Bericht und Antrag RR; 3. Lesung

text: \n  \n      \n\n Regierungsrat Obstmarkt 3 \n9102 Herisau \nTel. +41 71 353 61 11 \nkantonskanzlei@ar.ch \nwww.ar.ch \n \n \n      \n      \n\n   \n \n \n\nRegierungsrat, 9102 Herisau \n \n\n \n \n  \n\nSeite 1/32 \n\n \n\n \n\nHerisau, 24. Januar 2023 \n\n0200.493 \nVolksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“; 3. Lesung \n \n1. Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 24. Januar 2023 \n\nSehr geehrter Herr Kantonsratspräsident \n\nSehr geehrte Damen Kantonsrätinnen \n\nSehr geehrte Herren Kantonsräte \n\n \n\n \n\nA. Ausgangslage ................................................................................................................................................ 3 \n\nB. Erwägungen ................................................................................................................................................... 3 \n\n1. Fachlicher Diskussionsbeitrag der BDO vom 23. September 2021: Fragen .............................................. 3 \n\n2. Bericht und Antrag der Kommission Inneres und Sicherheit vom 24. November 2021: Fragen ................ 4 \n\n2.1 Anliegen der Kommission ................................................................................................................... 4 \n\n2.2 Stellungnahme des Regierungsrates ................................................................................................. 4 \n\na) Organisation der Volkschule ......................................................................................................... 4 \n\nb) Vor- und Nachteile von Gemeindeparlamenten ............................................................................ 5 \n\nc) Zukünftige Rolle der Gemeindepräsidienkonferenz ...................................................................... 6 \n\n3. Stellungnahme der Fachhochschule Graubünden vom 21. Januar 2022: Fragen ..................................... 7 \n\n3.1 Fazit .................................................................................................................................................... 7 \n\n3.2 Stellungnahme des Regierungsrates ................................................................................................. 8 \n\na) Aktualisierung der Übersicht über die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) ........................... 8 \n\n- Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission im Tätigkeitsbericht 2021 ............................ 8 \n\n- Ausreizung der interkommunalen Zusammenarbeit .............................................................. 10 \n\nAn die Mitglieder \ndes Kantonsrates \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 2/32 \n\n- Interkommunale Zusammenarbeit und Gemeindezusammenschlüsse ................................. 11 \n\nb) Mögliche Massnahmen zur Erhaltung bisheriger Dorfidentitäten und zur Förderung der \n\nIdentitätsbildungen in der fusionierten Gemeinde ....................................................................... 11 \n\nc) Finanzausgleich und kantonale (finanzielle) Fusionsanreize ...................................................... 13 \n\n- Finanzausgleich ..................................................................................................................... 13 \n\n- Kantonale (finanzielle) Fusionsanreize .................................................................................. 13 \n\nd) Grobe Finanz- bzw. Investitionsplanung gestützt auf die kommunalen Aufgaben- und \n\nFinanzpläne................................................................................................................................. 14 \n\ne) Eckpfeiler eines Zeit- und Massnahmenplans bzw. eines Kommunikations- und \n\nMitwirkungskonzepts ................................................................................................................... 15 \n\n- Bei kantonaler Gebietsreform im Sinne des Gegenvorschlages des Regierungsrates ......... 15 \n\n- Bei freiwilligen Gemeindefusionen im Sinne der Volksinitiative „Starke Ausserrhoder \n\nGemeinden“ ........................................................................................................................... 15 \n\nf) Auseinandersetzung mit der Thematik der „Förderräume“ ......................................................... 16 \n\n4. Fragen aus der 2. Lesung im Kantonsrat vom 21. Februar 2022 ............................................................. 17 \n\n5. Volksdiskussion (25. Februar bis 25. März 2022) .................................................................................... 20 \n\n6. Gegenvorschlag des Regierungsrates ..................................................................................................... 20 \n\n6.1 Bisheriger Gegenvorschlag .............................................................................................................. 20 \n\n6.2 Varianten für Gemeindezusammenschlüsse .................................................................................... 20 \n\n6.3 Erläuterungen zum unterbreiteten Beschluss .................................................................................. 28 \n\n6.4 Zeitplan und Inkrafttreten ................................................................................................................. 30 \n\nC. Auswirkungen .............................................................................................................................................. 30 \n\n1. Finanziell .................................................................................................................................................. 30 \n\n2. Personell ................................................................................................................................................... 30 \n\n3. Organisatorisch ........................................................................................................................................ 30 \n\nD. Finanzierung................................................................................................................................................. 30 \n\nE. Weiteres Vorgehen ...................................................................................................................................... 31 \n\n1. Abstimmung über Initiative, Hauptvorlage und Eventualvorlage .............................................................. 31 \n\n2. Umsetzung der Gemeindestrukturreform ................................................................................................. 31 \n\nF. Antrag ........................................................................................................................................................... 32 \n\n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 3/32 \n\nA. Ausgangslage \n\n \n1. Am 20. März 2018 reichte ein Initiativkomitee, bestehend aus neun Mitgliedern, die Volksinitiative „Starke \n\nAusserrhoder Gemeinden“ ein. Die Initiative ist in der Form einer ausgearbeiteten Vorlage ausgestaltet. Sie \n\nverlangt eine Änderung der Kantonsverfassung,  \n\n- wonach die Gemeinden in der Verfassung nicht mehr aufgezählt werden,  \n\n- wonach bestimmt wird, dass der Kanton Zusammenschlüsse von Gemeinden fördert und unterstützt und \n\ndas Gesetz das Nähere regelt und  \n\n- wonach der bisherige Bestand und das bisherige Gebiet der Gemeinden weiterhin gelten bis zum Inkraft-\n\ntreten eines entsprechenden Gesetzes.  \n\n \n\n2. Anlässlich der 1. Lesung vom 25. Februar 2019 erklärte der Kantonsrat die Volksinitiative für gültig. Er \n\nwies sie an den Regierungsrat zurück mit dem Auftrag, einen direkten Gegenvorschlag auszuarbeiten (Amts-\n\nblatt 2019, S. 264). \n\n \n\n3. Anlässlich der 2. Lesung vom 21. Februar 2022 behandelte der Kantonsrat den Gegenvorschlag des Re-\n\ngierungsrates. Er stimmte dem um einen Eventualantrag erweiterten Gegenvorschlag des Regierungsrates in \n\n1. Lesung mit 47:6 Stimmen bei 1 Enthaltung zu und unterstellte die Volksinitiative und den Gegenvorschlag \n\nbis am 25. März 2022 der Volksdiskussion (Amtsblatt vom 25. Februar 2022). \n\nB. Erwägungen \n\n1. Fachlicher Diskussionsbeitrag der BDO vom 23. September 2021: Fragen  \n \n\nDie Gemeindepräsidienkonferenz (GdePK) nahm mit Schreiben vom 24. September 2021 (eingegangen am \n\n2. November 2021) an den Regierungsrat Bezug auf den Gegenvorschlag und teilte mit, dass sie mit externer \n\nUnterstützung durch die BDO die massgeblichen und vorgängig zu beantwortenden Fragestellungen habe auf-\n\narbeiten lassen. Sie unterbreitete dem Regierungsrat einen fachlichen Diskussionsbeitrag der BDO vom 23.  \n\nSeptember 2021 zum Umgang mit dem Antrag des Regierungsrates zur Volksinitiative „Starke Ausserrhoder \n\nGemeinden“. \n\n \n\nDer Regierungsrat hat zu diesem Diskussionsbeitrag eine externe Stellungnahme von Prof. Dr. Ursin Fetz, \n\nFachhochschule Graubünden, Zentrum für Verwaltungsmanagement, in Auftrag, gegeben. Die Stellungnahme \n\nwurde mit Datum vom 26. Januar 2022 eingereicht.  \n\n \n\nDie GdePK hat den Fachbericht der BDO am 13. Januar 2022 allen Kantonsrätinnen und Kantonsräten zuge-\n\nstellt mit folgender Empfehlung: Rückweisung des Kantonsratsgeschäfts Gegenvorschlag zur Volksinitiative \n\n"Starke Ausserrhoder Gemeinden, 2. Lesung“, an den Regierungsrat, mit dem Auftrag der Erstellung eines um-\n\nfassenden Planungsberichts. \n\n \n\nZu vielen aufgeworfenen Fragen im Diskussionsbeitrag der BDO liegen im Gutachten der Fachhochschule \n\nGraubünden Vorschläge vor. Auf die zahlreichen Fragen wird daher nicht im Einzelnen eingegangen. Es ist \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 4/32 \n\ndiesbezüglich vielmehr auf das Gutachten zu verweisen. Die Empfehlungen im Gutachten werden aufgenom-\n\nmen (siehe Ziff. 3.2 nachstehend). \n\n2. Bericht und Antrag der Kommission Inneres und Sicherheit vom 24. November 2021: Fragen \n \n\n2.1 Anliegen der Kommission \n\n \n\nDie Kommission Inneres und Sicherheit fordert den Regierungsrat auf, im Hinblick auf die nächste Lesung wei-\n\ntere Angaben zu einer möglichen Ausgestaltung der neuen Gemeinden zu machen. Dies könne modellhaft ge-\n\nschehen, in dem er die Handlungsspielräume bei gewissen Themen aufzeigt.  \n\n \n\nDie Kommission wünscht vor allem eine Stellungnahme zu den Bereichen  \n\na) Organisation der Volksschule,  \n\nb) Vor- und Nachteile von Gemeindeparlamenten und \n\nc) zukünftige Rolle der GdePK.  \n\n \n\nDie Kommission empfiehlt in diesem Zusammenhang dem Regierungsrat ausdrücklich, der Frage nach mögli-\n\ncher regionaler und überkantonaler Zusammenarbeit wie z.B. im Bereich der Schule, der Feuerwehr und \n\nZweckverbänden im weiteren Gesetzgebungsprozess hohe Beachtung zu schenken. \n\n \n\n2.2 Stellungnahme des Regierungsrates \n\n \n\na) Organisation der Volkschule \n\nDie Verantwortlichkeit zur Organisation des Schulangebots liegt bei den Schulträgern und somit bei den \n\n„neuen“ Gemeinden. Weniger Gemeinden bedeuten voraussichtlich weniger Behördenmitglieder im Bereich \n\n„Schule“ und weniger Mitarbeitende in Klein- und Teilzeitpensen im Verwaltungsbereich „Schule“. Eine Reduk-\n\ntion der Anzahl Gemeinden hat nicht ohne weiteres einen Einfluss auf die Anzahl der Schulstandorte, d.h. die \n\nSchulstandorte könnten dieselben sein. Eine Reduktion würde dann erfolgen, wenn eine „neue Gemeinde“ \n\nSchulen zusammenlegt. Die Zuständigkeit liegt bei den „neuen“ Gemeinden; diese befinden über die Standort-\n\nangebote. \n\n \n\nDie finanziellen Auswirkungen sind wegen der Ungewissheit, wie die „neuen“ Schulträger die Schulangebote \n\norganisieren werden, schwierig einzuschätzen. Ohne Reduktion der Schulstandorte bleibt die Organisation \n\nmehr oder weniger dieselbe. Dasselbe gilt für die finanziellen Aufwendungen. Bei einer Reduktion der Anzahl \n\nder Schulstandorte hängen die finanziellen Auswirkungen von der Verfügbarkeit geeigneter Gebäude, von zu-\n\nsätzlichen Transportkosten und von der Nutzung der Synergien in den Personalressourcen ab. Wenn bei-\n\nspielsweise Schulleitungen zusammengelegt würden, wären dadurch finanzielle Einsparungen zu erwarten. \n\n \n\nAls positive und negative Aspekte bei Gemeindezusammenlegungen mit Blick auf die Volksschule sind fol-\n\ngende zu nennen: \n\n \n\nPositive Aspekte: \n\n- Breites Angebot an Lernsettings wäre für alle Schulen möglich; \n\n- Reduktion der Anzahl Behördenmitglieder im Bereich der Schulen; \n\n- Nutzung von Synergien (personell, Angebot, Gebäudenutzung); \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 5/32 \n\n- Personelle Führung ist bei kleineren Schulen mit einem eher hohen Anteil an Anstellungen mit kleinem \n\nBeschäftigungsgrad aufwändiger; \n\n- Geringere Anfälligkeit auf personelle Veränderungen; \n\n- Erhöhung der Chancengerechtigkeit (regional abgestimmtes Angebot) und Integrationsbestrebung; \n\n- Höhere Standardisierung im Angebot, aber auch allenfalls Erhöhung von fakultativen Angeboten (Wahlfä-\n\ncher, Lern- und Hausaufgabenbetreuung, Schulprojekte) oder Anbieten von Spezialfächern für einen klei-\n\nnen Kreis von Teilnehmenden; \n\n- Einheitlichere Weiterentwicklung. \n\n \n\nNegative Aspekte (bei Zusammenlegung von Standorten): \n\n- Anfänglicher Verlust der identitätsbildenden Schule vor Ort (Treffpunkt, Identifizierung mit Dorf); \n\n- Emotionale Diskussionen, Opposition der Bevölkerung; \n\n- Längere Transportwege und folglich vermutlich höhere Transportkosten für Gemeinden. \n\n \n\nb) Vor- und Nachteile von Gemeindeparlamenten \n\n„Das Gemeindeparlament ist zumeist effizienter als die Gemeindeversammlung, da die Beratungen in wesent-\n\nlich kleinerem Rahmen stattfinden. Die Kontrolle der Gemeindeexekutive kann aufgrund der regelmässigen \n\nBehandlung von Geschäften kontinuierlicher, gründlicher und in der Regel auch sachkundiger vorgenommen \n\nwerden. Nachteilig wirkt sich dagegen der Verlust an direkter Demokratie aus. Die Stimmberechtigten sind we-\n\nniger unmittelbar am politischen Geschehen beteiligt. Die Einführung eines Parlaments – insbesondere verbun-\n\nden mit dem Proporzwahlverfahren – kann auch zu einer Politisierung der kommunalen Politik führen. In der \n\nSchweiz kennen deshalb nur rund 20 % der Gemeinden ein Parlament (Ladner, 2016, S. 12)“ (Ursin Fetz, Ex-\n\nterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell \n\nAusserrhoden vom 21. Januar 2022, S. 36, Frage Nr. 24). \n\n \n\n„Vorstösse zur Einführung eines Gemeindeparlaments gab es vor allem in denjenigen Kantonen, in denen die \n\nVersammlungsgemeinden sehr gross sind (ZH, AG, ZG) oder das Parlamentssystem generell eine grössere \n\nVerbreitung kennt (FR, JU, VS, BE). Demgegenüber hat aber auch eine Reihe von Gemeinden das Gemeinde-\n\nparlament abgeschafft und die Gemeindeversammlung eingeführt. (…)  \n\n \n\nVorstösse zu einem Systemwechsel sind auch nicht immer erfolgreich. Erfolglose Versuche ein Parlament ein-\n\nzuführen gab es z. B. in Thalwil ZH (2007), Ittigen BE (2011), Birsfelden BL (2011), Ebikon LU (2014), Kerzers \n\nFR (2015), Rapperswil-Jona (2015), Muttenz BL (2018, fünfter Anlauf) und Solothurn (2019) – erfolglose Ver-\n\nsuche ein bestehendes Parlament abzuschaffen in Klosters-Serneus (2018) oder in den Zürcher Gemeinden \n\nOpfikon-Glattbrugg (1982), Bülach (2003) und Schlieren (2003). Dass sich nur ein kleiner Teil der Gemeinden \n\nmit einem Systemwechsel befasst, hängt vor allem mit der Kleinheit der meisten Schweizer Gemeinden zu-\n\nsammen. Insgesamt besteht aber zurzeit auch in den grösseren Gemeinden  – vor allem in der Deutsch-\n\nschweiz  – kein eindeutiger Reformtrend in Richtung Gemeindeparlament. Dies mag mitunter damit zusam-\n\nmenhängen, dass kaum systematisch nachgewiesen werden kann, dass die Gemeinden mit einem Parlament \n\nbesser fahren als mit einem Versammlungssystem. Häufig wird geltend gemacht, dass ein Parlamentsbetrieb \n\neinerseits höhere Kosten verursacht und eine unnötige Politisierung der Lokalpolitik mit sich bringt, anderer-\n\nseits aber auch die Herausbildung von Lokalparteien fördert. In grösseren, bevölkerungsmässig homogenen \n\nGemeinden, in denen ein gewisses Interesse an der Lokalpolitik vorhanden ist, kann ein Versammlungssystem \n\ndurchaus bestens funktionieren. Werden die Gemeinden heterogener, bestehend aus Bevölkerungsgruppen \n\nmit teilweise sehr unterschiedlichen politischen Interessen und ist die Bereitschaft der Stimmbürgerschaft, sich \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 6/32 \n\nan der Gemeindeversammlung zu beteiligen, gering, so ermöglicht ein Parlament eine transparentere und vor \n\nallem auch repräsentativere Form der politischen Entscheidungsfindung. Die Voraussetzungen in diesem Fall \n\nsind allerdings aktive und funktionierende lokale Parteien“ (Andreas Ladner / Alexander Haus, Gemeindeparla-\n\nmente in der Schweiz – Verbreitung, Herausforderung und Reformansätze, in: Parlament, Mitteilungsblatt der \n\nSchweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen, April 2019, S. 3 ff., 11). \n\n \n\nAufschlussreich ist beispielsweise die Entwicklung im Kanton Glarus. Mit der Gemeindestrukturreform hatten \n\ndie drei neuen Gemeinden „die Wahl zwischen der Gemeindeorganisation mit Gemeindeversammlung einer-\n\nseits oder derjenigen mit Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament andererseits. Mit der gewählten \n\nWahlmöglichkeit wurde den Gemeinden ein beschränktes Mass an Autonomie zugestanden. Im Ergebnis \n\nführte dies dazu, dass sich die neuen Glarner Gemeinden für unterschiedliche Gemeindeorganisationen ent-\n\nschieden: Während Glarus Nord ein Gemeindeparlament einführte, verzichteten die beiden anderen Gemein-\n\nden auf die Schaffung eines solchen“ (Romana Kronenberg, Die Gemeindestrukturreform im Kanton Glarus, \n\nZürich/Basel/Genf 2011, Rz. 782). Am 19. Juni 2015 beschloss die Gemeindeversammlung der Gemeinde Gla-\n\nrus Nord, das Gemeindeparlament per 1. Juli 2016 abzuschaffen und die Gemeindeordnung entsprechend an-\n\nzupassen. \n\n \n\nIn den Kantonen Thurgau, St. Gallen und Appenzell Ausserrhoden bestehen in acht Gemeinden Parlamente: \n\nFrauenfeld, Kreuzlingen, Weinfelden, Arbon, Wil, Gossau, St. Gallen und Herisau (vgl. Wie sich die Parlamente \n\nunterscheiden, Appenzeller Tagblatt vom 25. Oktober 2022, S. 25). Eine Übersicht über die ganze Schweiz \n\nfindet sich in der aktuellen Literatur (Andreas Ladner, Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament, Über-\n\nlegungen und empirische Befunde zur Ausgestaltung der Legislativfunktionen in den Schweizer Gemeinden, \n\nLausanne 2016, S. 59 ff.; Michael Strebel, Das schweizerische Parlamentslexikon, Basel 2023, insb. Zusam-\n\nmenfassung S. 80 ff.). \n\n \n\nFür den Kanton Appenzell Ausserrhoden ist die Möglichkeit der Einführung eines Gemeindeparlaments in \n\nArt. 102 der Kantonsverfassung vorgesehen. Art. 13 Abs. 2 des Gemeindegesetzes (bGS 151.11) wiederholt \n\ndiese Regelung nochmals. Sodann regelt Art. 16 des Gemeindegesetzes diejenigen Befugnisse, die den \n\nStimmberechtigten in jedem Fall vorbehalten bleiben und die nicht einem Gemeindeparlament übertragen wer-\n\nden können. Der Kanton schreibt den Gemeinden nicht vor, dass oder unter welchen Voraussetzungen sie ein \n\nGemeindeparlament einzuführen haben. Die Einführung eines Parlaments liegt in der alleinigen Kompetenz \n\nder Gemeinden. Sie entscheiden darüber und sie erlassen die erforderlichen rechtlichen Bestimmungen. An \n\ndieser Ausgangslage möchte der Regierungsrat auch in einer allfällig neuen Gemeindestruktur festhalten. Der \n\nEntscheid, ob ein Gemeindeparlament eingeführt wird, soll den Gemeinden überlassen bleiben. \n\n \n\nc) Zukünftige Rolle der GdePK \n\nMit Ausnahme der Kantone Basel-Stadt und Graubünden bestehen in allen Kantonen Gemeindeorganisationen \n\nin Form von Verbänden oder GdePK (https://www.chgemeinden.ch/de/ueber-uns/kantonale-organisationen/in-\n\ndex.php). \n\n \n\nDie GdePK im Kanton Appenzell Ausserrhoden dürfte auch nach einer Reduktion der Anzahl der Gemeinden \n\nähnliche Aufgaben wie heute übernehmen. Ihre politische Bedeutung würde zunehmen (siehe Ursin Fetz, Ex-\n\nterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der GdePK Appenzell Ausserrhoden vom \n\n21. Januar 2022, S. 36, Frage Nr. 25). \n\n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 7/32 \n\nDie Organisation der GdePK ist Sache der Gemeinden und wird auch künftig in der alleinigen Kompetenz der \n\nGemeinden bleiben. \n\n3. Stellungnahme der Fachhochschule Graubünden vom 21. Januar 2022: Fragen \n \n\n3.1 Fazit \n\n \n\nDer externe Gutachter kommt in seiner Stellungnahme im Wesentlichen zu folgendem Fazit (Ursin Fetz, Ex-\n\nterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appenzell \n\nAusserrhoden vom 21. Januar 2022, S. 37, Ziff. 7):  \n\n \n\n„Der Gegenvorschlag der Regierung zur Volksinitiative «starke Ausserrhoder Gemeinden» greift tief in die Ge-\n\nmeindestruktur des Kantons Appenzell Ausserrhoden ein. Der Diskussionsbeitrag der BDO stellt dazu viele \n\ngute und auch berechtigte, teilweise aber auch sehr detaillierte Fragen. Mancherorts skizziert er auch bereits \n\nmögliche Antworten, was die angestossene Diskussion um die Gemeindestrukturen qualitativ bereichert. Er \n\nbasiert auf den Erfahrungen der Autoren aus freiwilligen Fusionsprojekten. Im Begleitschreiben der Gemeinde-\n\npräsidienkonferenz vom 24. September 2021 werden für die Diskussion und Entscheidfindung weitergehende \n\nInformationen und Begründungen verlangt. Es ist in der kantonalen Gesetzgebung nirgends normiert, welche \n\nInformationen im vorliegenden Fall vor der (parlamentarischen) Entscheidfindung vorliegen müssen und wel-\n\nche nachträglich eingeholt werden können. Immerhin verlangt die Bundesverfassung die freie Willensäusse-\n\nrung und die unverfälschte Stimmabgabe, worin auch das Recht auf hinreichende Information enthalten ist. Es \n\nist m.E. klar, dass im Falle der Umsetzung des Gegenvorschlags nicht die gleichen Massstäbe wie bei freiwilli-\n\ngen Fusionen angewendet werden können. Es muss möglich sein, Antworten im Rat während der Debatte zu \n\nmachen und dadurch allfällige Informationsdefizite zu korrigieren. Letztlich wird es aber vielfach eine Frage des \n\n«Fingerspitzengefühls» und der politischen Kultur im Kanton Appenzell Ausserrhoden sein, welche Antworten \n\nzu welchem Zeitpunkt vorliegen müssen. \n\n \n\nInsgesamt kann festgestellt werden, dass der Regierungsrat vor dem Hintergrund der seit gut zehn Jahren an-\n\ndauernden mehr oder weniger intensiven Debatte über Gebietsreformen im Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\nund den gestützt darauf erarbeiteten öffentlich zugänglichen Grundlagen einen ausgewogenen, inhaltlich eher \n\nknappen Antrag formuliert hat. Dem Diskussionsbeitrag der BDO ist insofern zuzustimmen, dass die zahlrei-\n\nchen Planungspapiere nicht mehr allen politischen Akteuren bekannt sind und dass nicht alle Unterlagen auf \n\ndem aktuellsten Stand sind. \n\n \n\nZu vielen Fragen liegen im vorliegenden Gutachten (und auch im Diskussionsbeitrag der BDO) verschiedene \n\nVorschläge vor. Sollten diese als Antworten in der anstehenden Parlamentsdebatte genügen, kann m.E. auf \n\neinen Rückzug des regierungsrätlichen Antrags – wie im Brief der Gemeindepräsidienkonferenz gefordert – \n\nverzichtet werden.“ \n\n \nDer Gutachter empfiehlt, folgende Arbeiten unverzüglich an die Hand zu nehmen und vor der Volksabstim-\n\nmung zu Ende zu bringen: \n\n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 8/32 \n\n„Zum Gegenvorschlag: \n\n- Aktualisierung der Übersicht über die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) im Kanton Appenzell Aus-\n\nserrhoden und Beantwortung der Frage, ob diese tatsächlich ausgereizt ist und damit als Alternative weg-\n\nfällt. \n\n- Aufzeigen möglicher Massnahmen zur Erhaltung bisheriger Dorfidentitäten und zur Förderung der Identi-\n\ntätsbildungen in der fusionierten Gemeinde. \n\n- Diskussion darüber, ob neben den geplanten begrenzten Ausgleichszahlungen weitere kantonale (finanzi-\n\nelle) Fusionsanreize möglich wären. \n\n- Grobe Finanz- bzw. Investitionsplanung gestützt auf die kommunalen Aufgaben- und Finanzpläne. \n\n- Eckpfeiler eines Kommunikations- und Mitwirkungskonzepts. \n\n- Eckpfeiler eines Zeit- und Massnahmenplans. \n\n \nZur Initiative: \n\n- Aussagen darüber, ob bzw. welche kantonalen Fördermittel bzw. Fusionsanreize angedacht sind. \n\n- Auseinandersetzung mit der Thematik der „Förderräume“, wie es andere Kantone auch getan haben, um \n\ndie Perimeterbildung auch in freiwilligen Prozessen zu kanalisieren. \n\n \n\nDie Ausführungsbestimmungen werden sinnvollerweise erst erstellt, wenn der politische Entscheid definitiv ist. \n\nDazu gehört beispielsweise ein  \n\n- detaillierter „Zeit- und Massnahmenplan“ oder auch \n\n- eine „Projektorganisation“ wie er im Glarner Gemeindestrukturreform zur Anwendung gelangte.“ \n\n \n\n3.2 Stellungnahme des Regierungsrates \n\n \n\na) Aktualisierung der Übersicht über die interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) \n\n \n\n- Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission im Tätigkeitsbericht 2021 \n\nIm Tätigkeitsbericht 2021 empfiehlt die Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Kantonsrates eine Zusam-\n\nmenstellung aller Zweckverbände und deren Statuten und die Zusammenstellung aller vertraglichen Zusam-\n\nmenschlüsse (Tätigkeitsbericht 2021: S. 34). \n\n \n\nDas Departement Inneres und Sicherheit gelangte am 31. März 2022 mit einer Umfrage an die Gemeindekanz-\n\nleien, um die Anzahl und Art der Formen der interkommunalen Zusammenarbeit zu erheben.  \n\n \n\nMit der Umfrage wurde sodann die Absicht verfolgt, eine Bestandesaufnahme von allen öffentlichrechtlichen \n\nKörperschaften i.S.v. Art. 25 ff. EG zum ZGB in den Gemeinden erhalten. Die Wahrnehmung von Aufgaben \n\ndurch öffentlichrechtliche Körperschaften stellt bereits eine Übertragung bzw. Überlassung von Aufgaben dar.  \n\n \n\nDie Abgrenzung zwischen öffentlichrechtlichen Körperschaften i.S.v. Art. 25 ff. EG zum ZGB und Zweckver-\n\nbänden ist nicht immer klar. Zudem werden zahlreiche Aufgaben des Gemeinwohls von solchen öffentlich-\n\nrechtlichen Körperschaften wahrgenommen. Und es ist nicht immer klar, wann eine Übertragung i.S.v. Art. 30 \n\nAbs. 1 lit. b des Gemeindegesetzes vorliegt. \n\n \n\nDas Departement Inneres und Sicherheit verfügt über eine Übersicht der öffentlichrechtlichen Körperschaften. \n\nDie Übersicht wurde – soweit möglich – anhand von Regierungsprotokollen und des kantonalen Amtsblattes \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 9/32 \n\nerstellt. Dies mit Blick darauf, dass die Entstehung solcher Körperschaften der Anerkennung durch den Kan-\n\ntonsrat (Art. 25 EG zum ZGB) bzw. der Genehmigung durch den Regierungsrat (Art. 32 Gemeindegesetz) be-\n\ndarf. Sodann bedarf die Auflösung öffentlichrechtlicher Körperschaften i.S.v. Art. 25 ff. EG zum ZGB der Bewil-\n\nligung des Regierungsrates (Art. 32 EG zum ZGB).  \n\n \n\nDie Übersicht dürfte indessen nicht vollumfänglich auf dem aktuellen Stand sein. Einerseits wurde festgestellt, \n\ndass einzelne öffentlichrechtliche Körperschaften i.S.v. Art. 25 ff. EG zum ZGB ohne Mitwirkung des Regie-\n\nrungsrates aufgelöst wurden. Andererseits gilt für die Auflösung von Zweckverbänden dieses Bewilligungser-\n\nfordernis nicht. \n\n \n\nDie GdePK stellte sich in der Folge auf den Standpunkt, dass eine einfache Liste mit den interkommunalen Ko-\n\noperationen bis Ende August 2022 je Gemeinde zuhanden des Departements Inneres und Sicherheit erstellt \n\nwerden könnte und genügen müsse. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die weitreichende Lieferung von \n\nVerträgen und Dokumenten in den Autonomiebereich der Gemeinden eingreife. Das akribische Ausfüllen der \n\ndiversen Listen und das Zusammenstellen von Unterlagen übersteige sodann die aktuelle Kapazität der Ge-\n\nmeinden, zumal diese Informationen auch nicht einfach so bei den Gemeinden vorlägen. \n\n \n\nDas Departement Inneres und Sicherheit sagte in der Folge zu, die Frist zu verlängern (bis Ende August 2022) \n\nund sich mit einer Liste der Verträge zur interkommunalen Zusammenarbeit zu begnügen.  \n\n \n\nDie Intervention der GdePK hatte zur Folge, dass keine Rückmeldungen zu den öffentlichrechtlichen Körper-\n\nschaften i.S.v. Art. 25 ff. EG zum ZGB eingingen. Ferner reichten die Gemeindekanzleien teilweise Übersichts-\n\nlisten allein und teilweise Listen zusammen mit den vorliegenden Verträgen und Körperschaftsstatuten ein. \n\nFerner sind die eingereichten Listen teilweise unterschiedlich und teilweise unterschiedlich ausgefüllt. Bis Ende \n\nAugust 2022 lagen sodann erst die Rückmeldungen von der Hälfte der Gemeinden vor. Anfangs Dezember \n\n2022 fehlte immer noch die Rückmeldung einer Gemeinde. \n\n \n\nDas Departement Inneres und Sicherheit ging davon aus, dass den Gemeinden die entsprechenden Informati-\n\nonen bereits in geeigneter Form vorliegen und sich daher der Aufwand in Grenzen hält. Die Rückmeldungen \n\nzeigten, dass dies nicht zutrifft. Aufgrund der eingereichten und unterschiedlichen Unterlagen erweist sich das \n\nErstellen einer aktuellen Übersicht über die interkommunale Zusammenarbeit nur als bedingt möglich. Eine \n\nsolche Übersicht wäre aufgrund der Datenlage wenig aussagekräftig. \n\n \n\nDamit bleiben nach wie vor frühere Übersichten über die interkommunale Zusammenarbeit interessant (vgl. \n\nReto Steiner / Claire Kaiser / Daniel Kettiger, Gemeindestrukturen im Kanton Appenzell Ausserrhoden, Analyse \n\nund mögliche Handlungsoptionen, Bern 2012, S. 41 f., Tabellen 4 und 5). \n\n \n\nFrühere Erhebungen und auch die aktuelle Erhebung machen deutlich, dass der interkommunalen Zusammen-\n\narbeit auf der Grundlage von Verträgen eine grosse Bedeutung zukommt. Verschiedentlich nehmen öffentlich-\n\nrechtliche Körperschaften Aufgaben der Gemeinden wahr. Über die Kantonsgrenzen hinaus findet eine Zusam-\n\nmenarbeit in Zweckverbänden oder Vereinen statt. Die interkommunale Zusammenarbeit erweist sich indessen \n\nals unübersichtlich – nicht nur für den Kanton, sondern offensichtlich auch für die Gemeinden selber und auch \n\nfür die Bevölkerung – und zufällig. Eine Systematik in der vertraglichen Zusammenarbeit unter den Gemeinden \n\nlässt sich anhand der verfügbaren Daten nicht erkennen.  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 10/32 \n\n- Ausreizung der interkommunalen Zusammenarbeit \n\nDie aufgeworfene Frage, ob die interkommunale Zusammenarbeit ausgereizt sei, lässt sich nicht einfach be-\n\nantworten. Die Frage stellt sich auch, wann eine interkommunale Zusammenarbeit als "ausgereizt" zu beurtei-\n\nlen ist. Aufschlussreich für eine Beurteilung sind die nachfolgenden Überlegungen: \n\n \n\n„Die interkommunale Zusammenarbeit wird häufig als Alternative zu Gemeindefusionen gesehen. Die Aufgabe \n\nwird in einem grösseren Perimeter erbracht, was je nach Aufgabe durchaus gewisse Vorteile bringen kann, die \n\nGemeinde bleibt jedoch selbstständig. Zudem kann je nach Aufgabe und Bedarf mit anderen Gemeinden zu-\n\nsammengearbeitet werden. Eine solche variable Geometrie erlaubt es – vor allem aus theoretischer Perspek-\n\ntive für jede Aufgabe den optimalen Perimeter zu bilden.  \n\n \n\nDem steht allerdings auch die Vorstellung gegenüber, dass eine intensive Zusammenarbeit die Vorstufe („Ver-\n\nlobungsphase") zu einer Fusion („Heirat") sein kann. Wird sehr intensiv mit einer Nachbarsgemeinde zusam-\n\nmengearbeitet, so drängt sich schnell einmal auch die Frage auf, ob man nicht besser fusionieren sollte. Häufig \n\nwird denn auch geltend gemacht, dass eine intensive Zusammenarbeit in vielen Bereichen nicht nur zu unüber-\n\nsichtlichen Verhältnissen führt, sondern dass sich diese Zusammenarbeitsstrukturen auch schnell einmal einer \n\ndemokratischen Kontrolle entziehen würden. Fusionen wären demgegenüber demokratischer, transparenter \n\nund – da Synergien genutzt werden können – auch kostengünstiger und effektiver“ (Andreas Ladner, Der \n\nSchweizer Föderalismus im Wandel, Cahier de l'DHEAP 305/2018, Lausanne 2018, S. 122). \n\n \n\nBereits vor zehn Jahren wurde festgestellt, dass im Kanton Appenzell Ausserrhoden diverse Aufgaben regio-\n\nnalisiert oder kantonalisiert wurden, die Mehrheit der Gemeinden die interkommunale Zusammenarbeit ausge-\n\nbaut haben und dass mit dieser Entwicklung die Aufgabenfülle der Gemeinden tendenziell abgenommen ha-\n\nben (siehe Reto Steiner / Claire Kaiser / Daniel Kettiger, Gemeindestrukturen im Kanton Appenzell Ausserrho-\n\nden, Analyse und mögliche Handlungsoptionen, Bern 2012, S. 63). Diese Entwicklung ist nicht stehen geblie-\n\nben. Die vorgenannten Feststellungen, dass eine intensive Zusammenarbeit in vielen Bereichen zu unüber-\n\nsichtlichen Verhältnissen führt und die demokratischen Kontrollen prekärer wurden, beanspruchen somit auch \n\nfür die Gemeinden von Appenzell Ausserrhoden Gültigkeit. Dies zeigt sich gerade am Beispiel der kürzlich \n\ndurchgeführten Umfrage bei den Gemeinden. Der Regierungsrat sieht daher in einer "Ausreizung" der inter-\n\nkommunalen Zusammenarbeit keine valable Option. Sie würde die beschriebenen Probleme nur verstärken. \n\n \n\nDer Entscheid für oder gegen eine mögliche Fusion hängt von vielen Faktoren ab. Dazu gehören die Auswir-\n\nkungen im Bereich der Behörden, der Verwaltung und der Finanzen sowie bei der Erfüllung der öffentlichen \n\nAufgaben (Qualität und Professionalität der Dienstleistungen).  \n\n \n\nVorteile von Fusionen im Vergleich mit einer interkommunalen Zusammenarbeit (IKZ) lassen sich beispiels-\n\nweise für den Bereich der räumlichen Entwicklung feststellen: \n\n \n\n„Für die Themenbereiche Raumentwicklung, Verkehr und öffentliche Infrastruktur werden für Fusionen die \n\nmöglichen Potenzialgewinne im Vergleich zu einer IKZ als grösser eingeschätzt. Zu erwähnen sind insbeson-\n\ndere folgende Aspekte:  \n\n- Gemeinsame Entwicklungsabsichten sind in einer fusionierten Gemeinde besser umsetzbar. Die Kommu-\n\nnikation ist in der Regel einfacher, Entscheide können leichter und schneller gefällt sowie Projekte besser \n\numgesetzt werden. Dies trifft sowohl für Ziele der Siedlungs- wie der Verkehrsplanung zu.  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 11/32 \n\n- Bei der Ausscheidung regionaler Entwicklungsschwerpunkte im Bereich Wohnen oder Arbeiten und bei \n\nder Errichtung regionaler Infrastrukturanlagen erübrigen sich innerhalb von Gemeindegrenzen schwierige \n\nDiskussionen um Nutzen- und Lastenausgleiche respektive um Kostenteiler.  \n\n- Eine Harmonisierung von Reglementen (z.B. Bau- und Zonenordnung) können Qualitätsgewinne sowie \n\nVereinfachungen bei der Kooperation und Koordination über die Ortsteile hinweg erbringen. Im Rahmen \n\neiner Fusion werden Reglemente selbstverständlich vereinheitlicht, mit einer IKZ ist dies hingegen oft nur \n\nschwer realisierbar“ (Ivo Willimann / Stephan Käppeli, Tragfähige Gebietsstrukturen als Bausteine einer \n\nlangfristigen Raumentwicklung, Schlussbericht der Hochschule Luzern, Institut für Betriebs- und Regional-\n\nökonomie IBR, im Auftrag des Gemeindeamtes und des Amtes für Raumentwicklung des Kantons Zürich, \n\nLuzern 2014, S. 2). \n\n \n\nGemeindefusionen sind nicht nur als Option in einer ausweglosen Situation zu betrachten, sondern können \n\nauch als Chance erachtet werden, um die Gemeinden als tragende Elemente des Kantons zu stärken. Gerade \n\nauch bei einer zunehmenden, komplizierten und schwerfälligen interkommunalen Zusammenarbeit ist ein Zu-\n\nsammenschluss von Gemeinden eine vielversprechende Alternative. \n\n \n\n- Interkommunale Zusammenarbeit und Gemeindezusammenschlüsse \n\nFür den Fall von Gemeindezusammenschlüssen ist folgendes festzuhalten: „Der Teil der IKZ, welcher inner-\n\nhalb der Fusionsperimeter stattfindet, entfällt in Zukunft. In anderen Bereichen wird sich eine (neue) Zusam-\n\nmenarbeit etablieren müssen. Es ist davon auszugehen, dass auch mit vier Gemeinden interkommunale Ver-\n\nträge zwischen einzelnen oder dann zwischen allen vier Gemeinden nötig sein werden. Sofern die IKZ zwi-\n\nschen allen vier Gemeinden besteht, stellt sich natürlich in Zukunft jeweils die Frage, ob dieser Aufgabenbe-\n\nreich bei dieser Gelegenheit nicht besser kantonalisiert werden sollte. Dem steht allerdings das Subsidiaritäts-\n\nprinzip entgegen. Auch die Zusammenarbeit mit ausserkantonalen Gemeinden wird wichtig sein bzw. bleiben“ \n\n(Ursin Fetz, Externe Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonfe-\n\nrenz Appenzell Ausserrhoden vom 21. Januar 2022, S. 36, Frage Nr. 25). \n \n\nb) Mögliche Massnahmen zur Erhaltung bisheriger Dorfidentitäten und zur Förderung der Identität in der fusio-\n\nnierten Gemeinde \n \n\nDie Meinungen gehen auseinander, was geschieht, wenn sich Gemeinden zusammenschliessen. Beispiels-\n\nweise wird einerseits darauf hingewiesen, dass ein Dorf seinen Charakter nicht verliere, wenn sich Gemeinden \n\nzusammenschliessen. Für die Menschen sei die Existenz einer eigenständigen politischen Gemeinde kein \n\nzentrales Element ihrer Identität. Wichtig sei, dass es in einem Dorf auch nach einem Zusammenschluss wei-\n\nterhin ein Dorfleben mit Treffpunkten gebe. Andererseits wird die eigene Gemeindeverwaltung als Mosaikstein \n\ndes Dorflebens betrachtet. Das bisherige politische Selbstverständnis einer Gemeinde werde nach einem Zu-\n\nsammenschluss in Frage gestellt, und die öffentlichen Dienstleistungen würden anonymer (siehe Artikel „Dorf-\n\nleben schafft Heimat“ in der Appenzeller Zeitung vom 29. Juni 2016). \n\n \n\nAuch in grösseren Organisationseinheiten können lokale Identitäten weiterhin gelebt werden. Schulen, Restau-\n\nrants, Vereine und kulturelle Einrichtungen beispielsweise bleiben nach wie vor bestehen. Es besteht sogar die \n\nVermutung, dass Vereine in grösseren Organisationseinheiten eine grössere Attraktivität erhalten, weil sich \n\ndas Einzugsgebiet vergrössert. In Appenzell Ausserrhoden haben – um weitere Beispiele zu nennen – auch \n\nLesegesellschaften eine lange Tradition. Diese leisten einen wichtigen Beitrag ans Dorfleben und nehmen \n\ndiese Rolle auch in neuen grösseren Gemeinden wahr. Aktuell gibt es in dreizehn der zwanzig Gemeinden \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 12/32 \n\neine oder mehrere Lesegesellschaften – insgesamt sind es 25 (Zwischen Politik und Kultur, Appenzeller Maga-\n\nzin, März 2021, S. 16 ff., 25). In Herisau bestehen drei Lesegesellschaften und sechs Quartiervereine, die sich \n\nfür lokale Anliegen einsetzen. Daneben bestehen zahlreiche weitere Vereine (https://www.herisau.ch/vereins-\n\nliste), die der Pflege des gesellschaftlichen Zusammenhangs dienen. \n\n \n\nÄngste vor einem Identitätsverlust durch Fusionsprozesse bestehen. Für den Gutachter ist es wichtig, „dass \n\ndie Verantwortlichen bereits in der jetzigen Phase diese Ängste ernst nehmen und mögliche Massnahmen kon-\n\nkretisieren. Dabei sollen sowohl Identitätsbildungen bezüglich der fusionierten Gemeinde als auch diejenige \n\nzum Erhalt der Bande auf der altrechtlichen Ebene unterstützt werden. Dazu stellen die im BDO-Diskussions-\n\nbeitrag gemachten Vorschläge mit Ortsvereinen möglicherweise eine gute Idee dar (Käppeli, 2021). Meine Er-\n\nfahrung ist, dass bei der Identitätsbildung bzw. -erhaltung nur ausnahmsweise staatliche Unterstützung nötig \n\nist. Häufig entstehen im Vereinsleben sog. «Domino-Effekte». Das heisst, dass sich auch die Vereine, die häu-\n\nfig auch vom Mitgliederschwund betroffen sind, zusammenfinden, sofern dies nicht bereits vorgängig gemacht \n\nwurde. In sehr kleinen Gemeinden ist es allerdings möglich, dass der Fusionsprozess die Individualisierung \n\nweiter fördert und das Vereinsleben vor Ort noch weiter zurückgeht. Hier wäre punktuelle Unterstützung bei-\n\nspielsweise durch Erhöhung des staatlichen Beitrages an kulturelle Aktivitäten bedenkenswert“ (Ursin Fetz, \n\nExterne Stellungnahme zum Diskussionsbeitrag der BDO im Auftrag der Gemeindepräsidienkonferenz Appen-\n\nzell Ausserrhoden vom 21. Januar 2022, S. 16, Frage Nr. 6). \n\n \n\nDie Erhaltung bisheriger Dorfidentitäten und die Förderung der Identitätsbildung in neuen Gemeinden ist nicht \n\nnur eine Aufgabe des Kantons. Hier sind in erster Linie die Gemeinden selber gefordert. Das kantonale Kultur-\n\nförderungsgesetz beispielsweise geht davon aus, dass das kulturelle Schaffen und die Kulturvermittlung so-\n\nwohl durch den Kanton als auch die Gemeinden finanziell gefördert werden. Die Gemeinden leisten bereits \n\nheute finanzielle Beiträge. Und auch in neuen Gemeinden werden entsprechende finanzielle Unterstützungen \n\nweiterhin möglich sein. Was den Kanton betrifft, so ist der Regierungsrat bereit, eine Unterstützung durch Er-\n\nhöhung des kantonalen Beitrages an kulturelle Aktivitäten von Vereinen zu prüfen. Vom Grundsatz her wäre \n\ndazu keine Änderung des Kulturförderungsgesetzes (bGS 420.1) erforderlich. Erforderlich wäre eine Aufsto-\n\nckung der zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel. Der Regierungsrat ist bereit, entsprechende Massnah-\n\nmen anzugehen, namentlich auch im Rahmen einer entsprechenden Überarbeitung des Kulturkonzeptes des \n\nKantons. \n\n \n\nNebst den genannten Vereinen sind noch weitere Bereiche denkbar, in denen Dorfidentitäten gepflegt werden \n\nund die durch die Gemeinden oder gegebenenfalls durch den Kanton gefördert werden könnten. Zu denken ist \n\nbeispielsweise auch an die Bereiche „Schule“, „Brauchtum und Tradition“, „Dorfladen“ oder „Feuerwehr“. Auch \n\nkönnten etwa die Ortstafeln von „bisherigen“ Gemeinden beibehalten werden. Seitens des Kantons könnte \n\nrechtlich geregelt werden, dass der Gemeinderat einer „neuen“ Gemeinde während einer gewisser Zeit aus \n\nMitgliedern der „bisherigen“ Gemeinden bestehen muss. Oder es könnte rechtlich geregelt werden, dass sich \n\nein Gemeindeparlament aus Mitgliedern aller „bisherigen“ Gemeinden zusammensetzen muss. Entsprechende \n\n„Sitzgarantien“ sind mit Zurückhaltung vorzusehen, da sie dem Grundgedanken einer Gemeindevereinigung \n\nzuwiderlaufen und den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit tangieren. Eine auf eine Amtsperiode beschränkte \n\n„Sitzgarantien“ wäre indessen vorstellbar (vgl. Weniger ist mehr?, 20 Jahre Gemeindereform im Kanton Luzern \n\n1997-2007, Luzern 2017, S. 132). \n\n \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 13/32 \n\nIm Kanton Zürich wurde beispielsweise im Rahmen der Plattform „Gemeinden 2030“ darüber diskutiert, in \n\nneuen fusionierten Gemeinden lokale Kommissionen auf der Ebene der ursprünglichen Gemeinden einzufüh-\n\nren. Solche Ortsteilkommissionen würden demokratische Mitwirkung im unmittelbaren Wohnumfeld ermögli-\n\nchen und die Identifikation mit dem Gemeinwesen stärken. Alternativ wurden Vereine, zeitlich begrenzte pro-\n\njekt- und ortsbezogene Kommissionen oder informelle Gefässe als zweckmässig erachtet oder eine ausgewo-\n\ngene Vertretung der Ortsteile in der Exekutive vorgeschlagen (www.zh.ch -> Politik & Staat -> Gemeinden -> \n\nGemeinden 2030 -> Austauschprozess -> Dokument "Ergebnisse des Austauschprozesses" vom 18. März \n\n2019, S. 17). \n\n \n\nDenkbar sind viele weitere Massnahmen. Die entsprechenden Massnahmen sind im Gesetz ausdrücklich zu \n\nbenennen und festzulegen. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang abschliessend nochmals, dass es bei \n\nGemeindefusionen nicht darum geht, Dorfidentitäten zu verändern. Es geht darum, Verwaltungseinheiten zu-\n\nsammenzuschliessen, um die Strukturen in den Gemeinden zu stärken. Dies kommt letztlich auch der Identität \n\nin den einzelnen Dörfern zugute. \n\n \n\nc) Finanzausgleich und kantonale (finanzielle) Fusionsanreize \n\n \n\n- Finanzausgleich \nVorweg ist darauf hinzuweisen, dass der geltende Finanzausgleich zwischen dem Kanton und den Gemeinden \n\nstrukturerhaltend wirkt. Grund dafür ist die von der Gemeindegrösse abhängige Mindestausstattung. Das gel-\n\ntende Finanzausgleichsgesetz (bGS 613.1) ist auf kleinere und eine grössere Anzahl Gemeinden ausgelegt. \n\nDer Finanzausgleich soll revidiert werden.  \n\n \n\nAm 25. November 2022 wurde die Vernehmlassung zu einer Totalrevision des Finanzausgleichsgesetzes er-\n\nöffnet. Zu den Vernehmlassungsunterlagen gehört auch ein Bericht der Hochschule Luzern „Zeitgemässer Fi-\n\nnanzausgleich Appenzell Ausserrhoden“ vom 23. Juni 2022. In diesem Bericht wird der Abbau von grössenab-\n\nhängigen und somit strukturerhaltenden Indikatoren im Finanzausgleich empfohlen (Bericht, S. 1). Es finden \n\nsich darin Ausführungen zur Fusionstauglichkeit des (künftigen) Finanzausgleichs mit Blick auf eine Fusion zu \n\nvier Gemeinden (S. 52 ff.): Der Finanzausgleich soll so ausgestaltet sein, dass er unabhängig von der Anzahl \n\nder Gemeinden funktioniert und seine Wirkung entfaltet (S. 1; vgl. auch S. IV und S. 52). \n\n \n\nAuch nach Zusammenschlüssen von Gemeinden ist ein Finanzausgleich erforderlich, weil die Disparität zwi-\n\nschen den einzelnen Gemeinden weiterhin zu gross wäre. In einem neuen zeitgemässen Finanzausgleich kön-\n\nnen technische Mängel, wie zum Beispiel die Verwendung der Gemeindegrösse im Ressourcenausgleich oder \n\ndie Steuerkraft im Sonderlastenausgleich, beseitigt werden. Es können ausserdem neue topografisch-geografi-\n\nsche Indikatoren bei den Sonderlasten berücksichtigt werden. Die entsprechenden Fragen sind im Rahmen der \n\nGesetzgebung über den Finanzausgleich zu klären. \n\n \n\n- Kantonale (finanzielle) Fusionsanreize \nDer Regierungsrat hat bereits im Bericht und Antrag vom 11. Mai 2021 ausgeführt, dass für ihn nach Zusam-\n\nmenschlüssen von Gemeinden Ausgleichszahlungen für Veränderungen bei den Steuerfüssen ein Thema sind. \n\nEine solche Finanzierung würde Gegenstand einer entsprechenden Gesetzgebung, welche namentlich Modali-\n\ntäten und Finanzierung regelt. Der Regierungsrat hat im Aufgaben- und Finanzplan ab 2026 erstmals 2 Mio. \n\nFranken jährlich eingestellt (vgl. Aufgaben- und Finanzplan 2024–2026, 600 Departementssekretariat DIS, Ziff. \n\n2.6.3, Fusionsbeiträge Gemeinden FP 2026 ff.). \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 14/32 \n\n \n\nDer Regierungsrat hat bis zum heutigen Zeitpunkt eine Strategie betreffend Fusionsanreize weder diskutiert \n\nnoch festgelegt. Fusionsanreize lassen sich so verstehen, dass damit Anreize geschaffen werden, damit Ge-\n\nmeinden von sich aus Fusionen in Betracht ziehen. Der Gutachter stellt denn auch die Frage betreffend „kanto-\n\nnale Fördermittel bzw. Fusionsanreize“ nicht nur in einen Zusammenhang mit dem Gegenvorschlag, sondern \n\nauch in Zusammenhang mit der Volksinitiative. Eine entsprechende Unterstützung oder Förderung von freiwilli-\n\ngen Zusammenschlüssen von Gemeinden ist Gegenstand der Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemein-\n\nden“ oder der Eventualvorlage des Kantonsrates. Beide Vorlagen gehen davon aus, dass weiterhin die Ge-\n\nmeinden über Fusionen bestimmen. Demgegenüber geht der Gegenvorschlag des Regierungsrates davon \n\naus, dass Gemeindezusammenschlüsse nicht den Gemeinden überlassen bleiben, sondern vom Kanton aus \n\nerfolgen. Damit stehen für den Regierungsrat Fusionsanreize nicht im Vordergrund, da solche im Wesentlichen \n\nauf die Förderung von freiwilligen Zusammenschlüsse ausgerichtet sind.  \n\n \n\nd) Grobe Finanz- bzw. Investitionsplanung gestützt auf die kommunalen Aufgaben- und Finanzpläne \n\nAnhand der Gemeindefinanzstatistik für das Kalenderjahr 2021 wurden verschiedene Kennzahlen und Indika-\n\ntoren für eine Variante mit vier Gemeinden (bisheriger Gegenvorschlag des Regierungsrates) zusammenge-\n\nstellt. Für die Berechnungen wurde die Variante mit den vier Gemeinden Hinterland, Herisau separat, Mittel-\n\nland und Vorderland (Variante 2 gemäss Ziff. 6 nachfolgend) gewählt. Die Ergebnisse ergeben sich aus Bei-\n\nlage 1.11.  \n\n \n\nMit Blick auf diese Zahlen lässt sich folgendes feststellen: \n\n \n\n1) Ertragslage \n\n- Alle Gemeinden in dieser neuen Struktur weisen ein positives operatives Ergebnis aus. \n\n- Alle Gemeinden in dieser neuen Struktur weisen ein positives Gesamtergebnis aus. \n\nFazit: Die Ertragslage in dieser neuen Struktur ist positiv. \n\n \n\n2) Vermögens- und Finanzierungsstruktur \n\n- Das Mittelland zeigt sich mit klar grösstem Finanzvermögen. \n\n- Das Hinterland zeigt sich mit klar kleinstem Verwaltungsvermögen. \n\n- Das Eigenkapital des Mittellandes ist rund dreimal so gross wie jenes von Herisau. \n\n- Die Bilanzüberschüsse des Mittellandes und des Vorderlandes sind rund doppelt so gross wie diejenigen \n\ndes Hinterlandes und Herisau. \n- Die Nettoverschuldung zeigt grosse Differenzen: Das Mittelland mit einem Nettovermögen und Herisau \n\nmit einer höheren Nettoverschuldung. \n\nFazit: Alle Gemeinden weisen eine intakte Vermögenstruktur aus. Mittelland und Vorderland haben klar grös-\n\nsere Reserven für künftige Ausgabenüberschüsse. Für Gemeinden, die heute bezüglich Verschuldung in einer \n\nschwierigen Lage sind, normalisieren sich die Kennzahlen in dieser neuen Struktur. \n\n \n\n3) Investitionstätigkeit \n\n- Das Investitionsvolumen im Hinterland ist nur rund halb so gross wie in den übrigen Gemeinden. \n\n- Der Selbstfinanzierungsgrad liegt bei allen Gemeinden ausser Herisau über 100 %. \n\nFazit: Der Selbstfinanzierungsgrad liegt höher als das finanzpolitische Ziel des Kantons. Danach muss der \n\nSelbstfinanzierungsgrad der Nettoinvestitionen im Voranschlag mindestens 100 Prozent betragen, wenn der \n\nNettoverschuldungsquotient mehr als 200 Prozent beträgt (Art. 2 Abs. 3 Finanzhaushaltsgesetz; bGS 612.0). \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 15/32 \n\n \n\n4) Kennzahlen \n\n- Der Nettoverschuldungsquotient liegt bei allen Gemeinden unterhalb von 100 %. \n\n- Herisau weist mit 98 % den klar höchsten Nettoverschuldungsquotienten aus. \n\n- Die Nettoverschuldung pro Einwohner ist in Herisau rund viermal höher als der Durchschnitt. \n\nFazit: Die neuen fusionierten Gemeinden weisen gesunde Kennzahlen aus. Herisau, welches bei dieser Vari-\n\nante grundsätzlich von der Fusion ausgenommen wird, hat die schlechtesten Kennzahlen der neu strukturier-\n\nten Gemeinden. \n\n \n\n5) Gesamtfazit \nDie finanziellen Eckwerte sind in allen Gemeinden intakt, und es werden keine Sanierungsbeiträge benötigt, \n\ndamit die Weiterführung in dieser neuen Struktur möglich ist. \n\nDa allfällig notwendige Abschreibungen (Sonderabschreibungen) im Zusammenhang mit der Fusion (z.B. Ge-\n\nmeindeliegenschaften im Verwaltungsvermögen) noch nicht bekannt sind, kann dazu keine Aussage gemacht \n\nwerden. \n\n \n\ne) Eckpfeiler eines Zeit- und Massnahmenplans bzw. eines Kommunikations- und Mitwirkungskonzepts \n\n \n\n- Bei kantonaler Gebietsreform im Sinne des Gegenvorschlages des Regierungsrates \n\nIm Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai 2021 für die 2. Lesung wurde bereits darauf hingewie-\n\nsen, dass die Konzeptions- und Umsetzungsarbeiten vielfältig und herausfordernd sind und dass sie vom Kan-\n\nton und den Gemeinden gemeinsam zu führen sind. Ebenso wurde betont, dass eine regelmässige Kommuni-\n\nkation sowie transparente und partizipative Prozesse unerlässlich sind. Grundsätzliche Aussagen im Sinne von \n\nEckpfeilern zu einem Zeit- und Massnahmenplan (Beilage 1.9) einerseits sowie zu einem Kommunikations- \n\nund Mitwirkungskonzept (Beilage 1.10) andererseits liegen vor. Die Inhalte im Einzelnen sind im Rahmen einer \n\nspäteren Detailplanung zu bestimmen. \n\n \n\nZu betonen ist, dass die Stimmberechtigten bei den Entscheiden zum Fusionsprozess und zu den neuen \n\nStrukturen mitwirken können.  \n\n \n\nSie können in den verschiedenen Phasen des ganzen Prozesses mitentscheiden: \n\n1) Sie können über den Grundsatz einer Gemeindestrukturreform abstimmen (Verfassungsänderung). \n\n2) Sie können über die kantonalen gesetzlichen Ausführungsbestimmungen zum Fusionsprozess und zu \n\nden Strukturen abstimmen (Gesetzesänderungen). \n\n3) Sie können über die kommunalen gesetzlichen Ausführungsbestimmungen (Gemeindeordnungen mit Re-\n\ngelungen zur Organisation, zum Gemeindewappen sowie weitere Gemeindereglemente) abstimmen und \n\ndie Personen der Gemeindebehörden wählen, soweit diese der Volkswahl unterstehen. \n\n4) Sie können über die kommunalen Voranschläge und Finanzpläne abstimmen. \n\n \n\n- Bei freiwilligen Gemeindefusionen im Sinne der Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ \n\nDie Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ geht davon aus, dass weiterhin die Gemeinden selber \n\nüber Fusionen entscheiden und dass der Kanton Zusammenschlüsse von Gemeinden unterstützt und fördert. \n\nDie Modalitäten für kantonale Unterstützungen und Förderungsleistungen wären im Rahmen der Gesetzge-\n\nbung zu bestimmen. Ein Zeit- und Massnahmenplan sowie ein Kommunikations- und Mitwirkungskonzept sei-\n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 16/32 \n\ntens des Kantons würde sich in diesem Fall erübrigen. Die entsprechenden Arbeiten wie auch die übrigen Vor-\n\nbereitungs-, Durchführungs- und Umsetzungsarbeiten wären vollumfänglich unter Federführung der betroffe-\n\nnen Gemeinden wahrzunehmen. \n\n \n\nf) Auseinandersetzung mit der Thematik der „Förderräume“ \n\nDie Thematik der „Förderräume“ ist im Zusammenhang mit der Thematik von „Fusionsperimetern“ oder „funkti-\n\nonalen Räumen“ zu sehen. \n\n \n\nUnter funktionalen Räumen „werden zusammenhängende Gebiete verstanden, deren Teile sich gegenseitig \n\nergänzen oder unterstützen und in denen einzelne Teile gewisse Funktionen für den ganzen Raum überneh-\n\nmen. Es sind dies beispielsweise Agglomerationen, Talschaften, kleinere Städte und ihr ländliches Umland o-\n\nder Metropolitanräume. Je stärker die funktionale Verflechtung, desto grösser sind die Synergiepotenziale, die \n\nsich mit einer Fusion erzielen lassen. Mit dem Zusammenschluss mehrerer Gemeinden wird der funktionale \n\nRaum zu einer handlungsfähigen politischen Einheit“ (Roland Wetli, in: Kommentar zum Zürcher Gemeindege-\n\nsetz, Zürich/Basel/Genf 2017, § 155 N. 12). \n\n \n\nGemäss § 155 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich unterstützt der Kanton Zusammenschlüsse von \n\nGemeinden, wenn durch den Zusammenschluss u.a. eine zweckmässig abgegrenzte Gemeinde entsteht. „Mit \n\ndem Begriff „Abgrenzung“ ist in erster Linie die räumliche Ausdehnung gemeint. Mit dem Zusatz „zweckmäs-\n\nsig“ sind die räumliche Einheit und die damit zusammenhängenden strukturellen Elemente der neuen Ge-\n\nmeinde angesprochen. Die Bestimmung verlangt nicht eine bestimmte räumliche Grössenordnung, sondern \n\neine Gesamtbetrachtung verschiedener Faktoren wie die Gliederung des Raums (Geografie, Topografie), die \n\nInfrastruktur (Verkehr, Ver- und Entsorgung), die Siedlungsstruktur, die wirtschaftliche und gesellschaftliche \n\nVerflechtung sowie die bestehende Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Gemeinden. In Berücksichti-\n\ngung dieser Faktoren soll die fusionierte Gemeinde so weit als möglich eine territoriale Einheit bilden, die nach \n\naussen durch räumliche Merkmale und im Innern durch enge Verflechtungen charakterisiert ist“ (Roland Wetli, \n\nin: Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich/Basel/Genf 2017, § 155 N. 12).  \n\n \n\nFür den Kanton Graubünden liegen ähnliche Aussagen vor. „Gerade für schweizerische und erst recht für \n\nbündnerische Verhältnisse führt die Frage nach der optimalen Gemeindegrösse auf der Grundlage der Einwoh-\n\nnerzahl zu keinem schlüssigen Ergebnis. Es müssen letztendlich verschiedene Kriterien einbezogen werden. \n\nDazu gehört insbesondere die Berücksichtigung der historischen Aufteilung und der Gliederung der Land-\n\nschaft. Besonders wichtig ist das wirtschaftliche Einzugsgebiet. Schliesslich sind (…) Überlegungen zur lokalen \n\nIdentität mit einzubeziehen“ (Ursin Fetz, Gemeindefusion unter besonderer Berücksichtigung des Kantons \n\nGraubünden, Zürich/Basel/Genf 2009, S. 78). \n\n \n\nAls für Graubünden wichtige Kriterien für eine Gebietsreform werden folgende genannt (Ursin Fetz, Gemein-\n\ndefusion unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Zürich/Basel/Genf 2009, S. 74 ff.): \n\n1) Kreis (historische Gebietsaufteilung) \n\n2) Region \n\n3) Gliederung der Landschaft (Geografie) \n\n4) Wirtschaftliches Einzugsgebiet unter besonderer Berücksichtigung des Tourismus \n\n5) Finanzen \n\n6) Schulisches Einzugsgebiet \n\n7) Sprache \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 17/32 \n\n8) Konfession \n\n9) Einwohnerzahl \n\n10) Lokale Identität \n\n \n\nSoweit sich die Beispiele aus den Kantonen Zürich und Graubünden auf den Kanton Appenzell Ausserrhoden \n\nübertragen lassen, sind folgende Kriterien zu nennen, um funktionale Räume zu umschreiben: \n\n1) Bezirke (historische Gebietsaufteilung) \n\n2) Gliederung der Landschaft (Topografie/Geografie) \n\n3) Wirtschaftliches Einzugsgebiet  \n\n4) Finanzen \n\n5) Schulisches Einzugsgebiet \n\n6) Einwohnerzahl \n\n7) Lokale Identität \n\n8) Bestehende Zusammenarbeitsformen zwischen den Gemeinden \n\n9) Jeder funktionale Raum soll über ein Zentrum verfügen. \n\n \n\nDer Regierungsrat favorisiert, dass bereits mit Blick auf die Abstimmung über die Initiative und den Gegenvor-\n\nschlag des Regierungsrates Fusionsperimeter in der Verfassung vorgegeben werden. Er orientiert sich dabei \n\nan den vorgenannten Kriterien für den Kanton Appenzell Ausserrhoden. Dazu folgen nähere Ausführungen un-\n\nter Ziff. 6.2. \n\n4. Fragen aus der 2. Lesung im Kantonsrat vom 21. Februar 2022 \n \nVgl. Wortprotokoll der Sitzung vom 21. Februar 2022. \n\n(www.ar.ch -> Kantonsrat -> Geschäftssuche: Signatur 0200.493 -> Wortprotokoll vom 21. Februar 2022) \n\n \n\n4.1 Kantonsrat Ruprecht, Herisau, drückte die Erwartung aus, dass auf die 2. Lesung des Gegenvorschlags \n\nneben der Berechnung eines zukünftigen Steuerfusses auch Überlegungen zu den Wahlkreisen anzustellen \n\nseien (Wortprotokoll S. 301). \n\n \n\n- Steuerfuss / Steuerkraft \n\nZu den Berechnungen eines mutmasslichen Steuerfusses einer Gemeinde Hinterland, Mittelland und Vorder-\n\nland liegen aktuelle Berechnungen gestützt auf die Steuerfüsse 2021 vor. Auf das Jahr 2021 hat ein Gemein-\n\ndesteuerfuss geändert, und die Steuererträge haben verbreitet zugenommen. Trotzdem ändern sich die Prog-\n\nnosen für die mutmasslichen Steuerfüsse nach der Fusion nicht. Die Berechnungen schliessen an die früheren \n\nBerechnungen an; diese gehen von drei Gemeinden plus Herisau aus. Auf diese Berechnungen kann nach wie \n\nvor verwiesen werden (siehe Beilagen 1.4 und 1.5 zum Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai \n\n2021 für die 2. Lesung). \n\n \n\nNeu wurde auch ein Vergleich hinsichtlich der Steuerkraft vorgenommen. Die Steuerkraft der Gemeinden wird \n\nin Franken pro Einwohnerin bzw. Einwohner bestimmt. Kriterium ist insbesondere der Ertrag einer Steuerein-\n\nheit der ordentlichen Steuern (vgl. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a Finanzausgleichsgesetz). Bei den ordentlichen \n\nSteuern interessieren v.a. die Erträge der natürlichen Personen. Die juristischen Personen und Spezialsteuern \n\nwurden bei dieser Betrachtung nicht berücksichtigt. Die Steuerkraft wurde anhand der Angaben in der Gemein-\n\ndefinanzstatistik 2021 ermittelt. Ermittelt wurde sie für die Varianten von Gemeindezusammenschlüssen, die \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 18/32 \n\nder Regierungsrat nachstehend unter Ziff. 6 zur Diskussion stellt. Die Ermittlungen ergeben mehrheitlich Ver-\n\nbesserungen der Steuerkraft in „neuen“ Gemeinden. Für Einzelheiten kann auf Beilage 1.7 verwiesen werden. \n\n \n\nZusätzlich wurde für die Varianten von Gemeindezusammenschlüssen ein entsprechender Vergleich hinsicht-\n\nlich der Steuerkraft vorgenommen, der auch die juristischen Personen und Spezialsteuern einbezieht. Dabei \n\ngeht es um die Steuerkraft gemäss Art. 3 Finanzausgleichsgesetz. Die Zahlen wurden vom Amt für Finanzen \n\nzur Verfügung gestellt. Für Einzelheiten kann auf Beilage 1.8 verwiesen werden. \n\n \n\n- Wahlkreise \n\nDer Entwurf für eine totalrevidierte Kantonsverfassung, wie er mit Bericht und Antrag des Regierungsrates vom \n\n20. Dezember 2022 zuhanden der 1. Lesung im Kantonsrat verabschiedet wurde, sieht in Art. 90 Abs. 1 vor, \n\ndass die Mitglieder des Kantonsrates neu nach dem Verhältniswahlverfahren gewählt werden sollen. Nach der \n\nbundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich ein Proporzwahlsystem entweder dadurch verwirklichen, dass \n\nin jedem Wahlkreis mindestens neun Sitze vergeben werden. Oder die Wahlkreise können kleiner ausgestaltet \n\nwerden; dann muss die Mandatsverteilung auf Parteien/Gruppierungen wahlkreisübergreifend in (genug gros-\n\nsen) Wahlkreisverbänden oder nach dem Doppelproporz (auf Kantonsebene oder in genügend grossen „Regi-\n\nonen“ erfolgen (vgl. BGE 143 I 92 E. 5.2 S. 99). Mit Blick auf die Gemeindestrukturen bedeutet dies, dass un-\n\nabhängig von der gewählten Variante bundesrechtskonforme Wahlkreise gebildet werden können. \n\n \n4.2 Kantonsrat Raschle, Schwellbrunn, beanstandete, dass die Berechnungen der mutmasslichen Steuer-\n\nfüsse „alle statisch, modellhaft und ohne mögliche Abwanderungseffekte aufgrund höherer Steuerlast“ seien. \n\nDass Fusionen den Sach- und Personalaufwand um 5 % reduzieren, sei unrealistisch. Der Wegzug von guten \n\nSteuerzahlenden aus Teufen sei nicht berücksichtigt. Im Weiteren fehlten Überlegungen zu weiteren finanziell \n\nrelevanten Themen. Auswirkungen auf den Finanzausgleich seien noch nicht dokumentiert. Es sei versprochen \n\nworden, dass das im nächsten Bericht geschehe. Bilanzüberschüsse und Nettovermögen würden nicht mit ein-\n\nbezogen (Wortprotokoll S. 305 f.). \n\n \n\nZum einen ist einzuräumen, dass die Berechnungen der mutmasslichen Steuerfüsse modellhaft sind und na-\n\nturgemäss Ungenauigkeiten aufweisen. Darauf wurde bereits ausdrücklich im Bericht und Antrag des Regie-\n\nrungsrates vom 11. Mai 2021 hingewiesen. \n\n \n\nZum anderen wurde der Finanzausgleich angesprochen. Diesbezüglich kann auf die Ausführungen unter \n\nZiff. 3.2 lit. c vorstehend verwiesen werden. \n\n \n\n4.3 Kantonsrätin Müller, Hundwil, wies darauf hin, dass Fusionsprozesse für Gemeinden „riesige Angele-\n\ngenheiten“ seien. Um sie anzugehen und durchzuziehen, brauche es „sehr viele Synergien und viel Manpower, \n\naber auch sehr viele finanzielle Mittel“. Es sei im Kanton „im Moment noch sehr undurchsichtig, wie solche Pro-\n\nzesse laufen könnten und wie man unterstützt würde“ (Wortprotokoll S. 311). \n\n \n\nAuch hier ist nochmals auf den Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai 2021 hinzuweisen: Es \n\nwurde betont, dass der Gegenvorschlag zu einem konzentrierten Fusionsprozess führt, womit sich freiwillige \n\nFusionsprozesse – und damit die entsprechenden „riesigen Angelegenheiten“, wie im genannten Votum gesagt \n\nwurde – durch die Gemeinden selber in der Folge auf längere Zeit erübrigen. Mit einem konzentrierten Fusi-\n\nonsprozess wird eine Gebietsreform hinsichtlich der Gemeinden über den ganzen Kanton angestossen. Der \n\nProzess erfolgt grossflächig. Ziel einer solchen Gebietsreform ist die Stärkung und Erhaltung der planerischen, \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 19/32 \n\nverwaltungsmässigen und politischen Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinden. Demgegenüber ist eine \n\nfreiwillige Gemeindefusionen ein Zusammenschluss mindestens zweier i.d.R. benachbarter Gemeinden zu ei-\n\nner neuen Gemeinde. Die rechtliche Vorgehensweise bei freiwilligen Gemeindefusionen ergibt sich aus der \n\nKantonsverfassung. Die Frage der Unterstützung durch den Kanton ist in der Tat noch nicht geklärt und Ge-\n\ngenstand der vorliegenden Volksinitiative oder der Eventualvorlage des Kantonsrates. Einzelheiten wären auf \n\nGesetzesstufe zu klären. \n\n \n\n4.4 Kantonsrätin Alder, Herisau, erachtete es als wichtig, dass sich der Regierungsrat auf die 2. Lesung \n\n[des Gegenvorschlags] mit weiteren Fragen auseinandersetzt und Antworten findet mit dem Ziel, die Materie \n\nbis zur 2. Lesung zu vertiefen, zu verdichten und eine klare Vision zu formulieren: Sollen die funktionalen \n\nRäume sinnvollerweise in Vorder- Mittel- Hinterland und Herisau aufgeteilt werden? Fühlt sich beispielweise \n\ndie Gemeinde Speicher nicht eher Trogen, Wald und Rehetobel verbunden und Teufen nicht mit Gais und Büh-\n\nler? Spielen weitere emotionale und historische Verbindungen sowie bestehende Zweckverbände, die noch \n\nnicht berücksichtigt worden sind, eine Rolle bei der Gemeindezuteilung? Gibt es allenfalls noch weitere, bes-\n\nsere Lösungen zum Umgang mit unserer steuerpolitischen Ausnahmeerscheinung Teufen? (Wortprotokoll S. \n\n316). Kantonsrätin Alder, Herisau, sprach die Bedeutung von funktionalen Räumen nochmals an (Wortprotokoll \n\nS. 320). Kantonsrätin Wigger, Heiden, bemerkte, wenn nur definiert sei, dass es drei bis sechs Gemeinden \n\nseien, und nicht geklärt sei, welche Gemeinden fusionieren, werde so viel offengelassen (Wortprotokoll \n\nS. 316). Kantonsrat Ruprecht, Herisau, sah es auch als Aufgabe des Regierungsrates zu klären, wie es mit vier \n\noder sechs Gemeinden aussehen würde (Wortprotokoll S. 317). Kantonsrätin Egger, Speicher, bezog sich \n\nebenfalls auf die Unklarheit, wie sich fünf oder sechs Gemeinden gestalten würden (Wortprotokoll S. 318).  \n\n \n\nDer Regierungsrat nimmt das Thema auf und äussert sich an anderer Stelle (siehe nachfolgend Ziff. 6) zu in \n\nFrage kommende Gemeindezusammenschlüsse und zu den verschiedenen Varianten. \n\n \n\n4.5 Kantonsrat Ruprecht, Herisau, bemerkte, dass die Vernehmlassungsantwort der Gemeinde Schönen-\n\ngrund noch gar nicht berücksichtigt worden sei. Es wurde gewünscht, dass der Regierungsrat auf die 3. Le-\n\nsung klären könnte, wie es mit einem Kantonswechsel aussehen würde (Wortprotokoll S. 317). \n\n \n\nIn der Vernehmlassung äusserte sich der Gemeinderat Schönengrund dahingehend, dass für Schönengrund \n\nein Zusammenschluss mit anderen Ausserrhoder Nachbargemeinden aus heutiger Sicht nicht sinnvoll sei. Viel-\n\nmehr müsste es möglich sein, dass auch ein Kantonswechsel durchführbar wäre. Demgegenüber ergibt sich \n\naus der Auswertung einer Umfrage der Gemeinde Schönengrund bei der Bevölkerung von Ende Novem-\nber 2020 betreffend Gemeindefusionen, dass sich eine Mehrheit der Antwortenden gegen eine Fusion mit \nNeckertal aussprach (Ja 13, Nein 42, Rücklauf 55 Umfragebogen; aufgeschaltet am 26. Februar 2021 auf \n\nder Website der Gemeinde Schönengrund bei den Neuigkeiten). \n\n \n\nDas Verfahren für einen Kantonswechsel ist in der Bundesverfassung (BV) geregelt. Nach Art. 53 Abs. 3 BV \n\nbedürfen "Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen (...) der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung \n\nund der betroffenen Kantone sowie der Genehmigung durch die Bundesversammlung in der Form eines Bun-\n\ndesbeschlusses" (vgl. als aktuelles Beispiel: Botschaft zur Genehmigung einer Gebietsveränderung zwischen \n\nden Kantonen Bern und Freiburg (Kantonswechsel der bernischen Gemeinde Clavaleyres) vom 11. September \n\n2020, BBl 2020 7447 ff.). Soweit mit dem genannten Votum die rechtliche Vorgehensweise für einen Kantons-\n\nwechsel angesprochen wird, kann auf Art. 53 Abs. 3 BV verwiesen werden. Soweit mit dem Votum konkret die \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 20/32 \n\nFrage eines Kantonswechsels von Schönengrund aufgeworfen wird, hält der Regierungsrat fest, dass Gebiets-\n\nwechsel über die Kantonsgrenze hinaus für ihn im Rahmen der anstehenden Strukturreform kein Thema sind. \n\n5. Volksdiskussion (25. Februar bis 25. März 2022) \n \n\nIn der Volksdiskussion gingen 28 Beiträge ein (www.ar.ch -> Kantonsrat -> Geschäftssuche: Signatur 0200.493 \n\n-> Volksdiskussionsbeiträge gesammelt). Eine grobe Übersicht zeigt folgendes Resultat: \n \n\n Gegenvorschlag RR Eventualvorlage KR Nrn. \n\nZustimmung 9  1, 3, 4, 5, 6, 11, 12, 13, 17 \n\nZustimmung  13 2, 7, 9, 14, 16, 18, 19, 20, 21, \n\n23, 25, 26, 28 \n\nTotal Zustimmung 22  \n\nAblehnung oder un-\n\nklar \n\n6  8, 10, 15, 22, 24, 27 \n\nTotal Beiträge 28  \n\n \n\nIn der Volksdiskussion fand die Eventualvorlage des Kantonsrates eine grössere Zustimmung als der Gegen-\n\nvorschlag des Regierungsrates. Zur Eventualvorlage wurden keine ablehnenden Aussagen vorgebracht, dies \n\nim Unterschied zum Gegenvorschlag des Regierungsrates. \n\n \n\nEine Auswertung der Volksdiskussion findet sich in Beilage 1.3. \n\n6. Gegenvorschlag des Regierungsrates \n\n \n\n6.1 Bisheriger Gegenvorschlag \n\n \n\nDer bisherige Gegenvorschlag gemäss Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai 2021 sah eine \n\nReduktion von 20 auf 4 Gemeinden vor. In der Sitzung des Kantonsrates vom 21. Februar 2022 wurde ver-\n\nschiedentlich über eine Erweiterung des „Top-down-Vorschlages“ von vier Gemeinden diskutiert. Zur Sprache \n\nkam dabei ein Vorschlag von drei bis sechs Gemeinden.  \n \n\nDer Regierungsrat nimmt diesen Vorschlag auf, um die Diskussion zu öffnen. Der Regierungsrat unterbreitet \n\ndem Kantonsrat einen angepassten Vorschlag, wonach die bestehenden 20 Gemeinden auf drei bis fünf Ge-\n\nmeinden zusammengelegt werden sollen. Aus Sicht des Regierungsrates wird es ab sechs Gemeinden \n\nschwierig, zweckmässige Zusammenschlüsse im Sinne der vorgenannten Kriterien vorzuschlagen. Die Diskus-\n\nsion darüber, welche der Varianten im vorgegebenen Rahmen von drei bis fünf Gemeinden zu wählen ist, wird \n\nerst im Rahmen der Umsetzung auf Gesetzesstufe erfolgen. Um dieser Diskussion genügend Platz einzuräu-\n\nmen und weitere Varianten zuzulassen, öffnet der Regierungsrat seinen bisherigen Vorschlag. \n\n \n\n6.2 Varianten für Gemeindezusammenschlüsse \n \n\nDer Regierungsrat unterbreitet verschiedene Vorschläge mit Varianten für Gemeindezusammenschlüsse, die \n\naus seiner Sicht zweckmässig sind und in Frage kommen. Dabei handelt es sich um Vorschläge für eine neue \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 21/32 \n\nGemeindestruktur, welche zu einem bestimmten Zeitpunkt geschaffen wird. Sie könnten indessen auch als Fu-\n\nsionsperimeter dienen, innerhalb welcher Gemeindefusionen gefördert werden, jedoch auf Freiwilligkeit beru-\n\nhen. Die Vorschläge berücksichtigen unterschiedliche Kriterien. Welchen Vorschlägen der Vorzug gegeben \n\nwird, hängt davon ab, wie die Kriterien politisch gewichtet werden.  \n\n \n\nDie „neuen“ Gemeinden können auch weiterhin Wahlkreise für die Kantonsratswahlen bilden. Soweit in den \n\n„neuen“ Gemeinden mindestens neun Sitze zu vergeben sind, können sie direkt als Wahlkreise für das Verhält-\n\nniswahlverfahren dienen; dies würde für die Varianten V1 und V2 sowie Untervarianten V1.1, V3.1 und V5.1 \n\nzutreffen. Ansonsten wären Ausgleichsmechanismen zu schaffen; dies würde teilweise für die Varianten 3–5 \n\nsowie die Untervarianten V2.1, V4.1 und V6.2 zutreffen. \n\n \n\nFür den Regierungsrat stehen im Wesentlichen die nachfolgend abgebildeten Varianten zur Diskussion. Die \n\nVariante V6 und die Untervariante V6.1 dienen lediglich zur Illustration von Varianten mit sechs Gemeinden. \n\nSie stellen aus Sicht des Regierungsrates keine zweckmässigen Alternativen dar. \n\n \nV1. 3 Gemeinden: Funktionale Räume der früheren Bezirke \n\n \n\n Herisau Stein Teufen Speicher Reheto-\n\nbel \n\nGrub Heiden Lutzen-\n\nberg \n\nWalzen-\n\nhausen \n\nSchwell-\n\nbrunn \n\nWaldstatt Hundwil  Bühler Trogen Wald  Wolfhal-\n\nden \n\n \n\nSchön-\n\nengrund \n\nUrnäsch    Gais   Reute  \n\n \n\n(Vgl. Reto Steiner / Claire Kaiser / Daniel Kettiger, Gemeindestrukturen im Kanton Appenzell Ausserrhoden, \n\nAnalyse und mögliche Handlungsoptionen, Bern 2012, KPM-Bericht, S. 91 und S. 116 ff.) \n\n \n\nKriterien: Bezirke (historische Gebietsaufteilung); Gliederung der Landschaft (Topografie/Geografie); wirt-\n\nschaftliches Einzugsgebiet; lokale Identität. \n\n \n\nBeispiele: 3 Zivilstandskreise, 3 Berufsbeistandschaften in drei Regionen, 3 Vermittleramtskreise. \n\n \n\nGemeinden Bevölkerung STATPOP 2021 \n\nUrnäsch 2'290 \n\nHerisau 15'679 \n\nSchwellbrunn 1'547 \n\nHundwil 944 \n\nStein 1'397 \n\nSchönengrund 533 \n\nWaldstatt 1'809 \n\nGemeinde 1 24'199 \n\n  \n\nTeufen 6'429 \n\nBühler 1'853 \n\nGais 3'098 \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 22/32 \n\nSpeicher 4'425 \n\nTrogen 1'867 \n\nGemeinde 2 17'672 \n\n  \n\nRehetobel 1'707 \n\nWald 892 \n\nGrub 989 \n\nHeiden 4'227 \n\nWolfhalden 1'856 \n\nLutzenberg 1'299 \n\nWalzenhausen 2'051 \n\nReute 693 \n\nGemeinde 3 13'714 \n\n \n\nUntervariante V1.1: Stein flexibel; statt zum Hinterland zum Mittelland zuteilen. \n\n \nBeispiele: 3 Betreibungsämter (Stein beim Mittelland), Grundbuchamt (Stein bei Teufen). \n\n \nV2.  4 Gemeinden: Funktionale Räume der früheren Bezirke; Herisau separat \n \n\n Herisau Stein Teufen Speicher Reheto-\n\nbel \n\nGrub Heiden Lutzen-\n\nberg \n\nWalzen-\n\nhausen \n\nSchwell-\n\nbrunn \n\nWaldstatt Hundwil  Bühler Trogen Wald  Wolfhal-\n\nden \n\n \n\nSchön-\n\nengrund \n\nUrnäsch    Gais   Reute  \n\n \n\n(Vgl. KPM-Bericht, S. 91. \n\n \n\n„Mit der Vorstellung einer Reduktion von 20 auf 4 Gemeinden orientiert sich der Regierungsrat an den funktio-\n\nnalen Räumen, die die früheren Bezirke Vorderland, Mittelland und Hinterland nach wie vor bilden. Hinzu \n\nkommt Herisau als einwohnermässig grösste Gemeinde des Kantons“ (Bericht und Antrag des Regierungsra-\n\ntes vom 11. Mai 2021 betr. Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“; 2. Lesung, S. 7)). \n\n \n\nKriterien: Bezirke (historische Gebietsaufteilung); Gliederung der Landschaft (Topografie/Geografie); wirt-\n\nschaftliches Einzugsgebiet; Einwohnerzahl (Herisau separat als einwohnermässig grösste Gemeinde); lokale \n\nIdentität. \n\n \n\nGemeinden Bevölkerung STATPOP 2021 \n\nUrnäsch 2'290 \n\nSchwellbrunn 1'547 \n\nHundwil 944 \n\nStein 1'397 \n\nSchönengrund 533 \n\nWaldstatt 1'809 \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 23/32 \n\nGemeinde 1 8'520 \n\n  \n\nHerisau 15'679 \n\nGemeinde 2 15'679 \n\n  \n\nTeufen 6'429 \n\nBühler 1'853 \n\nGais 3'098 \n\nSpeicher 4'425 \n\nTrogen 1'867 \n\nGemeinde 3 17'672 \n\n  \n\nRehetobel 1'707 \n\nWald 892 \n\nGrub 989 \n\nHeiden 4'227 \n\nWolfhalden 1'856 \n\nLutzenberg 1'299 \n\nWalzenhausen 2'051 \n\nReute 693 \n\nGemeinde 4 13'714 \n\n \n\nUntervariante V2.1: Stein flexibel; statt zum Hinterland zum Mittelland zuteilen. \n \n\nV3.  4 Gemeinden: Funktionale Räume der früheren Bezirke; Teufen separat \n\n \n\n Herisau Stein Teufen Speicher Reheto-\n\nbel \n\nGrub Heiden Lutzen-\n\nberg \n\nWalzen-\n\nhausen \n\nSchwell-\n\nbrunn \n\nWaldstatt Hundwil  Bühler Trogen Wald  Wolfhal-\n\nden \n\n \n\nSchön-\n\nengrund \n\nUrnäsch    Gais   Reute  \n\n \n\nKriterien: Bezirke (historische Gebietsaufteilung); Gliederung der Landschaft (Topografie/Geografie); wirt-\n\nschaftliches Einzugsgebiet; Finanzen (Teufen separat wurde bisher noch nicht diskutiert. Diese Variante würde \n\ndie finanzkräftigste Gemeinde weiterhin separat belassen); lokale Identität. \n\n \n\nGemeinden Bevölkerung STATPOP 2021 \n\nUrnäsch 2'290 \n\nHerisau 15'679 \n\nSchwellbrunn 1'547 \n\nHundwil 944 \n\nStein 1'397 \n\nSchönengrund 533 \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 24/32 \n\nWaldstatt 1'809 \n\nGemeinde 1 24'199 \n\n  \n\nBühler 1'853 \n\nGais 3'098 \n\nSpeicher 4'425 \n\nTrogen 1'867 \n\nGemeinde 2 11'243 \n\n  \n\nTeufen 6'429 \n\nGemeinde 3 6'429 \n\n  \n\nRehetobel 1'707 \n\nWald 892 \n\nGrub 989 \n\nHeiden 4'227 \n\nWolfhalden 1'856 \n\nLutzenberg 1'299 \n\nWalzenhausen 2'051 \n\nReute 693 \n\nGemeinde 4 13'714 \n\n \n\nUntervariante V3.1: Stein flexibel; statt zum Hinterland zu Teufen zuteilen. \n \n\nV4. 5 Gemeinden: Funktionale Räume der früheren Bezirke; Herisau und Teufen separat \n\n \n\n Herisau Stein Teufen Speicher Reheto-\n\nbel \n\nGrub Heiden Lutzen-\n\nberg \n\nWalzen-\n\nhausen \n\nSchwell-\n\nbrunn \n\nWaldstatt Hundwil  Bühler Trogen Wald  Wolfhal-\n\nden \n\n \n\nSchön-\n\nengrund \n\nUrnäsch    Gais   Reute  \n\n \n\nKriterien: Bezirke (historische Gebietsaufteilung); Gliederung der Landschaft (Topografie/Geografie); wirt-\n\nschaftliches Einzugsgebiet; Finanzen (Teufen separat wurde bisher noch nicht diskutiert. Diese Variante würde \n\ndie finanzkräftigste Gemeinde weiterhin separat belassen); Einwohnerzahl (Herisau separat als einwohnermäs-\n\nsig grösste Gemeinde); lokale Identität. \n\n \n\nGemeinden Bevölkerung STATPOP 2021 \n\nUrnäsch 2'290 \n\nSchwellbrunn 1'547 \n\nHundwil 944 \n\nStein 1'397 \n\nSchönengrund 533 \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 25/32 \n\nWaldstatt 1'809 \n\nGemeinde 1 8'520 \n\n  \n\nHerisau 15'679 \n\nGemeinde 2 15'679 \n\n  \n\nBühler 1'853 \n\nGais 3'098 \n\nSpeicher 4'425 \n\nTrogen 1'867 \n\nGemeinde 3 11'243 \n\n  \n\nTeufen 6'429 \n\nGemeinde 4 6'429 \n\n  \n\nRehetobel 1'707 \n\nWald 892 \n\nGrub 989 \n\nHeiden 4'227 \n\nWolfhalden 1'856 \n\nLutzenberg 1'299 \n\nWalzenhausen 2'051 \n\nReute 693 \n\nGemeinde 5 13'714 \n\n \n\nUntervariante V4.1: Stein flexibel; statt zum Hinterland zu Teufen zuteilen. \n\n \n\n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 26/32 \n\nV5. 5 Gemeinden: Vision AR 2.0, Appenzeller Zeitung 31.12.2011; ohne Kantonswechsel / Eine Idee, \nderen Wurzeln in der Geschichte liegen (Vortrag von Heidi Eisenhut vom 05.03.2015, S. 11) \n\n \n\n Herisau Stein Teufen Speicher Reheto-\n\nbel \n\nGrub Heiden Lutzen-\n\nberg \n\nWalzen-\n\nhausen \n\nSchwell-\n\nbrunn \n\nWaldstatt Hundwil  Bühler Trogen Wald  Wolfhal-\n\nden \n\n \n\nSchön-\n\nengrund \n\nUrnäsch    Gais   Reute  \n\n \n\n(Vgl. KPM-Bericht, S. 116 ff. \n\n \n\n- Gemeinde Säntis:   Waldstatt, Schwellbrunn, Schönengrund, Urnäsch, Hundwil \n\n- Gemeinde Goldachtal:  Trogen, Wald, Rehetobel, Speicher \n\n- Gemeinde Rotbachtal: Stein, Teufen, Gais, Bühler \n\n- Gemeinde Kurzenberg: Heiden, Lutzenberg, Wolfhalden, Walzenhausen, Reute, Grub \n\n- Herisau bleibt unverändert \n\n \n\nSiehe auch Heidi Eisenhut, Unsere Gemeinde – der Blick in die Geschichte, Vortrag vom 5. März 2015, S. 10 f. \n\n/ Eine Idee, deren Wurzeln in der Geschichte liegen, S. 11. \n\nhttps://www.starkes-ar.ch/np/wp-content/uploads/150305_Unsere_Gemeinden_Vortrag_Eisenhut.pdf) \n\n \n\nKriterien: Historische Gebietsaufteilung; Gliederung der Landschaft (Topografie/Geografie); wirtschaftliches \n\nEinzugsgebiet; Einwohnerzahl (Herisau separat als einwohnermässig grösste Gemeinde); lokale Identität. \n\n \n\nGemeinden Bevölkerung STATPOP 2021 \n\nUrnäsch 2'290 \n\nSchwellbrunn 1'547 \n\nHundwil 944 \n\nSchönengrund 533 \n\nWaldstatt 1'809 \n\nGemeinde 1 7'123 \n\n  \n\nHerisau 15'679 \n\nGemeinde 2 15'679 \n\n  \n\nStein 1'397 \n\nTeufen 6'429 \n\nBühler 1'853 \n\nGais 3'098 \n\nGemeinde 3 12'777 \n\n  \n\nSpeicher 4'425 \n\nTrogen 1'867 \n\nRehetobel 1'707 \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 27/32 \n\nWald 892 \n\nGemeinde 4 8'891 \n\n  \n\nGrub 989 \n\nHeiden 4'227 \n\nWolfhalden 1'856 \n\nLutzenberg 1'299 \n\nWalzenhausen 2'051 \n\nReute 693 \n\nGemeinde 5 11'115 \n\n \n\nUntervariante V5.1: Stein flexibel; statt zum Mittelland zum Hinterland zuteilen. \n\n \n\nV6. 6 Gemeinden: Herisau, Teufen und Heiden separat \n \n\n Herisau Stein Teufen Speicher Reheto-\n\nbel \n\nGrub Heiden Lutzen-\n\nberg \n\nWalzen-\n\nhausen \n\nSchwell-\n\nbrunn \n\nWaldstatt Hundwil  Bühler Trogen Wald  Wolfhal-\n\nden \n\n \n\nSchön-\n\nengrund \n\nUrnäsch    Gais   Reute  \n\n \n\nKriterien: Bezirke (historische Gebietsaufteilung); Gliederung der Landschaft (Topografie/Geografie); wirt-\n\nschaftliches Einzugsgebiet; Finanzen (Teufen separat wurde bisher noch nicht diskutiert. Diese Variante würde \n\ndie finanzkräftigste Gemeinde weiterhin separat belassen); Einwohnerzahl (Herisau separat als einwohnermäs-\n\nsig grösste Gemeinde. Zudem würde Heiden als weitere bevölkerungsmässig grosse Gemeinde separat belas-\n\nsen); lokale Identität. \n\n \n\nAllerdings würde damit den Gemeinden Lutzenberg, Walzenhausen, Wolfhalden und Reute eine Zentrumsge-\n\nmeinde fehlen. \n\n \n\nGemeinden Bevölkerung STATPOP 2021 \n\nUrnäsch 2'290 \n\nSchwellbrunn 1'547 \n\nHundwil 944 \n\nStein 1'397 \n\nSchönengrund 533 \n\nWaldstatt 1'809 \n\nGemeinde 1 8'520 \n\n  \n\nHerisau 15'679 \n\nGemeinde 2 15'679 \n\n  \n\nBühler 1'853 \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 28/32 \n\nGais 3'098 \n\nSpeicher 4'425 \n\nTrogen 1'867 \n\nRehetobel 1'707 \n\nWald 892 \n\nGrub 989 \n\nGemeinde 3 14'831 \n\n  \n\nTeufen 6'429 \n\nGemeinde 4 6'429 \n\n  \n\nWolfhalden 1'856 \n\nLutzenberg 1'299 \n\nWalzenhausen 2'051 \n\nReute 693 \n\nGemeinde 5 5'899 \n\n  \n\nHeiden 4'227 \n\nGemeinde 6 4'227 \n\n \n\nUntervariante V6.1: Stein flexibel; statt zum Hinterland zu Teufen zuteilen. \n\nUntervariante V6.2: Heiden + Lutzenberg, Walzenhausen, Wolfhalden, Reute. \n\n \n\n6.3 Erläuterungen zum unterbreiteten Beschluss \n\n \n\nDer Regierungsrat beantragt dem Kantonsrat, die Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ abzu-\n\nlehnen (Beschluss, Ziff. 1).  \n\n \n\nEr beantragt dem Kantonsrat, die Hauptvorlage des Regierungsrates als Gegenvorschlag zu beschliessen (Be-\n\nschluss, Ziff. 2). Die Hauptvorlage wird in einer angepassten Fassung unterbreitet. \n\n \n\nArt. 117quater (neu) \n\nAbs. 1 wird angepasst. Die Formulierung „Die bestehenden Gemeinden […] werden zu vier Gemeinden zu-\n\nsammengelegt“ wird ersetzt durch die Formulierung „Die bestehenden Gemeinden […] werden zu drei bis fünf \n\nGemeinden zusammengelegt“. Die Variante mit vier Gemeinden (bisheriger Gegenvorschlag des Regierungs-\n\nrates) ist im angepassten Vorschlag mit Varianten mit drei bis fünf Gemeinden enthalten. \n\n \n\nAbs. 2 wird ergänzt. Der Hinweis, dass das Gesetz das Nähere regelt, wird ergänzt. Es wird bestimmt, dass \n\ndas Gesetz bestehende Strukturen zu berücksichtigen und für eine zweckmässige Gliederung mit angemesse-\n\nnem Interessenausgleich zu sorgen hat. Diese Regelung stellt klar, dass bei der Zusammenlegung von Ge-\n\nmeinden keine bestehenden Gemeinden aufgeteilt werden. Die Regelung stellt sodann klar, dass bei der Neu-\n\norganisation darauf geachtet wird, dass zweckmässige räumliche Einheiten gebildet werden. Die Beurteilung \n\ndieses Kriteriums orientiert sich in erster Linie am Bestehen von funktionalen Räumen (vgl. Abschnitt B./3.2 \n\n„Auseinandersetzung mit der Thematik der Förderräume“). Der Regierungsrat berücksichtigt dieses Kriterium \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 29/32 \n\nbei den von ihm unterbreiteten Varianten für Gemeindezusammenschlüsse (vgl. Ziff. 6.2 vorstehend). Die Re-\n\ngelung stellt auch klar, dass die Neuordnung nicht zu grossen "Verlierern" oder "Gewinnern" führen soll und \n\ndass nötigenfalls im Gesetz ein angemessener Interessenausgleich zu schaffen ist. Bei künftigen Gemeinden \n\nsoll kein Ungleichgewicht entstehen. Aus Sicht des Regierungsrates ist auch dies bei den von ihm unterbreite-\n\nten Varianten für Gemeindezusammenschlüsse berücksichtigt. In diesem Zusammenhang sind auch die mögli-\n\nchen Massnahmen zur Erhaltung bisheriger Dorfidentitäten und zur Förderung der Identitätsbildung zu nennen \n\n(vgl. Abschnitt B./3.2/b). Auch diese können einem angemessenen Interessenausgleich unter Gemeinden/Dör-\n\nfern/Ortschaften dienen innerhalb einer neuen, grösseren Gemeinde dienen. Zu denken ist insb. an gewisse \n\nMitwirkungsrechte der Bevölkerung von Dörfern/Ortschaften innerhalb einer Gemeinde. Abs. 2 ist relativ allge-\n\nmein gehalten. Er richtet sich an den Gesetzgeber, der die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu interpretieren \n\nhat. \n\n \n\nNochmals hinzuweisen ist auf das Verhältnis zur Totalrevision der Kantonsverfassung. Bei Annahme des Ge-\n\ngenvorschlages des Regierungsrates durch die Stimmberechtigten wird die Übergangsbestimmung von \n\nArt. 117quater KV im Falle einer Totalrevision ohne erneute Beschlussfassung als Übergangsbestimmung in die \n\nneue Kantonsverfassung aufgenommen.  \n\n \n\nWenn der Gegenvorschlag des Regierungsrates mit einer Reduktion der Anzahl Gemeinden angenommen \n\nwird, ist auch eine Überprüfung und allfällige Anpassung des Entwurfs für eine totalrevidierte Kantonsverfas-\n\nsung erforderlich. Bei einer Annahme der Volksinitiative oder des Eventualantrages des Kantonsrates ist dies \n\nnicht nötig. \n\n \n\nDer Regierungsrat beantragt dem Kantonsrat, die Volksinitiative und den Gegenvorschlag den Stimmberechtig-\n\nten gleichzeitig zur Abstimmung zu unterbreiten (Beschluss, Ziff. 3). Dazu finden sich weitere Ausführungen in \n\ndiesem Bericht unter Abschnitt E./1. \n\n \n\nDer Regierungsrat beantragt dem Kantonsrat weiter, eine Abstimmungsempfehlung auszusprechen und die \n\nVolksinitiative mit der Empfehlung auf Ablehnung zu unterbreiten (Beschluss, Ziff. 4). \n\n \n\nDer Regierungsrat beantragt dem Kantonsrat schliesslich für den Fall, dass die Volksinitiative zurückgezogen \n\nwird, den Stimmberechtigten die Hauptvorlage des Regierungsrates und die Eventualvorlage gleichzeitig zur \n\nAbstimmung zu unterbreiten (Beschluss, Ziff. 5). Dazu finden sich weitere Ausführungen in diesem Bericht un-\n\nter Abschnitt E./1. \n\n \n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 30/32 \n\n6.4 Zeitplan und Inkrafttreten \n\n \n\nWie bereits im Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai 2021 dargelegt, soll der Gegenvorschlag, \n\nwenn er von den Stimmberechtigten angenommen wird, unmittelbar mit der Annahme in Kraft treten. \n\n \n\nDie Zeitplanung musste angepasst werden. Die nachfolgende Tabelle zeigt den Zeitplan des Regierungsrates \n\nbis zur Volksabstimmung über die Verfassungsänderung: \n\n \n\nMai 2023 3. Lesung Volksinitiative = 2. Lesung Gegenvorschlag und Abstimmungs-\n\nempfehlung zur Volksinitiative \n\n \n\nNovember 2023 Volksabstimmung über die Volksinitiative und den Gegenvorschlag (bisher \n\ngeplant: September 2022) oder gegebenenfalls (bei Rückzug der Volksinitia-\n\ntive) über die Hauptvorlage des Regierungsrates und die Eventualvorlage \n\n \n\nNovember 2023 Inkraftsetzung revidierte Verfassungsbestimmungen \n\n \n\nC. Auswirkungen \n\n1. Finanziell \n\n \n\nVgl. Abschnitt B./3.2 „Kantonale (finanzielle) Fusionsanreize“ sowie Abschnitt E. im Bericht und Antrag des Re-\n\ngierungsrates vom 11. Mai 2021. \n\n2. Personell \n \n\nVgl. Abschnitt F. im Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai 2021. \n\n3. Organisatorisch \n \n\nVgl. Abschnitt B./3.2 „Eckpfeiler eines Zeit- und Massnahmenplanes“ sowie Abschnitt G. bzw. H.a. im Bericht \n\nund Antrag des Regierungsrates vom 11. Mai 2021. \n\nD. Finanzierung \n\n \n\nVgl. Abschnitt B./3.2 „Kantonale (finanzielle) Fusionsanreize“ sowie Abschnitt I. im Bericht und Antrag des Re-\n\ngierungsrates vom 11. Mai 2021. \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 31/32 \n\nE. Weiteres Vorgehen \n\n1. Abstimmung über Initiative, Hauptvorlage und Eventualvorlage \n\n \n\nDie kantonale Volksinitiative „Starke Ausserrhoder Gemeinden“ wurde als ausgearbeitete Vorlage eingereicht. \n\nBei einem ausgearbeiteten Entwurf ist ein Rückzug zulässig bis am 3. Tag nach der zweiten Lesung im Kan-\n\ntonsrat (Art. 58 Abs. 2 lit. a Gesetz über die politischen Rechte, GPR; bGS 131.12). Der Rückzug ist gültig, \n\nwenn er von der Mehrheit der Rückzugsberechtigten beschlossen wurde; er ist zu veröffentlichen (Art. 58 Abs. \n\n3 GPR). \n\n \n\nDie vorliegende 3. Lesung des Geschäfts entspricht der 2. Lesung der Volksinitiative im Sinne von Art 58 \n\nAbs. 2 lit. a GPR. Wenn die Initiative nicht zurückgezogen wird und es steht ihr ein Gegenvorschlag gegen-\n\nüber, dann erfolgt eine Abstimmung nach Massgabe von Art. 60 GPR. Aus dieser Bestimmung ergibt sich, \n\ndass einer Initiative nur ein Gegenvorschlag gegenübergestellt werden kann. Den Stimmberechtigten sind die \n\nInitiative und die Hauptvorlage des Regierungsrates als Gegenvorschlag zu unterbreiten.  \n\n \n\nWenn die Initiative zurückgezogen wird, ist den Stimmberechtigten – in sinngemässer Anwendung von Art. 60 \n\nGPR – die Hauptvorlage des Regierungsrates (Gegenvorschlag) und die Eventualvorlage zu unterbreiten. \n\n2. Umsetzung der Gemeindestrukturreform \n \n\nErkenntnisse aus dem Kanton Glarus zeigen, dass der Erlass eines formellen kantonalen Gesetzes zur Umset-\n\nzung der Gemeindestrukturreform für eine rechtlich einwandfreie Umsetzung gefehlt hatte. Als Inhalt für ein \n\nsolches Umsetzungsgesetz werden genannt: Projektführung, Projektorganisation, Projektablauf, Eingriffskom-\n\npetenzen des Regierungsrates, Voraussetzungen für Eingriffe in die Gemeindeautonomie, Grundsätze und \n\nVerfahren (vgl. Romana Kronenberg, Die Gemeindestrukturreform im Kanton Glarus, Zürich/Basel/Genf 2011, \n\nRz. 461, 472, 950/951). \n\n \n\nFalls die Stimmberechtigten einer Gemeindestrukturreform zustimmen, ist die Umsetzung zügig an die Hand \n\nzu nehmen. Das weitere Vorgehen für die Umsetzung ist im Rahmen entsprechender Projektarbeiten zu be-\n\nstimmen. Dazu gehört die Klärung der massgeblichen „neuen“ Gemeinden und der notwenigen Verfahrensbe-\n\nstimmungen im Rahmen eines Umsetzungsgesetzes. Parallel dazu sind die allgemein erforderlichen Änderun-\n\ngen im Gemeindegesetz zu erarbeiten. \n\n \nFür weitere Informationen wird auf die Eckpfeiler eines Zeit- und Massnahmenplans (Beilage 1.9) verwiesen. \n\n  \n\n\n\n    \n   \n\n \n\nSeite 32/32 \n\nF. Antrag \n\n \n\nDer Regierungsrat beantragt Ihnen, dem Entwurf für einen Beschluss des Kantonsrates zur kantonalen Volks-\n\ninitiative "Starke Ausserrhoder Gemeinden" zuzustimmen. \n\n \n\nIm Namen des Regierungsrates \n\nSign. Dölf Biasotto sign. Roger Nobs \n\n \n\nDölf Biasotto, Landammann Roger Nobs, Ratschreiber \n \n\n \n\n \n\nBeilagen \n\nBeilage 1.1 Beschluss des Kantonsrates \n\nBeilage 1.2 Synopse \n\nBeilage 1.3 Auswertung Volksdiskussion  \nBeilage 1.4 Schreiben der Gemeindepräsidienkonferenz vom 24. September 2021 \n\nBeilage 1.5 Beitrag BDO Herisau/Luzern vom 23. September 2021 \n\nBeilage 1.6 Externe Stellungnahme FHGR vom 26. Januar 2022 zum Beitrag BDO \n\nBeilage 1.7 Steuerkraft natürliche Personen 2021 \n\nBeilage 1.8 Steuerkraft natürliche und juristische Personen 2021 \n\nBeilage 1.9 Eckpfeiler Zeit- und Massnahmenplan \n\nBeilage 1.10 Eckpfeiler Kommunikations- und Mitwirkungskonzept \n\nBeilage 1.11 Finanzielle Kennzahlen und Indikatoren für eine Variante mit vier Gemeinden \n\n\n