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name: Beilage 1.3.1 Gutachten von Prof. Dr. F. Pukelsheim vom 25. April 2014; 2. Lesung

format: application/pdf

text: \nProfessor (em.) Dr. Friedrich Pukelsheim\nLehrstuhl für Stochastik und ihre Anwendungen\n\nInstitut für Mathematik der Universität Augsburg lsrmnROMUNHSABCK Telefon: 0821-5982204\nFax: 0821-5982280\n\nUniversitätsstraße 14\nPostadresse:\n\nD–86135 Augsburg\nGermany\n\n25. April 2014 FP/fp\n\nFrau Angela Koller, MLaw\nDepartement Inneres und Kultur\nKanton Appenzell Ausserrhoden\nCH-9102 Herisau\n\nEinschätzung\n\nvon Verfahren zur Verteilung der Kantonsratssitze auf die Gemeinden\n\nfür die Novellierung des Gesetzes über die politischen Rechte\n\nZusammenfassung. Vier Verfahren zur Verteilung der 65 Kantonsratssitze auf\ndie zwanzig Gemeinden des Kantons Appenzell Ausserrhoden werden verglichen:\ndas derzeit geltende Verteilungsverfahren gemäss Abs. 46 GPR (Abschnitt 1), ein\nnationalratsanaloges Verfahren (2), eine in die Diskussion eingebrachte Modell-\nVariante V4 (3) und die mindestbedingte Variante des Divisorverfahrens mit\nStandardrundung (4). Hinsichtlich der Verteilungseigenschaften (5, 6, 7) schneidet das\nletztgenannte Verfahren am besten ab und wird als vorzugswürdig eingeschätzt (8).\n\nGliederung\n1. Verteilungsverfahren §46GPR\n2. Verteilungsverfahren NRanal\n3. Verteilungsverfahren MoVaV4\n4. Verteilungsverfahren DivStd•\n5. Globales Abweichungsmass von Stimmkraftgleichheit\n6. Paarweiser Vergleich von Stimmkraftunterschieden\n7. Verhalten bei Änderung der Bevölkerungsgrössen\n8. Einschätzung\n\nE-Mail: Pukelsheim@Math.Uni-Augsburg.De · Internet: www.uni-augsburg.de/pukelsheim\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n– 2 –\n\n1. Verteilungsverfahren §46GPR\n\nDas derzeit gültige Recht normiert in Artikel 46 des Gesetzes über die politischen\nRechte (GPR) das folgende Verteilungsverfahren. Vorab erhält jede Gemeinde ein\nGrundmandat; dieser Schritt bindet 20 der 65 Sitze. Die übrigen 45 Sitze werden\nunter allen Gemeinden mit dem Hare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten\nResten (HaQgrR) verteilt.\n\nBeim Hare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten Resten wird zunächst die (je-\nweils anwendbare) Gesamtbevölkerungszahl durch die (jeweils zur Verfügung stehenden)\n\nAnzahl der Gesamtsitze geteilt. Das Ergebnis heisst Hare-Quote (oder Verteilungszahl\n\noder Verteilschlüssel). Dann erhält jede Gemeinde so viele Sitze, als die Hare-Quote in\nihrer Bevölkerungsgrösse enthalten ist (Hauptzuteilung). Von den Restsitzen bekommen\n\ndiejenigen Gemeinden je einen Sitz, deren Quotienten aus Bevölkerungsgrösse und Hare-\nQuote die grössten Bruchzahlen haben (Restzuteilung).\n\nTabelle 1 dokumentiert den Rechenweg ausgehend von den Bevölkerungsgrössen “StatPop\n\n2012”. Die Hare-Quote ist 53 438/45 = 1 187.51. Die Quotienten aus Bevölkerungsgrösse\n\nund Hare-Quote stehen in Spalte B1. Ihre Ganzzahlen bestimmen die Hauptzuteilung,\nzusammen mit dem vorab zugeteilten Grundmandat. Quotienten mit Bruchzahlen über\n\n0.47 bekommen einen Restsitz, das heisst sie werden aufgerundet zu “Ganzzahl + 1”.\nQuotienten mit Bruchzahlen unter 0.47 bekommen keinen Restsitz, das heisst sie werden\n\nabgerundet zur Ganzzahl. Es ergibt sich die Sitzverteilung in Spalte B2.\n\nWie der Regierungsrat in seinem 1. Bericht und Antrag vom 18. Februar 2014 mit\nVerweis auf die Stellungnahme von Professor Dr. Kurt Nuspliger erläutert (C.II.4,\nS. 8–10), führt die Vorabzuteilung von Grundmandaten zu einer Gleichbehandlung\nder Gemeinden, die mit dem Ziel der Gleichbehandlung von Bürgerinnen und Bürger\nkonkurriert. Diese Beurteilung bestätigt sich auch aus quantitativer Sicht. Man sieht\nden Effekt am deutlichsten, wenn nicht nur ein Grundmandat garantiert wäre, sondern\nzwei oder sogar drei. Bei drei Grundmandaten würde die Vorabzuteilung 60 der 65\nSitze binden. Mit wenigen Ausnahmen hätten alle Gemeinden drei Sitze. Das System\nhätte Gemeinde zu Gemeinde gleichgestellt, nicht Bürger zu Bürger.\n\n2. Verteilungsverfahren NRanal\n\nDas vom Regierungsrat (a.a.O.) beantragte nationalratsanaloge Verfahren beschränkt\ndie Vorabzuteilung eines Grundmandats auf solche Gemeinden, deren Bevölkerungs-\ngrössen unter der (jeweils anwendbaren) Hare-Quote bleiben. Die so versorgten\nGemeinden scheiden aus den weiteren Rechnungen aus. Sobald die Bevölkerungs-\ngrössen aller verbliebenden Gemeinden die (jeweils aktualisierte) Hare-Quote über-\ntreffen, werden die übrigen Sitze unter diesen Gemeinden verteilt, und zwar wieder\nmit dem Hare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten Resten (HaQgrR).\n\nTabelle 1 illustriert das Verfahren in den Spalten C1-C2. Die anfängliche Hare-Quote\n\nist 53 438/65 = 822.12. Da Schönengrund und Reute mit ihren Bevölkerungsgrössen\n\ndarunter liegen, erhalten sie je ein Grundmandat und scheiden aus der weiteren Rechnung\naus. Aktualisierung der Hare-Quote liefert den Wert 52 273/63 = 829.73. Da die\n\nBevölkerungsgrössen der verbliebenen achtzehn Gemeinden darüber liegen, wird die\n\nVorabzuteilung beendet und das Hare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten Resten\ndurchgeführt. Um damit 63 Sitze unter die achtzehn Gemeinden zu verteilen, werden\n\nQuotienten mit Bruchzahlen über 0.52 aufgerundet und solche mit Bruchzahlen unter 0.52\nabgerundet. Es ergibt sich die Sitzverteilung in Spalte C2.\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n– 3 –\n\nA1 A2 B1 B2 C1 C2 D E1 E2\nGemeinde StatPop 2012 Quotient §46GPR Quotient NRanal MoVaV4 Quotient DivStd•\nUmäsch 2 241 1 + 1.887 3 2.701 3 3 2.7 3\nHerisau 15 222 1 + 12.818 14 18.346 18 18 18.1 18\nSchwellbrunn 1 476 1 + 1.243 2 1.779 2 2 1.8 2\nHundwil 974 1 + 0.820 2 1.174 1 1 1.2 1\nStein 1 357 1 + 1.143 2 1.635 2 2 1.6 2\nSchönengrund 492 1 + 0.414 1 vorab 1 1 0.6 1\nWaldstatt 1 778 1 + 1.497 3 2.143 2 2 2.1 2\nTeufen 5 975 1 + 5.032 6 7.201 7 7 7.1 7\nBühler 1 705 1 + 1.436 2 2.055 2 2 2.0 2\nGais 3 018 1 + 2.541 4 3.637 4 3 3.6 4\nSpeicher 4 183 1 + 3.522 5 5.041 5 5 5.0 5\nTrogen 1 679 1 + 1.414 2 2.024 2 2 2.0 2\nRehetobel 1 709 1 + 1.439 2 2.060 2 2 2.0 2\nWald 843 1 + 0.710 2 1.016 1 1 1.0 1\nGrub 1 021 1 + 0.860 2 1.231 1 1 1.2 1\nHeiden 4 012 1 + 3.378 4 4.835 5 5 4.8 5\nWolfhalden 1 720 1 + 1.448 2 2.073 2 2 2.0 2\nLutzenberg 1 254 1 + 1.056 2 1.511 1 2 1.49 1\nWalzenhausen 2 106 1 + 1.773 3 2.538 3 3 2.51 3\nReute 673 1 + 0.567 2 vorab 1 1 0.8 1\nSumme (Divisor) 53 438 — 65 — 65 65 (840) 65\nAbweichungsmass von Stimmkraftgleichheit 5 030.5 697.1 746.4 697.1\n\nTABELLE 1. Vier Verteilungen der 65 Sitze des Kantonsrats auf die zwanzig Gemeinden.\n\nSpalte A2: Verteilungsgrundlage sind die Bevölkerungsgrössen “StatPop 2012”.\n\nSpalte B2: Art. 46 GPR gibt jeder Gemeinde ein Grundmandat und verteilt die übrigen 45 Sitze unter\nalle Gemeinden mit HaQgrR, dem Hare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten Resten. Die\n\nHare-Quote ist hier 53 438/45 = 1 187.51. Quotienten mit Bruchzahlen über 0.47 werden aufgerundet,\n\nQuotienten mit Bruchzahlen unter 0.47 werden abgerundet.\n\nSpalte C2: Das nationalratsanaloge Verfahren gibt Schönengrund und Reute je ein Grundmandat, da\n\ndort die Quote 53 438/65 = 822.12 nicht erreicht wird, und verteilt die übrigen Sitze unter die übrigen\nGemeinden mit HaQgrR. Die Hare-Quote ist 52 273/63 = 829.73. Quotienten mit Bruchzahlen über\n\n0.52 werden aufgerundet, Quotienten mit Bruchzahlen unter 0.52 werden abgerundet.\n\nSpalte D: Die Modell-Variante V4 rechnet in mehreren Schritten, um mit Blick auf die Globalquote\n53 438/65 = 822.12 etwaigen auftretenden Unterdeckungen schrittweise entgegen zu wirken.\n\nSpalte E2: Bei DivStd•, der mindestbedingten Variante des Divisorverfahrens mit Standardrundung,\nerhalten die Gemeinden für je 840 Einwohner rund einen Sitz, mindestens aber ein Grundmandat. Die\n\nMindestbedingung bleibt unsichtbar, da selbst der Schönengrund-Quotient 0.6 einen Sitz rechtfertigt.\n\nIn der letzten Zeile ist das “Abweichungsmass von Stimmkraftgleichheit” die Summe für alle Bürger\n\nder Abweichungsquadrate zwischen realer Stimmkraft und der idealen—gleichen—Stimmkraft eins.\n\n3. Verteilungsverfahren MoVaV4\n\nDas in die Diskussion eingeführte Verteilungsverfahren Model-Variante V4 ist ein\nMehrschrittverfahren. Es verbindet die Idee angepasster Hare-Quoten mit der Idee\nvon Vorabzuteilungen wie im vorgelegten Excel-Ausdruck ausgeführt. Ziel ist, die in\neinem Schritt wahrgenommene Unterdeckung einer Gemeinde möglichst im nächsten\nSchritt zu heilen oder zumindest zu dämpfen.\n\nTabelle 1 dokumentiert die sich ergebene Sitzverteilung in Spalte D. Das Ergebnis\nunterscheidet sich von den Spalten C2 (NRanal) und E2 (DivStd•), die gleich sind, nur\n\ndurch den Transfer eines einzigen Sitzes, nämlich zwischen Gais und Lutzenberg.\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n– 4 –\n\n4. Verteilungsverfahren DivStd•\n\nEin viertes Verteilungsverfahren erscheint mir erwägenswert, die mindestbedingte\nVariante des Divisorverfahrens mit Standardrundung . Die Grundidee ähnelt der in der\nKantonsverfassung von 1908. Damals wurden den Gemeinden auf je 1000 Einwohner\nund darunter ein Sitz zugewiesen, auf 1001 bis 2000 zwei Sitze usw. Der Verteilschlüssel\nwar fest (“je 1000 Einwohner”) und die Gesamtsitzzahl musste sich dieser Vorgabe\nanpassen. Beim Divisorverfahren mit Standardrundung ist es anders herum: Die\nGesamtsitzzahl ist fest (65) und der Verteilschlüssel wird dieser Vorgabe angepasst.\n\nTabelle 1 zeigt das Vorgehen in den Spalten E1 und E2. Für die Bevölkerungsgrössen\nStatPop 2012 ergibt sich ein Verteilschlüssel von 840 Einwohnern. Auf jedes volle\n\nErreichen des Verteilschlüssels bekommen die Gemeinden einen Sitz. Die rechnerisch\n\nverbleibende Restbevölkerung rechtfertigt einen weiteren Sitz nur dann, wenn sie die Hälfte\ndes Verteilschlüssels (hier: 420) übertrifft. Zum Beispiel erhält Umäsch als Ergebnis der\n\nVerteilungsrechnung 2 241 = 2× 840 + 561 drei Sitze.\n\nTabelle 1 wählt eine etwas andere Darstellung, die sich als ökonomischer erweist und der\n\nPräsentation der anderen Verteilungsverfahren anpasst. Erst werden die Bevölkerungs-\n\ngrössen durch den Verteilschlüssel dividiert (Spalte E1); der Verteilschlüssel wird deshalb\nauch “Divisor” genannt. Standardrundung der so erhaltenen Quotienten liefert dann die\n\nSitzzahlen (Spalte E2). Was hier mit “Standardrundung” bezeichnet wird, heisst im\npraktischen Leben auch “kaufmännische Rundung”: Quotienten mit Bruchzahlen grösser\n\nals ein halb werden aufgerundet und Quotienten mit Bruchzahlen kleiner als ein halb werden\n\nabgerundet. Zum Beispiel ergeben sich so in Umäsch 2 241/840 = 2.7 → 3 Sitze.\n\nDie folgenden Abschnitte werden zeigen, dass das Divisorverfahren mit Standard-\nrundung (DivStd) nicht nur dem Ideal der Stimmkraftgleichheit bestmöglichst nahe-\nkommt, sondern auch auf die unausweichliche Bevölkerungsmobilität angemessener\nreagiert als Quotenverfahren. Die Neutralität des Verfahrens wird schon in Tabelle 1\nsichtbar, indem die Mindestbedingung von einem Sitz für jede Gemeinde (Art. 71 KV)\nautomatisch erfüllt wird. Selbst die kleinste Gemeinde Schönengrund bringt einen\nQuotienten 0.6 zu Stande, der zu einem Sitz aufgerundet wird.\n\nHätte Schönengrund allerdings nur 392 Einwohner (statt 492), so würde der sich\nergebenden Quotienten 392/840 = 0.47 bei Standardrundung nicht mehr für einen\nSitz ausreichen. Deshalb verlangt die generelle Sicherstellung von Art. 71 KV nach der\nmindestbedingten Variante, gemäss der Quotienten kleiner oder gleich eins immer zu\neins aufgerundet werden (also auch 0.47). Alle anderen Quotienten (also die grösser\nals eins) unterfallen nach wie vor der Standardrundung. In unserer Kurzbezeichnung\nDivStd• soll der Blickfang • auf das Vorhandensein dieser Sonderregelung hinweisen.\n\nEs bleibt die Aufgabe, einen geeigneten Divisor zu bestimmen. In Tabelle 1 würden bei\n\neinem Divisor kleiner 840 tendenziell mehr Sitze verteilt. Da der nächste Sitz offensichtlich\n\nnach Lutzenberg (Quotient 1.49) gehen würde, ist die Divisoruntergrenze gegeben durch\n1 254/1.5 = 836. Bei einem Divisor grösser als 840 würden weniger Sitze vergeben.\n\nDa der letzte Sitz offensichtlich Walzenhausen (Quotient 2.51) zu Gute kam, ist die\nDivisorobergrenze gleich 2 106/2.5 = 842.4. Jede Zahl im Bereich von 836 bis 842.4 ist\n\ngeeignet, als Divisor zu dienen. Die Wahl 840 in Tabelle 1 erscheint uns am schönsten.\n\nLetztlich ist die Divisorbestimmung Sache des Vollzugs und somit ureigenste Aufgabe der\nVerwaltung. Das Verfahren könnte in Art. 46 GPR folgendermassen normiert werden:\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n– 5 –\n\nArt. 46 Abs. 1\n\n1Die 65 Kantonsratssitze werden wie folgt auf die Gemeinden verteilt:\n\na. Die Einwohnerzahl jeder Gemeinde wird durch einen Verteilschlüssel geteilt.\nIst das Teilungsergebnis kleiner als eins oder gleich eins, wird es zu eins aufgerun-\n\ndet. Ist es grösser als eins, wird es zur nächstgelegenen ganzen Zahl gerundet.\nDas Ergebnis ist die Sitzzahl der betreffenden Gemeinde.\n\nb. Der Regierungsrat bestimmt einen Verteilschlüssel so, dass gemäss Abschnitt\na insgesamt 65 Kantonsratssitze vergeben werden. Der benutzte Verteilschlüssel\n\nwird veröffentlicht.\n\nc. Erreichen zwei oder mehr Gemeinden Teilungsergebnisse grösser als eins,\n\nderen Bruchzahl gleich ein halb ist, können diese auf- oder abgerundet werden.\n\nUnter den so ermöglichten Sitzzuteilungen wird eine durch Los ausgewählt.\n\nTeil c normiert den realitätsfernen Fall von Gleichständen und dient nur der rechtstheoreti-\n\nschen Normenklarheit. Sollte es am Ende der Rechnung zu mehreren gleichberechtigten\nSitzverteilungen kommen, so wird—wie bisher—davon eine durch Losentscheid ausgewählt.\n\n5. Globales Abweichungsmass von Stimmkraftgleichheit\n\nEin wesentlicher Aspekt im Bericht des Regierungsrates ist Rechtsgleichheit in Form\nvon Stimmkraftgleichheit. Die Stimmkraftgleichheit will unter anderem erreichen,\ndass in allen Wahlkreisen ein weitgehend gleichbleibendes Verhältnis zwischen der\nrepräsentierten Bevölkerung (Repräsentationsbasis) und der zugeteilten Sitzzahl besteht\n(Repräsentationsgleichheit) (a.a.O., S. 7). Angesichts dieser Vorgabe benutzen wir als\nquantitatives Mass für die Stimmkraft den Quotienten\n\nStimmkraft eines Gemeindebürgers =\nSitzanteil der Gemeinde\n\nBevölkerungsanteil der Gemeinde\n.\n\nIdeale Rechtsgleichheit bedeutet, dass Sitzanteil und Bevölkerungsanteil übereinstim-\nmen und der Quotient gleich eins ist. Die Bürgerinnen und Bürger einer solchen\nGemeinde erreichen also eine ganze—das heisst hundertprozentige—Stimmkraft.\n\nKeine der Sitzverteilungen in Tabelle 1 (B2, C2, D, E2) trifft das Ideal der Rechtsgleich-\nheit ohne Wenn und Aber. Abweichungen von der Idealvorgabe sind in der Realität\neben unausweichlich. Zum Beispiel bedeuten drei Sitze für die Gemeinde Umäsch, dass\ndie Stimmkraft ihrer Bürger die ideale Hundertprozentmarke um zehn Prozentpunkte\nübertrifft: (3/65)/(2 241/53 438) − 1 = 110% − 100% = +10%. Dagegen kommt in\nHerisau mit 18 Sitzen den Bürger eine Stimmkraft zu, die unter der idealen Hundert-\nprozentmarke bleibt: (18/65)/(15 222/53 438)− 1 = 97%− 100% = −3%.\n\nMan erhält ein sachgerechtes und sensibles globales Abweichungsmass von Stimmkraft-\ngleichheit , das alle 53 438 Einwohner in allen zwanzig Gemeinden einbezieht, indem\nman für jeden Einwohner die Differenz zwischen realer und idealer Stimmkraft quadri-\nert und diese quadrierten Differenzen aufsummiert. Ausweislich der letzten Zeile in\nTabelle 1 schneiden auf dieser Skala DivStd• und NRanal am besten ab (Wert =\n697.1), MoVaV4 am zweitbesten (746.4) und §46GPR am schlechtesten (5 030.5).\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n– 6 –\n\nNatürlich stellt sich sofort die Frage, ob die beobachteten Qualitätsunterschiede Allge-\nmeingültigkeit beanspruchen dürfen. Dies ist in der Tat der Fall. Die mindest-\nbedingte Variante des Divisorverfahrens liefert immer Sitzzuteilungen, die das gerade\nbesprochene globale Abweichungsmass minimieren.1 Das Verfahren NRanal minimiert\ndas globale Abweichungsmass nur dann, wenn seine Ergebnisse mit denen von DivStd•\nzusammen fallen; dies ist oft der Fall (so auch in Tabelle 1), aber nicht immer.\n\n6. Paarweiser Vergleich von Stimmkraftunterschieden\n\nEs entspricht der Natur der Menschen, weniger gern an ein nicht erreichbares Ideal\nzu glauben, als lieber einen neidischen Blick auf die Mitmenschen zu werfen. Für\nden Vergleich zweier Sitzverteilungen gilt nichts anderes. Die Verfahren DivStd• und\nMoVaV4 unterscheiden sich nur durch einen Sitztransfer zwischen den Gemeinden Gais\nund Lutzenberg. Ist der Stimmkraftunterschied (das heisst die vorzeichenlose Differenz\nder Stimmkraft) der Einwohner dieser Gemeinden mit Transfer kleiner als ohne?\n\nFür DivStd• erhält der Stimmkraftunterschied für einen Bürger aus Gais (4 Sitze)\nund einen Bürger aus Lutzenberg (1) den Wert |(4/65)/(3 018/53 438) − (1/65)/\n(1 254/53 438)| = |1.09 − 0.66| = 0.43. Nach dem Transfer eines Sitzes von Gais\n(dann 3) nach Lutzenberg (2) beträgt der Stimmkraftunterschied für MoVaV4 |(3/65)/\n(3 018/53 438)− (2/65)/(1 254/53 438)| = |0.82− 1.31| = 0.49. Der Sitztransfer macht\nden Stimmkraftunterschied grösser, nicht kleiner. Mit anderen Worten: Dieser paar-\nweise Vergleich der Stimmkraftunterschieden spricht für DivStd• und gegen MoVaV4.\n\nAuch hier gibt es wieder eine allgemeingültige Aussage. Die mindestbedingte Variante\ndes Divisorverfahrens mit Standardrundung liefert immer Sitzzuteilungen, für die bei\njedem denkbaren Sitztransfer zwischen je zwei Beteiligten die Stimmkraftunterschiede\ngrösser werden oder gleich bleiben, nie aber kleiner werden.2\n\nDie Aussagen zeigen, dass die mindestbedingte Variante des Divisorverfahrens mit\nStandardrundung dem Ideal der Stimmkraftgleichheit bestmöglichst nahekommt,\nsowohl im Sinne des globalen Abweichungsmasses des vorigen Abschnitts als auch im\nSinne der Minimierung von Erfolgswertunterschieden in diesem Abschnitt.\n\n7. Verhalten bei Änderungen der Bevölkerungsgrössen\n\nAuf Grund der Bevölkerungsmobilität sind die Bevölkerungsgrössen der Gemeinden\neiner beträchtlichen Variabilität ausgesetzt. Es ist wünschenswert, dass ein\nVerteilungsverfahren auf variierende Bevölkerungsgrössen angemessen reagiert. Eine\ntypische Forderung für diese Dynamik lautet, dass bei einem paarweisen Vergleich\nder Sitzzahlen zweier Gemeinden diejenige Gemeinde, die von einer Volkszählung zur\nnächsten ein grösseres Bevölkerungswachstum aufweist als die andere, nicht einen Sitz\nan die langsamer wachsende oder gar schrumpfende Gemeinde abgeben muss.\n\n1 Siehe Theorem 10.2 in F. Pukelsheim: Proportional Representation – Apportionment Methods\n\nand Their Applications. With a Foreword by Andrew Duff MEP. Springer: Cham (CH) 2014.\n2 Siehe Theorem 10.8 in F. Pukelsheim: Proportional Representation (Fn. 1).\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n– 7 –\n\nDie mindestbedingte Variante des Divisorverfahrens mit Standardrundung erfüllt diese\nForderung, nicht aber die nationalratsanaloge Variante aus Abschnitt 2 !\n\nDer Bericht des Regierungsrates sagt über das von ihm beantragte Verfahren NRanal:\nDieses Verfahren (auch Verfahren Hagenbach-Bischoff genannt) kommt auf nationaler\n\nEbene in allen Kantonen mit mehreren Nationalratssitzen zur Anwendung. Es wird aber\n\nauch in der Mehrheit der Kantone als Mandatsverteilsystem für das kantonale Parlament\nangewendet (vgl. Bericht der Bundeskanzlei “Proporzwahlsysteme im Vergleich” vom\n\n21. August 2013, Ziff. 2.8.4, Tabelle 1, und Ziff. 2.9.1) und darf deshalb als erprobt,\nbewährt und breit akzeptiert bezeichnet werden. Der Bundeskanzlei-Bericht, auf den\n\nhier Bezug genommen wird, trägt zwar vollmundig den Titel “Proporzwahlsysteme im\n\nVergleich”, betrachtet aber nur das Verfahren zur Verteilung der Mandate auf die Listen\nin Art. 40 und 41 BPR. Er verweist an keiner Stelle auf das Verfahren zur Verteilung\n\nder Sitze auf die Kantone in Art. 16 und 17 BPR, an das sich der Regierungsrat anlehnt.\n\nDas Verteilungsverfahren für die Sitze auf die Kantone ist—nach der Vorabversorgung der\nKleinkantone mit Grundmandaten—nicht das Verfahren Hagenbach-Bischoff, sondern das\n\nHare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten Resten.\n\nDer Bericht der Bundeskanzlei erwähnt Quotenverfahren unter Ziffer 2.3.1 und kommt\n\nwegen ihrer paradoxen Reaktionen auf Wachstumsänderungen zu dem Schluss: Daher\nkann für sie auf die Dauer keine Akzeptanz bei der Wählerschaft erwartet werden, und\n\nsie müssen für eine Wahlsystemreform von vorne herein ausscheiden. Objektiv ist diese\n\nSchlussfolgerung richtig und ich würde sie jederzeit gegenzeichnen. Subjektiv habe ich\nZweifel, ob der Bundeskanzlei klar war, was sie sich mit diesem Satz antun. Denn\n\nwenn sie ihren Bericht als Massstab nimmt, ist eine dringliche Novellierung der Art. 16\n\nund 17 BPR angesagt, um das dortige Quotenverfahren durch ein besseres Verfahren zu\nersetzen. Empfehlen würde (s)ich die mindestbedingte Variante des Divisorverfahrens mit\n\nStandardrundung.\n\nEine ausführliche Studie, die das Hare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten\nResten und das Divisorverfahren mit Standardrundung hinsichtlich ihrer Reaktionen\nauf Änderungen in den Bevölkerungsgrössen miteinander vergleicht, wurde von der\nWahlkreiskommission des Deutschen Bundestages in der 16. Wahlperiode erarbeitet.3\n\nZwar wird dort die Verteilung von 299Wahlkreisen auf sechzehn deutsche Bundesländer\nbetrachtet. Aber Inhalt und Qualität dieser Fragestellung übertragen sich nahtlos auf\ndie hiesige Fragestellung, 65 Sitze auf zwanzig kantonale Gemeinden zu verteilen.\n\nDie Studie kommt zu der klaren Empfehlung, dass das Divisorverfahren mit\nStandardrundung vorzugswürdig ist. Daraufhin ersetzte der Deutsche Bundestag\nim Bundeswahlgesetz das Hare-Quotenverfahren mit Ausgleich nach grössten Resten\n2008 durch das Divisorverfahren mit Standardrundung. Das Divisorverfahren\nmit Standardrundung wird nun sowohl für die Verteilung der Wahlkreise auf die\nBundesländer verwendet als auch für die Zuteilung der Sitze an die Parteilisten.\n\n3 Bundestags-Drucksache 16/04300 vom 24. Januar 2007, abrufbar unter\n\nwww.uni-augsburg.de/bazi/Wahlkreiskommission/1604300.pdf oder\ndipbt.bundestag.de/doc/btd/16/043/1604300.pdf\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n– 8 –\n\n8. Einschätzung\n\nSchlussendlich komme ich zu der Einschätzung, dass dem Kanton Appenzell Ausser-\nrhoden mit der mindestbedingten Variante des Divisorverfahrens mit Standardrundung\n(Abschnitt 4) am besten gedient ist.\n\nZweitbeste Lösung wäre meines Erachtens das vom Regierungsrat beantragte\nnationalratsanaloge Verfahren (Abschnitt 2). Es wird in vielen Fällen Sitzverteilungen\nliefern, die mit denen der mindestbedingten Variante des Divisorverfahrens mit\nStandardrundung übereinstimmen und somit deren Optimalitätseigenschaften erben.\nSollten sich abweichende Sitzzahlen ergeben, dürften nach meinem Gefühl die\nAbweichungen klein bleiben. Sie dürften wohl mit unwillkommenden Paradoxien einher\ngehen, die zwar Wissenschaftler stören, aber trotzdem politisch tolerierbar sind.\n\nDie Modell-Variante V4 (Abschnitt 3) müsste wohl erst noch kompakter formalisiert\nund eingehender studiert werden, bevor ich sie praktisch empfehlen würde. Ob die\nAbweichung vom Divisorverfahren mit Standardrundung in Tabelle 1 ein Zufall ist\noder die Regel, ist a priori für mich nicht ersichtlich.\n\nProfessor Dr. Friedrich Pukelsheim\n\n1700.747, 2. Lesung - Beilage 1.3.1\n\n\n\n\n


Beilage 1.2 Synopse; 1. Lesung

text: \n \n\nsSynopse \n \nGesetz über die Bereinigung regierungsrätlicher Kommissionen \n \n\nGeltendes Recht Entwurf Regierungsrat, 10. Dezember 2019 \n\n I. \n\n      Keine Hauptänderung. \n\n II. \n\n 1. \nDer Erlass «Gesetz über Jagd, Wild- und Vogelschutz (Jagdgesetz; bGS 526.2) \nvom 17. Februar 2003 (Stand 30. September 2016)» wird wie folgt geändert: \n\nArt.  5 \nJagdkommission \n\n \n\n1 Der Regierungsrat setzt eine Jagdkommission ein, die unter der Leitung der \nVorsteherin oder des Vorstehers des zuständigen Departements steht. Die \nKommission hat höchstens neun Mitglieder, darunter von Amtes wegen die Vor-\nsteherin oder den Vorsteher der Jagdverwaltung. Die Bestellung der übrigen Mit-\nglieder erfolgt unter angemessener Berücksichtigung der betroffenen Interessen-\nkreise, insbesondere von Jagd, Wild, Wald, Landwirtschaft und Naturschutz. \n\n1 Der Regierungsrat bestellt eine Jagdkommission und bestimmt deren Vorsitz. \nDie Vorsteherin oder der Vorsteher der Jagdverwaltung hat von Amtes wegen \nEinsitz. Die Bestellung der übrigen Mitglieder erfolgt unter angemessener Be-\nrücksichtigung der betroffenen Interessenkreise, insbesondere von Jagd, Wild, \nWald, Landwirtschaft und Naturschutz. \n\n2 Die Jagdkommission berät die amtlichen Stellen in jagdlichen Belangen. Sie \nerarbeitet namentlich die jährlichen Jagdvorschriften zuhanden des Regierungs-\nrates und nimmt zu geplanten Änderungen von Gesetz und Verordnungen Stel-\nlung. Sie stützt sich dabei auch auf ökologische und wildbiologische Erkenntnis-\nse. \n\n \n\nArt.  6 \nJagdprüfungskommission \n\n \n\n1 Der Regierungsrat wählt eine Jagdprüfungskommission von fünf Mitgliedern \nund bestimmt deren Vorsitz. Die Vorsteherin oder der Vorsteher der Jagdverwal-\ntung ist von Amtes wegen Mitglied der Kommission. \n\n1 Der Regierungsrat bestellt eine Jagdprüfungskommission und bestimmt deren \nVorsitz. \n\n2 Die Jagdprüfungskommission führt die Jagdprüfung zur Erlangung des kantona-\nlen Fähigkeitsausweises durch. \n\n \n\n0200.326, 1. Lesung - Beilage 1.2\n\nhttp://bgs.ar.ch/data/526.2/de\n\n\n- 2 - \n \n \n\nGeltendes Recht Entwurf Regierungsrat, 10. Dezember 2019 \n\n3 Im Rekursverfahren gegen Prüfungsentscheide können nur Rechtsfehler gerügt \nwerden. Die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig. \n\n \n\nArt.  7 \nWildschadenkommission \n\n \n\n1 Der Regierungsrat wählt eine Wildschadenkommission von drei Mitgliedern. Die \nLeiterin oder der Leiter des Amtes für Raum und Wald führt von Amtes wegen \nden Vorsitz der Kommission. Bei der Bestellung der übrigen Mitglieder ist den \nInteressen der Landwirtschaft und den Interessen der Jägerinnen und Jäger \nRechnung zu tragen. \n\n1 Der Regierungsrat bestellt eine Wildschadenkommission von drei Mitgliedern \nund bestimmt deren Vorsitz. Bei der Wahl der Mitglieder ist den Interessen des \nWaldschutzes, der Landwirtschaft und der Jagd Rechnung zu tragen. \n\n2 Die Kommission befindet über die Entschädigung für Wildschaden. Bis zu ei-\nnem Streitwert von Fr. 1000.– entscheidet die Kommission abschliessend. \n\n \n\n 2. \nDer Erlass «Strassengesetz (StrG; bGS 731.11) vom 26. Oktober 2009 (Stand \n1. Januar 2016)» wird wie folgt geändert: \n\nArt.  5 \nb) Im Besonderen \n\nArt.  5 Aufgehoben. \n\n1 Der Regierungsrat bestellt eine Kantonale Tiefbaukommission (KTK). Sie be-\nsteht aus der Baudirektorin als Präsidentin resp. dem Baudirektor als Präsiden-\nten und mindestens vier Mitgliedern. \n\n \n\n2 Die KTK hat namentlich folgende Aufgaben und Befugnisse:  \n\na) Behandlung wichtiger Fragen des kantonalen Tiefbaus;  \n\nb) Behandlung von Fragen des Vollzugs dieses Gesetzes;  \n\nc) Mitwirkung bei der Erarbeitung rechtlicher Grundlagen;  \n\nd) Begutachtung und Verabschiedung von Projekten zuhanden des Regierungs-\nrates; \n\n \n\n0200.326, 1. Lesung - Beilage 1.2\n\nhttp://bgs.ar.ch/data/731.11/de\n\n\n- 3 - \n \n \n\nGeltendes Recht Entwurf Regierungsrat, 10. Dezember 2019 \n\ne) Vergabe der Projektierungs- und Bauarbeiten im Rahmen der Vergabekompe-\ntenzen.1) \n\n \n\n 3. \nDer Erlass «Gesetz über die Förderung des öffentlichen Verkehrs (bGS 760.1) \nvom 28. April 1991 (Stand 1. Januar 2016)» wird wie folgt geändert: \n\nArt.  20 \nVerkehrskommission \n\nArt.  20 Aufgehoben. \n\n1 Der Regierungsrat wählt eine aus mindestens sieben Mitgliedern bestehende \nVerkehrskommission. \n\n \n\n2 Ihr gehören insbesondere an:  \n\na) der Volkswirtschaftsdirektor als Präsident,  \n\nb) Vertreter des Kantonsrates,  \n\nc) Vertreter der Gemeinden,  \n\nd) Vertreter der Verkehrsunternehmen.  \n\n3 Die Verkehrskommission berät das Departement Bau und Volkswirtschaft; sie \nerarbeitet das kantonale Leitbild zur Förderung des öffentlichen Verkehrs, nimmt \nzu Begehren um Änderungen des Angebots und anderen wesentlichen Neue-\nrungen zuhanden der entscheidenden Behörde Stellung und koordiniert die För-\nderungsmassnahmen im Sinne von Art. 4. \n\n \n\n4 Die Verkehrskommission kann Experten beiziehen.  \n\n 4. \nDer Erlass «Gesetz über die Einführung der Bundesgesetze über den Umwelt-\nschutz und über den Schutz der Gewässer (Umwelt- und Gewässerschutzgesetz; \nUGsG; bGS 814.0) vom 16. Februar 2004 (Stand 1. Januar 2018)» wird wie folgt \ngeändert: \n\n                                                      \n1) Art. 42 Abs. 1 lit. b V über das öffentliche Beschaffungswesen (bGS 712.11) \n\n0200.326, 1. Lesung - Beilage 1.2\n\nhttp://bgs.ar.ch/data/760.1/de\nhttp://bgs.ar.ch/data/814.0/de\nhttp://bgs.ar.ch/data/712.11/de\n\n\n- 4 - \n \n \n\nGeltendes Recht Entwurf Regierungsrat, 10. Dezember 2019 \n\nArt.  86 \nVollzugsvorschriften \n\n \n\n1 Der Regierungsrat erlässt die zum Vollzug dieses Gesetzes notwendigen Best-\nimmungen. \n\n \n\n2 Er bestellt eine Umwelt- und Gewässerschutzkommission. 2 Aufgehoben. \n\n3 Die Umwelt- und Gewässerschutzkommission wird von Amtes wegen von der \nDirektorin oder dem Direktor des Departements Bau und Volkswirtschaft präsi-\ndiert. \n\n3 Aufgehoben. \n\n4 Die Kommission hat namentlich folgende Aufgaben und Befugnisse: 4 Aufgehoben. \n\na) Behandlung wichtiger umweltpolitischer Fragen sowie von Fragen des Voll-\nzugs dieses Gesetzes; \n\n \n\nb) Mitwirkung bei der Erarbeitung rechtlicher Grundlagen.  \n\n III. \n\n      Keine Fremdaufhebungen. \n\n IV. \n\n      Dieser Erlass untersteht dem fakultativen Referendum. \n  \nDer Regierungsrat bestimmt das Inkrafttreten. \n\n \n\n0200.326, 1. Lesung - Beilage 1.2\n\n\n\n\n