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name: 4 Erläuternder Bericht zum Gesamtschweizerischen Geldspielkonkordat.pdf

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text: \nErläuternder Bericht zum Gesamtschweizeri-\nschen Geldspielkonkordat (GSK) \n\n\n\nInhaltsverzeichnis \n\nI. EINLEITUNG 3 \n\n1. Ausgangslage 3 \n\n2. Auftrag und Vorgehen 3 \n\n3. Abstimmung mit den regionalen Konkordaten 4 \n\n4. Bundesgesetz über Geldspiele 4 \n\n5. Inhalt erläuternder Bericht 6 \n\nII.  FORM DES GELDSPIELKONKORDATS: FORMELLES GESETZ 6 \n\nIII.  ÜBERBLICK ÜBER DIE WESENTLICHEN NEUERUNGEN 7 \n\nIV. ERGEBNISSE DER VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN 10 \n\nV. ERLÄUTERUNGEN ZU EINZELNEN BESTIMMUNGEN 12 \n\nErstes Kapitel: Allgemeine Bestimmungen 12 \n\nZweites Kapitel: Die interkantonale Trägerschaft Geldspiele 13 \nErster Abschnitt: Aufgaben und Organisation 13 \nZweiter Abschnitt: Finanzen 17 \n\nDrittes Kapitel: Die interkantonale Geldspielaufsicht (GESPA) 18 \nErster Abschnitt: Aufgaben und Organisation 18 \nZweiter Abschnitt: Finanzen und anwendbares Verfahrensrecht 22 \n\nViertes Kapitel: Die Stiftung Sportförderung Schweiz (SFS) 23 \n\nFünftes Kapitel: Gemeinsame Bestimmungen 27 \n\nSechstes Kapitel: Gewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte für die \nDurchführung von Grosslotterien und grossen Sportwetten 32 \n\nSiebtes Kapitel: Abgaben 33 \nErster Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen 33 \nZweiter Abschnitt: Gebühren für Einzelakte der GESPA 34 \nDritter Abschnitt: Gebühren des Geldspielgerichts 35 \nVierter Abschnitt: Aufsichtsabgabe 35 \nFünfter Abschnitt: Abgabe für die Gewährung ausschliesslicher \nVeranstaltungsrechte 35 \n\nAchtes Kapitel: Schlussbestimmungen 37 \n\nVI.  AUSWIRKUNGEN DER REVISION AUF DIE KANTONE 39 \n\n1. Für die Kantone zu erwartende Auswirkungen, die sich schon aus der \nNeuregelung auf Bundesebene ergeben 39 \n\n2. Auswirkungen der revidierten interkantonalen Bestimmungen auf die Kantone 40 \n\n2 \n\n\n\nI. EINLEITUNG \n\n1. Ausgangslage \n\nAm 11. März 2012 wurde der direkte Gegenentwurf zur Volksinitiative „Für Geldspiele im \nDienste des Gemeinwohls" von Volk und Ständen angenommen (vgl. Artikel 106 der Bun-\ndesverfassung). Am 21. Oktober 2015 hat der Bundesrat die Botschaftl und den Entwurf2 \nzuhanden des Bundesparlaments verabschiedet, welches das Bundesgesetz über Geldspie-\nle (BGS) am 29. September 2017 beschloss3. Gegen das Gesetz wurde innert Frist das Re-\nferendum ergriffen. Es wurde am 10. Juni 2018 an der Urne mit 72,9% Ja-Stimmen ange-\nnommen'. Die gegen die Vorlage erhobenen Beschwerden wurden vom Bundesgericht ab-\ngewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Am 7. November 2018 hat der Bundesrat die \nVerordnung über Geldspiele verabschiedet. Die neuen Bestimmungen sind am 1.1.2019 in \nKraft getreten. \n\nDas BGS führt die beiden früher im Geldspielbereich geltenden Bundesgesetze (das Lotte-\nriegesetz5  und das Spielbankengesetz6) zusammen und schafft auf Bundesebene eine neue, \numfassende Regelung aller Geldspiele in der Schweiz. Es bezweckt, die Bevölkerung ange-\nmessen vor den von den Geldspielen ausgehenden Gefahren zu schützen und die Verwen-\ndung der resultierenden Erträge zugunsten von gemeinnützigen Zwecken und der AHV/IV \nsicher zu stellen. \n\nDie Revision von Art. 106 der Bundesverfassung und die umfassende Revision der Geld-\nspielgesetzgebung auf Bundesebene haben zur Folge, dass auch die interkantonalen und \nkantonalen Bestimmungen zum Geldspielbereich revidiert werden müssen. \n\n2. Auftrag und Vorgehen \n\nDer Vorstand der Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz (FDKL) hatte \nder Geschäftsführerin der FDKL an seiner Sitzung vom 7. April 2014 den Auftrag erteilt, im \nHinblick auf die Totalrevision der Interkantonalen Vereinbarung über die Aufsicht sowie die \nBewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchge-\nführten Lotterien und Wetten vom 7. Januar 2005 (IVLVV) eine Arbeitsgruppe zu konstituie-\nren. \n\nDie Arbeitsgruppe stand unter der Leitung der Geschäftsführerin der FDKL (Dora Andres) \nund bestand aus 7 weiteren Mitgliedern: Simon Perroud (Rekurskommission), Manuel \nRichard (Lotterie- und Wettkommission),  Giorgio  Stanga und Peter Schärer (Vertreter der \nDeutschschweizerkantone und des Kantons Tessin),  Jean-Luc  Moner-Banet und Albert von \nBraun (Vertreter der Westschweizerkantone),  Roger  Fasnacht (Gemeinschaft Schweizer \nLotterien). Das Redaktionsteam — bestehend aus zwei Vertretern des Sekretariats der Lotte-\nrie- und Wettkommission (Pascal Philipona, Sascha Giuffredi) — unterstützte die Arbeits-\ngruppe. \n\nDie Arbeitsgruppe hatte den Auftrag, mit der Totalrevision die IVLVV an das übergeordnete \nRecht anzupassen, gleichzeitig aber auch Schwachstellen oder Lücken der bisherigen Ver-\neinbarung, welche sich in den letzten Jahren gezeigt hatten, zu beheben. Die Revision wur-\nde deshalb auch zum Anlass genommen, die gewachsenen Strukturen zu überprüfen und an \ndie neuen Herausforderungen anzupassen. Dabei hatte sich gezeigt, dass sich viele, zum \nTeil rechtlich komplexe, Fragen stellten. Ab 2016 wurde daher als externe Fachperson Frau \n\n' Vgl. Botschaft vom 21. Oktober 2015 zum Geldspielgesetz, BBI 2015 8387  if. \n2  Vgl. BBI 2015 8535  if. \n3  Vgl.  BB!  2017 6245  if. \n4  BBI 2018 773. \n5  Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten vom 8. Juni 1923 (LG, SR 935.51). \n6  Bundesgesetz über Glücksspiele und Spielbanken vom 18. Dezember 1998 (SBG, SR 935.52). \n\n3 \n\n\n\nDr.  M.  Strecker,  Rechtsanwältin (Recht &  Governance,  Bern) beigezogen, welche den Revi-\nsionsprozess eng begleitete. \n\nIm Sommer 2017 wurde eine erste Vernehmlassung zum Entwurf des Konkordats ein-\nschliesslich des erläuternden Berichts durchgeführt. Die Plenarversammlung der FDKL hat \nam 20. November 2017 zu den im Rahmen der ersten Vernehmlassung eingebrachten we-\nsentlichen politischen Fragestellungen Stossrichtungen für die weitere Bearbeitung be-\nschlossen. Auf dieser Grundlage erfolgte die Überarbeitung des Konkordatstexts und des \nerläuternden Berichts. Die zweite Vernehmlassung dauerte vom 30. Juni 2018 bis zum 15. \nOktober 2018. Im Rahmen der zweiten Vernehmlassung konnten nur noch kleine Anpassun-\ngen vorgenommen werden. Am 26. November 2018 beschloss die Plenarversammlung \nFDKL, die Aufnahme einer zusätzlichen Zuständigkeit der FDKG ins GSK zu prüfen (Be-\nschluss über den Betrag zur Förderung des nationalen Sports). Am 20. Mai 2019 hat die \nPlenarversammlung FDKL die vorliegende Fassung des gesamtschweizerischen Geldspiel-\nkonkordats z.H. der Ratifikation durch die Kantone verabschiedet, mit dem Ziel einer Inkraft-\nsetzung per 1.7.2020. \n\n3. Abstimmung mit den regionalen Konkordaten \n\nDie heute in Kraft stehenden regionalen Vereinbarungen (IKV7  und C-LoRo8) werden derzeit \nebenfalls revidiert, die entsprechenden Überarbeitungsprozesse obliegen den zuständigen \nKantonen. Die Vernehmlassung zu den Entwürfen erfolgte zeitgleich mit der zweiten Ver-\nnehmlassung zum GSK. \n\nAus der Perspektive des GSK ist in den regionalen Konkordaten mindestens die Bezeich-\nnung des zugelassenen Veranstalters bzw. der zugelassenen Veranstalterin im Gebiet des \nregionalen Konkordats (vgl. Art. 49 GSK) zu regeln. \n\nDie Bezeichnung des zugelassenen Veranstalters bzw. der zugelassenen Veranstalterin \nmuss von Bundesrechts wegen (Art. 23 Abs. 2 BGS) zwingend in rechtsetzender Form erfol-\ngen, weshalb auch die regionalen Konkordate im rechtsetzenden Verfahren zu beschliessen \nsind. \n\nNebst den soeben dargestellten Inhalten können die regionalen Konkordate weitere Bestim-\nmungen enthalten. Soweit diese Bestimmungen im Widerspruch zum GSK stehen geht das \nGSK vor (Art. 72 GSK). \n\n4. Bundesgesetz über Geldspiele \n\nMit dem BGS werden neue Geldspielkategorien geschaffen (1. Kapitel BGS). Es enthält \nBestimmungen zu den Spielbanken und Grossspielen (2. und 3. Kapitel BGS), zu den Klein-\nspielen (4. Kapitel BGS), zum Betrieb von Spielbankenspielen und Grossspielen (5. Kapitel \nBGS), zum Schutz der Spielerinnen .und Spieler vor exzessivem Geldspiel (6. Kapitel BGS), \nzur Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten \n(7. Kapitel BGS), zu den Behörden (Eidgenössische Spielbankenkommission, interkantonale \nAufsichts- und Vollzugsbehörde, Koordinationsorgan, 8. Kapitel BGS), zur Besteuerung und \nVerwendung der Spielerträge (9. Kapitel BGS) sowie Straf- und Schlussbestimmungen (10. \nund 11. Kapitel BGS). Das BGS umfasst 146 Artikel und wird von einer knapp 150-seitigen \nBotschaft des Bundesrats' begleitet. Es ist eine weitreichende und umfangreiche Vorlage. \n\n7  Interkantonale Vereinbarung betreffend die gemeinsame Durchführung von Lotterien vom 26. Mai 1937. Lotteriekonkordat, \nwelchem die Deutschschweizerkantone und der Kanton Tessin beigetreten sind. \n8  9äme  Convention  relative ä la Loterie Romande vom 18. November 2005. Lotteriekonkordat, welchem die Westschweizerkan-\n\n \n\ntone beigetreten sind. \ng  BB!  2015 8387  if. \n\n4 \n\n\n\nNachfolgend werden einige für die Revision der IVLW und für das bessere Verständnis des \nvorliegenden Berichts wesentliche Punkte der Vorlage kurz aufgegriffen: \n\n• Das BGS definiert neue Geldspielkategorien und zieht neue Grenzen der Zuständig-\nkeiten. Wie bis anhin ist der Bund für die Spielbankenspiele zuständig. Kleinspiele \n(insb. Kleinlotterien, lokale Sportwetten und kleine Pokerturniere) fallen gemäss dem \nBGS in den Zuständigkeitsbereich der einzelnen Kantone. \n\n• Die Kantone entscheiden darüber, ob sie Grossspiele (Grosslotterien, grosse Sport-\nwetten und Geschicklichkeitsgrossspiele) zulassen wollen. Wenn sie dies tun, müs-\nsen sie einem Konkordat beitreten, das eine interkantonale Aufsichts- und Voll-\nzugsbehörde vorsieht (Art. 105 BGS). Diese wird im Gesetz auch als „interkantonale \nBehörde" bezeichnet. \n\n• Die interkantonale Behörde muss gemäss Art. 106 BGS unabhängig sein. Zu dieser \nVorgabe wird in der Botschaft präzisierend Folgendes ausgeführt: „In Bezug auf die \nAusübung ihrer Funktion darf die interkantonale Behörde keine Anweisungen von \nBehörden entgegennehmen, und sie muss auch unabhängig von den Veranstalterin-\nnen von Geldspielen sein, die sie zu überwachen hat. Im Übrigen müssen im kanto-\nnalen Recht die notwendigen Rahmenbedingungen für die Unabhängigkeit der  inter-\nkantonalen Behörde festgelegt werden. Die institutionelle Unabhängigkeit der  inter-\nkantonalen Behörde muss durch das Verfahren für die Einsetzung der Mitglieder die-\nser Behörde und durch die Vorschriften zu ihrer Zusammensetzung, ihrer Organisa-\ntion und ihrer Tätigkeit gewährleistet werden. Das Gremium, das für die Ernennung \nder Mitglieder der interkantonalen Behörde zuständig ist, muss seinerseits gegenüber \nden Veranstalterinnen von Geldspielen unabhängig sein. Auch die funktionelle Unab-\nhängigkeit der interkantonalen Behörde muss gewährleistet werden, insbesondere \nmit Hilfe von Vorschriften zum Budget, zur Finanzierung und zur Überwachung" (Bot-\nschaft zum Geldspielgesetz, BBI 2015 8486). \n\n• Der interkantonalen Behörde müssen gemäss BGS mindestens folgende Aufgaben \nund Befugnisse übertragen werden: Sie ist zuständig für die Erteilung von Veranstal-\nter- und Spielbewilligungen für Grossspiele, d.h. auch für Geschicklichkeitsgross-\nspiele (vgl. Art. 21  if.  BGS), überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmun-\ngen in Bezug auf die Grossspiele (vgl. Art. 107 Abs. 1  lit.  a BGS), bekämpft das ille-\ngale Geldspiel (vgl. Art. 107 Abs. 1  lit.  b BGS), arbeitet mit in- und ausländischen Be-\nhörden zusammen (vgl. Art. 107 Abs. 1  lit.  c BGS) und berichtet öffentlich über ihre \nTätigkeit (vgl. Art. 107 Abs. 1  lit.  d BGS). Auch die Befugnisse der interkantonalen \nBehörde sind im Bundesgesetz umschrieben (vgl. Art. 108  if.  BGS). Schliesslich ent-\nhält das BGS auch Regelungen zur Amtshilfe (in der Schweiz, aber auch internatio-\nnal, vgl. Art. 111 und 112 BGS). Die Kantone können der interkantonalen Behörde \nzudem weitere Aufgaben und Befugnisse übertragen (vgl. Art. 107 Abs. 2 sowie Art. \n108 Abs. 2 BGS). \n\n• Das Bundesrecht enthält umfassende und abschliessende Regelungen im Bereich \nBewilligung, Betrieb und Aufsicht von Grossspielen (vgl. 3., 5. und 8. Kapitel BGS). \n\n• Art. 23 BGS sieht explizit vor, dass die Kantone die maximale Anzahl der Veranstalte-\nrinnen von Grosslotterien und grossen Sportwetten bestimmen und darüber hinaus in \nrechtsetzender Form die Gesellschaften bezeichnen können, denen die interkantona-\nle Behörde bei gegebenen Bewilligungsvoraussetzungen eine Bewilligung für die \nVeranstaltung von Lotterien und Sportwetten erteilen kann. \n\n• Das BGS enthält weitreichende und detaillierte Bestimmungen zum Schutz der Spie-\nlerinnen und Spieler vor exzessivem Geldspiel (vgl. 6. Kapitel BGS). \n\n5 \n\n\n\n• Schliesslich enthält das BGS Vorgaben über die Verwendung der Reingewinne von \nGrossspielen. Die Reingewinne aus Lotterien und Sportwetten müssen von den Kan-\ntonen vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke namentlich in den Bereichen Kultur, \nSoziales und Sport verwendet werden. Das Gesetz enthält eine Definition des Rein-\ngewinns (Art. 125 Abs. 2 BGS) und stellt klar, dass die Verwendung der Reingewinne \nzur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen ausgeschlossen ist \n(Art. 125 Abs. 3 BGS). Die Reingewinne von Geschicklichkeitsspielen unterliegen \nkeiner Zweckbindung (Art. 125 Abs. 4 BGS). Art. 126 Abs. 2 BGS legt fest, dass die \nVeranstalterinnen ihre Reingewinne denjenigen Kantonen abliefern, in denen die Lot-\nterien und Sportwetten durchgeführt wurden, Art. 127 Abs. 5 BGS sieht vor, dass die \nKantone einen Teil der Reingewinne für interkantonale und nationale gemeinnützige \nZwecke verwenden können. \n\n5. Inhalt erläuternder Bericht \n\nDer vorliegende erläuternde Bericht zeigt nachstehend auf, welche Form das Geldspielkon-\nkordat aufweisen muss (vgl. unten  Ziff. II)  und welches die wesentlichen Änderungen gegen-\nüber der bisherigen IVLW sind (vgl. unten  Ziff. III).  Unter  Ziff.  IV wird eine Übersicht über die \nErgebnisse der Vernehmlassungen gegeben und  Ziff.  V enthält ergänzende Bemerkungen \nzum Konkordatstext. Auf die Auswirkungen der Revision der interkantonalen Bestimmungen \nwird in  Ziff. VI  eingegangen. \n\nII. Form des Geldspielkonkordats: Formelles Gesetz \nNach Art. 48 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) können die Kantone Verträge \nschliessen sowie gemeinsame Organisationen und Einrichtungen schaffen. Sie können na-\nmentlich Aufgaben von regionalem Interesse gemeinsam wahrnehmen. Verträge zwischen \nKantonen sind öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, die zwei oder mehrere Kantone über \neinen in ihren Kompetenzbereich fallenden Gegenstand schliessen. Es können somit Ver-\nträge über alle Fragen geschlossen werden, die in den Zuständigkeitsbereich der Kantone \nfallen. Derartige Verträge können rechtsgeschäftlich oder rechtsetzend sein oder Elemente \nbeider Kategorien enthalten. Rechtsetzende Verträge sind entweder unmittelbar anwendbar, \ndas heisst sie berechtigen und verpflichten die beteiligten Kantone direkt; mittelbar rechtset-\nzende Verträge verpflichten dagegen die beteiligten Kantone nur, ihr internes Recht nach \nden Bestimmungen des Vertrags zu gestalten. Die rechtsetzenden Verträge zwischen den \nKantonen dienen insbesondere dazu, unter Ausschluss des Bundesgesetzgebers eine ge-\nsamtschweizerische Rechtsvereinheitlichung voranzutreiben. Ein weiterer Zweck der Ver-\nträge zwischen den Kantonen liegt in der Schaffung gemeinsamer Organisationen und Ein-\nrichtungen. So kann im Hinblick auf den Vollzug einer Vereinbarung ein interkantonales Or-\ngan eingesetzt werden. Verträge zwischen Kantonen sind dem Bund zur Kenntnis zu bringen \n(Art. 48 Abs. 3 BV). Eine Genehmigungspflicht ist in der Bundesverfassung nicht mehr vor-\ngesehen. Nur wenn der Bundesrat oder ein anderer Kanton Einsprache erhebt, muss eine \nGenehmigung durch die Bundesversammlung erfolgen (Art. 172 Abs. 3 und Art. 186 Abs. 3 \nBy).1° \n\nBeim GSK handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S. von Art. 48 Abs. 1  By, \nwelcher sowohl rechtsetzende als auch rechtsgeschäftliche Elemente aufweist und gleich-\nzeitig gemeinsame Organisationen und Einrichtungen schafft. \n\nMit dem GSK werden öffentliche Aufgaben an gemeinsame Einrichtungen übertragen, es \nenthält wichtige Bestimmungen zur Organisation, welche geeignet sind, die Rechtstellung \nPrivater zu berühren und es enthält Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Abgaben. Das \n\n10 Zitiert aus dem Bericht der FDKL zur IVLW vom 7. Januar 2005,  Ziff. CI.,  S. 6 f. \n\n6 \n\n\n\nKonkordat muss daher, um dem Gesetzmässigkeitsprinzip zu genügen, zwingend als for-\nmelles Gesetz erlassen werden." Dies bedingt, dass es im Verfahren der Gesetzgebung von \njedem kantonalen Gesetzgeber beschlossen wird.12  Dieser Umstand muss insbesondere in \nden Phasen Vernehmlassung, Gutheissung und Beitrittserklärung berücksichtigt werden. Je \nnach kantonalem Recht kann es angezeigt sein, dass die Kantonsregierung innerkantonal \nfrühzeitig über die geplante Totalrevision der IVLW informiert. \n\nDa es sich vorliegend um eine Totalrevision handelt, wird die bisherige Fassung des Kon-\nkordats („geltende IVLW") aufgehoben und eine neue Fassung des ganzen Konkordatstexts \nerlassen/beschlossen („Gesamtschweizerisches Geldspielkonkordat").13 \n\nIll.  Überblick über die wesentlichen Neuerungen \n\nÜberführung der bisherigen Organe der IVLW in zwei juristische Personen (interkan-\ntonale Trägerschaft Geldspiele, interkantonale Geldspielaufsicht) \n\nUnter der Geltung der aktuellen IVLW wurde die interkantonale Aufgabenerfüllung durch ver-\nschiedene mit der IVLW eingesetzte Organe wahrgenommen. Die Frage nach der Rechts-\nform der Zusammenarbeit war nicht (explizit) geklärt. Die Überprüfung der Strukturen hat \nergeben, dass eine klare Zuweisung der interkantonal wahrzunehmenden Aufgaben an die \nverschiedenen Akteurinnen und Akteure angezeigt erscheint und die Frage nach der Rechts-\nform zu klären ist. Mit dem GSK werden die bisherigen Organe der IVLW neu in zwei juristi-\nsche Personen überführt. Damit wird eine rechtliche Entflechtung der gemeinsamen Träger-\nschaft (Politik) und der operativen Aufgabenerfüllung (Vollzug) erreicht: \n\n• Die Verantwortung der Gesamtheit der Kantone als Träger der interkantonalen Be-\nhörde wird neu in der Rechtsform einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft wahrge-\nnommen. Die Bildung einer juristischen Person hat den Vorteil, dass Rechte und \nPflichten auf den Namen der juristischen Person (also der Trägerschaft) begründet \nwerden. Angesichts der politischen Rolle der Trägerschaft drängt sich eine mitglied-\nschaftliche Ausgestaltung auf. \n\n• Der Vollzug (d.h. vorab die Wahrnehmung der im Bundesrecht der „interkantonalen \nBehörde" zugewiesenen Aufgaben) wird einer selbständigen öffentlich-rechtlichen \nAnstalt übertragen. Dadurch wird der Aussenauftritt der interkantonalen Behörde ge-\nstärkt, zudem wird die vom Bundesrecht geforderte Unabhängigkeit auch organisati-\nonsrechtlich abgebildet. Weil die interkantonale Behörde vollziehend tätig ist, er-\nscheint die Bildung einer Anstalt angezeigt; die „politischen" Aufgaben werden von \nder gemeinsamen Trägerschaft wahrgenommen. Die Anstalt wird administrativ von \nder Trägerschaft beaufsichtigt. \n\nFür die im Zuge dieser Neuordnung geschaffen Organisationen bzw. deren Organe werden — \nin Anlehnung an die neuen Begrifflichkeiten im Bundesrecht — die folgenden Bezeichnungen \nverwendet: \n\n• Für die gemeinsame Trägerschaft: „Interkantonale Trägerschaft Geldspiele" (mit den \nOrganen: Fachdirektorenkonferenz Geldspiele, Vorstand, Geldspielgericht und Revi-\n\n \n\n11  öffentliche Abgaben dürfen nur gestützt auf ein Gesetz im formellen Sinn erhoben werden. Dem Gesetzmässigkeitsprinzip \nkommt im Abgaberecht der Charakter eines selbständigen verfassungsmässigen Rechts zu (vgl. TSCHANNEN / ZIMMERLI MÜL-\nLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage 2009, S. 550 ff.). \n12  Vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.183/1998 E. 3d. Ausnahmsweise kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch \nein Beschluss der Regierung genügen, sofern eine explizite und konkrete Delegationsnorm besteht. \n13  Nicht zuletzt aus diesem Grund werden die im Konkordatstext vorzunehmenden Anpassungen nicht explizit als ,Anderungen" \nim Korrekturmodus dargestellt. \n\n7 \n\n\n\nÖff.-rech \n\n. . \nAufsichtsrat \n\nRevisions-\n\n \n\nstelle \n\nKanton Kanton Kanton Kanton Kanton Kanton \n\nRevisions-\n\nstelle \n\nFachdirektorenkonferenz \n\nGeldspiele \n\ne is ändige öff.-rechtl. \nAnstalt \n\nStiftung Sportförderung \nSchweiz \n\n" • iI\n\n \n\nVorstand \n\nStiftungsrat \n\nGeldspielgericht \n\nGeschäftsstelle \n\nsionsstelle). Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird sowohl im Konkordat als \nauch im erläuternden Bericht das Kürzel „Trägerschaft" verwendet. \n\n• Für die Anstalt: „Interkantonale Geldspielaufsicht" (GESPA) (mit den Organen Auf-\nsichtsrat, Geschäftsstelle und Revisionsstelle). \n\nRegelung der Mittelvergabe zur Förderung des nationalen Sports \n\nDie Mittelvergabe zur Förderung des nationalen Sports erfolgte bisher durch die Sport-Toto-\nGesellschaft (STG), in der Rechtsform eines Vereins. Die Mittelvergabe soll neu von der öf-\nfentlich-rechtlichen Stiftung Sportförderung Schweiz wahrgenommen werden. Die Stiftung \nwird von der gemeinsamen Trägerschaft gesteuert und beaufsichtigt. \n\nÜbersicht über die neuen Strukturen \n\nDie nachfolgende grafische Darstellung vermittelt einen Überblick über die mit dem GSK neu \ngeschaffenen juristischen Personen sowie deren Organe: \n\nGewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte für die Durchführung von \nGrosslotterien und grossen Sportwetten \n\nDie bisher in den regionalen Konkordaten geregelte Beschränkung der zugelassenen An-\nbieter wird ins GSK übernommen, die Bezeichnung der zugelassenen Veranstalterin bzw. \ndes zugelassenen Veranstalters erfolgt nach wie vor in den regionalen Konkordaten. Das \nbisherige System (eine Anbieterin pro Gebiet) wird beibehalten. \n\n8 \n\n\n\nOptimierung der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) \n\nDas GSK soll eine solide Rechtsgrundlage für die künftige Aufgabenerfüllung sein. Es wird \nals formelles Gesetz erlassen. Die Revision wird zum Anlass genommen, einerseits die we-\nsentlichen Eckwerte der Organisation (Organe, Zuständigkeiten und Entscheidverfahren) \nlückenlos im Konkordat abzubilden. Bisher waren die Regelungen teilweise in Reglementen \nder FDKL enthalten. Andererseits werden vor dem Hintergrund, dass neu auch private An-\nbieterinnen und Anbieter von Geschicklichkeitsspielen abgabepflichtig werden, die Rechts-\ngrundlagen für die Erhebung von Abgaben optimiert. Das Legalitätsprinzip verlangt für jede \nAbgabe die Regelung von Abgabesubjekt (wer schuldet die Abgabe), Abgabeobjekt (wofür \nist die Abgabe geschuldet), die Grundzüge der Bemessung und allfällige Ausnahmen auf der \nStufe eines formellen Gesetzes. Im GSK werden die folgenden Abgaben vorgesehen: \n\n• Gebühren für Einzelakte (sowohl der GESPA wie des Geldspielgerichts) \n• eine Aufsichtsabgabe von allen Veranstaltern und Veranstalterinnen von Grossspie-\n\nlen \n• eine Abgabe für die Verleihung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte (enthaltend \n\neine einmalige Abgabe zur Bildung von Reserven der Anstalt, eine wiederkehrende \nAbgabe zur Finanzierung von Präventionsmassnahmen, eine wiederkehrende Abga-\nbe zur Deckung jenes Aufwands, welcher nicht anderweitig über Gebühren oder die \nAufsichtsabgabe gedeckt werden kann). \n\nThemen, die nicht mehr im Konkordat geregelt werden \n\nDie nachfolgenden in der heute geltenden IVLVV geregelten Themen werden nicht ins GSK \nübernommen, weil das BGS hier neu (zum Teil weitreichende) materielle Bestimmungen \nenthält: \n\n• Der Bereich Bewilligung und Aufsicht von Grossspielen (vgl. Kapitel  III,  Abschnitt 1 \nund 3 der aktuellen IVLVV)  dad  von den Kantonen materiell nicht mehr weitergehend \ngeregelt werden. \n\n• Das BGS enthält weitreichende und detaillierte Bestimmungen zum Schutz der Spie-\nlerinnen und Spieler vor exzessivem Geldspiel. Insbesondere der Bereich Bewilligung \nund Aufsicht von Grossspielen darf von den Kantonen nicht weitergehend geregelt \nwerden; demgegenüber belässt der Bundesgesetzgeber im Bereich der Massnahmen \nnach Art. 85 BGS ausdrücklich Raum für kantonale Regelungen. \n\n• Die in der IVLVV aufgeführten Mindestanforderungen in Bezug auf die gemeinnützige \nMittelverwendung (vgl. Kapitel IV der aktuellen IVLVV, „Lotterie- und Wettfonds und \nVerteilung der Mittel") sind inhaltlich ins BGS überführt bzw. teilweise weitergehend \nals bisher geregelt worden (vgl. 9. Kapitel BGS). Viele Kantone haben sich in ihren \nVernehmlassungen zum Vorentwurf des Bundesgesetzes zumindest gegen einen \nTeil der Mindestanforderungen ausgesprochen, insbesondere mit der Begründung, \nder Bund greife damit zu stark in die Organisationsfreiheit der Kantone ein. Vor die-\nsem Hintergrund erscheinen weitergehende diesbezügliche Vorgaben im gesamt-\nschweizerischen Konkordat nicht opportun. Hingegen wird von der in Art. 127 Abs. 5 \nBGS vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht, einen Teil der Reingewinne für \ninterkantonale/nationale gemeinnützige Zwecke zu verwenden. In diesem Zusam-\nmenhang werden neu Bestimmungen über die Verwendung von Reingewinnen zur \nFörderung des schweizerischen Sports ins Konkordat aufgenommen (vgl. die Rege-\nlungen im Zusammenhang mit der Stiftung Sportförderung Schweiz). \n\n9 \n\n\n\nIV. Ergebnisse der Vernehmlassungsverfahren \n\nNachfolgend wird ein Überblick über die wichtigsten Ergebnisse der beiden Vernehmlassun-\ngen gegeben. Die Darstellung der einzelnen Eingaben und der dazu geführten Diskussionen \nlassen sich den Ergebnisberichten, die bei der Geschäftsstelle FDKL angefordert werden \nkönnen, entnehmen. \n\nErste Vernehmlassung \n\nDer erste Entwurf des GSK wurde in der Vernehmlassung gut aufgenommen. \nDie Grundzüge des Entwurfs waren kaum umstritten. Die wesentlichen Neuerungen stiessen \nmehrheitlich auf die Zustimmung der Vernehmlassungsteilnehmenden. Dies gilt insbesonde-\nre für die \n\n• Überführung der bisherigen Strukturen auf zwei rechtlich selbständige Organisatio-\nnen (Trägerschaft und GESPA) und die Grundzüge deren Organisation. In der ersten \nVernehmlassung zum Ausdruck gebrachte Vorbehalte aus der Westschweiz betref-\nfend die Organisation der Trägerschaft als öffentlich-rechtliche Körperschaft und die \nAusgestaltung des Geldspielgerichts als unabhängiges Organ dieser Trägerschaft \nkonnten ausgeräumt werden. \n\n• Die Regelung der Verwendung von Reingewinnen zur Förderung des nationalen \nSports auf Stufe GSK und die Errichtung der öffentlich-rechtlichen Stiftung Sportför-\nderung Schweiz, über welche inskünftig (anstelle der Sport-Toto-Gesellschaft) die \nVerteilung der Mittel zur Förderung des nationalen Sports erfolgen soll; \n\n• Die Gewährung der exklusiven Veranstaltungsrechte im GSK; \n• Die Bestimmungen zu den Abgaben. \n\nGegenüber dem Entwurf der ersten Vernehmlassung wurde der Entwurf für die zweite Ver-\nnehmlassung hauptsächlich in folgenden Punkten angepasst: \n\n• Der Titel wurde geändert (neu Gesamtschweizerisches Geldspielkonkordat) um die \nAbgrenzung gegenüber den regionalen Konkordaten besser kenntlich zu machen; \n\n• Die Aufsichtsfunktion der FDKG wurde explizit zum Ausdruck gebracht; \n• Die Rollen der FDKG (politische Rolle) und der GESPA (unabhängige Aufsichtsbe-\n\nhörde) wurden, soweit dies abstrakt möglich ist, besser zum Ausdruck gebracht und \ndie Durchführung jährlicher Gespräche zwischen den Präsidien der beiden Organisa-\ntionen wurde institutionalisiert; \n\n• Die SFS wurde dichter normiert (die Anzahl Stiftungsräte und die hauptsächlichen \nKriterien für die Mittelvergabe wurden auf Stufe GSK normiert, die weiteren Kriterien \nund das Verfahren für die Mittelverwendung sind im Stiftungsreglement zu regeln, \nwelches (auf Antrag der SFS) von der FDKG zu beschliessen ist und insbesondere \nauch Bestimmungen enthalten muss, um die Unabhängigkeit der Stiftungsorgane von \nden Destinatären sicher zu stellen); \n\n• Es wurde ein neues Kapitel «gemeinsame Bestimmungen» mit Geltung für alle mit \ndem GSK geschaffenen Organisationen eingeführt mit Vorgaben zu folgenden The-\nmen: Unvereinbarkeit, Offenlegung von Interessenbindungen, Ausstandspflicht, Fi-\nnanzaufsicht, Haftung, Datenschutz, Akteneinsicht, Publikationen und anwendbares \nRecht; \n\n• Die exklusiven Veranstaltungsrechte werden (wie bereits im Entwurf zur ersten Ver-\nnehmlassung) im GSK gewährt, auf eine Bezeichnung der zugelassenen Veranstalter \nwurde auf Stufe GSK jedoch verzichtet; \n\n• Der bisherige Verteilschlüssel für die Spielsuchtabgabe wurde beibehalten (die Ver-\nteilung erfolgt wie bisher nach dem in den einzelnen Kantonen erzielten Bruttospieler-\ntrag); \n\n10 \n\n\n\n• Die FDKG kann Empfehlungen zur Verwendung der Spielsuchtabgabe abgeben, \naber keine Richtlinien erlassen; \n\n• In die Übergangsbestimmungen wurden Regelungen zur Anrechnung von Amtsdau-\nern aufgenommen. \n\nDie folgenden Regelungen des Entwurfs für die erste Vernehmlassung stiessen teilweise auf \nAblehnung, wurden nach vertiefter Prüfung jedoch beibehalten: \n\n• Die mit Blick auf die Bevölkerungszahlen relativ starke Vertretung der Westschweiz \nim Vorstand der Trägerschaft (weil der pro Kopf erzielte Bruttospielertrag ungefähr \ndoppelt so hoch ist als in der übrigen Schweiz); \n\n• Die Zuweisung der Zuständigkeiten zwischen der Trägerschaft und der GESPA im \nZusammenhang mit der Beschlussfassung über das Budget und die Berichterstat-\ntu ng , \n\n• Die Beschränkungen der Haftung und der Akteneinsicht betreffend die GESPA; \n• Die Regelungen, wonach das GSK nur in Kraft tritt, wenn alle Kantone beitreten. \n\nAuf eine Umsetzung der folgenden im Rahmen der Vernehmlassung eingebrachten Vor-\nschläge wurde verzichtet: \n\n• Die Ausdehnung der Aufsichtsfunktion der GESPA (im Sinne der Wahrnehmung der \nAufsicht auch über die Verwendung von Reingewinnen); \n\n• Die Aufnahme zusätzlicher Bestimmungen zur Spielsuchtbekämpfung; \n• Die Einführung eines Rahmens für die Festlegung des Abgabesatzes für die Spiel-\n\nsuchtabgabe (0.5 bis 1%); \n• Die Regelung des Verfahrens für die Zuwendungen an die SFS im GSK. \n\nZweite Vernehmlassung \n\nIm Rahmen der zweiten Vernehmlassung wurden nochmals zahlreiche Anträge eingegeben, \ndie teilweise auch grundlegende Aspekte betrafen. Es versteht sich von selbst, dass in die-\nsem Stadium des Verfahrens (unmittelbar vor der Verabschiedung zuhanden der Ratifikation \nin den Kantonen) keine grundlegenden Änderungen mehr möglich sind. Im Rahmen der \nAuswertung der zweiten Vernehmlassung wurden im Wesentlichen die folgenden, geringfü-\ngigen Änderungen vorgenommen: \n\n• Die Rechnungslegung erfolgt für alle mit dem GSK geschaffenen Organisationen \nsinngemäss nach den Bestimmungen des 32. Titels  OR; \n\n• Die Wahl der Revisionsstelle erfolgt bei allen mit dem GSK geschaffenen Organisati-\nonen auf eine Amtsdauer von vier Jahren, wobei eine Wiederwahl möglich ist; \n\n• Die Bezeichnung der für ein Mandat als Revisionsstelle in Betracht fallenden kanto-\nnalen Stelle wurde geändert (vorher „kantonale Fachstelle", neu „kantonales Rech-\nnungsprüfungsorgan") \n\n• Es wird präzisiert, dass mit dem Begriff „ordentliche Revision" eine Revision i.S. von \nArt. 728a  OR  gemeint ist; \n\n• Die Aufgaben der Datenschutzaufsichtsstelle richten sich sinngemäss nach den Arti-\nkeln 27, 30 und 31 DSG; \n\n• Der neue Mechanismus für die Verteilung der Mittel zur Förderung des nationalen \nSports (über die SFS) wird erst auf die Vertragsperiode 2023 — 2026 zur Anwendung \ngebracht, bis dahin erfolgt die Verteilung der Mittel über die bisherigen Strukturen \n(STG). \n\nAuf eine Umsetzung der folgenden im Rahmen der zweiten Vernehmlassung eingebrachten \nVorschläge wurde verzichtet: \n\n• Ein Konkordat anstelle von drei Konkordaten; \n• Andere Bezeichnung für GESPA/für das Geldspielgericht; \n• Ständiger Einbezug der Präsidien GDK/SoDK in die FDKG (als Gäste); \n• Strengere Vorgaben betreffend Fachwissen Sucht im Aufsichtsrat; \n\n11 \n\n\n\n• Beschluss der Entschädigungsreglemente (GESPA und SFS) durch die FDKG (an-\nstelle der Genehmigung durch die FDKG); \n\n• Pflicht zur Offenlegung der Vergütungen der Mitglieder der Leitungsorgane; \n• Bezeichnung einer kantonalen Datenschutzbehörde als Datenschutzaufsichtsstelle \n\nund Anwendbarkeit der entsprechenden kantonalen Datenschutzgesetzgebung; \n\nStark umstritten war die Frage, wer in welchem Verfahren den Anteil der Reingewinne be-\nstimmt, welche zur Förderung des nationalen Sports der SFS zugewiesen werden. Diese \nFrage war bereits in der ersten Vernehmlassung umstritten. Aufgrund der Ergebnisse der \nzweiten Vernehmlassung hat die Plenarversammlung am 28.11.2018 beschlossen, eine Auf-\nnahme der Regelung ins GSK nochmals vertieft zu prüfen. In der vorliegenden Fassung legt \ndie FDKG den Betrag zur Förderung des nationalen Sports abschliessend fest. Die Kantone \ntragen den Betrag im Verhältnis der Einwohnerzahlen. \n\nV. Erläuterungen zu einzelnen Bestimmungen \n\nErstes Kapitel: Allgemeine Bestimmungen (Art. 1 GSK) \n\nArt. 1 GSK vermittelt einen Überblick über den Regelungsgegenstand. Mit dem GSK werden \ndrei juristische Personen geschaffen, denen je ein eigenes Kapitel im Konkordat gewidmet \nwird: \n\n• Die interkantonale Trägerschaft Geldspiele (Art. 1  lit.  a GSK): Sie nimmt die Verant-\nwortung der Kantone im Bereich der Grossspiele wahr, insbesondere steuert und be-\naufsichtigt sie die übrigen mit dem Konkordat geschaffenen juristischen Personen. \n\n• Die GESPA (Art. 1  lit.  b GSK): Sie übt die Aufsicht über den Grossspielmarkt aus, in \nAnwendung der bundesrechtlichen Vorgaben. Die GESPA nimmt hauptsächlich, aber \nnicht nur, die Aufgaben der „interkantonalen Behörde" gemäss BGS wahr. \n\n• Die Stiftung Sportförderung Schweiz (Art. 1  lit.  c GSK): Sie ist die gesamtschweizeri-\nsche Mittelverteilinstanz, welche Beiträge zur Förderung des nationalen Sports ge-\nwährt. \n\nDas GSK regelt weiter die Gewährung exklusiver Veranstaltungsrechte für die Durchführung \nvon Grosslotterien und grossen Sportwetten (Art. 1  lit.  d GSK). Diese Rechte wurden bis an-\nhin in den regionalen Konkordaten der Westschweizer Kantone (für die Loterie Romande) \nund der Deutschschweizer Kantone und des Kantons Tessin (für die Swisslos) verliehen. \nDieses System (Beschränkung auf eine Anbieterin bzw. einen Anbieter pro Gebiet) soll bei-\nbehalten, neu aber auf Stufe GSK geregelt werden. Die Bezeichnung der zugelassenen An-\nbieterin bzw. des zugelassenen Anbieters erfolgt nach wie vor in den regionalen Konkorda-\nten. \n\nSchliesslich enthält das GSK Rechtsgrundlagen für die Erhebung und Verwendung von Ab-\ngaben für die Finanzierung des Aufwands im Zusammenhang mit dem Geldspiel und der \nBekämpfung der Spielsucht (Art. 1  lit.  e GSK). \n\n12 \n\n\n\nZweites Kapitel: Die interkantonale Trägerschaft Geldspiele \n\nERSTER ABSCHNITT: AUFGABEN UND ORGANISATION (ART. 2— 16 GSK) \n\na) Allgemeines \n\nAufgaben (Art. 2 GSK) \n\nDie Trägerschaft nimmt jene Aufgaben wahr, die unter Geltung der aktuellen IVLW der Ple-\nnarversammlung FDKL (sowie dem Vorstand und dem Sekretariat) obliegen: \n\n• Soweit das Bundesrecht den Kantonen im Bereich der Grossspiele einen Gestal-\ntungsspielraum belässt, werden die entsprechenden Entscheidzuständigkeiten auf \ndie Trägerschaft übertragen (Art. 2  lit.  a GSK) und so gemeinsam von allen Kantonen \nwahrgenommen. Hingegen bleiben die Zuständigkeiten für die Regulierung der Klein-\nspiele in der Zuständigkeit der einzelnen Kantone. \n\n• In Art. 2  lit.  b GSK wird der Trägerschaft die Aufgabe übertragen, die gemeinsame \nVerantwortung der Kantone als Träger der GESPA wahrzunehmen. Hier wird explizit \nauch die administrative Beaufsichtigung der GESPA angesprochen. \n\n• Die Trägerschaft stellt auch den Rechtsschutz im Anwendungsbereich des GSK si-\ncher, indem sie das interkantonale Geldspielgericht (als unabhängiges Organ) wählt \nund administrativ beaufsichtigt (Art. 2  lit.  c). \n\n• Schliesslich wird der Trägerschaft die Aufgabe übertragen, die transparente Verwen-\ndung von Reingewinnen aus Grosslotterien und grossen Sportwetten zugunsten des \nnationalen Sports zu gewährleisten. Die Trägerschaft steuert und beaufsichtigt neu \ndie Stiftung Sportförderung Schweiz, welche als Nachfolgeorganisation der Schwei-\nzerischen Sport-Toto-Gesellschaft ins Konkordat integriert wird (Art. 2  lit.  d). \n\nRechtsform, Sitz und Organe (Art. 3 GSK) \n\nWie schon einleitend erwähnt, soll die Trägerschaft die Rechtsform einer öffentlich-rechtli-\nchen Körperschaft aufweisen (Art. 3 Abs. 1 GSK). Die Wahl der Rechtsform einer öffentlich-\nrechtlichen Körperschaft gründet v.a. auf der Überlegung, dass ohne Gründung einer juristi-\nschen Person (also in der Rechtsform einer einfachen Gesellschaft) stets sämtliche Kantone \nRechte und Pflichten begründen. Dabei stellt sich insbesondere die Frage, wie sich dieser \nUmstand im Rechnungswesen der beteiligten Kantone niederschlagen soll. Die Rechtsform \nder einfachen Gesellschaft gilt zudem als schwerfällig, weil für alle Angelegenheiten, welche \nnicht ausdrücklich den interkantonalen Organen übertragen werden, Einstimmigkeit aller be-\nteiligten Kantone erforderlich ist, weshalb in der Lehre für mitgliedschaftlich geprägte Or-\nganisationen das Modell der öffentlich-rechtlichen Körperschaft empfohlen wird (vgl. VITAL \nZEHNDER, Die öffentlich-rechtliche Körperschaft als Modellform für die gemeinsame Träger-\nschaft, in: Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft, Band 16, 2007, S. 356). Die Rechts-\nform der öffentlich-rechtlichen Körperschaft empfiehlt sich auch vor dem Hintergrund, dass \nauf Namen und Rechnung der Trägerschaft Gebühren (Abgabe für die Gewährung aus-\nschliesslicher Veranstaltungsrechte, vgl. Art. 45 GSK) erhoben werden. \n\nDer Sitz der Trägerschaft soll am selben Ort sein wie der Sitz der GESPA (somit in Bern). \n\nDie aktuelle IVLVV enthält nur wenige Bestimmungen zur Funktionsweise der Plenarver-\nsammlung FDKL. Zahlreiche Aspekte (z.B. Zusammensetzung und Wahl des Vorstands, \nEntscheidverfahren der Plenarversammlung und des Vorstands, Revisionsstelle) sind nur auf \nStufe Geschäftsreglement geregelt. Mit dem GSK soll die bisherige Funktionsweise, die sich \nin der Praxis bewährt hat, nicht grundlegend geändert werden. Es erscheint jedoch ange-\nzeigt, die wesentlichen organisationsrechtlichen Vorgaben auf Stufe Konkordat abzubilden. \n\n13 \n\n\n\nb) Die FDKG \n\nZusammensetzung (Art. 4 GSK) \n\nDie FDKG ist das legislative Organ der Trägerschaft und setzt sich (wie bereits die FDKL \nunter Geltung der IVLVV) zusammen aus je einem Regierungsmitglied jedes Kantons (Art. 4 \nGSK). Vom Wortlaut sind nur aktive Regierungsmitglieder erfasst. \n\nZuständigkeiten (Art. 5 GSK) \n\nDie FDKG nimmt eine ganze Reihe von Zuständigkeiten wahr: \n\n• Sie verabschiedet Stellungnahmen und Empfehlungen zuhanden der Kantone im Be-\nreich der Geldspielpolitik (Art. 5  lit.  a GSK). Gemeinsame Stellungnahmen werden \nz.B. in Vernehmlassungsverfahren des Bundes angezeigt sein. Empfehlungen kön-\nnen sich an einen einzelnen Kanton oder auch an alle Kantone richten, wenn aus \nSicht der FDKG Handlungsbedarf beispielsweise im Bereich kantonale Gesetz-\ngebung besteht. Solche Empfehlungen sind für die Kantone selbstverständlich nicht \nverbindlich. \n\n• Sie wählt einerseits die weiteren Organe der Trägerschaft (Vorstand, Geldspielge-\nricht, Revisionsstelle), andererseits die obersten Organe der weiteren mit dem GSK \ngeschaffenen Organisationen (Aufsichtsrat der GESPA, Stiftungsrat der SFS, Art. 5 \nlit.  b GSK). Sie wählt zudem die Vertreterinnen oder Vertreter der kantonalen Voll-\nzugsbehörden und jene der GESPA in das Koordinationsorgan14  gemäss Art. 113  if \nBGS (Art. 5  lit.  b GSK) und bestimmt das Mitglied oder die Mitglieder der Kantone in \nder Eidgenössischen Spielbankenkommission gemäss Art. 94  if  BGS (Art. 5  lit.  c \nGSK). \n\n• Die FDKG erlässt das Organisationsreglement der Trägerschaft (Art. 5  lit.  d GSK). \nAuf Stufe Organisationsreglement kann die FDKG den einzelnen Organisationen für \nGeschäfte, welche im Zuständigkeitsbereich der FDKG liegen (insbesondere für die \nWahlen der Richterinnen und Richter, des Aufsichtsrats der GESPA, des Stiftungs-\nrats der SFS), Vorschlagsrechte einräumen. \n\n• Nebst den für eine Legislative üblichen Zuständigkeiten zur Beschlussfassung über \ndas Budget (inkl. Finanzierungsposition Geldspielgericht), den Jahresbericht und die \nJahresrechnung beschliesst die FDKG auch über die Höhe des Anteils „Aufsicht" der \nAbgabe gemäss Art. 67 Abs. 1 GSK (vgl. Art 5  lit.  e, i —  iii  GSK). Diese Abgabe wird \nbei den beiden Veranstalterinnen oder Veranstaltern von Grosslotterien und grossen \nSportwetten erhoben und dient der Deckung desjenigen Aufwands, welcher nicht \nüber andere Gebühren (Einzelaktgebühren und Aufsichtsabgabe) finanziert werden \nkann (vgl. dazu die Ausführungen hinten, 7. Kapitel). \n\n• Die FDKG beschliesst weiter den Leistungsauftrag der GESPA, jeweils für 4 Jahre \n(Art. 5  lit.  e,  iv  GSK), sowie den jährlichen Beitrag an die GESPA aus dem Ertrag der \nAbgabe gemäss Art. 67 Abs. 2 GSK (Art. 5  lit.  e, v GSK). Diese beiden Instrumente \nermöglichen es den Kantonen, die Aufgabenerfüllung durch die GESPA zu steuern, \nohne damit deren Unabhängigkeit in Frage zu stellen. \n\n• Die FDKG genehmigt die organisationsrechtlichen Grundlagen (inkl. Entschä-\ndigungsordnungen) des Geldspielgerichts und der weiteren mit dem GSK ge-\n\n \n\n14  Das Koordinationsorgan wird mit der Neuregulierung des Geldspielbereichs auf Bundesebene neu geschaffen. Es setzt sich \nhälftig aus Mitgliedern der Vollzugsorgane des Bundes und der Kantone zusammen. Es hat zum Zweck, die Aufgabenerfüllung \ndurch Bund und Kantone zu koordinieren (vgl. Art. 106 Abs. 7 BV). \n\n14 \n\n\n\nschaffenen Organisationen (GESPA, Stiftung Sportförderung Schweiz). Ferner bedür-\nfen Jahresbericht und Jahresrechnung des Geldspielgerichts der Genehmigung der \nFDKG, ebenso die vierjährlichen Rechenschaftsberichte der GESPA und der Stiftung \nSportförderung Schweiz. Zudem genehmigt die FDKG das Gebührenreglement der \nGESPA (Art. 5  lit.  f,  ii  GSK). Da die Steuerung der GESPA über den Leistungsauftrag \nund die Festlegung der Höhe des Beitrags an die GESPA (Art. 6 Abs. 1  lit.  e, v GSK) \nerfolgt und die Rechenschaftsablage entsprechend dem Steuerungszyklus vierjähr-\nlich erfolgt, bedürfen Budget, Jahresbericht und Jahresrechnung der GESPA keiner \nGenehmigung durch die FDKG, blosse Kenntnisnahme genügt (vgl. Art. 6  lit.  g GSK). \nEine Genehmigung des Budgets erscheint nicht erforderlich, aber auch nicht sinnvoll, \nweil es für die FDKG kaum möglich ist, die einzelnen Budgetpositionen zu beurteilen \n(und die mit der Genehmigung einhergehende Verantwortung zu übernehmen). \n\n• Die FDKG beschliesst, auf Antrag der SFS, das Stiftungsreglement der SFS, wel-\nches, nebst organisationsrechtlichen Grundlagen auch materielle Bestimmungen zur \nMittelverwendung enthält (vgl. Art. 35 Abs. 6 GSK). Mit Bezug auf die Verwendung \nvon Reingewinnen verpflichtet das Bundesrecht (Art. 127 BGS) die Kantone, das Ver-\nfahren und die Kriterien für die Gewährung von Mitteln in rechtsetzender Form zu re-\ngeln. Das bedeutet, dass diese Elemente mindestens in einem Erlass der Stufe Ver-\nordnung zu regeln sind (vgl. Botschaft BGS, BBI 2015 8494). Soweit die Mittel für in-\nterkantonale und nationale Projekte verwendet werden (was Art. 127 Abs. 5 BGS ex-\nplizit für zulässig erklärt), werden die Grundlagen im GSK verankert. Art. 37 Abs. 2 \nGSK delegiert die entsprechenden Rechtsetzungskompetenzen an die FDKG, der \nStiftung steht ein Antragsrecht zu (vgl. Art. 5  lit.  e,  vi  GSK). Die FDKG beschliesst, \nebenfalls auf Antrag der SFS, (im Verfahren gemäss Art. 34) den Betrag für die För-\nderung des nationalen Sports und (im üblichen Entscheidverfahren gemäss Art. 6 \nGSK) die Schwerpunkte für den Einsatz der Mittel, jeweils für 4 Jahre (Art. 37 Abs. 2 \nGSK und Art. 5  lit.  e,  vii  GSK). Die Mittelverteilung erfolgt im Rahmen dieser Vorga-\nben durch die SFS. \n\n• Die FDKG verfügt schliesslich im Aufgabenbereich der Trägerschaft über die Gene-\nralzuständigkeit (Art. 5  lit.  h GSK). \n\nEntscheidverfahren (Art. 6 GSK) \n\nDie FDKG ist beschlussfähig, wenn die Mehrheit ihrer Mitglieder anwesend ist (Art. 6 Abs. 1 \nGSK). Diese Bestimmung war bis anhin im Geschäftsreglement der FDKG enthalten. Ent-\nscheide werden mit der Mehrheit der Stimmenden gefasst; damit ist (neu) klargestellt, dass \nEnthaltungen für die Ermittlung der Mehrheit nicht mitgezählt werden. Bei Stimmengleichheit \nfällt das Präsidium den Stichentscheid (Art. 6 Abs. 3 GSK). \n\nAusnahmen vom Mehrheitsbeschluss bilden das Verfahren für die Festlegung des Betrags \nzur Förderung des nationalen Sports (Art. 34 GSK), welches ein doppeltes Mehr (einerseits \nder Kantone der Westschweiz und andererseits der Kantone der Deutschschweiz und des \nKantons Tessin) verlangt, und der Beschluss über geringfügige Änderungen des Konkordats \n(Art. 71 Abs. 3 GSK), welcher der Einstimmigkeit bedarf. \n\nc) Der Vorstand (Art. 7— 9 GSK) \n\nExistenz, Zusammensetzung und Entscheidverfahren des Vorstands waren bisher in der \nIVLW nicht abgebildet, sondern ergaben sich aus dem Geschäftsreglement der FDKL. \n\nArt. 7 Abs. 1 GSK räumt der französischen Schweiz neu einen Vertretungsanspruch ein \n(mindestens zwei Mitglieder). Zudem muss ein Mitglied aus der französischen Schweiz das \nAmt entweder des Präsidiums oder des Vizepräsidiums ausüben (Art. 7 Abs. 2 GSK). Art. 7 \n\n15 \n\n\n\nAbs. 3 GSK sieht ein Vorschlagsrecht der  Conference  Romande de la Loterie et des Jeux \n(CRLJ) für die zwei Mitglieder des Vorstands vor. Diese Konferenz gründet auf der 9öme \nConvention  relative ä la Loterie Romande vom 18. November 2005. Der CRLJ war die Nor-\nmierung des Vertretungsanspruchs und des Vorschlagsrechts auf Stufe GSK ein wichtiges \nAnliegen. Die (mit Blick auf die Bevölkerungszahlen) starke Vertretung der Westschweiz \nträgt der Tatsache Rechnung, dass in der Westschweiz pro Kopf ungefähr doppelt so hohe \nBruttospielerträge generiert werden wie in der restlichen Schweiz. \n\nDer Vorstand bereitet alle Geschäfte der FDKG vor, setzt deren Entscheide um und vertritt \ndie FDKG nach aussen. \n\nBezüglich Entscheidverfahren gelten dieselben Vorgaben für den Vorstand wie für die FDKG \n(vgl. Art. 9 GSK). \n\nDer Vorstand verfügt über ein Sekretariat (Art. 10 Abs. 1 GSK). Soweit für die Arbeiten des \nSekretariats Personal angestellt wird, erfolgt die Anstellung öffentlich-rechtlich. Im Organisa-\ntionsreglement der Trägerschaft können, soweit es die besonderen Verhältnisse und die zu \nerfüllenden Aufgaben erfordern, vom sinngemäss anwendbaren Bundespersonalrecht ab-\nweichende Bestimmungen erlassen werden (Art. 10 Abs. 2 GSK). \n\nd) Das Geldspielgericht \n\nDie Organe der mit dem GSK geschaffenen juristischen Personen wenden Bundesrecht \nsinngemäss als interkantonales Recht an (Art. 48 Abs. 1 GSK, vgl. auch Ausführungen im \nfünften Kapitel). Die in den Bundesgesetzen vorgesehenen Rechtsmittelinstanzen sind des-\nhalb nicht für Beschwerden zuständig. \n\nDie Kantone können, um den Rechtsschutz zu gewährleisten, entweder die Gerichte eines \nKantons für zuständig erklären oder eine interkantonale gerichtliche Behörde einsetzen. \nSchon unter der geltenden IVLVV wurde mit der Rekurskommission eine interkantonale Ge-\nrichtsbarkeit begründet. Dieses Modell hat sich in der Praxis bewährt und soll auch unter der \nGeltung des GSK beibehalten werden. \n\nZusammensetzung, Amtsdauer und Amtszeit (Art. 11 GSK) \n\nDie Absätze 1 und 2 von Art. 11 GSK (5 Richterinnen oder Richter, sprachregionale Zusam-\nmensetzung) bilden die aktuelle Praxis ab und schaffen die (längst fällige) Rechtsgrundlage \nfür die Ersatzrichterinnen und Ersatzrichter des Geldspielgerichts. \n\nDie Amtsdauer wird von aktuell 4 auf 6 Jahre verlängert und damit an jene von Richterinnen \nund Richtern an Gerichten auf Kantons- und Bundesebene angeglichen. Durch die längere \nAmtsdauer wird die richterliche Unabhängigkeit zusätzlich gestärkt. Jede Richterin und jeder \nRichter wie auch die Ersatzrichterinnen und Ersatzrichter sollen einmal wiedergewählt wer-\nden können. Die Beschränkung der Amtszeit als Richterin oder Richter auf maximal 12 Jahre \nwird aufgrund von  Governance-Überlegungen eingeführt. \n\nDie FDKG kann auf Antrag des Geldspielgerichts ausserordentliche Richterinnen und Richter \nernennen (vgl. Art. 11 Abs. 5 GSK). Diese Rechtsgrundlage gewährleistet, dass das Geld-\nspielgericht auch wenn Ausstandsbegehren gestellt werden über die für das Fällen von Urtei-\nlen notwendige Mindestanzahl an Richterinnen und Richtern verfügt  (lit.  a). Ähnliche Re-\ngelungen bestehen auch für andere Gerichte (vgl. bspw. Art. 37 Abs. 3 des Bundesgesetzes \nüber das Bundesgericht (BGG, SR 173.110)). Diese Bestimmung ermöglicht es auch, Fach-\nrichterinnen oder Fachrichter zu ernennen, soweit besondere Fachkenntnisse für die Beurtei-\nlung einer Streitsache erforderlich sind und diese vom ordentlichen Spruchkörper nicht ab-\ngedeckt werden. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich das Gericht mit \n\n16 \n\n\n\nFragen aus unterschiedlichsten Sachbereichen wird befassen müssen. Die Ernennung aus-\nserordentlicher Richterinnen und Richter gemäss Art. 11 Abs. 5 GSK darf nur erfolgen, wenn \ndies für das Funktionieren des Gerichts notwendig ist. Die Ernennung erfolgt durch die \nFDKG, auf Antrag des Geldspielgerichts. \n\nZuständigkeit (Art. 12 GSK) \n\nDas Geldspielgericht wird generell als Rechtsmittelinstanz für Beschwerden gegen Verfü-\ngungen und Entscheide der mit dem Konkordat geschaffenen Organisationen bzw. deren \nOrgane als zuständig erklärt (Art. 12 GSK). Allfällige Beschwerdeverfahren können daher \nunterschiedliche Sachbereiche tangieren. \n\nUnabhängigkeit (Art. 13 GSK) \n\nDas Geldspielgericht ist, auch wenn es als Organ der öffentlich-rechtlichen Körperschaft \nausgestaltet ist, ein vom Konkordat geschaffenes, unabhängiges Organ. Die FDKG wählt die \nRichterinnen und Richter, übt aber ansonsten lediglich die — in der Praxis mit erheblicher \nZurückhaltung auszuübende — administrative Aufsicht über das Geldspielgericht aus (Ge-\nnehmigung der organisationsrechtlichen Grundlagen sowie von Jahresbericht und Sonder-\nrechnung, vgl. Art. 5  lit.  f, v und  vi  GSK). Die funktionale Unabhängigkeit wird in Art. 13 GSK \nstatuiert, wonach das Gericht in seiner Recht sprechenden Tätigkeit unabhängig und nur \ndem Recht verpflichtet ist. Zudem wird über die Unvereinbarkeitsvorgaben in Art. 39 GSK die \nUnabhängigkeit gegenüber den anderen mit dem GSK geschaffenen Organen sichergestellt \nund jede Nähe zur Geldspielbranche ausgeschlossen. Damit ist auch die personelle Unab-\nhängigkeit gewährleistet. Es ist wichtig, dass das Geldspielgericht auch über eine gewisse \nfinanzielle Unabhängigkeit verfügt; diesem Umstand ist in der Praxis gebührend Rechnung \nzu tragen. \n\nOrganisation und Berichterstattung (Art. 14 GSK) \n\nArt. 14 GSK enthält die grundlegenden organisatorischen Bestimmungen für das Geldspiel-\ngericht. Wie schon gestützt auf die geltende IVLVV erlässt das Geldspielgericht ein Ge-\nschäftsreglement, in welchem es die Organisation, die Zuständigkeiten, die Entschädigungen \nund die Kommunikation seiner Tätigkeiten regelt. Es unterbreitet der FDKG jährlich einen \nJahresbericht und die Sonderrechnung. Dies dient der Wahrnehmung der administrativen \nAufsicht durch die FDKG. \n\nZWEITER ABSCHNITT: FINANZEN (ART. 17— 18 GSK) \n\nDie interkantonale Aufgabenerfüllung soll finanziell selbsttragend sein. Sowohl die Plenarver-\nsammlung wie auch der Vorstand der FDKL legen Wert darauf, dass die Kantone keine Bei-\nträge aus dem allgemeinen Steuerhaushalt an die Finanzierung dieser Strukturen entrichten \nmüssen. \n\nDie Finanzierung der Trägerschaft erfolgt einerseits über Einzelaktgebühren des Geldspiel-\ngerichts. Diese Gebühren werden jedoch wegen der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) kaum \nkostendeckend erhoben werden können. Der nicht mit Einzelaktgebühren finanzierbare Auf-\nwand der Trägerschaft wird über die Abgabe gemäss Art. 50 GSK, Anteil „Aufsicht", gedeckt. \nDiese Abgabe wird bei den beiden Veranstalterinnen oder Veranstaltern von Grosslotterien \nund grossen Sportwetten als (Teil der) Gegenleistung für die Gewährung der ausschliessli-\nchen Veranstaltungsrechte erhoben. Für weitere Informationen zur Finanzierung vgl. die \nAusführungen zum sechsten Kapitel. \n\n17 \n\n\n\nDrittes Kapitel: Die interkantonale Geldspielaufsicht (GESPA) \n\nERSTER ABSCHNITT: AUFGABEN UND ORGANISATION (ART. 19 — 26 GSK) \n\na) Allgemeines \n\nAufgaben und Befugnisse (Art. '19 GSK) \n\nDas BGS weist der interkantonalen Behörde diverse Aufgaben und Befugnisse zu. Art. 19 \nAbs. 1 GSK stellt klar, dass die GESPA die interkantonale Behörde im Sinne des BGS ist \nund überträgt ihr formell die entsprechenden Aufgaben und Befugnisse. \n\nArt. 19 Abs. 2 GSK überträgt der GESPA als weitere Aufgabe, als Kompetenzzentrum der \nKantone im Bereich Geldspiele zur Verfügung zu stehen. Zudem wird der FDKG die Kompe-\ntenz übertragen, der GESPA weitere untergeordnete Aufgaben zu übertragen. \n\nDie Möglichkeiten der Steuerung der Aufgabenerfüllung durch die Trägerschaft sind für die \nzwei Aufgabenbereiche (Abs. 1 und Abs. 2) unterschiedlich geregelt. In Respektierung der \nbundesrechtlich vorgegebenen Unabhängigkeit der GESPA (Art. 106 Abs. 1 BGS, welche \nauf der Ebene des GSK in Art. 25 Abs. 1 zum Ausdruck gebracht wird), kann die Träger-\nschaft im Bereich der Erfüllung der bundesrechtlich vorgegebenen Aufgaben mit der GESPA \nnur allgemeine Grundsätze zur Aufgabenerfüllung vereinbaren. Eine Einflussnahme auf kon-\nkrete Geschäfte der GESPA ist damit ausgeschlossen. Im übrigen Aufgabenbereich (Kompe-\ntenzzentrum) werden im Leistungsauftrag qualitative und quantitative Vorgaben der Aufga-\nbenerfüllung erlassen. Zur Klarstellung wird in Abs. 3 von Art. 19 GSK festgehalten, dass die \nGESPA zur Erfüllung ihrer Aufgaben Ausführungsbestimmungen erlassen kann \n\nWeil die GESPA als juristische Person mit eigenen Willensbildungsorganen ausgestattet ist, \nerscheint es angebracht, im GSK minimale Vorgaben hinsichtlich der möglichen Ausrichtung \nzu formulieren. So darf die GESPA gemäss Art. 19 Abs. 4 GSK Leistungen im Auftrag Dritter \nnur erbringen, wenn sie dafür ein kostendeckendes Entgelt erhält und ein enger Zusammen-\nhang zu den mit dem GSK übertragenen Aufgaben besteht. Diese Bestimmung gelangt nicht \nzur Anwendung, soweit die GESPA Leistungen erbringt, welche zu ihrem mit dem Konkordat \nübertragenen Aufgabenkatalog gehören (wie z.B. das Gewähren von Amtshilfe). Von der \nBestimmung erfasst würden beispielsweise das Veranstalten von Weiterbildungen, Verfas-\nsen von Gutachten, Halten von Referaten, immer soweit die Tätigkeiten nicht im Rahmen der \nordentlichen Aufgabenerfüllung erfolgen. \n\nArt. 19 Abs. 5 GSK stellt klar, dass die GESPA nicht am Markt (d.h. in Konkurrenz zu priva-\nten Anbieterinnen oder Anbietern) unternehmerisch tätig werden darf. Die GESPA darf im \nRahmen der gewerblichen Leistungen auch keine Beteiligungen an anderen Unternehmen \nerwerben oder Kooperationen mit Dritten eingehen. Es soll m.a.W. nicht verhindert werden, \ndass die GESPA im Rahmen der Aufgabenerfüllung mit anderen Akteurinnen oder Akteuren \nzusammen arbeitet (z.B. mit der ESBK oder mit ausländischen Regulierungsbehörden). \nEbenso soll nicht die Teilnahme an Forschungsprogrammen verhindert werden, soweit die \nForschungsprogramme in einem engen Zusammenhang mit den Aufgaben der GESPA ste-\nhen und die Teilnahme im Rahmen der allgemeinen Grundsätze zur Aufgabenerfüllung ge-\nmäss Art. 19 Abs. 1 GSK vereinbart wurde oder im Leistungsauftrag gemäss Art. 19 Abs. 2 \nGSK vorgesehen ist. \nRechtsform, Sitz, Organe (Art. 20 GSK) \n\nGemäss BGS übt die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbehörde ihre Tätigkeit unab-\nhängig aus. Ihr kommen dabei umfassende Parteirechte zu (vgl. Art. 108 Abs. 1  lit.  i und j \nund Art. 135 Abs. 2 BGS, vgl. auch Art. 25b Abs. 3 des Sportförderungsgesetzes). Das GSK \n\n18 \n\n\n\n(vgl. Art. 20 Abs. 1) gibt der GESPA die Rechtsform einer (interkantonalen) öffentlich-\nrechtlichen Anstalt mit Rechtspersönlichkeit, also einer organisatorisch verselbständigten \nVerwaltungseinheit, der die dauernde Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe obliegt; mit eige-\nner Rechtspersönlichkeit und Autonomie. Als solche ist sie Zurechnungssubjekt von Rechten \nund Pflichten und tritt im Rechtsverkehr mit Dritten in eigenem Namen als Hoheitsträgerin, \nVertragspartnerin und Prozesspartei auf. Sie kann über eigenes Vermögen verfügen und \ndementsprechend Haftungssubjekt sein (vgl. zur Rechtsform der öffentlich-rechtlichen An-\nstalt auch Allgemeines Verwaltungsrecht, TSCHANNEN / ZIMMERLI / MOLLER, 4. Auflage, 2014, \nS. 56 ff.). Die Rechtsform der selbständigen Anstalt ist für die Ausübung der Aufgaben der \nGESPA zweckmässig: Sie verleiht ihr einen stärkeren Aussenauftritt als bisher; die Rechts-\nund Parteifähigkeit erhöhen die Rechtssicherheit in Bezug auf den Abschluss privatrechtli-\ncher Verträge und durch die rechtliche Entflechtung von der Trägerschaft wird auch die vom \nBundesrecht geforderte Unabhängigkeit organisationsrechtlich bestmöglich abgebildet. Bern \nhat sich aufgrund seiner zentralen geografischen Lage bewährt und wird als Sitz der GESPA \nim GSK festgeschrieben (vgl. Art. 20 Abs. 1 GSK). \n\nUnabhängigkeit (Art. 21 GSK) \n\nIn Art. 21 GSK wird die vom Bundesrecht (Art. 106 BGS) geforderte Unabhängigkeit kon-\nkretisiert. Die Unabhängigkeit von Aufsichts- und Regulierungsbehörden kann entlang von \nvier Dimensionen differenziert werden: der funktionalen, institutionellen, personellen und fi-\nnanziellen Unabhängigkeit (vgl. bspw. FELIX STREBEL in LeGes 2015/3, Kompensation von \ngesetzgeberischen Lücken bei der Unabhängigkeit von Aufsichts- und Regulierungsbehör-\nden, S. 590 f.). Was die funktionale Unabhängigkeit anbelangt, so wird der GESPA aus-\ndrücklich Autonomie zugesichert (vgl. Art 21 Abs. 1 GSK). Sie ist von der Trägerschaft wei-\nsungsunabhängig. Auch in institutioneller Hinsicht ist die Unabhängigkeit ausgeprägt, verfügt \ndie Trägerschaft doch nur über typische Oberaufsichtsbefugnisse (das Recht, den Aufsichts-\nrat zu wählen sowie Genehmigungsrechte bezüglich der organisationsrechtlichen Grundla-\ngen (Organisationsreglement der Anstalt, Entschädigungsordnung, Gebührenreglement, Ge-\nnehmigung des vierjährlichen Rechenschaftsberichts)). In finanzieller Hinsicht kann die Trä-\ngerschaft wohl über die Festlegung der Höhe des an die GESPA zu leistenden Beitrags (Art. \n5  lit.  e, v GSK) massvoll steuern, im Übrigen erfolgt die Finanzierung der GESPA jedoch \nüber Gebühren (Einzelaktgebühren, Aufsichtsabgabe), deren Höhe von der GESPA im \nRahmen der Vorgaben des GSK (vgl. siebtes Kapitel, Abgaben) und des Gebührenregle-\nments festgelegt wird. Die personelle Unabhängigkeit wird über die für alle mit dem Konkor-\ndat geschaffenen Organisationen anwendbaren Vorgaben zu Unvereinbarkeit, zur Offenle-\ngung von Interessenbindungen und zur Ausstandspflicht (Art. 39 —41 GSK) sichergestellt. \nDie GESPA wird auch verpflichtet, in ihrem Organisationsreglement Bestimmungen zu erlas-\nsen, welche die Unabhängigkeit der Mitarbeitenden sicherstellen (vgl. Art. 42 GSK). \n\nDie Abgrenzung zwischen Politik (im Zuständigkeitsbereich der FDKG) und Wahrnehmung \nder Aufsichtsfunktion (im Zuständigkeitsbereich der GESPA) lässt sich kaum glasklar auf \nEbene des GSK definieren. Letztlich wird sich hierzu eine Praxis bilden müssen. Dabei wird \ndie FDKG sich an der bundesrechtlichen Vorgabe der Unabhängigkeit der interkantonalen \nBehörde orientieren müssen. \n\nArt. 21 Abs. 2 institutionalisiert jährliche Gespräche zwischen den Präsidien der (für die Poli-\ntik zuständigen) FDKG und der (im Rahmen der Wahrnehmung der bundesrechtlich normier-\nten Aufgaben unabhängigen) GESPA. \n\n19 \n\n\n\nb) Der Aufsichtsrat \n\nZusammensetzung, Amtsdauer, Amtszeit (Art. 23 GSK) \n\nLeitungsorgan der GESPA ist der Aufsichtsrat (Art. 20 Abs. 2  lit.  a GSK). Die Bezeichnung \n„Rat" ist im Kontext einer Anstalt gebräuchlich, auf den bisher verwendeten Begriff der \n„Kommission" wird bewusst verzichtet, weil diese Bezeichnung in der Regel für mitglied-\nschaftlich ausgestaltete Organisationen verwendet wird. Das bisherige Sekretariat wird neu \nals Geschäftsstelle bezeichnet und die Revisionsstelle wird explizit als Organ aufgeführt (vgl. \nArt. 20 Abs. 2  lit.  b und c GSK). \n\nDie Lotterie- und Wettkommission besteht heute aus fünf sachverständigen Mitgliedern. Neu \nwird für den Aufsichtsrat die Rechtsgrundlage für eine Aufstockung auf sieben Mitglieder \ngeschaffen (vgl. Art. 23 Abs. 1 GSK). Diese Lösung lehnt sich an Art. 94 Abs. 1 BGS (wel-\ncher die Zusammensetzung der ESBK betrifft) an und gibt den Kantonen mehr Flexibilität: \nWird etwa ein spezifisches Regulierungsthema besonders wichtig, kann die Trägerschaft \nzusätzliche Aufsichtsratsmitglieder mit entsprechendem Know-how in den Aufsichtsrat wäh-\nlen. Die Amtsdauer von 4 Jahren inkl. Möglichkeit der Wiederwahl hat sich bewährt und wird \nim GSK übernommen. Jedes Mitglied soll zweimal wiedergewählt werden können. Die Be-\nschränkung der Amtszeit auf maximal 12 Jahre wird aufgrund von  Corporate-Governance-\nÜberlegungen eingeführt und ist für gewählte Mitglieder von Aufsichtsbehörden nicht unüb-\nlich (vgl. bspw. Art. 9 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzmarktauf-\nsicht, Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG, SR 956.1). \n\nGemäss Art. 106 Abs. 3 BGS haben die Kantone sicher zu stellen, dass in der interkantona-\nlen Behörde besondere Kenntnisse im Bereich der Suchtprävention vorhanden sind. Art. 23 \nAbs. 1 GSK konkretisiert diese bundesrechtliche Vorgabe und bestimmt, dass mindestens \nein Mitglied des Aufsichtsrats über entsprechende Kenntnisse verfügen muss. \n\nZuständigkeiten (Art. 24 GSK) \n\nArt. 24 GSK delegiert die Rechtsetzungszuständigkeiten für die Organisation der GESPA an \nden Aufsichtsrat, wobei das Organisationsreglement, das Gebührenreglement und die Ent-\nschädigungsordnung für die Mitglieder des Aufsichtsrats der Genehmigung durch die FDKG \nbedürfen (Abs. 1  lit  a, i -  iii).  Weiter wird der Aufsichtsrat mit der Kompetenz ausgestattet, \nEmpfehlungen zuhanden der Kantone abzugeben (Abs. 1  lit.  b). Der Aufsichtsrat als Lei-\ntungsorgan beschliesst (in eigener Verantwortung) das Budget, den Jahresbericht und die \nJahresrechnung der GESPA. Eine Genehmigung durch die FDKG erscheint nicht erforder-\nlich, da die Steuerung — soweit überhaupt zulässig — über den vierjährlichen Leistungsauftrag \nund den jährlichen Beitrag erfolgt und die Rechenschaftsablage mittels des (ebenfalls vier-\njährlichen) Rechenschaftsberichts. \n\nDer Aufsichtsrat verfügt auch über die sog. Generalzuständigkeit, d.h. er nimmt alle Zustän-\ndigkeiten wahr, die für die Erfüllung der Aufgaben der GESPA notwendig und keinem ande-\nren Organ übertragen sind (Art. 29 Abs. 2 GSK). Art. 24 Abs. 3 GSK stellt klar, dass der Auf-\nsichtsrat insbesondere die Veranstalter- und Spielbewilligungen erlässt und die damit ver-\nbundenen Abgaben erhebt. Er kann diese (und weitere Zuständigkeiten) im Organisations-\nreglement an die Geschäftsstelle delegieren (vgl. Art. 24 Abs. 4 GSK). \n\nDie bereits von der geltenden IVLVV vorgesehene Möglichkeit, die Ausübung gewisser Auf-\nsichtsaufgaben an die Kantone zu delegieren, hat sich bewährt. Die Veranstalterinnen oder \nVeranstalter von Grossspielen werden Durchführungshandlungen, die der Beaufsichtigung \nbedürfen, auch künftig an verschiedensten Orten vornehmen. Das GSK sieht deshalb vor, \ndass der Aufsichtsrat die Ausübung von Aufsichtsaufgaben im gegenseitigen Einvernehmen \nund gegen kostendeckendes Entgelt Kantonen oder Gemeinden übertragen kann (vgl. Art. \n24 Abs. 5 GSK). Zu denken ist etwa an die Übertragung der Beaufsichtigung von Ziehungen \n\n20 \n\n\n\nvon Grosslotterien oder von gewissen Kontrollen im Rahmen der Ausübung der Aufsicht \nüber Geschicklichkeitsspielautomaten. Die Übertragung kann bspw. in der Form eines ver-\nwaltungsrechtlichen Vertrags vereinbart werden. \n\nc)Die Geschäftsstelle (Art. 25 GSK) \n\nIm BGS wurden in Beachtung der kantonalen Organisationsautonomie keine Details zur ei-\ngentlichen Organisation der interkantonalen Behörde resp. deren Geschäftsstelle statuiert, \nim Gegensatz zur Organisation der ESBK (vgl. Art. 104 BGS). Die im BGS für die ESBK vor-\ngesehene Aufgabenteilung zwischen Kommission und Sekretariat wird hier für die GESPA \nweitgehend übernommen. \n\nDie Geschäftsstelle steht unter der Leitung einer Direktorin oder eines Direktors und übt die \nunmittelbare Aufsicht über den Grossspielsektor aus (vgl. Art. 25 Abs. 1 und 2 GSK). Dies \nbetrifft insbesondere die Aufsicht über die zugelassenen Marktteilnehmenden, aber auch \nüber ohne Bewilligung im rechtlichen Graubereich und allenfalls illegal agierende Marktteil-\nnehmende (vgl. auch Art. 108 Abs. 1  lit.  b BGS i.V.m. Art. 1 Abs. 2 und 3 BGS). In Fällen von \ngrosser Tragweite kann der Aufsichtsrat diese Zuständigkeit an sich ziehen. Im Organisati-\nonsreglement der GESPA wird klar zu umschreiben sein, wann ein Fall von grosser Tragwei-\nte vorliegt. \n\nDas BGS sieht vor, dass es für die Durchführung von Kleinspielen einer Bewilligung der je-\nweiligen kantonalen Aufsichts- und Vollzugsbehörden bedarf und dass diese Bewilligungs-\nbehörden ihre Bewilligungsentscheide der interkantonalen Behörde zustellen (vgl. Art. 32 \nBGS).15  Der interkantonalen Behörde kommt gemäss Art. 108 Abs. 1  lit.  j BGS zudem die \nBefugnis zu, gegen die Entscheide der letztinstanzlichen kantonalen oder interkantonalen \nrichterlichen Behörden in Anwendung des BGS und seiner Ausführungserlasse Beschwerde \nbeim Bundesgericht zu erheben. Mit Art. 25 Abs. 6 und 7 GSK werden die soeben genann-\nten bundesrechtlichen Vorgaben konkretisiert. Die Bestimmung sieht vor, dass die GESPA \ndie ihr von den kantonalen Bewilligungsbehörden zugestellten Bewilligungsentscheide auf \nBundesrechtskonformität prüft. Sollte die Prüfung im Einzelfall ergeben, dass ein Entscheid \nnicht bundesrechtskonform ist, erhebt die GESPA Beschwerde. Vor einer allfälligen Be-\nschwerdeerhebung sucht die GESPA den Dialog mit der jeweiligen kantonalen Bewilligungs-\nbehörde, um wenn möglich die Gerichte zu entlasten. \n\nDie Anstellungsbedingungen für das Personal der Comlot orientieren sich bereits heute am \nBundesrecht. Neu soll das Personal explizit öffentlich-rechtlich nach den Bestimmungen des \nBundes angestellt werden. Das Bundespersonalrecht ist allerdings auf eine grosse Organisa-\ntion zugeschnitten. Eine Aufblähung der Strukturen soll vermieden werden, Abweichungen \nim Reglement sind zulässig, soweit sie sich durch die besonderen Bedürfnisse (kleine, \nschlanke Organisation) und die zu erfüllenden Aufgaben begründen lassen. Dies ermöglicht \nes insbesondere, dem Verordnungsrecht des Bundes integral die Anwendung zu versagen \nund stattdessen auf die Besonderheiten der Organisation zugeschnittene Bestimmungen zu \nerlassen. \n\nd)Die Revisionsstelle (Art. 26 GSK) \n\nArt. 26 GSK belässt dem einsetzenden Organ (Aufsichtsrat) den Entscheid, ob als Revisi-\nonsstelle eine anerkannte private Revisionsstelle oder ein kantonales Rechnungsprüfungs-\norgan eingesetzt werden soll. Unter den Begriff „kantonales Rechnungsprüfungsorgan" fallen \n\n15  Dies gilt nicht für Kleinlotterien, die bei einem Unterhaltungsanlass veranstaltet werden, deren Gewinne ausschliesslich in \nSachpreisen bestehen, bei denen die Ausgabe der Lose, die Losziehung und die Ausrichtung der Gewinne im unmittelbaren \nZusammenhang mit dem Unterhaltungsanlass erfolgen und bei denen die maximale Summe aller Einsätze tief ist (vgl. Art. 41 \nAbs. 2 BGS). Diese Spiele sind heute unter dem Begriff „Tombolas" oder „Lottos" bekannt. \n\n21 \n\n\n\nsowohl verwaltungsinterne (von der Regierung eingesetzte) wie auch verwaltungsexterne \n(vom Parlament eingesetzte) Rechnungsprüfungsorgane. Die Revisionsstelle führt eine i.S. \nvon Art. 728a  OR  ordentliche Revision durch und berichtet dem Aufsichtsrat (Art. 26 Abs. 2 \nGSK). \n\nZWEITER ABSCHNITT: FINANZEN UND ANWENDBARES VERFAHRENSRECHT (ART. 27 — 31 \nGSK) \n\nReserven (Art. 27 GSK) \n\nUm die Unabhängigkeit der GESPA auch in finanzieller Hinsicht zu gewährleisten, ist diese \nmit einer Reserve auszustatten (Art. 27 GSK). Die Reserve wird von der Trägerschaft geleis-\ntet. Sie beschafft die entsprechenden Mittel über die einmalige Abgabe, welche die Veran-\nstalterinnen oder Veranstalter von Grosslotterien und grossen Sportwetten als Teil der Ge-\ngenleistung für die Gewährung exklusiver Veranstaltungsrechte leisten (vgl. Art. 64 GSK). \nDie Höhe der Reserve beträgt CHF 3 Mio. Die Bildung von Reserven in entsprechendem \nUmfang ist für eine öffentlich-rechtliche Anstalt üblich.' Art. 27 Abs. 2 GSK stellt sicher, dass \ndie Anstalt über einen finanziellen Spielraum verfügt, um Schwankungen über die Jahre aus-\nzugleichen. Sinkt die Reserve unter die Grenze von 50%, müssen die Gebühren und die \nAufsichtsabgabe erhöht werden (und oder die Trägerschaft leistet höhere Beiträge); die \nObergrenze (150%) stellt sicher, dass die Gebühren und die Aufsichtsabgabe nicht über Jah-\nre zu hoch angesetzt werden. \n\nFinanzierung, Rechnungslegung (Art. 28 — 29 GSK) \n\nDie GESPA deckt ihren Aufwand über Abgaben (vgl. dazu siebtes Kapitel). Da Gebühren nur \nerhoben werden dürfen, soweit ein genügend enger Zurechnungszusammenhang zwischen \nder Abgabe und dem Abgabepflichtigen besteht und diese Voraussetzung nicht für den ge-\nsamten Aufwand erfüllt ist, leistet die Trägerschaft zur Deckung des nicht über Gebühren \nfinanzierten Aufwands Beiträge (Art. 28 GSK). \n\nFür die Rechnungslegung der GESPA sind die Vorschriften für die kaufmännische Buchfüh-\nrung und Rechnungslegung gemäss Obligationenrecht sinngemäss anwendbar (vgl. Art. 29 \nAbs. 2 GSK). Zudem muss die Rechnung so aufgebaut sein, dass die Abgaben gemäss Ka-\npitel 7 korrekt berechnet werden können. Damit wird der Revisionsstelle ein geeigneter Be-\nwertungsmassstab für die Durchführung ihrer Prüfungen gegeben. \n\nVerteilung eines Aufwand- oder Ertragsüberschusses bei Auflösung der GESPA \n(Art. 30 GSK) \n\nWeil alle Kantone gemeinsam Träger der GESPA sind, erscheint es naheliegend, einen Auf-\nwand- oder Ertragsüberschuss im Fall einer Auflösung der Anstalt im Verhältnis der Wohn-\nbevölkerung auf die Kantone zu verteilen. Weil die Erträge praktisch ausschliesslich durch \nAbgaben der Grossspielveranstalterinnen bzw. Grossspielveranstalter generiert werden, \nwelche die Grossspielveranstalterinnen bzw. Grossspielveranstalter als Kosten für die Ge-\nschäftstätigkeit in Abzug bringen können (vgl. Art. 125 Abs. 2 BGS), muss die im Bundes-\nrecht vorgesehene Zweckbindung greifen, soweit die Mittel nicht wie vorgesehen für die Fi-\n\n \n\n16  Die FINMA bildet innert angemessener Frist für die Ausübung ihrer Aufsichtstätigkeiten Reserven im Umfang eines Jahres-\nbudgets (vgl. Art. 16 FINMAG (SR 956.1) und auch Art. 37 FINMA-GebV (SR 956.122)). Die Revisionsaufsichtsbehörde RAB \nbildet die für die Ausübung ihrer Aufsichtstätigkeit erforderlichen Reserven im Umfang von höchstens einem Jahresbudget (vgl. \nArt. 35 RAG (SR 221.302) und auch Art. 30a  lit.  k RAG). Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI kann gemäss \nArt. 14 ENSIG (SR 732.2) Reserven bilden. Die Reserven für die Deckung von Verlustrisiken betragen mindestens einen Drittel \ndes Jahresbudgets. Übersteigen die Reserven die Höhe eines Jahresbudgets, so sind die Gebühren und die Aufsichtsabgaben \nzu senken. \n\n22 \n\n\n\nnanzierung der Aufsicht über den Grossspielsektor verwendet werden (vgl. Art. 30 Abs. 2 \nGSK). \n\nVerfahrensrecht (Art. 31 GSK) \n\nSoweit das GSK oder die gestützt darauf erlassenen Reglemente keine besonderen Best-\nimmungen enthalten, gelangt gemäss der allgemeinen Bestimmung von Art. 48 GSK Bun-\ndesrecht sinngemäss zur Anwendung. Um jegliche Zweifel betreffend das für die GESPA \nanwendbare Verfahrensrecht auszuschliessen, wird hier die sinngemässe Anwendung des \nBundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) explizit \nerwähnt. Die sinngemässe Anwendung des VwVG gilt auch für allfällige Verwaltungssankti-\nonen (vgl. Art. 109 BGS). \n\nViertes Kapitel: Die Stiftung Sportförderung Schweiz (SFS) \n\nGemäss Art. 126 Abs. 2 BGS liefern die Veranstalterinnen ihre Reingewinne denjenigen \nKantonen ab, in denen die Grosslotterien und grossen Sportwetten durchgeführt werden. Die \nKantone können jedoch einen Teil der Reingewinne für interkantonale und nationale ge-\nmeinnützige Zwecke verwenden (Art. 127 Abs. 5 BGS). Schon unter der Geltung der IVLVV \nwurden namhafte Beträge zur Förderung des nationalen Sports verwendet. Die Mittelvertei-\nlung an die nationalen Sportverbände erfolgte über die Sport-Toto-Gesellschaft (STG, in der \nRechtsform eines Vereins). Mitglieder des Vereins sind einerseits die Kantone, andererseits \naber auch Dritte. Die Statuten der STG müssten, um den mit dem BGS verschärften An-\nforderungen des Bundesrechts betreffend Unabhängigkeit und Transparenz zu genügen, \nrevidiert werden. \n\nDa gemäss ausdrücklicher Vorgabe im Bundesrecht die Reingewinne an die Kantone abzu-\nliefern sind, können die Kantone auch über die Verwendung dieser Mittel entscheiden. Mit \nder FDKG verfügen die Kantone über ein Organ, welches ihre gemeinsamen Interessen re-\npräsentiert. Es erscheint naheliegend, dass inskünftig die FDKG die Steuerungsaufgaben im \nHinblick auf die Mittelverwendung für nationale Zwecke übernimmt (und in der Konsequenz \ndie für die Mittelvergabe zuständige Organisation kein Legislativorgan benötigt). Im GSK wird \ndaher im Hinblick auf die künftige Verteilung der Mittel zur Förderung des nationalen Sports \neine öffentlich-rechtliche Stiftung errichtet, welche in die interkantonalen Strukturen einge-\nbunden wird. \n\nOb die STG dereinst aufgelöst wird und ob das gegebenenfalls auf die Kantone entfallende \nLiquidationsergebnis auf die SFS übertragen wird, muss von den gemäss Statuten zuständi-\ngen Organen der STG beschlossen werden; diese Frage kann nicht einseitig durch das GSK \ngeregelt werden. Das GSK sieht hingegen vor, dass künftige Reingewinne zur Förderung \ndes nationalen Sports nicht mehr über die STG, sondern über die SFS verteilt werden. Die-\nses Modell wird von der STG mitgetragen, wobei die Erwartung besteht, dass die Kantone \nkünftig Mittel im vergleichbaren Umfang wie bisher zur Verfügung stellen. Der Anteil zur För-\nderung des nationalen Sports wird erstmals im Jahr 2022 nach den neuen Bestimmungen \nbeschlossen; die Mittel werden ab 2023 an die SFS ausgerichtet (vgl. Art. 73 Abs. 9 GSK). \n\nErrichtung und Zweck (Art. 32 GSK) \n\nUm eine gewisse Unabhängigkeit der Mittelverteilinstanz von der Politik zu schaffen, soll die \nMittelverteilung durch eine rechtlich selbständige, öffentlich-rechtliche Stiftung mit dem Na-\nmen „Stiftung Sportförderung Schweiz (SFS)" erfolgen (Art. 32 Abs. 2 GSK). Als öffentlich-\nrechtliche Stiftung unterliegt die SFS nicht der Stiftungsaufsicht des Bundes. Die Aufsicht \nwird von der FDKG wahrgenommen. \n\n23 \n\n\n\nDie Stiftung dient dem Zweck, einen Teil des Reingewinns aus Grossspielen zur Förderung \ndes nationalen Sports zu verwenden. Die Stiftung verteilt die Mittel nach den Vorgaben des \nübergeordneten Rechts (Art. 125  if.  BGS), des Konkordats, den in Verordnungsform zu er-\nlassenden Vorgaben im Stiftungsreglement und des Beschlusses der FDKG über die \nSchwerpunkte für den Einsatz der Mittel. Sie kontrolliert die zweckgemässe Verwendung der \nBeiträge durch die Destinatäre (Art. 32 Abs. 4 GSK). Zu diesem Zweck werden im Stiftungs-\nreglement, welches auch Vorgaben zur Mittelverwendung enthält, entsprechende Kontroll-\nrechte vorzusehen sein, welche auch in die mit den Destinatären abzuschliessenden Leis-\ntungsvereinbarungen aufgenommen werden müssen. \n\nDie Stiftung erfüllt die Aufgaben gemäss Art. 32 Abs. 3 und 4 GSK. Das auf Antrag der SFS \nvon der FDKG zu beschliessende Stiftungsreglement kann weitere Aufgaben vorsehen (Art. \n32 Abs. 5 GSK). Da die Stiftung als Mittelverteilinstanz eingesetzt wird, darf sie nur Aufgaben \nerfüllen, welche die bundesrechtlich und gemäss Art. 35 Abs. 6 GSK geforderte Unabhän-\ngigkeit nicht in Frage stellen. \n\nStiftungsvermögen (Art. 33 GSK) \n\nDie FDKG legt den Betrag aus dem Reingewinn, welcher im Hinblick auf die Förderung des \nnationalen Sports der Stiftung jährlich zugewendet wird, jeweils auf vier Jahre fest. Die Fest-\nlegung des Betrags erfolgt im Verfahren gemäss Art. 34 GSK. Der Vierjahresrhythmus kor-\nrespondiert mit der ebenfalls vierjährlichen Festlegung der Schwerpunkte für den Einsatz der \nMittel durch die FDKG (Art. 5  lit.  e,  vii  GSK) sowie der Rechenschaftsablage (Art. 36 Abs. 2 \nGSK). \n\nEbenso wie die Frage nach einer allfälligen Auflösung der STG den statutarisch zuständigen \nOrganen der STG obliegt (vgl. dazu oben, Einleitung zu Kapitel vier), entscheiden die zu-\nständigen Organe der STG gegebenenfalls über die Verwendung des Vereinsvermögens der \nSTG (rund CHF 25 Mio.). \n\nDas aus Reingewinnen von Grosslotterien und grossen Sportwetten geäufnete Stiftungsver-\nmögen darf — unter Beachtung der bundesrechtlichen Vorgaben in Art. 125  if.  BGS (Ge-\nmeinnützigkeit) — ausschliesslich zum Zwecke der Förderung des nationalen Sports (ohne \nBerufssport), insbesondere für den Nachwuchsleistungssport, für Aus- und Weiterbildung, für \ndie Information sowie für die Verwaltung der Stiftung eingesetzt werden (Art. 33 Abs. 2 \nGSK). Der Begriff Information ist, um dem Gemeinnützigkeitserfordernis zu entsprechen, \nrestriktiv auszulegen. Es ist z.B. nicht zulässig, unter dem Titel „Information" Mittel aus Rein-\ngewinnen für reine Marketing- oder Kommunikationsmassnahmen einzusetzen, soweit die \nentsprechenden Massnahmen nicht eindeutig mit der Zweckbestimmung gemäss Bundes-\nrecht vereinbar sind. \n\nAnders als die GESPA wird die SFS nicht mit Kapital ausgestattet. Es muss deshalb möglich \nsein, den betriebswirtschaftlich gerechtfertigten Aufwand für die Verteilung der Mittel aus \ndem von den Kantonen vierjährlich zugewendeten Betrag zu finanzieren. \n\nVerfahren für die Festlegung des Betrags zur Förderung des nationalen Sports \n(Art. 34 GSK) \n\nBisher erfolgte die Gewährung der Beiträge an den nationalen Sport je separat durch die \nWestschweizer Kantone (Reingewinne der Loterie Romande) bzw. durch die Deutsch-\nschweizer Kantone und den Kanton Tessin (Swisslos), auf der Grundlage von Statuten, regi-\nonalen Vereinbarungen und Beschlüssen. \n\nWährend man sich ursprünglich in beiden Gebieten an einem pro-Kopf-Beitrag von CHF 3 \norientiert hatte, wurde diese Berechnungsmethode in den vergangenen Jahren (in beiden \n\n24 \n\n\n\nGebieten unterschiedlich) an die Entwicklung der Reingewinne angepasst, sodass heute \nkeine gemeinsame Berechnungsgrundlage mehr besteht. \n\nDie Forderung nach einer Verankerung des Verfahrens zur Festlegung des Anteils zur För-\nderung des nationalen Sports wurde überwiegend von Deutschschweizer Kantonen erhoben, \nhauptsächlich mit der Begründung, dass die Förderung des nationalen Sports durch gesamt-\nschweizerische Organe (die FDKG) zu beschliessen sei und dass die Beiträge proportional \nvon den Westschweizer Kantonen einerseits und den Deutschschweizer Kantonen und dem \nKanton Tessin andererseits zu leisten seien. Die Westschweizer Kantone standen einer sol-\nchen Lösung skeptisch gegenüber, weil eine Majorisierung durch die Deutschschweiz be-\nfürchtet wurde. \n\nMit dem in Art. 34 GSK vorgesehenen Entscheidverfahren wird einerseits die Forderung aus \nden Deutschschweizer Kantonen aufgenommen, andererseits aber auch sichergestellt, dass \nkein Gebiet das andere Gebiet überstimmen kann. \n\nDas Entscheidverfahren ist wie folgt ausgestaltet: \n\nGemäss Abs. 1 bereitet der Stiftungsrat der SFS den Antrag vor und unterbreitet ihn mindes-\ntens zwölf Monate vor Ablauf der vierjährigen Periode der FDKG. Der Vorlauf von 12 Mona-\nten ist wichtig, weil das Geschäft vor der Beschlussfassung durch die FDKG den Kantonsre-\ngierungen zur Kenntnis gebracht werden muss. Gemäss Abs. 2 können die Kantonsregie-\nrungen ihrer oder ihrem Delegierten das Mandat binden. Diese Vorgabe soll eine breitere \ndemokratische Abstützung gewährleisten. \n\nDer Beschluss über den Betrag zur Förderung des nationalen Sports kommt gemäss Abs. 3 \nzustande, wenn die Mehrheit der Stimmenden sowohl der sechs Westschweizer Kantone wie \nauch der zwanzig Deutschschweizer Kantone und des Kantons Tessin dem Antrag zustim-\nmen (doppeltes Mehr). Wie bei den gewöhnlichen Mehrheitsentscheiden der FDKG (vgl. Art. \n6 GSK) wird das Mehr (sowohl für die Westschweizer Kantone wie auch für die Deutsch-\nschweizer Kantone und den Kanton Tessin) aufgrund der abgegebenen Stimmen errechnet \n(Enthaltungen werden nicht mitgezählt). Wird das doppelte Mehr nicht erreicht, geht das Ge-\nschäft zurück an den Stiftungsrat der SFS. Das Verfahren wird so lange wiederholt, bis ein \nBeschluss zustande kommt. \n\nVorgaben zur Kostentragung im Verhältnis LoRo-Kantone — Swisslos-Kantone \n\nGemäss Art. 34 Abs. 4 GSK wird der Betrag zur Förderung des nationalen Sports von den \nKantonen im Verhältnis der Einwohnerzahlen getragen. Diese werden aufgrund der aktuells-\nten Zahlen des Bundesamts für Statistik zum Zeitpunkt der Beschlussfassung ermittelt. Die \nVerhandlungen zwischen den Westschweizer Kantonen und den Deutschschweizer Kanto-\n\n \n\nnen mit dem Kanton Tessin haben gezeigt, dass mit der Bezugsgrösse «Einwohnerzahl» am \nehesten eine Einigung über einen einheitlichen Beitrag erreicht werden kann. In der nachfol-\ngenden Tabelle sind die Beträge ersichtlich, welche die Swisslos-Kantone und die Loterie-\n\n \n\nRomande-Kantone im Jahr 2017 zugunsten des nationalen Sports beigetragen haben.17 \n\n17  Die Westschweizer Kantone verwenden zusätzlich zum hier aufgeführten Betrag einen Teil der Reingewinne zur Förderung \ndes Pferdesports  (Association pour le  developpement de l'elevage et des  courses,  ADEC) in der Westschweiz. Im Jahr 2017 \nbelief sich die Förderung auf CHF 3573387. Dieser Betrag ist nicht Gegenstand des Beschlusses der FDKG, die Westschwei-\nzer Kantone können weiterhin entsprechende Beiträge gewähren. \n\n25 \n\n\n\n \n\nReingewinn 2017 Betrag zur Förde- \nrung  des nationa- \nlen Sports \n\nEntspricht Anteil \nvon X% am Rein- \ngewinn \n\nEntspricht CHF X \npro Einwohnerin \n\nSwisslos-Kantone \n(insgesamt \n6242425 Einwoh-\nnerInnen18) \n\n380227959 40'836'483 10.74% CHF 6.54 pro Ein-\nwohner/in \n\nLoterie-Romande- \nKantone (insge- \nsamt 2'177'125 \nEinwohner/innen19) \n\n216'215'958 10'632'130 4.91% CHF 4.88 pro Ein-\nwohner/in \n\nSetzt man die an den nationalen Sport ausgerichteten Beträge aus dem Jahr 2017 (rund \nCHF 51.5 Mio.) ins Verhältnis zu den Einwohnerzahlen, so zeigt sich, dass die Swisslos-\nKantone pro Kopf CHF 1.66 mehr bezahlen als die LoRo-Kantone. Inskünftig soll eine An-\ngleichung der Beiträge (im Verhältnis der Einwohnerzahlen) erfolgen. \n\nZum Vergleich: Bei Anwendung des Verteilschlüssels gemäss Art. 34 Abs. 4 GSK (einheitli-\ncher Beitrag pro Einwohner/in) würden für das Jahr 2017 insgesamt rund CHF 13.3 Mio. auf \ndie LoRo-Kantone und insgesamt CHF 38.2 Mio. auf die Swisslos-Kantone entfallen. Mit an-\nderen Worten müssten die LoRo-Kantone im Vergleich zum effektiv geleisteten Betrag rund \nCHF 2.6 Mio. mehr bezahlen, während die Swisslos-Kantone im Vergleich zum effektiv ge-\nleisteten Betrag in den Genuss einer Reduktion in der Höhe von ebenfalls rund CHF 2.6 Mio. \nkämen. \n\nDie Beschlussfassung durch die FDKG erfolgt gemäss Übergangsbestimmung (Art 73 Abs. \n9 GSK) erstmals im Jahr 2022 für die Periode 2023 — 2026. \n\nOrganisation und Berichterstattung (Art. 35 und 36 GSK) \n\nDie wesentlichen organisationsrechtlichen Pfeiler werden, gleich wie für die übrigen mit dem \nKonkordat geschaffenen Organisationen, im GSK festgelegt, die Konkretisierung erfolgt im \nStiftungsreglement, welches auf Antrag der SFS von der FDKG erlassen wird (Art. 35 Abs. 6 \nGSK). Die SFS verfügt über einen Stiftungsrat als oberstes Organ und eine Revisionsstelle \n(Art. 35 Abs. 1 GSK). Der Stiftungsrat besteht aus 5 oder 7 Mitgliedern, bei seiner Zusam-\nmensetzung ist auf eine angemessene Vertretung der Sprachregionen zu achten (Art. 35 \nAbs. 2 GSK). Für die Rechnungslegung sind die Bestimmungen des 32. Titels  OR  sinnge-\nmäss anwendbar (Art. 35 Abs. 3 GSK). \n\nAbs. 4 und 5 von Art. 35 GSK enthalten Vorgaben zur Revisionsstelle und deren Mandat. Die \nRevisionsstelle (wahlweise ein kantonales Rechnungsprüfungsorgan oder eine anerkannte \nprivate Revisionsstelle, Art. 35 Abs. 4 GSK) führt eine im Sinn von Art. 728a  OR  ordentliche \nRevision durch und prüft nicht nur die Ordnungsmässigkeit der Rechnung, sondern insbe-\nsondere auch ob die Gewährung der Beiträge im Einklang mit den Vorgaben des Bundes-\nrechts, des GSK sowie des Reglements über die Verwendung der Reingewinne erfolgt ist \n(Art. 35 Abs. 5 GSK). Der Prüfauftrag der Revisionsstelle beinhaltet nur — aber immerhin — \ndie Mittelverwendung durch die SFS. Die Prüfung der Mittelverwendung durch die Destinatä-\nre erfolgt durch die SFS, nicht durch die Revisionsstelle (vgl. Art. 32 Abs. 4 GSK). \n\nDie FDKG bestimmt den Sitz der Stiftung und regelt die Einzelheiten der Organisation im \nStiftungsreglement (Art. 35 Abs. 6 GSK). Der SFS steht ein Antragsrecht zu. Im Reglement \nist insbesondere auch die Unabhängigkeit von den Destinatären zu regeln, ebenso das Ver-\nfahren und die (weiteren) Kriterien für die Mittelverwendung. \n\n18  Einwohnerzahlen gemäss BFS (abrufbar unter https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/kataloge-\n\n \n\ndatenbanken/tabellen.assetdetail.5886251.html) Stichtag 31.12.2017. \nEinwohnerzahlen gemäss BFS (vgl.  Fn  18), Stichtag 31.12.2017. \n\n26 \n\n\n\nDer Bericht der Revisionsstelle ist der FDKG zusammen mit dem Jahresbericht und der Jah-\nresrechnung zur Kenntnis zu bringen (Art. 36 Abs. 1 GSK). Die Rechenschaftsablage erfolgt \nentsprechend dem Steuerungszyklus vierjährlich (Art. 36 Abs. 2 GSK). \n\nKriterien und Verfahren für die Mittelvergabe (Art. 37 GSK) \n\nDas Bundesrecht verpflichtet die Kantone, das Verfahren sowie die für die Verteilung der \nMittel zuständigen Stellen und die Kriterien, welche die Stellen für die Gewährung von Bei-\nträgen anwenden müssen, in rechtsetzender Form zu regeln (Art. 127 Abs. 1 BGS, gefordert \nist gemäss Botschaft mindestens ein Erlass auf Stufe Verordnung). Im GSK werden generell-\nabstrakte Vorgaben betreffend die Destinatäre festgeschrieben. Gemäss Art. 37 Abs. 1 wer-\nden Beiträge grundsätzlich an den Dachverband der nationalen Sportverbände ausgerichtet \n(Art. 37 Abs. 1  lit.  a GSK), die Verteilung an die Sportverbände erfolgt durch  Swiss Olympic, \ngemäss Leistungsvereinbarung zwischen der SFS und der  Swiss Olympic.  Art. 37 Abs. 1  lit. \nb sieht vor, dass nationale Sportverbände auch direkt Beiträge von der SFS erhalten können, \nsoweit sie wie der Fussballverband und der Eishockeyverband massgebend in der Schweiz \nWettsubstrat generieren. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass Sportwetten \nnur durchgeführt werden können, wenn überhaupt Spiele veranstaltet werden, die für die \nWetten genutzt werden können. Mit diesen Vorgaben soll die bisherige Vergabepraxis der \nSTG weitergeführt werden. \n\nDie Zuständigkeit zur weiteren Konkretisierung sowie zur Regelung der Einzelheiten des \nVerfahrens wird an die FDKG delegiert, der SFS steht ein Antragsrecht zu. Die FDKG legt \nzudem auf Antrag der SFS alle vier Jahre die Schwerpunkte für den Einsatz der Mittel fest \n(Art. 37 Abs. 2 GSK). \n\nArt. 37 Abs. 3 GSK stellt klar, dass kein Rechtsanspruch auf Beiträge der SFS besteht. Es \nhandelt sich m.a.W. um Ermessenssubventionen mit der Konsequenz, dass eine Beschwer-\nde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht ausgeschlossen wird (sinn-\ngemässe Anwendung von Art 83  lit.  k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, \nSR 173.110)). \n\nTransparenz (Art. 38 GSK) \n\nArt. 38 GSK dient der Transparenz und konkretisiert die Vorgaben des Bundesrechts (vgl. \nArt. 128 BGS). \n\nFünftes Kapitel: Gemeinsame Bestimmungen \n\nDie Bestimmungen des 5. Kapitels gelten für alle mit dem GSK geschaffenen Organisatio-\nnen, also für die Trägerschaft, die GESPA und die SFS, gleichermassen, soweit im Konkor-\ndat für eine Organisation keine besondere Vorschrift enthalten ist. \n\nUnvereinbarkeit, Offenlegung von Interessenbindungen und Ausstandspflicht \n(Art. 39 -42 GSK) \n\nEine umfassende Entflechtung der Aufsichtsinstanzen von den Veranstalterinnen bzw. Ver-\nanstaltern von Geldspielen sowie von den für die Mittelverteilung zuständigen Instanzen ist \nwichtig, weil damit allfällige Interessenkonflikte und die in der Vergangenheit an die Kantone \nadressierte Kritik am bisherigen Aufsichtsmodell für die Zukunft verhindert und Vertrauen in \ndie Institutionen geschaffen werden kann. Insbesondere waren in der Vergangenheit Fälle \nvon Personalunion zwischen Verteil- und Bewilligungsinstanz und Vertretung in Organen der \n\n27 \n\n\n\nLotteriegesellschaften in Deutschschweizer Kantonen beanstandet worden.2° Die Entflech-\ntung wird vom BGS jedenfalls mit Bezug auf die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbe-\nhörde (Art. 106 BGS) explizit gefordert. Aus dieser Vorgabe leiten sich — in vermindertem \nMass — auch Unabhängigkeitsvorgaben für die FDKG ab. Hinsichtlich der Mittelverteilinstanz \nwurde im Bundesrecht unter Hinweis auf die kantonale Organisationsautonomie auf die \nNormierung von Unabhängigkeitsvorgaben verzichtet.21  Das GSK enthält für alle mit dem \nKonkordat geschaffenen Organisationen einheitliche Vorgaben für die Unabhängigkeit. Dies \nführt für einzelne Organe zu einer Verschärfung gegenüber der aktuellen Praxis. \n\nArt. 39 Abs. 1 GSK konkretisiert den Grundsatz der Gewaltenteilung und statuiert ein Verbot \nder Ämterkumulation: niemand darf gleichzeitig in mehreren mit dem Konkordat geschaffe-\nnen Organen Einsitz nehmen. \n\nIn Art. 39 Abs. 2 wird die Unabhängigkeit der verschiedenen Aufsichts- und Mittelvertei-\nlinstanzen von der Geldspielbranche sicher gestellt: Die Mitglieder der mit dem Konkordat \ngeschaffenen Organe dürfen weder Mitglied eines Organs noch Mitarbeitende von Geld-\nspielunternehmen oder von Fabrikations- und Handelsbetrieben der Geldspielbranche sein, \nnoch dürfen sie an solchen Unternehmungen beteiligt sein oder ein Mandat für eine solche \nUnternehmung ausüben. \n\nGemäss Art. 40 müssen die Mitglieder von mit dem Konkordat geschaffenen Organen vor \nder Wahl ihre Interessenbindungen offenlegen. Wer sich weigert, die Interessenbindungen \noffen zu legen, ist als Mitglied eines Organs nicht wählbar. \n\nArt. 41 konkretisiert die Ausstandspflicht. Aus der Bundesverfassung (Art. 29 BV) lassen sich \nMinimalanforderungen an die Ausstandspflicht ableiten. Da die Rechtsprechung dazu lü-\nckenhaft ist führt dies in der Praxis oft zu Unsicherheiten und Streitigkeiten betreffend die \nkonkreten Anforderungen für eine Ausstandspflicht. Aus diesem Grund wurden die Anforde-\nrungen in Art. 41 konkretisiert. Die Bestimmung orientiert sich an der Ausstandspflicht nach \nbernischem Gemeinderecht, welche im Jahr 2010 gerichtlich überprüft" und (als Folge da-\nvon) an die sich aus der Bundesverfassung ergebenden Minimalanforderungen angepasst \nwurde. \n\nDas GSK nimmt nur die Mitglieder von mit dem GSK geschaffenen Organen direkt in Pflicht. \nArt. 42 sieht deshalb vor, dass die einzelnen Organisationen dafür sorgen müssen, dass \nauch die Mitarbeitenden von der Geldspielbranche unabhängig sind und bei Interessenkon-\nflikten in den Ausstand treten. \n\nBei der SFS besteht zusätzlich zu den für alle Organisationen geltenden Unabhängigkeits-\nvorgaben das Bedürfnis nach einer Unabhängigkeit von den Destinatären. Die entsprechen-\nden Vorgaben sind gemäss Art. 35 Abs. 6 im Stiftungsreglement zu statuieren. \n\nFinanzaufsicht (Art 43 GSK) \n\nArt. 43 GSK stellt klar, dass die mit dem GSK geschaffenen Organisationen nicht der Fi-\nnanzaufsicht der Kantone unterstehen. Diese wird abschliessend durch die FDKG wahrge-\nnommen. \n\n20  Schon im Evaluationsbericht 2010 war die Problematik bezüglich verschiedener Fälle von Personalunion (insb. Tätigkeiten in \nKantonsregierung und Organen der Lotteriegesellschaften), die zu diesem Zeitpunkt in der Deutschschweiz nach wie vor ver-\nbreitet waren, beanstandet worden. Es wurde damals empfohlen, Personalunionen zwischen Verteilinstanz und Bewilligungs-\ninstanz und insbesondere zwischen Verteil- und Bewilligungsinstanz und Vertretung in Lotterie- und Wettunternehmen zu ver-\nmeiden und konsequent abzuschaffen (vgl. Schlussbericht vom 21. September 2010 zur Evaluation der kantonalen Massnah-\nmen zu den Lotterien und Wetten, verfasst in Zusammenarbeit zwischen INFRAS und  Prof.  E. Grisel, im Auftrag des Bundes-\namts für Justiz, S. 43, 97, 103). \n21  Vgl. BBI 2015 8416. \nn Entscheid des bernischen Verwaltungsgerichts vom 21. Juni 2010 (VGE 100.2009.409). \n\n28 \n\n\n\nHaftung (Art. 44 GSK) \n\nDie Haftung richtet sich für alle Organisationen gemäss Art. 44 Abs. 1 GSK sinngemäss \nnach dem Verantwortlichkeitsgesetz des Bundes vom 14. März 1958 (VG, SR 170.32). \n\nDie Systematik des Verantwortlichkeitsgesetzes basiert jedoch auf der Struktur und den Ei-\ngenheiten der Bundesverwaltung und der Tatsache, dass wirtschaftlich am Ende de facto der \nBund als Träger in der Haftung steht, wo Ansprüche von Dritten erwachsen. Die GESPA mit \nden besonderen Eigenschaften einer interkantonalen Behörde lässt sich nicht ohne weiteres \nin dieses System einfügen, weder materiell noch verfahrensrechtlich. Aus diesem Grund \nwerden in den Abs. 2 von Art. 44 GSK für die GESPA einige vom Verantwortlichkeitsgesetz \ndes Bundes abweichende Regelungen getroffen. Diese Bestimmung orientiert sich im We-\nsentlichen am spezialgesetzlichen Haftungsregime der FINMA (vgl. Art. 19 des Bundesge-\nsetzes über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, Finanzmarktaufsichtsgesetz,  FIN MAG, \nSR 956.1). Abs. 2 führt zu einer relativ weitgehenden Haftungsbeschränkung der GESPA. \nDie Notwendigkeit der Beschränkung der Haftung ergibt sich — wie im Finanzmarkt — aus \ndem Umstand, dass die Aufsichtsbehörde bei Bedarf auch mutig agieren und nicht wegen \ndem Damoklesschwert drohender Ersatzansprüche gelähmt werden soll. Des Weiteren trägt \ndie Bestimmung dem Umstand Rechnung, dass die „totale Kontrolle" des Marktes nicht mög-\nlich ist. Wer — aus welchen Gründen auch immer — zu Schaden kommt, wird deshalb geneigt \nsein, eine ungenügende Aufsicht geltend zu machen. Vor diesem Hintergrund soll die Be-\nstimmung auch die Wahrscheinlichkeit verringern, dass schlussendlich der Staat quasi als \n„full-risk-Versicherer" das Risiko übernimmt, dem sich die Marktteilnehmenden aussetzen. \n\nDatenschutz (Art. 45 GSK) \n\nGemäss BGS kann die interkantonale Behörde zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben \nPersonendaten, einschliesslich besonders schützenswerter Daten über die Gesundheit, über \nMassnahmen der sozialen Hilfe, über administrative oder strafrechtliche Verfolgungen und \nSanktionen, sowie Persönlichkeitsprofile bearbeiten (vgl. Art. 110 BGS). Die interkantonale \nBehörde muss zudem gemäss BGS in der Lage sein, national und international Amtshilfe zu \nleisten (vgl. Art. 111 f. BGS) und beim Verdacht auf eine Manipulation eines Sportwett-\nkampfs, auf den Sportwetten angeboten werden, Unterlagen an die zuständigen Strafverfol-\ngungsbehörden weiterleiten zu können (vgl. Art. 25b Abs. 3 des Sportförderungsgesetzes, \nBBI 2015 8578). \n\nArt. 45 Abs. 1 GSK erklärt die Datenschutzgesetzgebung des Bundes als sinngemäss an-\nwendbar. Im Konzept der Datenschutzgesetzgebung des Bundes nimmt der Eidgenössische \nDatenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte die Aufsichtsfunktion über die Bundesorgane \nwahr. Er ist aber nicht zuständig für die Aufsicht über kantonale oder interkantonale Behör-\nden und kann auch nicht durch kantonales Recht für sie als zuständig erklärt werden. Das \nGSK sieht deshalb in Abweichung der Bundesgesetzgebung vor, dass die mit dem GSK ge-\nschaffenen Organisationen in ihrem Organisationsreglement eine unabhängige Daten-\nschutzaufsichtsstelle bezeichnen (Art. 45 Abs. 2 GSK). Die Aufgaben der Datenschutzauf-\nsichtsstelle richten sich sinngemäss nach den Art. 27, 30 und 31 DSG. Es handelt sich um \neinen statischen Verweis. \n\nAkteneinsicht (Art. 46 GSK) \n\nDie Akteneinsicht richtet sich grundsätzlich und für alle mit dem Konkordat geschaffenen \nOrganisationen nach der Gesetzgebung des Bundes über das Öffentlichkeitsprinzip der \nVerwaltung (Art. 46 Abs. 1 GSK). \n\nEine sachliche Ausnahme wird für amtliche Akten der GESPA gemacht, welche die Zulas-\nsungs- und Aufsichtstätigkeiten der GESPA betreffen (Art. 46 Abs. 2 GSK). Die Gewährleis-\ntung der Vertraulichkeit fördert in aufsichtsrechtlich relevanten Fragen den offenen und unge-\n\n \n\n29 \n\n\n\nfilterten Informationsfluss von den Beaufsichtigten zur Aufsichtsbehörde. Andernfalls stehen \ndie Beaufsichtigten in jedem Einzelfall vor der Frage, ob sie bestimmte Dokumente durch \nZustellung an die Aufsichtsbehörde (indirekt) öffentlich machen bzw. sich dem Risiko aus-\nsetzen wollen, dass ein bestimmtes Dokument an die Öffentlichkeit gelangt. Diese Situation \nwürde die Aufsicht erheblich schwächen und soll deshalb verhindert werden. Des Weiteren \nkönnen durch die vorliegende Bestimmung potentielle Konflikte bzw. Widersprüchlichkeiten \nmit kantonalen Öffentlichkeitsgesetzen verhindert werden. Konkret wird auch der Informati-\nonsfluss zwischen den Kantonen und der GESPA vereinfacht. Die Kantone müssen mit die-\nser Regelung nicht vor jeder Zustellung von Unterlagen an die GESPA umfassend prüfen, ob \nsie kantonales Recht verletzen, indem sie Akten, zu denen nach ihrem kantonalen Recht \nkein Zugang gewährt werden dürfte, durch Zustellung an die GESPA allenfalls (indirekt) doch \nder Öffentlichkeit zugänglich machen. Diese Ausnahme bedeutet nicht, dass die Dokumente \nin jedem Fall unzugänglich sind, schliesslich gilt für die Einsicht in Akten hängiger Verfahren \ndas entsprechende Verfahrensrecht (vgl. Art. 46 Abs. 4 GSK). \n\nDas Öffentlichkeitsgesetz des Bundes sieht für Fälle, in denen die Akteneinsicht strittig ist, \nein Schlichtungsverfahren vor dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeits-\nbeauftragten (EDÖB) vor. Der EDÖB ist jedoch in kantonalen Angelegenheiten nicht zustän-\ndig und kann durch interkantonales Recht auch nicht für zuständig erklärt werden. Das GSK \nsieht daher in Abweichung des Öffentlichkeitsgesetzes ein Verzicht auf das Schlichtungsver-\nfahren vor, die zuständige Behörde erlässt direkt, d.h. ohne vorgeschaltetes Schlichtungsver-\nfahren, die Verfügung. \n\nPublikationen (Art. 47 GSK) \n\nDie mit dem Konkordat geschaffenen Organisationen veröffentlichen ihre rechtsetzenden \nallgemeinverbindlichen Erlasse und andere zu veröffentlichende Mitteilungen im Internet (Art. \n47 Abs. 1 GSK). Das in der geltenden IVLVV vorgesehene Verfahren für die Publikation wird \nmit der vorliegenden Bestimmung vereinfacht und modernisiert. Weil die kantonalen Publika-\ntionsvorschriften z.T. vorsehen, dass auch rechtsetzende Erlasse interkantonaler Organe in \nden kantonalen Publikationsorganen veröffentlicht werden müssen, werden letztere von den \nzuständigen Organen beim Erlass oder der Revision der Erlasse in geeigneter Form infor-\nmiert (bspw. unter Angabe von Titel, Datum und online-Fundstelle/Bezugsquelle des Erlas-\nses). \n\nBei öffentlichen Beschaffungen haben kantonale Behörden und Bundesbehörden das für sie \njeweils geltende Beschaffungsrecht zu berücksichtigen. Dieser Grundsatz gilt auch für Be-\nschaffungen interkantonaler Behörden (vgl. auch VITAL ZEHNDER, a.a.O., S. 322 f.). Gemäss \nArt. 48 gelangt die Bundesgesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen sinnge-\nmäss zur Anwendung. Art. 47 Abs. 2 GSK sieht vor, dass über die gemeinsam von Bund und \nKantonen betriebene Internetplattform ausgeschrieben wird. Mit der vorliegenden Konzeption \nist sichergestellt, dass die mit dem GSK geschaffenen Organisationen im Rahmen von Be-\nschaffungen die staatsvertraglichen Rahmenbedingungen respektieren und die nationalen \nStandards einhalten. Die Bestimmung zur Publikation ermöglicht erst die korrekte Anwen-\ndung der rechtlichen Vorgaben, indem — entsprechend dem Verfahren bei Ausschreibungen \ndes Bundes — ein einfaches und transparentes Publikationsverfahren durchgeführt werden \nkann. Mit der expliziten Regelung wird klargestellt, dass Veröffentlichungen nicht in sämtli-\nchen kantonalen Publikationsorganen erfolgen — was in der Praxis mit einem enormen Ad-\nministrativaufwand und teilweise kaum überbrückbaren Hürden in der Koordination einher-\nginge. De facto dürften Beschaffungen aber ohnehin nur in Ausnahmefällen die einschlägi-\ngen Schwellenwerte erreichen, die eine öffentliche Ausschreibung notwendig machen. \n\nGegen entsprechende Verfügungen kann beim Geldspielgericht Beschwerde erhoben wer-\nden (vgl. Art. 12 GSK). \n\n30 \n\n\n\nAnwendbares Recht (Art. 48 GSK) \n\nIm Gegensatz zu kantonalen Verwaltungsstellen und Bundesbehörden, welche dem Recht \nihres Trägerkantons resp. Bundesrecht unterstehen, stellt sich für interkantonale Organisati-\nonen die Frage, welches Recht sie bei der Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben an-\nzuwenden haben. Der Konkordatgeber kann beispielsweise das Recht des Sitzkantons als \nanwendbar erklären. Weil diese im Sinne einer Auffangnorm gesetzte Regel im Einzelfall zu \nunerwünschten Ergebnissen führen kann, handelt es sich immer nur um eine sinngemässe \nAnwendung. Nur so kann verhindert werden, dass ein Konkordat im Bereich des anwendba-\nren Rechts Lücken aufweist, die schliesslich in jedem Einzelfall durch Auslegung des Kon-\nkordats geschlossen werden müssen (vgl. auch VITAL ZEI-INDER, Die interkantonale öffent-\nlich-rechtliche Körperschaft als Modellform für die gemeinsame Trägerschaft, in: Luzerner \nBeiträge zur Rechtswissenschaft, Band 16, 2007, S. 300 ff.). \n\nDie sinngemässe Anwendung von Bundesrecht — wie sie schon die geltende IVLVV vorsieht — \nhat sich bewährt und soll beibehalten werden. Zwar sind Widersprüchlichkeiten oder Lücken \nin Einzelfällen nicht auszuschliessen, insbesondere wo materiell-rechtliche Bestimmungen \neng in den Verfahrensweg verflochten sind. Dies lässt sich aber im Regelungsumfeld einer \ninterkantonalen Behörde mit keinem Modell gänzlich vermeiden. Mit der sinngemässen An-\nwendung materiellen Bundesrechts als interkantonales Recht ist nicht gemeint, dass jede \neinzelne Bundesgesetzgebung (es sind auf Bundesebene mehrere Tausend Erlasse in Kraft) \nsinngemäss anzuwenden ist. Nur materielles Bundesrecht, dessen Anwendung auf konkrete \nFragestellungen passt und dessen Anwendung überhaupt Sinn macht, wird sinngemäss — \nübertragen auf die vorliegende interkantonale Situation — als interkantonales Recht ange-\nwendet. Dabei ist zu beachten, dass allein das Vorliegen einer bundesrechtlichen Regelung \nkeine ausreichende Begründung für deren sinngemässe Anwendung im Rahmen der  inter-\nkantonalen Strukturen darstellt. Vielmehr ist zu prüfen, ob die sinngemässe Anwendung der \nentsprechenden Norm sachgerecht erscheint und sich die ihr zugrunde liegende ratio auf \nden zu beurteilenden Fall übertragen lässt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass gewisse Re-\ngeln sehr spezifisch auf die Besonderheiten der Bundesverwaltung ausgerichtet sind, was \ngegen eine entsprechende Anwendung auf eine Konkordatsbehörde sprechen kann. \n\nWeil Bundesrecht nur sinngemäss angewendet wird und es sich bei den mit dem Konkordat \nbzw. allenfalls dessen Folgeerlassen geschaffenen Organen nicht um üblicherweise vom \nGeltungsbereich der Bundesgesetzgebungen erfasste Behörden handelt, sind die bundes-\nrechtlich vorgesehenen Rechtsmittelinstanzen auch nicht zuständig für Beschwerden gegen \nVerfügungen, die von diesen Organen in sinngemässer Anwendung des jeweiligen Bundes-\ngesetzes ergangen sind. Das Geldspielgericht wird deshalb als Rechtsmittelinstanz für Be-\nschwerden gegen Verfügungen und Entscheide aller mit dem Konkordat geschaffenen juris-\ntischen Personen bzw. deren Organe vorgesehen. Selbstverständlich bleibt das Bundesge-\nricht für Rechtsmittel gegen Entscheide des Geldspielgerichts (letztinstanzlicher kantonaler \nEntscheid in einer Rechtssache) zuständig. \n\nEinige Bestimmungen des Konkordats erklären explizit spezifische bundesrechtliche Erlasse \nals anwendbar. Sollten diese Erlasse einmal aufgehoben werden, sind deren allfällige Nach-\nfolgeerlasse sinngemäss anzuwenden. Wo das Konkordat auf Bundesrecht verweist, handelt \nes sich im Übrigen generell um dynamische und nicht um statische Verweise (es kommt die \njeweils geltende Fassung der jeweiligen Gesetzgebung zur Anwendung). \n\n31 \n\n\n\nSechstes Kapitel: Gewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte für die \nDurchführung von Grosslotterien und grossen Sportwetten \n\nZugelassene Veranstalterinnen oder Veranstalter von Grosslotterien und grossen \nSportwetten (Art. 49 GSK) \n\nArt. 23 BGS sieht vor, dass die Kantone zum Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren, die \nvon den Grossspielen ausgehen, die maximale Anzahl der Veranstalterinnen von Grosslotte-\nrien und grossen Sportwetten bezeichnen können. Gemäss Abs. 2 dieses Artikels können \ndie Kantone darüber hinaus in rechtsetzender Form die Gesellschaften bezeichnen, denen \ndie interkantonale Behörde bei gegebenen Bewilligungsvoraussetzungen eine Bewilligung \nfür die Veranstaltung von Lotterien und Sportwetten erteilen kann. \n\nMit Art. 49 GSK machen die Kantone von der Möglichkeit der Beschränkung der maximalen \nAnzahl der Veranstalterinnen oder Veranstalter von Grosslotterien und grossen Sportwetten \nGebrauch. Pro Gebiet (Deutschschweiz und Tessin; Westschweiz) darf maximal eine Veran-\nstalterin zugelassen werden (Art. 49 Abs. 2 GSK). Die Kantone werden pro Gebiet in einer \nrechtsetzenden regionalen Vereinbarung jene Gesellschaften bezeichnen, denen die GESPA \nbei gegebenen Bewilligungsvoraussetzungen eine Bewilligung für die Veranstaltung von \nGrosslotterien und grossen Sportwetten erteilen muss. \n\nDas bereits heute gelebte System, wonach pro Kantonsgebiet nur eine Veranstalterin \nGrosslotterien und grosse Sportwetten (exklusiv) anbieten darf, wird mit Art. 49 GSK beibe-\nhalten. \n\nDie vom Bundesgericht in seinem Entscheid 20.859/2010 vom 17. Januar 2012 E. 4.4.2 ge-\nmachten Ausführungen zur aktuellen Situation im Lotterie- und Wettbereich bleiben auch \nnach dem Inkrafttreten der neuen Geldspielgesetzgebung aktuell: „Die Zulassung von Kon-\nkurrenten hätte einen Wettbewerb um Marktanteile zur Folge. Das wiederum bedingte ver-\nmehrte Werbemassnahmen und dadurch eine Reduktion der Mittel für gemeinnützige Zwe-\ncke. Ausserdem zöge die Zulassung von Konkurrenz ein aggressiveres Auftreten der Lotte-\nrieveranstalter nach sich und wäre geeignet, die Spielsucht zu fördern." \n\nDie Erteilung der für die Veranstaltung von Grossspielen notwendigen Veranstalter- und \nSpielbewilligungen fällt in den Zuständigkeitsbereich der interkantonalen Behörde (vgl. Art. \n21  if.  BGS). Bei ihrem Entscheid über die Erteilung von Veranstalterbewilligungen wird die \nGESPA die vorliegende  (inter-)kantonale Rechtsgrundlage zu berücksichtigen haben. \n\nAbgabe für die Gewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte (Art. 50 GSK) \n\nDie Abgabe gemäss Art. 50 GSK wird bei den beiden Inhaberinnen oder Inhabern der aus-\nschliesslichen Veranstaltungsrechte als Gegenleistung für die Gewährung der ausschliessli-\nchen Veranstaltungsrechte erhoben. \n\nDie Erträge aus der Abgabe dienen der Deckung des Aufwands im Zusammenhang mit dem \nGeldspiel (Aufsicht und Prävention, vgl. dazu siebtes Kapitel, fünfter Abschnitt). Die Abgabe-\npflichtigen Gesellschaften können diese Abgabe als Kosten für die Geschäftstätigkeit von der \nGesamtsumme der Spieleinsätze und des Finanzergebnisses abziehen. Die Abgabe ist da-\nher mit der Vorgabe gemäss Art. 125 Abs. 2 BGS vereinbar. Nach dieser Vorgabe entspricht \nder Reingewinn der Gesamtsumme der Spieleinsätze und des Finanzergebnisses abzüglich \nder ausbezahlten Spielgewinne, der Kosten für die Geschäftstätigkeit, inklusive der Abgaben \nzur Deckung der im Zusammenhang mit dem Geldspiel entstehenden Kosten wie Aufsicht \nund Präventionsmassnahmen sowie der Aufwände zur Bildung von angemessenen Reser-\nven und Rückstellungen. \n\n32 \n\n\n\nFür die Kantone gilt es zu beachten, dass in den regionalen Konkordaten oder im kantonalen \nRecht keine weiteren Abgaben als Entgelt für die im gesamtschweizerischen Konkordat ge-\nwährten ausschliesslichen Veranstaltungsrechte erhoben werden können. \n\nSiebtes Kapitel: Abgaben \n\nMit dem GSK soll die Erhebung von Abgaben auf solide Rechtsgrundlagen gestellt werden. \nDas Legalitätsprinzip gilt im Abgaberecht als eigenständiges verfassungsmässiges Recht; für \ndie Erhebung von Abgaben ergeben sich aus dem Legalitätsprinzip die folgenden Anforde-\nrungen an die Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlagen: Abgabesubjekt (wer schuldet \neine Abgabe?), Abgabeobjekt (wofür wird die Abgabe geschuldet?), die Grundzüge der Be-\nmessung sowie allfällige Ausnahmen von der Abgabepflicht müssen mit hinreichender Be-\nstimmtheit in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt werden (vgl. z.B.  PIERRE  TSCHAN-\nNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014 § 59 Rz. \n3). \n\nInskünftig werden nebst den beiden Veranstalterinnen oder Veranstaltern von Grosslotterien \nund grossen Sportwetten auch Anbieterinnen oder Anbieter von Geschicklichkeitsgross-\nspielen Abgaben zu entrichten haben; eine rechtsstaatlich einwandfreie Regulierung er-\nscheint deshalb unabdingbar. \n\nWie bereits einleitend erwähnt (vgl. zweites Kapitel, zweiter Abschnitt) sollen für die Finan-\nzierung des Aufwands der interkantonalen Aufgabenerfüllung keine Mittel aus dem allgemei-\nnen Steuerhaushalt (also keine Beiträge der Kantone) geleistet werden müssen. Die Finan-\nzierung hat daher über Abgaben zu erfolgen. In einigen Kantonen bedarf die Einführung \nneuer Steuern einer Grundlage in der Kantonsverfassung (z.B. SO, BL), in einigen Kantonen \nunterstehen neue Steuern einer obligatorischen Volksabstimmung (so z.B. ZH). Eine Verfas-\nsungsänderung in einzelnen Kantonen oder eine obligatorische Volksabstimmung über das \nGSK sollen vermieden werden, der zeitliche Rahmen für die Umsetzung ist ohnehin eng. Aus \ndiesem Grund sind im GSK ausschliesslich Kausalabgaben vorgesehen. \n\nERSTER ABSCHNITT: ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN (ART. 51 —53 GSK) \n\nArt. 51 GSK legt den für die Berechnung der Abgaben massgebenden Gesamtaufwand der \ninterkantonalen Aufgabenerfüllung dar. Der Gesamtaufwand wird, soweit individuell zure-\nchenbar, vorab gedeckt über Einzelaktgebühren (der GESPA sowie des Geldspielgerichts, \nArt. 52 Abs. 1 GSK). Es handelt sich um Aufwand, welcher direkt einer oder einem Gebüh-\nrenpflichtigen zugerechnet werden kann. \n\nFür den nicht über Einzelaktgebühren gedeckten, jedoch im Sinne einer qualifizierten Grup-\npenäquivalenz23  zurechenbaren Aufwand wird bei den Veranstalterinnen bzw. Veranstaltern \nvon Grossspielen eine Aufsichtsabgabe erhoben. Zu denken ist beispielweise an den Auf-\nwand für die Aufgabenbereiche „Aufsicht über den legalen Markt" und „Bekämpfung der Ma-\nnipulation von Sportwetten". Für die Umlegung der Aufsichtsabgabe auf die einzelnen Ver-\nanstalterinnen bzw. Veranstalter wird (nach dem Kriterium des Zurechnungszusammen-\nhangs) zwischen den verschiedenen Aufsichtsbereichen (Grosslotterien, Geschicklichkeits-\nspiele, Sportwetten) zu differenzieren sein (Art. 52 Abs. 2 GSK). Die rechtliche Einordnung \nvon Aufsichtsabgaben (Kostenanlastungssteuer oder Kostenanlastungskausalabgabe) ist in \n\n23  Qualifizierte Gruppenäquivalenz liegt vor, wenn die Abgabepflichtigen nicht nur eine besondere Nähe zum über die Abgabe \ngedeckten Aufwand aufweisen, sondern eine Kongruenz zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Kreis der Perso-\nnen, denen die Abgabeverwendung zugutekommt, besteht. Vgl. zum Begriff Gutachten des Bundesamts für Justiz vom 15. Juli \n1999, VPB 64.25,  Ziff. III,  2). \n\n33 \n\n\n\nder Lehre umstritten.24  Nach der neusten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann jedoch \ndavon ausgegangen werden, dass Aufsichtsabgaben nicht als Steuern zu qualifizieren sind \n(BGE 9C 225/2015 vom 27. August 201525). Dem zitierten Bundesgerichtsurteil lagen die \nAufsichtsgebühren der bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht zugrunde. \n\nDer verbleibende Anteil am Aufwand (also was weder über Einzelaktgebühren noch — man-\ngels eines genügend engen Zurechnungszusammenhangs — über die Aufsichtsabgabe ge-\ndeckt werden kann) wird über den Ertrag aus der wiederkehrenden Abgabe für die Gewäh-\nrung der ausschliesslichen Veranstaltungsrechte, Anteil „Aufsicht", finanziert (Art. 52 Abs. 3 \nGSK). Zu denken ist hier beispielsweise an den Aufwand im Zusammenhang mit dem Korn-\npetenzzentrum für die Kantone, aber auch an den Aufwand der FDKG für die Aufsicht über \ndie Mittelverwendung und ähnliche Aufgaben. \n\nDas BGS sieht für die interkantonale Behörde gegenüber der heutigen Situation zahlreiche \nzusätzliche Aufgaben vor: Zu nennen sind beispielsweise der Bereich Bewilligung und Be-\naufsichtigung von Geschicklichkeitsgrossspielen, zusätzliche Aufgaben und Befugnisse bei \nder Bekämpfung des illegalen Markts, insbesondere auch die Bekämpfung der Manipulation \nvon Sportwettkämpfen, der Bereich der Geldwäschereiprävention. Für die entsprechenden \nBereiche fehlen Erfahrungswerte, weshalb eine Schätzung der Höhe und der Zusammenset-\nzung des künftigen Aufwands grundsätzlich schwierig ist. Der Bundesrat geht davon aus, \ndass der interkantonalen Behörde ab Inkrafttreten des BGS ein Budget in der Höhe von CHF \n4 — 6 Mio. pro Jahr gewährt werden muss. Die Comlot geht gemäss Schätzungen davon aus, \ndass rund 30% individuell zurechenbar und damit über Einzelaktgebühren finanzierbar sein \nwerden. Rund 50% werden gruppenäquivalent zurechenbar sein und damit über die Auf-\nsichtsabgabe (differenziert nach verschiedenen Aufsichtsbereichen) gedeckt werden können. \nDer Rest (rund 20%) wird als Abgabe für die Gewährung der ausschliesslichen Ver-\nanstaltungsrechte, Anteil „Aufsicht", bei den Veranstalterinnen bzw. Veranstaltern von \nGrosslotterien und grossen Sportwetten erhoben. \n\nArt. 53 GSK delegiert der GESPA die Zuständigkeit zur Regelung der Einzelheiten der Ab-\ngaben in einem Gebührenreglement. Die GESPA wird insbesondere Kriterien für die Ab-\ngrenzung zwischen gruppenäquivalent zurechenbarem und nicht zurechenbaren Aufwands \ndefinieren müssen. \n\nZWEITER ABSCHNITT: GEBÜHREN FÜR EINZELAKTE DER GESPA (ART. 54 — 58 GSK) \n\nArt. 54 bis 58 GSK enthalten jene Elemente, welche aufgrund des Legalitätsprinzips auf der \nStufe eines formellen Gesetzes zu regeln sind. Es soll die bisherige Praxis weitergeführt \nwerden. \n\nIn aller Regel dürfte die Erhebung von Gebührenzuschlägen gemäss Art. 56 GSK zur An-\nwendung gelangen, wenn in einer Sache eine besonders rasche Behandlung notwendig ist \n(vgl.  lit.  a). Es sind indessen Fallkonstellationen denkbar, in denen  lit.  b eine eigenständige \nBedeutung zukommt; beispielsweise, wenn Aufsichtsmassnahmen aufgrund der Ausgestal-\ntung des Spielangebots an Abenden oder Wochenenden wahrgenommen werden müssen. \n\n24  Vgl. z.B. HETTICHANEMTEIN, Rechtsfragen um Kostenanlastungssteuern, ASA 78 S. 537  if.  sowie OBERSON/HOTTELIER, la \ntaxe de  surveillance  percue aupres des organismes d'autorägulation en matiäre de lutte contre  le  blanchiment d'argent: nature \njuridique et constitutionnalitä, AJP 2007 S. 51  if. \n25  Dieser Schluss folgt aus den folgenden Ausführungen des Bundesgerichts in E. 6. 2: „Im Übrigen ist fraglich, ob Gebühren \nzur Finanzierung der Kosten einer vom Gesetz angeordneten Aufsicht durch die ihr unterstellten natürlichen oder juristischen \nPersonen überhaupt Steuern sein können. Notwendige Voraussetzung wäre jedenfalls, dass die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde \nfür die Abgabepflichtigen ohne jeglichen konkreten Nutzen ist." \n\n34 \n\n\n\nDRITTER ABSCHNITT: GEBÜHREN DES GELDSPIELGERICHTS (ART. 59 GSK) \n\nDie Gebühren werden sinngemäss nach der Bundesgesetzgebung für das Verfahren vor \nBundesverwaltungsgericht erhoben (vgl. Art. 59 GSK). \n\nVIERTER ABSCHNITT: AUFSICHTSABGABE (ART. 60 — 63 GSK) \n\nAlle Inhaberinnen bzw. Inhaber einer Veranstalterbewilligung i.S. von Art. 21 BGS müssen \njährlich eine Aufsichtsabgabe entrichten (Art. 60 GSK). Art. 61 Abs. 2 und 3 GSK enthalten \nBemessungsgrundlagen zur Ermittlung des über die Aufsichtsabgabe zu finanzierenden An-\nteils. Weil das Kriterium der Zurechenbarkeit eher vage ist, wird in Abs. 3 eine Obergrenze \nfür den über die Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Anteil am Gesamtaufwand festgelegt \n(maximal 70% des Gesamtaufwands, die Grenze wurde in Anbetracht der notgedrungen \ngroben Schätzungen eher etwas hoch angesetzt um künftigen Entwicklungen Rechnung zu \ntragen, das Reglement der GESPA wird hier mit geeigneten Kriterien sicher stellen müssen, \ndass das Kriterium der qualifizierten Gruppenäquivalenz eingehalten wird). \n\nDie Aufteilung des über die Aufsichtsabgabe zu deckenden Aufwands auf die einzelnen Ver-\nanstalterinnen bzw. Veranstalter richtet sich wie bereits unter dem geltenden Recht nach \ndem Verhältnis der im entsprechenden Jahr tatsächlich erzielten Bruttospielerträge (vgl. Art. \n61 Abs. 4 GSK sowie Definition des Bruttospielertrags in Abs. 5). \n\nDas Verfahren für die Erhebung der Abgabe (vgl. Art. 63 GSK) entspricht der bisherigen \nPraxis. \n\nFÜNFTER ABSCHNITT: ABGABE FÜR DIE GEWÄHRUNG AUSSCHLIESSLICHER VERAN-\nSTALTUNGSRECHTE (ART. 64-68 GSK) \n\nAbgabegläubigerin für die im fünften Abschnitt geregelte Abgabe ist die Trägerschaft. Die \nAbgabe wird als Entgelt für die Gewährung der ausschliesslichen Veranstaltungsrechte von \nden beiden Inhaberinnen bzw. Inhabern der ausschliesslichen Veranstaltungsrechte erhoben \n(vgl. Art. 50 GSK). Die Abgabe gliedert sich in drei Teile: eine einmalige Abgabe und eine \nwiederkehrende Abgabe mit den Anteilen „Aufsicht" und „Prävention". Auch diese Abgabe \nwird nach demselben Verfahren wie die Aufsichtsabgabe erhoben, die Abgabeerhebung er-\nfolgt durch die GESPA, jedoch im Namen und auf Rechnung der Trägerschaft (vgl. Art. 68 \nGSK). \n\nEinmalige Abgabe für die Gewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte \n(Art. 64 GSK) \n\nDie einmalige Abgabe beträgt CHF 3 Mio. (Art. 64 Abs. 1 GSK). Der Ertrag aus dieser Abga-\nbe wird zur Ausstattung der GESPA mit Kapital (Reserven) verwendet (Art. 64 Abs. 3 GSK). \nDie Verteilung auf die beiden Abgabepflichtigen richtet sich nach den im ersten Jahr nach \nInkrafttreten des Konkordates erzielten Bruttospielerträgen (Art. 64 Abs. 2 GSK). Die Erhe-\nbung erfolgt nach dem gleichen Verfahren wie die Erhebung der Aufsichtsabgabe (Leistung \neines Vorschusses in der Höhe des aufgrund des Budgets voraussichtlich geschuldeten Be-\ntrags, definitive Abrechnung im Folgejahr aufgrund der tatsächlich erzielten Bruttospielerträ-\nge, Art 68 Abs. 2 GSK i.V.m. Art. 63 GSK). \n\n35 \n\n\n\nWiederkehrende Abgabe für die Gewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte — \nAnteil „Prävention" (Art. 66 GSK) \n\nDie wiederkehrende Abgabe, Anteil „Prävention" (Art. 66 GSK) entspricht der bereits unter \nder geltenden IVLW erhobenen Spielsuchtabgabe; die Bemessung (0.5% des jährlich er-\nzielten Bruttospielertrags) bleibt unverändert. Die Erträge unterliegen der Zweckbindung ge-\nmäss Art. 85 BGS, d.h. die entsprechenden Mittel dürfen ausschliesslich für Massnahmen \nzur Prävention von exzessivem Geldspiel sowie für Beratungs- und Behandlungsangebote \nfür spielsuchtgefährdete und spielsüchtige Personen und für deren Umfeld verwendet wer-\nden. \n\nDer FDKG wird die Kompetenz gegeben, Empfehlungen hinsichtlich der Verwendung dieser \nAbgabe zu erlassen (vgl. Art. 66 Abs. 4 GSK). Aus heutiger Sicht erschiene es sachgerecht, \nwenn die Empfehlungen insbesondere die nachfolgenden Bereiche regeln würden: \n\nDer in Art. 85 BGS enthaltene Grundsatz gilt im Rahmen der Verwendung der Mittel aus der \nAbgabe unabhängig von der finanzierten Massnahme ohne Einschränkung. In den Empfeh-\nlungen sollte präzisiert werden, dass der Mittelfluss soweit nachvollziehbar sein muss, dass \nsichergestellt ist, dass die Verwendung unmittelbar der Bekämpfung des exzessiven Geld-\nspiels dient. Dies dürfte bspw. erfüllt sein, wenn die finanzierten Massnahmen auf den direk-\nten Kontakt mit (potentiellen) Problemspielerinnen bzw. Problemspielern ausgerichtet sind (z. \nB. im Bereich Beratung, Prävention, Aus- und Weiterbildung von Fachpersonen) oder Grund-\nlagen für ein besseres Verständnis des exzessiven Geldspiels schaffen und damit eine wirk-\nsamere Behandlung von Problemspielerinnen bzw. Problemspielern ermöglichen (z. B. durch \nForschung und Evaluation). Bei Massnahmen, welche nicht ausschliesslich der Bekämpfung \ndes exzessiven Geldspiels dienen (z. B. Massnahmen suchtübergreifender Natur), muss \neine Kostenausscheidung erfolgen. \n\nForschungsergebnisse weisen darauf hin, dass mit themenübergreifenden Präventions-\nmassnahmen eine generelle präventive Wirkung erzielt wird. Bei derartigen Massnahmen ist \neine Ausscheidung der Kosten, welche unmittelbar der Bekämpfung der Geldspielsucht die-\nnen, in der Praxis oft nicht möglich. Vergleichbare Probleme entstehen im Rahmen der Ge-\nwährung von Strukturbeiträgen an Institutionen, welche nicht ausschliesslich auf die Proble-\nmatik des exzessiven Geldspiels ausgerichtet sind, wo eine korrekte Kostenausscheidung \nhäufig unmöglich ist. Vor diesem Hintergrund sollte in den Empfehlungen geregelt werden, \ndass die Mittel aus der Abgabe auch ohne Vornahme einer Kostenausscheidung verwendet \nwerden können — m.a.W. die Zweckbindung als gewahrt gilt — wenn Strukturbeiträge an Insti-\ntutionen gezahlt werden, welche nicht ausschliesslich auf die Problematik des exzessiven \nGeldspiels ausgerichtet sind sofern diese Beiträge einen bestimmten Anteil der im ent-\nsprechenden Jahr aus der Abgabe, Anteil „Prävention", aufgewendeten Mittel nicht überstei-\ngen und (kumulativ) die unterstützten Institutionen im Beitragsjahr nachweislich Leistungen \nim Bereich des exzessiven Geldspiels erbracht haben, für welche sie mit dem Kanton auch \nLeistungsvereinbarungen abgeschlossen haben. \n\nZudem sollte in den Empfehlungen präzisiert werden, dass die Zweckbindung als gewahrt \ngilt, wenn im Bereich der Prävention Beiträge aus dieser Abgabe für themenübergreifende \nSuchtprävention geleistet werden und der Beitrag aus der Abgabe einen bestimmten Anteil \nder durch die unterstützte Institution für Prävention insgesamt aufgewendeten Mittel nicht \nübersteigt. \n\nDie Erträge werden mit der Zweckbindung gemäss Art. 85 BGS an die Kantone verteilt, nach \nden in den einzelnen Kantonen erzielten Bruttospielerträgen (Art. 66 Abs. 3 GSK). \n\n36 \n\n\n\nWiederkehrende Abgabe für die Gewährung ausschliesslicher Veranstaltungsrechte — \nAnteil „Aufsicht" (Art. 67 GSK) \n\nDie Höhe dieser Abgabe muss von der FDKG jährlich festgelegt werden (Art. 67 GSK). Die \nGrundsätze für die Bemessung ergeben sich aus Art. 52 Abs. 3 GSK und aus dem Zusam-\nmenhang mit den Bestimmungen über die Bemessung der Aufsichtsabgabe (Art. 61 GSK). \nMit dem Ertrag der Abgabe darf nur der Fehlbetrag gedeckt werden, welcher nicht anderwei-\ntig über Gebühren oder die Aufsichtsabgabe finanziert werden kann. Ein Teil des Ertrags \nverbleibt bei der Trägerschaft, der andere Teil wird als Beitrag an die GESPA geleistet. \n\nAchtes Kapitel: Schlussbestimmungen \n\nInkrafttreten (Art. 69 GSK) \n\nArt. 69 GSK soll einen nahtlosen Übergang von der geltenden IVLW zum GSK gewährleis-\nten. Die Kantone streben ein gesamtschweizerisch gültiges Konkordat an, weil nur so eine \neinheitliche Regulierung und Praxis in Bezug auf Grossspiele erreicht werden kann. Zahlrei-\nche Bestimmungen im Konkordat sind denn auch darauf ausgelegt, dass alle Kantone den \nBeitritt erklären. \n\nDas BGS ist auf den 1. Januar 2019 in Kraft getreten. Der Prozess für die Ratifizierung des \nGSK dauert rund 1 1/2  Jahre. Für die Zeit zwischen dem Inkrafttreten des BGS und dem In-\nkrafttreten des GSK haben die Kantone der Comlot im Rahmen der Zusatzvereinbarung zur \nIVLVV die Aufgaben und Befugnisse übertragen, damit diese ab Inkrafttreten des BGS sämt-\nliche Aufgaben und Befugnisse der „interkantonalen Behörde" gemäss BGS wahrnehmen \nkann. Mit der Weitergeltung der bisherigen interkantonalen Regelungen sind jedoch zahlrei-\nche Inkohärenzen und auch Unsicherheiten verbunden, insbesondere im Bereich der Erhe-\nbung von Abgaben. Es ist daher alles daran zu setzen, die Übergangszeit möglichst kurz zu \nhalten. Es darf insbesondere nicht sein, dass Verzögerungen der Ratifikation in einzelnen \nKantonen das Inkrafttreten des GSK über Gebühr hinausschieben können. Aus diesem \nGrund sieht Art. 69 Abs. 1 GSK vor, dass das Konkordat in Kraft tritt, sobald 18 Kantone den \nBeitritt erklärt haben. \n\nEs gilt zu beachten, dass mit dem In-Kraft-Treten des GSK die IVLW ausser Kraft tritt, eben-\nso die Zusatzvereinbarung zur IVLVV. Dies hat zur Folge, dass in denjenigen Kantonen, die \ndem GSK noch nicht beigetreten sind, ab dem Beitritt des 18. Kantons zum GSK ein Regu-\nlierungsvakuum entsteht. Ein Aufsichtsvakuum im Gebiet der Nicht-Vereinbarungs-Kantone \nbedeutet insbesondere, dass die GESPA für das entsprechende Gebiet mangels Zuständig-\nkeit keine Veranstalter- oder Spielbewilligungen mehr würde erteilen können. Bereits erteilte \nBewilligungen müssten unter Umständen (für das entsprechende Gebiet) widerrufen werden, \nsoweit sie nicht bereits gestützt auf Art. 141 Abs. 2 BGS erloschen wären. Es ist davon aus-\nzugehen, dass ein Aufsichtsvakuum von einigen Monaten in der Praxis lediglich untergeord-\nnete Auswirkungen zeitigen würde. Mit zunehmender Dauer des Aufsichtsvakuums dürften \njedoch die Auswirkungen zunehmen. Es ist davon auszugehen, dass in letzter Konsequenz \nim betroffenen Kantonsgebiet keine Grossspiele mehr veranstaltet werden dürften. \n\nGeltungsdauer, Kündigung (Art. 70 GSK) \n\nIn Übereinstimmung mit der Regelung betreffend das Zustandekommen (vgl. Art. 69 GSK) \nwird auch die Weitergeltung des Konkordats von derselben Mindestanzahl an Vereinba-\nrungskantonen (nämlich 18) abhängig gemacht. Mit dem Abrücken vom Prinzip «alle oder \nniemand» (vgl. die aktuelle Regelung in Art. 30 IVLVV, wonach die Kündigung eines Kantone \ndie Vereinbarung beendet) wird auch das Risiko minimiert, dass sich bei einem allfälligen \n\n37 \n\n\n\nAustritt einzelner Kantone die verbleibenden Kantone mit einem Aufsichtsvakuum konfron-\ntiert sehen. \n\nÄnderung des Konkordats (Art. 71 GSK) \n\nÄnderungen von Konkordaten haben grundsätzlich auf dem gleichen Weg zu erfolgen wie \nder Vertragsschluss selbst (vgl. Art. 71 Abs. 2 GSK). Die Vertragsänderung kann je nach \nAusgestaltung des Konkordats jedoch erleichtert werden, wobei einem solchen vereinfachten \nVerfahren aus rechtsstaatlichen Gründen Grenzen gesetzt sind (vgl. auch VITAL ZEHNDER, \na.a.O., S. 192 ff.). Art. 71 Abs. 3 GSK sieht ein vereinfachtes Verfahren vor. Bei gestützt auf \nAbs. 3 vorgenommenen Anpassungen darf es sich nur um Änderungen von untergeordneter \nBedeutung handeln, bei denen kein politischer Handlungsspielraum besteht (z.B. Anpassun-\ngen an Änderungen im übergeordneten Recht, welche zwingend auch im GSK umgesetzt \nwerden müssen); sie sind im Vergleich zu den übrigen Konkordatsbestimmungen nur ver-\nmindert demokratisch legitimiert. Um notwendige Anpassungen für die Sicherstellung einer \nadäquaten Aufsicht rasch umsetzen zu können, erscheint es aber in jedem Fall opportun, für \nuntergeordnete Anpassungen ein vereinfachtes Verfahren vorzusehen: Sind die Kantone mit \nder Anpassung im vereinfachten Verfahren nicht einverstanden, haben sie gestützt auf Art. \n71 Abs. 1 GSK die Möglichkeit, eine ordentliche Teil- oder Totalrevision des Konkordats zu \nbeantragen. \n\nVerhältnis zu regional beschränkten Konkordaten (Art. 72 GSK) \n\nBei allfälligen Widersprüchen oder Unvereinbarkeiten zwischen Bestimmungen des GSK und \nder regionalen Konkordate (aktuell: Interkantonale Vereinbarung betreffend die gemeinsame \nDurchführung von Lotterien vom 26. Mai 1937, IKV und 9ärne  Convention  relative ä la Lote-\nne Romande vom 18. November 2005, C-LoRo), auch in ihrer revidierten Fassung, sieht Art. \n72 GSK vor, dass das GSK vorgeht. Die Bestimmung bezweckt, dass für alle Kantone die-\nselben „Grundregeln" gelten. Im Verhältnis GSK — kantonales Recht sind die Kantone ge-\nmäss Art. 48 Abs. 5 BV verpflichtet, das interkantonale Recht zu beachten. \n\nEs ist wichtig, dass bei den Revisionen der regionalen Konkordate und der kantonalen Best-\nimmungen darauf geachtet wird, dass diese auf das GSK abgestimmt werden und insgesamt \neine kohärente und in sich stimmige interkantonale Geldspielregulierung gewährleistet wird. \nBereiche, welche bereits auf Stufe des BGS oder des GSK abschliessend geregelt werden, \ndürften dort entsprechend nicht geregelt werden. \n\nÜbergangsbestimmungen (Art. 73 GSK) \n\nArt. 73 GSK soll einen reibungslosen Übergang vom heutigen zum künftigen Aufsichts- und \nVollzugssystem sicherstellen. Zudem wird gewährleistet, dass keine pro forma-Wahlen \ndurchgeführt werden müssen: Die gestützt auf die geltende IVLW tätigen/gewählten Mitglie-\nder der FDKL, der Lotterie- und Wettkommission und der Rekurskommission können die \nangebrochene Amtsdauer im entsprechenden Organ gemäss GSK beenden und können \nsich nach Ablauf der Amtsdauer soweit es die Bestimmungen zur maximalen Amtszeit er-\nlauben zur (Wieder-)Wahl in das Organ gemäss GSK stellen. \n\nSämtliche Rechte und Pflichten, welche gestützt auf die IVLW entstanden sind, gehen auf \ndie GESPA über (vgl. Art. 73 Abs. 3 GSK). Diese Bestimmung stellt sicher, dass auch in den \nBereichen des nicht hoheitlichen Handelns der interkantonalen Behörde (Mietverträge, Man-\ndatsverhältnisse, Versicherungsverträge, weitere zivilrechtliche Verträge, Anstellungs-\nverhältnisse des Personals  etc.)  ein fliessender Übergang stattfindet. Abweichungen von \ndiesem Grundsatz sind in den nachfolgenden Absätzen geregelt. \n\nArt. 73 Abs. 2 und 5 sehen mit Bezug auf die Anrechnung von Amtsdauern vor, dass unter \nGeltung der IVLW geleistete volle Amtsdauern für die Berechnung der maximalen Amtszeit \n\n38 \n\n\n\nangerechnet werden. Angebrochene bzw. (z.B. infolge eines frühzeitigen Rücktritts) unter \nGeltung der IVLVV nicht zu Ende geführte Amtsdauern werden nicht angerechnet. \n\nDie Übergangsregelung für die SFS (Art. 73 Abs. 9 GSK) ist notwendig, weil die Verträge mit \nden Sportverbänden jeweils (dem Olympia-Zyklus entsprechend) auf vier Jahre abgeschlos-\nsen werden. Die aktuelle Vertragsperiode läuft von 2019 — 2022. Nach Inkrafttreten des GSK \nmuss zunächst das Stiftungsreglement der SFS erlassen werden und gestützt darauf werden \ndie Schwerpunkte zu definieren sein. Aus diesen Gründen soll für die Vertragsperiode 2019 \n— 2022 noch der bisherige Verteilmechanismus zur Anwendung gelangen. \n\nVI. Auswirkungen der Revision auf die Kantone \nNachfolgend wird dargelegt, welche Auswirkungen die Revision der interkantonalen Bestim-\nmungen für die Kantone insbesondere auf finanzieller und personeller Ebene haben wird. \nWeil sich die Auswirkungen vorwiegend aus der Neuregelung auf Bundesebene resp. des \nGeldspielbereichs insgesamt ergeben, werden in  Ziff.  1 zur Erinnerung die durch den Bun-\ndesrat in seiner Botschaft vom 21. Oktober 2015 zum Geldspielgesetz prognostizierten Aus-\nwirkungen (nicht abschliessend) wiedergegeben. Die Auswirkungen, welche sich aus der \nRevision der interkantonalen Bestimmungen ergeben dürften, werden in  Ziff.  2 dargestellt. \n\n1. Für die Kantone zu erwartende Auswirkungen, die sich schon aus der \nNeuregelung auf Bundesebene ergeben \n\nIn der Botschaft zum Geldspielgesetz wird festgehalten, dass der Bewilligungs- und Auf-\nsichtsaufwand der Kantone im innerkantonalen Bereich gegenüber heute insgesamt leicht \nsinken werde:26  Wenn die einzelnen Kantone keine Durchführungsbewilligungen mehr erlas-\nsen müssen, werde den einzelnen Kantonen weniger Verwaltungsaufwand entstehen. Auf-\ngrund der neuen Zuständigkeit der interkantonalen Behörde für Geschicklichkeitsgrossspiele \ndürfte der den Kantonen diesbezüglich verbleibende Verwaltungsaufwand überschaubar \nsein. Aufgrund der neuen Regelung der Kleinlotterien sei nicht mit nennenswerten Auswir-\nkungen auf den Bewilligungs- und Aufsichtsaufwand zu rechnen. Ein Mehraufwand dürfte \nhingegen bei den neu für (kleine) Pokerturniere zuständigen kantonalen Bewilligungs- und \nAufsichtsbehörden entstehen und in gewissem Umfang zusätzliche personelle Ressourcen \nnotwendig machen. Diese könnten allerdings zumindest teilweise mit Gebühren finanziert \nwerden. \n\nZum Aufwand der Kantone für die interkantonale Bewilligung und Aufsicht:27  Der Kern der \nvom BGS für die interkantonale Behörde vorgesehenen Aufgaben und Befugnisse werde \nbereits heute von der Lotterie- und Wettkommission wahrgenommen. Das BGS sehe aller-\ndings zahlreiche und vielseitige, ergänzende und erweiternde Aufgaben und Befugnisse vor. \nInsbesondere der neue Aufgabenbereich der Bewilligung und Beaufsichtigung von Ge-\nschicklichkeitsgrossspielen werde die Lotterie- und Wettkommission zu einer einschneiden-\nden Reorganisation zwingen, weil sie in Zukunft Gesuche einer Mehrzahl privater Veran-\nstalterinnen bearbeiten und ihre Aufsichtstätigkeit auf diese ausrichten müsse. Zudem kä-\nmen ihr zusätzlich spezifische Befugnisse zu für die Bekämpfung nicht autorisierter Ange-\nbote wie etwa das Führen von Verwaltungsverfahren, die Sperrung des Zugangs zu nicht \nbewilligten online durchgeführten Geldspielen und die Zusammenarbeit mit Strafverfol-\ngungsbehörden. Des Weiteren habe sie Aufgaben wahrzunehmen im Zusammenhang mit \nder Bekämpfung der Manipulation von Sportwettkämpfen sowie mit der Aufsicht über die \nEinhaltung der aus den Geldwäscherei-Bestimmungen resultierenden Sorgfaltspflichten aller \nVeranstalterinnen von Grossspielen. Zudem kämen ihr gewisse Parteirechte in allen den \nGeldspielbereich betreffenden kantonalen Verwaltungs- oder Strafverfahren sowie in den \nBewilligungsverfahren der ESBK zu. In der Botschaft zum Geldspielgesetz wird ausgeführt, \n\n28  Vgl. Botschaft vom 21. Oktober 2015 zum Geldspielgesetz, BBI 2015 8521 f.,  Ziff.  3.2.4. \n27  Vgl. BBI 2015 8522 f.,  Ziff.  3.2.5. \n\n39 \n\n\n\ndass der Lotterie- und Wettkommission ab Inkrafttreten des Gesetzes voraussichtlich ein \ndeutlich höheres Budget gewährt werden müsse  (ca.  CHF 4-6 Mio.).28  Der Budgetrahmen \nfalle hier deshalb so breit aus, weil der Ressourcenbedarf insbesondere stark von den neuen \nkantonalen Rechtsgrundlagen zu den Geschicklichkeitsspielen abhängen werde. Für das \nJahr 2019 hat die Comlot ein Budget von unter CHF 3 Mio. beantragt. \n\nDie Kantone werden nach Inkrafttreten des BGS (unabhängig von der Revision der IVLVV) \nkeine Durchführungsbewilligungen für Grosslotterien und grosse Sportwetten mehr erteilen. \nDie Zulassung erfolgt abschliessend durch die interkantonale Behörde. Entsprechend wird \nsich der Verwaltungsaufwand bei den Kantonen verringern (es können aber auch keine Kau-\nsalabgaben mehr erhoben werden). \n\nZudem wird die Bewilligungs- und Aufsichtskompetenz für Geschicklichkeitsgrossspiele neu \nder GESPA zukommen. Auch in diesem Bereich wird den Kantonen somit kein Verwaltungs-\naufwand mehr entstehen (weshalb auch hier die entsprechenden Verwaltungsgebühren nicht \nmehr erhoben werden können). Hingegen wird mit Inkrafttreten des BGS die Hoheit der Kan-\ntone, im Bereich von Geschicklichkeitsspielautomaten Steuern zu erheben, im Grundsatz im \nVergleich zur aktuell geltenden Rechtslage nicht eingeschränkt. \n\n2. Auswirkungen der revidierten interkantonalen Bestimmungen auf die \nKantone \n\nDas GSK weicht von der Struktur und auch vom Wortlaut her in vielen Bereichen von der \ngeltenden IVLW ab. Dies hat vor allem damit zu tun, dass neu explizit juristische Personen \ngeschaffen werden, was eine andere Struktur geradezu aufdrängt. Organisation und Funkti-\nonsweise der heute bestehenden Strukturen werden jedoch nicht massgeblich von der heu-\ntigen Praxis abweichen — abgesehen von der SFS, welche grundsätzlich neu organisiert \nwird. Da die Finanzierung des gesamten Aufwands der interkantonalen Aufgabenerfüllung \nüber Abgaben erfolgt, dürften die durch die Revision der IVLVV bedingten Auswirkungen auf \ndie Kantone und Gemeinden in finanzieller und personeller Hinsicht unwesentlich sein. \n\nWesentliche Auswirkungen auf Gemeindeebene sind keine ersichtlich. \n\nBern, 20. Mai 2019 \n\nFür die Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz \n\nDr.  Andrea Bettiga, Landammann \nPräsident FDKL \n\n28  Vgl.  BBI 2015 8523, Ziff. 3.2.5. \n\n40 \n\n\n\tPage 1\n\tPage 2\n\tPage 3\n\tPage 4\n\tPage 5\n\tPage 6\n\tPage 7\n\tPage 8\n\tPage 9\n\tPage 10\n\tPage 11\n\tPage 12\n\tPage 13\n\tPage 14\n\tPage 15\n\tPage 16\n\tPage 17\n\tPage 18\n\tPage 19\n\tPage 20\n\tPage 21\n\tPage 22\n\tPage 23\n\tPage 24\n\tPage 25\n\tPage 26\n\tPage 27\n\tPage 28\n\tPage 29\n\tPage 30\n\tPage 31\n\tPage 32\n\tPage 33\n\tPage 34\n\tPage 35\n\tPage 36\n\tPage 37\n\tPage 38\n\tPage 39\n\tPage 40\n\n