene (Art. 126) \n- Erweiterte verfassungsrechtliche Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung von Religionsgemein-\n\nschaften (Art. 129) \n- Verfassungsrechtliche Vorgabe des Rechtsschutzes durch unabhängige Rechtsmittelinstanzen von aner-\n\nkannten Religionsgemeinschaften (Art. 130) \n- Verfassungsrechtliche Regelung interkantonaler Verhältnisse in Religionsgemeinschaften (Art. 129, 131) \n- Möglichkeit, nach einer negativen Abstimmung über eine totalrevidierte Verfassung, einen zweiten Entwurf \n\nvorzulegen (Art. 134) \n- Vorabstimmung über eine Totalrevision der Kantonsverfassung nur noch nach positivem Beschluss des \n\nKantonsrates (Art. 135) \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 21/70 \n\nF. Verhältnis zu Volksinitiative und Gegenvorschlag „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ sowie zur \n\nVolksinitiative "selbstbestimmte Gemeinden" \n\n \nDie Totalrevision der Kantonsverfassung weist thematisch gewisse Überschneidungen mit den beiden ein-\ngangs erwähnten Vorlagen auf. Die Frage der Gemeindestrukturen wird in allen drei Vorlagen aufgegriffen. \nNachfolgend werden daher die beiden Vorlagen zur Reform der Gemeindesstrukturen, ihr Verhältnis zur Total-\nrevision der Kantonsverfassung sowie die zeitliche und inhaltliche Abstimmung kurz dargestellt. \n\n1. Volksinitiative "Starke Ausserrhoder Gemeinden" \n\n \nAm 20. März 2018 – zwei Wochen nach dem zustimmenden Votum der Stimmberechtigten für eine Totalrevi-\nsion der Kantonsverfassung – reichte ein Initiativkomitee die Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ \nein. Die Initiative verlangt in Form einer ausgearbeiteten Vorlage eine Änderung der Kantonsverfassung,  \n- wonach die Gemeinden in der Verfassung nicht mehr aufgezählt werden,  \n- wonach bestimmt wird, dass der Kanton Zusammenschlüsse von Gemeinden fördert und unterstützt und \n\ndas Gesetz das Nähere regelt, \n- und wonach der bisherige Bestand und das bisherige Gebiet der Gemeinden weiterhin gelten bis zum In-\n\nkrafttreten eines entsprechenden Gesetzes. \n \nAm 4. Dezember 2018 überwies der Regierungsrat die Volksinitiative dem Kantonsrat zur Behandlung. Dieser \nerklärte die Volksinitiative am 25. Februar 2019 für gültig und wies sie an den Regierungsrat zurück mit dem \nAuftrag, einen direkten Gegenvorschlag auszuarbeiten (Wortprotokoll Sitzung des Kantonsrates vom 25. Feb-\nruar 2019, S. 266). \n \nMit Rücksicht auf die laufenden Entwurfsarbeiten der Verfassungskommission wartete der Regierungsrat mit \nder Umsetzung dieses Auftrags zu, bis die Richtungsentscheide der Kommission vorlagen. Gestützt auf die \nvorläufigen Ergebnisse der Verfassungskommission schickte der Regierungsrat im August 2020 drei Varianten \nfür einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative in die Vernehmlassung:  \n- Variante 1: Reduktion der Anzahl Gemeinden von heute 20 auf neu 4 (starke Reduktion).  \n- Variante 2: Reduktion der Anzahl Gemeinden von heute 20 auf neu 4–16 (mittlere Reduktion).  \n- Variante 3: Streichung der Gemeindenamen aus der Verfassung, Vorgabe, Bestand und Gebiet der Ge-\n\nmeinden durch Gesetz zu regeln, Aufnahme einer neuen Rechtsgrundlage in der Verfassung betreffend \nadministrative und finanzielle Unterstützung von Gemeindefusionen, Zustimmungserfordernis der betroffe-\nnen Gemeinden (keine Reduktion). \n\n \nNach dem Ende der Vernehmlassung beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat am 11. Mai 2021, die \nVolksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ abzulehnen, dem Gegenvorschlag des Regierungsrates (mit \nVariante 1, starke Reduktion) zuzustimmen, eine Abstimmungsempfehlung auszusprechen und den Stimmbe-\nrechtigten zu empfehlen, die Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ abzulehnen und dem Gegenvor-\nschlag zuzustimmen. \n \nAm 21. Februar 2022 stimmte der Kantonsrat dem Gegenvorschlag des Regierungsrates zu. Er ergänzte den \nGegenvorschlag des Regierungsrates allerdings um einen Eventualantrag im Sinne der Variante 3 (keine Re-\nduktion). Somit stehen sich im Moment drei Varianten gegenüber: die Initiative, der Gegenvorschlag (starke \n\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/af08d84d1ef64b67b610f78a34b1f525-332/2/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/7ad205ca20e94d388acae28c1d75a4b8-332/3/PDF\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/7ad205ca20e94d388acae28c1d75a4b8-332/3/PDF\nhttps://www.ar.ch/verwaltung/kantonskanzlei/rechtsdienst/politische-rechte/vernehmlassungen/abgeschlossene-vernehmlassungen/2020/\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 22/70 \n\nReduktion) und ein Eventualantrag dazu, der die Anliegen der Initiative aufnimmt und sie in eine gesetzgebe-\nrisch korrekte Form giesst. \n \nDie Rückmeldungen aus der Volksdiskussion liegen vor. Der Regierungsrat wird in Kürze den Beschluss in \n3. Lesung fällen. Die Volksabstimmung über Volksinitiative und Gegenvorschlag wird voraussichtlich im No-\nvember 2023 stattfinden. \n \nZurzeit ist der Ausgang des parlamentarischen Verfahrens ebenso offen wie das Resultat der Volksabstim-\nmung. In jedem Fall wird die Entscheidung der Stimmberechtigten vorliegen, bevor die totalrevidierte Kantons-\nverfassung vom Regierungsrat in 2. Lesung behandelt wird. Der Regierungsrat ist so in der Lage, den Entwurf \nder Kantonsverfassung an das Resultat der Volksabstimmung zu Initiative und Gegenvorschlag anzupassen. \n \nDer unterbreitete Verfassungsentwurf in 1. Lesung enthält einen Regelungsvorschlag für ein Modell freiwilliger \nGemeindefusionen (vgl. Art. 122). Demgemäss bedürfen Bestandes- und Gebietsänderungen der Zustimmung \nder Stimmberechtigten der beteiligten Gemeinden (Art. 122 Abs. 2). Der Kanton steht dabei in der Pflicht, \nzweckmässige Gemeindefusionen zu fördern (Art. 122 Abs. 3). Insoweit stimmt der Verfassungsentwurf im \nWesentlichen mit der Volksinitiative "Starke Ausserrhoder Gemeinden" bzw. mit dem Eventualantrag (keine \nReduktion) überein.  \n \nDer wesentliche Unterschied: Der Vorschlag steht auf der Grundlage einer gänzlich erneuerten Kantonsverfas-\nsung, was gewisse Anpassungen mit sich bringt. Diese Regelungsvariante wäre näher zu diskutieren, falls sich \ndie Stimmberechtigten im Rahmen der Vorlage "Starke Ausserrhoder Gemeinden" gegen eine Reduktion der \nAnzahl Gemeinden entscheiden würden. Wie bereits erwähnt, ist auf diese Frage im Rahmen der 2. Lesung \nzurückzukommen, wenn die Entscheidungen zur Volksinitiative bzw. zum Gegenvorschlag gefallen sein wer-\nden. \n\n2. Volksinitiative "selbstbestimmte Gemeinden" \n\n \nAm 16. Februar 2022 wurde die kantonale Volksinitiative "selbstbestimmte Gemeinden" eingereicht. Das Ziel \nder Initiative besteht darin, dass für den Zusammenschluss von Gemeinden die Zustimmung der Stimmberech-\ntigten jeder betroffenen Gemeinde erforderlich ist und dass der Kanton administrative und finanzielle Unterstüt-\nzung an Gemeinden leistet, die sich zusammenschliessen wollen. Zudem sollen die Gemeindenamen weiterhin \nnamentlich in der Kantonsverfassung erwähnt bleiben. Damit müssen über eine mögliche Gemeindefusion in \njedem Fall die Stimmberechtigten des Kantons befinden (Anpassung der Kantonsverfassung). \n \nDer Regierungsrat hat die Initiative am 28. Juni 2022 in 1. Lesung behandelt und beantragt dem Kantonsrat, \ndie Vorlage mit einer ablehnenden Empfehlung den Stimmberechtigten zu unterbreiten. Der Kantonsrat hat das \nGeschäft am 31. Oktober 2022 sistiert und wird es nach der Behandlung der Volksinitiative "Starke Ausserrho-\nder Gemeinden" wieder aufnehmen. \n \nAuch diese Initiative wird vor der totalrevidierten Kantonsverfassung zur Abstimmung gelangen, sodass der \nEntwurf für eine neue Verfassung entsprechend angepasst werden kann, sollte die Initiative eine Mehrheit bei \nden Stimmberechtigten finden. \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 23/70 \n\nG. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen  \n\nPräambel \n\nDie Verfassungskommission unterbreitete dem Regierungsrat einen Präambel-Entwurf ohne Gottesanrufung. \nDer Regierungsrat stellt jedoch fest, dass der Entwurf der Verfassungskommission in der Vernehmlassung be-\nsonders viele kontroverse Rückmeldungen erhielt. Am stärksten polarisierte der Verzicht auf eine Gottesanru-\nfung; eine überwiegende Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden wünscht deren Beibehaltung. Doch \nauch zahlreiche weitere Aspekte des neuen Entwurfs waren umstritten. Kritik erntete etwa die Formulierung, \nwonach die Gesellschaft für das Wohl der Einzelnen zu sorgen habe. Auch wurden bestehende Elemente der \nKantonsverfassung vermisst, wie etwa die Wendung "über Grenzen hinweg" oder die explizite Ausrichtung auf \n"Freiheit, Frieden und Gerechtigkeit".  \n \nDer Regierungsrat unterbreitet nun eine Präambel, welche deutlich stärker auf die bestehende Präambel auf-\nbaut. Sie enthält wie bis anhin eine Vertrauensbekundung gegenüber Gott, ergänzt mit einem Hinweis auf die \nmenschliche Vernunft. Es handelt sich weitgehend um eine sprachliche Überarbeitung der geltenden Präambel \n– welche der Regierungsrat inhaltlich als nach wie vor tauglich erachtet. \n\n1. Grundlagen \n\nDas einleitende Kapitel hebt zunächst die Elemente der Eigenstaatlichkeit von Appenzell Ausserrhoden hervor \n(Art. 1). Anschliessend behandelt es die Stellung des Kantons im Gefüge der Eidgenossenschaft (Art. 2), \ngrundlegende rechtsstaatliche Grundsätze (Art. 3), zentrale Prinzipien der Erfüllung öffentlicher Aufgaben \n(Art. 4) sowie die individuelle Verantwortung (Art. 5). \n \nArt. 1 Appenzell Ausserrhoden \nArt. 1 konstituiert den Kanton Appenzell Ausserrhoden als eigenständiges Staatswesen. Er beschreibt ihn als \neinen Rechtsstaat, der freiheitlich, demokratisch und sozial ist. Dieser Satz wurde unverändert aus der gelten-\nden Kantonsverfassung übernommen. \n \nNeu ist Abs. 2. Dieser Absatz greift zwei konstitutive Elemente der Staatlichkeit auf – die Staatsgewalt und das \nStaatsvolk – und klärt ihr gegenseitiges Verhältnis: Die Staatsgewalt beruht auf dem Volk und der Verfassung. \nDamit wird übereinstimmend mit Abs. 1 ein demokratisches und rechtsstaatliches Staatsverständnis zugrunde \ngelegt. \n \nAnstelle einer namentlichen Aufzählung der Gemeinden von Appenzell Ausserrhoden definiert Abs. 3 das Ho-\nheitsgebiet des Kantons neu als das Gesamtgebiet seiner Gemeinden. Auf diese Weise bleibt Abs. 3 offen für \nzukünftige Änderungen in Anzahl und Benennung der Gemeinden. Auch belässt die Bestimmung in dieser \nForm genügend Spielraum für Grenzbereinigungen im Sinne von Art. 53 Abs. 4 BV. \n \nAnders als in den meisten anderen Kantonen verzichtet der Entwurf auch weiterhin auf die Bezeichnung eines \nHauptorts. Diese Ausserrhoder Eigenheit trägt der geschichtlichen Entwicklung des Kantons mit der besonde-\nren Bedeutung der alten Landsgemeindeorte und insbesondere von Trogen als Sitz der Justiz Rechnung. Die \nBeibehaltung dieser Eigenart ist in der Vernehmlassung mehrheitlich auf Zustimmung gestossen. \n \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 24/70 \n\nArt. 2 Staatliche Zusammenarbeit \nArt. 2 bringt das Verhältnis des Kantons zum Bund und den anderen Kantonen klarer zum Ausdruck, indem \nneben der aktiven Beteiligung an der Willensbildung im Bund (vgl. Art. 45 BV) auch der Aspekt der Bundes-\ntreue (Art. 44 BV) sowie die Wahrung der kantonalen Eigenständigkeit und der kantonalen Interessen prägnant \nzum Ausdruck kommen (Abs. 1 und 3). Wie bereits die geltende Kantonsverfassung hält der Entwurf den \nGrundsatz der Zusammenarbeit mit dem Bund, mit den Kantonen sowie mit dem benachbarten Ausland (Bo-\ndenseeregion) fest (Abs. 1 und 2; vgl.: Art. 44 Abs. 1 BV; Art. 48 f. BV; Art. 56 BV). \n \nArt. 3 Rechtsstaatliche Grundsätze \nBereits die geltende Kantonsverfassung verankert zentrale rechtsstaatliche Grundsätze (Art. 61bis KV). Indem \nsie neu im einleitenden Kapitel platziert sind, wird ihre umfassende Geltung verdeutlicht. Die Formulierung \nlehnt sich stark an Art. 5 BV an, verankert jedoch zusätzlich den Vorrang des übergeordneten Rechts (Abs. 1) \nsowie das Willkürverbot (Abs. 2). \n \nArt. 4 Öffentliche Aufgaben \n\nArt. 4 nimmt zentrale Grundsätze der geltenden Kantonsverfassung über die Erfüllung öffentlicher Aufgaben an \nden Anfang. Der Subsidiaritätsgrundsatz (Art. 27 Abs. 3 KV), die Verpflichtung auf das Gemeinwohl und die \nBedürfnisse aller (Art. 27 Abs. 1 KV) sowie die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 27 Abs. 1 KV) \nkommen dadurch stärker zur Geltung. Der Verfassungsentwurf ergänzt diese Grundsätze mit einer besonderen \nBetonung des Grundsatzes der Nachhaltigkeit (Abs. 3). In Ergänzung zu Art. 4 enthalten die Art. 31 und 32 \nweitere Grundsätze zur Aufgabenerfüllung, insb. auch zur Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden. \n \n\nArt. 5 Individuelle Verantwortung \nArt. 5 behandelt den Aspekt der individuellen Verantwortung neu im Einleitungsteil. Damit wird stärker betont, \nwie wichtig die Wahrnehmung individueller Verantwortung für das Funktionieren eines demokratischen Staats-\nwesens ist. Wie bis anhin beinhaltet individuelle Verantwortung die Verantwortung für sich selbst sowie für die \nGemeinschaft und die Natur. Neu wird verdeutlicht, dass der Appell an die individuelle Verantwortung immer in \nRelation zu den persönlichen Fähigkeiten und Möglichkeiten des Individuums steht (Abs. 1). Abs. 2 betont als \nbesonders wichtigen Aspekt die Mitverantwortung für die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen für zu-\nkünftige Generationen (Abs. 2) und Abs. 3 hält neu alle Stimmberechtigten an, sich an der politischen Willens-\nbildung zu beteiligen. Die Abs. 1–3 statuieren keine rechtlich durchsetzbaren Verpflichtungen – sie sind Ap-\npelle an die individuelle Verantwortung. Abs. 4 richtet sich an Kanton und Gemeinden, welche die individuelle \nVerantwortung zu unterstützen haben. Dazu gehört insbesondere die Förderung privater Initiative sowie der \npolitischen Teilhabe. Abs. 4 enthält damit einen rechtlich verbindlichen – wenn auch sehr offen formulierten – \nAuftrag an Kanton und Gemeinden. \n\n2. Grundrechte \n\n \nDer Grundrechtskatalog der geltenden Kantonsverfassung ist zu grossen Teilen aktuell geblieben. Grund dafür \nist erstens, dass die geltende Kantonsverfassung im Jahr 1995 einen vollständigen Grundrechtskatalog in Kraft \nsetzte, und zweitens, dass das Bundesgericht seit der Kodifikation der ungeschriebenen Grundrechte in der BV \nvon 1999 keine neuen Grundrechte mehr anerkannt hat (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Entstehung und Entwicklung \nder Grundrechte in der Schweiz, in: Oliver Diggelmann/Maya Hertig Randall/Benjamin Schindler (Hrsg.), Ver-\nfassungsrecht der Schweiz, Band II, Zürich/Basel/Genf 2020, S. 1174). Stattdessen hat das Bundesgericht die \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 25/70 \n\nin der BV und der EMRK verankerten Grundrechte konkretisiert und weiterentwickelt. Auch der neue Grund-\nrechtskatalog im Entwurf schafft keine bis anhin unbekannten Grundrechte. Er aktualisiert und präzisiert haupt-\nsächlich die Sprache und enthält punktuelle Neuerungen innerhalb der bereits bekannten Grundrechte. Der \nGehalt der Grundrechte in diesem Entwurf erschliesst sich in aller Regel aus der Rechtsprechung und Lehre zu \nden entsprechenden Grundrechten in der BV oder der EMRK. Die Erläuterungen bilden dieses umfassende \nRegelwerk nicht ab. Sie erklären im Wesentlichen die Neuerungen gegenüber der geltenden Kantonsverfas-\nsung und vertiefen Bestimmungen, die gegenüber dem übergeordneten Recht einen selbständigen Gehalt auf-\nweisen. In systematischer Hinsicht ist neu am Grundrechtskapitel, dass die Sozialrechte (Art. 11, 16, 17) in die-\nsem Kapitel aufgeführt sind; ein Kapitel „Sozialrechte und Sozialziele“ gibt es nicht mehr. Auch die Reihenfolge \nder einzelnen Grundrechte wurde entsprechend ihres sachlichen Zusammenhangs verändert. \n \nArt. 6 Menschenwürde \nArt. 6 ist identisch mit Art. 4 KV wie auch mit Art. 7 BV. \n \nArt. 7 Rechtsgleichheit \nWie bereits die geltende Kantonsverfassung statuiert Art. 7 in allgemeiner Weise den Rechtsgleichheitsgrund-\nsatz (Abs. 1) und anschliessend das Diskriminierungsverbot (Abs. 2). Abs. 2 enthält neu eine Klarstellung zur \nGrundidee des Diskriminierungsverbotes. Demnach geht es um den besonderen Schutz vor Diskriminierung \naufgrund von Merkmalen der persönlichen oder sozialen Identität. Eine aktualisierte beispielhafte Liste von \nzentralen Merkmalen macht das Diskriminierungsverbot für Rechtssuchende inhaltlich greifbarer. \n \nArt. 8  Gleichstellung von Frau und Mann \nArt. 8 wurde inhaltlich unverändert übernommen. Geändert wurde die Reihenfolge der Geschlechtsbezeich-\nnungen in der Sachüberschrift von „Mann und Frau“ zu „Frau und Mann“. Ausserdem wurde Abs. 4 sprachlich \nleicht angepasst. Die nach wie vor nicht erreichte tatsächliche Gleichstellung von Frau und Mann rechtfertigt \ndie Verankerung einer gesonderten Bestimmung in der Kantonsverfassung nach wie vor. Das Postulat hat vor \ndem Hintergrund der geschichtlichen und gesellschaftlichen Dimension der seit jeher getroffenen Unterschei-\ndung zwischen Frauen und Männern einen anderen politischen und rechtlichen Stellenwert als die Gleichstel-\nlung von Menschen, die sich nicht der überkommenen binären Geschlechterordnung zuordnen. Deren Gleich-\nstellung wird über Art. 7 und insbesondere über das Diskriminierungsverbot aufgrund des Geschlechts gewähr-\nleistet. \n \nArt. 9 Willkürverbot, Treu und Glauben; Rückwirkungsverbot \nArt. 9 Abs. 1 präzisiert den bereits jetzt bestehenden Anspruch, von staatlichen Organen ohne Willkür und \nnach Treu und Glauben behandelt zu werden. Die Formulierung entspricht jener in Art. 9 der BV. \n \nDas heute in Art. 8 Abs. 2 KV verankerte Rückwirkungsverbot schiesst über das Ziel hinaus, indem es streng \nwörtlich genommen jegliche Rückwirkung ausschliesst. Das Rückwirkungsverbot bezweckt jedoch, vor rückwir-\nkenden Erlassen zu schützen, die für die Betroffenen eine Belastung oder einen Nachteil zur Folge haben. Die \nneue Formulierung stellt klar, dass begünstigende Erlasse vom Rückwirkungsverbot ausgenommen sind. Dem \nentspricht bereits die geübte Praxis (vgl. JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfas-\nsung, Herisau 1996, Art. 8 Rz. 9). \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 26/70 \n\nEbenfalls erlaubt sind sogenannte Fälle "unechter Rückwirkung". Gemäss der Rechtsprechung liegt unechte \nRückwirkung vor, wenn neues Recht auf einen Zustand angewendet wird, der zwar unter altem Recht entstan-\nden ist, der jedoch beim Inkrafttreten des neuen Rechts immer noch andauert (BGE 146 V 364, E. 7.1 S. 371). \nSolche Fälle unechter Rückwirkung werden nicht vom Rückwirkungsverbot erfasst. \n \nUnter den Begriff "Erlass" fallen alle rechtsetzenden Bestimmungen, die von den kantonalen oder kommunalen \nBehörden geschaffen werden (Gesetze; Verordnungen; Reglemente). Auch interkantonales Recht fällt darunter \nsowie Planungsakte, soweit ihr generell-abstrakter Charakter überwiegt (vgl. PHILIP STÄHELIN, Wegweiser durch \ndie Thurgauer Verfassung, 2. Auflage, § 4 Rz. 2). Stützt sich eine Verfügung auf einen Erlass, der das Rück-\nwirkungsverbot verletzt, so ist aber auch diese Verfügung rechtswidrig. Ein Beispiel für eine unzulässige Rück-\nwirkung ist etwa die rückwirkende Besteuerung vergangener Schenkungen (BGE 101 Ia 82, E. 2c S. 87 f.). Ein \nBeispiel für begünstigende Rückwirkung ist die rückwirkende Anwendung von Normen über Formmängel bei \nder Rechnungsstellung zu Gunsten der Mehrwertsteuerpflichtigen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts \nvom 25. April 2007, 2007/25). \n \nArt. 10 Recht auf Leben und auf persönliche Freiheit \nDie neue Formulierung ist umfassender als Art. 9 KV und systematisch anders aufgebaut. In Abs. 1 wird das \nRecht auf Leben neu explizit erwähnt. \n \nIn Abs. 2 werden neu zentrale Elemente der persönlichen Freiheit, wie die körperliche und geistige Unversehrt-\nheit sowie die Bewegungsfreiheit, ausdrücklich aufgeführt. Anstelle der geistigen Unversehrtheit ist zum Teil \nauch von der psychischen Integrität die Rede. Der Schutz der geistigen Unversehrtheit schützt die Grund-\nrechtsträger davor, seelischem Leiden ausgesetzt zu werden (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grund-\nrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 73) und dient als Abwehr gegen staatliche Massnahmen, wel-\nche die Willens- und Entscheidungsfreiheit des Menschen in einem für die Persönlichkeitsentfaltung wesentli-\nchen Bereich einschränken (WALTER HALLER, Menschenwürde, Recht auf Leben und persönliche Freiheit, in: \nHandbuch der Grundrechte VII/2, § 209 Rz. 36). Zum absoluten Kerngehalt der geistigen Unversehrtheit gehört \nzum Beispiel das Verbot des Einsatzes von Lügendetektoren, der Narkoanalyse oder von Wahrheitsseren als \nMethoden der Wahrheitsermittlung, weil sie einen Einbruch in den seelischen Eigenraum des Menschen be-\ndeuten würden (BGE 109 Ia 273, E. 7 S. 289). \n \nNeu steht das Folterverbot – der absolut geschützte Kerngehalt der persönlichen Freiheit – am Schluss \n(Abs. 3). \n \nArt. 11 Schutz und Förderung der Kinder und Jugendlichen \nArt. 11 ist sprachlich und systematisch überarbeitet, indem er der Formulierung von Art. 11 BV angeglichen \nwurde. Parallel dazu wird der Anspruch auf eine den Fähigkeiten entsprechende, unentgeltliche Grundausbil-\ndung während der obligatorischen Schulzeit gemäss Art. 24 Abs. 2 KV in Art. 47 Abs. 1 des Entwurfs integriert. \nAuf diese Weise wird verdeutlicht, dass das Recht auf unentgeltlichen Grundschulunterricht nur an staatlichen \nSchulen gilt.  \n \nDass neu von „Kindern und Jugendlichen“ und nicht mehr nur von Kindern die Rede ist, bedeutet keine materi-\nelle Änderung. Die BV (Art. 11) und die meisten Kantonsverfassungen verwenden dieses Begriffspaar. Ge-\nmeint sind damit Minderjährige im Sinne von Art. 14 ZGB, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben \n\nhttps://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bvge-2007-25&sel_lang=de\nhttps://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bvge-2007-25&sel_lang=de\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 27/70 \n\n(RUTH REUSSER/KURT LÜSCHER, St. Galler Kommentar BV, Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. \nSchweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2014, Art. 11 Rz. 12). \n \nArt. 12 Freiheit von Ehe, Familien- und Zusammenleben \nArt. 12 entspricht dem Wortlaut von Art. 10 KV, mit Ausnahme der Sachüberschrift. Diese wurde leicht ergänzt, \num dem Gehalt von Art. 12 besser zu entsprechen. \n \nArt. 13 Niederlassungsfreiheit \nArt. 13 nennt neu beim Namen, worum es bei der Niederlassungsfreiheit geht: um die freie Wahl von Wohnsitz \nund Aufenthaltsort. \n \nArt. 14 Schutz der Privatsphäre \nDem Schutz der Privatsphäre wird neu ein ganzer Artikel gewidmet. Bisher ist der Schutz der Privatsphäre in \nArt. 9 Abs. 3 KV verkürzt dargestellt. Art. 14 Abs. 2 präzisiert den Schutz der Privatsphäre mit einer beispielhaf-\nten Aufzählung geschützter Kommunikationsmittel. Explizit genannt sind der Schutz des Brief-, Post- und Fern-\nmeldeverkehrs (vgl. auch Art. 13 Abs. 1 BV). Da die Aufzählung geschützter Kommunikationsmittel nicht ab-\nschliessend ist, schliesst der Schutz der Privatsphäre auch neuere Kommunikationsmittel mit ein, wie etwa den \nE-Mail-Verkehr (vgl. auch GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2017, Art. 13 Rz. 10). \n \nArt. 15 Datenschutz \nDer grundsätzliche Anspruch auf Datenschutz in Abs. 1 entspricht dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 1 KV. Aus \nihm ergibt sich insbesondere, dass das Sammeln und Bearbeiten von Daten eine formell-gesetzliche Grund-\nlage braucht. Das Recht auf Schutz der persönlichen Daten verpflichtet die Behörden und insbesondere den \nGesetzgeber, Schutzvorkehrungen zur Verhinderung von Missbrauch zu treffen (JÖRG SCHOCH, Leitfaden \ndurch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 15 Rz. 4). Gestützt auf Art. 15 Abs. 1 KV \nerliess der Kanton ein kantonales Datenschutzgesetz (bGS 146.1). \n \nNeu präzisiert der Entwurf den Anspruch auf Schutz der persönlichen Daten insofern, als ungerechtfertigte Da-\ntenbearbeitungen einzustellen sind. Der Begriff der „Datenbearbeitung“ ist dabei sehr umfassend zu verstehen. \nGemäss Art. 2 Abs. 5 des kantonalen Datenschutzgesetzes fällt jeder Umgang mit Daten unter den Begriff \n„Datenbearbeitung“. Als Datenbearbeitung gilt insbesondere die Beschaffung, Aufbewahrung, Verwendung, \nVeränderung, Bekanntgabe oder Vernichtung von Daten. Ein derart umfassendes Verständnis von „Datenbear-\nbeitung“ gibt auch das Bundesrecht vor (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. e DSG; SR 235.1). Gestützt auf Art. 15 Abs. 2 \nkönnen Betroffene insbesondere verlangen, dass Daten über sie, die nicht aufbewahrt werden dürften, ge-\nlöscht werden.  \n \nArt. 16  Hilfe in Not \nArt. 16 übernimmt ohne inhaltliche Änderung die Regelung in Art. 24 Abs. 1 KV.  \n \nArt. 17 Opferhilfe \nBereits die geltende Kantonsverfassung statuiert einen Anspruch auf Opferhilfe. Demnach haben Opfer schwe-\nrer Straftaten Anspruch auf Hilfe zur Überwindung ihrer Schwierigkeiten (Art. 24 Abs. 3 KV). Die neue Formu-\nlierung enthält eine Präzisierung zum Kreis der Anspruchsberechtigten. Anspruch auf Unterstützung haben \nPersonen, die in ihrer körperlichen, psychischen oder sexuellen Unversehrtheit beeinträchtigt worden sind. \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/146.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 28/70 \n\nDiese Formulierung entspricht dem Wortlaut von Art. 124 BV, welcher dem Bund und den Kantonen die Opfer-\nhilfe aufträgt. \n \nArt. 18 Glaubens- und Gewissensfreiheit \nArt. 18 führt wesentlich deutlicher als Art. 7 KV aus, was die Glaubens- und Gewissensfreiheit bedeutet. Die \nUmschreibung nimmt die wesentlichen Aspekte dieses Grundrechts auf, wie sie bereits in Art. 15 BV verankert \nsind. Mit dem Recht auf Ausübung des eigenen Bekenntnisses ist der Wortlaut in Art. 18 Abs. 1 umfassender \nals jener in Art. 15 BV. Es kommt deutlicher zum Ausdruck, dass sich die Glaubens- und Gewissensfreiheit, im \nRahmen gesetzlicher Schranken, nicht nur auf innere Prozesse, sondern auch auf die äusserliche, praktische \nUmsetzung erstreckt. In der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist dieser Aspekt der Glaubens- und Gewis-\nsensfreiheit bereits anerkannt (vgl. z.B. BGE 145 I 121, E. 5.1 S. 136). Erfasst ist auch die gemeinschaftliche \nDimension der Glaubens- und Gewissensfreiheit. Darunter fällt insbesondere das Recht, einer Religionsge-\nmeinschaft anzugehören und religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 2). Abs. 3 schützt als Kerngehaltsgarantie \nvor Zwang in Glaubens- und Gewissensfragen. \n \nArt. 19 Kommunikationsfreiheit \nArt. 19 verwendet als Sachüberschrift nicht mehr das Begriffspaar „Meinungs- und Informationsfreiheit“, son-\ndern den Begriff „Kommunikationsfreiheit“. Im ersten Absatz wird definiert, was damit gemeint ist: Der "freie \nAustausch von Meinungen und Informationen" ist geschützt. Damit ist keine Abkehr von den bisherigen Grund-\nrechtsgarantien beabsichtigt, wohl aber eine gewisse konzeptionelle Umstellung: Es kommt zum Ausdruck, \ndass die Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) und die Meinungsfreiheit (Art. 16 Abs. 2 BV) untrennbar inei-\nnander verwoben sind. Abs. 2 versucht daher nicht die Informations- und Meinungsfreiheit nach dem Vorbild \nvon Art. 16 BV auseinanderzuhalten, sondern er beschreibt den Austausch und die Bildung von Meinungen \nund Informationen als einen Vorgang. Demnach gewährt die Kommunikationsfreiheit das Recht, sich aus allge-\nmein zugänglichen Quellen zu unterrichten, sich frei eine Meinung zu bilden und diese ungehindert zu äussern \nund zu verbreiten. Abs. 3 verankert neu ausdrücklich die Medienfreiheit als wichtigen Teilgehalt der allgemei-\nnen Informations- und Meinungsfreiheit und untersagt wie bereits Art. 12 Abs. 2 KV staatliche Zensur. Die For-\nmulierung des Zensurverbots ist etwas weiter gefasst als in der geltenden Kantonsverfassung, indem sowohl \ndie Zensur von Medien als auch die Zensur von Meinungsäusserungen vom Verbot erfasst ist.  \n \nArt. 20 Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit \nArt. 20 trägt eine leicht angepasste Sachüberschrift. Neu handelt Art. 20 von der Versammlungs- und Vereini-\ngungsfreiheit, statt von der Vereins- und Versammlungsfreiheit (vgl. Art. 17 KV). Damit wird verdeutlicht, dass \nnicht nur der Zusammenschluss in Form eines Vereins im Sinne von Art. 66 ff. ZGB geschützt ist, sondern je-\nder Zusammenschluss mittels einer vom Privatrecht zur Verfügung gestellten Rechtsform (vgl. KURT EICHEN-\n\nBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau/Frankfurt am Main/Salzburg 1986, § 18 Rz. 6). Zur Vereini-\ngungsfreiheit zählt nicht nur das Recht, sich zusammenzuschliessen, sondern auch das Recht, sich solchen \nVereinigungen zu entziehen (vgl. z.B. Art. 23 Abs. 3 BV). \n \nNeu wird der Begriff "Gemeindereglement" nicht mehr verwendet. Wenn im Grundrechtsteil eine gesetzliche \nGrundlage vorausgesetzt wird, dann ist ein Gesetz im formellen Sinn gemeint: Ein Gesetz, das durch den Ge-\nsetzgeber des jeweiligen Gemeinwesens erlassen wurde – unabhängig von der Bezeichnung des Erlasses \n(vgl. hierzu auch die Ausführungen zu Art. 84). \n \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 29/70 \n\nArt. 21 Petitionsrecht \nDas Petitionsrecht in Art. 21 Abs. 1 wurde von Art. 16 KV übernommen. Gemäss geltender Kantonsverfassung \nhaben die Behörden die Pflicht, Petitionen inhaltlich zu prüfen und möglichst rasch zu beantworten (Art. 16 \nAbs. 2 KV). Gemäss Abs. 2 muss die Antwort der Behörden neu mit einer Begründung versehen sein. Abwei-\nchend vom Vernehmlassungsentwurf wird der Schutz von Personen, welche gesetzwidriges Verhalten melden \n(Whistleblowing), nicht unter dem Petitionsrecht, sondern in Art. 114 geregelt. \n \nArt. 22  Wissenschafts- und Unterrichtsfreiheit \nArt. 22 führt die bestehende Wissenschafts- und Unterrichtsfreiheit gemäss geltender Kantonsverfassung wei-\nter (vgl. Art. 13 KV). Abs. 2 wurde aus Art. 13 Abs. 2 der geltenden Kantonsverfassung übernommen. Es han-\ndelt sich damit um eine Konkretisierung des allgemeinen Appells an die individuelle Verantwortung gemäss \nArt. 5, welcher im Rahmen der Forschungs- und Lehrtätigkeit besonders betont werden soll.  \n \nArt. 23 Kunstfreiheit \nArt. 23 führt die Kunstfreiheit gemäss Art. 14 KV unverändert weiter. \n \nArt. 24 Eigentumsgarantie \nAuch Art. 24 entspricht im gleichen Wortlaut der geltenden Eigentumsgarantie gemäss Art. 18 KV. \n \nArt. 25 Wirtschafts- und Koalitionsfreiheit \nArt. 25 entspricht dem Wortlaut von Art. 19 KV. Nur die Sachüberschrift wurde umformuliert. \n \nArt. 26  Allgemeine Verfahrensrechte \nDie Verfahrensrechte werden im Entwurf systematisch neu gegliedert. Der Entwurf unterscheidet die allgemei-\nnen Verfahrensrechte, die in jedem Verfahren vor Behörden gelten (Art. 26), den Anspruch auf eine Rechts-\nweggarantie in bestimmten Fällen (Art. 27) und die Garantien bei Freiheitsentzug (Art. 28). In der geltenden \nVerfassung sind diese Aspekte systematisch nicht derart klar voneinander abgegrenzt. \n \nGemäss Art. 26 Abs. 1 hat jede Person in Verfahren vor Behörden Anspruch auf faire Behandlung. Dieser all-\ngemeine Grundsatz lehnt sich an die Wortwahl in Art. 6 EMRK an und fasst zusammen, was in Art. 29 \nAbs. 1 BV mit dem Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung gemeint ist. Abs. 2 und 3 halten zentrale \nAnsprüche fest, die unter den Grundsatz der Verfahrensfairness fallen: den Anspruch auf rechtliches Gehör \nund auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist (Abs. 2) sowie den Zugang zur Rechtspflege \nfür Personen, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügen (Abs. 3). Art. 26 verzichtet auf eine ausführli-\nchere Auflistung von Teilgehalten des Anspruchs auf rechtliches Gehör (vgl. Art. 27 Abs. 2 E-VN), da sich die \neinzelnen verfahrensrechtlichen Ansprüche ohnehin nicht abschliessend aufzählen lassen. Stattdessen wird \nneu der Gesetzgeber beauftragt, in Bezug auf den Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege das Nähere zu \nregeln. Der Gesetzgebungsauftrag bietet Gelegenheit zur Klärung der Voraussetzungen für die unentgeltliche \nRechtspflege sowie deren Leistungen. Dabei kann der Gesetzgeber über die minimalen Ansprüche gemäss \nArt. 29 Abs. 3 BV hinausgehen. \n \nArt. 27 Rechtsschutz vor Gericht \nArt. 27 Abs. 1 garantiert das Recht jeder Person auf unabhängige und unparteiische, vom Gesetz vorgesehene \nRichterinnen und Richter gemäss Art. 20 Abs. 1 KV. Er präzisiert zudem, dass diese Garantie dann gilt, wenn \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 30/70 \n\nes um „Rechtsstreitigkeiten“ geht. Damit wird die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV abgebildet. Der Be-\ngriff verweist letztlich auf Art. 6 EMRK, der bei "Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtun-\ngen" sowie bei "strafrechtlichen Anklagen" einen Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung vorsieht. \n \nArt. 28 Garantien bei Freiheitsentzug \nArt. 28 entspricht mit geringen Abweichungen Art. 21 KV. Abs. 1 statuiert einen strengen Gesetzesvorbehalt für \nFreiheitsentzüge. Abs. 2 hält besondere Verfahrensrechte für Personen fest, deren Freiheit entzogen wird. \nWeiterhin explizit aufgeführt ist das Recht auf freien Verkehr mit dem Rechtsbeistand (Abs. 4) und der An-\nspruch auf Schadenersatz und Genugtuung im Fall eines ungerechtfertigten Freiheitsentzugs (Abs. 5). \n \nNicht mehr explizit erwähnt sind die Garantien im Zusammenhang mit der Untersuchungshaft (vgl. Art. 21 \nAbs. 3 KV). Mit der neuen Bundesstrafprozessordnung wird die Untersuchungshaft abschliessend durch Bun-\ndesrecht geregelt. Selbst wenn die Kantonsverfassung weiterginge, so hätte dies keine Auswirkung, weil das \nGesetzesrecht des Bundes in jedem Fall vorgeht. \n \nArt. 28 Abs. 3 enthält neu eine Präzisierung. Das Recht auf Überprüfung des Freiheitsentzugs in einem ra-\nschen und einfachen gerichtlichen Verfahren ist gemeint für Freiheitsentzüge, die nicht von einem Gericht an-\ngeordnet wurden (vgl. Art. 31 Abs. 4 BV). Ein im kantonalen Recht gegründetes Beispiel dafür bildet der poli-\nzeiliche Gewahrsam (Art. 16 Polizeigesetz; bGS 521.1). \n \nArt. 29 Verwirklichung der Grundrechte \nArt. 22 der geltenden Kantonsverfassung wurde auf das Wesentliche gekürzt und in seiner Aussage präzisiert. \nArt. 29 schreibt nun vor, dass die Grundrechte in der gesamten Rechtsordnung zur Geltung kommen müssen \n(Abs. 1) und nimmt alle, die staatliche Aufgaben wahrnehmen, in die Pflicht, zu ihrer Verwirklichung beizutra-\ngen (Abs. 2). Die Bestimmung bringt zum Ausdruck, dass Grundrechte nicht nur subjektive Abwehr- oder Leis-\ntungsansprüche verleihen, sondern auch eine darüberhinausgehende, sogenannt institutionelle Dimension auf-\nweisen. Das bedeutet, dass die rechtsanwendenden Behörden die Grundrechte berücksichtigen müssen, wenn \nsie das Recht auslegen. Daraus folgt auch, dass die gesetzgebenden Organe ihre Rechtsetzung danach aus-\nrichten müssen, dass die tatsächliche Ausübung der Grundrechte ermöglicht wird und dass die einzelnen \nGrundrechtsanliegen in den von ihnen verabschiedeten Erlassen verwirklicht werden. Die Grundrechte richten \nsich in diesem Sinne also nicht nur an die Exekutive, sondern an sämtliche staatlichen Behörden, insbeson-\ndere auch an den Gesetzgeber und die Gerichte. \n \nArt. 29 ersetzt ausserdem Art. 23 Abs. 1 KV, der ein juristisch kontrovers diskutiertes Konzept über die Wir-\nkung der Grundrechte unter Privaten andeutet (sog. Drittwirkungslehre) und der in der kantonalen Gerichtspra-\nxis keinerlei Bedeutung erlangte. \n \nArt. 30 Einschränkung von Grundrechten \nArt. 30 präzisiert die Voraussetzungen für zulässige Grundrechtseingriffe in Übereinstimmung mit Rechtspre-\nchung und Lehre. Verbessert am neuen Entwurf ist primär die Gedankenführung. So erklärt Abs. 1 von Anfang \nan, unter welchen Voraussetzungen eine Einschränkung von Grundrechten zulässig ist: Es braucht eine aus-\nreichende gesetzliche Grundlage sowie ein überwiegendes öffentliches Interesse und der Eingriff muss verhält-\nnismässig sein. Abs. 2 geht sodann spezifisch auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage ein. Schwer-\nwiegende Grundrechtseinschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Gemeint sind damit Ge-\nsetze im formellen Sinn (vgl. hierzu auch die Ausführungen zu Art. 84). Neu wird insbesondere das Erfordernis \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/521.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 31/70 \n\neiner formell-gesetzlichen Rechtsgrundlage stärker betont und die Formulierung der polizeilichen Generalklau-\nsel stimmt mit dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 BV überein. Am Ende folgt die Kerngehaltsgarantie in unverän-\ndertem Wortlaut (Abs. 3). \n \nDie in Art. 30 verankerten Voraussetzungen sind auf die Einschränkung von Freiheitsrechten, wie etwa die \nGlaubens- und Religionsfreiheit, die Kommunikationsfreiheit oder die Eigentumsgarantie zugeschnitten. Auf \nandere Arten von Grundrechten (z.B. Willkürverbot, Schutz und Förderung der Kinder und Jugendlichen, Recht \nauf Nothilfe) werden sie gemäss Rechtsprechung und Lehre nicht oder nur sinngemäss angewendet. \n\n3. Öffentliche Aufgaben \n\n \nDas Kapitel zu den Öffentlichen Aufgaben enthält unter „3.1 Allgemeines“ wichtige Grundsätze und allgemeine \nZielbestimmungen für die Aufgabenerfüllung. Auffallend ist, dass neu die Sozialziele unter diesem Titel zu fin-\nden sind (Art. 35). Die neue systematische Ordnung trägt der Funktion der Sozialziele besser Rechnung. Diese \nwirken nicht als unmittelbar anwendbare Rechtsnormen im Einzelfall wie die Grundrechte, sondern als pro-\ngrammatische Zielbestimmungen die bei der Aufgabenerfüllung und insbesondere durch den Gesetzgeber zu \nbeachten sind. Ihre Einordnung im einleitenden Kapitel zu den öffentlichen Aufgaben unterstreicht, dass die \nSozialziele und die einzelnen Aufgabenbestimmungen im Zusammenhang zu lesen sind. \n \nUnter dem Titel „3.2 Öffentliche Aufgaben im Einzelnen“ werden die wichtigsten Aufgaben von Kanton und Ge-\nmeinden aufgezählt und umschrieben. Wie in der geltenden Kantonsverfassung gibt es für Öffentliche Aufga-\nben keinen Verfassungsvorbehalt. Das bedeutet, dass die Auflistung von Öffentlichen Aufgaben in der Kan-\ntonsverfassung nicht abschliessend ist; es steht dem Gesetzgeber frei, weitere Aufgaben einzuführen. Der Ent-\nwurf nimmt punktuelle Anpassungen an den Aufgaben von Kanton und Gemeinden vor. Er stellt jedoch die be-\nstehende Aufgabenverteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden grundsätzlich nicht in Frage. Dies \nhängt stark damit zusammen, dass der Verfassungsentwurf keine radikale Reform der Gemeindestrukturen \nanstösst, sondern die Tür für schrittweise Fusionen öffnet (vgl. Art. 122).  \n \nIn den meisten Fällen erteilt die Verfassung dem Kanton und den Gemeinden gleichzeitig denselben Auftrag \n(„Kanton und Gemeinden […]“). Wenn sowohl der Kanton als auch die Gemeinden für die Erfüllung einer Auf-\ngabe zuständig sind, ist es Sache des Gesetzgebers, die Aufgabenverteilung genauer zu regeln. Dadurch be-\nlässt die Kantonsverfassung Spielraum für eine sinnvolle und flexible Anpassung der Zuständigkeiten und \nbleibt offen für weitergehende Strukturreformen. \n \n3.1 Allgemeines \n\n \nArt. 31 Kantonale Aufgaben \nArt. 31 Abs. 1 regelt in allgemeiner Weise, welche Aufgaben, die im Sinne von Art. 4 Abs. 1 nicht angemessen \ndurch Private erfüllt werden können, durch den Kanton zu übernehmen sind. Abs. 1 definiert die Voraussetzun-\ngen für die Übernahme von Aufgaben präziser als die geltende Kantonsverfassung. Demnach übernimmt der \nKanton jene Aufgaben, welche die Kräfte der Gemeinden übersteigen oder einer einheitlichen Regelung bedür-\nfen (vgl. § 4 KV-Luzern). Materiell handelt es sich bei diesen Übernahmekriterien um Ausprägungen des Subsi-\ndiaritätsgrundsatzes. Beide Übernahmekriterien gewähren dem Gesetzgeber einen erheblichen Beurteilungs-\nspielraum. Ihm obliegt es, im Einzelfall anhand der konkreten Umstände zu beurteilen, ob die Voraussetzungen \nfür eine Übernahme oder allenfalls auch einer Zurückgabe von Aufgaben an die Gemeinden gegeben sind. \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 32/70 \n\n \nAbs. 2 enthält neu eine Verpflichtung des Kantons, bei der Übernahme von Aufgaben das Kosten-Nutzen Ver-\nhältnis in Betracht zu ziehen. Jedes Mal, wenn der Kanton die Übernahme kommunaler Aufgaben prüft, ist die \nangemessene Verteilung von Kosten und Nutzen ein obligatorisch zu beachtender Gesichtspunkt. \n \nArt. 32 Grundsätze der Aufgabenerfüllung \nArt. 32 benennt einige Grundsätze, die in Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu befolgen \nsind: Demnach sind öffentliche Aufgaben nach den Grundsätzen der Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirt-\nschaftlichkeit zu erfüllen sowie laufend auf ihre Notwendigkeit und Tragbarkeit hin zu prüfen (Abs. 1). Diese \nGrundsätze ergeben sich bereits aus der geltenden Kantonsverfassung (Art. 27 Abs. 2 KV). Ebenfalls der gel-\ntenden Kantonsverfassung entnommen ist die Vorgabe in Abs. 2 Satz 2 wonach neue Aufgaben erst übernom-\nmen werden dürfen, wenn ihre Finanzierung geregelt ist (vgl. Art. 96 Abs. 3 KV). Neu ist der Auftrag zur Priori-\nsierung neuer Aufgaben nach Massgabe ihrer Wichtigkeit und Dringlichkeit sowie unter Berücksichtigung der \nwirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Entwicklung (Abs. 2).  \n \nArt. 33 Übertragung öffentlicher Aufgaben \nArt. 33 regelt die Übertragung von öffentlichen Aufgaben auf Dritte bzw. an Organisationen ausserhalb der \nkantonalen oder kommunalen Verwaltung. Abs. 1 statuiert zunächst die grundsätzliche Möglichkeit für Aufga-\nbenübertragungen und stellt klar, dass Aufgabenübertragungen nur nach Massgabe des Gesetzes zu erfolgen \nhaben. Wie detailliert die gesetzliche Regelung zu sein hat, bestimmt sich im Allgemeinen nach den in Art. 84 \nAbs. 1 umschriebenen Grundsätzen. Welche Massgaben im Gesetz im Einzelnen vorzusehen sind, kann von \ndiversen Faktoren abhängen. Zu berücksichtigen sind beispielsweise die Tragweite bzw. die Bedeutung der zu \nübertragenden Aufgabe (namentlich in Bezug auf Dauer, Kreis der Betroffenen oder verursachte Kosten), die \nBetroffenheit von Einzelpersonen in ihrer Rechtsstellung oder die Organisationsform des neuen Aufgabenträ-\ngers. \n \nAbs. 2 behandelt zwei besonders bedeutende Formen der Aufgabenübertragung. Demnach sind Kanton und \nGemeinden grundsätzlich befugt, zum Zweck der Aufgabenübertragung selbständige Verwaltungsträger – also \nOrganisationen mit eigener Rechtspersönlichkeit – zu errichten oder sich an Organisationen des öffentlichen \noder privaten Rechts zu beteiligen. Auch für die in Abs. 2 umschriebene Art der Aufgabenübertragung gilt die \nVorgabe nach Abs. 1, wonach dies nur "nach Massgabe des Gesetzes" erfolgen darf. \n \nAbs. 3 trägt sodann dem Umstand Rechnung, dass in Appenzell Ausserrhoden viele Genossenschaften beste-\nhen, die im Auftrag des Gemeinwesens eine Aufgabe des Gemeinwohls erfüllen und aus diesem Grund als \nKörperschaften des öffentlichen Rechts anerkannt werden (Flurgenossenschaften, Korporationen). \n \nArt. 34 Dienstleistungspflicht \nArt. 34 entspricht unverändert Art. 26 Abs. 2 KV und bildet die Grundlage für Dienstleistungspflichten Privater. \nArt. 34 statuiert selbst keine konkreten Dienstleistungspflichten. Solche entstehen erst durch ein formelles Ge-\nsetz, das diese Pflichten in ausreichender Deutlichkeit umschreibt. Ein Beispiel im Sinne von Art. 34 ist die \nFeuerwehrpflicht gemäss kantonalem Feuerschutzgesetz (Art. 6 ff.; bGS 861.0). \n \n \n \n \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/861.0\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 33/70 \n\nArt. 35 Sozialziele \nDie Sozialziele in Art. 35 konkretisieren zusammen mit den Grundrechten (insb. den Sozialrechten) und diver-\nsen sogleich folgenden öffentlichen Aufgaben die in Art. 1 Abs. 1 proklamierte Sozialstaatlichkeit. Der neue So-\nzialzieleartikel kombiniert die Sozialziele der geltenden Kantonsverfassung mit jenen in Art. 41 BV und ergänzt \ndiese mit den Zielen in Abs. 1 lit. f und g. Die Sozialziele begründen keine gegenüber dem Staat einklagbaren \nAnsprüche. Sie sind hauptsächlich an den Gesetzgeber adressiert und verpflichten die Behörden, im Sinne der \nformulierten Ziele aktiv zu werden. \n \nIm Rahmen der Vernehmlassung wurde festgestellt, dass sich Abs. 1 lit. g. des Sozialzielartikels und Art. 52 \ndes Vernehmlassungsentwurfs überschneiden. Aus diesem Grund wurde Art. 52 in Art. 35 Abs. 1 lit. g inte-\ngriert. Neu heisst es in Art. 35 Abs. 1 lit. g.: "alle in gegenseitiger Toleranz, Achtung und Solidarität zusammen-\nleben und sich am gesellschaftlichen Leben beteiligen können." Durch diese neue Strukturierung wird dem \nSubsidiaritätsprinzip besser Rechnung getragen. So sind die Sorge um gegenseitige Toleranz, Achtung und \nSolidarität sowie um die Möglichkeiten für Beteiligung am öffentlichen Leben nicht allein oder gar primär den \nstaatlichen Behörden aufgetragen. Die Sorge um diese Anliegen obliegt zu weiten Teilen auch der Zivilgesell-\nschaft. \n \n3.2 Öffentliche Aufgaben im Einzelnen \n\n \n\nArt. 36 Öffentliche Sicherheit und Ordnung \nDie Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gehört zu den wichtigsten staatlichen Aufgaben \nüberhaupt. Diese Aufgabe ist an den Kanton adressiert. Ihm obliegt die Gesamtverantwortung für die Sicher-\nstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass er gewisse Aufgaben im \nSicherheitsbereich an die Gemeinden überträgt. \n \nNeu ist die ausdrückliche Verankerung des rechtsstaatlichen Gewaltmonopols. Es weist die Ausübung physi-\nschen Zwangs im Grundsatz ausschliesslich dem Staat zu – im Rahmen rechtsstaatlicher Schranken (siehe \nTIEFENTHAL JÜRG MARCEL, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich 2018, § 28 Rz. 2). Durchbrechungen \ndieses Grundsatzes, wie etwa dem Notwehrrecht (Art. 15 StGB; SR 311.0) oder dem Besitzesschutz (Art. 926 \nZGB; SR 210) sind enge rechtstaatliche Grenzen gesetzt. Aufgrund des Gewaltmonopols stellt die Rechtspre-\nchung auch besondere rechtsstaatliche Anforderungen an die Auslagerungen polizeilicher Aufgaben an Private \n(Vgl. vgl. BGE 148 I 353, E. 4.4 S. 225). In der Praxis werden Häftlingstransporte schweizweit durch private \nSicherheitsfirmen durchgeführt (vgl. Art. 42 Polizeigesetz; bGS 521.1). \n \nArt. 37 Ausserordentliche Lagen \nDiese Bestimmung nimmt abschliessend sowohl den Kanton als auch die Gemeinden in die Pflicht, Massnah-\nmen für die Bewältigung ausserordentlicher Lagen zu treffen. Das organisationsrechtliche Gegenstück zu die-\nser Querschnittsaufgabe ist auf kantonaler Ebene der Art. 112. Die Covid-19-Pandemie zeigte, dass die Kri-\nsenvorsorge eine zentrale Aufgabe von Kanton und Gemeinden ist. Sie verdient daher eine Verankerung als \neigenständige öffentliche Aufgaben. \n \nArt. 38 Umweltschutz \nDer Umwelt- und Naturschutz sowie die Denkmalpflege und der Landschaftsschutz gemäss geltender Kan-\ntonsverfassung (Art. 29 f. KV) wurden systematisch neu geordnet. Neu regelt Art. 38 den Umweltschutz und \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 34/70 \n\nArt. 40 den Natur- und Heimatschutz und die Biodiversität in Anlehnung an die Systematik und Terminologie in \nArt. 74 und 78 BV. \n \nDer Artikel zum Umweltschutz ist etwas kürzer gefasst als in der geltenden Kantonsverfassung, jedoch ohne \ndie zentralen Inhalte preiszugeben. Nicht mehr explizit erwähnt ist die Erfassung schädlicher und lästiger Emis-\nsionen an der Quelle gemäss Art. 29 Abs. 7 KV. Dieser Grundsatz ergibt sich aus der Gesetzgebung des Bun-\ndes (vgl. Art. 11 Abs. 1 Umweltschutzgesetz; SR 814.01). Weiterhin explizit aufgeführt ist nicht zuletzt der Auf-\ntrag zur Wiederherstellung der Umwelt. \n \nDer Schutz und die Förderung der Tier- und Pflanzenwelt sowie deren Lebensräume in ihrer Vielfalt sind neu in \nArt. 40 verankert.  \n \nArt. 39 Klimaschutz \nArt. 39 verankert einen neuen Auftrag an Kanton und Gemeinden und verpflichtet sie, eine aktive Klimapolitik \nzu betreiben (Abs. 1). Dieser Auftrag entfaltet sich in zwei Richtungen: Einerseits haben sie im Rahmen ihrer \nKompetenzen einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Klimaneutralität zu leisten (Abs. 2). Gemeint ist \ndamit, dass nicht mehr Treibhausgase ausgestossen werden sollen, als gleichzeitig abgebaut oder gespeichert \nwerden. Andererseits haben sie Vorkehrungen zur Bewältigung der negativen Folgen des Klimawandels zu \ntreffen (Abs. 3). Als negative Folgen, die ein Handeln von Kanton und Gemeinden erfordern können, kommen \nbeispielsweise zunehmende Bedrohungen durch Naturgefahren, Waldschäden aufgrund von Trockenheit und \nSchädlingen, Beeinträchtigungen der Biodiversität, die Überlastung der Siedlungsentwässerung oder die Ver-\nunreinigung von Trinkwasserressourcen durch Starke Niederschläge in Frage (vgl. Klimabericht Kanton Appen-\nzell Ausserrhoden, S. 18 ff.). \n \nArt. 40 Natur- und Heimatschutz, Biodiversität \nArt. 40 vereint in Anlehnung an Art. 78 BV die Aufträge zum Schutz von Natur und Heimat. Art. 40 entspricht \ninhaltlich weitgehend der geltenden Kantonsverfassung. Der Artikel zum Naturschutz wurde jedoch insoweit \nergänzt, als Abs. 1 auf den Schutz der "einheimischen" Tier- und Pflanzwelt abzielt. Zudem findet der Auftrag \nzum Schutz und zur Förderung der natürlichen Vielfalt neu Erwähnung in der Sachüberschrift. Die Biodiversität \nwird dadurch deutlicher als zuvor als öffentliche Aufgabe verankert. Neu gegenüber der geltenden Kantonsver-\nfassung ist auch, dass der Schutz geschichtlicher Stätten und damit die Archäologie als öffentliche Aufgabe in \nAbs. 2 erwähnt ist. \n \nArt. 41 Raumordnung und Bauwesen \nArt. 41 übernimmt in unverändertem Wortlaut die Regelungen in Art. 31 Abs. 1 und 2 KV und ergänzt diese mit \neinem dritten Absatz: Demnach sorgen Kanton und Gemeinden für eine hochwertige Siedlungsentwicklung \nnach innen. Der Entwurf nimmt damit einen bundesrechtlich verankerten Planungsgrundsatz auf (vgl. Art. 3 \nAbs. 3 lit. abis RPG; SR 700) und verleiht ihm dadurch Nachdruck. Zusätzlich wird aber auch betont, dass die \nSiedlungsentwicklung nach innen hochwertig zu sein hat. In diesem Sinne ist beispielsweise darauf Acht zu \ngeben, dass die Siedlungsentwicklung nach innen die gewachsenen Ortsbilder respektiert und sich architekto-\nnisch wie auch ortsbaulich in die bestehenden Strukturen und Siedlungen einfügt. \n \n \n \n \n\nhttps://www.ar.ch/fileadmin/user_upload/Departement_Bau_Volkswirtschaft/Amt_fuer_Umwelt/Energie/Klimabericht/Klimabericht.pdf\nhttps://www.ar.ch/fileadmin/user_upload/Departement_Bau_Volkswirtschaft/Amt_fuer_Umwelt/Energie/Klimabericht/Klimabericht.pdf\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 35/70 \n\nArt. 42 Verkehr \nDer grundlegende Auftrag von Kanton und Gemeinden im Verkehrswesen wurde mit neuen Zielsetzungen er-\ngänzt. Wie bisher ist für eine sichere Verkehrsordnung und Erschliessung zu sorgen, doch haben Verkehrsord-\nnung und Erschliessung neu umweltfreundlich (geltende KV: umweltschonend) zu sein.  \n \nGeändert wurde der Förderauftrag in Abs. 2. Demnach ist die Umlagerung vom individuellen auf den kol-\nlektiven Verkehr nicht nur insoweit zu fördern, als dafür wesentliche öffentliche Gesamtinteressen bestehen, \nvielmehr wird neu das öffentliche Interesse als gegeben vorausgesetzt. Neu fördern Kanton und Gemeinden \nauch alternative Mobilitätskonzepte. Dieser Auftrag ist im Kontext von Art. 4 Abs. 3, Art. 39 und Art. 44 so zu \nverstehen, dass energiesparende und umweltschonende Verkehrslösungen gefördert werden sollen. Mögliche \nVorbilder dafür bilden Car-Sharing-Angebote oder die effiziente Kombination mehrerer Fortbewegungsarten \n(z.B. Zug, Bus, Elektrovelo und Gang zu Fuss). \n \nMit einem neuen dritten Absatz werden Kanton und Gemeinden beauftragt, ihre Massnahmen darauf auszu-\nrichten, dass die Energieeffizienz im Verkehr verbessert wird. Im Zusammenhang mit dem Auftrag zum Schutz \ndes Klimas und zur Sorge für eine umweltfreundliche Verkehrsordnung ist dem Kanton und den Gemeinden \nzum Beispiel die Förderung attraktiver Verbindungen für den Langsamverkehr aufgetragen (weitere denkbare \nMassnamen: Förderung des Einsatzes verbrauchsarmer Fahrzeuge; Optimierung von Verkehrsrouten). \n \nArt. 43 Wasser \nArt. 43 führt die bereits geltenden Bestimmungen zum Wasserversorgungsauftrag im gleichen Wortlaut fort \n(vgl. Art. 33 KV). Kanton und Gemeinden haben insbesondere den Auftrag, die Wasserversorgung sicherzu-\nstellen. Es handelt sich dabei um einen Gewährleistungsauftrag: Kanton und Gemeinden müssen dafür sor-\ngen, dass eine ausreichende Wasserversorgung besteht. Wo die private Wasserversorgung ausreichend ist, \nbrauchen Kanton und Gemeinden nicht tätig zu werden (vgl. dazu insb. Art. 4 Abs. 1). Art. 43 lässt somit Raum \nfür die bestehende private Wasserversorgung – insb. ausserhalb des Siedlungsgebiets. \n \nNeu sieht Abs. 2 vor, dass Kanton und Gemeinden gemeinnützige Organisationen mit der Wasserversorgung \nbeauftragen können. Die Bestimmung ist im Kontext von Abs. 1 so zu verstehen, dass bestehende private \nWasserversorgungen weiterhin zulässig sind. Dort, wo ein Einschreiten des Gemeinwesens erforderlich ist, \nsieht Abs. 2 im Grundsatz vor, dass gemeinnützige Organisationen mit der Aufgabe betraut werden. Die Ge-\nwährleistung der Wasserversorgung soll insbesondere nicht an gewinnorientierte Organisationen übergeben \nwerden. \n \nArt. 44 Energie \nDer grundsätzliche Energieversorgungsauftrag bleibt der gleiche wie jener der geltenden Kantonsverfassung. \nDemnach haben Kanton und Gemeinden eine sichere und umweltschonende Energieversorgung sowie deren \nsparsame und rationelle Verwendung zu fördern (Abs. 1). Der Förderauftrag verpflichtet den Kanton und die \nGemeinden, von sich aus aktiv zu werden und konkrete Fördermassnahmen zu treffen. Das geltende kanto-\nnale Energiegesetz (kEnG; bGS 750.1) enthält diverse Beispiele für solche Massnahmen (vgl. z.B. bauliche \nVorschriften [Art. 10 ff. kEnG], Bewilligungspflicht für ausgewählte und besonders verbrauchsintensive Anlagen \n[Art. 12a ff. kEnG], finanzielle Fördermassnahmen [Art. 18 f. kEnG]).  \n \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/750.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 36/70 \n\nNeu haben Kanton und Gemeinden danach zu streben, den Energiebedarf unter Loslösung von fossilen Ener-\ngiequellen durch erneuerbare Energien zu decken. In diesem Rahmen sollen sie Anreize zur Nutzung einhei-\nmischer Energie schaffen (Abs. 2). Beim Zusatz zur Förderung einheimischer Energie geht es darum, lokal ver-\nfügbare Ressourcen wie Wind, Sonne, Biogas oder Holz zu nutzen. Dies kann dezentral (z.B. Photovoltaikan-\nlagen) oder auch zentralisiert (z.B. Fernwärme von zentraler Holzheizung) geschehen. Die Anreize zur Nut-\nzung einheimischer Energie haben sich dabei an den Kriterien gemäss Abs. 1 (sicher und umweltschonend) \nauszurichten. \n \nAbs. 3 enthält neu konkrete Zielvorgaben für eine bedeutende Senkung des Energieverbrauchs im Kanton. \nDemnach setzen sich Kanton und Gemeinden das Ziel, bis ins Jahr 2050 den durchschnittlichen Energiever-\nbrauch pro Jahr und Person auf die Hälfte des Standes von 2015 zu reduzieren. Die Formulierung entspricht \ninhaltlich dem Beschluss der Verfassungskommission. Diese hatte bezüglich des jährlichen durchschnittlichen \nEnergieverbrauchs pro Person eine Reduktion um zwei Drittel gegenüber dem Jahr 2000 vorgeschlagen. Die \nBezugnahme auf das Jahr 2015 ist präziser, da zum Energieverbrauch im Kanton im Jahr 2015 konkrete Be-\nzugswerte vorliegen. Für das Jahr 2000 fehlen entsprechende Zahlen. Gemäss Berechnungen des Amts für \nUmwelt entspricht eine Halbierung des durchschnittlichen Energieverbrauchs pro Person gegenüber dem Jahr \n2015 dem Ziel des 2000-Watt-Konzepts. \n \nIm Rahmen der Vernehmlassung gingen verschiedene Anträge ein, die eine Streichung oder Verallgemeine-\nrung der Vorgaben in Abs. 3 anregten. Andere Eingaben zielten wiederum auf verbindlichere Vorgaben und \neine schnellere Erfüllung der Zielvorgaben ab. Indem Art. 44 Abs. 3 konkrete Zielvorgaben enthält, fällt er de-\ntaillierter aus, als andere Aufgabenartikel. Aus Sicht des Regierungsrates, sind die von der Verfassungskom-\nmission unterbreiteten Zielvorgaben jedoch zu begrüssen. Sie geben der kantonalen Energiepolitik im Sinne \nvon Art. 3 des kantonalen Energiegesetzes eine klare Stossrichtung. \n \nArt. 45 Abfall \nAbweichend vom Vernehmlassungsentwurf spricht Art. 45 im Sinne von Art. 30 USG (SR 814.01) von Abfall-\nvermeidung statt von Abfallverminderung (Abs. 1) und betont die Notwendigkeit einer umweltgerechten Entsor-\ngung anstelle einer fachgerechten Entsorgung (Abs. 2). Damit wird die Verfassung an die übergeordnete Ge-\nsetzgebung angepasst. \n \nArt. 46 Bildungswesen \nArt. 46 steigt neu mit dem grundlegenden Bildungsauftrag an Kanton und Gemeinden ein. Diese haben ein um-\nfassendes und qualitativ hochstehendes Bildungsangebot zu gewährleisten. Wie bisher gilt ferner, dass Kanton \nund Gemeinden die Aus- und Weiterbildung sowie die Erwachsenenbildung unterstützen (Abs. 1). \n \nAbs. 2 definiert näher, was dieses Bildungsangebot leisten muss: Es ermöglicht den Lernenden, ihre körperli-\nchen, geistigen, sozialen und schöpferischen Fähigkeiten zu entfalten und sich zu selbstverantwortlichen Per-\nsönlichkeiten zu entwickeln. Der Bildungsauftrag von Kanton und Gemeinden fasst damit die Förderung der \nLernenden in allen Aspekten ihrer Persönlichkeit ins Auge. Abs. 2 hält neu einen zentralen Aspekt der Chan-\ncengerechtigkeit fest. Demnach fördert das Bildungsangebot im Sinne von Abs. 1 und 2 in besonderem Masse \ndas Entwicklungspotential Benachteiligter. Damit wird unterstrichen, dass auch die schwächsten Schülerinnen \nund Schüler Anspruch auf aufmerksame Förderung haben. \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 37/70 \n\nWie bisher setzt sich der Kanton gemäss Abs. 3 für Zusammenarbeit im Bildungswesen ein. Gemeint ist so-\nwohl die Zusammenarbeit innerhalb des Kantons als auch über die Kantonsgrenze hinaus. Hierzu enthält der \nEntwurf neu die Ergänzung, wonach der Kanton hilft, Bildungswege so zu gestalten, dass diese möglichst allen \nLernenden ihren Fähigkeiten und Neigungen gemäss offenstehen. Diese Neuerung in Abs. 3 greift auf, was in \nArt. 61a Abs. 1 BV mit „Durchlässigkeit des Bildungsraumes“ gemeint ist. Es geht letztlich darum, die Über-\ngänge und den Zugang zu den jeweils nächsthöheren Bildungsstufen unter Beachtung der Qualitätsanforde-\nrungen möglichst offen zu gestalten (BERNHARD EHRENZELLER/KONRAD SAHLFELD, St. Galler Kommentar BV, \nBernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), 3. Auflage, Zü-\nrich/Basel/Genf 2014, Art. 61a Rz. 12). \n \nArt. 47 Schulen \nArt. 47 enthält die grundlegenden Verfassungsbestimmungen zu den Schulen: den Auftrag von Kanton und \nGemeinden zur Führung öffentlicher Schulen gemäss bestimmter Vorgaben (Abs. 1), den Grundsatz der Un-\nentgeltlichkeit des Besuchs der öffentlichen Schulen (Abs. 2), die Freiheit, auf eigene Kosten anerkannte Pri-\nvatschulen zu besuchen (Abs. 3), sowie den Auftrag des Kantons, den Zugang zu den Hoch- und Fachschulen \nsicherzustellen (Abs. 4).  \n \nDie Regelungen in Art. 47 entsprechen inhaltlich im Wesentlichen der geltenden Kantonsverfassung (Art. 24 \nAbs. 2, Art. 36 Abs. 2, Art. 38 Abs. 2 und Art. 37 KV). Die Streichung der Kindergärten ist ohne materielle Aus-\nwirkung: Auch der Kindergarten fällt unter den Schulbegriff gemäss kantonalem Schulgesetz (vgl. Art. 4 Abs. 1 \nund Art. 7 Abs. 1 Schulgesetz; bGS 411.0). Neu steht explizit, dass das Gesetz Ausnahmen von der Unentgelt-\nlichkeit vom Besuch der öffentlichen Schulen von Kanton und Gemeinden festlegen kann und dass Kanton und \nGemeinden Beitragszahlungen an anerkannte Privatschulen leisten können. Diese Regelungen entsprechen \ndem bereits geltenden Recht (vgl. Art. 11 Abs. 4, Art. 46 Abs. 2 Schulgesetz). Abs. 4 erwähnt die Universitäten \nnicht mehr explizit, doch fallen diese unter den Begriff der Hochschulen. \n \nArt. 48 Kultur \nDer Auftrag zur Kulturförderung wurde in Anlehnung an Art. 1 Abs. 1 des Kulturförderungsgesetzes \n(bGS 420.1) präzisiert. \n \nArt. 49 Sport und Freizeit \nNeu schreibt die Kantonsverfassung explizit die Sportförderung vor. Ein Beispiel für die Sportförderung durch \nden Kanton ist Art. 1 ff. der Verordnung über die Verwendung der kantonalen Sportfondsgelder (bGS 612.3). \nDaneben haben Kanton und Gemeinden auch andere Angebote für Freizeitgestaltung zu fördern. \n \nArt. 50 Sozialhilfe \nDer Artikel zur Sozialhilfe wurde neu formuliert, um das Wesen der staatlichen Sozialhilfe treffender auszudrü-\ncken. Abs. 1 stellt klar, dass die Verantwortung für die Gewährleistung der Sozialhilfe beim Kanton und bei den \nGemeinden liegt. Neu wird auch präziser umschrieben, wie die hilfsbedürftigen Menschen zu unterstützen sind. \nEs geht darum, ihre soziale und berufliche Eingliederung zu fördern und sie vor einer sozialen Notlage zu be-\nwahren. \n \nDie Unterstützung von Vorkehren zur Selbsthilfe und die Zusammenarbeit mit Organisationen, die ergänzende \nHilfe anbieten, stellen bedeutende ergänzende Grundsätze dar (vgl. Art. 39 Abs. 1 und 2 KV). \n \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/411.0\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/420.1\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/612.3\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 38/70 \n\nArt. 51 Arbeit \nDie Aufgaben von Kanton und Gemeinden zur Koordination und Unterstützung der Stellenvermittlung, der be-\nruflichen Umschulung sowie zur Förderung des Wiedereinstiegs in das Berufsleben entsprechen inhaltlich der \ngeltenden Kantonsverfassung. Abs. 1 wurde sprachlich leicht revidiert.  \n \nArt. 52 Familien  \nAbs. 1 unterscheidet nicht mehr zwischen Familien und anderen Lebensgemeinschaften mit Kindern, sondern \nverwendet einen weiten und offenen Familienbegriff. Als „Familien“ gelten alle Lebensgemeinschaften mit Kin-\ndern, aber auch andere Formen des familiären Zusammenlebens können darunterfallen (z.B. Wohngemein-\nschaft von Erwachsenen und ihren betreuungsbedürftigen Eltern). Abs. 2 erteilt dem Kanton und den Gemein-\nden einen neuen Auftrag. Demnach haben sie gute Rahmenbedingungen für die Vereinbarkeit von Familie und \nBerufsleben zu schaffen. Dieser Auftrag ersetzt die bisherige „Kann-Vorschrift“. \n \nArt. 53 Menschen mit Behinderungen \nAbs. 1 verpflichtet den Kanton und die Gemeinden allgemein, die besonderen Bedürfnisse von Menschen mit \nBehinderungen zu berücksichtigen. Wie bisher fördern Kanton und Gemeinden die Bildung sowie die berufliche \nund soziale Eingliederung von Menschen mit Behinderungen (Abs. 2). Der neue Entwurf legt einen besonderen \nFokus auf die schulische Eingliederung von Kindern und Jugendlichen (Abs. 3). Schulische Eingliederung kann \neine Eingliederung in die Regelklasse bedeuten, muss dies jedoch nicht. Bestimmend ist jeweils im Einzelfall, \nob es ihnen dient. Auf jeden Fall geht es darum, auch den Menschen mit Behinderungen ein attraktives Bil-\ndungsangebot im Sinne von Art. 46 und 47 zu erschliessen. \n \nArt. 54  Gesundheitswesen \nAbs. 1 formuliert den grundlegenden Auftrag von Kanton und Gemeinden in der Gesundheitsversorgung deut-\nlich verbindlicher. Neu haben Kanton und Gemeinden nicht mehr nur die Voraussetzungen für die Gesund-\nheitsversorgung zu schaffen, sondern diese sicherzustellen. In diesem Sinn übernehmen Kanton und Gemein-\nden schon heute zahlreiche Aufgaben zur Sicherstellung der Gesundheitsversorgung (vgl. insb. Art. 4 und 5 \nGesundheitsgesetz; bGS 811.1). Auch die Anforderungen an die Gesundheitsversorgung wurden erhöht: Sie \nhat bedarfsgerecht, wirtschaftlich tragbar und von hoher Qualität zu sein. Sie muss zudem auf die unterschied-\nlichen Bedürfnisse der Menschen zugeschnitten sein. Der Begriff der Gesundheitsversorgung ist weit zu ver-\nstehen; sowohl die medizinische als auch die pflegerische Versorgung fallen darunter. Auch die nicht mehr \nausdrücklich erwähnten Aufsichtsaufgaben des Kantons fallen unter den Auftrag zur Sicherstellung der Ge-\nsundheitsversorgung. In diesem Sinne führt die neue Formulierung von Art. 54 und 55 zu keiner Einschrän-\nkung der Aufgaben von Kanton und Gemeinden. \n \nAbs. 2 greift den Auftrag zur Förderung der Zusammenarbeit gemäss bestehendem Art. 48 Abs. 2 KV auf. Die \nneue Formulierung fördert die Zusammenarbeit allerdings nicht mehr allein unter privaten und öffentlichen Ein-\nrichtungen. Es soll vielmehr eine bessere Zusammenarbeit bzw. Vernetzung unter allen Akteuren im Gesund-\nheitswesen zustande kommen. Eine gute Vernetzung steht in engem Zusammenhang mit dem Bedarf nach \neiner Gesundheitsversorgung, die auf die unterschiedlichen Bedürfnisse der Menschen zugeschnitten ist \n(Abs. 1). Zu denken ist etwa an die zweckmässige Kombination von stationären und ambulanten Massnahmen. \nDer Begriff der interkantonalen Zusammenarbeit ist weiter als der Begriff der "Region" in der geltenden Verfas-\nsung. Diese Öffnung ist der Tatsache geschuldet, dass die interkantonale Kooperation auch über die Region \nOstschweiz hinaus zu suchen ist, etwa wenn es um hochspezialisierte Angebote oder um die Ausbildung im \nGesundheitswesen geht.  \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/811.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 39/70 \n\nNeu werden Kanton und Gemeinden beauftragt, die Angehörigenbetreuung zu unterstützten (Abs. 3). Der Be-\ngriff "Angehörigenbetreuung" ist weit gefasst und bringt zum Ausdruck, dass es dabei nicht nur um die Pflege \nim engeren Sinn geht, sondern um weitere Betreuungs- und Unterstützungsleistungen. \n \nDie freie Heiltätigkeit wird bewusst beibehalten (Abs. 4). Wie bisher bedeutet ihre Garantie durch die Verfas-\nsung nicht, dass dem Gesetzgeber eine Regulierung der Heiltätigkeit verwehrt wäre. Sie erinnert jedoch an die \nliberale Tradition des Kantons und unterstreicht die Bedeutung, die der Kanton der Gesundheitsbranche zu-\nmisst. \n \nArt. 55 Gesundheitsförderung und Prävention \nDie geltende Kantonsverfassung verpflichtet Kanton und Gemeinden auch zur Unterstützung der Gesundheits-\nvorsorge und der Gesundheitserziehung sowie zur Bekämpfung von Suchtgefahren (Art. 48 Abs. 3 KV). Art. 55 \ngreift diese Anliegen in sprachlich überarbeiteter Form auf und setzt zudem eigene Akzente. Gemäss Abs. 1 \ntreffen Kanton und Gemeinden in Zusammenarbeit mit anderen Organisationen Massnahmen der Gesund-\nheitsförderung und Prävention. Diese Massnahmen sollen gemäss einem neuen Absatz mit den Massnahmen \nzum Schutz der Umwelt und der Tiergesundheit koordiniert werden (Abs. 2). Der neue Absatz verankert den \nGrundsatz des „oneHealth“, also einer integrierten Betrachtungsweise der Gesundheitsgefahren, explizit in der \nVerfassung. Dieses Konzept gehört zu den Schwerpunkten des Regierungsprogramms mit dem Horizont 2030 \nund soll nun in der Verfassung verankert werden. \n \nArt. 56 Wirtschaftsförderung \nDer neue Aufgabenartikel zur Wirtschaft hat eine präzisere Sachüberschrift, wonach es im Kern um Wirt-\nschaftsförderung geht. Art. 56 entspricht ohne Änderung dem Wortlaut der geltenden Kantonsverfassung. Die \nCovid-19 Pandemie hat insbesondere die Aktualität von Abs. 3 unterstrichen. Die gesundheitspolitischen Mas-\nsnahmen zeitigten immense wirtschaftliche Schäden in zahlreichen Branchen. Es ist Aufgabe des Staates, \ndiese wirtschaftlichen Folgen der Pandemie bzw. der Massnahmen zu ihrer Bekämpfung zu mildern. Der Re-\ngierungsrat schnürte dazu umfangreiche Hilfspakete in Millionenhöhe. \n \nAls Element der Wirtschaftsförderung durch den Kanton nicht mehr erwähnt ist die Möglichkeit der Beteiligung \noder des Betriebs einer Kantonalbank (Art. 45 KV). Dies steht dem Kanton unter den Vorgaben des neuen \nArt. 33 aber weiterhin offen. Der Regierungsrat hält die ausdrückliche Verankerung einer Kantonalbank 25 \nJahre nach dem Verkauf des Instituts nicht mehr für opportun. \n \nArt. 57 Land- und Forstwirtschaft \nDer Entwurf setzt neue Akzente bei der Förderung der Land- und Forstwirtschaft. Der Fokus liegt nicht mehr \nprimär auf der Leistungsfähigkeit, sondern darauf, dass die Land- und Forstwirtschaft nachhaltig (insb. natur-\nnah und umweltschonend) und den topographischen Verhältnissen angepasst ist. Sie hat ausserdem auf den \nMarkt ausgerichtet zu sein. Diese Marktorientierung lässt sich kaum von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit \ntrennen. Die neue Formulierung setzt jedoch einen Akzent auf Angebote, die bei den Abnehmern besonders \ngefragt sind, und nicht auf Massenproduktion. Die Begrifflichkeit zu den Funktionen des Waldes wurde den \nFormulierungen in Art. 1 Abs. 1 lit. c des Waldgesetzes angepasst (WaG; SR 921.0). \n \nArt. 58 Wissenschaft, Forschung und Innovation \nDer Entwurf ergänzt den Auftrag zur Unterstützung der wissenschaftlichen Tätigkeit mit einem Auftrag zur Un-\nterstützung von Forschung und Innovation. Der neue Auftrag zur Forschungs- und Innovationsförderung ist \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 40/70 \n\nsehr weit gefasst und muss durch gesetzliche Regelungen konkretisiert werden. Klar ist, dass sich die Förde-\nrung der Forschung und Innovation nicht auf den Hochschulbereich beschränken muss. Forschung und Inno-\nvation können auch im wirtschaftlichen Sektor gefördert werden. Art. 58 ist damit eng verknüpft mit Art. 56. Die \nFörderaufträge in Art. 58 sind an den Kanton adressiert. Ihm obliegt es, kantonsweit unterstützende Massnah-\nmen zu treffen. Damit ist es den Gemeinden allerdings nicht verwehrt, eigene Unterstützungsmassnahmen zu \ntreffen. \n \nArt. 59 Digitale Information und Kommunikation \nArt. 59 führt eine neue öffentliche Aufgabe für Kanton und Gemeinden ein und reagiert damit auf den digitalen \nWandel, der seit dem Erlass der geltenden Kantonsverfassung fast alle Lebensbereiche verändert hat. Der \nEntwurf anerkennt, dass die Digitalisierung sowohl grosse Chancen wie auch gewichtige Risiken birgt und \nzeigt für den Kanton und die Gemeinden neue Handlungsfelder auf. \n \nAbs. 1 statuiert einen grundlegenden Auftrag für Kanton und Gemeinden, den Zugang zu digitaler Information \nund Kommunikation zu fördern. Der Auftrag in Abs. 1 wurde im Anschluss an die Vernehmlassung präzisiert, \nsodass er auch die Förderung des Zugangs zu digitaler Kommunikation einschliesst. Dieser sehr allgemeine \nAuftrag wiederspiegelt die Breite des ins Auge gefassten Phänomens, indem keine konkreten Massnahmen \nbenannt, aber eine Zielrichtung vorgegeben wird. Es wird vor allem in der Verantwortung der gesetzgebenden \nOrgane von Kanton und Gemeinden stehen, im Rahmen ihrer Möglichkeiten konkrete Massnahmen zu bestim-\nmen. Mögliche Anwendungsfelder wären beispielsweise die Erleichterung des Zugangs zu kostenpflichtigen \nOnline-Medien oder Online-Portalen für Private, der Ausbau von Glasfasernetzen oder auch die konsequente \nUmstellung sämtlicher öffentlicher Dienstleistungen nach dem Prinzip des „digital first“. Denkbar sind auch An-\ngebote zur Förderung der digitalen Kompetenz in der Bevölkerung.  \n \nAbs. 2 verpflichtet den Kanton und die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zeitgemässe und sichere \ndigitale Informations- und Kommunikationsmittel einzusetzen. Im Kern geht es auch hier um eine konsequente \nDigitalisierung der staatlichen Tätigkeiten und den möglichst einfachen Zugang zu digitalen staatlichen Dienst-\nleistungen. Dieser Aufgabe gehen Kanton und Gemeinden gestützt auf das kantonale Gesetz über eGovern-\nment und Informatik (bGS 142.3) bereits gemeinsam nach. \n \nAbs. 3 trägt einem Risiko des Einsatzes digitaler Informations- und Kommunikationsmittel Rechnung. Es soll \nverhindert werden, dass Personen, denen keine digitale Informations- und Kommunikationsmittel zur Verfü-\ngung stehen oder die mit ihrem Umgang nicht vertraut sind, der Zugang zu den Behörden verbaut wird. Kanton \nund Gemeinden haben deshalb zu gewährleisten, dass der Zugang für alle möglich bleibt. Ein aktuelles Bei-\nspiel dafür bildet das elektronische Amtsblatt, das auf Anfrage zum Selbstkostenpreis auch schriftlich zugestellt \nwird. Die Gewährleistungspflicht beinhaltet die Pflicht, vorausschauend nach Lösungen zu suchen und nicht \nzuzuwarten, bis Beanstandungen hängig werden. Diese Pflicht ergibt sich nicht zuletzt auch aus dem Grund-\nsatz, dass sich die staatliche Aufgabenerfüllung am Gemeinwohl und an den Bedürfnissen aller zu orientieren \nhat (Art. 4 Abs. 2) und sich nicht diskriminierend auswirken darf. \n \nArt. 60 Versicherungen \nArt. 60 ist im Vergleich zu Art. 46 der geltenden Kantonsverfassung allgemeiner gehalten. Neu wird lediglich \nder Grundsatz festgehalten, dass der Kanton Versicherungen durch Gesetz für obligatorisch erklären und Ver-\nsicherungseinrichtungen betreiben kann. Der Versicherungsschutz für Gebäude und Land ist gestützt auf das \nkantonale Gesetz über die Gebäude- und Grundversicherung obligatorisch (vgl. Art. 1, 3 Assekuranzgesetz; \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/142.3\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 41/70 \n\nbGS 862.1). An der rechtlichen Ausgangslage Privater ändert sich damit nichts. Die sprachlich allgemeinere \nFassung deutet darauf hin, dass per Gesetz auch weitere Schadensfälle für versicherungspflichtig erklärt wer-\nden könnten. \n \nArt. 61 Regalien \nDie Regalrechte des Kantons werden unverändert aus der geltenden Kantonsverfassung übernommen. Art. 61 \nsteht in engem Zusammenhang mit Art. 94 Abs. 4 BV, der den Kantonen für die historischen Regalrechte wie \ndas Jagdregal, das Fischereiregal, das Bergwerkregal und das Salzregal die Erlaubnis erteilt, vom Grundsatz \nder Wirtschaftsfreiheit abzuweichen. Die Aufzählung der ausschliesslichen wirtschaftlichen Nutzungsrechte des \nKantons gemäss Abs. 1 lit. a‒d ist abschliessend. Der Gesetzgeber ist nicht befugt, weitere kantonale Regal-\nrechte vorzusehen. \n \nArt. 62 Geschützte Wappen und Hoheitszeichen \nArt. 62 erteilt dem Kanton eine neue Aufgabe. Demnach hat er ein Verzeichnis der Wappen und Hoheitszei-\nchen von Kanton und Gemeinden zu führen und für deren Schutz zu sorgen. Der Auftrag steht in Einklang mit \ndem Wappenschutzgesetz des Bundes (SR 232.21), welches den Kantonen verschiedene Umsetzungsaufga-\nben überlässt.  \n \nArt. 63 Bürgerrecht \nDie geltende Kantonsverfassung enthält einen Gesetzgebungsauftrag zur Regelung des Erwerbs und des Ver-\nlusts des Landrechts und des Gemeindebürgerrechts (Art. 3 Abs. 2 KV) und legt fest, dass das Gemeindebür-\ngerrecht Grundlage des Landrechts ist (Art. 3 Abs. 1 KV). Der Entwurf übernimmt nur noch den Gesetzge-\nbungsauftrag. Die inhaltlichen Vorschriften zum Bürgerrecht sind im Gesetz über das Landrecht und das Ge-\nmeindebürgerrecht zu finden (bGS 121.1); so insbesondere auch der noch immer gültige Grundsatz, dass das \nGemeindebürgerrecht Grundlage des Landrechts ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 Gesetz über das Landrecht und das Ge-\nmeindebürgerrecht). \n\n4. Finanzordnung \n\n \nDer Abschnitt zur Finanzordnung wurde aus systematischen Gründen an den Aufgabenteil angeschlossen. Da \nder Finanzausgleich sowohl die Gemeinden als auch den Kanton betrifft, ist er nicht mehr im Gemeindeteil, \nsondern im Kapitel zur Finanzordnung geregelt. Ausserdem gehören die Beschaffung und Verwaltung der fi-\nnanziellen Mittel von Kanton und Gemeinden ebenfalls zu den öffentlichen Aufgaben. Materiell wurde das Ka-\npitel weitgehend aus der geltenden Kantonsverfassung übernommen. \n \nArt. 64 Finanzhaushalt \nAbs. 1 hebt den bereits im Finanzhaushaltsgesetz verankerten Grundsatz der wirksamen Mittelverwendung \n(vgl. Art. 4 Abs. 1 FHG) auf Verfassungsstufe. Die jetzt schon in der geltenden Kantonsverfassung erwähnten \nGrundsätze werden weiterhin aufgeführt (Abs. 1).  \n \nAbs. 2 benennt die wichtigsten finanzpolitischen Steuerungs- und Kontrollinstrumente und macht dazu auch \nausgewählte Vorgaben: Die Erfordernisse der Transparenz und Vergleichbarkeit in Bezug auf den Voranschlag \nund die Staatsrechnung sowie der Darstellung der mittelfristigen Entwicklung des Finanzhaushalts im Aufga-\nben- und Finanzplan. Abs. 3 und 4 wurden unverändert aus der geltenden Kantonsverfassung übernommen \n(vgl. Art. 96 Abs. 4 und 5 KV).  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 42/70 \n\nArt. 65 Mittelbeschaffung \nDie Aufzählung der Einnahmequellen hat informativen Charakter. Sie ist auch nicht abschliessend (JÖRG \n\nSCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 97 Rz. 1). Die Bestim-\nmung erwähnt neu auch die Gemeinden. Ansonsten wurde der Wortlaut von Art. 97 KV unverändert übernom-\nmen. \n \nArt. 66 Steuern \nAbs. 1 verankert das spezifische Gebot der Gesetzesform im Abgabenrecht.  \n \nAbs. 2 ist von der Formulierung her an Art. 127 Abs. 2 BV ausgerichtet. Der neue Wortlaut bringt keine Neue-\nrung mit sich, denn die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit konkretisieren lediglich das be-\nreits in Art. 98 Abs. 3 KV verankerte Rechtsgleichheitsprinzip. Der Grundsatz der Allgemeinheit verlangt, dass \nalle Personen oder Personengruppen nach denselben gesetzlichen Regeln erfasst werden und dass Ausnah-\nmen sachlich gerechtfertigt sein müssen (KLAUS VALLENDER/RENÉ WIEDERKEHR, St. Galler Kommentar BV, \nBernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), 3. Auflage, Zü-\nrich/Basel/Genf 2014, Art. 127 Rz. 13). Der Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung verlangt, dass \nPersonen, die sich in gleichen Verhältnissen befinden auch gleich besteuert werden (KLAUS VALLENDER/RENÉ \n\nWIEDERKEHR, a.a.O., Art. 127 Rz. 21). Wie bisher haben Kanton und Gemeinden auch den Grundsatz der Be-\nsteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten. Dieses Prinzip verlangt nach einer gerech-\nten Verteilung der Steuerlast, welche bestehende Ungleichheiten nicht verschärft und auch keine neuen Un-\ngleichheiten herstellt (BGE 133 I 206 E. 7.4 S. 220). Gegen das Prinzip der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit \nverstösst etwa ein degressiver Steuertarif (BGE 133 I 206 E. 8.3 S. 224 f.). \n \nNeu hält Abs. 3 auch einen zentralen Grundsatz aus Art. 20 Abs. 1 des Finanzhaushaltsgesetzes fest, wonach \nHauptsteuern nicht zweckgebunden werden dürfen. Dieser Grundsatz hat von seiner Bedeutung her Verfas-\nsungsrang und wird daher heraufgestuft.  \n \nDer neue Entwurf verzichtet auf eine Aufzählung der durch Kanton und Gemeinden erhobenen Steuern (vgl. \nArt. 98 Abs. 1 KV). Eine solche Aufzählung ist aufgrund der durch den Bund vorgegebenen direkten Steuern \nobsolet (vgl. Art. 2 Steuerharmonisierungsgesetz; SR 642.14). \n \nArt. 67 Ausgaben \nAbs. 1 und 2 regeln wie bereits Art. 99 der geltenden Kantonsverfassung die Voraussetzungen für die Tätigung \nvon Ausgaben. Vorausgesetzt sind eine Rechtsgrundlage sowie eine Bewilligung bzw. ein Ausgabenbeschluss \ndes zuständigen Organs (Abs. 1). Damit eine Ausgabe im aktuellen Rechnungsjahr getätigt werden darf, muss \nsie darüber hinaus auch im genehmigten Voranschlag vorgesehen sein (Abs. 2). Gesetzlich verankerte Aus-\nnahmen zu dieser Regel sind in Art. 15 des Finanzhaushaltsgesetzes (FHG; bGS 612.0) zu finden. \n \nArt. 68 Finanzausgleich \nDie neue Regelung des Finanzausgleichs ist ausführlicher als Art. 104 KV. Sie beginnt mit dem Auftrag an den \nKanton, einen Finanzausgleich unter den Gemeinden sicherzustellen (Abs. 1) und hält sodann gewisse inhaltli-\nche Massstäbe fest (Abs. 2): Wie bereits die geltende Kantonsverfassung richtet Art. 68 Abs. 2 den Finanzaus-\ngleich darauf aus, Unterschiede in der Steuerbelastung unter den Gemeinden auszugleichen. Der Entwurf er-\ngänzt diesen Grundsatz mit weiteren Eckpfeilern aus dem Finanzausgleichsgesetz (FAG; bGS 613.1). Dem-\nnach sollen auch Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit vermindert werden, wie dies etwa mit den \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/613.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 43/70 \n\nInstrumenten der Mindestausstattung (Art. 4 FAG) und dem Disparitätenabbau (Art. 5 FAG) angestrebt wird. \nNeu auf Verfassungsstufe verankert ist zudem der Auftrag, strukturell bedingte Sonderlasten angemessen aus-\nzugleichen.  \n \nAbs. 3 statuiert einen besonderen Gesetzesvorbehalt für die Regelung des Finanzausgleichs. Das Erfordernis \neiner Regelung auf Gesetzesstufe ergäbe sich allerdings auch gestützt auf Art. 84 und verhindert nicht, dass \nuntergeordnete Fragen zum Finanzausgleich durch Verordnungsrecht geklärt werden. Gemäss Abs. 3 hat das \nFinanzausgleichsgesetz ausserdem kantonale Beiträge vorzusehen. Diese Vorgabe wird durch das geltende \nGesetz bereits erfüllt (vgl. Art. 2 Abs. 4 FAG). \n\n5. Volksrechte \n\n \nDas Kapitel zu den Volksrechten wurde bereits durch die Verfassungskommission systematisch komplett er-\nneuert und sprachlich in verschiedenen Punkten präzisiert. Der Entwurf des Regierungsrates übernimmt viele \njener Änderungen, nimmt aber auch eigene systematische und redaktionelle Änderungen vor. Insbesondere \nwird das Referendum vor der Volksinitiative behandelt, weil die Volksinitiative an das Referendum anknüpft. \nGemäss der neuen Einteilung werden zunächst das Stimmrecht, dann die Volkswahlen, das Referendum und \nzuletzt die Volksinitiative behandelt. Die Regelungen zur Volksdiskussion und zur Vernehmlassung sind neu im \nBehördenteil zu finden, da sie nicht eigentlich zum Kern der Volksrechte zählen. Die Erläuterungen halten sich \nknapp, wo keine Änderungen gegenüber dem geltenden Recht vorkommen. \n \nGemäss Auftrag des Regierungsrates prüfte die Verfassungskommission, ob die Stellung der Parteien und \nFraktionen in der Kantonsverfassung zu Sprache kommen sollte. Sie kam zum Schluss, dass eine Ergänzung \nder Verfassung in diesem Punkt nicht angezeigt ist (Protokoll VK-Sitzung vom 24. Oktober 2019, S. 2). Der Re-\ngierungsrat schliesst sich dieser Einschätzung an. Daher verzichtet der Entwurf auf eine Bestimmung zu die-\nsem Themenkomplex. \n \n5.1  Stimmrecht \n\nDieser Abschnitt wurde im Rahmen der redaktionellen und systematischen Bereinigung auf einen Artikel ge-\nkürzt. \n \n\nArt. 69 Stimmrecht \nArt. 69 bestimmt, wer auf kantonaler Ebene stimmberechtigt ist. Neu sollen Schweizer Staatsangehörige mit \nWohnsitz im Kanton das Stimmrecht erhalten, sobald sie das 16. Altersjahr zurückgelegt haben (Abs. 1). Die \nSenkung des Stimmrechtsalters steht im Einklang mit dem Ziel des Regierungsrates, die politische Beteiligung \nim Kanton zu stärken (vgl. Regierungsprogramm 2020–2023, S. 10). Es bietet sich dadurch die Chance, das \nInteresse junger Menschen für Politik zu fördern und sie an politische Prozesse heranzuführen. Der Regie-\nrungsrat teilt diesbezüglich die Einschätzung der Verfassungskommission, wonach die intellektuellen Fähigkei-\nten für die Stimmabgabe ab diesem Alter vorausgesetzt werden können. Ein Ausbau der Mitsprachemöglich-\nkeiten der jüngeren Generation ist auch deshalb angebracht, weil sie von langfristig folgenreichen politischen \nEntscheiden besonders betroffen ist. Dies gilt exemplarisch für die zentrale Herausforderung des Klimawan-\ndels, der auch im vorliegenden Entwurf eine prominente Rolle spielt. \n \nNeu ist auch das Stimmrecht in kantonalen Angelegenheiten für ausländische Staatsangehörige. Diese müs-\nsen als zusätzliche Voraussetzung ohne Unterbruch seit zehn Jahren in der Schweiz wohnen. Es wird als \n\nhttps://www.ar.ch/regierungsrat/totalrevision-kantonsverfassung/verfassungskommission/sitzungsunterlagen/\nhttps://www.ar.ch/regierungsrat/programme-berichte-monitoring/regierungsprogramm-2020-2023/\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 44/70 \n\nselbstverständlich vorausgesetzt, dass die betroffenen Personen für die Dauer ihres Aufenthaltes in der \nSchweiz eine Bewilligung haben müssen. Illegale Aufenthalte in der Schweiz sind daher nicht mitzuzählen und \nkönnen gegebenenfalls auch zu einem Unterbruch der Frist im Sinne von Art. 69 Abs. 2 führen. Auch die Er-\nweiterung des Stimmrechts auf langjährig in der Schweiz wohnhafte ausländische Staatsangehörige steht im \nEinklang mit dem Regierungsprogramm, wonach eine möglichst vielseitige politische Partizipation angestrebt \nwird. Abweichend von der geltenden Regelung über das Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige in den \nGemeinden (vgl. Art. 105 Abs. 2 KV) müssen ausländische Staatsangehörige, sofern sie die genannten Vo-\nraussetzungen erfüllen, nicht noch zusätzlich ein Gesuch stellen. Eine solche zusätzliche Hürde wäre rechtlich \nproblematisch, weil das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Ausübung politischer Rechte den Gleichbe-\nhandlungsgrundsatz besonders streng handhabt. Aus Sicht des Regierungsrates gibt es auch keinen überzeu-\ngenden sachlichen Grund dafür, zusätzlich eine Gesuchstellung vorauszusetzen. \n \nSollte ein Stimmrecht auf Kantons- und Gemeindeebene für ausländische Staatsangehörige nicht mehrheitsfä-\nhig sein, wäre auch denkbar, das Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige wie bisher nur auf kommuna-\nler Ebene vorzusehen. Dabei könnte es wie bisher den Gemeinden überlassen werden, ob sie ein Stimmrecht \nfür ausländische Staatsangehörige einführen wollen oder nicht. Auf das Erfordernis einer Gesuchstellung bzw. \neiner zusätzlichen Anmeldung sollte auch in diesem Fall aufgrund der oben geschilderten Überlegungen ver-\nzichtet werden. \n \nAbs. 3 erklärt die Bestimmungen des Bundes über den Ausschluss vom Stimmrecht wegen dauernder Urteils-\nunfähigkeit auch in kantonalen Angelegenheiten für anwendbar. Demnach sind Personen vom Stimmrecht aus-\ngeschlossen, die wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch \neine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden (vgl. Art. 2 BPR; SR 161.1). Die kantonale Praxis hat sich \nbisher auch ohne explizite Verfassungsgrundlage an die Regelung auf Bundesebene angelehnt. Die Verwei-\nsung auf Bundesrecht ist in diesem Fall sinnvoll, weil Bund und Kanton den Ausschluss vom Stimmrecht gleich \nhandhaben sollten. Ferner muss die Kantonsverfassung im Falle einer Revision des Bundesrechts nicht revi-\ndiert werden. \n \n5.2 Volkswahlen \n\n \n\nArt. 70  \n\nArt. 70 regelt neu an einem Ort, welche Wahlkompetenzen die Stimmberechtigten auf Kantonsstufe haben. \nNeu ist in inhaltlicher Hinsicht, dass Landammann und Mitglieder des Obergerichts nicht mehr vom Volk ge-\nwählt werden. Stattdessen werden die Mitglieder des Obergerichts durch den Kantonsrat gewählt (weiterfüh-\nrende Erläuterungen bei Art. 92 Abs. 1 lit. b). Der Regierungsrat konstituiert sich – ebenso wie der Kantonsrat \n– neu selbst (vgl. Art. 105 und Erläuterungen dort). \n \nFür die Vertretung des Kantons im Ständerat regelt Art. 82 Abs. 1 auch deren Amtsdauer. Die Amtsdauer der \nübrigen durch die Stimmberechtigten gewählten Personen ist ebenfalls in Art. 82 Abs. 1 geregelt. Die Wahl in \nden Nationalrat wird abschliessend durch das Bundesrecht geregelt, weshalb kein Raum für eine Regelung in \nder Kantonsverfassung bleibt. \n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 45/70 \n\n5.3 Volksabstimmungen \n\n \n\nArt. 71 Obligatorisches Referendum \nDem obligatorischen Referendum unterstehen wie bis anhin Revisionen der Kantonsverfassung (Abs. 1 lit. a), \nInitiativen, denen der Kantonsrat nicht zustimmt oder einen Gegenvorschlag gegenüberstellt (Abs. 1 lit. b), \nAusgabenbeschlüsse (Abs. 1 lit. c), Grundsatzbeschlüsse (Abs. 1 lit. d) und Beschlüsse des Kantonsrates, die \ngemäss Art. 72 dem fakultativen Referendum unterliegen, wenn ein Drittel der anwesenden Mitglieder dies ver-\nlangt (Abs. 1 lit. e). \n \nDer Entwurf erhöht im Zusammenhang mit der Einführung des fakultativen Finanzreferendums (vgl. Art. 72 \nAbs. 1 lit. c) den Schwellenwert für das obligatorische Finanzreferendum. Neu unterstehen Ausgabenbe-\nschlüsse des Kantonsrates über einmalige Ausgaben von mehr als 15 Prozent einer Steuereinheit sowie über \nwiederkehrende Ausgaben von mehr als 3 Prozent einer Steuereinheit dem obligatorischen Referendum. Ge-\ngenwärtig (Staatsrechnung 2021) entspricht dies Beträgen von CHF 7‘828'046.- bzw. CHF 1‘565‘609.-. Das \nführt in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 lit. c dazu, dass Ausgabenbeschlüsse über einmalige Ausgaben zwi-\nschen 5 und 15 Prozent einer Steuereinheit dem fakultativen Referendum unterliegen. Dasselbe gilt für wieder-\nkehrende Ausgaben zwischen 1 und 3 Prozent einer Steuereinheit. Die neue Regelung führt dazu, dass unbe-\nstrittene Ausgabenbeschlüsse nur noch dann eine Volksabstimmung erfordern, wenn der Betrag ausgespro-\nchen hoch ist. \n \nGrundsatzbeschlüsse im Sinne von Art. 71 Abs. 1 lit. d dienen dazu, das Stimmvolk über grundsätzliche Wei-\nchenstellungen zu befragen, noch bevor eine Vorlage vollständig ausgearbeitet werden muss. Diese Bestim-\nmung gibt dem Kantonsrat ein Instrument in die Hand, um Grundsatzfragen vorweg zu klären und so den Ge-\nsetzgebungsprozess effizient zu gestalten. Ein Beispiel für einen verfahrensleitenden Grundsatzbeschluss ist \nder Beschluss vom 4. März 2018 zur Durchführung einer Totalrevision. \n \nArt. 72 Fakultatives Referendum \nGemäss Abs. 1 lit. a unterstehen Erlass, Aufhebung oder Änderung von Gesetzen wie bis anhin dem fakultati-\nven Referendum. Dasselbe gilt für interkantonale und internationale Verträge mit gesetzgebendem Charakter \n(lit. b). Ein interkantonaler oder internationaler Vertrag hat gesetzgebenden Charakter (bzw. enthält Gesetzes-\nrecht), wenn er geltendes Gesetzesrecht ändert oder aufhebt oder wenn darin neue wichtige Rechtssätze im \nSinne von Art. 84 Abs. 1 zu finden sind. Abs. 1 lit. c regelt das im Zusammenhang mit Art. 71 Abs. 1 lit. c be-\nreits kommentierte, fakultative Finanzreferendum. \n \n5.4 Volksinitiative \n\n \n\nArt. 73 Gegenstand \nArt. 73 entspricht inhaltlich dem geltenden Recht. Lit. c enthält eine neue Präzisierung bezüglich des Abschlus-\nses, der Änderung und der Kündigung von Verträgen. Da es nicht in der Macht des Kantons liegt, Verträge ein-\nseitig anzupassen, kann eine Initiative nur die Aufnahme von Vertragsverhandlungen oder die Kündigung von \nVerträgen verlangen. \n \nArt. 74 Form \nArt. 74 fasst die Regelungen von Art. 52 und Art. 53 KV zusammen. \n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 46/70 \n\nArt. 75 Zustandekommen \nBereits die geltende Kantonsverfassung setzt für das Zustandekommen einer Volksinitiative voraus, dass diese \nvon 300 Stimmberechtigten unterzeichnet wird (Abs. 1). Gemäss Abs. 2 gilt neu eine Frist für die Sammlung \nder erforderlichen Unterschriften von sechs Monaten. Die Frist beginnt ab der amtlichen Veröffentlichung des \nInitiativbegehrens zu laufen. Die Sammelfrist verhindert, dass Volksinitiativen über Jahre pendent sind, ohne \ndass klar ist, ob sie je eingereicht werden oder nicht. Solche Beispiele gab es in der Vergangenheit ver-\nschiedentlich. \n \nArt. 76 Gültigkeit \nArt. 76 entspricht inhaltlich dem geltenden Recht (Art. 55 Abs. 2 KV). \n \nArt. 77 Verfahren \nWie bis anhin entscheidet der Regierungsrat über das Zustandekommen und der Kantonsrat über die Gültig-\nkeit der Initiativen (Abs. 1). Abs. 2 schreibt weiterhin vor, dass Initiativen möglichst rasch zu behandeln sind. \nNeu erhält der Gesetzgeber den Auftrag, konkrete Behandlungsfristen festzulegen. \n \nArt. 78 Gegenvorschlag \nArt. 78 entspricht unverändert Art. 54 KV. \n\n6. Behörden \n\n \nDer Behördenteil behält im Wesentlichen die Struktur der geltenden Kantonsverfassung. Er steigt mit einem \nallgemeinen Teil ein und widmet sodann dem Kantonsrat, dem Regierungsrat und den Gerichten je einen eige-\nnen Abschnitt. Der Entwurf orientiert in einem letzten Kapitel über den Auftrag und die Stellung der weiteren \nkantonalen Behörden, die in der geltenden Kantonsverfassung zum Teil nur rudimentär Erwähnung finden. \n \nDer Entwurf strebt durch punktuelle Anpassungen eine Optimierung des Zusammenspiels der kantonalen Be-\nhörden an. Die Funktion und die Stellung der kantonalen Behörden werden jedoch in allen wesentlichen As-\npekten beibehalten. Der Behördenteil enthält diverse Präzisierungen und systematische Umstellungen in den \nEinzelheiten. Auf den inhaltlichen Neuerungen und den systematischen und sprachlichen Präzisierungen liegt \nauch in diesem Erläuterungsabschnitt der Fokus. \n \n6.1 Allgemeines \n\n \nArt. 79 Gewaltenteilung \nArt. 79 eröffnet den allgemeinen Teil zur Behördenorganisation mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz. Der Ent-\nwurf statuiert nicht nur den Grundsatz, sondern formuliert dessen Kerngehalt in zwei konzisen Absätzen. \n \nArt. 80 Wählbarkeit \nAbs. 1 sieht im Einklang mit der geltenden Kantonsverfassung den Grundsatz vor, dass wählbar ist, wer das \n18. Altersjahr zurückgelegt und politischen Wohnsitz im Kanton hat. Aktives und passives Wahlrecht auf kanto-\nnaler Ebene divergieren also (vgl. zum aktiven Stimmrecht vorne, Art. 69). Neu ordnet die Verfassung die \nWählbarkeit explizit nur – aber abschliessend – für den Kantonsrat, den Regierungsrat sowie die kantonale \nVertretung im Ständerat. Die Wählbarkeit in die Gerichte und die übrigen kantonalen Behörden ist durch Ge-\n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 47/70 \n\nsetz zu regeln (Abs. 2). Die Regelungskompetenz des Gesetzgebers ist im Vergleich zu Art. 62 KV enger defi-\nniert, indem die Wählbarkeit in den Kantonsrat, den Regierungsrat und den Ständerat abschliessend auf Ver-\nfassungsstufe festgelegt ist. Der Gesetzgeber hat diesbezüglich keine Kompetenz, Ausnahmen vorzusehen. In \nBezug auf die übrigen kantonalen Behörden allerdings wird dem Gesetzgeber neu ein Gestaltungsraum eröff-\nnet. Mit Rücksicht auf die Anforderungen an die betreffende Behörde, könnten die Voraussetzungen für die \nWählbarkeit gelockert (z.B.: bezüglich Wohnsitzerfordernis oder Staatsagenhörigkeit) oder verschärft werden \n(z.B.: Ausbildungsanforderungen für Richterinnen und Richter). \n \n\nArt. 81 Unvereinbarkeit \nArt. 81 vereinfacht die Regelung der Unvereinbarkeiten auf Verfassungsstufe erheblich. Neu regelt die Kan-\ntonsverfassung nur noch die Unvereinbarkeiten zwischen den obersten Behörden des Kantons (Abs. 1). Die \nbisher bestehenden familiären Unvereinbarkeiten gelten ohne Veränderungen weiter (Abs. 2). Art. 81 Abs. 3 \nerteilt sodann dem Gesetzgeber die Kompetenz, weitere Unvereinbarkeiten vorzusehen. Die Verfassung trägt \ndamit dem Umstand Rechnung, dass Unvereinbarkeiten wegen ihrer Einschränkung des Stimm- und Wahl-\nrechts eine möglichst eindeutige Formulierung benötigen und zugleich mit Rücksicht auf die Rechtsgleichheit \nund Verhältnismässigkeit differenziert geregelt werden müssen. Die bisherige Erfahrung des Kantons zeigt \nauch, dass in diesen Fragen ein gewisser Bedarf nach Flexibilität besteht. Insgesamt ist deshalb das kantonale \nGesetz die geeignete Erlassform für die Regelung weiterer Unvereinbarkeiten. \n \nArt. 82 Amtsdauer \nNeu an der Regelung zur Amtsdauer ist, dass Mitglieder der gerichtlichen Behörden nun für acht statt vier \nJahre amtieren (Abs. 2). Diese Neuerung soll die Unabhängigkeit der Rechtsprechung stärken. Eng verknüpft \nmit der Verlängerung der Amtsdauer sind die Bemühungen um eine möglichst sorgfältige Auswahl fachlich ge-\neigneter Personen. Dem zuzuordnen ist der Wechsel von der Volkswahl des Obergerichts zur Wahl durch den \nKantonsrat (Art. 92 Abs. 1 lit. b) und die neue Strukturierung des Wahlverfahrens mit Evaluation der Kandidie-\nrenden durch eine Wahlvorbereitungskommission (Art. 117). Die Neuregelung enthält also ein ganzes Paket an \nMassnahmen und ist nicht nur auf die Verlängerung der Amtsdauer von vier auf acht Jahre beschränkt. \n \nArt. 83 Amtsunfähigkeit \nFür den Fall, dass ein Mitglied des Regierungsrates offensichtlich und dauerhaft amtsunfähig wird, erteilt die \ngeltende Kantonsverfassung dem Kantonsrat die Kompetenz, die Amtsunfähigkeit des betroffenen Ratsmit-\nglieds festzustellen. Ein solcher Beschluss erfordert eine Mehrheit von drei Viertel der anwesenden Ratsmit-\nglieder (Art. 77 Abs. 1bis KV). Art. 83 berücksichtigt nun, dass Fälle von Amtsunfähigkeit auch bei anderen Be-\nhörden eintreten können. Aus diesem Grund gibt Art. 83 dem Kantonsrat neu eine allgemeine Amtsenthe-\nbungskompetenz für Behördenmitglieder, die von den Stimmberechtigten oder vom Kantonsrat gewählt wur-\nden. Die neue Terminologie "Amtsenthebung" stellt klar, dass mit einem Amtsenthebungsbeschluss eine Va-\nkanz eintritt. Die Folge davon ist, dass das damit frei gewordene Amt durch eine Wahl neu besetzt werden \nmuss. \n \nUm einen Missbrauch dieser Kompetenz auszuschliessen, sind die Voraussetzungen für eine Amtsenthebung \nsehr streng formuliert: Demnach kommt eine Amtsenthebung nur in Frage, wenn die betroffene Person offen-\nsichtlich und dauerhaft nicht mehr in der Lage ist, ihr Amt auszuüben. Der Beschluss des Kantonsrates bedarf \nzudem einer Dreiviertelmehrheit der anwesenden Ratsmitglieder. \n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 48/70 \n\nArt. 84 Rechtsetzung \nArt. 84 beschreibt in Übereinstimmung mit der geltenden Kantonsverfassung (Art. 68 und 69 KV), welche Re-\ngelungen zwingend in einem formellen Gesetz zu erlassen sind (Abs. 1), und stellt klar, dass die Delegation \nvon Rechtsetzungskompetenzen an den Verordnungsgeber möglich ist, soweit dies durch die Verfassung nicht \nausgeschlossen ist (Abs. 2). Explizit nicht an den Verordnungsgeber delegiert werden dürfen damit wichtige \nRechtssätze im Sinne von Abs. 1 sowie Regelungen, die die Verfassung im Einzelfall dem Gesetzgeber vorbe-\nhält (vgl. bspw. Art. 33 Abs. 1, Art. 34, Art. 81 Abs. 3). Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Rechtset-\nzungsdelegationen richten sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 103 Ia 369, E. 3 S. 374 ff.; \nBGE 118 Ia 305, E. 2b S. 310). \n \nDirekte Rechtsetzungsdelegationen an andere Behörden als den Regierungsrat werden nicht mehr ausge-\nschlossen. Direkte Kompetenzzuweisungen durch den Gesetzgeber können insbesondere im Falle der Errich-\ntung von selbständigen Anstalten und Körperschaften sinnvoll sein (vgl. z.B. die Rechtsetzungsbefugnisse des \nVerwaltungsrats des SVAR, Art. 6 Abs. 1 Spitalverbundgesetz; bGS 812.11). \n \nDie Regelung zur Subdelegation von Verordnungskompetenzen an nachgeordnete Organe hat eine Änderung \nerfahren (Abs. 3). Basierend noch auf der Kompetenzverteilung zwischen der ehemaligen Landsgemeinde und \ndem Kantonsrat verlangt die geltende Kantonsverfassung hierfür eine Ermächtigung durch den Kantonsrat. An-\ngepasst an die heute geltende Kompetenzordnung ist eine Regelung dazu neu auf Gesetzesstufe vorauszuset-\nzen. Die Subdelegation vom Verordnungsgeber an nachgeordnete Organe hat deshalb nach Massgabe des \nGesetzes zu erfolgen. \n \nArt. 85 Vernehmlassung \nArt. 85 hält wie bereits die geltende Kantonsverfassung die wichtigsten Eckpunkte zur Vernehmlassung fest \n(Abs. 1) und er verdeutlicht in Abs. 2, dass die Einreichung von Stellungnahmen während der Vernehmlas-\nsungsfrist allen offensteht. Daraus folgt, dass nicht nur die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zu ver-\nöffentlichen sind (am Ende werden alle Vernehmlassungsantworten veröffentlicht, Abs. 3), sondern es muss \nvon Beginn an die Eröffnung der Vernehmlassung mitsamt allen Unterlagen publik gemacht werden. Die heu-\ntige Regelung im Kanton entspricht dem bereits (vgl. Art. 38 Organisationsverordnung; bGS 142.121). \n \nArt. 86 Transparenz \nArt. 86 übernimmt in vielem den Standard, den die geltende Kantonsverfassung betreffend Informationspflicht \nund Öffentlichkeit vorgibt. So müssen die Behörden das Volk frühzeitig und ausreichend über ihre Tätigkeiten \ninformieren (Abs. 1). Nicht mehr explizit festgehalten ist, dass die offizielle Information über Abstimmungsvorla-\ngen eine freie Meinungsbildung ermöglichen soll (Art. 67 Abs. 2 KV). Diese Vorgabe ergibt sich bereits aus ei-\nner ausführlichen Rechtsprechung des Bundesgerichts. Die neue Kantonsverfassung überlässt den Erlass von \nVorschriften über die Informationspflicht kommunaler Behörden dem Gesetzgeber. Das ist konsequent, da das \nGesetz gemäss Art. 128 auch weitere – mindestens so bedeutsame – Regelungen über die Gemeinden zu \ntreffen hat. Das 6. Kapitel der Kantonsverfassung ("6. Behörden") ist dagegen den kantonalen Behörden ge-\nwidmet. \n \nNeu hält Art. 86 Abs. 2 ein grundsätzlich unbedingtes Recht auf Auskunft und Akteneinsicht fest. Demnach \nmuss man neu nicht mehr ein berechtigtes Interesse nachweisen. Die Auskunft muss erteilt und die Einsicht \ngewährt werden, sofern nicht im Einzelfall überwiegende öffentliche oder private Interessen dem entgegenste-\n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/812.11\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 49/70 \n\nhen (Abs. 2). In diesem Fall liegt die Begründungslast jedoch bei den Behörden. Auskünfte und Einsichtsgesu-\nche sind grundsätzlich unentgeltlich (Abs. 2). Die Formulierung ermöglicht es, für besonders aufwendige Anfra-\ngen eine Gebühr vorzusehen (vgl. Art. 16 Abs. 1 Informationsgesetz; bGS 133.1). \n \nDie Öffentlichkeit der Verhandlungen des Kantonsrates und der Gerichte sind an anderer Stelle festgehalten \n(vgl. Art. 89 Abs. 2, Art. 115 Abs. 2). \n \nWie bisher werden Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungsrates verpflichtet, ihre Interessenbindun-\ngen offenzulegen. Neu werden auch die Mitglieder der gerichtlichen Behörden verpflichtet, ihre Interessen of-\nfenzulegen (Abs. 3).  \n \nArt. 87 Ausstand \nArt. 87 Abs. 1 enthält eine präzisiere Umschreibung des bisher in Art. 64 Abs. 1 KV verankerten Ausstand-\ngrunds. Demnach hat in den Ausstand zu treten, wer von einem Geschäft unmittelbar persönlich betroffen ist. \nGemäss Abs. 2 kann das Gesetz weitere Ausstandgründe vorsehen (vgl. z.B.: Art. 8 VRPG; bGS 143.1). \n \n\nArt. 88 Verantwortlichkeit \nDie Haftung des Kantons wird in Abs. 1 präziser umschrieben. Wie in anderen Fragen regelt die Kantonsver-\nfassung das Grundsätzlichste – den Grundsatz der Staatshaftung gegenüber Privaten für widerrechtlich verur-\nsachte Schäden. Weitere Fragen, wie zum Beispiel der Rückgriff des Gemeinwesens auf Behördenmitglieder \nund Angestellte, sind im Gesetz zu regeln (Abs. 2). Die Entrichtung von Ersatzleistungen bei rechtmässig ver-\nursachten Schäden gehört nicht zum Verantwortlichkeitsrecht. Auch diese Frage ist dem Gesetzgeber zu über-\nlassen. Dasselbe gilt für die Regelung der Verantwortlichkeit von Gemeindebehörden. \n \n6.2 Kantonsrat \n\n \n\nMit der Reform der Staatsleitung wurde das Konzept zur Regelung des Kantonsrates grundsätzlich reformiert. \nZu Zeiten der Landsgemeinde ordnete die Kantonsverfassung die Organisation des Kantonsrates abschlies-\nsend. Mit der Einführung des Gesetzesvorbehalts betreffend Organisation und Verfahren verlagerte sich der \nSchwerpunkt der Normierung von der Verfassungs- auf die Gesetzesstufe. Diesem Schritt trägt der Entwurf \nnun Rechnung. Auf Verfassungsstufe kann die Regelungsdichte demnach reduziert werden. Ein Beispiel bildet \nArt. 79 der geltenden Kantonsverfassung. Er wurde im Rahmen der Überarbeitung des Verfassungsentwurfs \ngestrichen. Das neue Kantonsratsgesetz regelt die Organisation der parlamentarischen Kommissionen ausrei-\nchend. Eine Regelung auf Verfassungsstufe ist nicht mehr notwendig. \n \n\nArt. 89 Stellung \nArt. 89 umschreibt zum Einstieg in den Abschnitt über die Kompetenzen und die Organisation des Kantonsra-\ntes dessen Hauptfunktionen: die Gesetzgebung und die parlamentarische Aufsicht (Abs. 1). Damit eng ver-\nknüpft ist die Öffentlichkeit seiner Verhandlungen (Abs. 2). \n \nArt. 90 Zusammensetzung und Wahl \nNach geltendem Recht werden die 65 Kantonsratsmandate, die es zu vergeben gilt, im Verhältnis zur Einwoh-\nnerzahl auf die Gemeinden verteilt. Dabei hat jede Gemeinde mindestens einen Sitz. In neunzehn von zwanzig \nGemeinden wird das Majorzwahlverfahren (oder Mehrheitswahlverfahren) angewendet. Die Majorzwahl ist eine \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/133.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 50/70 \n\nPersonenwahl, bei der jene Personen, die am meisten Stimmen auf sich vereinigen konnten, das Mandat er-\nhalten. Ein bedeutender Nachteil dieses Systems ist, dass alle Stimmen, die einer unterlegenen Person gege-\nben wurden, wirkungslos bleiben. In der Gemeinde Herisau kommt dagegen ein Proporzwahlverfahren zur An-\nwendung – auch Verhältniswahlverfahren genannt. Bei der Proporzwahl geben politische Gruppierungen \n(meist Parteien) Wahlvorschläge in Form von Listen ab. Die Stimmberechtigten wählen dann zwischen diesen \nListen. Die einzelnen politischen Gruppierungen erhalten dann im Verhältnis zu ihrer Stimmenstärke eine ge-\nwisse Anzahl Mandate zugeteilt. Innerhalb der jeweiligen Partei erhalten jene Personen ein Mandat, die am \nmeisten Stimmen erhalten haben. Bei diesem Wahlsystem gehen bedeutend weniger Stimmen "verloren". Klei-\nnere Gruppierungen haben so eine grössere Chance, ein Kantonsratsmandat zu erhalten. \n \nDer Regierungsrat unterbreitet mit diesem Entwurf einen Vorschlag für eine neue Regelung der Kantonsrats-\nwahlen. Neu soll überall im Kanton eine Proporzwahl durchgeführt werden (Abs. 1). Gemäss Rechtsprechung \ndes Bundesgerichts erfordert die Verwirklichung des Proporzgedankens grundsätzlich, dass jeder Wahlkreis \nmindestens neun Mandate zu vergeben hat (zur Verhinderung zu grosser sogenannt natürlicher Quoren, \nBGE 143 I 92, E. 2 S. 98 f., BGE 140 I 107, Regeste a, vgl. MUSLIU NAGIHAN, § 1 Die verfassungsrechtlichen \nAnforderungen an die Wahlsysteme der Kantone, in: Das Parlamentswahlrecht der Kantone, Glaser Andreas \n(Hrsg.), Zürich 2018, S. 1 ff., Rz. 29, 43). Um dem zu entsprechen, müssen bedeutend weniger und dafür grös-\nsere Wahlkreise geschaffen werden. Eine Alternative bestünde in der Anwendung eines Doppelproporzes \n(BGE 143 I 92, E. 5.2 S. 99, vgl. unten Beilage 1.3 Gutachten Glaser, S. 39). Aufgrund der höheren Komplexi-\ntät dieses Wahlsystems und wegen der Gefahr gegenläufiger Sitzverteilungen wurde dieses System jedoch \nbereits von der Verfassungskommission fallen gelassen. \n \nWie die Wahlkreise im Einzelnen einzuteilen sind, ist auf Gesetzesstufe zu klären. Es bleibt ein Anliegen, die \nverschiedenen Regionen des Kantons im Kantonsrat abzubilden. Aus diesem Grund schreibt Abs. 2 vor, dass \ndas Gesetz mindestens drei Wahlkreise vorsehen muss. Denkbar wäre etwa eine Einteilung der Wahlkreise in \ndie alten „Bezirke“ Vorderland, Mittelland und Hinterland, wobei Herisau auch weiterhin einen eigenen Wahl-\nkreis bilden könnte. Damit ermöglicht die Wahlkreiseinteilung eine Vertretung der Regionen im Kantonsrat und \nschliesst die Möglichkeit eines Einheitswahlkreises über das gesamte Kantonsgebiet aus. \n \nDer Vorschlag geht zurück auf den Entwurf der Verfassungskommission und entspricht im Wesentlichen der \nVariante 4 gemäss dem von ihr behandelten Themenblatt (vgl. 3211 Wahlverfahren für den Kantonsrat \n29.8.2019, S. 8 ff.). Das neu vorgeschlagene Wahlsystem vermag aus Sicht des Regierungsrates vor allem \ndeshalb zu überzeugen, weil es eine breitere Repräsentation ermöglicht. Es ist auch verhältnismässig gut ver-\nständlich. Ferner kann die Proporzwahl unabhängig davon zur Anwendung kommen, ob die Gemeindestruktu-\nren auf einen Schlag reformiert oder durch freiwillige Gemeindefusionen fortentwickelt werden. In beiden Fällen \nwäre das System zulässig und geeignet. \n \nGegen das neu vorgeschlagene Wahlsystem wurden im Rahmen der Vernehmlassung diverse Einwände erho-\nben. Zahlreiche Eingaben beantragten im Wesentlichen die Beibehaltung des geltenden gemischten Wahlsys-\ntems. Andere sprachen sich für die Einführung eines Präferenzwahlsystems aus – ein bisher in der Schweiz \nunerprobtes Verfahren. \n \nDer Regierungsrat hat die kritischen Anregungen und Anträge in Erwägung gezogen. Er gab bei Prof. Dr. An-\ndreas Glaser, Universität Zürich, ein Gutachten in Auftrag, welches insbesondere darüber Aufschluss gibt, ob \ndie Einführung eines sogenannten Präferenzwahlsystems rechtlich zulässig wäre und wie ein solches für den \n\nhttps://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F143-I-92%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document\nhttps://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2022&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=verh%E4ltniswahlverfahren+nat%FCrliches+quorum+doppelproporz&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=2&highlight_docid=atf%3A%2F%2F140-I-107%3Ade&number_of_ranks=12379&azaclir=clir\nfile://///kvar.ch/UserData/Home/KK/lloyd.seaders/Downloads/3211_Wahlverfahren_fuer_den_Kantonsrat_29.8.2019%20(5).pdf\nfile://///kvar.ch/UserData/Home/KK/lloyd.seaders/Downloads/3211_Wahlverfahren_fuer_den_Kantonsrat_29.8.2019%20(5).pdf\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 51/70 \n\nKanton Appenzell Ausserrhoden ausgestaltet werden könnte. Untersucht wurde hauptsächlich das Konzept \ndes "Single Transferable Vote" (STP; auf Deutsch: System übertragbarer Einzelstimmgebung). Dieses Wahl-\nsystem kommt zum Beispiel für die Parlamentswahlen in Australien, Tasmanien, Irland, Malta und Nordirland \nzu Anwendung. Der STV ermöglicht es den Wählenden, mehrere Kandidierende nach ihren Präferenzen in \neine Rangordnung zu setzen. Fällt die Stimme für den ersten Rang ins Leere – sei es, weil die Person wegen \nzu wenig Stimmen aus dem Rennen fällt oder weil eine überschiessende Anzahl Stimmen auf jene Person ge-\nfallen sind – wird die Stimme auf die Person mit der nächsthöheren Rangordnung übertragen (für eine einge-\nhendere Beschreibung der Funktionsweise vgl. Beilage 1.3, Gutachten Glaser, S. 10 ff.). Indem die abgegebe-\nnen Stimmen einzelnen Personen zufallen, behält der STV den Charakter eines personenzentrierten Wahlsys-\ntems. Im Ergebnis führt der STV im Vergleich zum Majorz dazu, dass weniger Stimmen wirkungslos dahinfal-\nlen und die Präferenzen der Wählenden differenzierter zum Ausdruck kommen; die Erfolgswertgleichheit wird \nbesser verwirklicht. Da das geltende Mischsystem (mit Majorzwahlen in 19 Gemeinden und einer Proporzwahl \nin 1 Gemeinde) trotz sehr unvollkommener Verwirklichung der Erfolgswertgleichheit als bundesrechtskonform \nanerkannt wurde (vgl. BGer., Urteil vom 18.03.2020, 1C_529/2018, E. 4), sollte der STV im Grundsatz eben-\nfalls zulässig sein (vgl. Gutachten Glaser, S. 31, 39). \n \nDie Erfolgswertgleichheit bleib beim STV jedoch schlechter verwirklicht als beim Proporz (Gutachten Glaser, \nS. 31). Auch stellen sich beim STV besondere Herausforderungen bei der Auswertung der Stimmen: Die Aus-\nwertung ist hochkomplex, hängt in hohem Mass von dem zugrunde gelegten Verteilungsverfahren ab und ist \nnicht leicht nachvollziehbar. Schwierigkeiten kommen auch daher, dass der STV auf Wahlkreise zwischen drei \nbis fünf Mandaten zugeschnitten ist (Gutachten Glaser, S. 41). Wollte der Kanton dieses Wahlsystem einfüh-\nren, müsste die Wahlkreisstruktur konsequenterweise daran angepasst werden. Kleine Wahlkreise mit nur ein \nbis zwei Sitzen müssten zusammengelegt werden. Grosse Wahlkreise – im Fokus steht die Gemeinde Herisau \n– müssten in mehrere Wahlkreise unterteilt werden. Ob die neu zu bildenden Wahlkreise den politischen Struk-\nturen in Appenzell Ausserrhoden gerecht werden könnten, ist fraglich. Insgesamt bleibt unklar, ob der STV un-\nter dem Strich einen Mehrwert bringen würde. \n \nLetztlich handelt es sich beim STV um einen weltweit wenig verbreiteten Wahlmodus, dessen Auswirkungen \nschwer einzuschätzen sind. Weil es im schweizerischen, ja im kontinentaleuropäischen Kontext neuartig wäre, \nist auch eine Prognose über die rechtliche Zulässigkeit schwierig (Gutachten Glaser, S. 41). Ein solches Wahl-\nsystem im Kanton Appenzell Ausserrhoden einzuführen, wäre wahrlich ein Experiment. \n \nDer Vorschlag der Verfassungskommission zur Einführung eines Proporzwahlverfahrens im Sinne von Art 90 \nist aus Sicht des Regierungsrates gegenüber dem STV vorzuziehen. Für den Wechsel zum Proporz spricht \nnicht zuletzt, dass die Proporzwahl gegenüber dem STV die Erfolgswertgleichheit besser verwirklicht. Wird der \nKantonsrat im Proporz bestellt, bildet er das politische Meinungsspektrum besser ab. Wegen seiner Funktion \nals Repräsentationsorgan ist diesem Anliegen grosses Gewicht beizumessen. Eine Proporzwahl mit mehreren \ngrösseren Wahlkreisen wäre zudem unabhängig von den bestehenden Gemeindestrukturen ein geeignetes \nWahlverfahren: Die Bestellung der Kantonsratsmitglieder im Proporzwahlverfahren könnte sowohl bei einer \nstarken Reduktion der Anzahl Gemeinden wie auch bei einer vorläufig unveränderten Gemeindestruktur mit \nFörderung von freiwilligen Gemeindefusionen verwirklicht werden (siehe oben, S. 20 f.). \n \nDasselbe gilt nicht für das bestehende Mischsystem. Gelingt die vom Regierungsrat vorgeschlagene Reform \nder Gemeindestrukturen, so muss zwingend ein neues Wahlsystem gefunden werden. Doch auch für den Fall, \ndass die Reform der Gemeindestrukturen auf dem Weg freiwilliger Gemeindefusionen weiterverfolgt wird, \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 52/70 \n\nkönnten sich rechtliche Probleme mit dem geltenden Mischsystem ergeben. Grund dafür ist die dynamische \nPraxis des Bundesgerichts in Bezug auf Art. 34 BV und das Parlamentswahlrecht. Im Rahmen seiner rechts-\nfortbildenden Spruchpraxis hat das Bundesgericht mit Bezug auf das gemischte Wahlsystem des Kantons \nGraubündens neue Anforderungen aufgestellt. Es kam insbesondere zum Schluss, dass bei Wahlkreisen mit \neiner Wohnbevölkerung über 7'991 Personen bzw. mit über 6 zu vergebenden Parlamentssitzen das persönli-\nche Element im Vergleich zur Zugehörigkeit der Kandidatinnen und Kandidaten zur einer politischen Gruppie-\nrung zwangsläufig in den Hintergrund trete. Mit dieser Begründung kam das Bundesgericht betreffend mehrere \nBündner Wahlkreise zum Schluss, dass sich die Anwendung des Majorzwahlverfahrens bzw. die Missachtung \nder Erfolgswertgleichheit sachlich nicht rechtfertigen lasse (BGE 145 I 259, E. 8.5.2-8.5.3 S. 279 f.). Ob und \nwie das Bundesgericht die anhand des Wahlsystems des Kantons Graubünden entwickelten Anforderungen in \nZukunft anwenden wird, ist unsicher. Unklar ist insbesondere, ob die Durchführung einer Majorzwahl in einem \nWahlkreis mit acht zu verteilenden Sitzen zulässig wäre. Die Anträge aus der Vernehmlassung, wonach in \nWahlkreisen mit bis zu acht Sitzen das Mehrheitswahlverfahren anzuwenden sei, können daher nicht ohne \nWeiteres übernommen werden. \n \nDer Regierungsrat ist überzeugt, dass die Einführung des Verhältniswahlverfahrens für Mitglieder des Kantons-\nrates einen demokratischen Mehrwert bringen wird; die politische Repräsentation wird gestärkt. Das Verhältnis-\nwahlverfahren ist auf jeden Fall tauglich – mit oder ohne einer erheblichen Reform der Gemeindestrukturen – \nund es steht ausser Frage, dass sich ein bundesrechtskonformes Verhältniswahlverfahren implementieren \nlässt. Insgesamt überwiegen aus den geschilderten Gründen die Vorteile des in Art. 90 vorgeschlagenen Wahl-\nverfahrens. \n \nArt. 91 Parlamentarische Aufsicht \nAbs. 1 benennt präziser als die geltende Kantonsverfassung, über wen der Kantonsrat die politische Kontrolle \nausübt. Die politische Kontrolle des Kantonsrates erstreckt sich über den Regierungsrat, die Verwaltung und \nandere Träger von kantonalen Aufgaben sowie über die Geschäftsführung der gerichtlichen Behörden (Abs. 1). \nDer neue Entwurf vermeidet die Unterscheidung zwischen Aufsicht und Oberaufsicht gemäss Art. 72 KV. \nDadurch wird verdeutlicht, dass sich die Kontrolltätigkeit des Kantonsrates gegenüber dem Regierungsrat und \nder Geschäftsführung der gerichtlichen Behörden im Kern nicht von seiner Kontrolltätigkeit gegenüber den üb-\nrigen Behörden und Organen unterscheidet: In beiden Konstellationen hat der Kantonsrat keine Weisungs- o-\nder Entscheidungsbefugnisse (vgl. Art. 66 Abs. 1‒2 KRG), sondern den Auftrag, durch Einsichtnahme und Be-\nanstandungen (intern und gegebenenfalls öffentlich) auf die Behebung von Mängeln hinzuwirken. Dabei findet \ndie politische Kontrolle primär nachträglich statt (Art. 65 Abs. 3 KRG).  \n \nArt. 92 Wahlen \nArt. 92 hält die Wahlkompetenzen des Kantonsrates fest, wobei diese durch Gesetz auch erweitert werden \nkönnen (Abs. 2). Neu hält die Kantonsverfassung in allgemeiner Weise fest, dass der Kantonsrat seine Organe \nwählt (Abs. 1 lit. a). Die Regelung gewährt dem Gesetzgeber mehr Spielraum als Art. 73 Abs. 1 lit. a KV. So \nwird insbesondere die Bestimmung der Organe des Kantonsrates und ihrer Amtsdauer dem Gesetzgeber über-\nlassen (vgl. Art. 98 Abs. 1). Neu wird ausserdem präzisiert, dass nur die Leitung der Finanzkontrolle und nicht \nsämtliche Mitarbeitenden durch den Kantonsrat gewählt werden müssen (Abs. 1 lit. e) und der Kantonsrat wird \nals Wahlbehörde für die neu zu schaffende Ombudsstelle vorgesehen (Abs. 1 lit. f; vgl. dazu Art. 120). \n \nWesentlich erheblichere Neuerungen bestehen darin, dass die Mitglieder des Obergerichts (nicht nur des Kan-\ntonsgerichts) durch den Kantonsrat gewählt werden sollen (Art. 92 Abs. 1 lit. b). Mitglieder des Obergerichts \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 53/70 \n\nwerden gegenwärtig durch eine Volkswahl bestellt, wobei die Kandidatensuche durch die Parteien stattfindet. \nDieses Auswahlverfahren ist gesetzlich nicht geregelt und schwierig zu durchschauen. Zudem besteht keine \nGewähr dafür, dass eine gründliche Eignungsprüfung durchgeführt wird. Aus diesem Grund sieht Art. 117 eine \nWahlvorbereitungskommission vor, welche die Eignung der Kandidatinnen und Kandidaten für die Wahl in ein \nGericht oder in eine Schlichtungsstelle prüft und dem Kantonsrat Bericht erstattet. Diese neue Regelung stärkt \ndie richterliche Unabhängigkeit und bietet bessere Gewähr dafür, dass sachkundige Richterinnen und Richter \nins Obergericht bestellt werden. Dies ist umso wichtiger, als für Richterinnen und Richter neu eine Amtsdauer \nvon acht statt vier Jahren gelten soll (Art. 82 Abs. 2).  \n \nGemäss Entwurf erfolgt die Wahl ins Landammannamt neu durch den Regierungsrat selbst (vgl. Art. 105 \nAbs. 1).  \n \nArt. 93 Rechtsetzung \nArt. 93 hält die Rechtsetzungskompetenzen des Kantonsrates fest. Verfassungsrevisionen unterstehen dem \nobligatorischen Referendum. Daher besteht die Rolle des Kantonsrates darin, Vorlagen zur Revision der Ver-\nfassung zuhanden der Stimmberechtigten zu verabschieden (Abs. 1). Die bereits in der geltenden Kantonsver-\nfassung bestehende Möglichkeit, Eventualanträge zu stellen, gibt dem Kantonsrat ein wichtiges Instrument für \ndie zielführende Gestaltung des Revisionsverfahrens in die Hand. Gemäss Abs. 2 erlässt der Kantonsrat Ge-\nsetze unter Vorbehalt der Rechte der Stimmberechtigten (vgl. Art. 72 Abs. 1 lit. a zum Fakultativen Referen-\ndum). Abs. 3 schränkt die bisherigen Verordnungskompetenzen des Kantonsrates moderat ein. Neu ist der \nKantonsrat nur dort befugt, kantonsrätliche Verordnungen zu erlassen, wo ihn die Verfassung oder das Gesetz \nausdrücklich dazu ermächtigen. Beispiele dafür sind Art. 97 Abs. 1 lit. a auf Verfassungsstufe und Art. 9 \nAbs. 5 KRG auf Gesetzesstufe. Der Kantonsrat wird dadurch stärker auf seine Kernkompetenz – den Erlass \nvon Gesetzen – ausgerichtet. Der Erlass von Vollzugsbestimmungen ist Sache des Regierungsrates. Diese \nEntflechtung der Rechtsetzungskompetenzen entspricht einer jahrelangen Praxis von Regierungsrat und Kan-\ntonsrat, die die noch bestehenden kantonsrätlichen Ausführungsbestimmungen sukzessive eliminiert und auf \ndie wesentlichen Bestimmungen zurückführt. \n \nArt. 94 Aussenbeziehungen \nIm Rahmen der letzten Verfassungsrevision (Reform der Staatsleitung) wurden die Kompetenzen des Kantons-\nrates und das Zusammenspiel von Kantons- und Regierungsrat im Bereich der Aussenbeziehungen präzisiert. \nDer neue Entwurf führt diese neuen Regelungen inhaltlich fort. Wie die Begleitung von Vorhaben zur interkan-\ntonalen oder internationalen Zusammenarbeit gemäss Abs. 1 stattfindet, ergibt sich aus dem Kantonsratsge-\nsetz (vgl. insb. die Konsultations- und Informationsansprüche gemäss Art. 63 ff. KRG). Bereits jetzt pflegt der \nKantonsrat den Austausch mit ausserkantonalen Legislativorganen. Aufgrund der zunehmenden interkantona-\nlen Zusammenarbeit hat auch die Kooperation unter Legislativorganen an Bedeutung zugenommen. Abs. 3 \nbildet neu diesen Umstand ab. \n \nArt. 95 Planung \nAbs. 1 zählt die Planungen, die der Regierungsrat berät, nicht mehr namentlich auf. Dafür verankert Abs. 1 neu \ndas Instrument der Planungserklärung gemäss Art. 50 Abs. 2 des Kantonsratsgesetzes (bGS 141.1). Abs. 2 \nenthält eine Klarstellung im Einklang mit geltendem Recht. Demnach kann das Gesetz vorsehen, dass dem \nKantonsrat Planungen zur Genehmigung zu unterbreiten sind (vgl. z.B. Art. 12 Abs. 2 Baugesetz; bGS 721.1). \nInsgesamt umschreibt Art. 95 die Aufgabenverteilung zwischen dem Kantonsrat und dem Regierungsrat detail-\nlierter als die geltende Kantonsverfassung.  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 54/70 \n\nArt. 96 Finanzen \nDie Finanzkompetenzen des Kantonsrates wurden gegenüber der geltenden Kantonsverfassung nicht verän-\ndert. Wie bisher obliegt es dem Kantonsrat, über den Voranschlag und den Steuerfuss zu beschliessen \n(Abs. 1). Art. 96 bestimmt, wo die Finanzkompetenzen des Regierungsrates enden und jene des Kantonsrates \nbeginnen. Die Frage, welche Finanzbeschlüsse des Kantonsrates dem Referendum unterstehen, wird bei den \nArtikeln zum Referendum beantwortet (Art. 71 und 72). \n \nArt. 97 Weitere Aufgaben und Befugnisse \nArt. 97 führt mit zwei Ausnahmen jene weiteren Aufgaben und Befugnisse des Kantonsrats auf, die bereits in \nArt. 77 KV enthalten sind. Auch die bereits bestehende Befugnis des Kantonsrates, die Besoldung und die be-\nrufliche Vorsorge der Mitglieder des Regierungsrates, der gerichtlichen Behörden und der Schlichtungsbehör-\nden zu regeln, erscheint neu in diesem Artikel. \n \nNicht mehr aufgeführt ist eine Zuständigkeit des Kantonsrates zur Entscheidung über Zuständigkeitskonflikte \nzwischen den obersten kantonalen Behörden. Die Bestimmung ist unnötig, weil Kompetenzkonflikte entweder \nin einem rechtsförmlichen Verfahren entschieden werden oder weil der Kantonsrat gestützt auf seine allgemei-\nnen Kompetenzen Akte des Regierungsrates, die in seinen Kompetenzbereich eingreifen, umstossen kann \n(vgl. insb. der Vorrang kantonaler Gesetze vor Verordnungen des Regierungsrates). Die bisherige Regelung in \nArt. 77 Abs. 1bis KV für Fälle von Amtsunfähigkeit von Mitgliedern des Regierungsrates ist neu in Art. 83 zu fin-\nden. \n \nArt. 98 Organisation \nArt. 98 übernimmt im Wesentlichen den Wortlaut von Art. 78 KV. Diese Bestimmung wurde im Rahmen der \nStaatsleitungsreform revidiert und ist die Grundlage des vor kurzem total revidierten Parlamentsrechts. \n \nNeu besagt Abs. 1 Satz 2, dass das Gesetz eine Volksdiskussion vorzusehen habe. Die Volksdiskussion ist \neine Eigenheit von Appenzell Ausserrhoden und beinhaltet das Recht, zu Sachvorlagen, die dem Referendum \nunterstehen, Stellung zu nehmen und im Rahmen der gesetzlichen Ausgestaltung auch mündlich zu begrün-\nden. Gemäss Art. 70 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Kantonsrates (bGS 141.2) findet die Volksdiskussion \nnach der ersten Lesung des Kantonsrates statt. Dieses Recht gilt nicht nur für Stimmberechtigte, sondern für \nalle im Kanton wohnenden natürlichen Personen. Es handelt sich bei der Volksdiskussion um eine Besonder-\nheit im parlamentarischen Verfahren. Die Einzelheiten sind daher im Gesetz oder in der Geschäftsordnung zu \nregeln. Im Sinne zahlreicher Vernehmlassungsantworten soll die Volksdiskussion jedoch eindeutig fortbeste-\nhen. Die Verankerung der Volksdiskussion in Abs. 1 Satz 2 stellt sicher, dass die Volksdiskussion von Verfas-\nsungswegen erhalten bleibt. \n \nArt. 99 Unabhängigkeit \nGemäss Art. 99 beraten und stimmen Ratsmitglieder ohne Instruktion. Die Bestimmung entspricht genau dem \nWortlaut in Art. 81 Abs. 2 KV. \n \nArt. 100 Stellung des Regierungsrates \nArt. 100 umschreibt in groben Zügen, welche Stellung der Regierungsrat im Kantonsrat einnimmt. Dazu gehört \ndessen Teilnahme an den Sitzungen des Kantonsrates mit beratender Stimme (Abs. 1) sowie das Antragsrecht \n(Abs. 2). \n \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/141.2\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 55/70 \n\nArt. 101 Immunität \nArt. 101 sieht neu keine Möglichkeit für die Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Kantonsrates und \ndes Regierungsrates für Äusserungen im Rat und dessen Organen vor. Die neue Regelung stärkt die Redefrei-\nheit im Kantonsrat. Materiell deckt sie sich mit der Immunitätsregelung von Art. 162 Abs. 1 BV. \n \n6.3 Regierungsrat \n\n \n\nArt. 102 Stellung \nArt. 102 Abs. 1 umschreibt die Stellung des Regierungsrates im Kanton gleich wie die geltende Kantonsverfas-\nsung: Er ist die oberste leitende, planende und vollziehende Behörde des Kantons. Abs. 2 verankert neu einen \nallgemeinen Auftrag zur Wahrung aller Interessen des Kantons im Rahmen von Verfassung und Gesetz. Die \ngeltende Kantonsverfassung kennt einen solchen Auftrag des Regierungsrates im Zusammenhang mit den \nAussenbeziehungen (Art. 87bis Abs. 3 KV). \n \nArt. 103 Zusammensetzung und Wahl \nArt. 103 regelt die Zusammensetzung und Wahl des Regierungsrates. Dieses Wahlverfahren ist heute nir-\ngends klar geregelt. \n \nArt. 104 Kollegialprinzip \nMit Art. 104 wird das Kollegialprinzip prominenter platziert als in Art. 91 KV. Aus der verfassungsmässigen Be-\ntonung des Kollegialprinzips geht implizit heraus, dass der Regierungsrat Entscheide von besonderer Trag-\nweite als Kollegialbehörde zu behandeln hat und diese nicht an einzelne Departemente delegieren darf (vgl. \nArt. 23 Organisationsgesetz; OrG, bGS 142.12). Ganz allgemein hat er darauf Acht zu geben, dass bedeu-\ntende Fragen möglichst im Regierungskollegium diskutiert und entschieden werden können, damit er seine po-\nlitische Gesamtverantwortung wahrnehmen und ausgewogene Interessenausgleiche herstellen kann. \n \nArt. 104 präzisiert das Kollegialprinzip in einem wichtigen Punkt: Die Beschlüsse des Regierungsrates müssen \nnicht nur gemeinsam gefasst, sondern auch gemeinsam vertreten werden (vgl. Art. 4 Abs. 2 OrG) Von Geset-\nzes wegen ist es einem Mitglied des Regierungsrates jedoch ausnahmsweise gestattet, sich durch Verwahrung \nvon einem Beschluss des Regierungsrates öffentlich zu distanzieren, wenn es den Beschluss aus schwerwie-\ngenden Gründen nicht mittragen kann (Art. 4 Abs. 3 OrG i.V.m. Art. 32 Organisationsverordnung; \nbGS 142.121).  \n \nArt. 105 Das Landammannamt \nDas Landammannamt geht bis in die Zeit des Hoch- und Spätmittelalters zurück und hat eine entsprechend \nlange Tradition in Appenzell Ausserrhoden. Im Rahmen der Vernehmlassung gingen zahlreiche Stellungnah-\nmen ein, die für eine Beibehaltung der traditionellen Amtsbezeichnung plädieren. Die Rückmeldungen aus der \nVernehmlassung unterstreichen, dass viele auf die Anknüpfung an diese Tradition Wert legen. Zu berücksichti-\ngen ist auch, dass das Landammannamt bereits mehrfach durch Frauen ausgeübt wurde. Die Praxis hat damit \nunmissverständlich klargestellt, dass das Amt auch Frauen offensteht. Dasselbe bezeugen auch die Porträts \nvergangener Amtsträgerinnen, die im Kantonsratssaal zu sehen sind. Der Regierungsrat unterbreitet daher ei-\nnen Entwurf, der an der traditionellen Amtsbezeichnung festhält. \n \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/142.12\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/142.121\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 56/70 \n\nWie bereits im Zusammenhang mit den Wahlkompetenzen des Kantonsrates erwähnt, soll die Wahl ins Land-\nammannamt künftig durch den Regierungsrat geschehen. Trotz Kritik in der Vernehmlassung hält der Regie-\nrungsrat an diesem Konzept fest. Es wird damit gleich wie bei der geltenden Verfassung ein Gleichgewicht un-\nter den obersten Behörden des Kantons angestrebt. Wenn der Kantonsrat das Präsidium des Regierungsrates \nbestimmen könnte, so wäre dies ein Schritt in die gegenteilige Richtung. Die Unabhängigkeit des Regierungs-\nrates, für seine eigene Organisation in der täglichen Arbeit zu sorgen, würde geschwächt. Der Entwurf geht \nvon einer selbsttätigen, sich selbst konstituierenden Regierung aus. Zu diesem Konzept gehört, dass das \nLandammannamt primär eine koordinierende Rolle übernimmt, ansonsten aber ein normales Mitglied des Gre-\nmiums ist, dem keine herausgehobene Stellung zukommt. Diesem Konzept wird die Wahl durch den Regie-\nrungsrat gerecht. Eine Wahl durch den Kantonsrat wäre in diesem Kontext systemfremd; sie wäre ein Einbruch \nin die geltende verfassungsrechtliche Ordnung der Gewaltenteilung in Appenzell Ausserrhoden. \n \nEine Wahl durch den Kantonsrat drängt sich auch nicht auf. So sind die Regierungsmitglieder durch die direkte \nVolkswahl für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben einschliesslich eines allfälligen Regierungspräsidiums ausrei-\nchend legitimiert. In den Kantonen ist die Ausgangslage insofern anders als im Bund, wo der Bundesrat durch \ndas Parlament gewählt wird.  \n \nAuch die Tatsache, dass in der Vergangenheit nur selten eine Kampfwahl stattfand, spricht gegen eine Wahl \ndurch den Kantonsrat. Das Landammannamt hat seit der Abschaffung der Landsgemeinde an Bedeutung ver-\nloren. Es wirkt primär nach innen. Wer das Landammannamt inne hat, sorgt in erster Linie für das gute Funkti-\nonieren des Regierungsgremiums. Die symbolische Bedeutung nach aussen hat an Strahlkraft eingebüsst. Im \nRahmen der Reform der Staatsleitung wurde die Amtsdauer von vier auf zwei Jahre verkürzt. Dies war ein wei-\nterer Schritt, um das Amt von der früheren Bedeutung als Oberhaupt der Landsgemeinde zu lösen. Nun soll \nmit der Schaffung einer kantonalen Ombudsstelle (Art. 120) eine weitere traditionelle Funktion vom Landam-\nmannamt gelöst werden.  \n \nWenn aber das Präsidium des Regierungsrates aufgrund der geringeren politisch-symbolischen Bedeutung \nnicht mehr durch das Volk bestimmt werden soll, dann sollte sich der Regierungsrat konsequenterweise selber \nkonstituieren können, ebenso wie auch der Kantonsrat sein eigenes Präsidium bestimmt.  \n \nEs ist daher konsequent – im Sinne einer grösseren Organisationsautonomie des Regierungsrates – die Amts-\ndauer von zwei auf ein Jahr zu verkürzen. Der Regierungsrat erhält dadurch mehr Entscheidungsspielraum bei \nder Wahl seines Vorsitzes. \n \nÜbereinstimmend mit Art. 84 KV besagt Art. 105 Abs. 2, dass der Regierungsrat von jener Person präsidiert \nwird, die das Landammannamt innehat. Auch die präsidialen Aufgaben bleiben im neuen Entwurf dieselben. \nSie beinhalten Leitung, Planung und Koordination der Arbeit des Regierungsrats (Abs. 2).  \n \nArt. 106 Verwaltungsleitung \nMit Art. 106 werden die Leitungs- und Aufsichtsaufgaben des Regierungsrates gemäss Art. 82 Abs. 2 KV neu \nin einem separaten Artikel verankert und präziser umschrieben. Der Leitung des Regierungsrates untersteht \ndie kantonale Verwaltung. Zu dieser zu zählen sind die Departemente und die Kantonskanzlei einschliesslich \nder unselbständigen kantonalen Anstalten und Betriebe (vgl. Art. 110 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 OrG) sowie die \nKommissionen der Exekutive (Art. 25 ff. OrG). Zur Leitung der Verwaltung gehört auch die ständige und syste-\nmatische Aufsicht im Sinne von Art. 1 Abs. 2 OrG.  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 57/70 \n\nNach dem Vorbild von Art. 93 Abs. 1 KV hält Abs. 2 materielle Vorgaben an die Aufgabenerfüllung durch die \nkantonale Verwaltung fest. Mit dem Kriterium der kooperativen Aufgabenerfüllung nimmt Abs. 2 einen neuen \nGesichtspunkt auf. \n \nDie Aufsicht über Träger staatlicher Aufgaben, die nicht Teil der kantonalen Verwaltung sind, wird im jeweiligen \nOrganisationsstatut geregelt. Beispiele dafür sind der Spitalverbund Appenzell Ausserrhoden, die AR-Informa-\ntik AG oder die Pensionskasse AR. Diese Organisationen sind gestützt auf eine besondere gesetzliche Grund-\nlage aus der kantonalen Verwaltung ausgegliedert und erfüllen ihre Aufgaben mit mehr oder weniger grosser \nSelbständigkeit. Ihre Beaufsichtigung wird spezialgesetzlich geregelt (vgl. z.B. Art. 11 ff. Spitalverbundgesetz \n[bGS 812.11], Art. 16 Gesetz über die Pensionskasse [bGS 142.22], Art. 16 Gesetz über eGovernment und \nInformatik [bGS 142.3]). Die Aufsicht des Regierungsrates über andere Träger öffentlicher Aufgaben erfolgt \ndeshalb nach Massgabe des Gesetzes (Abs. 3). \n \nArt. 107 Planung und Koordination \nDie geltende Regelung zur Planung und Koordination durch den Regierungsrat wird inhaltlich beibehalten, \ndoch mit punktuellen Präzisierungen und Ergänzungen. So verankert Abs. 1 neu auch einen Auftrag an den \nRegierungsrat, jede Amtsperiode die Schwerpunkte und Ziele seiner Regierungspolitik bekannt zu geben. Der \nRegierungsrat praktiziert dies bereits aufgrund gesetzlicher Vorgaben (Art. 6 OrG; vgl. Regierungsprogramm \n2020–2023). Der Planungs- und Koordinationsauftrag in Abs. 1 erstreckt sich ausdrücklich über das ganze \nSpektrum staatlicher Tätigkeiten im Kanton. Der Regierungsrat trägt die politische Gesamtverantwortung dafür, \ndass die staatliche Aufgabenerfüllung planmässig und koordiniert erfolgt (vgl. auch Art. 1 Abs. 1 OrG). Er bleibt \ndabei jedoch an die übergeordneten Vorgaben des Verfassungs- und Gesetzgebers gebunden. \n \nAbs. 2 hält weiterhin den Grundsatz der mittelfristigen Planung fest und benennt, wie schon die geltende Kan-\ntonsverfassung, die wichtigsten Planungsinstrumente des Regierungsrates. Es sind dies die Sach- und Termin-\nplanung sowie der Aufgaben- und Finanzplan. \n \nArt. 108 Rechtsetzung \nArt. 108 führt die Rechtsetzungszuständigkeiten des Regierungsrates in bestehendem Umfang weiter. Er hat \nzunächst die Aufgabe, dem Kantonsrat Erlass- und Beschlussentwürfe zu unterbreiten (Abs. 1). Abs. 2 um-\nschreibt die ordentlichen Verordnungskompetenzen des Regierungsrates.  \n \nAbs. 3 geht zurück auf eine Ergänzung aus der Staatsleitungsreform und erteilt dem Regierungsrat die Befug-\nnis, selbständige Verordnungen zum Vollzug von Bundesrecht und interkantonalem Recht zu erlassen, soweit \nsie Organisation und Aufgaben der kantonalen Behörden regeln. Diese Bestimmung erlaubt es dem Regie-\nrungsrat, reine Organisation- und Vollzugsbestimmungen zu Bundesrecht zu erlassen, ohne dass er sich auf \nein kantonales Gesetz stützen müsste. Diese Norm gelangt in Bereichen zur Anwendung, in denen der Bund \numfassend legiferiert hat und den Kantonen faktisch nur bleibt, die Organisation des Vollzugs zu regeln (vgl. \netwa die Verordnung über die kantonale Militärverwaltung [bGS 512.111] oder die kantonale Rohrleitungsver-\nordnung [bGS 765.1]). \n \nWie bisher soll der Regierungsrat bei zeitlicher Dringlichkeit Verordnungen erlassen können, soweit dies zur \nEinführung übergeordneten Rechts nötig ist (Abs. 4). Der Regierungsrat erhält damit unter einschränkenden \nVoraussetzungen die Befugnis, wichtige Bestimmungen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 zu erlassen. Diese Be-\n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/812.11\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/142.22\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/142.3\nhttps://www.ar.ch/regierungsrat/programme-berichte-monitoring/regierungsprogramm-2020-2023/#:~:text=Der%20Regierungsrat%20setzt%20daf%C3%BCr%20auf,f%C3%BCr%20die%20n%C3%A4chsten%20vier%20Jahre.\nhttps://www.ar.ch/regierungsrat/programme-berichte-monitoring/regierungsprogramm-2020-2023/#:~:text=Der%20Regierungsrat%20setzt%20daf%C3%BCr%20auf,f%C3%BCr%20die%20n%C3%A4chsten%20vier%20Jahre.\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/512.111\nhttps://ar.clex.ch/app/de/texts_of_law/765.1\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 58/70 \n\nstimmung macht es möglich, die kantonale Gesetzgebung rechtzeitig den Änderungen des Bundesrechts an-\nzupassen, wenn es eine zu kurze Übergangsfrist vorsieht. Das dringliche Einführungsrecht gemäss Abs. 4 wird \nseit längerem streng gehandhabt und ist notwendig, um die Rechtssicherheit für Betroffene zu gewährleisten. \nVorläufige Verordnungen sind wie bis anhin unverzüglich in ordentliches Recht zu überführen. \n \nArt. 109 Aussenbeziehungen \nArt. 109 wurde systematisch überarbeitet und sprachlich präzisiert. Die Aufgaben und Kompetenzen des Re-\ngierungsrates im Bereich der Aussenbeziehungen bleiben unverändert. Demnach vertritt der Regierungsrat \nden Kanton nach aussen, handelt interkantonale und internationale Verträge aus und gestaltet die übrigen \nAussenbeziehungen (Abs. 1). In seiner Funktion als Vertretung des Kantons ist es auch seine Aufgabe, inter-\nkantonale und internationale Verträge zu ratifizieren. \n \nWie schon die geltende Kantonsverfassung hält Abs. 2 den Regierungsrat an, die Mitwirkungsrechte des Kan-\ntonsrates zu wahren, regelt aber neu explizit, worin diese in den Grundzügen bestehen: Demnach hat der Kan-\ntonsrat Anspruch darauf, durch den Regierungsrat frühzeitig über wesentliche Entwicklungen in den Aussenbe-\nziehungen informiert zu werden. Ferner hat ihn der Regierungsrat bei bedeutenden Geschäften, namentlich bei \nVerträgen mit gesetzgebendem Charakter, zu konsultieren. Die Informations- und Konsultationsrechte des \nKantonsrates werden im Kantonratsgesetz näher ausgeführt (vgl. Art. 68 ff. KRG). \n \nWie bisher ist der Regierungsrat befugt, interkantonale und internationale Verträge im Rahmen seiner Finanz- \nund Rechtsetzungskompetenzen abzuschliessen, ohne dass diese der Beschlussfassung im Kantonsrat oder \nder Stimmberechtigten unterstehen (Abs. 3). \n \nArt. 110 Finanzen \nAbs. 1 und 2 führen die bestehenden Finanzkompetenzen des Regierungsrates ohne Änderung weiter. Neu \nsteht in einem dritten Absatz, dass der Regierungsrat die Aufnahme von Darlehen und Anleihen regelt. Da es \nhierbei teils um grosse Summen zur Sicherstellung der Liquidität des Kantons geht, rechtfertigt sich ein explizi-\nter Regelungsauftrag. \n \nArt. 111 Weitere Aufgaben und Befugnisse \nAbs. 1 erteilt dem Regierungsrat wie schon Art. 89 Abs. 1 KV eine subsidiäre Zuständigkeit für alle weiteren \nAufgaben und Befugnisse, die nicht ausdrücklich einer anderen Stelle zugewiesen sind. Abs. 2 zählt wie bisher \ndie Verantwortung für die öffentliche Sicherheit (lit. a), die Sorge für den Vollzug der Gesetzgebung sowie der \nrechtskräftigen Urteile (lit. b), die Erstellung eines Rechenschaftsberichtes (lit. d) und die Teilnahme an Ver-\nnehmlassung zu Vorlagen des Bundes (lit. e) auf. Nicht mehr aufgezählt sind die Erteilung des Landrechts und \ndie Wahl der Angehörigen der kantonalen Verwaltung, weil hierfür die gesetzlichen Bestimmungen ausreichen. \nAuch der Entscheid über die Ergreifung oder die Unterstützung des Standesreferendums in dringlichen Fällen \nwurde weggelassen. Grund dafür ist, dass diese Befugnis nie zur Anwendung kam und unnötig erscheint. Neu \nzählt Abs. 2 jedoch die Vorbereitung von Wahlen und Abstimmungen als Aufgabe des Regierungsrates auf \n(lit. c). Abs. 2 stellt keine abschliessende Aufzählung dar, sodass dem Regierungsrat durch Gesetz auch wei-\ntere Aufgaben und Befugnisse zugewiesen werden können. \n \nArt. 112 Ausserordentliche Lagen \nArt. 112 regelt die besonderen Kompetenzen des Regierungsrates in ausserordentlichen Lagen (Abs. 1) und \nsieht insbesondere ein Notverordnungsrecht vor (Abs. 2). Die Regelung wurde abgesehen von einer kleinen \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 59/70 \n\nErgänzung ("die notwendigen" Massnahmen …) unverändert aus der geltenden Kantonsverfassung übernom-\nmen. Diese besonderen Kompetenzen wurden erstmals im Zuge der COVID-19-Epidemie benötigt. Der Regie-\nrungsrat legte die in Abs. 2 verankerte Genehmigungspflicht weit aus und unterbreitete dem Kantonsrat mit \ndem Bericht vom 25. Mai 2020 über kantonale Massnahmen zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie nicht nur \nzwei Notverordnungen zur Genehmigung, sondern auch einen Ausgabenbeschluss, der seine ordentlichen Fi-\nnanzkompetenzen übertraf. \n \nArt. 113 Kantonale Verwaltung \nAbs. 1 hebt den Grundsatz, dass die kantonale Verwaltung in Departemente gegliedert ist (Art. 27 Abs. 1 OrG), \nauf Verfassungsstufe und verankert neu auch auf Verfassungsebene, dass jedes Regierungsmitglied einem \nDepartement vorsteht (vgl. Art. 31 Abs. 2 OrG). Grundsätze zur Aufgabenerfüllung durch die Verwaltung sind \nneu in Art. 106 Abs. 2 zu finden. Die Bestimmungen zur Stellung und Leitung der Kantonskanzlei (Abs. 2) und \nzur Gesetzgebung zur Verwaltungsorganisation und zum Verwaltungsverfahren (Abs. 3 Satz 1) wurden ohne \ninhaltliche Abweichung aus der geltenden Kantonsverfassung übernommen (Art. 93 Abs. 2 und 3 KV). \n \nDie neue Bestimmung in Abs. 3 Satz 2 ersetzt Art. 22 Abs. 3 des Vernehmlassungsentwurfs. Im Rahmen der \nVernehmlassung wurde die Regelung zum Schutz von "Whistleblowern" in Art. 22 Abs. 3 aus systematischen \nGründen in Frage gestellt. Die Kritik war berechtigt. Die formlose und sanktionsfreie Kommunikation mit den \nBehörden im Rahmen des Petitionsrechts hat einen anderen Hintergrund als die Meldung von Missständen im \nVerkehr mit Behörden. Da der Schutz von Whistleblowern in privatrechtlichen Verhältnissen unter die Rege-\nlungskompetenz des Bundes fällt, kann die Kantonsverfassung nur den Schutz von Personen im Verhältnis \nzum Gemeinwesen ins Auge fassen. Primär geht es dabei um den Schutz von Angestellten vor personalrechtli-\nchen Nachteilen. Die neue Regelung steht deshalb neu im Artikel über die kantonale Verwaltung. Auf Verfas-\nsungsstufe ist eine Ausdehnung auf Angestellte der Gemeinden nicht angezeigt. Der Kanton hat bisher davon \nabgesehen, die Anstellungsverhältnisse der Gemeinden zu regeln. bei Bedarf könnten gewisse Vorgaben zum \nWhistleblowing im Gemeindegesetz gemacht werden. \n \n6.4 Gerichte \n\n \n\nArt. 114 Gerichtliche Behörden \nArt. 114 definiert in Übereinstimmung mit geltendem Recht (Art. 94 Abs. 1 KV) die gerichtlichen Behörden des \nKantons. Es sind dies die Schlichtungsbehörden, das Kantonsgericht und das Obergericht (Abs. 1). Was die \nZuständigkeiten der Rechtspflegebehörden im Einzelnen angeht, verweist die Kantonsverfassung neu auf die \ngesetzliche Regelung. Eine präzise Regelung dazu kann erst auf Gesetzesstufe in der nötigen Differenzierung \nerfolgen. Durch Änderungen des übergeordneten Rechts kam es in der Vergangenheit vereinzelt zu Zuständig-\nkeitslücken in der kantonalen Rechtspflege. Um solche Fälle zukünftig zu verhindert, sieht Abs. 3 neue eine \nsubsidiäre Kompetenz des Obergerichts zur Regelung der Zuständigkeit vor, wenn das Bundesrecht eine ge-\nrichtliche Beurteilung verlangt, für die im Gesetz keine Zuständigkeit vorgesehen ist. Neu ist auch die explizite \nGrundlage für die Einrichtung gemeinsamer Rechtspflegeorgane durch interkantonalen Vertrag (Abs. 4). \n \nArt. 115 Unabhängigkeit und Öffentlichkeit \nArt. 115 verankert im Einklang mit geltendem Recht zwei unverzichtbare Voraussetzungen für die Legitimität \nder gerichtlichen Rechtspflege: die Unabhängigkeit und die Öffentlichkeit. Demnach sind die gerichtlichen Be-\nhörden unabhängig und in ihrer Rechtsprechung allein dem Recht verpflichtet. Neu wird insbesondere der \n\nhttps://www.ar.ch/api/cdws/Files/761dcff23403408aa19016d5f5f74aed-332/8/PDF\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 60/70 \n\nGrundsatz der Selbstverwaltung der gerichtlichen Behörden verankert; eine bedeutende organisatorische Aus-\nprägung jener Unabhängigkeit (Abs. 1). Zur Justizverwaltung gehören administrative und organisatorische Vor-\nkehrungen wie die Bestellung des Gerichtspersonals, die Organisation der Kanzleidienste, die Beschaffung \nvon Infrastruktur oder die interne Geschäftszuweisung. Gestützt auf das Justizgesetz (vgl. insb. Art. 11 und 20 \nJustizgesetz; bGS 145.31) verwalten sich die Gerichte in Appenzell Ausserrhoden bereits heute selbst. Eine \nEinschränkung der selbständigen Justizverwaltung besteht in Bezug auf die Erstellung des Budgets, welches \nim Voranschlag des Regierungsrates integriert ist, wobei die Budgetvorgaben des Regierungsrates bei der Er-\nstellung des Voranschlags für die Gerichte bindend sind (Art. 92 Justizgesetz). Wie schon in der geltenden \nKantonsverfassung (Art. 67 Abs. 3 KV) gilt, dass Gerichtsverhandlungen öffentlich sind und dass Ausnahmen \nauf Gesetzesstufe vorgesehen werden müssen. Der neue Entwurf ist insofern präziser, als auch die Urteilsver-\nkündung explizit unter die Öffentlichkeit fällt (Abs. 2). \n \nArt. 116 Organisation und Verwaltung \nArt. 116 Abs. 1 verankert wie schon die geltende Kantonserfassung das Obergericht als oberste rechtspre-\nchende Behörde des Kantons. Neu werden jedoch die Aufsicht des Obergerichts in der Zivil- und Strafrechts-\npflege (Art. 22 Abs. 1, Art. 18 Abs. 2 lit e, Art. 24 Abs. 1 lit. d Justizgesetz) sowie die Leitung der Justizverwal-\ntung (Art. 94 Justizgesetz) von der Gesetzesstufe auf die Verfassungsebene gehoben. \n \nGemäss Abs. 2 vertritt das Obergericht die Interessen der gerichtlichen Behörden gegenüber anderen Orga-\nnen und erstattet dem Kantonsrat jährlich Bericht über die Tätigkeiten der gerichtlichen Behörden. Im gelten-\nden Recht findet die Vertretungsfunktion des Obergerichts Ausdruck im Zusammenhang mit der Erstellung des \nBudgets für die gerichtlichen Organe (Art. 94 Justizgesetz). Gemäss langjährig geübter Praxis erstattet das \nObergericht dem Kantonsrat jährlich Bericht über die Tätigkeit der gerichtlichen Behörden (vgl. Berichterstat-\ntung Obergericht). Die Berichterstattung gegenüber dem Kantonsrat ist ein praktisch notwendiges Gegenstück \nzur politischen Kontrolle des Kantonsrates über die Geschäftsführung der gerichtlichen Behörden (vgl. Art. 91 \nAbs. 1). \n \nAbs. 3 erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, die weitere Organisation der gerichtlichen Behörden zu regeln. \nGestützt auf einen ähnlich lautenden Gesetzgebungsauftrag der geltenden Kantonsverfassung (Art. 94 \nAbs. 2 KV) wurde das jetzt geltende Justizgesetz vom 13. September 2010 erlassen.  \n \nDie Amtsenthebung wird neu in Art. 83 für alle von den Stimmberechtigten und vom Kantonsrat gewählten Be-\nhördenmitglieder geregelt. Art. 83 sieht die Amtsenthebung nur in Fällen offensichtlicher und dauerhafter Amts-\nunfähigkeit vor. \n \nArt. 117 Wahlvorbereitungskommission \nDer Entwurf setzt neu ein Fachgremium ein, das alle Wahlen in gerichtliche Behörden vorbereitet. Seine Auf-\ngabe ist es, die Eignung der kandidierenden Personen zu prüfen und dem Kantonsrat darüber Bericht zu er-\nstatten (Abs.1). Die Kommission hat den Auftrag, eine fachliche und vom Kantonsrat unabhängige Würdigung \nvorzunehmen. Sie soll nicht nach politischen Kriterien zusammengesetzt sein. Das wird in der Verfassung \ndurch die Charakterisierung als Fachgremium unterstrichen. Weiter kommt der Charakter als Expertengremium \ndarin zum Ausdruck, dass der Kommission keine Mitglieder des Kantonsrates angehören dürfen (Abs. 2).  \n \nDie Einsetzung einer unabhängigen Wahlvorbereitungskommission ist im Zusammenhang mit der Verlänge-\nrung der Amtsdauer von Mitgliedern der gerichtlichen Behörden zu sehen. Die vorgängige Eignungsprüfung \n\nhttps://ar.clex.ch/app/de/texts_of_law/145.31\nhttps://www.ar.ch/gerichte/obergericht/geschaeftsberichte/\nhttps://www.ar.ch/gerichte/obergericht/geschaeftsberichte/\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 61/70 \n\ndurch die Kommission soll dem Kantonsrat dabei helfen, die bestgeeigneten Kandidatinnen und Kandidaten zu \nwählen. Die Kommission hat keine Entscheidungskompetenzen und ist nicht befugt, eine Vorauswahl zu tref-\nfen. Abs. 1 lässt jedoch Raum dafür, dass die Kommission dem Kantonsrat gestützt auf die Eignungsbeurtei-\nlung eine Wahlempfehlung abgibt. Dies könnte in Form einer Rangliste geschehen. Die Grundzüge der Organi-\nsation und Arbeitsweise der Wahlvorbereitungskommission werden durch Gesetz geregelt werden müssen. \n \n6.5 Weitere Behörden \n\n \n\nArt. 118 Finanzkontrolle \nArt. 118 verankert die Finanzkontrolle deutlicher als zuvor als kantonale Behörde, indem er ihre Aufgabe und \nihre unabhängige Stellung umschreibt (Abs. 1) und festhält, nach welchen grundlegenden Gesichtspunkten sie \nihre Prüfung vorzunehmen hat (Abs. 2). Art. 118 stimmt inhaltlich mit den bestehenden Regelungen im Finanz-\nhaushaltsgesetz überein (Art. 38 ff. FHG; bGS 612.0). \n \nArt. 119 Datenschutzbehörde \nWie die Finanzkontrolle wird auch die Datenschutzbehörde in der neuen Kantonsverfassung deutlich sichtbarer \nverankert. Art. 119 regelt auch bei der Datenschutzbehörde die unabhängige Stellung und die Grundsätze zu \nihrem Auftrag. Art. 119 steht einer detaillierteren Regelung des Aufgabenspektrums und der Übertragung zu-\nsätzlicher Aufgaben auf Gesetzesstufe nicht im Weg (vgl. die bestehenden Regelungen in Art. 26 f. Daten-\nschutzgesetz). Der Entwurf sieht neben der Datenschutzkontrolle auch einen Beratungsauftrag vor, nicht je-\ndoch einen besonderen Informationsauftrag. Ein solcher besteht gemäss geltendem Recht nicht und wurde \nauch nicht durch die Verfassungskommission diskutiert. Allfällige Informationsaufträge würden auf jeden Fall \nnicht zum verfassungsrechtlichen Kernauftrag gehören und können, wenn nötig, durch Gesetz eingeführt wer-\nden. \n \nArt. 120 Ombudsstelle \nArt. 120 setzt als neue kantonale Behörde eine Ombudsstelle ein. Diese ist eine verwaltungsunabhängige An-\nlauf- und Beratungsstelle für Private im Kontakt mit dem Gemeinwesen (Abs. 1). Im Rahmen dieser allgemei-\nnen Berufung erteilt Abs. 2 einen spezifischen Auftrag zur Vermittlung zwischen Privaten und öffentlichen Auf-\ngabenträgern. Der Vermittlungsauftrag ist sehr breit gefasst, indem zu den öffentlichen Aufgabenträgern neben \ndem Kanton auch die Gemeinden sowie die öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten zählen. Die \nderart weit gefasste Zuständigkeit zur Vermittlung ist hilfreich, da sich die Aufgaben von Kanton und Gemein-\nden zum Teil überschneiden bzw. ergänzen. Dank dem weit gefassten Vermittlungsauftrag kann die Ombuds-\nstelle auch in Fällen vermitteln, bei denen neben dem Kanton auch weitere Aufgabenträger involviert sind. Von \nder Vermittlungstätigkeit der Ombudsstelle wird eine vermehrte einvernehmliche Streitbeilegung erhofft. Dies \nwürde die Anzahl zu erledigender Rechtsmittelverfahren senken und die Leistungsfähigkeit der Verwaltung er-\nhöhen. \n \nDer Auftrag der Ombudsstelle ist verfassungsrechtlich nicht abschliessend definiert. Neben der gesetzlichen \nAusweitung des Vermittlungsauftrags (z.B. auf Personalstreitigkeiten) wäre auch denkbar, dass der Ombuds-\nstelle im Rahmen ihrer Funktion als Anlauf- und Beratungsstelle weitere Aufgaben zugeteilt werden. \n  \n\nhttp://www.bgs.ar.ch/app/de/texts_of_law/612.0\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 62/70 \n\n7. Gemeinden \n\n \nDie Verfassungskommission nahm im Gemeindeteil zahlreiche Änderungen vor, um die bestehende Rechts-\nlage verständlicher zu formulieren. Im Rahmen einer vertieften redaktionellen Prüfung des Entwurfs, liess der \nRegierungsrat erneut diverse systematische und redaktionelle Anpassungen vornehmen. Wo gegenüber dem \ngeltenden Recht oder gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf materielle Änderungen vorgenommen wur-\nden, wird dies in der Kommentierung kenntlich gemacht. \n \nVorweg zu erwähnen sind folgende inhaltliche Neuerungen gegenüber dem geltendem Recht: Die Veranke-\nrung einer Bestandesgarantie in Kombination mit Erleichterungen für Gemeindefusionen (Art. 122), bei einem \ngleichzeitigen Vetorecht für die betroffenen Gemeinden, die Erweiterung des kommunalen Stimmrechts auf \nSchweizer Staatsangehörige, die das 16. Altersjahr zurückgelegt haben, wie auch die Einführung eines kom-\nmunalen Stimmrechts für langjährig ansässige ausländische Staatsangehörige (Art. 125). \n \nArt. 121 Stellung und Aufgaben \nArt. 121 beschreibt die Stellung der Gemeinde präziser als bisher. Gemäss Abs. 1 ist die Gemeinde eine selb-\nständige Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts. Damit ist die eigene Rechtspersönlichkeit wie auch die \nkörperschaftliche Verfassung gemäss Art. 100 Abs. 2 KV abgedeckt, doch neu auch der Aspekt des Gemein-\ndegebiets, auf das sich die Hoheit der Gemeinde bezieht. Abs. 2 definiert die Gemeinde als Einwohnerge-\nmeinde. Bezeichnend für sie ist, dass sie all jene natürlichen Personen umfasst, die auf ihrem Gebiet wohnen. \nAbs. 3 definiert sodann die Gemeinde als eine Einheitsgemeinde, indem ihr alle örtlichen Aufgaben zugewie-\nsen werden, für die nicht der Kanton oder der Bund zuständig ist. Abs. 3 schliesst damit zum Beispiel ein Ne-\nbeneinander von politischer Gemeinde und Schulgemeinde aus. \n \nArt. 122 Bestand und Gebiet \nDer Verfassungsentwurf begünstigt den freiwilligen Zusammenschluss von Gemeinden, indem er die Gemein-\ndenamen nicht mehr explizit aufführt. Bezweckt wird jedoch keineswegs eine verfassungsrechtliche Schwä-\nchung der Gemeinden. In diesem Sinne deklariert Abs. 1, dass Bestand und Gebiet der Gemeinden gewähr-\nleistet sind. \n \nAbs. 2 führt sodann aus, wie diese Gewährleistung verfahrensrechtlich verankert ist: Bestandes und Gebiets-\nänderungen bedürfen zum einen der Zustimmung der Stimmberechtigten der beteiligten Gemeinden. Das ist \nein effektiver Schutz gegen unfreiwillige Zusammenlegung oder Gebietsänderung. Zusätzlich bedürfen Bestan-\ndes- und Gebietsänderungen der Genehmigung durch den Kantonsrat. Dieser hat im Rahmen der Genehmi-\ngung zu prüfen, ob aus übergeordneter kantonaler Sicht etwas gegen eine bestimmte Gebiets- oder Bestan-\ndesänderung spricht. Die Unterstellung des Genehmigungsbeschlusses unter das fakultative Referendum er-\nachtet der Regierungsrat aufgrund der hohen demokratischen Legitimation des Kantonsrates nicht für nötig.  \n \nAbs. 3 verpflichtet den Kanton, zweckmässige Gemeindefusionen zu fördern. Er hat entsprechende Bestrebun-\ngen der Gemeinden administrativ und finanziell zu unterstützen. \n \nArt. 123 Gemeindeautonomie \nArt. 123 Abs. 1 gewährleistet wie bisher die Autonomie der Gemeinden. Gemeint ist damit, dass der Kanton \ngewisse Angelegenheiten nicht abschliessend ordnet, sondern den Gemeinden zur Regelung überlässt und \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 63/70 \n\nihnen dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 122 I 279 E. 8b S. 290). Diese Ent-\nscheidungsspielräume der Gemeinden sollen in ihrer Substanz möglichst erhalten bleiben (JÖRG SCHOCH, Leit-\nfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 101 Rz. 2), was durch Abs. 2 unter-\nstrichen wird. Der kantonale Gesetzgeber wird damit verpflichtet, solche bestehenden Freiräume zu bewahren. \nAbs. 2 enthält neu eine Pflicht zur rechtzeitigen Anhörung der Gemeinden. In welchen Formen die Anhörung \nzu geschehen hat, lässt der Verfassungstext bewusst offen, da die Art und Weise der Anhörung vom Gegen-\nstand und vom Verfahren abhängt. \n \nArt. 124 Gemeindeordnung \nAbs. 1 verpflichtet jede Gemeinde, ihre Organisation in einer Gemeindeordnung festzulegen. Die Bestimmung \nist eng verknüpft mit Art. 128 Abs. 1, wonach das Gesetz die Grundzüge der Gemeindeorganisation festlegt. \nAbs. 2 gibt sodann die wichtigsten Verfahrensschritte zum Erlass der Gemeindeordnung vor: Diese untersteht \ndem obligatorischen Referendum und bedarf zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch den Regierungsrat.  \n \nArt. 125 Stimmrecht \nWie schon bei der Regelung zum Stimmrecht auf Kantonsebene wurden die Bestimmungen zum kommunalen \nStimmrecht zu einem Artikel zusammengefasst. Neu sollen auf kommunaler Ebene die gleichen Voraussetzun-\ngen für die Ausübung des Stimmrechts gelten, wie auf kantonaler Ebene. Damit gilt auch auf kommunaler \nEbene das Stimmrechtsalter nach Zurücklegung des 16. Altersjahrs und auch ausländische Staatsangehörige \nerhalten das Stimmrecht in kommunalen Angelegenheiten, wenn sie ohne Unterbruch seit zehn Jahren in der \nSchweiz wohnen.  \n \nAbweichend von der geltenden Kantonsverfassung (vgl. Art. 105 Abs. 2 KV), wird es somit nicht den Gemein-\nden überlassen, ob sie auf kommunaler Ebene das Stimmrecht für ausländische Staatsangehörige einführen \nwollen. Stattdessen gelten im ganzen Kanton einheitliche Voraussetzungen. Aus Sicht des Regierungsrates \ndrängt sich eine einheitliche Regelung auf Kantons- und Gemeindeebene auf. So macht es etwa keinen Sinn, \nwenn ausländische Staatsangehörige bei Abstimmungen über kantonales Recht – welches erhebliche Auswir-\nkungen auf die Gemeinden haben kann (vgl. z.B. Art. 125, 126 dieses Entwurfs) – mitstimmen dürfen, jedoch \nvon der Stimmabgabe zu Vorlagen ihrer eigenen Wohngemeinde ausgeschlossen werden. Auch mit Rücksicht \nauf die strenge Handhabung des Rechtsgleichheitsgrundsatzes durch das Bundesgericht ist eine einheitliche \nRegelung anzustreben. Eine Regelung, wie sie der Vernehmlassungsentwurf vorgeschlagen hatte, würde nicht \nmit Sicherheit die Gewährleistung der Bundesversammlung finden. \n \nArt. 126 Wählbarkeit \nWählbar in kommunale Behörden sind weiterhin nur Personen, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben. Der \nVerfassungsentwurf hält an dieser Untergrenze fest, weil die Übernahme eines solchen Amtes eine gewisse \nReife voraussetzt. Ausserdem sollen Personen, welche für die Gemeinde handeln, auch im Privatleben voll \nhandlungsfähig sein.  \n \nDer Entwurf sieht vor, dass Ausnahmen vom Wohnsitzerfordernis sowie Amtszeitbeschränkungen durch Ge-\nsetz vorgesehen werden können (Abs. 2). Damit werden Ausnahmen vom Wohnsitzerfordernis, wie sie heute \ndie Gesetzgebung bereits kennt (vgl. Art. 5a Abs. 2 Gemeindegesetz; bGS 151.11), verfassungsrechtlich aus-\ndrücklich legitimiert. \n \n  \n\nhttps://ar.clex.ch/app/de/texts_of_law/151.11\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 64/70 \n\nArt. 127 Zusammenarbeit \nAbs. 1 enthält eine neue Formulierung zum grundsätzlichen Zusammenarbeitsauftrag: Demnach unterstützen \nKanton und Gemeinden einander bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und streben regionale Zusammenarbeit an. \nDass die Gemeinden befugt sind, auch mit weiteren Organisationen zusammenzuarbeiten (vgl. Art. 103 \nAbs. 1 KV), ist im Vergleich zur Hauptaussage in Abs. 1 sekundär. Auch ist dies ohne spezielle Verfassungs-\nnorm zulässig. \n \nAbs. 2 benennt sodann die zwei Formen der kommunalen Zusammenarbeit, die es in der Praxis gibt: die Zu-\nsammenarbeit auf Grundlage von Verträgen sowie die Gründung von Zweckverbänden. Satz zwei des zweiten \nAbsatzes fügt bei, dass sich der Kanton beteiligen kann. Unter welchen Voraussetzungen Zweckverbände ge-\ngründet werden können und wie die Mitwirkung der Stimmberechtigten zu gestalten ist, soll neu auf Gesetzes-\nstufe geregelt werden. \n \nAbs. 3 regelt die Voraussetzungen, unter denen der Regierungsrat zwei oder mehrere Gemeinden zur Zusam-\nmenarbeit verpflichten kann. Die Regelung wurde unverändert aus Art. 103 Abs. 1 KV übernommen. \n \nArt.128 Gemeindegesetz \nArt. 128 Abs. 1 behält den Auftrag an den Kanton gemäss Art. 107 Abs. 1 KV aufrecht, wonach er die Gemein-\ndeorganisation in den Grundzügen zu regeln hat. Neu werden die durch kantonales Gesetz zu regelnden Mate-\nrien ausführlicher aufgezählt (Abs. 2). Insbesondere zählt dazu das Verfahren der Gemeindefusion. \n\n8. Religionsgemeinschaften \n\n \nDas achte Kapitel regelt die Stellung der Religionsgemeinschaften im Verhältnis zum Staat. Die Systematik \ndieses Abschnitts wurde umgestellt. Wesentliche inhaltliche Neuerungen sind die Klarstellungen in Bezug auf \nden Rechtsschutz innerhalb der öffentlich-rechtlichen religiösen Körperschaften (Art. 130 Abs. 1, 3) und die \nrechtliche Gleichstellung der weiteren durch den Kantonsrat anerkannten Religionsgemeinschaften (Art. 129 \nAbs. 2 i.V.m. Art. 130 und 131) mit der evangelisch-reformierten Landeskirche und ihren Kirchgemeinden so-\nwie dem römisch-katholischen Verband und seinen Kirchgemeinden. \n \n\nArt. 129 Staatliche Anerkennung \nDie Stellung der evangelisch-reformierten und römisch-katholischen Kirchen als selbständige Körperschaften \ndes öffentlichen Rechts bleibt unverändert (Abs. 1). Die neue Formulierung enthält jedoch eine sprachlich prä-\nzisere Umschreibung der als selbständige Körperschaften des kantonalen Rechts anerkannten Organisatio-\nnen. Die Präzisierung ist nötig, weil das geltende Recht die Organisationen, die als anerkannt gelten sollen, \nnicht klar benennt. \n \nGemäss Abs. 2 kann der Kantonsrat weitere Religionsgemeinschaften als selbständige Körperschaften des \nöffentlichen Rechts anerkennen, wenn sie von gesellschaftlicher Bedeutung sowie dauerndem Bestand sind \nund die Rechtsordnung respektieren. Bereits die geltende Kantonsverfassung sieht die Möglichkeit für die An-\nerkennung weiterer Religionsgemeinschaften vor (Art. 111 KV), sie regelt jedoch nicht, was die Rechtsfolgen \neiner solchen Anerkennung wären. Der neue Entwurf stellt nun klar (vgl. insb. Art. 130 Abs. 1), dass alle aner-\nkannten Religionsgemeinschaften rechtlich gleichgestellt sind. Das bedeutet, dass durch Beschluss des Kan-\ntonsrates anerkannte Religionsgemeinschaften das Recht zukommen würde, Steuern zu erheben (vgl. Art. 130 \nAbs. 2), jedoch auch die Pflicht, einen unabhängigen gerichtlichen Rechtsschutz zu gewährleisten (Art. 130 \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 65/70 \n\nAbs. 3). Im Zusammenhang mit dieser sehr bedeutenden Aufwertung der kantonsrätlichen Anerkennung ver-\nschärft der neue Entwurf die Voraussetzungen für eine Anerkennung. Demnach reicht es für eine Anerkennung \nnicht mehr aus, dass die Verfassung der gesuchstellenden Religionsgemeinschaft dem kantonalen Recht und \ndem Recht des Bundes nicht widerspricht. Eine Anerkennung setzt neu voraus, dass die gesuchstellende Reli-\ngionsgemeinschaft von gesellschaftlicher Bedeutung sowie dauerndem Bestand ist und die Rechtsordnung \nrespektiert. Bei der Beurteilung, ob diese Voraussetzungen gesamthaft erfüllt sind, kommt dem Kantonsrat ein \nbreiter Ermessensspielraum zu (insbesondere zur Frage der gesellschaftlichen Bedeutung). Ihm obliegt es, \neine sachliche Würdigung vorzunehmen und eine willkürfreie Entscheidung zu treffen. Dabei muss in Verbin-\ndung mit Art. 130 Abs. 3 auch darauf Acht gegeben werden, dass die gesuchstellende Religionsgemeinschaft \nin der Lage ist, den gebotenen internen Rechtsschutz sicherzustellen. \n \nAbs. 3 hält neu eine ausdrückliche Ermächtigung des Kantonsrates zur Genehmigung von Verträgen über die \ninterkantonale Anerkennung von Religionsgemeinschaften fest. Die Neuerung bietet eine klare verfassungs-\nrechtliche Verankerung für die langjährig bestehenden Pastorations- und Steuerabkommen mit dem Kanton \nAppenzell Innerrhoden und klärt die Zuständigkeiten für den Abschluss allfälliger weiterer Verträge. \n \nArt. 130 Selbständigkeit \nGemäss Art. 130 Abs. 1 sind die selbständigen kirchlichen Körperschaften generell befugt, „ihre“ anstelle von \n„ihre inneren“ (Art. 109 Abs. 2 KV) Angelegenheiten selbständig zu regeln. Damit entfällt die sehr schwierige \nAbgrenzung zwischen inneren und äusseren Angelegenheiten und die Autonomie der religiösen Körperschaf-\nten des öffentlichen Rechts wird gestärkt. In diesem Zusammenhang stellt Abs. 1 in einem zweiten Satz klar, \ndass Beschlüsse und Verfügungen der anerkannten Religionsgemeinschaften nicht an staatliche Stellen (im \nKanton) weitergezogen werden können. \n \nAn der Befugnis, Steuern zu erheben, ändert sich nichts (Abs. 2). \n \nBeschlüsse und Verfügungen der kirchlichen Behörden können zwar nicht an kantonale staatliche Stellen (vgl. \nArt. 130 Abs. 1 Satz 2), wohl aber an die zuständigen Behörden des Bundes (das Bundesgericht) weitergezo-\ngen werden. Aufgrund der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV steht jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten \ndas Recht auf Beurteilung ihrer Streitsache durch eine richterliche Behörde zu, die den Fall umfassend prüft. \nDa das Bundesgericht Sachverhaltsfragen nicht umfassend prüft, muss die Rechtsweggarantie durch untere \nGerichtsinstanzen erfüllt werden. Abs. 3 verpflichtet deshalb die Kirchen, den gebotenen Rechtsschutz zu ge-\nwährleisten. Hierzu müssen sie eigene Rechtsmittelinstanzen einrichten, die den Ansprüchen an ein unabhän-\ngiges Gericht im Sinne von Art. 30 BV genügen. \n \nArt. 131 Mitgliedschaft \nArt. 131 regelt die Zugehörigkeit und den Austritt aus einer anerkannten Religionsgemeinschaft im Einklang mit \nder geltenden Regelung in Art. 110 KV. Neu ist allerdings die ausdrückliche Klarstellung, dass die Aufnahme \nausserkantonaler Mitglieder eine interkantonale Anerkennung voraussetzt (vgl. Art. 129 Abs. 3). Diese ist erfor-\nderlich, damit die staatliche Hoheit des betroffenen Kantons gewahrt bleibt. Der neue explizite Hinweis auf die \nerforderliche interkantonale Anerkennung erhellt, dass dem Kanton trotz der sehr weitgehenden Autonomie der \nanerkannten Religionsgemeinschaften bedeutende Aufgaben verbleiben. \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 66/70 \n\n9. Revision der Verfassung  \n\n \nDie Artikel zur Revision der Verfassung enthalten einige Präzisierungen und punktuelle Anpassungen beim \nAufbau. Inhaltlich neu ist die Bestimmung, wonach dann, wenn in einer Totalrevision der Entwurf von den \nStimmberechtigten verworfen wird, ein zweiter Entwurf vorgelegt werden kann (Art. 134 Abs. 3). \n \nArt. 132 Grundsatz \n\nArt. 132 entspricht inhaltlich Art. 112 KV.  \n \nArt. 133 Teilrevision \n\nDie Bestimmungen zur Teilrevision wurden unverändert aus Art. 113 KV entnommen. \n \nArt. 134 Totalrevision \nArt. 134 enthält Regelungen zu einigen wichtigen Weichenstellungen im Verlauf einer Totalrevision. Demnach \nist es Aufgabe der Stimmberechtigten, zu entscheiden, ob eine Totalrevision durchzuführen ist oder nicht \n(Abs. 1). Zugleich haben auch die Stimmberechtigten darüber zu entscheiden, ob der Kantonsrat oder ein Ver-\nfassungsrat (ein speziell für die Revision der Verfassung zu bestellendes Parlament) mit der Vorlegung eines \nneuen Entwurfs beauftragt werden soll (Abs. 2).  \n \nOb es sinnvoll ist, eine in der Volksabstimmung gescheiterte Verfassungsvorlage erneut zur Abstimmung zu \nbringen, kann nur aufgrund einer Würdigung der konkreten Umstände beurteilt werden. Aus diesem Grund wird \nauf eine fixe Vorschrift über die Durchführung einer zweiten Abstimmung verzichtet. Stattdessen soll der mit \nder Revision beauftragte Rat die Möglichkeit haben, den Stimmberechtigten einen zweiten Entwurf vorzuschla-\ngen (Abs. 3). \n \nArt. 135 Prüfung des Revisionsbedarfs \nArt. 135 gibt geltendes Recht wieder, indem der Kantonsrat verpflichtet wird, in Zeitabständen von jeweils 20 \nJahren zu prüfen, ob eine Totalrevision an die Hand genommen werden soll (Abs. 1). Diese Evaluationsklausel \nsoll bewirken, dass der Verfassungstext und die Verfassungswirklichkeit angesichts laufender gesellschaftli-\ncher Veränderungen nicht auseinanderdriften. Kommt der Kantonsrat zum Schluss, dass eine Totalrevision \nnicht an der Zeit ist, hat er damit seinen Evaluationsauftrag erfüllt. Ein ablehnender Entscheid unterliegt bereits \ngemäss geltender Kantonsverfassung nicht einem Volksentscheid (vgl. JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Aus-\nserrhodische Kantonsverfassung, Herisau 1996, Art. 114 Rz. 2). Kommt der Kantonsrat dagegen zum Schluss, \ndass eine Totalrevision angezeigt ist, hat er den Stimmberechtigten einen entsprechenden Antrag zu stellen \n(Abs. 2). \n\n10. Schluss- und Übergangsbestimmungen \n\n \nArt. 136 Inkrafttreten \nDer Regierungsrat hält eine Inkraftsetzung der neuen Kantonsverfassung auf den 1. Januar 2025 für realistisch \n(Abs. 1; siehe dazu auch die Ausführungen unter "H. Auswirkungen, 5. Weiteres Vorgehen"). Mit dem Inkraft-\ntreten der neuen Kantonsverfassung geht die Aufhebung der geltenden Kantonsverfassung einher (Abs. 2). \n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 67/70 \n\nArt. 137 Wahlen und Amtsdauer \nArt. 137 schiebt die Geltung der neuen verfassungsrechtlichen Bestimmungen über Wahlen und Amtsdauer \nvon kantonalen Behörden auf die nächste Gesamterneuerung hinaus. Die neuen Regelungen über Wahl und \nAmtsdauer der kantonalen Behörden werden damit voraussichtlich für die Gesamterneuerungswahlen im Jahr \n2027 Geltung erlangen. \n \nArt. 138 Einführung des Verhältniswahlverfahrens \nAbs. 1 erteilt dem Kantonsrat den Auftrag, die erforderlichen Bestimmungen für die Einführung des Verhältnis-\nwahlverfahrens (vgl. Art. 90) auf dem Verordnungsweg zu erlassen. Der Auftrag trägt dem Umstand Rechnung, \ndass die Zeit für eine Gesetzesrevision und anschliessende Implementierung auf die Gesamterneuerung im \nJahr 2027 sehr knapp werden würde. Damit die Umsetzung des Volkswillens in diesem wichtigen Punkt nicht \num weitere vier Jahre verschoben werden muss, soll der Kantonrat diese zeitlich befristete Regelungskompe-\ntenz haben. Zeitlich befristet ist sie, weil die Verordnung nur bis zum Inkrafttreten des Gesetzes gilt (Abs. 2). \nDie Verfassung stellt somit klar, dass die Regelung des Wahlverfahrens für den Kantonsrat innert angemesse-\nner Frist auf dem ordentlichen Gesetzgebungsweg nachzuholen ist. \n \n\n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 68/70 \n\nH. Auswirkungen \n\n1. Auf die Gesetzgebung \n\n \nDer Entwurf zur Totalrevision der Kantonsverfassung enthält zahlreiche Bestimmungen, die durch den Gesetz-\ngeber konkretisiert werden müssen oder ihm ausdrücklich einen Gesetzgebungsauftrag erteilen. Die Annahme \nder Totalrevision wird verschiedene Gesetzgebungsprojekte auslösen. Eine aufwändige Umsetzung auf Geset-\nzesstufe erfordert zunächst einmal die Revision des Wahlverfahrens für den Kantonsrat. Dies wird vor allem \ndas Gesetz über die politische Rechte betreffen. Eine Totalrevision dieses Gesetzes ist allerdings ohnehin seit \nlängerem hängig. Ein Gesetzgebungsaufwand wird es auch für die Konkretisierung und Umsetzung neuer oder \npräzisierter öffentlicher Aufgaben geben (z.B. in den Bereichen: Klimaschutz, Energie, digitale Information und \nKommunikation). Schliesslich erfordert auch die Aktualisierung diverser organisatorischer Vorschriften einen \nGesetzgebungsaufwand (insb. betreffend Wählbarkeit, Unvereinbarkeiten, Amtsenthebung, Ombudsstelle, \nWhistleblowing, Behandlungsfristen für Volksinitiativen). Im Zentrum wird dabei die Revision der Justizgesetz-\ngebung stehen, da im Bereich Gerichte zahlreiche Neuerungen vorgesehen sind. \n \nAbsehbar werden das Gesetz über die politischen Rechte, das Gemeindegesetz sowie das Justizgesetz um-\nfassenden Revisionen zu unterziehen sein. Weitere rund 20 Gesetze werden nach gegenwärtiger Einschät-\nzung punktuelle Anpassungen erfahren. Der Handlungsbedarf wie auch der Zeitdruck sind dabei sehr unter-\nschiedlich. \n\n2. Personell \n\n \nDie Totalrevision der Kantonsverfassung hat keine unmittelbaren personellen Auswirkungen. Jedoch wird die \nGesetzgebungsarbeit, die zur Umsetzung der Verfassungsrevision nötig ist, die Ressourcen der Departemente \nund der Kantonskanzlei strapazieren. Grund dafür ist, dass die Reform der Gemeindestrukturen gemäss Pla-\nnung des Regierungsrates im Gang sein wird und die Umsetzung der Totalrevision dennoch ohne Verzug an \ndie Hand genommen werden soll. Es ist deshalb damit zu rechnen, dass der Regierungsrat für die Vorberei-\ntung gewisser Gesetzesvorlagen zusätzliche personelle Ressourcen schaffen muss. Die Einführung eines Ver-\nhältniswahlverfahrens für den Kantonsrat auf kantonaler Ebene wird zu einem erheblichen Mehraufwand für \ndie zuständigen Stellen in der Kantonskanzlei führen. \n \nPersonelle Ressourcen werden auch die neuen Behörden beanspruchen, die der Entwurf vorsieht: Die Om-\nbudsstelle und die Wahlvorbereitungskommission. Da diese verwaltungsunabhängig sind und auch vom Kan-\ntonsrat unabhängig operieren sollen, werden die notwendigen personellen Ressourcen ausserhalb der Verwal-\ntung angesiedelt sein. \n\n3. Organisatorisch \n\n \nDie Totalrevision der Kantonsverfassung hat punktuell einen direkten Einfluss auf die Organisation der kanto-\nnalen Behörden. Unmittelbare Auswirkungen haben die Verdoppelung der Amtsdauer für Mitglieder der ge-\nrichtlichen Behörden, die Wahl ins Landammannamt durch den Regierungsrat, die Einsetzung einer Wahlvor-\n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 69/70 \n\nbereitungskommission, Die Einrichtung einer Meldestelle für das Whistleblowing und die Einführung einer kan-\ntonalen Ombudsstelle. Auch in diesen Themen ist eine Umsetzung durch den Gesetzgeber erforderlich, doch \nder Entscheid für die organisatorisch bedeutsame Umstellung geschieht auf Verfassungsebene.  \n \nDie Organisation der Verwaltung ist durch die Verfassungsrevision lediglich punktuell betrofffen. So verlangt \neine kantonale Wahl des Parlaments nach dem Verhältniswahlrecht nach einer Resultatermittlungssoftware für \nden gesamten Kanton. Solche Systeme sind komplex, ebenso wie deren Beschaffung, Konfiguration und Be-\ntrieb. \n \nDie Gemeinden sind insb. im Bereich der Gemeindestrukturen betroffen. Es gilt die bestehenden Gemeinde-\nordnungen auf die neuen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben hin zu überprüfen. \n\n4. Finanziell \n\n \nDie finanziellen Auswirkungen lassen sich zu diesem Zeitpunkt schlecht abschätzen. Klar ist, dass die Umset-\nzungsgesetzgebung einen grossen Aufwand erfordern und zusätzliche Kosten verursachen wird. Die Kosten \nhängen primär davon ab, wie viele zusätzliche personelle Ressourcen für die Durchführung der Gesetzge-\nbungsprojekte eingesetzt werden müssen. Für konkrete Projektplanungen und Kostenschätzungen ist es zu \ndiesem Zeitpunkt noch zu früh. Im Grundsatz gilt Folgendes: Je schneller die Umsetzung erfolgen muss, desto \nhöher sind die anfallenden Kosten. Genauere Angaben zu den Folgen können für die 2. Lesung im Kantonsrat \ngemacht werden. Dann zeichnen sich die Konturen der neuen Verfassung deutlicher ab. \n \nDie Einsetzung einer neuen Wahlvorbereitungskommission wird gewisse Kosten für Spesen und Sitzungsgel-\nder mit sich bringen. Ihre konkrete Arbeitsweise und Entschädigung wird jedoch erst durch Gesetz bestimmt \nwerden müssen. Dasselbe gilt für die neu zu schaffende Ombudsstelle und die Meldestelle für Whistleblowing. \n\nI. Weiteres Vorgehen \n\n \nNach Vorberatung der Verfassungsvorlage durch die zuständige parlamentarische Kommission und mindes-\ntens zwei Lesungen im Kantonsrat folgt am Ende eine obligatorische Volksabstimmung. \n \nNachfolgende Tabelle legt den provisorischen Zeitplan des Regierungsrates offen: \n \n\n20. Dezember 2022 Verabschiedung Verfassungsvorlage an Kantonsrat \n28. August 2023 Erste Lesung im Kantonsrat \n1.–29. September 2023 Volksdiskussion \n28. November 2023 Zweite Lesung im Regierungsrat \n6. Mai 2024 Zweite Lesung im Kantonsrat \n22. September 2024 Volksabstimmung \n1. Januar 2025 Inkraftsetzung \n\n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 70/70 \n\nJ. Antrag \n\n \nDer Regierungsrat beantragt Ihnen, \n \nder Totalrevision der Kantonsverfassung in 1. Lesung zuzustimmen. \n \n \n \n \nIm Namen des Regierungsrates \n \n Sign. Dölf Biasotto                                                                  sign. Roger Nobs\n \nDölf Biasotto, Landammann Roger Nobs, Ratschreiber \n \n \n \nBeilagen \nBeilage 1.1 Verfassungsentwurf \nBeilage 1.2 Auswertung Vernehmlassung \nBeilage 1.3 Gutachten Glaser, Präferenzwahlsysteme \n \n\n\n