Bericht und Antrag PK; 1. Lesung

text: \n  \n \n\nParlamentarische \nKommission  \nKantonsratsgesetz \n\nBericht und Antrag \nan den Kantonsrat \n\n \n \n\n \n\nSeite 1/45 \n\nAn die Mitglieder \n\ndes Kantonsrates \n\nHerisau, 6. Februar 2018 \n\n8000.9 \nKantonsratsgesetz und Geschäftsordnung des Kantonsrates; 1. Lesung \n \nBericht und Antrag der vorbereitenden parlamentarischen Kommission vom 6. Februar 2018 \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \n\nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \n\nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\nA. Ausgangslage \n\n1. Vorgaben der Kantonsverfassung \n \n\nAm 1. Juni 2015 trat eine umfangreiche Teilrevision der Kantonsverfassung (KV; bGS 111.1) in Kraft – die \n\nsogenannte Reform der Staatsleitung. Mit ihr wurden ein beträchtlicher Teil der Organisationsbestimmungen \n\nneu gestaltet. Insbesondere beauftragt der neue Art. 78 Abs. 1 KV den Gesetzgeber, die Grundzüge der Orga-\n\nnisation und des Geschäftsverkehrs des Kantonsrates zu regeln. Er bildet damit die Grundlage für ein neu zu \n\nschaffendes Kantonsratsgesetz. Dies ist gleichbedeutend mit einer Totalrevision des kantonalen Parlaments-\n\nrechts. \n\n \n\nDie allgemeinen Ziele der Reform der Staatsleitung sind die Stärkung von Kantonsrat und Regierungsrat in \n\nihren Funktionen, die deutlichere Hervorhebung ihrer Rollen sowie die Klärung ihrer Zusammenarbeit. Diese \n\nZiele wurden aus drei verschiedenen Richtungen angegangen (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates \n\nzur Teilrevision der Kantonsverfassung [Reform der Staatsleitung], 1. Lesung, vom 5. März 2013, S. 7): \n\n1. das kooperative Element der Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung soll stärker zum Aus-\n\ndruck kommen und so zu einer effektiveren Zusammenarbeit führen; \n\n2. die Zuständigkeiten von Parlament und Regierung sollen aktualisiert und deutlicher sichtbar werden; \n\n3. die Mandate eines Kantonsrates bzw. eines Regierungsrates sollen gestärkt werden. \n\n\n\n \n\nSeite 2/45 \n\nAn diesen grundlegenden Zielsetzungen hat sich auch die nachfolgende Gesetzgebung auszurichten. Der \n\nKantonsrat hat diese Vorgaben bei der Teilrevision des Organisationsgesetzes (OrG; bGS 142.12) für Regie-\n\nrungsrat und Verwaltung bereits umgesetzt (Beschluss des Kantonsrates vom 11. Mai 2015, in Kraft seit \n\n1. Januar 2016). Dasselbe gilt nun auch für das Kantonsratsgesetz. Das Gesetz hat dabei insbesondere jenen \n\nAspekten dieser Zielsetzungen Rechnung zu tragen, die den Kantonsrat betreffen. \n\n \n\nSchliesslich regelt die Verfassung das Verhältnis der obersten kantonalen Behörden neu. Neben der Bekräfti-\n\ngung des Grundsatzes der Gewaltenteilung trägt Art. 61 KV den obersten Behörden auf, zusammenzuwirken \n\nund ihre Tätigkeit aufeinander abzustimmen. Auch diesem Leitsatz der Verfassung hat das neue Kantonsrats-\n\ngesetz zu folgen. \n\n2. Vorgaben des Büros des Kantonsrates \n \n\nKurz nach der Volksabstimmung über die Reform der Staatsleitung vom 18. Mai 2014 setzte das Büro des \n\nKantonsrates eine Arbeitsgruppe ein, um Vorbereitungsarbeiten zur Ausarbeitung eines Kantonsratsgesetzes \n\nan die Hand zu nehmen. Am 9. März 2015 verabschiedete es einen Auftrag zur Erarbeitung eines Kantons-\n\nratsgesetzes (nachfolgend KRG). Dieser Auftrag bildet den Rahmen für das Gesetzgebungsprojekt. Er enthält \n\nzeitliche, inhaltliche, organisatorische und finanzielle Vorgaben des Büros als oberstem verantwortlichem Or-\n\ngan zur Umsetzung des Verfassungsauftrages.  \n\n \n\na) Inhaltlich und formal \nDas Gesetz soll sich an den eingangs beschriebenen grundlegenden Zielsetzungen der Reform der Staatslei-\n\ntung ausrichten. Mit dem Gesetz soll der Kantonsrat seinen eigenen Grundlagen eine neue, zeitgemässe Form \n\ngeben. Ziel ist ein modernes, gut lesbares Gesetz mit einer klaren, logischen Systematik und einer einheitli-\n\nchen Begrifflichkeit. Es soll die neueren Entwicklungen im Parlamentsrecht der Schweiz berücksichtigen und \n\nder bisherigen Praxis des Kantonsrates und seiner Organe Rechnung tragen. Bewährtes ist beizubehalten, \n\nNeuerungen sind auf ihre Sachgerechtigkeit und Umsetzbarkeit sorgfältig zu prüfen. Das neue Gesetz soll eine \n\ndem Kantonsrat von Appenzell Ausserrhoden angemessene Grundordnung bilden. \n\n \n\nAuf konkrete inhaltliche Vorgaben hat das Büro bewusst verzichtet. Die Inhalte sind im Rahmen des Projekts \n\nzu erarbeiten. Abschliessend entscheidet der Kantonsrat über die inhaltliche Ausgestaltung. \n\n \n\nb) Zeitlich \nDas Gesetz soll auf den 1. Juni 2019 (Beginn der Amtsdauer 2019‒2023) in Kraft gesetzt werden. \n\n \n\nc) Organisatorisch \nDas Gesetz ist in drei Phasen zu erarbeiten. In einer ersten Phase erarbeitet eine Expertenkommission einen \n\nVernehmlassungsentwurf. In einer zweiten Phase prüft eine parlamentarische Kommission (PK) den Entwurf \n\nauf der Grundlage der Vorarbeiten der Expertenkommission und aufgrund der Ergebnisse der Vernehmlas-\n\nsung. Sie verfasst einen Bericht und stellt dem Kantonsrat Antrag. In einer dritten Phase schliesslich befasst \n\nsich der Kantonsrat mit der Vorlage. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 3/45 \n\n3. Projektorganisation und Vorgehen \n \n\na) Expertenkommission \nDie vom Büro eingesetzte Expertenkommission Kantonsratsgesetz (ExpK) setzte sich aus neun Mitgliedern \n\nzusammen: Kantonsrat Peter Meier (Präsident), Kantonsrat Erwin Ganz (Vizepräsident), Kantonsrat Norbert \n\nNäf, Kantonsrat Gilgian Leuzinger (Präsident der PK), Walter Kobler (Vizepräsident des Obergerichts), Land-\n\nammann Dr. Matthias Weishaupt, Prof. Dr. Benjamin Schindler (externer Experte) sowie Ratschreiber Dr. Ro-\n\nger Nobs und Dr. Willi Rohner als Co-Projektleiter. \n\n \n\nDie ExpK wurde bei ihrer Arbeit durch eine dreiköpfige Projektleitung unterstützt. Die beiden Co-Projektleiter \n\nsowie Lloyd Seaders als wissenschaftlicher Mitarbeiter übernahmen sämtliche Vorarbeiten für die ExpK. Sie \n\nwaren insbesondere für den Projektfortschritt besorgt. \n\n \n\nDie ExpK hatte gemäss Auftrag des Büros des Kantonsrates bei ihren Arbeiten die Organe des Kantonsrates \n\nund den Regierungsrat miteinzubeziehen. Dies soll sicherstellen, dass die Erfahrungen und Anliegen aus dem \n\nKantonsrat und aus dem Regierungsrat in die Arbeiten miteinfliessen. Die ExpK hat diese Vorgaben mit einer \n\nUmfrage unter sämtlichen Mitgliedern des Kantonsrates zum gesetzgeberischen Handlungsbedarf und mit \n\neiner Umfrage unter den Fraktionen zu deren Organisation und Aktivitäten umgesetzt. Der Vorentwurf für ein \n\nKantonsratsgesetz und eine neue Geschäftsordnung wurde dem Regierungsrat zur Konsultation unterbreitet \n\nund dem Vernehmlassungsverfahren unterstellt. \n\n \n\nDie ExpK arbeitete die Entwicklung der geltenden Geschäftsordnung auf und bezog dabei auch gescheiterte \n\nReformbemühungen mit ein. Sie analysierte zudem die Praxis von Büro und erweitertem Büro in den letzten 20 \n\nJahren und stellte umfangreiche rechtsvergleichende Studien an, um die Entwicklung des Parlamentsrechts im \n\nBund und in den 26 Kantonen nachzuzeichnen und für die Gesetzgebungsarbeiten fruchtbar zu machen. Zu-\n\ndem lud sie zum Thema Kommissionenwesen Mitglieder von kantonalen Parlamenten und Leiter der kantona-\n\nlen Parlamentsdienste aus vier Kantonen (GL, SO, SH, SG) zu Hearings ein. \n\n \n\nb) parlamentarische Kommission (PK) \nDie PK wurde bereits im Juni 2015 gewählt. Damit war gewährleistet, dass sie sich frühzeitig in die Vernehm-\n\nlassungsvorlage einarbeiten und nach der Vernehmlassung nahtlos die Arbeit übernehmen konnte. Zudem war \n\nder PK-Präsident ex officio Mitglied der ExpK. Die ExpK informierte die PK an drei gemeinsamen Sitzungen \n\nüber die Arbeiten und den Projektfortschritt. \n\n \n\nDie PK setzt sich aus folgenden Ratsmitgliedern zusammen: \n\n− Leuzinger Gilgian, Bühler (FDP.Die Liberalen), Präsident \n\n− Wüthrich Stephan, Wolfhalden (pu), Vizepräsident \n\n− Bischof Edgar, Teufen (SVP) \n\n− Egger Judith, Speicher (SP) \n\n− Eugster Anna, Speicher (CVP/EVP) \n\n− Meier Konrad, Herisau (FDP.Die Liberalen) \n\n− Pletscher Ernst, Reute (SP) \n\n \n\nDer Rat wählte ausserdem pro Fraktion ein Ersatzmitglied. Die Ersatzmitglieder nahmen an den gemeinsamen \n\nSitzungen mit der ExpK teil und werden stets vollständig dokumentiert, damit sie jederzeit in die PK Einsitz \n\n\n\n \n\nSeite 4/45 \n\nnehmen konnten. Dies soll sicherstellen, dass die PK immer in Vollbesetzung tagen kann und dass allfällige \n\npersonelle Wechsel schnell aufgefangen werden können. Die Ersatzmitglieder sind: Annette Joos-Baumberger, \n\nHerisau (FDP.Die Liberalen); Beat Landolt, Gais (SP); Ralf Menet, Herisau (SVP); Balz Ruprecht, Herisau \n\n(CVP/EVP); Andreas Zuberbühler, Rehetobel (pu). \n\n \n\nDas Aktuariat besorgte die Projektleitung KRG unter der Leitung von Ratschreiber Roger Nobs. Lloyd Seaders \n\nübernahm als wissenschaftlicher Mitarbeiter der Projektleitung die Protokollführung. Willi Rohner vertrat Roger \n\nNobs bei dessen Abwesenheit. \n\n \n\nDie PK konstituierte sich bereits im August 2015. In den Jahren 2016 und 2017 traf sie sich zu insgesamt drei \n\ngemeinsamen Sitzungen mit der ExpK und liess sich dabei über den Fortgang der Arbeiten informieren. Ihre \n\neigentliche Arbeit nahm die PK im September 2017 auf der Basis des Schlussberichts der ExpK auf. Bereits im \n\nAugust 2017 legte die PK ihre Arbeitsweise fest. Insbesondere wurde vereinbart, dass Minderheiten, die \n\ndrei Stimmen auf sich vereinigen, automatisch auch als Minderheitsanträge in den Bericht und Antrag der PK \n\naufgenommen werden. Aus dieser Regelung resultieren nun insgesamt sieben Minderheitsanträge verschie-\n\ndener Kommissionsminderheiten (1 im Gesetz und 6 in der Geschäftsordnung). Diese sind in den Beilagen \n\naufgeführt und gelten als gestellt. \n\n \n\nDie PK traf sich zu insgesamt zehn Sitzungen. Nach der Eintretensdebatte beschäftigte sie sich mit den beiden \n\nvoraussichtlich umstrittensten Themen: dem Kommissionenwesen und den Entschädigungen. Zu beiden The-\n\nmenkomplexen führten die Mitglieder der PK Umfragen in ihren Fraktionen durch. Auf diese Weise gelang es, \n\ndie Fraktionen in den Entscheidungsprozess miteinzubinden und mehrheitsfähige Lösungen zu finden. In den \n\nfolgenden Sitzungen beriet die Kommission Gesetz und Geschäftsordnung jeweils parallel in zwei Lesungen. \n\nDie letzte Sitzung war dem Bericht und Antrag gewidmet. \n\nB. Leitgedanken des Entwurfs \n \n\nDie ExpK hatte die Vorgaben aus der Kantonsverfassung und die Eckwerte des Auftrags des Büros aufge-\n\nnommen und den Entwurf mit folgenden Leitgedanken erarbeitet. Die PK stützt diese Leitgedanken vollum-\n\nfänglich. \n\n1. Reform der Staatsleitung weiterführen \n\n \n\nNeben der Umsetzung der bereits erläuterten Vorgaben aus der Kantonsverfassung knüpfen die Entwürfe \n\nauch in einem anderen Punkt unmittelbar an die Reform der Staatsleitung an. Die ExpK prüfte sämtliche Fra-\n\ngen erneut, die bereits Gegenstand der Verfassungsdebatte waren, dort jedoch nicht berücksichtigt wurden, \n\nweil man sie dem Gesetzgeber überlassen wollte. Daraus resultierten unter anderem folgende Neuerungen: \n\nEinführung der Erklärung bei Planungen und Berichten, Einführung der parlamentarischen Initiative, Veranke-\n\nrung der Mitwirkung des Büros des Kantonsrates in der Vorbereitung des Wahlantrages für die Ratschreiberin \n\noder den Ratschreiber. Die PK hat diese Punkte allesamt übernommen. \n\n \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 5/45 \n\n2. Organisationshoheit wahren \n \nNeben den Bestimmungen in der Kantonsverfassung selbst hat das Gesetz lediglich die Grundzüge der Orga-\n\nnisation und des Geschäftsverkehrs zu regeln (Art. 78 Abs. 1 KV). \n\n \n\nZusätzlich kennt die Kantonsverfassung punktuelle Gesetzesvorbehalte (Art. 63 Abs. 1 lit. bbis betreffend Un-\n\nvereinbarkeiten, Art. 64 Abs. 2 betreffend Ausstand, Art. 67 Abs. 3 betreffend Ausnahmen von der Öffentlich-\n\nkeit der Kantonsratsverhandlungen, Art. 71 Abs. 5 betreffend Wahl und Zusammensetzung des Kantonsrates, \n\nArt. 77 Abs. 3 betreffend Übertragung weiterer Befugnisse, Art. 79 Abs. 3 betreffend Übertragung von Befug-\n\nnissen auf die Kommissionen). \n\n \n\nDarüber hinaus liegt es nach wie vor in der Kompetenz des Kantonsrates, seine Organisation selbst zu be-\n\nstimmen. Der Entwurf zielt deshalb darauf ab, nur das verfassungsrechtlich Notwendige im Gesetz selbst fest-\n\nzuhalten. Die übrigen Regelungen sollen weiterhin dem Kantonsrat im Rahmen der Geschäftsordnung vorbe-\n\nhalten bleiben. Damit soll die Organisationsautonomie des Kantonsrates soweit wie möglich erhalten bleiben. \n\nDer Gesetzesentwurf folgt in diesem Punkt einer der übergeordneten Zielsetzungen der Reform der Staatslei-\n\ntung, nämlich die Organisationsautonomie der einzelnen kantonalen Behörden zu stärken. Diesem Leitgedan-\n\nken ist der Kantonsrat bereits bei der Teilrevision des Organisationsgesetzes vom 11. Mai 2015 für den Be-\n\nreich des Regierungsrates gefolgt. \n\n \n\nVor diesem Hintergrund war für die ExpK wie für die PK von Anfang an klar, dass die neue Geschäftsordnung \n\ndes Kantonsrates (nachfolgend nGO KR) weiterhin eine zentrale Rolle spielen würde. In methodischer und \n\nstruktureller Hinsicht bilden Kantonsratsgesetz und Geschäftsordnung (als kantonsrätliche Verordnung) ein \n\nintegriertes Gesetzgebungsprojekt. Die beiden Erlasse sind als Gesamtheit zu verstehen und als solche zu \n\nbeurteilen. Sie wurden denn auch gemeinsam der Vernehmlassung unterstellt und von der PK parallel beraten. \n\nEs ist daher angezeigt, dass der Kantonsrat auch die neue Geschäftsordnung in zwei Lesungen behandelt. \n\n3. Parlament stärken \n\n \n\nDer zentrale materielle Leitgedanke des Entwurfs ist die Stärkung des Kantonsrates. Der Rat soll in jenen Be-\n\nreichen mit neuen Instrumenten, mit organisatorischen Festlegungen und mit zusätzlichen Ressourcen ge-\n\nstärkt werden, in denen Defizite festgestellt wurden. Dies betrifft insbesondere das Kommissionenwesen, den \n\nParlamentsdienst, die leitenden Organe, die Aussenbeziehungen, die parlamentarischen Instrumente und die \n\n(finanziellen und personellen) Ressourcen. \n\n4. Ausserrhodischen Charakter beibehalten \n \nDas Parlamentsrecht ist – weltweit – stark geprägt von der gelebten Praxis. Ungeschriebene Regeln spielen \n\neine grössere Rolle als in anderen Rechtsgebieten. Die Parlamentsordnungen unterscheiden sich denn auch \n\nvon Kanton zu Kanton stark. Das neue Gesetz soll den ausserrhodischen Eigenheiten des Parlamentsrechts in \n\ndiesem Sinne Rechnung tragen. So wägte die ExpK sorgfältig ab, welche ungeschriebenen Regeln in die Ge-\n\nsetzgebung aufgenommen werden sollen und welche nicht. Die PK hat diese Devise übernommen. Auch wur-\n\nde darauf geachtet, dass in der parlamentarischen Praxis genügend Handlungsspielraum verbleibt. Entspre-\n\nchend der Vorgabe des Büros soll eine dem Kanton angemessene parlamentarische Grundordnung geschaf-\n\n\n\n \n\nSeite 6/45 \n\nfen werden. Auf extensive und detailreiche Regelungen wird verzichtet. Bewährte offene Regelungen und ein-\n\nfache Verfahren werden beibehalten. Dazu zählen etwa die offene Regelung der Fraktionen, das liberale An-\n\ntragsrecht, die Regelung des Fraktionsproporzes in den Organen des Kantonsrates oder die zurückhaltende \n\nRegulierung der Behandlung von Geschäften. \n\n \n\nZu diesem Leitgedanken gehört auch, dass Regelungen, die sich in der bisherigen Geschäftsordnung und in \n\nder Praxis bewährt haben, beibehalten werden. Ohne Notwendigkeit werden keine Änderungen vorgenommen. \n\n5. Lücken schliessen und Unzulänglichkeiten beseitigen \n \n\nEs ist nicht zu verkennen, dass die bisherige Geschäftsordnung etliche Regelungslücken und Unzulänglichkei-\n\nten enthält, die in der Praxis immer wieder zu Unsicherheiten führen. Die Lücken sollen geschlossen und die \n\nUnzulänglichkeiten beseitigt werden. Dazu zählen die Systematik der Erlasse generell, die Mitwirkung in den \n\nAussenbeziehungen, die Regelung der Auskunfts- und Informationsrechte, die Ausstandsregeln, die Offenle-\n\ngung von Interessenbindungen, die Regelung der Oberaufsicht, der Status der Fraktionen, diverse einzelne \n\nVerfahrensfragen, die Behandlung von Volksinitiativen oder die Parlamentsfinanzen. \n\nC. Wichtigste Neuerungen \n \n\nDie wichtigsten Neuerungen des Entwurfs sind kurz zusammengefasst die folgenden: \n\n1. Organisation und Ressourcen \n− Einführung ständiger vorbereitender Kommissionen \n\n− Einführung einer Geschäftsprüfungskommission anstelle von Justiz-, Finanz- und Staatswirtschaftlicher \n\nKommission für die parlamentarische Aufsicht \n\n− Bildung eines teilautonomen Parlamentsdienstes innerhalb der Kantonskanzlei \n\n− Einführung einer Grundentschädigung für die Mitglieder des Kantonsrates \n\n− Einführung einer Entschädigung für die Fraktionen \n\n− Erhöhung der Sitzungsgelder \n\n− neue Regelungen zu den Kantonsratsfinanzen \n\n2. Rechte und Pflichten der Mitglieder des Kantonsrates \n− Unvereinbarkeit zwischen Kantonsratsmandat und Anstellung beim Kanton und seinen Anstalten \n\n− klare Abstufung der Auskunfts- und Informationsrechte von Mitgliedern des Kantonsrates, vorbereitenden \n\nKommissionen und Aufsichtskommissionen \n\n− Regelung des Kommissionsgeheimnisses \n\n− Fraktionsbildung als Mitgliedschaftsrecht \n\n3. Parlamentarische Instrumente \n− Einführung der parlamentarischen Initiative als neuer parlamentarischer Vorstoss \n\n− förmliche Erklärungen zu Planungen und Berichten des Regierungsrates \n\n\n\n \n\nSeite 7/45 \n\n− Abbau von Hürden, um über eine Interpellation die Diskussion zu eröffnen \n\n− Einführung einer dringlichen Interpellation \n\n− Einführung einer Motion an das Büro für den Bereich der Parlamentsgesetzgebung \n\n− Verkürzung der Frist zur Beantwortung einer schriftlichen Anfrage \n\n− Verpflichtung des Regierungsrates, jährlich über den Stand hängiger Vorstösse zu informieren \n\n4. Parlamentarische Verfahren \n− Verpflichtung, mit dem Regierungsrat zusammenzuwirken und seine Mitwirkungsrechte zu wahren \n\n− Präzisierung von Zweck, Gegenstand und Schranken der parlamentarischen Aufsicht \n\n− Regelung der Rechte des Regierungsrates im Bereich der parlamentarischen Aufsicht \n\n− Neuordnung der Mitwirkung des Kantonsrates in den Aussenbeziehungen \n\n− Regelung des Verfahrens bei Ungültigkeit einer Volksinitiative \n\n− strikte Trennung von Geschäftsvorbereitung und parlamentarischer Aufsicht bei den Kommissionen \n\n− Modalitäten des Rückzugs von Vorlagen und parlamentarischen Vorstössen \n\n− Regelung der parlamentarischen Aufsicht über Finanzkontrolle und Datenschutzkontrollorgan \n\n− Festlegung der Sitzordnung im Ratssaal in der Geschäftsordnung \n\n− Rede des Landammanns zum Kantonsrat zum Beginn einer neuen Amtsdauer \n\nD. Nicht aufgenommene Elemente \n\n \nNach eingehenden Diskussionen wurde das Verfahren zur Feststellung der Amtsunfähigkeit von Mitgliedern \n\ndes Regierungsrates (Art. 77 Abs. 1bis KV) nicht in den Entwurf aufgenommen. Die allgemeinen Regeln über \n\ndie Antragsberechtigung im Kantonsrat und über die Vorbereitung von Geschäften genügen, um diese Kompe-\n\ntenz des Kantonsrates sachgerecht und rechtlich einwandfrei auszuüben. Zusätzliche Ausführungsbestimmun-\n\ngen sind nicht notwendig. \n\n \n\nVerbindliche Elemente der Mitbestimmung in der Planung, wie eine Planungsmotion oder die Genehmigung \n\nvon Planungen wurden aufgrund der verfassungsrechtlichen Ausgangslage nicht aufgenommen. Verfassungs-\n\nrechtlich liegt die Planungshoheit beim Regierungsrat (Art. 82 Abs. 1 KV). Der Kantonsrat kann mitwirken, \n\nindem er Planungen diskutiert und zur Kenntnis nimmt. Mit der Erklärung wird aber ein neues Element einge-\n\nführt, das dem Kantonsrat zusätzliche Möglichkeiten in der Mitwirkung bei der Planung eröffnet und zugleich \n\ndie verfassungsrechtlichen Schranken beachtet. \n\n \n\nVerzichtet wird auch auf die Einführung einer eigenen Parlamentsverwaltung im Sinne eines verwaltungsunab-\n\nhängigen Parlamentsdienstes. Eine gänzliche Entkoppelung des Parlamentsdienstes von der Kantonskanzlei \n\nist verfassungsrechtlich nicht zulässig, da die Kantonsverfassung die von der Ratschreiberin oder vom Rat-\n\nschreiber geleitete Kantonskanzlei als gemeinsame Stabs- und Verbindungsstelle von Regierungsrat und Kan-\n\ntonsrat etabliert (Art. 93 Abs. 3 KV). Sodann hätte eine gänzliche Entkoppelung erhebliche Mehrkosten zur \n\nFolge, da der Parlamentsdienst einerseits deutlich mehr Personal bräuchte und andererseits auch zusätzliche \n\nInfrastruktur (Räume, Informatik) beanspruchen würde. Schliesslich brächte eine gänzliche Entkoppelung nicht \n\ndie gewünschte Stärkung des Kantonsrates. Ein verwaltungsunabhängiger Parlamentsdienst wäre vom Fach-\n\nwissen und den Informationen der Zentralverwaltung abgeschnitten und könnte nicht in gleichem Masse auf \n\nden schnellen und unkomplizierten Wissensaustausch innerhalb der Verwaltung zählen. Ein Vergleich mit an-\n\n\n\n \n\nSeite 8/45 \n\nderen Kantonen zeigt, dass auch deutlich grössere Kantone wie St.Gallen oder Thurgau auf teilautonome Lö-\n\nsungen setzen und nur Grosskantone wie Zürich, Bern oder Waadt eigene Parlamentsverwaltungen kennen. \n\n \n\nVerzichtet wird auf die generelle Einführung dringlicher parlamentarischer Vorstösse. Die Gründe für diesen \n\nEntscheid sind vielfältig und für jedes Instrument differenziert zu betrachten. Die Dringlicherklärung einer Moti-\n\non würde letztlich bedeuten, dass die Motion mit einer Umsetzungsfrist zu versehen wäre. Neben Zweifeln, ob \n\ndies verfassungsrechtlich überhaupt zulässig wäre, sieht die PK keinen Handlungsbedarf für ein solches dring-\n\nliches Instrument. Zudem wäre eine dringliche Motion ein Fremdkörper im ausserrhodischen Gesetzgebungs-\n\nprozess, da die dringliche Gesetzgebung in Appenzell Ausserrhoden generell unbekannt ist. Die gleichen \n\nÜberlegungen gelten auch für das Postulat. Beim Postulat kommt der Gedanke hinzu, dass andere, raschere \n\nMittel zur Verfügung stehen, die ein dringliches Postulat obsolet machen (insbesondere Interpellation, schriftli-\n\nche Anfrage). Auch wenn diese nicht mit demselben Gewicht ausgestattet sind wie ein erheblich erklärtes Pos-\n\ntulat, zwingen sie den Regierungsrat doch, öffentlich Stellung zu nehmen. Die Dringlicherklärung schriftlicher \n\nAnfragen würde bedeuten, dass die Frage in den Rat käme, was heute nicht der Fall ist. Das macht das Ver-\n\nfahren schwerfällig und verändert den Charakter der Anfrage in Richtung einer Interpellation oder eines Postu-\n\nlats. Die PK sieht einzig die Einführung einer dringlichen Interpellation vor. Diese unterscheidet sich von der \n\nordentlichen Interpellation dadurch, dass die Antwort des Regierungsrates bereits an der nächsten Sitzung des \n\nKantonsrates zu geben ist. Voraussetzung ist allerdings, dass der Vorstoss von 20 Ratsmitgliedern unterzeich-\n\nnet ist und zehn Tage vor dem Versand der Sitzungsunterlagen eingereicht wird. \n\n \n\nDie PK nahm keine Fristen zur Umsetzung von parlamentarischen Aufträgen auf (Motionen und parlamentari-\n\nsche Initiativen). Starre Umsetzungsfristen können der Vielfalt der möglichen Aufträge nicht gerecht werden. \n\nInsbesondere würde der Regierungsrat in seiner Planungskompetenz und in seiner Kompetenz, Gesetzes- \n\noder andere Vorlagen auszuarbeiten und dem Kantonsrat vorzulegen, empfindlich eingeschränkt. Umset-\n\nzungsfristen würden zu einer Aufsplittung zusammenhängender Vorhaben führen, wenn Einzelfragen wegen \n\neiner entsprechenden Motion dringlich behandelt werden müssten. Dies wäre der Kohärenz der Rechtsord-\n\nnung abträglich. Schliesslich hätten Fristen lediglich den Charakter von Ordnungsvorschriften und damit nicht \n\nmehr Wirkung als die neu vorgesehene Rechenschaftspflicht des Regierungsrates gegenüber dem Kantonsrat \n\n(vgl. Art. 56 Abs. 3 KRG). \n\nE. Vernehmlassungsverfahren \n\n1. Ergebnisse \n\n \nDer Entwurf der ExpK wurde insgesamt positiv aufgenommen. Unterstützt werden insbesondere die allgemei-\n\nne Stossrichtung und die Leitgedanken des Entwurfs. Bemängelt wurde verschiedentlich, dass dem Grundsatz \n\nder Miliztauglichkeit nicht immer genügend Beachtung geschenkt worden sei. Die ExpK hat den Entwurf denn \n\nauch nochmals unter diesem Aspekt geprüft und einige Anpassungen in diese Richtung vorgenommen. \n\n \n\nDiverse wichtige Neuerungen finden breite Unterstützung, so der teilautonome Parlamentsdienst innerhalb der \n\nKantonskanzlei, die neuen parlamentarischen Instrumente sowie die Neuordnung der Rolle des Kantonsrates \n\nin den Aussenbeziehungen. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 9/45 \n\nMehrheitliche Zustimmung herrscht in anderen wichtigen Fragen, so beim Grundsatz der ständigen vorberei-\n\ntenden Kommissionen, bei der Schaffung einer Geschäftsprüfungskommission für die Aufgaben der Oberauf-\n\nsicht, bei der Organisation des Büros und bei der Stellung der Fraktionen. \n\n \n\nKontrovers aufgenommen wurden die konkrete Ausgestaltung des Kommissionenwesens, die Unvereinbarkei-\n\nten und die Entschädigungen. Auch die Festlegung der Sitzordnung nach Fraktionen fand keine eindeutige \n\nUnterstützung. \n\n2. Anpassungen der Entwürfe gestützt auf die Ergebnisse der Vernehmlassung \n\n \nDie Qualität der Antworten erlaubte es der ExpK, sich noch einmal eingehend mit dem Entwurf zu beschäftigen \n\nund diverse Fragen noch einmal zu prüfen. Der Auswertungsbericht nahm ausführlich zu den einzelnen Einga-\n\nben Stellung. \n\n \n\nDie ExpK nahm aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse diverse Anpassungen an den Entwürfen von KRG \n\nund nGO KR vor. Die wichtigsten waren: \n\n− Rückkehr zum Verbot der sofortigen Wiederwahl des Kantonsratspräsidiums (Art. 5 Abs. 2 KRG); \n\n− Klärung der Voraussetzungen für Zirkulationsbeschlüsse des Büros (Art. 4 Abs. 2 nGO KR); \n\n− Anpassung des Kommissionenmodells der ExpK und Darstellung verschiedener weiterer Modelle; \n\n− Beschränkung des Rechts zur Bildung von Subkommissionen mit eigenen Befugnissen auf Aufsichtskom-\n\nmissionen (Art. 12 Abs. 4 KRG); \n\n− Klärung und Verdeutlichung der Berichterstattungspflicht der Kommissionen (Art. 14 KRG); \n\n− Präzisierung der Rolle der Ratschreiberin/des Ratschreibers im Parlamentsdienst (Art. 15 nGO KR);  \n\n− Vereinfachung der Bestimmungen zur ersten Sitzung im Amtsjahr (Art. 19 nGO KR); \n\n− Eintreten einer Vakanz bei fortdauernder Unvereinbarkeit über eine bestimmte Dauer (Art. 33 Abs. 3 KRG); \n\n− Präzisierung der Funktion der Fraktionen (Art. 39 Abs. 2 KRG); \n\n− Verzicht auf die Verankerung des Namensaufrufs zu Beginn einer Ratssitzung (Art. 44 Abs. 2 nGO KR); \n\n− Präzisierung der Reihenfolge der Voten in der Eintretensdebatte (Art. 50 Abs. 2 nGO KR); \n\n− Beschränkung der gesamthaften Wahl von Behörden und Kommissionen auf die Bestätigung (Art. 67 nGO \n\nKR). \n \nAufgrund der kontroversen Stellungnahmen zum Kapitel über die Entschädigungen, die auch keine klaren \n\nMehrheiten erkennen liessen, verzichtete die ExpK auf eine Anpassung dieser Bestimmungen gänzlich. Die \n\nkonzeptionelle Ausrichtung wie auch die einzelnen Beträge wurden ausführlich erläutert. \n\nF. Anpassungen der Entwürfe durch die PK \n\n \nDie PK übernahm die Entwürfe der ExpK in den wesentlichsten Zügen. Dennoch weichen die Anträge der PK \n\nin einigen Punkten vom Entwurf der ExpK ab. Die wichtigsten Änderungen sind: \n\n− Etablierung von fünf statt vier ständigen vorbereitenden Kommissionen, deren Zuständigkeit sich mit jener \n\nder Departemente der kantonalen Verwaltung deckt (Art. 6 Abs. 1 nGO KR) \n\n− Reduktion der Mitgliederzahl der ständigen Kommissionen auf in der Regel sieben (vorbereitende Kommis-\n\nsionen) bzw. mindestens 7 (GPK) \n\n\n\n \n\nSeite 10/45 \n\n− Einführung von Kommissionsreglementen (Art. 9 Abs. 1 nGO KR) \n\n− Grundsatz der ausgewogenen Zusammensetzung der Kommissionen über den Fraktionenproporz hinaus \n\n(Art. 9 Abs. 2 KRG) \n\n− gesetzlicher Auftrag zur Koordination der Kommissionen unter sich und mit dem Büro (Art. 9 Abs. 4 KRG) \n\n− Auftrag an die GPK zur Schwerpunktsetzung (Art. 8 Abs. 1 nGO KR) \n\n− Öffnung der Bestimmungen zur Berichterstattung der Kommissionen im Bereich der Oberaufsicht (Art. 14 \n\nAbs. 2 KRG) \n\n− Präzisierung zum Einbezug des Büros bei der Vorbereitung des Wahlvorschlags für die Ratschreiberin oder \n\nden Ratschreiber durch den Regierungsrat (Art. 21 Abs. 1 KRG) \n\n− Präzisierung zur Vorbereitung des Wahlantrages für die Leiterin, den Leiter Parlamentsdienst (Art. 16 \n\nAbs. 3 nGO KR) \n\n− moderate Erweiterung der Auskunfts- und Informationsrechte der Ratsmitglieder (Art. 37 Abs. 2 KRG) \n\n− Pflicht zur Angabe des Beratungsgegenstandes im Antrag auf Einberufung einer Ratssitzung (Art. 42 Abs. 2 \n\nKRG) \n\n− Beibehaltung des Stichentscheids der Ratspräsidentin, des Ratspräsidenten gemäss geltendem Recht \n\n(Art. 58 Abs. 2 nGO KR) \n\n− Einführung des Losentscheids bei Stimmengleichheit in Wahlverfahren (Art. 46 Abs. 2 KRG) \n\n− Möglichkeit der Bildung von Ausschüssen zur Vorbereitung von Wahlanträgen (Art. 47 KRG) \n\n− Präzisierung zum Instrument der Motion im Bereich des Parlamentsrechts (Art. 58 Abs. 5 KRG) \n\n− Information des Büros auch bei Nichtantritt zur Wiederwahl für ein Kommissionsmandat (Art. 14 nGO KR) \n\n− Präzisierung der Aufgaben des Parlamentsdienstes (Art. 16 Abs. 2 nGO KR) \n\n− Einführung des Instruments einer dringlichen Interpellation (Art. 76 Abs. 2 nGO KR) \n\n− Anpassung des Datenschutzgesetzes (Art. 27) an die neue Kantonsratsgesetzgebung \n\n− Erhöhung der Taggelder auf Fr. 300.‒ für ganztägige Sitzungen (Art. 35 nGO KR) \n\n− Einführung halber Taggelder auch bei Ratssitzungen (Art. 35 nGO KR) \n\n− Verzicht auf eine Infrastrukturentschädigung \n\nG. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen \n \n\nNachfolgend werden die Bestimmungen des KRG erläutert. Da die Querbezüge zur neuen Geschäftsordnung \n\nsehr eng sind, wird immer auch auf die entsprechenden Bestimmungen der Geschäftsordnung eingegangen. \n\n1. Systematik \n\n \nEin wichtiges Anliegen ist es, das neue Gesetz in eine übersichtliche, systematisch überzeugende Form zu \n\ngiessen. Der Entwurf gliedert sich in sechs Kapitel und insgesamt 21 Abschnitte. Es weist also keine tiefe sys-\n\ntematische Struktur auf und bleibt auf diese Art übersichtlich. Die einzelnen Abschnitte sind kurz. Oft umfassen \n\nsie nur zwei bis drei Artikel. \n\n \n\nDer Entwurf der neuen Geschäftsordnung folgt der Systematik des Gesetzes. \n\n\n\n \n\nSeite 11/45 \n\n2. Allgemeine Bestimmungen (Art. 1–3 KRG) \n\n \nDieses Kapitel äussert sich in drei Artikeln zu den Aufgaben des Kantonsrates, zum Zweck des Gesetzes und \n\nzur wichtigen Rolle der Geschäftsordnung des Kantonsrates. \n\n \n\nArt. 1 KRG nennt exemplarisch die zentralen Aufgabenbereiche des Kantonsrates, die Gesetzgebung und die \n\nparlamentarische Aufsicht, und charakterisiert den Kantonsrat als jenes Organ, das die politischen Leitent-\n\nscheide trifft. Er macht damit klar, von welchem Verständnis eines Parlaments in der direkten Demokratie der \n\nGesetzgeber ausgeht. Eine ausführlichere oder gar vollständige Aufzählung der vielfältigen Aufgaben des Kan-\n\ntonsrates wäre an dieser prominenten Stelle nicht sachgerecht. Diese Aufgabe übernehmen andere Bestim-\n\nmungen (so etwa Art. 65 KRG für die Oberaufsicht). Zum Zweck der Charakterisierung genügt die exemplari-\n\nsche Heraushebung der wichtigsten Aufgaben. Damit korrespondiert die Bestimmung mit Art. 1 OrG und tritt \n\nmit diesem gleichsam in einen Dialog. Abs. 3 greift das bereits erwähnte Gebot des Zusammenwirkens der \n\nobersten kantonalen Behörden in Art. 61 Abs. 2 KV auf und betont dabei natürlich das Zusammenwirken mit \n\ndem Regierungsrat. Die organisatorische Gewaltenteilung als Prinzip und das Gebot des Zusammenwirkens \n\nbedingen sich gegenseitig. Das Zusammenwirken ist gleichzeitig ein wesentliches Kontrollelement. Das Zu-\n\nsammenspiel der obersten Behörden bei der Ausübung ihrer jeweiligen Kompetenzen und die gegenseitige \n\nMachthemmung zwingen zu einem steten Dialog, zur kritischen Infragestellung der Entscheidungen des jeweils \n\nanderen Organs und damit auch zur Reflexion der eigenen Beschlüsse. \n\n \n\nArt. 2 KRG nennt die wichtigsten Zwecke des Gesetzes. Abs. 1 greift den Verfassungsauftrag in Art. 78 Abs. 1 \n\nKV auf. Abs. 2 enthält eine inhaltliche Komponente. Die Gesetzgebung soll den Rat zweckmässig organisieren. \n\nDer Begriff der Zweckmässigkeit vereint dabei zwei fundamentale Kriterien der richtigen Erfüllung öffentlicher \n\nAufgaben, zu der auch der Kantonsrat berufen ist: die Wirksamkeit und die Wirtschaftlichkeit (vgl. auch Art. 93 \n\nAbs. 1 KV). Die Strukturen und Abläufe sind so zu ordnen, dass der Rat seine Aufgaben wirkungsvoll erfüllen \n\nkann. Andererseits sind die Mittel und Instrumente einzusetzen, die den erwarteten Erfolg mit geringstem Auf-\n\nwand erreichen. Abs. 3 greift den Gedanken der Gewaltenteilung und des Zusammenwirkens nochmals auf. \n\nDamit Parlament und Regierung effektiv zusammenwirken können, müssen die Kompetenzen austariert sein. \n\nFür den parlamentarischen Prozess trägt der Gesetzgeber die Verantwortung, dass die Mitwirkungsrechte des \n\nRegierungsrates gewährleistet sind. \n\n \n\nArt. 3 KRG nennt die Geschäftsordnung des Kantonsrates an prominenter Stelle. Das ist aufgrund der grossen \n\nBedeutung dieses Erlasses gerechtfertigt. Er bestätigt damit gleichzeitig das weitgehende Selbstorganisations-\n\nrecht des Kantonsrates. \n\n3. Organisation (Art. 4–32 KRG, Art. 1–27 nGO KR) \n\n \na) Organe des Kantonsrates (Art. 4‒18 KRG, Art. 1‒14 nGO KR) \nDie Organisation des Kantonsrates erfährt einige Anpassungen. Neu ist der Ratspräsident oder die Ratsprä-\nsidentin als Organ bezeichnet. Aufgrund der herausragenden Stellung und aufgrund der Aufgabe, den Rat \n\nnach aussen zu vertreten, ist diese Neuerung gerechtfertigt. Faktisch ist der Präsident oder die Präsidentin \n\nbereits heute ein Organ, kommen ihm oder ihr doch schon heute besondere Befugnisse zu. Er oder sie ist in \n\nArt. 5 der geltenden Geschäftsordnung aber etwas nebulös als Teilorgan des Büros mit besonderen Befugnis-\n\nsen aufgeführt. Die sofortige Wiederwahl ins Präsidialamt ist auch weiterhin nicht möglich. Diesbezüglich än-\n\ndert sich gegenüber dem geltenden Recht nichts. Die PK hat diese Frage erneut diskutiert und ist zum Schluss \n\n\n\n \n\nSeite 12/45 \n\ngekommen, dass die Beibehaltung dieser Regel nach wie vor Sinn macht. Die Beschränkung der Wiederwahl \n\nsorgt für eine Rotation und damit für eine regelmässige Vertretung aller Fraktionen im Präsidium. Die zeitliche \n\nPlanbarkeit für mögliche Interessenten wird verbessert. Schliesslich wirkt sich eine einjährige Präsidentschaft \n\nfür die kleineren Fraktionen weniger einschränkend aus, insbesondere in Bezug auf die Besetzung von Kom-\n\nmissionssitzen. \n\n \n\nDas Büro des Kantonsrates wird vergrössert. Es umfasst neben dem dreiköpfigen Präsidium je eine Vertre-\n\ntung der Fraktionen (Art. 6 Abs. 1 KRG). Damit entspricht es dem heutigen erweiterten Büro. Allerdings nimmt \n\nes sämtliche Aufgaben der Geschäftsleitung des Kantonsrates wahr. Die heute geltende Zweiteilung in Büro \n\nund erweitertes Büro entfällt. Die Zweiteilung hat in der Praxis immer wieder zu Doppelspurigkeiten und biswei-\n\nlen zu Frustrationen geführt, weil das erweiterte Büro kaum über nennenswerte Kompetenzen verfügt. Die \n\nRatschreiberin oder der Ratschreiber als Leiterin bzw. Leiter der gemeinsamen Stabsstelle von Regierungsrat \n\nund Kantonsrat nimmt wie bereits heute mit beratender Stimme an den Sitzungen des Büros teil. Neu wird sie \n\noder er aber nicht mehr als Mitglied des Büros bezeichnet. Auch die Leiterin oder der Leiter Parlamentsdienst \n\nals Aktuarin bzw. Aktuar wird mit beratender Stimme an den Sitzungen teilnehmen. Da die Organisation des \n\nParlamentsdienstes dem Kantonsrat überlassen ist, ist die Teilnahme der Leiterin oder des Leiters Parla-\n\nmentsdienst in der Geschäftsordnung und nicht im Gesetz vorgesehen. Art. 6 Abs. 3 KRG lässt die Möglichkeit \n\noffen, dass die Geschäftsordnung die Teilnahme weiterer Personen vorsieht bzw. erlaubt. \n\n \n\nArt. 1 nGO KR übernimmt die heute geltende Regel, wonach nicht alle drei Mitglieder des Präsidiums der glei-\n\nchen Fraktion angehören dürfen. Diese Restriktion ist an den Kantonsrat als Wahlbehörde gerichtet und gilt \n\ndementsprechend für den Zeitpunkt der Wahl. \n\n \n\nAufgrund der Vorgabe in Art. 73 Abs. 1 lit. a KV wählt der Kantonsrat sämtliche Mitglieder des Büros. Den \n\nFraktionen kommt aber für ihre Vertretungen das Vorschlagsrecht zu. Das bedeutet, dass der Kantonsrat ledig-\n\nlich ein Vetorecht besitzt. Er kann ein vorgeschlagenes Ratsmitglied nicht wählen. Er hat aber nicht die Befug-\n\nnis, ein anderes als das vorgeschlagene Ratsmitglied zu wählen. Die Fraktionen sind frei, welche Vertretung \n\nsie für das Büro vorschlagen. Es muss nicht zwingend das Fraktionspräsidium sein. Um die Stellung des Büros \n\nnicht zu schwächen ist es aber angezeigt, eine Fraktionsvertretung mit einem gewissen Gewicht ins Büro zu \n\nentsenden. Neu wählt der Kantonsrat je eine Stellvertretung für die Delegationen aus den Fraktionen. Damit \n\nsoll gewährleistet werden, dass das Büro einerseits immer in Anwesenheit aller Fraktionen tagen kann und \n\ndass andererseits die Vertretungen der Fraktionen stets mit der notwendigen Legitimation ausgestattet sind. \n\nEine Stellvertretungsregelung wird bereits heute im erweiterten Büro mit grossem Gewinn praktiziert. Da die \n\nStellvertretungen als vollwertige Delegierte ihrer Fraktionen agieren sollen und damit als Mitglieder des Büros \n\nim Sinne von Art. 73 Abs. 1 lit. KV gelten, sind sie gemäss verfassungsrechtlicher Vorgabe durch den Rat zu \n\nwählen und nicht mehr durch die Fraktionen zu bestimmen. \n\n \n\nArt. 7 Abs. 3 KRG klärt eine Frage, die in der Praxis immer wieder zu Unsicherheiten geführt hat. Die Mitglieder \n\ndes Büros bleiben bis zur ersten Sitzung des Kantonsrates im neuen Amtsjahr im Amt. Damit wird ein Füh-\n\nrungsvakuum zwischen Ende des Amtsjahres und erster Sitzung im folgenden Amtsjahr verhindert.  \n\n \n\nDer Aufgabenkatalog des Büros orientiert sich stark am geltenden Recht. Die Aufgaben werden allerdings \n\nanders umschrieben und in Gesetz und Geschäftsordnung neu gewichtet. Hinzukommen ist die Zuständigkeit \n\ndes Büros, Unvereinbarkeiten nach Art. 33 KRG zu prüfen und dem Kantonsrat gegebenenfalls Antrag zu stel-\n\nlen (Art. 2 lit. h nGO KR). Neu ist auch, dass dauernde Veränderungen im Kantonsratssaal der Genehmigung \n\n\n\n \n\nSeite 13/45 \n\ndes Büros bedürfen (Art. 2 lit. i GO KR). Dabei geht es primär um bauliche Massnahmen, die den Gebrauch \n\ndes Kantonsratssaales für den Rat beeinflussen können. Die nGO KR enthält in den Art. 3‒5 gewisse Präzisie-\n\nrungen zur Arbeitsweise des Büros. Unter anderem ist neu eine Informationspflicht der Büromitglieder gegen-\n\nüber ihren Fraktionen verankert. Damit soll der Informationsfluss aus dem Büro in die Fraktionen verbessert \n\nwerden, ohne das Kommissionsgeheimnis – von dem auch das Büro profitiert – infrage zu stellen (Art. 4 Abs. 3 \n\nnGO KR). Explizit genannt ist in Art. 4 nGO KR die Möglichkeit, Zirkulationsbeschlüsse zu fassen. Sie ist für \n\ndringliche Beschlüsse gedacht, da das Büro nicht so oft zusammentritt und oft nicht sehr flexibel tagen kann. \n\nMehrheitsbeschlüsse über strittige Fragen sollten nicht auf dem Zirkulationsweg gefasst werden, es sei denn, \n\nes ist hohe Dringlichkeit gegeben. Auch Zirkulationsbeschlüsse sind stets zu protokollieren (vgl. Art. 26 \n\nnGO KR). \n\n \n\nDie Fraktionen sind keine Organe des Kantonsrates. Sie stellen freiwillige Verbindungen der Ratsmitglieder \n\ndar und sind daher systematisch unter den Rechten und Pflichten der Ratsmitglieder aufgeführt (vgl. die Erläu-\n\nterungen zu Art. 39 KRG). Das Gesetz regelt allerdings das Verhältnis zwischen Kommissionen und Fraktio-\n\nnen. Zum einen formuliert es den Fraktionenproporz bei der Bestellung von Kommissionen in der gleichen \n\nWeise wie im geltenden Recht. Zum anderen verknüpft es die Kommissionssitze mit der Fraktionszugehörig-\n\nkeit (Art. 39 Abs. 3 KRG). Dies bekräftigt zum einen den Fraktionenproporz im Kommissionenwesen und macht \n\ndeutlich, dass die Fraktionen in der Organisation des Kantonsrates eine wesentliche Funktion haben. Bei stän-\n\ndigen Sachkommissionen bekommt der Fraktionenproporz zudem ein erhöhtes Gewicht. Zum anderen bedeu-\n\ntet es eine gewisse Einschränkung des freien Mandats eines Parlamentsmitglieds. Auf weitergehende Rege-\n\nlungen zum Fraktionenproporz, die über das geltende Recht hinausgehen würden, wird bewusst verzichtet. Die \n\nbisherige Praxis zeigt, dass der Rat mit dieser Frage sorgfältig umgeht und dass die Sitzverteilung im Büro \n\noder in den Kommissionen bisher stets einvernehmlich vorgenommen werden konnte. \n\n \n\nb) Stabsstellen (Art. 19 ff. KRG, Art. 15‒17 nGO KR) \nGesetz und Geschäftsordnung halten sich an die verfassungsrechtliche Vorgabe, welche im Rahmen der Re-\n\nform der Staatsleitung ausdrücklich bestätigt wurde: Allgemeine Stabs-, Koordinations- und Verbindungsstelle \n\nvon Regierungsrat und Kantonsrat ist die Kantonskanzlei (Art. 93 Abs. 3 KV). Die Einrichtung einer eigenen \n\nParlamentsverwaltung, unabhängig von Kantonskanzlei und kantonaler Verwaltung ist also verfassungsrecht-\n\nlich nicht zulässig. Sie wäre angesichts der Verhältnisse in Appenzell Ausserrhoden auch nicht sachgerecht. \n\nEine eigene Parallelverwaltung im Sinne eines verwaltungsunabhängigen Parlamentsdienstes wäre teuer und \n\nletztlich in seiner Wirkung für das Parlament einer integrierten Lösung unterlegen. Bei einer integrierten Lösung \n\nprofitiert der Parlamentsdienst von den kurzen Wegen, vom intensiven Austausch und vom Fachwissen insbe-\n\nsondere der Kantonskanzlei aber auch der gesamten restlichen Verwaltung (vgl. auch Abschnitt D, S. 7). \n\n \n\nAufgrund dieser Überlegungen hält Art. 19 KRG fest, dass die Kantonskanzlei die allgemeine Stabsstelle \n\n(auch) des Kantonsrates ist. Das bedeutet, die Kantonskanzlei als Ganzes erfüllt die Aufgaben einer Stabsstel-\n\nle des Kantonsrates. Daneben verfügt der Kantonsrat aber noch über einen eigenen Parlamentsdienst, gewis-\n\nsermassen über eine spezifische Stabsstelle, die den Organen des Kantonsrates sowie den einzelnen Rats-\n\nmitgliedern zur Verfügung steht (Art. 20 KRG, vgl. auch Art. 78 Abs. 2 KV). Weitergehende Festlegungen trifft \n\ndas Gesetz mit Rücksicht auf die Organisationshoheit des Kantonsrates nicht. \n\n \n\nArt. 16 nGO KR umschreibt die Aufgaben des Parlamentsdienstes und dessen Stellung. Der Dienst steht \n\ndem Kantonsrat zur Verfügung. Das Schwergewicht seiner Tätigkeit liegt in der Unterstützung des Büros und \n\nder Kommissionen. Zudem bereitet er die Sitzungen des Rates vor und stellt deren Protokollierung sicher. \n\n\n\n \n\nSeite 14/45 \n\nDaneben steht er auch für die Beratung der Ratsmitglieder in Sach- und Verfahrensfragen zu Verfügung. Dazu \n\ngehört etwa die Beratung bei der Vorbereitung von Vorstössen oder die Prüfung bereits formulierter Entwürfe. \n\nNicht Aufgabe des Parlamentsdienstes wäre es hingegen, für einzelne Ratsmitglieder Vorstösse vorzubereiten \n\noder Recherchearbeit zu leisten. Der Parlamentsdienst ist administrativ in die Kantonskanzlei integriert. Auf \n\nStufe Amt (bzw. Dienst, wie es in der Kantonskanzlei heisst) steht er gleichberechtigt neben Kanzleidiensten, \n\nRechtsdienst, Kommunikationsdienst und Staatsarchiv. Administrativ ist er also dem Ratschreiber unterstellt. \n\nFachlich untersteht er den Organen des Kantonsrates, also dem Ratspräsidium, dem Büro und den Kommissi-\n\nonen. Das Ratspräsidium und die Kommissionspräsidien haben ein Weisungsrecht gegenüber der Leitung des \n\nParlamentsdienstes. Sie können diesem Aufträge erteilen. Nicht zur fachlichen Unterstellung gehören organi-\n\nsatorische Weisungen (Organisation des Parlamentsdienstes, Personalrecht, Budget, Informatik). Diesbezüg-\n\nlich ist der Parlamentsdienst ein Teil der Kantonskanzlei und dem administrativen Weisungsrecht des Rat-\n\nschreibers unterworfen. \n\n \n\nArt. 15 nGO KR umschreibt die Rolle der Ratschreiberin/des Ratschreibers. Sie oder er sorgt für die Organi-\n\nsation des Ratsbetriebs. Damit kommt die Gewährleisterrolle zum Ausdruck. Sie oder er hat dafür zu sorgen, \n\ndass die unterstellten Ressourcen einen ordentlichen Ratsbetrieb ermöglichen. Zudem erfüllt die Ratschreibe-\n\nrin/der Ratschreiber die wichtige Brückenfunktion zwischen Parlament und Regierung. Schliesslich berät sie \n\noder er das Büro unmittelbar in dessen Amtsführung. \n\n \n\nDie Regelung über die Wahl der Ratschreiberin oder des Ratschreibers wurde aus dem Personalgesetz \n\nübernommen (Art. 21 KRG). Die Ratschreiberin oder der Ratschreiber wird neu zwar durch den Kantonsrat \n\ngewählt, jedoch nicht auf Amtsdauer. Sie oder er wird mit einem unbefristeten und kündbaren Arbeitsvertrag \n\nnach Personalgesetz angestellt. Die Ratschreiberin oder der Ratschreiber ist keine Magistratsperson wie in \n\nanderen Kantonen. Das Personalgesetz gilt auch für sie oder ihn. Eine besondere Besoldungsordnung besteht \n\nnicht (im Unterschied zu den Mitgliedern des Regierungsrates oder der Gerichte, die Magistratspersonen sind). \n\nInsofern ist eine Wahl auf Amtsdauer sachfremd. Auch der Verfassung ist die Idee einer zusätzlichen Magist-\n\nratsperson fremd. Für besondere Stellen der kantonalen Verwaltung wurde die Wahl durch den Kantonsrat \n\nvorgesehen – jedoch im Sinne einer speziellen Wahlbehörde ohne Rückwirkungen auf das Anstellungsverhält-\n\nnis. Das KRG führt die gesetzliche Regelung wieder auf die ursprüngliche Konzeption in der Verfassung zurück \n\nund definiert das Amt der Ratschreiberin oder des Ratschreibers als ordentliche personalrechtliche Anstellung \n\nmit einigen Sonderbestimmungen, die sich aus der besonderen Stellung dieses Amtes ableiten. So hat der \n\nRegierungsrat vor Verabschiedung seines Wahlvorschlags das Büro des Kantonsrates einzubeziehen. Auch \n\nfür die Beendigung des Arbeitsverhältnisses sieht Art. 21 Abs. 2 KRG eine Sonderregel vor. Analog zur Wahl \n\nkann die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nur in Übereinstimmung zwischen Regierungsrat und Büro er-\n\nfolgen. \n\n \n\nAuch die Leiterin oder der Leiter Parlamentsdienst wird durch den Kantonsrat gewählt (Art. 73 Abs. 1 lit. d \n\nKV) und dann ordentlich mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag nach Personalgesetz angestellt (Art. 22 KRG). \n\n \n\nArt. 16 Abs. 3 nGO KR beschreibt die Wahlvorbereitung. Die Bestimmung betont, dass ein Wahlantrag nur im \n\nEinvernehmen zwischen Büro und Ratschreiberin oder Ratschreiber erarbeitet werden kann. Auf diese Weise \n\nist sichergestellt, dass keine Leitung des Parlamentsdienstes gewählt wird, der die Unterstützung entweder der \n\nRatschreiberin, des Ratschreibers oder dann jener des Büros fehlt. Die übrigen personalrechtlichen Entscheide \n\nund Tätigkeiten – sowohl gegenüber der Leitung des Parlamentsdienstes wie auch gegenüber den Mitarbei-\n\ntenden – obliegen gemäss Art. 9 Abs. 3 des Personalgesetzes der Ratschreiberin oder dem Ratschreiber als \n\n\n\n \n\nSeite 15/45 \n\nAnstellungsbehörde im Sinne des Personalgesetzes. Die Kompetenz zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses \n\nmit der Leiterin oder dem Leiter Parlamentsdienst liegt jedoch beim Büro nach Konsultation der Ratschreiberin \n\noder des Ratschreibers (Art. 16 Abs. 4 nGO KR). \n\n \n\nc) Konstituierung (Art. 23 f. KRG, Art. 18 f. nGO KR) \nDie Konstituierung des Kantonsrates wird in der geltenden Geschäftsordnung nur bruchstückhaft geregelt \n\n(Art. 26 ff. GO KR). Zudem trennt das geltende Recht nicht sauber zwischen der Konstituierung als parlamen-\n\ntarischem Akt und anderen, verwandten Rechtsinstituten, die in einem engen Zusammenhang mit der Konstitu-\n\nierung stehen, von dieser aber unterschieden werden müssen (wie bspw. dem Amtsjahr, der Amtsdauer, der \n\nOffenlegung der Interessenbindungen etc.). Das neue Recht regelt die Konstituierung daher gänzlich neu. \n\nArt. 23 KRG hält fest, dass die konstituierende Sitzung jeweils zu Beginn einer neuen Amtsdauer stattfindet. \n\nDie Konstituierung umfasst insbesondere jene Handlungen, die im Anschluss an Neuwahlen vorgenommen \n\nwerden, um die gültige Einsetzung der Parlamentsmitglieder festzustellen und die Funktionsfähigkeit des Par-\n\nlaments zu sichern. Typischerweise enthalten die Regelungen zur Konstituierung Bestimmungen über die Ein-\n\nberufung, Eröffnung und Leitung der konstituierenden Sitzung, über die Erwahrung der Wahlergebnisse, über \n\nEid oder Gelübde sowie über die Wahl von Parlamentsorganen. Damit ist die Konstituierung von der ersten \n\nSitzung im Amtsjahr zu unterscheiden, in der ebenfalls konstituierende Wahlen vorgenommen werden, in der \n\nder Rat aber nicht gänzlich neu gestaltet wird. Eine Konstituierung kann nur einmal in einer Amtsdauer stattfin-\n\nden. Art. 23 Abs. 2 KRG klärt eine oft gestellte Frage. Die Amtsdauer des Kantonsrates dauert von konstituie-\n\nrender Sitzung zu konstituierender Sitzung. Damit wird ein «Vakuum» zwischen dem Beginn der neuen Amts-\n\ndauer und der konstituierenden Sitzung vermieden. Die nGO KR hält in Art. 18 die Details zur Konstituierung \n\nfest, wie die Einberufung, Eröffnung und Leitung der Sitzung sowie die Reihenfolge der Traktanden. Das Gebet \n\nals Eröffnungsritual ist nach wie vor in der Geschäftsordnung verankert. Die Reihenfolge der Traktanden orien-\n\ntiert sich am geltenden Recht, enthält aber einige neue Komponenten, so die Feststellung von Unvereinbarkei-\n\nten, welche bisher nicht geregelt war. Neu soll der Landammann am Schluss der konstituierenden Traktanden \n\neine kurze Rede an das Parlament richten – dies als symbolischer Start in die Amtsdauer mit neu gebildeten \n\nobersten kantonalen Behörden. \n\n \n\nTeil der Konstituierung ist die offizielle Feststellung des Ergebnisses der Gesamterneuerungswahlen in \n\nden Kantonsrat. Dieser Akt ist vom Wahlbericht gemäss Art. 44 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen \n\nRechte (bGS 131.12) zu unterscheiden. Diese Differenzierung wird in der heutigen Praxis aufgrund ungenü-\n\ngender Rechtsgrundlagen nicht gemacht. Ins neue Recht übernommen wird die Regel, dass Ratsmitglieder, \n\nderen Wahl bestritten ist, bis zur Feststellung der Gültigkeit ihres Mandats nicht an den Verhandlungen teil-\n\nnehmen können. \n\n \n\nArt. 19 nGO KR legt fest, dass sich die erste Sitzung im Amtsjahr sinngemäss an der Regelung der konstitu-\n\nierenden Sitzung orientiert. Eine Ausnahme bildet die Rede des Landammanns, die nur zu Beginn einer Amts-\n\ndauer gehalten wird. \n\n \n\nd) Öffentlichkeit und Information (Art. 25‒29 KRG, Art. 20‒23 nGO KR) \nAuch im Bereich der Öffentlichkeit hält das Gesetz die Grundsätze fest. Ausgehend vom Verfassungsgrund-\n\nsatz, wonach die Sitzungen des Kantonsrates öffentlich sind (vgl. Art. 67 Abs. 3 KV), überlässt das Gesetz \n\nwie schon das geltende Recht den Schutz privater oder öffentlicher Interessen im Rahmen der Öffentlichkeit \n\ndem Büro. Die nicht öffentliche Beratung als Ausnahme ist neu im Gesetz selbst geregelt. Art. 26 Abs. 1 KRG \n\nhält fest, dass die Beratung über Begnadigungsgesuche generell nicht öffentlich erfolgt. Bei diesen Geschäften \n\n\n\n \n\nSeite 16/45 \n\nsind regelmässig schutzwürdige private Interessen betroffen, die den Ausschluss der Öffentlichkeit rechtferti-\n\ngen. Bei anderen Geschäften obliegt es neu dem Kantonsrat, nicht öffentliche Beratungen zu beschliessen. \n\nDie Tragweite dieses Entscheides rechtfertigt es, diese Kompetenz nicht mehr dem Büro zu übertragen, son-\n\ndern beim Kantonsrat anzusiedeln (vgl. heute Art. 36 Abs. 2 GO KR). Zudem ist ein qualifiziertes Mehr von \n\nzwei Dritteln der anwesenden Ratsmitglieder vonnöten. Dies soll politisch motivierte «Geheimsitzungen» ver-\n\nhindern. Die Einzelheiten regelt die neue Geschäftsordnung in Art. 21. So haben registrierte Medienschaffende \n\nauch zu nicht öffentlichen Sitzungen Zutritt, wenn der Rat dies beschliesst. Dies soll auch bei nicht öffentlichen \n\nSitzungen ein Maximum an Transparenz gewährleisten, einer Transparenz, der der Kantonsrat ohnehin in \n\nhohem Masse verpflichtet ist. Ausserdem soll die Präsenz von Medienschaffenden verhindern, dass aus rein \n\npolitischen oder opportunistischen Motiven heraus nicht öffentliche Sitzungen abgehalten werden. Die Medien-\n\nschaffenden  haben aber in der Berichterstattung den zu schützenden Interessen Rechnung zu tragen. Dies \n\ngilt namentlich etwa für die Veröffentlichung von schützenswerten Daten von betroffenen Personen. Auch hält \n\ndie Geschäftsordnung fest, dass die Beschlüsse in geeigneter Weise zu veröffentlichen sind. Die Publikation \n\nhat aber wiederum den einschlägigen Schutzinteressen Rechnung zu tragen. \n\n \n\nAnders als das Plenum unterliegen die Organe des Kantonsrates dem Grundsatz der Geheimhaltung. Deren \n\nSitzungen und Unterlagen sind nicht öffentlich, es sei denn, das Büro erklärt eine Kommissionssitzung oder \n\neine seiner eigenen Sitzungen für öffentlich (Art. 27 KRG i.V.m. Art. 22 nGO KR). Zu denken ist dabei etwa an \n\neine öffentliche Anhörung von Expertinnen und Experten oder von Interessenverbänden durch eine Kommissi-\n\non. \n\n \n\nFür den Bereich der aktiven Information der Öffentlichkeit gelten auch für den Kantonsrat die Grundsätze in \n\nArt. 67 Abs. 1 KV und Art. 8 des Informationsgesetzes (bGS 133.1), wonach die Behörden des Kantons und \n\nder Gemeinden die Öffentlichkeit frühzeitig und ausreichend über ihre Tätigkeit informieren, soweit nicht über-\n\nwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Zuständig für die allgemeine Information über \n\ndie Tätigkeit des Kantonsrates ist das Büro, unterstützt durch den Kommunikationsdienst der Kantonskanzlei \n\n(Art. 8 KRG i.V.m. Art. 17 lit. b nGO KR). Das KRG verzichtet auf die explizite Wiederholung dieses allgemei-\n\nnen Grundsatzes. Es enthält aber für Kommissionen eine wichtige Neuerung. Diese erhalten nun die Möglich-\n\nkeit, die Öffentlichkeit aktiv über die Ergebnisse (nicht den Verlauf) ihrer Beratungen zu informieren (Art. 28 \n\nKRG). So könnte eine vorbereitende Kommission die Verabschiedung ihres Berichts und Antrags zu einem \n\nwichtigen Geschäft medial begleiten oder die GPK einen Prüfbericht nach Abschluss des Verfahrens mittels \n\nMedienmitteilung bekanntmachen. Dabei ist dem Kommissionsgeheimnis Rechnung zu tragen. Insbesondere \n\ndürfen die Stimmverhältnisse oder einzelne Voten nicht veröffentlicht werden. Diese neue Kompetenz kann \n\nden neuen ständigen Kommissionen etwas mehr Profil geben, diese als Elemente des politischen Prozesses \n\nprominenter positionieren und die kantonale Politik für die Bevölkerung interessanter machen. Um eine mini-\n\nmale Koordination der Informationstätigkeit sicherzustellen, müsste sich der Kantonsrat ein eigenes Kommuni-\n\nkationskonzept geben. Hierfür zuständig wäre das Büro (Art. 8 Abs. 1 lit. a i.V.m. lit. d KRG). \n\n \n\nDie Regelung über die Berichterstattung der Medien orientiert sich am geltenden Recht (Art. 29 KRG und \n\nArt. 23 nGO KR). Ständige Berichterstatterinnen und Berichterstatter werden in einem Verzeichnis geführt. Sie \n\nerhalten privilegierten Zugang zum Kantonsrat, dürfen bspw. ohne Bewilligung Bild- und Tonaufnahmen ma-\n\nchen oder erhalten zugewiesene Arbeitsplätze im Ratssaal. Bei Verstoss gegen Bestimmungen der Gesetzge-\n\nbung oder gegen Weisungen des Büros können Medienschaffende aus dem Register gestrichen werden. Sie \n\nverlieren damit den privilegierten Zugang (Art. 23 Abs. 3 nGO KR). \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 17/45 \n\ne) Protokollierung (Art. 30 KRG, Art. 24‒26 nGO KR) \nAuf ein ausführliches Wortprotokoll soll auch in Zukunft nicht verzichtet werden. Es ist ein unentbehrliches \n\nInstrument für die Dokumentation der Arbeit des Parlaments und für die Auslegung von kantonalen Rechts-\n\nnormen. Auch an der Schriftlichkeit hält das KRG fest. Blosse Tonaufnahmen können ein schriftliches Wortpro-\n\ntokoll nicht ersetzen. Es fehlt an der autoritativen Feststellung des im Parlament Gesagten. Diese Festlegung \n\nkann nur durch ein schriftliches Protokoll, das ein Genehmigungsverfahren durchlaufen hat, sichergestellt wer-\n\nden. Dieses Verfahren wird präzisiert. Die heutige Regelung (vgl. Art. 67 Abs. 1 GO KR) ist lückenhaft und \n\nwurde faktisch nicht umgesetzt (eine Auflage des Protokollentwurfs fand bisher nicht statt). Neu wird der Proto-\n\nkollentwurf veröffentlicht. Nach Veröffentlichung haben die Ratsmitglieder 10 Tage Zeit, um schriftliche Ein-\n\nwände zu formulieren (vgl. Art. 25 Abs. 2 nGO KR). Das Büro entscheidet dann endgültig, ob ein Berichti-\n\ngungsbegehren berücksichtigt und das Protokoll korrigiert wird. Mit dem ausgebauten Genehmigungsverfahren \n\nwerden Legitimation und Autorität des Wortprotokolls gestärkt. Ansonsten übernehmen die Bestimmungen zur \n\nProtokollierung das geltende Recht mit einigen wenigen Präzisierungen. So werden die Inhalte von Wort- und \n\nKurzprotokoll genauer aufeinander abgestimmt, die Namensliste mit den Abstimmungsergebnissen als Teil des \n\nWortprotokolls aufgewertet und die Protokollhilfen und deren Handhabung ausdrücklich geregelt. Unter Um-\n\nständen müssen Ton- oder Bildaufnahmen über die Genehmigung des Protokolls hinaus zu Beweiszwecken \n\noder zur Sicherung der historischen Überlieferung aufbewahrt werden. Diese Möglichkeit lässt das Gesetz für \n\nbegründete Fälle offen (Art. 30 Abs. 2 KRG). \n\n \n\nf) Finanzen (Art. 31 f. KRG, Art. 27 nGO KR) \nDie Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes gelten auch für den Kantonsrat und seine Finanzen (Art. 1 \n\nAbs. 2 FHG; bGS 612.0). Ein gänzlich neuer Abschnitt im Gesetz enthält dennoch die spezifischen Regeln für \n\nden Finanzhaushalt des Kantonsrates. Er hält fest, dass der Kantonsrat über eigene finanzielle Mittel verfügt, \n\ndass er aber keinen eigenständigen Rechnungskreis bildet. Die Rechnung des Kantonsrates bleibt Teil der \n\nStaatsrechnung. Allerdings wird der Regierungsrat gesetzlich verpflichtet, keine Änderungen an den Entwürfen \n\ndes Büros für den Voranschlag und die Rechnung des Kantonsrates vorzunehmen. Dies verbietet der Grund-\n\nsatz der Gewaltenteilung. Änderungen sind selbstverständlich möglich, müssen aber im gegenseitigen Einver-\n\nnehmen geschehen. Art. 27 nGO KR bindet das Büro auf der anderen Seite an die Budgetvorgaben des Re-\n\ngierungsrates, der den gesamten Voranschlagsentwurf zu verantworten hat. Von den Vorgaben abweichen \n\ndarf das Büro nur in begründeten Fällen. Ähnlich, im Wortlaut jedoch absoluter, formuliert ist Art. 92 Abs. 1 des \n\nJustizgesetzes (bGS 145.31), der die Bindung der Gerichte an die Budgetvorgaben des Regierungsrates statu-\n\niert. \n\n \n\nArt. 32 KRG hält sodann die Ausgabenkompetenzen des Büros fest, das wie bereits im geltenden Recht  über \n\ndie bewilligten (Voranschlags-)Kredite verfügt (vgl. Art.5 Abs. 3 lit. f GO KR und Art. 8 Abs. 1 lit. c nGO KR). \n\nDie Kompetenzen entsprechen jenen des Regierungsrates gemäss Art. 88 Abs. 2 KV. Das heisst das Büro \n\nkann gebundene Ausgaben im Aufgabenbereich des Kantonsrates ohne Beschränkung und neue einmalige \n\nAusgaben bis zu den Grenzen, die die Verfassung setzt, beschliessen (1% einer Steuereinheit bei neuen ein-\n\nmaligen und 0,5% einer Steuereinheit bei neuen wiederkehrenden Ausgaben). Darüber hinaus gehende Beträ-\n\nge hat der Kantonsrat in Form von Verpflichtungskrediten zu genehmigen. \n\n \n\n \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 18/45 \n\n4. Kommissionen im Speziellen (Art. 9–18 KRG, Art. 6–14 nGO KR) \n\n \na) Allgemeines zu den Kommissionen \nDas Gesetz ist in Bezug auf die Kommissionen sehr zurückhaltend. Das geht auf die Vorgabe von Art. 79 \n\nAbs. 1 KV zurück, der die Kompetenz, Kommissionen einzusetzen und mit Aufträgen zu versehen, ausdrück-\n\nlich dem Kantonsrat zuweist. Der Gesetzgeber hat sich hier also auf das Notwendige zu beschränken. Art. 9 \n\nKRG belässt es denn auch bei der Festlegung der wichtigsten Grundsätze, die aufgrund ihrer Bedeutung in \n\neinem formellen Gesetz zu verankern sind und für alle Kommissionen Geltung beanspruchen. \n\n \n\nSo hält das Gesetz fest, für welche Aufgaben Kommissionen eingesetzt werden können, sowie welche Arten \n\nvon Kommissionen möglich sind (Art. 9 Abs. 1 KRG). Zu diesen Grundsätzen gehört auch, dass vorbereitende \n\nKommissionen keine Aufgaben der Oberaufsicht ausüben dürfen (Art. 9 Abs. 3 KRG). Dieses Trennungsge-\nbot hat zum einen damit zu tun, dass die Befugnisse der Kommissionen in der Geschäftsvorbereitung und in \n\nder Oberaufsicht unterschiedlich sind. Der Grundsatz verhindert, dass diese Kompetenzen vermischt werden. \n\nEr verhindert zudem, dass Erkenntnisse, die nur dank der besonderen Befugnisse im Rahmen der Oberauf-\n\nsicht gewonnen werden konnten, bei der Behandlung bestimmter Geschäfte verwendet werden. Schliesslich \n\nsoll die Regel verhindern, dass die Mitglieder vorbereitender Kommissionen über unterschiedliches Wissen \n\nverfügen, je nachdem, ob sie auch noch Aufgaben der Oberaufsicht erfüllen oder nicht. \n\n \n\nArt. 9 Abs. 2 KRG hält neu fest, dass der Kantonsrat bei der Wahl der Kommissionen nicht nur die Stärke der \n\nFraktionen angemessen zu berücksichtigen hat. Er hat auch darüber hinaus auf eine ausgewogene Zusam-\n\nmensetzung der Kommissionen zu achten. Dieses Beachtungsgebot ist zurückhaltend formuliert. Auch wird auf \n\neine explizite Nennung einzelner Kriterien wie Alter, Geschlecht, Herkunft oder Berufsstand verzichtet. Es soll \n\ndem Rat überlassen bleiben, welche Kriterien er im Einzelfall stärker oder schwächer gewichten möchte. Eine \n\nzu einschränkende Regelung wäre angesichts der eher kleinen Kommissionen kaum umsetzbar. Sinn und \n\nZweck der neuen Regelung ist es in erster Linie, das Anliegen möglichst vielfältig zusammengesetzter Kom-\n\nmissionen im Wahlprozedere zu verankern. \n\n \n\nArt. 9 Abs. 4 KRG sieht schliesslich vor, dass sich die Kommissionen bei ihrer Tätigkeit untereinander und mit \n\ndem Büro abstimmen. Diese Bestimmung nimmt einerseits den geltenden Art. 17 Abs. 2 GO KR auf, anderer-\n\nseits bildet sie gewissermassen das «Spiegelbild» zu Art. 8 Abs. 1 lit. d KRG, der dem Büro eine Koordinati-\n\nonspflicht auferlegt. In Zukunft wird es häufiger vorkommen, dass mehr als eine ständige vorbereitende Kom-\n\nmission und zusätzlich die Kommission Finanzen sich mit Geschäften befassen. Damit wird die Koordination \n\nunter den Kommissionen an Bedeutung gewinnen. Eine Verankerung auf Gesetzesebene ist daher angezeigt. \n\n \n\nDie Geschäftsordnung nimmt die eigentliche Ausgestaltung des Kommissionenwesens vor. Sie enthält zwei \n\nwesentliche Neuerungen. Zum einen werden neu fünf ständige vorbereitende Kommissionen gebildet, die mit \n\nder Vorbereitung der Sachgeschäfte betraut sind. Zum anderen werden die bisherigen drei Aufsichtskommissi-\n\nonen zu einer einzigen Geschäftsprüfungskommission (GPK) zusammengefasst. Die PK hat sich intensiv mit \n\nden verschiedenen Modellen auseinandergesetzt, die die ExpK erarbeitet hat. Sie ist in der Folge, auch nach \n\nEinbezug der Fraktionen in den Meinungsbildungsprozess, zum nachfolgend präsentierten Ergebnis gelangt. \n\nSie verzichtet aufgrund des eindeutigen Entscheids für ein bestimmtes Modell auf Varianten. Einzig bei den \n\nBezeichnungen der Kommissionen sowie bei der Mindestgrösse der GPK werden Minderheitsanträge gestellt. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 19/45 \n\nDoppelmandate in Kommissionen (auch Doppelmandate in vorbereitenden Kommissionen und GPK) oder im \n\nBüro und in einer Kommission sind weiterhin zulässig. Ratsinterne Unvereinbarkeiten bestehen also nicht. Es \n\nist dem Rat überlassen, im Rahmen seiner Wahlkompetenz allenfalls eine restriktivere Praxis zu entwickeln. \n\nBei Doppelmandaten in vorbereitenden Kommissionen und in der GPK ist allerdings darauf zu achten, dass ein \n\nMitglied der GPK nicht über mehr einschlägige Informationen als seine Kolleginnen und Kollegen der vorberei-\n\ntenden Kommission verfügt. So sollte im Rahmen der internen Organisation der GPK sichergestellt sein, dass \n\nein Mitglied nicht genau jenes Departement und jene Dossiers betreut, mit denen es auch in der vorbereiten-\n\nden Kommission betraut ist. Darüber hinaus gelten auch in diesem Bereich selbstverständlich die Ausstands-\n\nregeln nach Art. 36 KRG. \n\n \n\nArt. 9 Abs. 1 nGO KR sieht vor, dass sich die Kommissionen Geschäftsreglemente geben. Diese regeln in \n\nerster Linie die Organisation und die internen Verfahrensabläufe, soweit Gesetz und Geschäftsordnung keine \n\nanderen Vorgaben machen. Geschäftsreglemente erleichtern die Geschäftsführung und verhelfen zur Stabilität \n\n– auch wenn die Kommissionsmitglieder häufiger wechseln sollten. Sie dienen so einem rationellen und effek-\n\ntiven Ratsbetrieb. Da das Büro den Kommissionen nicht übergeordnet ist, verzichtet die Geschäftsordnung auf \n\neinen Genehmigungsvorbehalt. Es ist jedoch zweckmässig, wenn der Parlamentsdienst den Kommissionen ein \n\nMusterreglement zur Verfügung stellt, an dem sich diese orientieren können. Auch besondere Kommissionen \n\nsollen sich ein Geschäftsreglement geben. Gerade bei der Geschäftsvorbereitung sollen sie nicht anders arbei-\n\nten als die ständigen Kommissionen. \n\n \n\nDas Kommissionsgeheimnis, dessen Umfang und dessen Schranken werden nun erstmals explizit geregelt \n\n(Art. 10 KRG, Art. 4 und Art. 10 nGO KR). Nach Art. 10 KRG sind Kommissionsmitglieder in amtlichen Angele-\n\ngenheiten, die ihrer Natur nach oder gemäss besonderer Vorschrift geheim sind, zur Verschwiegenheit ver-\n\npflichtet. Diese Bestimmung orientiert sich an der wortgleichen Umschreibung des Amtsgeheimnisses für Re-\n\ngierungsrat und kantonale Verwaltung in Art. 47 OrG. Zu den Informationen, die gemäss besonderer Vorschrift \n\ngeheim sind, zählen etwa: Informationen aus den Sitzungen des Regierungsrates und seiner Kommissionen \n\n(Art. 5 Informationsgesetz), das Stimmenverhältnis bei Abstimmungen und Wahlen im Regierungsrat (Art. 15 \n\nAbs. 2 OrG), Informationen aus Sitzungen der Gemeinderäte (Art. 7 Abs. 2 Informationsgesetz), Protokolle \n\nnicht öffentlicher Verhandlungen (Art. 11 Informationsgesetz) oder aus dem Ratsbetrieb, Büro- und Kommissi-\n\nonssitzungen (Art. 3 Informationsgesetz), Informationen über geheime Wahlen und Abstimmungen \n\n(Art. 50 GO KR) sowie aus nicht öffentlichen Kantonsratssitzung (Art. 36 Abs. 2 GO). Ihrer Natur nach geheim \n\nsind Informationen, die zur Wahrung überwiegender öffentlicher oder privater Interessen, zum Schutze der \n\nPersönlichkeit oder aus Rücksicht auf ein hängiges Verfahren vertraulich zu halten sind. Eine Typologie sol-\n\ncher Interessen enthält das Informationsgesetz, welches Aspekte aufführt, die gegen die Einsicht in amtliche \n\nAkten sprechen (Art. 12 und 13 Informationsgesetz: Beeinträchtigung der verwaltungsinternen Entscheidfin-\n\ndung, Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, Schutz von Personendaten, Persönlichkeitsschutz in hängigen \n\nVerwaltungs- und Gerichtsverfahren). \n\n \n\nDie Geschäftsordnung normiert, welche Informationen im Rahmen des Ratsbetriebes, insbesondere an die \n\nFraktionen, weitergegeben werden können. Sie bezieht sich lediglich auf die vorbereitenden Kommissionen \n\nsowie auf das Büro. Mitglieder von Oberaufsichtskommissionen dürfen nicht selbständig über den Stand der \n\nDiskussionen berichten, da die Geheimhaltungsinteressen im Bereich der Oberaufsicht wesentlich schwerer \n\nwiegen. Es wäre auch heikel, vorläufige Meinungen nach aussen zu tragen und so Inhalte der Berichte der \n\nGesamtkommission vorwegzunehmen. Nicht zuletzt würde dadurch auch das Anhörungsrecht der Betroffenen \n\numgangen. \n\n\n\n \n\nSeite 20/45 \n\n \n\nDas Gesetz hält in den Art. 11, 12 und 16 die Befugnisse der vorbereitenden Kommissionen, der GPK und der \n\nPUK detailliert fest. Wesentlich ist, dass die Befugnisse der Kommissionen entsprechend ihren Aufgaben, die \n\nsie zu erfüllen haben, abgestuft sind. Die vorbereitenden Kommissionen sind mit der Vorbereitung von Sach-\n\ngeschäften betraut. Deren Anhörungs- und Einsichtsrechte sind auf die entsprechenden Unterlagen be-\n\nschränkt. Sie können ihre Befugnisse auch nur im Einverständnis mit dem Regierungsrat ausüben. Die Befug-\n\nnisse der GPK gehen weiter. Sie hat umfassendes Einsichtsrecht und kann Anhörungen auch ohne Einver-\n\nständnis des Regierungsrates durchführen. Die vorgängige Information des Regierungsrates ist aber festge-\n\nlegt. Die Bezeichnung «Angestellte der Verwaltung» ist breit zu verstehen. Darunter fallen sämtliche Angestell-\n\nte der Zentralverwaltung sowie der selbständigen und unselbständigen Anstalten und Betriebe. Der Begriff \n\nverweist insofern auf Art. 93 Abs. 1 KV, der ebenfalls ganz allgemein von «Verwaltung» spricht. Art. 12 Abs. 3 \n\nKRG hält ausdrücklich fest, dass GPK und PUK das Amtsgeheimnis nicht entgegengehalten werden kann. \n\nUnter Berufung auf das Amtsgeheimnis darf also die Aussage nicht verweigert werden. \n\n \n\nGPK und PUK können Subkommissionen für bestimmte Aufgaben bilden, die grundsätzlich mit denselben \n\nInformationsrechten ausgestattet sind. Festgelegt ist neu auch, dass die GPK den Regierungsrat anzuhören \n\nhat, bevor sie dem Kantonsrat Bericht erstattet. Die Befugnisse der PUK sind im Entwurf ebenso präzisiert wie \n\ndie Rechte der Betroffenen und insbesondere des Regierungsrates. \n\n \n\nArt. 14 KRG legt fest, wie die Berichterstattung durch die Kommissionen zu geschehen hat. Die vorbereiten-\n\nden Kommissionen erstatten schriftlich Bericht über ihre Verhandlungen und stellen dem Rat Antrag. Neu gel-\n\nten Minderheitsanträge, die in den Bericht aufgenommen werden, als gestellt. Dies stärkt die Position der Min-\n\nderheiten in einer Kommission – ein wichtiges Anliegen bei ständigen Kommissionen, da deren Zusammenset-\n\nzung stabiler ist als bei den heute üblichen ad hoc-Kommissionen. Die GPK erstattet wie bisher einmal im Jahr \n\nüber ihre Tätigkeit Bericht. Sie hat den Regierungsrat zum Entwurf des Berichts anzuhören. Dies geschieht in \n\nder Regel in Form einer schriftlichen Stellungnahme und wird bereits heute praktiziert. Dies schliesst nicht aus, \n\ndass sie über die Ergebnisse einzelner Prüfungen gesondert informiert – sei dies den Rat und oder die Öffent-\n\nlichkeit (vgl. Art. 28 KRG). Die Berichterstattung durch die PUK regelt Art. 18 KRG gesondert. \n\n \n\nIm Übrigen halten Art. 9 ff. nGO KR die gemeinsamen Bestimmungen zu den Kommissionen fest. Sie wer-\n\nden im Wesentlichen aus dem geltenden Recht übernommen. Neu sieht Art. 14 nGO KR vor, dass ein Kom-\n\nmissionsmitglied nicht nur dann Meldung macht, wenn es während der Amtsdauer aus einer Kommission zu-\n\nrücktritt, sondern auch dann, wenn es auf eine Wiederwahl für die kommende Amtsdauer verzichtet. Auch in \n\ndiesem Fall, soll es die zuständigen Stellen rechtzeitig informieren, um die ordentliche und nahtlose Wiederbe-\n\nsetzung des vakanten Sitzes und damit die Kontinuität in der Parlamentsarbeit zu gewährleisten. \n\n \n\nb) Ständige vorbereitende Kommissionen \nDie Bildung ständiger vorbereitender Kommissionen ist ein wesentliches Element zur Stärkung des Kantonsra-\n\ntes. Ständige vorbereitende Kommissionen können über die Zeit Fachwissen akkumulieren und eine Expertise \n\nentwickeln. Dies wird zwangsläufig dazu führen, dass auch im Ausserrhoder Kantonsrat eine gewisse Speziali-\n\nsierung Einzug hält. Die Geschäftslast im Kantonsrat ist allerdings nicht derart hoch, dass sich nicht jedes \n\nRatsmitglied weiterhin mit sämtlichen Sachgeschäften auseinandersetzen könnte. Die Vorteile überwiegen \n\nnach Ansicht der PK die möglichen Nachteile eines Systemwechsels. Die Befürchtung, ständige Kommissio-\n\nnen könnten zu «Schattenregierungen» oder zu Seilschaften zwischen Kommission und zuständigem Mitglied \n\ndes Regierungsrates führen, teilt die PK grossmehrheitlich nicht. Die Entwürfe enthalten diverse Regeln, die \n\n\n\n \n\nSeite 21/45 \n\nverhindern, dass der Gesamtregierungsrat im Zusammenspiel zwischen zuständigem Regierungsmitglied und \n\nKommission ausgespielt wird. Sie sollen sicherstellen, dass weiterhin der Gesamtregierungsrat Ansprechpart-\n\nner von Kantonsrat und Kommissionen bleibt und nicht die einzelnen Regierungsmitglieder. Dies ist letztlich \n\nauch für den Kantonsrat von zentraler Bedeutung. Er muss darauf bauen können, dass eine Vorlage vom Ge-\n\nsamtregierungsrat getragen und nicht durch ein Regierungsmitglied abgeändert wird. \n\n \n\nDie PK hat sich intensiv mit der Frage der Miliztauglichkeit des neuen Systems auseinandergesetzt. Eine \n\nAnalyse der hypothetischen Geschäftslast auf der Basis der Geschäfte 2008‒2016 hat ergeben, dass sich eine \n\nständige vorbereitende Kommission mit zwei bis vier Geschäften pro Jahr zu beschäftigen hätte. Die Kommis-\n\nsion Finanzen hätte neben rund zwei ordentlichen Geschäften die üblichen Standard-Geschäfte zu beraten \n\n(vier Berichte pro Jahr). Insofern scheint die Geschäftslast bewältigbar. Die ermittelten Zahlen sind allerdings \n\nlediglich als Annäherung zu verstehen. Die Geschäftslast kann stark variieren. \n\n \n\nDie Zuständigkeitsbereiche der vorbereitenden Kommissionen decken sich im Grundsatz mit den Zuständig-\n\nkeiten der Departemente. Diese haben sich eingespielt. Zudem hat sich gezeigt, dass die Zuständigkeiten der \n\nDepartemente sachlich sinnvolle Einheiten bilden. Diese würden durch ein anderes System aufgebrochen. Es \n\nergäben sich Konglomerate sachlich nicht zusammenhängender Fragestellungen, die gerade für Milizparla-\n\nmentarier hinderlich in der Aufgabenerfüllung sein können. Die Zuständigkeitsordnung der vorbereitenden \n\nKommissionen ist jedoch nicht zwingend deckungsgleich mit jener der Departemente gemäss Organisations-\n\ngesetzgebung und der Sachgesetzgebung. So sind gewisse Zuständigkeitsbereiche nicht genannt (Wahlvorbe-\n\nreitungen, Parlamentsrecht, andere organisationsrechtliche Fragen [Kantonsverfassung, Organisationsgesetz-\n\ngebung, Archivrecht etc.]). \n\n \n\nDie vorbereitenden Kommissionen sollen in der Regel aus sieben Mitgliedern bestehen. Diese Zahl hat sich in \n\nder parlamentarischen Praxis der letzten Jahre etabliert. Grössere Kommissionen sind nach Ansicht der PK \n\nnicht geboten. Die praktische Arbeit würde mit grösseren Kommissionen erschwert (Geschäftsplanung, Ter-\n\nminfindung). Anders als die ExpK strebt die PK nicht an, dass alle Ratsmitglieder in eine Zusatzfunktion einge-\n\nbunden sein sollten. Dieser Anspruch würde die Miliztauglichkeit des Gesamtsystems zu stark strapazieren. \n\nDie PK gewichtet auch die Gleichordnung sämtlicher Ratsmitglieder nicht derart hoch. Ein Ratsmitglied kann \n\nauch ohne zusätzliche Funktion wertvolle Beiträge zur parlamentarischen Arbeit leisten (im Rat oder innerhalb \n\nder Fraktion) und verkommt damit nicht zu einem «Mitglied zweiter Klasse». Auch schätzt die PK das Problem \n\nder mangelnden Repräsentativität der bisherigen Kommissionen als nicht derart gravierend ein. Die sieben-\n\nköpfigen ad hoc-Kommissionen haben sich in den letzten Jahren im parlamentarischen Prozess gut etabliert. \n\nDeren Zahl hat auch deutlich zugenommen. Der Rat setzt vermehrt auf die Vorbereitung durch eine Kommissi-\n\non. Dies zeigt, dass sich auch deren Grösse grundsätzlich bewährt hat. Insofern sieht die PK keine Veranlas-\n\nsung an der Grösse der Kommissionen etwas zu ändern. \n\n \n\nVorbereitende Kommissionen können keine formellen Subkommissionen bilden, die mit Befugnissen ausge-\n\nstattet sind. In der Geschäftsvorbereitung hat stets die Kommission als Ganze zu agieren, um Disparitäten und \n\nInformationsdefizite unter den Mitgliedern zu verhindern. Vorbehalten bleibt die Bildung von Delegationen, \n\netwa um bestimmte Teilfragen intern vorzubereiten. Diese verfügen jedoch nicht über besondere Befugnisse. \n\nSolche sind durch die Kommission als Ganze auszuüben. Vorbehalten bleibt ausserdem die Bildung von Aus-\n\nschüssen zur Vorbereitung eines Wahlvorschlages (Art. 47 KRG). \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 22/45 \n\nDie Kommissionen sollen so oft tagen, wie es die Geschäftslast erfordert. Insbesondere die ständigen vorbe-\n\nreitenden Kommissionen und erst recht die besonderen Kommissionen sollen dann tagen, wenn es Geschäfte \n\nzu beraten gilt. Ist die Geschäftslast niedrig, so ist der Sitzungsrhythmus anzupassen. Das verlangt das Gebot \n\nder Wirtschaftlichkeit. Das Konzept der ständigen vorbereitenden Kommissionen ist nicht darauf ausgelegt, \n\ndass die Kommissionen die Tätigkeit des Regierungsrates dauernd begleiten. Dazu haben sie – mit Ausnahme \n\ndes Bereichs der Aussenbeziehungen – keinen Auftrag. \n\n \n\nWie bereits oben erläutert, präsentiert die PK ein Modell mit Siebner-Kommissionen, deren Zuständigkeitsbe-\n\nreiche sich im Grundsatz mit jenen der Departemente der kantonalen Verwaltung decken. Die nachfolgende \n\nAufstellung zeigt die fünf vorbereitenden Kommissionen inkl. GPK sowie die Zuständigkeiten und die damit \n\nverbundene Geschäftslast (inkl. jener Geschäfte, für die keine fixe Zuteilung besteht): \n \n\nKommission Hypothetische Geschäftslast (Basis: Amtsjahre 2008‒2016) \n Erlasse Kredite Wahlen Genehmigungen/ \n\nKenntnisnahmen \nFinanzen 11 3  1 (+323)) = 33 \nBildung und Kultur 12 3  - \n\nGesundheit und Soziales 13 2  - \n\nBau und Verkehr 16 6  4 \n\nInneres und Sicherheit 18 2  2 \n\nGPK    644) \nnicht zugeteilt1) 8 2 102)  \n\n1) Bereich Institutionelles (KV, OrG, KRG/GO KR etc.), vorzugsweise Büro oder KIS \n2) Vier ordentliche (Gesamterneuerung) und durchschnittlich fünf ausserordentliche (Ergänzungswahlen) Wahlgeschäfte pro Amts-\n\ndauer (Obergericht, Kantonsgericht, Schlichtungsbehörden, Datenschutz-Kontrollorgan). \n3) vier jährlich wiederkehrende Geschäfte mit acht Amtsjahren multipliziert (Voranschlag (inkl. Globalkredite), Aufgaben- und Fi-\n\nnanzplan, Staatsrechnung, Bericht über die Wirksamkeit des Finanzausgleichs). \n4) Acht jährlich wiederkehrende Berichte: Rechenschaftsberichte von Regierungsrat, Obergericht und Datenschutz-Kontrollorgan, \n\nTätigkeitsbericht der Finanzkontrolle, Geschäftsberichte von Spitalverbund, Assekuranz und Pensionskasse, Bericht über die Fi-\n\nnanzaufsicht über die Gemeinden. \n\n \n\nDie Kommission Finanzen nimmt unter den vorbereitenden Kommissionen eine besondere Stellung ein. Einer-\n\nseits berät sie Sachvorlagen aus dem Departement Finanzen. Andererseits kommt ihr eine gewisse Quer-\n\nschnittsfunktion zu, da sie die finanziellen Aspekte aller Vorlagen aus finanzpolitischer Sicht zu prüfen hat. Der \n\nBereich der Finanzaufsicht wird neu durch die GPK abgedeckt. Dies umfasst u.a. auch die Vorberatung der \n\nStaatsrechnung, der Rechnungen der selbständigen Anstalten und Betriebe und des Berichts über die Finanz-\n\naufsicht über die Gemeinden unter dem Gesichtspunkt der parlamentarischen Aufsicht. \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 23/45 \n\nEine Kommissionminderheit beantragt alternative Bezeichnungen für die fünf ständigen vorbereitenden Kom-\n\nmissionen. Dieser Vorschlag lehnt sich enger an die bisher verwendeten Bezeichnungen für die ständigen \n\nKommissionen an. \n\n \nKommissionsmehrheit Kommissionsminderheit \n\nKommission Finanzen (KF) Finanzkommission (FiKo) \n\nKommission Bildung und Kultur (KBK) Bildungskommission (BiKo) \n\nKommission Gesundheit und Soziales (KGS) Gesundheits- und Sozialkommission (GeSoKo) \n\nKommission Bau- und Volkswirtschaft (KBV) Wirtschaftskommission (WiKo) \n\nKommission Inneres und Sicherheit (KIS) Sicherheitskommission (SiKo) \n\n \n\nc) Geschäftsprüfungskommission (GPK) \nHinter der Zusammenfassung der bisherigen drei Aufsichtskommissionen zu einer einzigen Geschäftsprü-\n\nfungskommission steht die Überlegung, dass das Fachwissen in der Oberaufsicht in einer einzigen Kommissi-\n\non besser gebündelt werden kann. Die bisherigen drei ständigen Kommissionen waren sehr unterschiedlich mit \n\nAufsichtsaufgaben beschäftigt. Zudem gebietet Art. 9 Abs. 3 KRG neu, dass Aufsicht und Geschäftsvorberei-\n\ntung getrennt werden müssen. Das bisherige Aufgabenportfolio der FiKo muss unter neuem Recht daher neu \n\ngeordnet werden. Wie bereits für die ExpK ist auch für die PK die logische Folgerung daraus, dass die Aufsicht \n\nüber den Staatshaushalt – mit Unterstützung durch die Finanzkontrolle – auf die GPK übertragen wird. Damit \n\nkommt die Aufsicht über Regierungsrat und Verwaltung aus einer Hand – sowohl was die Geschäftsführung als \n\nauch was den Staatshaushalt betrifft. Unklarheiten in der Kompetenzabgrenzung zwischen GPK und Kommis-\n\nsion Finanzen, die verschiedentlich zu Differenzen geführt haben, gehören damit der Vergangenheit an. Die \n\nOberaufsicht über die Justiz wurde bisher von einer Justizkommission (JuKo) ausgeübt. Auch diese Aufgabe \n\nsoll der GPK übertragen werden. So ist sichergestellt, dass die Oberaufsicht durch den Kantonsrat aus einer \n\nHand kommt und auch die Methodik vereinheitlicht wird. Staatswirtschaftliche Kommission (StwK) und JuKo \n\nwerden heute bereits durch ein gemeinsames Aktuariat betreut. Damit sind die organisatorischen Vorausset-\n\nzungen für eine Zusammenlegung der Aufgaben bereits weitgehend gegeben.  \n\n \n\nAuch die GPK soll nicht zu stark vergrössert werden. Angesichts der neuen Aufgaben, die die GPK mit der \n\nneuen Gesetzgebung erhält, ist eine Mindestgrösse von fünf Mitgliedern wie bisher (Art. 8 Abs. 1 GO KR) al-\n\nlerdings nicht mehr zeitgemäss und auch wenig realistisch. Sie soll – wie bisher die StwK in der Praxis – aus \n\nmindestens sieben Personen bestehen (Art. 6 Abs. 2 nGO KR). Sollte sich zeigen, dass sie mehr Mitglieder \n\nbenötigt, kann deren Zahl schnell angepasst werden. Für die Mehrheit der PK ist plausibel, dass die GPK auf-\n\ngrund des breiteren Aufgabenportfolios vergrössert werden muss. Dies soll jedoch die Praxis zeigen und nicht \n\nbereits in den Rechtsgrundlagen vorgegeben werden. \n\n \n\nEine Kommissionsminderheit möchte die vergrösserte GPK in den Rechtsgrundlagen verankert haben. Sie \n\nschlägt daher vor, die Mindestrgrösse der GPK in Art. 6 Abs. 2 nGO KR bei 9 Mitgliedern festzusetzen. \n\n \n\nFür die GPK wird neu die Möglichkeit geschaffen, sich in Subkommissionen zu organisieren, um spezifische \n\nAufsichtstätigkeiten auszuüben. Dafür bietet sich etwa die spezifische Aufsicht über die Justiz  an – denkbar \n\nwäre etwa auch der Bereich Staatshaushalt, der Bereich selbständige Anstalten und Betriebe oder besondere \n\nProjekte, die einer begleitenden Oberaufsicht bedürfen. Damit könnten sich einzelne Mitglieder der GPK auf \n\nbestimmte Gebiete der Oberaufsicht spezialisieren. Dies jedoch immer unter einem gemeinsamen Dach der \n\nGPK und damit unter einheitlicher Führung durch das GPK-Präsidium. \n\n\n\n \n\nSeite 24/45 \n\n \n\nDie Aufgaben der heutigen FiKo, die teils Aufgaben der Oberaufsicht, teils vorbereitende Aufgaben wahrnahm, \n\nwerden also künftig auf zwei Kommissionen verteilt. Die GPK kümmert sich – in Zusammenarbeit mit der Fi-\n\nnanzkontrolle – um die finanzielle Oberaufsicht (Prüfung des Staatshaushalts und der Rechnungen der selb-\n\nständigen Anstalten und Betriebe). Die Kommission Finanzen übernimmt die Vorbereitung finanzpolitischer \n\nGeschäfte (z.B. Aufgaben- und Finanzplan, Voranschlag, Prüfung der Jahresrechnung unter finanzpolitischen \n\nGesichtspunkten) sowie die Prüfung sämtlicher Sachgeschäfte unter finanziellen Aspekten (vgl. auch Ab-\n\nschnitt G, 4.b), S. 20). \n\n \n\nDie neu organisierte GPK wird den Kantonsrat nach Ansicht der PK veranlassen, die Organisation der Ober-\n\naufsicht auch in methodischer Hinsicht zu überprüfen. Die neuen gesetzlichen Grundlagen bieten dafür die \n\nVoraussetzungen, insbesondere mit den offener formulierten Bestimmungen zur Berichterstattung der GPK, \n\nmit der Möglichkeit der Bildung von Subkommissionen und mit dem Auftrag zur Schwerpunktsetzung. Vgl. \n\ndazu auch die weitergehenden Ausführungen zur Arbeitsweise in der Oberaufsicht in Abschnitt G, 8.b), S. 34. \n\n \n\nd) Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) \nDie Normierung der PUK orientiert sich am geltenden Recht. Allerdings werden die Rechte der von einer Un-\n\ntersuchung der PUK betroffenen Personen und Behörden detaillierter geregelt (Art. 15 ff. KRG). Die Anhörung \n\nvor der PUK wird tendenziell mündlich erfolgen. Es ist jedoch auch möglich, dass Betroffene zu einzelnen Fra-\n\ngen schriftlich Stellung nehmen. Die Stellungnahmen zum Entwurf des Schlussberichts erfolgen ihrerseits \n\nschriftlich. Art. 18 Abs. 2 KRG hält schliesslich fest, dass der Regierungsrat im Rahmen eines Berichts und \n\nAntrags zum Schlussbericht der PUK Stellung beziehen kann. \n\n \n\n5. Mitglieder des Kantonsrates (Art. 33–40 KRG, Art. 28–41 nGO KR) \n\n \nGesetz und Geschäftsordnung fassen die Rechtstellung der Ratsmitglieder systematisch neu in eigenen Kapi-\n\nteln zusammen. Dieser Aspekt fehlt in der geltenden Geschäftsordnung gänzlich, bzw. beschränkt sich auf \n\neinige wenige, unzusammenhängende Bestimmungen. \n\n \n\na) Unvereinbarkeiten \nArt. 63 Abs. 1 lit. bbis KV sieht eine Ausweitung der Unvereinbarkeiten vor. Neu sollen Angehörige der kantona-\n\nlen Verwaltung in leitender Stellung nicht mehr im Kantonsrat Einsitz nehmen dürfen. Im Einzelnen hat der \n\nGesetzgeber zu definieren, welche Personen von der Unvereinbarkeit betroffen sind. Das Anliegen, das hinter \n\ndieser neuen Bestimmung steht, ist es, übermässige Machtkonzentrationen bei einzelnen Personen zu ver-\n\nmeiden. Personen, die verwaltungsintern die Politik massgeblich mitgestalten, sollten nicht gleichzeitig dem \n\nKantonsrat angehören. Zudem sollen strukturelle Loyalitätskonflikte ausgeschlossen werden, in die ein Rats-\n\nmitglied geraten kann, wenn es im unmittelbaren Umfeld eines Regierungsmitglieds arbeitet. Das Gesetz hat \n\ngemäss verfassungsrechtlichem Auftrag die betroffenen Positionen zu bezeichnen. Das Institut der Unverein-\n\nbarkeit steht in einem Spannungsverhältnis zum passiven Wahlrecht, das als Grundrecht jeder Bürgerin und \n\njedem Bürger zusteht. Aus diesem Grund sind die Unvereinbarkeitstatbestände auf das notwendige Mass zu \n\nbeschränken. \n\n \n\nDas KRG hat die Vorgaben der Verfassung wie folgt umgesetzt. Als leitende Angestellte werden die Positio-\n\nnen in Art. 33 lit. c‒e bezeichnet. Sämtliche Leiterinnen und Leiter von Organisationseinheiten der 2. Hierar-\n\n\n\n \n\nSeite 25/45 \n\nchieebene der Verwaltung (Ämter, Departementssekretariate, Dienste der Kantonskanzlei, sämtliche Anstalten \n\nund Betriebe) sowie die Stellvertretungen der Departementssekretärinnen und -sekretäre fallen darunter. Ge-\n\ngenwärtig betrifft dies maximal 45 Personen. Nicht als Angestellte in leitender Stellung gelten die Leiterinnen \n\nund Leiter der Organisationseinheiten der 3. Hierarchieebene (Abteilungen), da diese in der Regel keinen un-\n\nmittelbaren Einfluss auf die Mitglieder des Regierungsrates haben, jeweils nur einen sehr beschränkten Fach-\n\nbereich betreuen und weniger mit politisch relevanten Fragen konfrontiert sind. \n\n \n\nEine Minderheit der PK möchte auch die Leiterinnen und Leiter von Abteilungen der Unvereinbarkeit unterstel-\n\nlen, da sie deren Bedeutung im politischen Prozess und damit auch den Einfluss, den dieser Personenkreis auf \n\ndie Entscheidungsprozesse des Regierungsrates ausübt, höher einschätzt als die Kommissionsmehrheit. Da-\n\nvon betroffen wären zusätzlich maximal 50 Personen. \n\n \n\nNicht unter die Unvereinbarkeit fallen die Mitglieder der Führungsorgane der selbständigen Anstalten und Be-\n\ntriebe (Verwaltungsräte und -kommissionen von Spitalverbund, AR Informatik AG [ARI], Assekuranz, Pensi-\n\nonskasse, Sozialversicherungen Appenzell Ausserrhoden, Stiftung Pro Appenzell etc.). Sie sind als teilzeitlich \n\nTätige nicht im gleichen Ausmass von ihrem Engagement abhängig wie etwa die Leiterinnen und Leiter der \n\nAnstalten und Betriebe, kommen also weniger in einen möglichen Loyalitätskonflikt. \n\n \n\nAls Angestellte in den Regierungsrat unmittelbar unterstützender Stellung gelten die Personen nach \n\nArt. 33 lit. f und g KRG. Dazu gehören die persönlichen Mitarbeitenden der Mitglieder des Regierungsrates. Die \n\nRolle eines persönlichen Mitarbeiters prägen die Komponenten eines dauernden Arbeitsverhältnisses und der \n\nbesonderen Nähe, des besonderen Vertrauensverhältnisses zum Vorgesetzen. Unter die Unvereinbarkeit fal-\n\nlen schliesslich die Angestellten der Kantonskanzlei, welche im engsten Kreis um den Regierungsrat in admi-\n\nnistrativer oder beratender Art tätig sind. Dazu gehören die Mitarbeitenden von Rechtsdienst und Kommunika-\n\ntionsdienst sowie die Mitarbeitenden des Sekretariats der Kantonskanzlei – auch wenn sie keine leitende Stel-\n\nlung innehaben. Gegenwärtig betrifft diese Regel sieben Mitarbeitende. \n\n \n\nDas Gesetz regelt neu die Rechtsfolgen einer Unvereinbarkeit ausdrücklich. Dabei sind zwei Fälle zu unter-\n\nscheiden. Wird ein amtierendes Ratsmitglied in ein Amt oder eine Funktion gewählt, die mit dem Parlaments-\n\nmandat unvereinbar ist, so scheidet es mit dem Antritt dieses Amtes oder dieser Funktion aus dem Kantonsrat \n\naus. Ist eine Person bereits in einem Amt oder einer Funktion, die mit einem Parlamentsmandat nicht vereinbar \n\nist, und wird sie in den Kantonsrat gewählt, so kann sie ihr Amt als Mitglied des Kantonsrates erst antreten, \n\nwenn sie die andere Funktion aufgegeben hat. Unterlässt sie dies während längerer Zeit, besteht die Unver-\n\neinbarkeit also fort, tritt nach einer bestimmten Zeit von Gesetzes wegen eine Vakanz ein. Der Sitz ist dann \n\nwieder zu besetzen. Die Bestimmung nimmt auf Kündigungsfristen Rücksicht, die in höheren Positionen re-\n\ngelmässig sechs Monate betragen. Daher tritt die Vakanz sieben Monate nach Bekanntgabe der Wahl ein. Die \n\nWahl kann erst dann bekanntgegeben werden, wenn die Gültigkeit der Wahl rechtskräftig festgestellt wurde. \n\nDer Eintritt einer Vakanz kann sich damit um die Dauer eines allfälligen Beschwerdeverfahrens gemäss \n\nArt. 62 ff. des Gesetzes über die politischen Rechte; bGS 131.12) verschieben. Art. 33 Abs. 2 und 3 KRG brin-\n\ngen zum Ausdruck, dass die Unvereinbarkeit kein Wahlhindernis darstellt. Sie bildet aber eine Schranke, ein \n\nbestimmtes Amt auszuüben. Zuständig für die Feststellung der Unvereinbarkeit ist der Kantonsrat (vgl. Art. 18 \n\nAbs. 3 lit. b nGO KR). \n \n\n\n\n \n\nSeite 26/45 \n\nb) Rechte und Pflichten (Art. 34‒39 KRG, Art. 28‒41 nGO KR) \nArt. 34 KRG verankert die Teilnahmepflicht der Ratsmitglieder für die Sitzungen des Kantonsrates und der \n\nOrgane auf Gesetzesebene. \n\n \n\nDie Offenlegung der Interessenbindungen wird gegenüber dem geltenden Recht neu formuliert und präzi-\n\nsiert (Art. 35 KRG). Heute gibt es keine Deklarationspflicht für Interessenbindungen. Die Ratsmitglieder müs-\n\nsen ihre Interessen lediglich offenlegen, wenn sie sich zu einem Geschäft konkret äusserten (Art. 35 Abs. 4 \n\nGO KR). Neu haben die Ratsmitglieder ihre Interessenbindungen und Erwerbstätigkeiten im Rahmen eines \n\nöffentlichen Registers laufend offenzulegen. Die jährliche Umfrage der Kantonskanzlei nach Art. 28 nGO KR \n\nentbindet die Ratsmitglieder nicht von der Pflicht zur laufenden Aktualisierung. Zudem präzisiert das Gesetz \n\nbeispielhaft, welche Interessenbindungen offenzulegen sind. Im Vordergrund stehen dabei Erwerbstätigkeiten \n\nsowie die Betätigungen in Interessengruppen und andere politische Ämter. Damit trägt das neue Gesetz we-\n\nsentlich zu einer erhöhten Transparenz des Parlamentsbetriebs bei. \n\n \n\nAuch die Ausstandspflicht wird im Gesetz eingehender und präziser geregelt als im geltenden Recht. Art. 36 \n\nAbs. 1 KRG macht deutlich, dass der Ausstand im Parlament – im Unterschied etwa zum Justizbereich – die \n\nAusnahme darstellt. Eine ganze Reihe von Beratungsgegenständen wird generell von der Ausstandspflicht \n\nausgenommen (so allgemeinverbindliche Beschlüsse, wie der Erlass von Gesetzen und kantonsrätlichen Ver-\n\nordnungen, die Behandlung von parlamentarischen Vorstössen oder Wahlen in die Organe des Kantonsrates). \n\nIn den genannten Fällen kann es keine Interessenkonflikte geben, da es an einer unmittelbaren persönlichen \n\nBetroffenheit fehlt oder der Entscheid lediglich parlamentsintern wirkt. Die Ausstandspflicht kann von vornhe-\n\nrein nur dort Platz greifen, wo der Kantonsrat Entscheide in konkreten Einzelfällen fällt, in denen eine unmittel-\n\nbare und persönliche Betroffenheit gegeben sein kann. Absatz 2 nennt dann zwei konkrete Tatbestände, die \n\nzum Ausstand in einem Geschäft führen müssen: das Interesse in eigener Sache oder in einer Sache einer \n\nOrganisation, für die ein Ratsmitglied in leitender Stellung tätig ist. \n\n \n\nZu den Rechten der Ratsmitglieder gehören beschränkte Auskunfts- und Informationsrechte (Art. 37 KRG). \n\nGrundsätzlich richten sich diese nach dem Informationsgesetz (bGS 133.1). Denn die Mitglieder eines Parla-\n\nments geniessen verfassungsrechtlich keine privilegierte Stellung gegenüber Regierungsrat oder kantonaler \n\nVerwaltung. Ein beschränktes Privileg räumt das Gesetz aber insofern ein, als die Ratsmitglieder unentgeltlich \n\nmündliche oder schriftliche Auskünfte über einfache Sach- und Rechtsfragen erhalten, soweit diese in Zusam-\n\nmenhang mit der Amtstätigkeit stehen. Zu denken ist etwa an Informationen zur Vorbereitung eines Antrages \n\noder Vorstosses. Auch in diesem Fall gelten die Vorbehalte des Informationsgesetzes betreffend entgegenste-\n\nhender privater oder öffentlicher Interessen (vgl. Art. 12 f. Informationsgesetz). Zu letzteren gehört auch der \n\nVorbehalt, dass eine Anfrage keinen unverhältnismässigen Aufwand verursachen darf. \n\n \n\nZu den Privilegien der Ratsmitglieder (und der Mitglieder des Regierungsrates) gehört die parlamentarische \nImmunität (vgl. Art. 81 Abs. 1 KV). Art. 38 KRG regelt nun neu das Verfahren zur Aufhebung der parlamenta-\n\nrischen Immunität. Abs. 2 bestimmt dabei den Kreis der Antragsberechtigten. Insbesondere können jene In-\n\nstanzen der Justiz die Aufhebung der Immunität beantragen, die im Falle der Aufhebung für das zugrundelie-\n\ngende Verfahren zuständig wären (allen voran die Staatsanwaltschaft oder das Kantonsgericht). Um ein be-\n\nstimmtes Verfahren durchzuführen, muss die Immunität als Verfahrenshindernis erst beseitigt werden. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 27/45 \n\nc) Fraktionen im Speziellen \nNeu als Recht der Ratsmitglieder und nicht mehr als Organ definiert sind die Fraktionen. In der geltenden \n\nGeschäftsordnung sind die Fraktionen als Organe bezeichnet (Art. 1 lit. c GO KR), werden aber nicht als sol-\n\nche behandelt. So besteht für die Fraktionen weder eine Protokollierungs- noch eine Archivierungspflicht (vgl. \n\nArt. 6 Abs. 1 lit. a Archivgesetz). Zudem unterstehen die Fraktionen nicht dem Öffentlichkeitsprinzip. Auch die \n\nStruktur und die Verfahren der Fraktionen sind in der Geschäftsordnung offen gelassen. Den Fraktionen wird \n\ngrösstmögliche Freiheit gewährt. Schliesslich erhalten die Ratsmitglieder keine Entschädigungen für die Frakti-\n\nonsarbeit. In allen anderen Organen werden Entschädigungen ausbezahlt. Insgesamt ist die Organeigenschaft \n\nder Fraktionen in der geltenden Geschäftsordnung fraglich. \n\n \n\nVor diesem Hintergrund und angesichts der Tatsache, dass die Fraktionen verfassungsrechtlich nicht abge-\n\nstützt sind (im Unterschied zum Büro und zu den Kommissionen) ist es daher richtig, die Fraktionen nicht als \nOrgane des Kantonsrates zu konstituieren, sondern als freiwillige, politisch motivierte Verbindungen unter den \n\nRatsmitgliedern mit besonderen Befugnissen (analog zum Kanton Bern, der dieselbe verfassungsrechtliche \n\nAusgangslage kennt). Die Fraktionen geniessen in ihrer Organisation weiterhin umfassende Autonomie, die \n\nihre Grenzen eigentlich nur im Instruktionsverbot findet (Art. 81 Abs. 2 KV). Wie in anderen organisatorischen \n\nBelangen auch, beschränken sich die gesetzlichen Regelungen auf das Notwendigste. So wird die Mindest-\n\ngrösse nicht gesetzlich festgelegt. Sie soll durch den Rat im Rahmen seiner Organisationsautonomie bestimmt \n\nwerden. \n\n \n\nDie Entwürfe übernehmen die geltenden Regeln weitgehend – mit zwei Ausnahmen: \n\n1. Neu liegt die Mindestgrösse einer Fraktion bei fünf Ratsmitgliedern (Art. 31 Abs. 1 nGO KR). Eine Fraktion \n\nmit nur drei Mitgliedern wäre kaum in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen, da für die Parlamentsarbeit zu \n\nwenige Ressourcen zur Verfügung stünden. Sie könnte so ihre Rolle innerhalb des Parlaments gar nicht \n\nwahrnehmen. Dies gilt umso mehr in einem Parlament mit gestärkten Strukturen (ständigen Kommissio-\n\nnen). Zudem kann der Fraktionenproporz bei zu kleinen Fraktionen nicht richtig spielen. So repräsentiert ei-\n\nne Fraktion mit drei Mitgliedern lediglich 4,6 Prozent des Kantonsrates. Eine Erhöhung der Mindestgrösse \n\nauf fünf Mitglieder ist daher angezeigt. Im gesamtschweizerischen Vergleich zeigt sich zudem, dass sich \n\ndiese Mindestgrösse als Standard durchgesetzt hat – gerade auch bei kleinen Kantonen. Zudem soll die \n\nMindestgrösse auch nicht zu hoch angesetzt werden, um die Meinungsvielfalt im Parlament nicht zu sehr \n\nzu beschneiden. \n\n2. Art. 39 Abs. 4 KRG sieht eine Entschädigung für die Fraktionen vor. Damit soll die unbestreitbar wichtige \n\nFunktion der Fraktionen unterstützt werden. Die zusätzlichen Mittel sollen die Fraktionen auch gegenüber \n\nden Kommissionen und gegenüber dem Büro aufwerten, die beide in ihren Rollen gestärkt werden. Die \n\nEntschädigung besteht nach Art. 32 nGO KR aus einem jährlichen Pauschalbeitrag in der Höhe von \n\nFr. 5‘000.‒. Sie soll zur Aufgabenerfüllung der Fraktionen eingesetzt werden, etwa für den Betrieb eines \n\nFraktionssekretariats oder für die Entschädigung besonderer Aufwendungen zugunsten der Fraktionen \n\n(z.B. Entschädigung von Fachexperten, Gutachten etc.). \n\n \n\nEine Minderheit der Kommission möchte die Regelung gemäss ExpK übernehmen und die Fraktionsentschä-\n\ndigung in zwei Komponenten splitten: in eine jährliche Pauschale von Fr. 3‘000.‒ pro Fraktion und einen jährli-\n\nchen Beitrag von Fr. 150.− pro Fraktionsmitglied. Diese Regelung soll insbesondere der unterschiedlichen \n\nGrösse der Fraktionen Rechnung tragen. Sie würde gegenüber dem Antrag der Kommissionsmehrheit zu mi-\n\nnimalen Minderausgaben von jährlich Fr. 250.‒ führen (vgl. Tabelle in Abschnitt H, 2.b), S. 41). \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 28/45 \n\nd) Entschädigungen (Art. 40 KRG, Art. 33‒41 nGO KR) \nDas Gesetz sieht in Art. 40 eine angemessene Entschädigung für die Tätigkeit der Ratsmitglieder vor. Damit \n\nist klargestellt, dass die Ratsmitglieder nicht voll entschädigt werden, die finanziellen Beiträge also kein Ersatz \n\nfür entgangenes Einkommen sein können. Die Regelung der Entschädigungen wird im Übrigen weitgehend der \n\nGeschäftsordnung überlassen. \n\n \n\nMit der allgemeinen Beschleunigung des gesellschaftlichen Wandels und der Beschleunigung des politischen \n\nBetriebs sind auch die Anforderungen an ein Ratsmitglied in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen. Nach \n\nder Reform der Staatsleitung steht der Kantonsrat einer weiter professionalisierten Regierung und Verwaltung \n\ngegenüber. Für ein Milizparlament, das auch eines bleiben soll, stellt dies eine zusätzliche Herausforderung \n\ndar. Dieser Herausforderung begegnet die neue Parlamentsgesetzgebung mit zahlreichen organisatorischen \n\nVerbesserungen und mit neuen Instrumenten. Die PK ist jedoch überzeugt, dass auch das Entschädigungssys-\n\ntem Anpassungen erfahren muss, soll das Amt eines Kantonsrates, einer Kantonsrätin auch in Zukunft noch \n\nattraktiv und für sämtliche sozialen Schichten auch finanziell tragbar sein. \n\n \n\nDie Entschädigung setzt sich neu aus drei Komponenten zusammen:  \n\n1. aus einer pauschalen Grundentschädigung pro Ratsmitglied und Jahr von Fr. 1‘000.‒  \n\n2. aus jährlichen Zulagen für besondere Ämter innerhalb des Rates (in Büro oder Kommissionen) \n\n3. aus Taggeldern für Sitzungen des Rates und seiner Organe \n\nHinzu kommt die Vergütung von Auslagen, die im Rahmen der Amtstätigkeit anfallen (Spesenentschädigung). \n\n \n\nDie Grundentschädigung soll den allgemeinen, nicht einer konkreten Tätigkeit zuzuordnenden Aufwand eines \n\nRatsmitglieds abgelten. Dazu gehören die allgemeine Informationstätigkeit (persönliche Lektüre und Recher-\n\nche, Teilnahme an öffentlichen Veranstaltungen oder an Veranstaltungen der Partei), Auftritte als Ratsmitglied \n\n(etwa an Podien, an öffentlichen Informationsveranstaltungen, Schulen etc.) oder die allgemeine Fraktionsar-\n\nbeit. Die Fraktionen führen in der Regel jährlich acht Sitzungen durch. Gemäss einer durch die ExpK durchge-\n\nführten Umfrage über die Aktivitäten der Fraktionen bestehen deren Hauptaktivitäten in der Vorbesprechung \n\nvon Beratungsgegenständen des Kantonsrates, der Vorbereitung von Vorstössen sowie der Teilnahme an \n\nVernehmlassungen. Gemäss Schätzungen aus der Umfrage dauert die persönliche Vor- und Nachbereitung \n\nder Fraktionssitzungen normalerweise etwa zehn Stunden. In diesem Zeitaufwand eingeschlossen ist das Stu-\n\ndium der Beratungsunterlagen. Nicht berücksichtigt sind darin besondere Zeitaufwendungen für die Fraktions-\n\nleitung  sowie für die Arbeit an Vernehmlassungsantworten oder Vorstössen. \n\n \n\nDie Taggelder werden von Fr. 250.− auf Fr. 300.− erhöht. Sie decken neben der reinen Sitzungszeit für Rat-\n\nsplenum und Kommissionen auch deren Vor- und Nachbereitung ab. Dazu gehört das Studium der Beratungs-\n\nunterlagen, die Teilnahme an Fraktionssitzungen zur Vorbereitung der Beratungsgegenstände aber auch etwa \n\ndie Vorbereitung von Voten. Rechnet man für sämtliche Aktivitäten vor, am und nach einem Sitzungstag im Rat \n\nmit zwei Arbeitstagen, so resultiert auch mit einem Taggeld von Fr. 300.‒ ein Stundensatz von deutlich unter \n\nFr. 20.‒. Neu sollen auch für Ratssitzungen halbe Taggelder ausgeschüttet werden. Nach geltendem Recht \n\nwird für jede Ratssitzung ein volles Taggeld ausbezahlt, unabhängig davon, wie lange eine Sitzung dauert. Die \n\nPK möchte die Sitzungspraxis des Rates möglichst der Praxis überlassen und künftig auch häufigere, dafür \n\nkürzere Sitzungen ermöglichen. Das Entschädigungssystem soll hier keine falschen Anreize setzen. \n\n \n\nIm Gegenzug zur Erhöhung der Taggelder möchte die Kommissionsmehrheit auf eine Infrastrukturentschä-\ndigung verzichten, wie sie die ExpK noch vorgeschlagen hatte. Die Kommissionsminderheit will diese Ent-\n\n\n\n \n\nSeite 29/45 \n\nschädigungskomponente aus Transparenzgründen beibehalten. Die Kosten, die den Ratsmitgliedern zur Auf-\n\nrechterhaltung der notwendigen Infrastruktur entstehen, sollen separat ausgewiesen und entschädigt werden. \n\nZudem ist die Infrastrukturentschädigung steuerlich und sozialversicherungsrechtlich anders zu behandeln als \n\nZulagen und Taggelder. Auch aus diesem Grund rechtfertigt sich für die Kommissionsminderheit diese Ent-\n\nschädigungskategorie. \n\n \n\nDie PK diskutierte die Ablösung der Zulagen durch ein doppeltes Sitzungsgeld für Kommissionspräsidien. Sie \n\ngelangte aber zum Schluss, dass eine pauschale Entschädigung dem weit über die Sitzungsleitung hinausge-\n\nhenden Aufwand und der Verantwortung, die mit dem Präsidium einer Kommission verbunden ist, weit besser \n\ngerecht wird. Die Zulagen wurden für die verschiedenen Chargen im Detail diskutiert und auf das neues Sys-\n\ntem mit ständigen vorbereitenden Kommissionen angepasst. Das Präsidium der GPK soll aufgrund des erwei-\n\nterten Aufgabenbereichs und der damit verbundenen erhöhten Verantwortung eine deutlich höhere Zulage \n\nerhalten. Im Gegensatz zu den anderen vorbereitenden Kommissionen erhalten die Mitglieder der Kommission \n\nFinanzen eine jährliche Zulage. Dies lässt sich aus Sicht der PK mit der besonderen Aufgabenfülle dieser \n\nKommission erklären. Als einzige vorbereitende Kommission hat sie über die Beratungsgegenstände aus dem \n\nDepartement Finanzen hinaus von vornherein fest zugeteilte Geschäfte vorzubereiten, die jährlich anfallen. \n\nZudem muss sie sich unter finanziellen Gesichtspunkten auch mit allen Geschäften der anderen Kommissio-\n\nnen befassen. \n\n \n\nDie Regelung der Spesen wurde weitestgehend aus der geltenden Geschäftsordnung übernommen. Art. 36 \n\nnGO KR macht nun deutlich, dass die Spesenregelung nur dann zur Anwendung gelangt, wenn die entstande-\n\nnen Auslagen einen Zusammenhang mit der Ausübung des Amtes haben. Die Regelung orientiert sich weiter-\n\nhin an den Ansätzen, die der Regierungsrat im Reglement über die Entschädigung von Inkonvenienzen, Spe-\n\nsen, Pikettdienst und ausserordentliche Arbeitszeit (REIS; bGS 142.211.1) festgelegt hat. Der Kantonsrat legt \n\nseine Spesenregelung autonom fest. Abweichungen zu den Ansätzen, die für die kantonale Verwaltung gelten, \n\nsind nach Ansicht der PK jedoch nicht erwünscht. \n\n \n\nDie Aufgaben des Büros in Fragen der Entschädigungen wurden gegenüber der geltenden Regelung etwas \n\nerweitert (Art. 41 nGO KR). Das Büro kann nun generell weitere Einzelheiten in einer Weisung regeln, da es \n\nsich gezeigt hat, dass eine eingeschränkte Weisungskompetenz nicht praktikabel war. Das Büro musste Rege-\n\nlungen treffen, die über die bloss technische Auszahlung und Abrechnung hinausging. \n\n6. Verfahren des Kantonsrates (Art. 41–45 KRG, Art. 42–65 nGO KR) \n\n \nIm Gesetz finden sich in fünf Artikeln die wichtigsten Grundsätze zum Verfahren, ohne dass materielle Ände-\n\nrungen gegenüber dem geltenden Recht vorgenommen worden wären. Die Neuerungen beschränken sich auf \n\ndie Geschäftsordnung. Art. 41 KRG macht deutlich, dass die Geschäftsordnung in diesem Bereich eine beson-\n\nders wichtige Rolle spielt. \n \na) Ratssitzungen (Art. 42 f. KRG, Art. 42‒46 nGO KR) \nDie Bestimmungen zur Einberufung von Sitzungen, zur Einladung und zur Teilnahme wurden aus der gelten-\n\nden Geschäftsordnung übernommen, mit einzelnen Präzisierungen. Art. 42 Abs. 2 KRG operiert beim Quorum \n\nzur Einberufung einer Sitzung neu mit der Anzahl Ratsmitglieder. Dies darum, weil es hier nicht um ein Quo-\n\nrum bei einer Abstimmung, sondern um ein Minderheitsrecht «unter Abwesenden» geht. Daher sollte von \n\nvornherein klar sein, wie viele Unterschriften für eine Einberufung notwendig sind, insbesondere da auch ein-\n\n\n\n \n\nSeite 30/45 \n\nmal ein Sitz vakant sein kann. Zudem ist der Beratungsgegenstand anzugeben. Der Kantonsrat kann nur dann \n\nzu einer Sitzung zusammentreten, wenn eine Traktandenliste vorliegt. Diese hat Beratungsgegenstände zu \n\nenthalten, die in die Zuständigkeit des Kantonsrates fallen und die auch behandlungsreif sind. Das Büro ist für \n\ndie Einladung und für die Formulierung der Traktandenliste zuständig. \n\n \n\nDie PK verzichtet darauf, im Gesetz oder in der Geschäftsordnung Bestimmungen zum Sitzungsrhythmus zu \n\nbeantragen. Hier soll der Praxis weiterhin die maximale Freiheit gewährt werden. Die PK hat allerdings mehr-\n\nfach über eine allfällige Anpassung der Praxis diskutiert. Möglich wären etwa mehrtägige Sessionen oder dann \n\nhäufigere, dafür kürzere ein- oder halbtägige Sitzungen. Auslöser für diese Diskussion ist ein verbreitetes Un-\n\nbehagen angesichts teilweise überlanger Sitzungstage. Diesbezüglich wäre es sicherlich angebracht, wenn \n\nBüro und Regierungsrat Überlegungen zu einer Anpassung der Sitzungsplanung anstellten. \n\n \n\nArt. 44 Abs. 1 nGO KR verlangt, dass Entschuldigungen nicht nur rechtzeitig erfolgen, sondern auch mit einer \n\nBegründung versehen werden. Dies gilt auch für teilweise Abwesenheiten von der Ratssitzung. Art. 44 Abs. 2 \n\nnGO KR verzichtet auf die explizite Nennung des Namensaufrufes zur Feststellung der Anwesenden. Künftig \n\nkönnte die Anmeldung auch elektronisch mittels Badge oder dergleichen erfolgen. Neu sieht Art. 44 Abs. 3 \n\nnGO KR vor, dass die Ratsmitglieder an den Sitzungen angemessene Kleidung zu tragen haben. Diese Ord-\n\nnungsvorschrift ist bewusst zurückhaltend formuliert, um keine starre Ordnung vorzugeben. Offensichtliche \n\nFehltritte bezüglich Kleidung können mit dieser Norm aber zumindest gerügt werden. \n\n \n\nDie Mehrheit der PK hält an der Sitzordnung nach Wahlkreisen fest (Art. 45 Abs. 1 nGO KR). Die immer wieder \n\ngelobte Ratsdisziplin in Appenzell Ausserrhoden führt sie u.a. auf diesen Umstand zurück. Sie befürchtet, dass \n\neine Sitzordnung nach Fraktionen zu einem höheren Lärmpegel führen könnte. Auch würde der fraktionsüber-\n\ngreifende Austausch leiden. \n\n \n\nEine Minderheit der PK beantragt, dass die Ratsmitglieder nach Fraktionen sitzen sollen. Um die Rolle der \n\nFraktionen zu stärken und den Parlamentsbetrieb effizienter zu gestalten, scheint der Minderheit eine Sitzord-\n\nnung nach Fraktionen folgerichtig. Die auch von ihr konstatierte grosse Disziplin im Ratssaal führt sie in erster \n\nLinie auf die Diskussionkultur und den Respekt zurück, die im Ausserrhoder Kantonsrat gepflegt werden. Teil \n\ndieser Kultur sei etwa auch die hohe Präsenz im Saal, die mit der Sitzordnung nicht direkt in Verbindung stehe.   \n\n \n\nDie konkrete, personenbezogene Sitzordnung legt nach wie vor das Büro fest. \n\n \n\nArt. 46 Abs. nGO KR präzisiert das Hausrecht der Ratspräsidentin oder des Ratspräsidenten. Das Hausrecht \n\ngilt örtlich im Ratssaal und im Vorraum vor dem Ratssaal. Zeitlich gilt es an den Sitzungstagen. \n\n \n\nb) Allgemeine Verfahrensbestimmungen (Art. 41 KRG, Art. 47‒53 nGO KR) \nDie Verfahrensbestimmungen der Geschäftsordnung haben sich im Grossen und Ganzen bewährt, weshalb \n\ndie neue Gesetzgebung  lediglich punktuelle Änderungen vorsieht. Der Regelungsgehalt wurde allerdings sys-\n\ntematisch neu gefasst, übersichtlicher geordnet und begrifflich präzisiert. \n\n \n\nDeutlicher als früher wird zwischen Eintretensdebatte (Art. 50 nGO KR) und Detailberatung (Art. 51 nGO KR) \n\nunterschieden. Eine Eintretensdebatte findet künftig nur noch einmal pro Geschäft statt, auch wenn dieses in \n\nmehreren Lesungen beraten wird. Hat der Rat Eintreten beschlossen, nimmt er sich des Beratungsgegenstan-\n\ndes an. Dieser Entscheid muss in zweiter Lesung nicht bestätigt werden. Folgerichtig kann auf ihn auch nicht \n\n\n\n \n\nSeite 31/45 \n\nmehr zurückgekommen werden – auch mittels Rückkommensantrag nicht. Das schliesst nicht aus, dass zu \n\nBeginn der Detailberatung in 2. Lesung das Wort für einleitende oder grundsätzliche Bemerkungen erteilt wird. \n\nEine «Eintretensdebatte» auch in 2. Lesung in diesem landläufigen Sinne ist also weiterhin möglich und wird \n\ndurch Art. 51 Abs. 2 nGO KR auch ausdrücklich vorgesehen. Sinn und Zweck dieser Sequenz ist es auch, zum \n\nErgebnis der Volksdiskussion Stellung zu nehmen.  \n\n \n\nDetailliert geregelt wird in Art. 50 Abs. 2 nGO KR die Reihenfolge der Voten in der Eintretensdebatte. Neu hat \n\ndie zuständige Kommission das erste und das letzte Wort, um ihrer Position mehr Gewicht zu verleihen. Auch \n\nandere Kommissionen erhalten die Möglichkeit, sich in der Eintretensdebatte zu äussern, sofern sie zu einem \n\nBeratungsgegenstand einen fachlichen Bezug haben. Diese Bestimmung bezieht sich in erster Linie auf die \n\nKommission Finanzen. \n\n \n\nNeu wird begrifflich zwischen Geschäftsliste (alle im Kantonsrat hängigen Geschäfte) und Traktandenliste \n\n(konkrete Arbeitsplanung für eine Sitzung) unterschieden. Ein Nichteintreten oder eine Ablehnung in der Ge-\n\nsamtabstimmung führt zu einer Abschreibung von der Geschäftsliste. Das Geschäft ist erledigt, während eine \n\nAbsetzung von der Traktandenliste lediglich zu einer Verschiebung auf eine kommende Sitzung führt (z.B. \n\nnach einer Rückweisung). \n\n \n\nc) Anträge (Art. 54‒57 nGO KR) \nDas Antragsrecht wurde inhaltlich weitgehend unverändert übernommen und lediglich systematisch neu ge-\n\nordnet. \n\n \n\nNeu hält Art. 54 Abs. 1 nGO KR ausdrücklich fest, dass alle Ratsmitglieder sowohl im Rat wie auch in den \n\nKommissionen Anträge stellen können. Präzisiert wird auch der Umgang mit Minderheitsanträgen, die im gel-\n\ntenden Recht lediglich indirekt erwähnt werden. Anträge in der Kommission, die von der Kommissionsmehrheit \n\nabgelehnt worden sind, können als Minderheitsanträge eingebracht werden. Werden sie in den Bericht und \n\nAntrag der Kommission aufgenommen, so gelten sie als gestellt (Art. 14 Abs. 1 KRG). \n\n \n\nd) Abstimmungen (Art. 44 f. KRG, Art. 58‒65 nGO KR) \nDas neue Recht beschränkt sich auf die systematische Neuordnung der bewährten geltenden Regeln. Nicht \n\nmehr vorgesehen ist die Möglichkeit, bei Ausfall der Abstimmungsanlage durch Aufstehen abstimmen zu las-\n\nsen (Art. 59 Abs. 2 nGO KR). In der Praxis ist dies bisher gar nie vorgekommen. \n\n7. Beratungsgegenstände (Art. 46–62 KRG, Art. 66–80 nGO KR) \n\n \nDie geltende Geschäftsordnung kennt nur sehr bruchstückhafte und systematisch unzusammenhängende \n\nRegeln über spezifische Beratungsgegenstände. Diese Unvollständigkeit hat immer wieder zu Unsicherheiten \n\nin der Praxis geführt. Die Zusammenfassung aller Sonderregeln zu bestimmten Beratungsgegenständen bildet \n\neine Neuerung. \n\n \n\na) Wahlen (Art. 46 f. KRG, Art. 66‒68 nGO KR) \nDas Kapitel beginnt in Gesetz wie Geschäftsordnung mit Sonderbestimmungen zu den Wahlen. Die allgemei-\n\nnen Regeln wurden grösstenteils aus dem geltenden Recht übernommen. In Abweichung zur allgemeinen \n\nRegel in Art. 58 nGO KR hat die Präsidentin oder der Präsident bei Stimmengleichheit in Wahlverfahren keinen \n\nStichentscheid. Es entscheidet das Los. \n\n\n\n \n\nSeite 32/45 \n\n \n\nAls Ausnahme vom Grundsatz, dass vorbereitende Kommissionen keine Subkommissionen mit eigenen Kom-\n\npetenzen bilden dürfen (vgl. Art. 12 Abs. 4 KRG und die zugehörigen Bemerkungen vorne, Abschnitt G.4.b.), \n\nS. 20), sieht Art. 47 KRG vor, dass für die Vorbereitung von Wahlanträgen an den Kantonsrat Wahlausschüsse \n\ngebildet werden können. Denkbar wäre etwa, dass ein Wahlausschuss eine Vorauswahl trifft und mit einer \n\nAnzahl Kandidatinnen und Kandidaten eine erste Gesprächsrunde führt, bevor etwa die verbleibenden Kandi-\n\ndierenden vor der gesamten Kommission vorsprechen. Ein Wahlausschuss des Büros könnte auch die Vorbe-\n\nreitung der Wahlvorschläge für Ratschreiberin/Ratschreiber und Leiterin/Leiter Parlamentsdienst begleiten (vgl. \n\nArt. 21 Abs. 1 KRG, Art. 16 Abs. 3 nGO KR). \n\n \n\nArt. 66 Abs. 2 nGO KR sieht vor, dass Kommissionen bereits bei der erstmaligen Wahl gesamthaft gewählt \n\nwerden können. Bisher waren gesamthafte Wahlen auf Bestätigungen beschränkt (Art. 63 Abs. 1 GO KR). Der \n\nRat kann jedoch die Einzelwahl beschliessen. Behörden (insbesondere die Gerichtsbehörden) müssen nach \n\nwie vor bei erstmaliger Wahl einzeln gewählt werden. Diese Öffnung für Kommissionen entspricht der langjäh-\n\nrigen Praxis des Kantonsrates, die von der Vorgabe von Art. 63 Abs. 1 GO KR abgewichen ist. \n\n \n\nEine Minderheit der PK möchte die Einzelwahl auch bei Kommissionen beibehalten. Sie beantragt daher, auf \n\nArt. 66 Abs. 2 nGO KR zu verzichten. Mindestens einmal sollten auch die Mitglieder kantonsrätlicher Kommis-\n\nsionen einzeln gewählt werden. Dieser Grundsatz rechtfertige sich erst recht mit der Einführung ständiger vor-\n\nbereitender Kommissionen, die nicht nur für ein bestimmtes Geschäft sondern für eine ganze Amtsdauer ge-\n\nwählt werden. \n\n \n\nb) Sachvorlagen und besondere Beratungsgegenstände (Art. 48‒55 KRG, Art. 69‒72 nGO KR) \nDas Verfahren der Volksdiskussion als Teilaspekt der Beratung von referendumspflichtigen Beschlüssen des \n\nKantonsrates wurde materiell unverändert in Gesetz und Geschäftsordnung übernommen. \n\n \n\nGesetz und Verordnung enthalten neu spezifische Regeln zur Behandlung von Volksinitiativen. Die Ungül-\n\ntigerklärung einer Volksinitiative durch das Parlament ist ein Rechtsakt, welcher der Beschwerde unterliegt, \n\nund kein rein politischer Entscheid. Aus diesem Grund muss den Initianten das rechtliche Gehör gewährt wer-\n\nden, sofern die Ungültigkeit beantragt ist (Art. 49 KRG). Zudem hält die Geschäftsordnung fest, dass eine voll-\n\nständige Ungültigerklärung in erster Lesung das Verfahren abschliesst. Eine zweite Lesung findet dann nicht \n\nmehr statt, da sich eine eingehende Auseinandersetzung mit dem Inhalt der Initiative erübrigt (Art. 71 Abs. 2 \n\nnGO KR). \n\n \n\nArt. 50 KRG sieht ein neues Instrument des Kantonsrates vor. Anlässlich der Beratung von Planungen und \nBerichten kann der Rat Erklärungen beschliessen. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben kann der \n\nKantonsrat Planungen und Berichte grundsätzlich nur zur Kenntnis nehmen. Die Genehmigung ist, soweit ver-\n\nfassungsrechtlich überhaupt zulässig, nur kraft besonderer gesetzlicher Vorschrift möglich. Der Rat kann aber \n\nzu nicht genehmigungspflichtigen Planungen und Berichten Erklärungen verabschieden. Diese Erklärungen \n\nhaben ein höheres politisches Gewicht als Einzelvoten aus dem Plenum, da der Kantonsrat ihnen förmlich \n\nzugestimmt hat. Erklärungen sind in erster Linie ein politisches Signal. Rechtlich bewirken sie, dass der Regie-\n\nrungsrat begründungspflichtig wird, sofern er dem Inhalt einer Erklärung nicht nachkommen will. Durchsetzen \n\nkann der Kantonsrat den Inhalt einer Erklärung allerdings nicht. Hierfür müsste auf parlamentarische Vorstösse \n\nzurückgegriffen werden. Immerhin kann der Kantonsrat mit dem neuen Instrument deutlichere Akzente setzen, \n\nwenn er eine Planung oder einen Bericht formell zur Kenntnis nimmt. \n\n\n\n \n\nSeite 33/45 \n\n \n\nArt. 51 KRG macht mit einem Verweis auf das Eidgesetz und das Gesetz über die politischen Rechte klar, \n\nwelche Vereidigungen der Kantonsrat vorzunehmen hat. \n\n \n\nArt. 52 KRG regelt den Umgang mit Petitionen genauer. Die geltende Geschäftsordnung hält in Art. 5 Abs. 3 \n\nlit. d lediglich fest, dass das Büro über die Art der Behandlung von Petitionen entscheidet. Neu ist sicherge-\n\nstellt, dass sich in jedem Fall eine Kommission mit der Petition beschäftigt. Unter Umständen kann eine Kom-\n\nmission eine Petition direkt erledigen, ohne dass sie im Rat behandelt wird. \n\n \n\nArt. 53 KRG schliesst eine Lücke, indem er die parlamentarische Behandlung von Begnadigungsgesuchen \n\nordnet. \n\n \n\nDie Fragestunde wird in Art. 54 KRG systematisch neu als besondere Sachvorlage behandelt und nicht mehr \n\nals Vorstoss. Denn sie bildet ein ordentlich wiederkehrendes Traktandum, innerhalb dessen die Ratsmitglieder \n\ndie Möglichkeit erhalten, Fragen zu stellen. Im Unterschied zu den Vorstössen können also nicht einzelne \n\nRatsmitglieder die Traktandierung bewirken. Die Geschäftsordnung hält nun fest, dass mindestens zweimal \n\njährlich eine Fragestunde abzuhalten ist. Die Eingabefrist wird um zehn Tage auf neu dreissig Tage verlängert, \n\nda die Zeit zur Beantwortung durch den Regierungsrat unter dem geltenden Recht zu kurz ist. Neu ist auch die \n\nKompetenz der Ratspräsidentin oder des Ratspräsidenten, weitschweifige Fragen zur Kürzung zurückzuwei-\n\nsen (Art. 72 Abs. 2 nGO KR). Diese Möglichkeit besteht unter dem geltenden Recht nicht. Diese Lücke führt \n\nimmer wieder dazu, dass viel zu umfangreiche Fragen gestellt werden, die das Format der Fragestunde spren-\n\ngen (keine Wiederholung der Fragen, kurze, rein mündliche Antworten des Regierungsrates). \n\n \n\nArt. 55 KRG regelt nun den Rückzug von Vorlagen ausdrücklich. Vorlagen – seien es solche des Regierungs-\n\nrates, des Büros oder einer Kommission – können solange zurückgezogen werden, als nicht der Rat oder eine \n\nKommission darauf eingetreten ist und sich so die Vorlage zu Eigen gemacht hat. Ist bereits ein Eintretensent-\n\nscheid gefallen, so hat jenes Organ den Rückzug zu genehmigen, das als letztes auf den Beratungsgegen-\n\nstand eingetreten ist. \n \nc) Parlamentarische Vorstösse (Art. 56‒62 KRG, Art. 73‒80 nGO KR) \nDie Regeln zu den parlamentarischen Vorstössen wurden im Wesentlichen  übernommen. Nach bewährtem \n\nMuster sind im Gesetz die Grundzüge festgehalten, während die Geschäftsordnung insbesondere die Modali-\n\ntäten des Verfahrens im Detail regelt. Insbesondere sind kürzere Fristen in der Geschäftsordnung geregelt, da \n\nbspw. die angemessene Frist bis zur Traktandierung der Erheblicherklärung eines Vorstosses oder der Beant-\n\nwortung einer Interpellation stark vom Sitzungs- bzw. Sessionsrhythmus des Rates abhängt. Solche kürzeren \n\nFristen dürfen daher nicht im Gesetz festgeschrieben werden, um das Sitzungssystem des Rates nicht zu prä-\n\njudizieren. Der Entwurf sieht keine fixen Umsetzungsfristen für Motionen oder parlamentarische Initiativen vor \n\n(zur Begründung vgl. die Erwägungen vorne in Abschnitt D, S. 7). \n\n \n\nNeu hat der Regierungsrat nach Art. 56 Abs. 3 KRG jährlich über den Bearbeitungsstand hängiger Vorstös-\nse zu informieren. Dies verschafft dem Kantonsrat einerseits die Übersicht. Andererseits kann er öffentlich auf \n\ndie Berichterstattung reagieren, wenn diese nicht seinen Vorstellungen entspricht. \n\n \n\nNeu sieht Art. 57 KRG die parlamentarische Initiative vor. Mit ihr kann eine Kommission beauftragt werden, \n\neine Vorlage samt Bericht auszuarbeiten und Antrag zu stellen. Parlamentarische Initiativen können nur in \n\nForm eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden. Das heisst, sie müssen eine geplante Verfassungs- \n\n\n\n \n\nSeite 34/45 \n\nGesetzes- oder Verordnungsänderung bereits im Wortlaut wiedergeben. Die parlamentarische Initiative hat, \n\nwie Motion und Postulat auch, ein Vorverfahren zu durchlaufen. Wird eine parlamentarische Initiative erheblich \n\nerklärt, wird sie der zuständigen Kommission zur Berichterstattung und Antragstellung überwiesen. Sowohl \n\ndiese Kommission als auch der Regierungsrat können Änderungen beantragen oder Gegenentwürfe zur Initia-\n\ntive ausarbeiten. Die parlamentarische Initiative ist als subsidiäres Instrument zur Motion gedacht. Da der An-\n\nwendungsbereich der Motion sehr breit ist und die Erfahrungen mit diesem Instrument insgesamt positiv sind, \n\nwird die parlamentarische Initiative vor allem in folgenden Fällen Bedeutung erlangen: \n\n1. wenn der Regierungsrat eine Motion ungenügend umsetzt \n\n2. bei kleineren Revisionen, die ohne weiteres von Ratsmitgliedern ausformuliert werden können \n\n \n\nGesetz und Geschäftsordnung regeln das Verfahren der parlamentarischen Initiative einlässlich. \n\n \n\nFür „Eigengeschäfte“ des Rates, die in Form einer allgemeinen Anregung eingebracht werden sollen, sieht \n\nArt. 58 Abs. 5 KRG ausdrücklich vor, dass eine Motion an das Büro gerichtet werden kann. Es ist also zur An-\n\npassung der Gesetzgebung über den Kantonsrat nicht zwingend die parlamentarische Initiative zu wählen. \n\n \n\nDas Recht, eine Diskussion zu einer Interpellation zu verlangen, ist in Art. 78 Abs. 2 nGO KR neu als Minder-\n\nheitsrecht einer Fraktion ausgestaltet. Dies baut die Hürden für die Diskussion über eine Interpellation erheb-\n\nlich ab. Art. 76 Abs. 2 nGO KR sieht ein neues Instrument, die dringliche Interpellation, vor. Sie entspringt dem \n\nBedürfnis der PK, über ein Instrument zu verfügen, dass die rasche Traktandierung und Diskussion eines \n\nThemas aus aktuellem Anlass ermöglicht. Um die gegenüber der ordentlichen Interpellation privilegierte Be-\n\nhandlung zu rechtfertigen, muss eine als dringlich erklärte Interpellation von mindestens 20 Ratsmitgliedern \n\nunterzeichnet werden. Auch ist sicherzustellen, dass das beantragte Geschäft vom Büro traktandiert werden \n\nkann. Gleichzeitig muss der Regierungsrat genügend Zeit erhalten, um seine Antwort vorzubereiten. Aus die-\n\nsem Grund ist eine Interpellation mindestens 10 Tage vor Versand der Sitzungsunterlagen einzureichen, damit \n\nsie auf die Traktandenliste der nächsten Sitzung gelangt. \n\n \n\nSchriftliche Anfragen sind neu innert drei Monaten und nicht mehr innert sechs Monaten zu beantworten \n\n(Art. 61 Abs. 2 KRG). Dies steigert die Attraktivität dieses Instruments. \n\n \n\nArt. 62 KRG ordnet den Rückzug von parlamentarischen Vorstössen. Die «grossen» Instrumente (parla-\n\nmentarische Initiative, Motion und Postulat) können noch in der Diskussion über die Erheblicherklärung zu-\n\nrückgezogen werden. Sobald ein Vorstoss für erheblich erklärt wurde, ist er nicht mehr in der Verfügungsmacht \n\nder Urheber. Dann hat ihn sich der Kantonsrat zu Eigen gemacht. Interpellationen können solange zurückge-\n\nzogen werden, als sie noch nicht traktandiert sind, das heisst bis zur Publikation der Traktandenliste im Amts-\n\nblatt. Die Rückzugserklärung ist an das Büro zu richten (Art. 80 nGO). \n\n8. Geschäftsverkehr mit anderen Behörden (Art. 63–71 KRG, Art. 81 nGO KR) \n\n \na) Stellung des Regierungsrates und der Ratschreiberin oder des Ratschreibers (Art. 63 f. KRG) \nDieser Abschnitt übernimmt die geltenden Regelungen aus der Geschäftsordnung und hebt sie richtigerweise \n\nauf die Gesetzesebene. Inhaltlich entsprechen sie der Vorgabe in Art. 80 Abs. 1 und 2 KV. Zu präzisieren ist, \n\ndass es betreffend die Ratschreiberin, den Ratschreiber in diesem Artikel um die Vertretung eigener Geschäfte \n\nim Kantonsrat geht. Die Stellung der Ratschreiberin, des Ratschreibers als Stabsstelle des Kantonsrates ist in \n\ndiesem Artikel nicht angesprochen. \n\n\n\n \n\nSeite 35/45 \n\n \n\nb) Parlamentarische Aufsicht (Art. 65‒67 KRG) \nNach Art. 72 KV beaufsichtigt der Kantonsrat die Regierung und die Geschäftsführung der Gerichte. Zudem \n\nführt er die Oberaufsicht über die kantonale Verwaltung und die öffentlich-rechtlichen Anstalten. Diese Vorga-\n\nben werden neu im Kantonsratsgesetz nachgeführt und auf Gesetzesebene präzisiert. Dieser Abschnitt des \n\nGesetzes umschreibt Zweck, Gegenstand und Schranken der parlamentarischen Aufsicht in allgemeiner Wei-\n\nse. \n\n \n\nArt. 65 Abs. 1 KRG macht deutlich, dass die Oberaufsicht die politische Kontrolle bezweckt. Es geht um die \n\ngenerelle Überprüfung der Geschäftsführung unter dem Aspekt einer funktionierenden Aufsicht von Regie-\n\nrungsrat bzw. Obergericht, und nicht um die einzelfallweise Überprüfung von Entscheidungen von Verwal-\n\ntungs- oder Gerichtsinstanzen. Mit andern Worten  fokussiert die Oberaufsicht  auf die Frage, ob die Aufsichts-\n\ninstanzen wirkungsvolle Massnahmen und Mittel einsetzen, um unerwünschte Abläufe und Entscheidungen zu \n\nvermeiden. Bei der Nennung der Kriterien folgt die Bestimmung der grundlegenden Norm in Art. 93 KV. Damit \n\nsie mit dieser Vorgabe deckungsgleich ist, verzichtet sie auf die Nennung der Zweckmässigkeit als Prüfungs-\n\nkriterium. Das heisst jedoch nicht, dass die GPK nicht auch die Zweckmässigkeit des Verwaltungshandelns \n\nüberprüfen kann. Zudem postuliert diese Bestimmung den Grundsatz, dass die Oberaufsicht an der Tätigkeit \n\nvon Regierungsrat und Obergericht anknüpft. Ansprechpartner sind die beiden obersten Behörden von Exeku-\n\ntive und Judikative und nicht untergeordnete Instanzen in der Verwaltung oder der Justiz. Die Oberaufsicht ist \n\nvon ihrem Geltungsbereich her umfassend. In Bezug auf die selbständigen Anstalten und Betriebe kann das \n\nGesetz allerdings nur den Grundsatz festhalten. Letztlich ist es die jeweilige gesetzliche Grundlage, auf der \n\neine Anstalt fusst, die vorgibt, wie weit die Oberaufsicht im konkreten Fall geht. Von Bedeutung ist auch der \n\nGrundsatz, dass die Oberaufsicht in der Regel nachträglich erfolgt. Begleitende Aufsicht bedarf einer qualifi-\n\nzierten Begründung. \n\n \n\nDer umfassende Geltungsbereich der Oberaufsicht macht eine Schwerpunktsetzung in der Prüftätigkeit not-\n\nwendig – umso mehr, als die GPK einzige Kommission der Oberaufsicht ist. Ein Arbeitsprogramm für die GPK \n\nist ein wichtiges Element, um die Effektivität, aber auch die Effizienz der Tätigkeit der GPK sicherzustellen. \n\nEine effektive Kontrolltätigkeit verlangt nicht nach flächendeckender Prüfung. Wesentlich ist, dass die Schwer-\n\npunkte richtig gesetzt werden und an zentralen Prozessen des Verwaltungshandelns anknüpfen. Die Ge-\n\nschäftsordnung verpflichtet die GPK daher, Schwerpunkte ihrer Prüftätigkeit festzulegen (Art. 8 Abs. 1 \n\nnGO KR). Dies ist auf der einen Seite wichtig, um die Miliztauglichkeit des Systems zu erhalten. Andererseits \n\nstärkt eine Schwerpunktsetzung auch die Oberaufsicht insgesamt. Die GPK legt im Voraus und selbständig \n\nfest, welche Prüftätigkeiten sie vornehmen will und was mit den Ressourcen der GPK vereinbar ist. Die Ge-\n\nschäftsordnung gibt dabei den Horizont des Prüfprogramms nicht vor. Ein mittelfristiger Horizont dürfte jedoch \n\nvon Vorteil sein. Er ist einerseits im Sinne des Milizsystems, da er auch eine zeitliche Schwerpunktsetzung \n\nerlaubt. Andererseits würde er eine Loslösung von einer strikten Orientierung am Kalenderjahr erlauben. Auch \n\ndies böte der GPK grössere Handlungsfreiheit. Dazu dient auch die Öffnung, die Art. 14 KRG im Bereich der \n\nBerichterstattung anstrebt (vgl. auch die Ausführungen in Abschnitt G.4.c), S. 23). \n\n \n\nArt. 66 KRG umschreibt die Schranken der Oberaufsicht. Er präzisiert, was mit politischer Kontrolle gemeint ist. \n\nDer Kantonsrat und seine Organe können auf das Handeln des Regierungsrates oder des Obergerichts nicht \n\ndirekt einwirken. Sie können insbesondere keine Weisungen erteilen oder Beschlüsse der beaufsichtigten Or-\n\ngane gar aufheben oder ändern. Die Instrumente der Oberaufsicht sind die Empfehlung und die Beanstan-\n\ndung. Rechtliche Wirkung entfalten diese Instrumente aber nicht. \n\n\n\n \n\nSeite 36/45 \n\n \n\nArt. 67 KRG füllt eine Lücke. Er hält fest, dass der Kantonsrat die Aufsicht über die übrigen verwaltungsunab-\n\nhängigen Behörden führt. Das sind in erster Linie die Finanzkontrolle und das Datenschutz-Kontrollorgan. Auch \n\nwenn in diesem Fall nicht von Oberaufsicht die Rede ist (diese kann es nur geben, wo auch eine Aufsicht exis-\n\ntiert), entspricht sie in Bezug auf Charakter, Instrumente und Schranken der Oberaufsicht über Regierungsrat \n\nund Verwaltung. Sie ist politischer Natur. Die konkrete Ausprägung ergibt sich aus der verfassungsrechtlichen \n\nund gesetzlichen Stellung der jeweiligen beaufsichtigten Behörden. Art. 13 KRG weist auf deren besondere \n\nStellung hin, indem er die Kommissionen der Oberaufsicht dazu verpflichtet, der Unabhängigkeit dieser Behör-\n\nden besonders Rechnung zu tragen. \n\n \n\nc) Mitwirkung in den Aussenbeziehungen (Art. 68 ff. KRG, Art. 81 nGO KR) \nDieser gänzlich neue Abschnitt setzt die neuen Vorgaben der Verfassung zur Mitwirkung in den Aussenbezie-\n\nhungen um. Art. 68 KRG umschreibt die Rolle des Kantonsrates in den Aussenbeziehungen. Einerseits hat er \n\nbei der Willensbildung des Regierungsrates mitzuwirken, da letzterer in den Aussenbeziehungen vielfach die \n\nEntscheidungskompetenz hat. Andererseits wirkt der Kantonsrat bei politisch wichtigen Fragen mit, die er oft-\n\nmals auch zu entscheiden hat (über die Genehmigung von interkantonalen Vereinbarungen [Konkordaten] oder \n\nüber die Gesetzgebung). Auch in diesem Bereich ist das Gesetz offen, was die organisatorischen Fragen an-\n\nbelangt. Es ist am Kantonsrat zu entscheiden, welche Organisation er für die Mitwirkung der Aussenbeziehun-\n\ngen etablieren will. Daher legt erst Art. 81 nGO KR fest, ob eine oder mehrere Kommissionen oder ob das Büro \n\ndie Aufgaben im Bereich der Aussenbeziehungen wahrnehmen. \n\n \n\nDie Mitwirkung in den Aussenbeziehungen steht auf folgenden konzeptionellen Säulen: \n\n− Abstufung zwischen umfassender Informationspflicht des Regierungsrates und beschränkten Konsultations-\n\nrechten des Kantonsrates \n\n− Hauptachse zwischen Regierungsrat und zuständiger Kommissionen (nicht Plenum oder Büro) \n\n− grosse Bedeutung der Vertraulichkeit als Gegengewicht zur umfassenden Informationspflicht \n\n \n\nArt. 81 nGO KR präzisiert, dass die Mitwirkung in den Aussenbeziehungen als Querschnittsaufgabe primär \n\nüber die vorbereitenden Kommissionen läuft. Diese sind auch für die aussenpolitischen Aspekte ihres Sachbe-\n\nreichs zuständig. Eine spezialisierte Kommission für Aussenbeziehungen sieht der Entwurf nicht vor. Einerseits \n\nhat dies damit zu tun, dass die Geschäftslast im der Bereich der Aussenbeziehungen nicht allzu hoch ist. An-\n\ndererseits sind die vorbereitenden Kommissionen in ihren Bereichen bewandert. Eine Kommission für Aussen-\n\nbeziehungen müsste beinahe für jedes Geschäft das Fachwissen wieder neu aufbauen. Zudem böte eine Mat-\n\nrixorganisation mit bereichsspezifischen Kommissionen und einer Querschnittskommission für Aussenbezie-\n\nhungen Potenzial für Zuständigkeitskonflikte. \n\n \n\nArt. 69 KRG statuiert eine umfassende Informationspflicht des Regierungsrates gegenüber dem zuständigen \n\nOrgan des Kantonsrates. In ausgewählten Fragen hat der Regierungsrat das zuständige Organ zu konsultie-\n\nren, das heisst letzteres kann zu diesen Fragen Stellung beziehen (Art. 70 KRG). Eine Rechtspflicht, die Stel-\n\nlungnahmen auch zu berücksichtigen oder umzusetzen besteht nicht. Dadurch, dass der Regierungsrat aber \n\nfortlaufend über den Stand von Vorhaben (primär interkantonale Vereinbarungen [Konkordate]) informieren \n\nmuss, ist er zum ständigen Dialog gezwungen. Dies beinhaltet auch die Rechenschaft über die Umsetzung \n\noder Berücksichtigung der Stellungnahmen des zuständigen Organs im Rahmen der Konsultation. Art. 71 KRG \n\nbekräftigt das Kommissionsgeheimnis im Bereich der Aussenbeziehungen in besonderer Weise. Dies ist not-\n\n\n\n \n\nSeite 37/45 \n\nwendig, da die zuständigen Kommissionen sehr früh in noch laufende Entscheidungsprozesse eingebunden \n\nsind. \n\n9. Änderung des bisherigen Rechts \n\n \na) Gesetz über die politischen Rechte \nArt. 69 der geltenden Geschäftsordnung enthält Bestimmungen über den erläuternden Bericht des Regierungs-\n\nrates zu Volksabstimmungen. Diese Bestimmung ist materiell von einiger Bedeutung, gehört jedoch nicht ins \n\nParlamentsrecht sondern ins Gesetz über die politischen Rechte. Art. 30 des Gesetzes über die politischen \n\nRechte ist daher mit einem neuen Absatz zu ergänzen, der materiell die Bestimmung in Art. 69 der geltenden \n\nGeschäftsordnung übernimmt. \n\n \n\nb) Informationsgesetz \nDa die Bestimmungen über die Öffentlichkeit der Kantonsratssitzungen neu im Kantonsratsgesetz geregelt \n\nsind, sind die Art. 2‒4 des Informationsgesetzes aufzuheben. \n\n \n\nc) Personalgesetz \nMit der Schaffung von Art. 21 und 22 KRG kann Art. 10 des Personalgesetzes aufgehoben werden. Die kom-\n\nplexen Regeln über die Nichtwiederwahl fallen dahin, da mit Ratschreiberin/Ratschreiber bzw. Leiterin/Leiter \n\nParlamentsdienst ein ordentliches Anstellungsverhältnis begründet wird, das gekündigt werden kann. \n\n \n\nZudem ist Art. 70 Abs. 2 des Personalgesetzes anzupassen, um den Rechtsmittelweg bei Entscheiden der \n\nOrgane des Kantonsrates zu klären. \n\n \n\nd) Datenschutzgesetz \nArt. 27 des geltenden Datenschutzgesetzes umschreibt die Aufgaben des Datenschutz-Kontrollorgans. Unter \n\nanderem hat es der JuKo jährlich zuhanden des Kantonsrates Bericht zu erstatten (lit. h) und ein Budget zu \n\nbeantragen (lit. g). Diese Bestimmungen sind anzupassen, da es einerseits die JuKo künftig nicht mehr gibt \n\nund andererseits die zuständigen Organe des Kantonsrates auf Gesetzesebene nicht mehr genannt werden \n\nsollten. Neu erstattet das Datenschutz-Kontrollorgan direkt dem Kantonsrat Bericht. Das ist auch folgerichtig, \n\nist der Kantonsrat doch Wahlorgan und gleichzeitig Aufsichtsinstanz (Art. 26 Abs. 1 Datenschutzgesetz, Art. 67 \n\nKRG). Parlamentsintern wird eine Kommission den Rechenschaftsbericht zuhanden des Kantonsrates vorbe-\n\nreiten. Zudem beantragt das Datenschutz-Kontrollorgan dem Kantonsrat künftig im Rahmen des Voranschlags \n\ndie notwendigen Kredite. Der Verweis auf den Voranschlagsprozess macht deutlich, dass das Datenschutz-\n\nKontrollorgan seine Anträge ordentlich beim Regierungsrat als verantwortliches Organ für den Voranschlags-\n\nprozess eingibt. Dieser bereitet den gesamten Voranschlagsentwurf zuhanden des Kantonsrates auf. \n\n \n\ne) Finanzhaushaltsgesetz \nNeu soll der Kantonsrat nicht mehr sämtliche Mitarbeitende der Finanzkontrolle wählen. Es genügt, wenn er \n\ndie Leitung wählt. Die übrigen Mitarbeitenden muss die Leiterin oder der Leiter der Finanzkontrolle in eigener \n\nKompetenz anstellen können. Die parlamentarische Aufsicht des Kantonsrates kann nicht so weit gehen, dass \n\nder Kantonsrat auch über sämtliche Mitarbeitenden entscheidet. Art. 38 Abs. 2 des Finanzhaushaltsgesetzes \n\n(bGS 612.0) ist entsprechend zu ändern. \n\n\n\n \n\nSeite 38/45 \n\n10. Übergangsbestimmungen und Inkraftsetzung \n\n \nGesetz und Geschäftsordnung sollen mit Beginn der neuen Amtsdauer am 1. Juni 2019 in Kraft treten. Um für \n\ndie Vorbereitungsarbeiten Planungssicherheit herzustellen, soll das Inkrafttreten in den Rechtsgrundlagen \n\nselbst festgelegt und nicht – wie sonst üblich – delegiert werden. \n\n \n\nDa mit der Gesamterneuerung des Kantonsrates absehbar viele neue Gesichter in den Rat kommen werden, \n\nsieht die PK für die Fraktionen die Herausforderung, die nötigen Nominationen für die neu zu bildenden ständi-\n\ngen Kommissionen innert kürzester Zeit vorzunehmen. Art. 82 Abs. 1 nGO KR sieht daher vor, dass der Rat \n\nnach dem Inkrafttreten sieben Monate Zeit erhält, um die ständigen vorbereitenden Kommissionen zu wählen. \n\nDies gibt insbesondere den Fraktionen den notwendigen Raum, um die neuen Fraktionsmitglieder kennenzu-\n\nlernen. Zwingend ist ein Abwarten allerdings nicht. So dürfte es angezeigt sein, die neue Kommission Finanzen \n\nzeitnah zu wählen, damit sie den Voranschlagsprozess 2020 sogleich begleiten kann. \n\n \n\nUm den Systemwechsel bei der Oberaufsicht sogleich vollziehen zu können, ist die Übergangsfrist auf die \n\nvorbereitenden Kommissionen beschränkt. Die neue GPK soll StwK, Fiko und JuKo ab dem 1. Juni 2019 ablö-\n\nsen. Eine Übergangsfrist und ein schrittweiser Übergang von den alten zur neuen Kommission wäre organisa-\n\ntorisch kaum zu bewerkstelligen und auch von der Kompetenzabgrenzung her kaum sauber zu gestalten. Der \n\nÜbergang sollte viel eher in personeller Hinsicht sichergestellt werden, indem zum Beispiel erfahrene Mitglie-\n\nder aus StwK, Fiko und JuKo den Aufbau der neuen GPK unterstützen und zumindest in einer Anfangsphase \n\nEinsitz in die GPK nehmen. \n\n \n\nUm die reibungslose Weiterarbeit des Kantonsrates auch bei hängigen Geschäften sicherzustellen, sollen die \n\ndannzumal bestehenden besonderen Kommissionen (PK) beibehalten werden, solange sie ihren Auftrag nicht \n\nerfüllt bzw. nicht durch eine ständige vorbereitende Kommission abgelöst wurden. Der Rat hat es dabei in der \n\nHand, mit der Wahl einer vorbereitenden Kommission sämtliche besonderen Kommissionen im Zuständig-\n\nkeitsbereich aufzulösen oder einzelne bis zur Erfüllung ihres Auftrages weiter bestehen zu lassen. Das richtige \n\nVorgehen muss für jede Kommission bzw. für jedes Geschäft im Einzelnen festgelegt werden. \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 39/45 \n\nH. Auswirkungen \n\n1. Organisatorisch \n\n \nDer Entwurf zur neuen Geschäftsordnung sieht die Schaffung eines in die Kantonskanzlei eingegliederten \n\nfachlich aber autonomen Parlamentsdienstes auf Stufe Amt vor, welcher – geführt durch eine Leiterin oder \n\neinen Leiter Parlamentsdienst – dem Kantonsrat zur Verfügung steht. Die Kantonskanzlei als Ganzes wird \n\ndabei weiterhin Aufgaben im Dienste des Kantonsrates erfüllen (insbesondere in den Bereichen Recht, Kom-\n\nmunikation, Weibeldienst und Service). Die nachfolgende Grafik zeigt die künftige Organisation der Dienste der \n\nKantonskanzlei. \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nDie ständigen vorbereitenden Kommissionen sind ab 1. Juni 2019 neu zu schaffen. Das Büro wird im Bereich \n\ndes Kommissionenwesens diverse Festlegungen zu treffen haben (insbesondere die genaue Abgrenzung der \n\nZuständigkeitsbereiche). Auch die GPK wird ihre Abläufe – insbesondere im Geschäftsverkehr mit den diver-\n\nsen Ansprechpartnern – neu zu gestalten haben. Schliesslich werden die ständigen Kommissionen eine län-\n\ngerfristige Sitzungsplanung zu erstellen haben. Offen ist, welche Auswirkungen die neuen ständigen Kommis-\n\nsionen auf die Nutzung der Infrastruktur (insbesondere Sitzungszimmer) haben werden. \n\n2. Finanziell \n\n \na) Allgemeine Bemerkungen \nEs gibt verschiedene Neuerungen in den Entwürfen, welche die finanziellen Auswirkungen von Gesetz und \n\nGeschäftsordnung beeinflussen; nicht alle dieser Einflussfaktoren lassen sich gleich gut abschätzen. \n\n \n\nDie Taggelder werden auf Fr. 300.‒ respektive Fr. 150.‒ für Halbtagessitzungen erhöht. Gleichzeitig werden \n\nauch für Plenumssitzungen halbe Taggelder eingeführt. Diese Aufwendungen können – auf der Basis des \n\naktuellen Sitzungsrhythmus‘ – und zusammen mit den Kilometer-Entschädigungen und den Verpflegungskos-\n\nten zuverlässig eingeschätzt werden. Hinzu kommt eine Grundentschädigung für jedes Ratsmitglied in der \n\nHöhe von Fr. 1000.‒. Unter Berücksichtigung der gebotenen Arbeitgeberbeiträge können Kosten für die Arbeit \n\ndes Plenums in der Höhe von Fr. 255‘450.‒ erwartet werden. Dies ergibt gegenüber den bisherigen Kosten für \n\ndas Plenum geschätzte jährliche Mehrkosten von Fr. 95‘450.‒-. \n\n\n\n \n\nSeite 40/45 \n\n \n\nEbenfalls genau beziffern lassen sich die neu vorgesehenen Fraktionsentschädigungen. Diese ergeben mit \n\neinem Pauschalbeitrag von Fr. 5000.‒ pro Fraktion einen Betrag von Fr. 25‘000.‒. \n\n \n\nDie Entschädigung des Büros bleibt fast unverändert. Aufgrund der allgemeinen Erhöhung des Taggeldansat-\n\nzes auf Fr. 300.‒ steigen die geschätzten Kosten auf ca. Fr. 23‘600.‒ im Jahr. Das bedeutet einen Kostenan-\n\nstieg von Fr. 2‘000.‒. \n\n \n\nSchwieriger abzuschätzen sind die finanziellen Auswirkungen der Umgestaltung der Kommissionen. Die Höhe \n\nder Zulagen und Taggelder ist zwar klar geregelt. Es gibt jedoch zahlreiche unbekannte Faktoren, welche sich \n\nauf die Häufigkeit und Dauer der Kommissionssitzungen auswirken. Nicht zuletzt aufgrund fehlender Erfah-\n\nrungswerte und der Ungewissheit über die zukünftige Geschäftslast können Anzahl und Dauer der Kommissi-\n\nonssitzungen nur grob geschätzt werden. Im nachfolgend aufgeführten Kostenvergleich sind die plausibel er-\n\nscheinenden Annahmen offengelegt. Demnach würde eine siebenköpfige GPK wesentlich weniger kosten, als \n\ndie bisherigen drei Aufsichtskommissionen zusammen (StwK, Fiko, JuKo). Ausgehend von 20 Halbtagessit-\n\nzungen pro Jahr würde dies Fr. 21‘000.‒ für Taggelder und ca. Fr. 3‘000.‒ für die Kilometer-Entschädigungen \n\nbetragen. Ergänzt durch Fr. 24‘000.‒ für Zulagen samt Arbeitgeberbeitrag von 5% ergeben sich Gesamtkosten \n\nvon rund  Fr. 50‘000.‒- im Jahr. Deutlich teurer als die Entschädigung der bisherigen parlamentarischen Kom-\n\nmissionen würde die Entschädigung der ständigen vorbereitenden Kommissionen ausfallen. Ausgehend von \n\n14 Halbtagessitzungen pro Jahr für die Kommission Finanzen und 9 Halbtagessitzungen für die übrigen vorbe-\n\nreitenden Kommissionen, müsste mit einer jährlichen Entschädigungshöhe von rund Fr. 84‘500.‒ gerechnet \n\nwerden. Diese Kosten setzen sich zusammen aus Zulagen (Fr. 9‘000.‒ für Kommission Finanzen und je \n\nFr. 3000.‒ für die übrigen vorbereitenden Kommissionen), Taggeldern, Arbeitgeberbeiträgen (5% von Zulagen \n\nund Taggeldern) und Kilometer-Entschädigungen. Angesichts der Geschäftslast in den vergangenen Jahren \n\ndürfte diese Annahme vorsichtig gerechnet sein. Abgesehen von der Kommission Finanzen wird kaum jede \n\nständige vorbereitende Kommission vor jeder Sitzung des Kantonsrates tagen müssen. \n\n \n\nWie der nachfolgende Kostenvergleich zeigt, werden die gesamthaften Kosten für den Kantonsrat deutlich \n\nansteigen. Die Stärkung des Parlaments wird sich jedoch nicht ohne finanziellen Mehraufwand umsetzen las-\n\nsen. Der grösste Anteil an den Mehrkosten hat die Einführung eines ausschliesslich dem Kantonsrat und sei-\n\nnen Organen zur Verfügung stehenden Parlamentsdienstes. Ein Parlamentsdienst mit ausreichend personellen \n\nRessourcen erscheint als notwendiges Gegenstück zur Stärkung der Kommissionen des Kantonsrates; diese \n\nsind für ihre Arbeit auf ein professionelles Aktuariat angewiesen. Die Stärkung des Parlaments bedingt aber \n\nauch einen freiwilligen Mehraufwand der Ratsmitglieder (vgl. insbesondere Fraktionstätigkeit und Kommissio-\n\nnenwesen). Dieser muss angemessen entschädigt werden, wenn er auf Dauer geleistet und miliztauglich blei-\n\nben soll. Fokussiert man auf den einmaligen Kostenanstieg gegenüber dem geltenden Recht, so mögen die \n\nKosten sehr hoch erscheinen. Im Verhältnis zum jährlichen Gesamtaufwand des Kantons von rund \n\nFr. 438‘000‘000.‒ (vgl. Staatsrechnung 2016) machen die in Aussicht gestellten Kosten des Kantonsrates hin-\n\ngegen einen moderaten Eindruck. So machen diese gerade nur etwa 0.23% des gesamten ordentlichen Auf-\n\nwandes aus. \n\n \n\nDer Umstand, dass die wesentlichen finanziellen Eckwerte auch künftig in der Geschäftsordnung geregelt wer-\n\nden, gibt dem Kantonsrat die Möglichkeit, um auf erste Erfahrungen und allfällige Abweichungen von den \n\nSchätzungen rasch reagieren zu können. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 41/45 \n\nb) Kostenvergleich; Geltendes Recht und Entwürfe KRG/nGO KR \n \n\nGeltendes Recht Entwurf KRG und nGO KR \n\nPlenum \n- Taggelder: (Fr. 130‘000.‒) \n\n- Arbeitgeberbeitrag (Fr. 6‘500.‒) \n\n- Km.-Entschädigung (Fr. 7‘800.‒) \n\n- Verpflegung (Fr. 15‘600.‒) \n\n \n\n \n\nTotal: Fr. 159‘900.‒ \n\nPlenum \n- Taggelder: (Fr. 156‘000.‒) = 65*8*300 \n\n- Grundentschädigung (Fr. 65‘000.‒) \n\n- Arbeitgeberbeitrag (Fr. 11‘050.‒) \n\n- Km.-Entschädigung (Fr. 7‘800.‒) =  65*8*15 \n\n- Verpflegung (Fr. 15‘600.‒) \n\n \nTotal: Fr. 255‘450.‒ \n \n\nBüro/erweitertes Büro \n- Zulagen (Fr. 9‘000.‒) \n\n- Taggelder (Fr. 10‘000.‒) \n\n- Arbeitgeberbeitrag (Fr. 1‘000.‒) \n\n- Km.-Entschädigung (Fr. 1‘600.‒) \n\n \nTotal: Fr. 21‘600.‒ \n \n\nBüro \n- Zulagen (Fr. 9‘000.‒) \n\n- Taggelder (Fr. 12‘000.‒) = 8*10*150 \n\n- Arbeitgeberbeitrag (Fr. 1‘050.‒) \n\n- Km.-Entschädigung (Fr. 1‘600.‒) = 8*10*20 \n\n \nTotal: Fr. 23‘650.‒ \n\nFraktionen: \n- Keine Entschädigung \n\nFraktionen: \n- Pauschalbeitrag (Fr. 25‘000) \n\n \nTotal: Fr. 25‘000.‒ \n \n\nKommissionen (Zahlen 2015): \n- StwK; Fiko; JuKo \n\nZulagen (Fr. 33‘000.‒) \n\nTaggelder (Fr. 41‘750.‒) \n\nArbeitgeberbeiträge (Fr. 3‘750.‒) \n\nKm.-Entschädigung (Fr. 7‘100.‒) \n\n \nTotal: Fr. 85‘600.‒ \n- PK \n\nTaggelder (Fr. 14‘000.‒) \n\nArbeitgeberbeiträge (Fr. 700.‒) \n\nKm.-Entschädigung (Fr. 2‘500.‒) \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nKommissionen: \n\n- GPK \n\nZulagen (Fr. 24‘000.‒) = 6000+6*3000 \n\nTaggelder (Fr. 21‘000.‒) = 7*20*150 \n\nArbeitgeberbeiträge (Fr. 2‘250.‒) \n\nKm.-Entschädigung (Fr. 2‘800.‒) = 7*20*20 \n\n \nTotal: Fr. 50‘050.‒ \n- Kommission Finanzen \n\nZulagen (Fr. 9‘000.‒) = 3000+ 6*1000 \n\nTaggelder (Fr. 14‘700.‒) = 7*14*150 \n\nArbeitgeberbeiträge (Fr. 1‘185.‒) \n\nKm.-Entschädigung (Fr. 1‘960.‒) = 7*14*20 \n\n \n\n- übrige vorbereitende Kommissionen: \n\nZulagen (Fr. 12‘000.‒) = 4*3000 \n\nTaggelder (Fr. 37‘800.‒) = 7*36*150 \n\nArbeitgeberbeiträge (Fr. 2‘490.‒) \n\nKm.-Entschädigung (Fr. 5‘040.‒) = 28*9*20 \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 42/45 \n\nTotal PK: ca. Fr. 17‘200.‒ \n \nTotal Kommissionen: Fr. 102‘800.‒ \n\nTotal vorbereit. Kommissionen: ca. Fr. 84‘175.‒ \n \nTotal Kommissionen: Fr. 134‘225.‒ \n \n\nParlamentsdienst: \n \n\n- 195 Stellen-%1) (Fr. 213‘900.‒2)) \n\n- Arbeitgeberbeiträge (15%) (Fr. 32‘100) \n\n \n\n \n\nTotal: Fr. 246‘000.‒ \n\nParlamentsdienst: \n \n\n- 175 Stellen-%3) (Fr. 191‘900.‒2)) \n\n- 100 Stellen-% Leiterin PD (Fr. 180‘000) \n\n- Arbeitgeberbeiträge (15%) (Fr. 55‘800) \n\n \n\nTotal: Fr. 427‘700.‒ \n \n\nSonstiges:  \n \n\n- Datenschutzbeauftragter (Fr. 20‘000.‒) \n\n- Repräsentationen und Dienstleistungen Parla-\n\nmentsdienst (Fr. 54‘000.‒) \n\n- Interne Verrechnung Raumkosten (Fr. 72‘800.‒) \n\n \n\nTotal: Fr. 146‘800.‒ \n\nSonstiges: \n \n\n- Datenschutzbeauftragter (Fr. 20‘000.‒) \n\n- Repräsentationen und Dienstleistungen Parla-\n\nmentsdienst (Fr. 54‘000) \n\n- Interne Verrechnung Raumkosten (Fr. 72‘800.‒) \n\n \n\nTotal: Fr. 146‘800.‒ \n \n\nGesamttotal: Fr. 677‘100.‒ Gesamttotal: Fr. 1‘012‘825.‒ \n1) Vgl. Übersicht zur Dotation des heutigen Parlamentsdienstes, Abschnitt H, 3., S. 42. \n2) Annahme: Mittelwert Gehaltsklasse 11 als Durchschnittsgehalt (Lohntabelle 2017 – Anhang 1 zur Besoldungsverordnung). \n3) Vgl. Übersicht zur Dotation des künftigen Parlamentsdienstes, Abschnitt H, 3., S. 42. \n\n \n\n  \n\n\n\n \n\nSeite 43/45 \n\nc) Zusammenfassende Kostenübersicht mit verschiedenen Varianten \n \n\nElement Geltendes Recht Vorschlag ExpK Entwurf PK \nPlenum Fr. 159‘900.‒ Fr.    244‘400.‒ Fr.    255‘450.‒ \n\nBüro Fr.   21‘600.‒ Fr.      21‘600.‒ Fr.      23‘650.‒ \n\nFraktionen - Fr.      24‘750.‒ Fr.      25‘000.‒ \n\nKommissionen Fr. 102‘800.‒ Fr.    157‘000.‒ Fr.    134‘225.‒ \n\nParlamentsdienst Fr. 246‘000.‒ Fr.    427‘700.‒ Fr.    427‘700.‒ \n\nSonstiges Fr. 146‘800.‒ Fr.    146‘800.‒ Fr.    146‘800.‒ \n\nGesamttotal Fr. 677‘100.‒ Fr. 1‘022‘250.‒ Fr. 1‘012‘825.‒ \n\n3. Personell \n\n \nGegenwärtige Dotation des Parlamentsdienstes: \n\n \n\nFunktion/Person Pensum Bemerkungen \n\nRatschreiber1) 15%  \n\nAssistenz Kantonsrat 50%  \n\nProtokollführerin Kantonsrat 35% Durchschnitt gemäss Zeiterfassung \n\nLeiter Kanzleidienste 10% Aktenstudium, Redaktion Wortprotokolle KR, Publikation \n\nErlasse  \n\nRatsweibelin 5%  \n\nService DMZ 5% Pausenverpflegung, ohne weitere Anlässe \n\nLeiterin DMZ 5% Versand Unterlagen, Weibelaufgaben \n\nRechtsdienst der Kantonkanzlei1) 5% div Abklärungen und Anfragen \n\nAktuariat StwK 30% Rechnung 2016 \n\nAktuariat FiKo 10%  \n\nAktuariat JuKo 5%  \n\nAktuariat PK 20% durch Departementssekretariate wahrgenommen \n\nTotal 195%  \n1) exkl. spezielle Projekte für Kantonsrat (wie z.B. Gesetzgebungsarbeiten) \n\n \n\nFür die Anstellung einer Leiterin oder eines Leiters Parlamentsdienst ist eine Stelle mit einem Pensum von \n\n100 Stellenprozenten vorzusehen. Das Schwergewicht der Tätigkeit wird in der Begleitung der vorbereitenden \n\nKommissionen und der GPK liegen. Daneben hat sie oder er das Büro des Kantonsrates in administrativer \n\nHinsicht zu unterstützen. Die neue Leitung wird einen Teil der Aufgaben des Ratschreibers übernehmen sowie \n\nden Leiter Kanzleidienste von einem Grossteil der Aufgaben für den Kantonsrat entlasten. Die Assistenz Kan-\n\ntonsrat, die heutige Aktuarin der StwK und JuKo sowie die Protokollführerin Kantonsrat werden in den neuen \n\nDienst integriert und der Leitung des Parlamentsdienstes unterstellt. \n\n \n\nEbenso sind die Kommissionsaktuariate künftig durch den Parlamentsdienst wahrzunehmen. Hierfür können \n\ndie bisherigen Ressourcen zugunsten der StwK und der JuKo genutzt und in den Parlamentsdienst integriert \n\nwerden. Das Aktuariat der FiKo wird durch die Finanzkontrolle wahrgenommen. Das Aktuariat der GPK wird \n\nabsehbar höher dotiert sein müssen als die bisherigen Aktuariate der StwK, der Fiko und der JuKo, da voraus-\n\n\n\n \n\nSeite 44/45 \n\nsichtlich mit Subkommissionen gearbeitet und der Koordinations- aber auch der Protokollierungs- und Begleit-\n\naufwand wachsen wird. Die Aktuariate der parlamentarischen Kommissionen werden derzeit durch die Depar-\n\ntementssekretariate wahrgenommen. Auf diese Ressourcen kann der Parlamentsdienst nicht mehr zurückgrei-\n\nfen. Diese Pensen werden durch das Pensum der neuen Leitung Parlamentsdienst abgedeckt. Hier stellt sich \n\ndie Frage, ob die eingesparten Ressourcen in den Departementssekretariaten durch den Abbau von Stellen-\n\nprozenten an anderen Orten in der Verwaltung kompensiert werden können. Diesbezüglich erwartet die PK \n\neine Stellungnahme des Regierungsrates. \n\n \n\nDie übrigen Funktionen der Kantonskanzlei werden auch weiterhin durch dieselben Personen wahrgenommen. \n\n \n\nKünftige Dotation der Kantonskanzlei zugunsten des Kantonsrates (inkl. Parlamentsdienst): \n\n \n\nFunktion/Person Pensum \n\nRatschreiber 10% \n\nLeitung PD \n\n(inkl. Aktuariat Kommissionen) \n\n100% \n\nAssistenz Kantonsrat 50% \n\nProtokollführerin Kantonsrat 35% \n\nAktuariat GPK 60% \n\nRatsweibelin 5% \n\nService DMZ 5% \n\nLeiterin DMZ 5% \n\nRechtsdienst 5% \n\nTotal 275% \n\n \n\nAufgrund der schwierig abzuschätzenden Entwicklung der Kommissionsarbeiten ist die Prognose über den \n\nkünftigen Stellenbedarf im Parlamentsdienst allerdings mit Unsicherheiten behaftet. \n\nI. Abschliessende Betrachtung \n \n\nDie PK ist überzeugt, dass mit den nun vorliegenden Entwürfen für ein Kantonsratsgesetz und eine neue Ge-\n\nschäftsordnung die Ziele, die die Verfassung mit der Reform der Staatsleitung und die der Rat mit dem Auftrag \n\nzur Ausarbeitung dieser Erlasse formuliert haben, weitgehend erfüllt werden können. \n\n \n\nDer Kantonsrat wird mit den vorgesehenen Neuerungen insgesamt gestärkt. Er macht einen Schritt vorwärts \n\nund kann so seinen Beitrag zum politischen Gesamtsystem des Kantons verbessern. \n\n \n\nDie vielen Neuerungen werden sich in der Praxis einspielen und auch bewähren müssen. Die neuen Rechts-\n\ngrundlagen sind aber derart flexibel ausgestaltet, dass der Rat Anpassungen über eine Änderung der Ge-\n\nschäftsordnung relativ schnell und einfach vornehmen kann. \n\n \n\n\n\n \n\nSeite 45/45 \n\nJ. Antrag \n \n\nDie vorbereitende parlamentarische Kommission beantragt Ihnen, \n\n \n\n1. auf das Kantonsratsgesetz sowie die totalrevidierte Geschäftsordnung des Kantonsrates einzutreten und \n\n \n\n2. den beiden Vorlagen in 1. Lesung zuzustimmen. \n\n \n\nVerschiedene Kommissionsminderheiten stellen insgesamt sieben Minderheitsanträge (1 im Gesetz, 6 in der \n\nGeschäftsordnung). Diese Minderheitsanträge sind in den Beilagen aufgeführt und gelten als gestellt. \n\nIm Namen der vorbereitenden parlamentarischen Kommission \n\n \n\nsign. Gilgian Leuzinger \n\n \n\nGilgian Leuzinger, Präsident \n\n \n\n \n\n \n\nBeilage \n\nBeilage 1 Gesetzesentwurf \n\nBeilage 2 Entwurf neue Geschäftsordnung \n\n\n