name: Bericht Überprüfung Revisionsbedarf der Kantonsverfassung.pdf

text: \n \n\nAI 012.22-151.4-336631  \n\n \n7/2019 \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n\nÜberprüfung des  \nRevisionsbedarfs der \nKantonsverfassung \n \nBericht  \nder Standeskommission \n\n \n \n \n\nAppenzell, 8. Januar 2019 \n\n\n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631   \n\nInhaltsverzeichnis \n\n1 Ausgangslage .................................................................................................................... 1 \n\n2 Die Verfassung von 1872 .................................................................................................. 1 \n\n2.1 Entstehung ................................................................................................................. 1 \n\n2.2 Inhalt .......................................................................................................................... 2 \n\n2.3 Bestand der Verfassung in der Praxis ....................................................................... 2 \n\n3 Ergänzendes Verfassungsrecht ....................................................................................... 3 \n\n4 Referenzpunkte für Revisionsbedarf ............................................................................... 4 \n\n4.1 Funktionen einer Verfassung ..................................................................................... 4 \n\n4.2 Regelungen in anderen Kantonsverfassungen .......................................................... 5 \n\n5 Detailprüfung Revisionsbedarf ........................................................................................ 5 \n\n5.1 Systematik und Übersichtlichkeit ............................................................................... 5 \n\n5.2 Ergänzungsbedarf ...................................................................................................... 6 \n\n5.3 Redundante Regelungen ........................................................................................... 7 \n\n5.4 Regelungsdichte ........................................................................................................ 8 \n\n5.5 Inhaltliche Unstimmigkeiten ....................................................................................... 8 \n\n5.6 Redaktion ................................................................................................................. 10 \n\n5.7 Verständlichkeit ........................................................................................................ 11 \n\n6 Reformbedarf ................................................................................................................... 11 \n\n6.1 Funktionstüchtigkeit der Verfassung ........................................................................ 11 \n\n6.2 Revisionspunkte ....................................................................................................... 13 \n\n6.3 Gesamtwürdigung .................................................................................................... 14 \n\n7 Auswirkungen auf nachgelagerte Erlasse .................................................................... 14 \n\n8 Vorgehen bei einer Revision .......................................................................................... 15 \n\n8.1 Revisionen in anderen Kantonen ............................................................................. 15 \n\n8.2 Lehren aus anderen Verfassungstotalrevisionen ..................................................... 15 \n\n8.3 Ablauf der Verfassungsrevision ............................................................................... 17 \n\n9 Antrag ............................................................................................................................... 18 \n\nAnhang .................................................................................................................................. 19 \n\n \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  1-21 \n\n1 Ausgangslage \n\nAn der Grossratssession vom 5. Februar 2018 stellte Grossrätin Angela Koller, Rüte, den \n\nAntrag, es sei innert zweier Jahre ein Bericht über den Revisionsbedarf der Kantonsverfas-\n\nsung zu erstellen, in welchem die wesentlichen Punkte zu erheben und politisch zu bewerten \n\nsind. Diese Auslegeordnung soll dann für eine Abschätzung des tatsächlichen Handlungsbe-\n\ndarfs und die Wahl der richtigen Form für die Revision der Kantonsverfassung genutzt wer-\n\nden.  \n\nDie Standeskommission war bereit, einen solchen Bericht zu erstellen. Sie kündigte gleich-\n\nzeitig an, sie werde sich bei dieser Überprüfung auf die formellen Aspekte konzentrieren und \n\nkeine Vorschläge für neue materielle Verfassungsbestimmungen ausarbeiten. Für diese Ab-\n\nklärungen und die Erstellung des Berichts werde noch keine Kommission eingesetzt. \n\n \n\n2 Die Verfassung von 1872 \n\n2.1 Entstehung \n\nNachdem im Jahr 1848 die erste Bundesverfassung in Kraft getreten war, wurde in der Pra-\n\nxis offenkundig, dass die kantonalen Strukturen von Appenzell I.Rh. den Bundesvorgaben in \n\nverschiedenen Punkten nicht entsprachen und das kantonale Recht teilweise erhebliche Lü-\n\ncken aufwies. Im Kanton unternahmen in der Folge liberale Kräfte Anstrengungen, diese \n\nKluft zu schliessen und dem Kanton neue Strukturen zu geben. Bald wurde klar, dass dies - \n\nwie in anderen Kantonen auch - nur mit einer neuen Verfassung möglich war.  \n\nEin erster Verfassungsentwurf, mit dem man im Wesentlichen einen Wechsel auf eine Be-\n\nzirksstruktur, eine Verkleinerung des Grossen Rates und die Einsetzung eines ständigen \n\nKleinen Rates als Regierung anstrebte, wurde 1854 verworfen. 1859 wurde eine Petition für \n\neine neue Verfassung eingereicht. Darauf trat der Grosse Rat aber nicht einmal ein. Ein wei-\n\nterer Anlauf für eine neue Verfassung scheiterte an der Landsgemeinde 1864. Liberale und \n\nkonservative Kräfte standen sich im Verlauf der Auseinandersetzung um eine neue Verfas-\n\nsung je länger je mehr unversöhnlich gegenüber.  \n\n1868 trat der Grosse Rat auf eine erneute Anregung zur Schaffung einer neuen Verfassung \n\ndann doch ein und beauftragte einen Verfassungsrat mit der Ausarbeitung eines Entwurfs. \n\nSchon die Orientierungsversammlungen über das Geschäft arteten dann aber teilweise in \n\nskandalöse Volksaufläufe aus. Die Landsgemeinde von 1869 verlief wenig überraschend \n\nebenso tumultuös. Nach zweimaligem Ausmehren stand fest, dass die Vorlage erneut ge-\n\nscheitert war. 1871 verwarf die Landsgemeinde eine weitere Vorlage wuchtig.  \n\nTrotz dieser ständigen, unvermindert klaren Voten der Landsgemeinde war im Verlauf der \n\nAuseinandersetzung bei den erneuernden und den bewahrenden Kräften doch eine gewisse \n\nBewegung in eine gemeinsame Richtung zu spüren. Unter den politischen Kräften wuchs die \n\nAnsicht, dass eine neue Verfassung wohl unumgänglich ist, dass sich aber gleichzeitig auch \n\nviele liberale Anliegen nicht umsetzen lassen. Es wurde klar, dass ein Kompromiss nötig \n\nwird. Es sollte eine Verfassung erarbeitet werden, in der wichtiges Gedankengut der Konser-\n\nvativen gewahrt bleibt und einzelne Neuerungen enthalten sind.  \n\nAn der Landsgemeinde 1872 wurde ein neuer Verfassungsrat bestellt. Dieser legte schon \n\nkurz darauf einen Verfassungsentwurf vor, der die Beratung des Grossen Rates fast ein-\n\nstimmig und ohne grössere Änderungen passierte. An der ausserordentlichen Landsgemein-\n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  2-21 \n\nde vom 24. November 1872 wurde die Verfassung für den Eidgenössischen Stand Appenzell \n\nI.Rh. (GS 101.000) dann deutlich angenommen. \n\n \n\n2.2 Inhalt \n\nDer Aufbau der Verfassung von 1872 kann durchaus als klassisch bezeichnet werden. Ei-\n\nnem Teil mit den allgemeinen Bestimmungen folgen Abschnitte über die Landeseinteilung, \n\ndie öffentlichen Rechte und Pflichten der Einzelnen und die Regelung der Behördenorgani-\n\nsation. Abgeschlossen wird sie mit einem Kapitel über das Verfahren zur Abänderung der \n\nVerfassung und dem Schlusstitel mit den Übergangsbestimmungen.  \n\nIn vielen Bereichen beschränkte sich die neue Verfassung auf die Fassung bereits beste-\n\nhenden ungeschriebenen Rechts. So wurden verschiedene Freiheitsrechte, die schon bisher \n\nunbestritten beansprucht wurden, in der neuen Verfassung verschriftlicht. Das Initiativ- und \n\nPetitionsrecht wurde in seinen Grundzügen geregelt. Für die Wahl in den Grossen Rat wurde \n\nein auf der jeweiligen Bevölkerungszahl beruhender neuer Modus festgelegt. In struktureller \n\nHinsicht ist die Neueinteilung des Kantons in Bezirke von herausragender Bedeutung. Damit \n\nkonnte eine wichtige Differenz zur Bundesverfassung geschlossen werden, welche auf der \n\nGrundlage von Gebietskörperschaften aufbaute und sich nicht mit der Organisation nach \n\nPersonenkörperschaften wie den Rhoden vertrug. Für die Rechtspflege in Zivil- und Strafsa-\n\nchen, die bis anhin dem Wochenrat und dem Grossen Rat oblag, wurden zwei Bezirksgerich-\n\nte für die erste Stufe und das Kantonsgericht für die zweite Stufe eingeführt. Wichtig waren \n\nauch verschiedene Neuerungen zur Klärung des Verhältnisses zwischen Staat und Kirche.  \n\nDie Verfassung enthielt aber auch viel Althergebrachtes, so die Spangerichtsbarkeit bei \n\nStreiten über «Flur und Weide, Quellen und Brunnen, Bach und Holz, Stege und Wege». \n\nUnd auch im Bereich der Gewaltenteilung wurde die Umsetzung nur teilweise vorgenommen. \n\nDie Standeskommissionsmitglieder waren bis Mitte der 90er Jahre von Amtes wegen voll-\n\nwertige Mitglieder des Grossen Rates, und der regierende Landammann präsidierte den \n\nGrossen Rat. \n\n \n\n2.3 Bestand der Verfassung in der Praxis \n\nDie Verfassung hat sich in der Praxis an sich gut bewährt. Sie enthält die wichtigsten Rege-\n\nlungen über das Staatswesen, die grundlegenden Rechte und Pflichten der Bevölkerung \n\nsowie die Grundzüge der Behördenorganisation. Zwar ist sie hinsichtlich der Grundregelun-\n\ngen keineswegs vollständig und umfassend. Dies störte in der Praxis aber kaum jemanden. \n\nDazu trug wesentlich bei, dass sich das Verfassungsrecht des Kantons Appenzell I.Rh. nicht \n\nnur auf die Verfassung beschränkt (siehe auch Ziffer 3). In den kantonalen Gesetzen, die im \n\ngleichen Verfahren erlassen werden wie die Verfassung selber, finden sich viele grundle-\n\ngenden Bestimmungen, die in anderen Kantonen in der Verfassung verankert sind und we-\n\ngen der dort bestehenden Unterschiedlichkeit des Erlassprozesses für das Verfassungs- und \n\ndas Gesetzesrecht auch in der Verfassung verankert sein müssen.  \n\nSeit ihrem Erlass im Jahr 1872 wurde die Kantonsverfassung an 35 Landsgemeinden revi-\n\ndiert. Während der ersten 80 Jahre ihres Bestehens wurde sie allerdings lediglich viermal \n\nrevidiert. Seither wurde sie 31 weitere Male revidiert. Allein in der Zeit seit 2000 wurde sie \n\n17 Mal angepasst, also praktisch jedes Jahr.  \n\nMit Blick auf diesen Revisionsrhythmus lässt sich schliessen, dass die Verfassung von 1872 \n\nüber lange Zeit unbestritten war und in der praktischen Umsetzung kaum je Probleme berei-\n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  3-21 \n\ntete. Die Regelungen entsprachen der Erwartung der Behörden und der Bevölkerung. Sie \n\nführten in der Praxis zu gut akzeptierten Lösungen. Es bestand wenig Anlass für Änderun-\n\ngen.  \n\nIn den letzten 20 Jahren hat sich die Änderungskadenz deutlich erhöht. Allerdings ist zu be-\n\nrücksichtigen, dass es sich häufig um relativ kleine Eingriffe handelte, mit denen der Rege-\n\nlungsgegenstand in seiner Grundstruktur unangetastet blieb. So betrafen beispielsweise vier \n\nder letzten fünf Änderungen lediglich Anpassungen an Entwicklungen auf der tatsächlichen \n\noder der rechtlichen Ebene:  \n\n2013  präzisere Festlegung der Verordnungskompetenz des Grossen Rates \n\n2014  Anpassung der Schwellenwerte beim Finanzreferendum \n\n2015  Neuregelung des Stimmausschlusses wegen begrifflicher Änderungen im Bun-\n\ndesrecht \n\n2018 Termin für die Einreichung von Initiativen \n\nEinzig mit der Einführung des fakultativen Ausländerstimmrechts in Kirchgemeinden im Jahr \n\n2017 wurde eine strukturelle Neuerung eingeführt.  \n\n \n\n3 Ergänzendes Verfassungsrecht \n\nIn der Beurteilung der Verfassungslage im Kanton Appenzell I.Rh. ist die Besonderheit zu \n\nberücksichtigen, dass sich das Verfassungsrecht nicht nur auf die Kantonsverfassung be-\n\nschränkt. Viele Belange, die in anderen Kantonen wenigstens im Grundsatz in der Verfas-\n\nsung geregelt sind, wurden im Kanton Appenzell I.Rh. direkt in Gesetzen geregelt. Dies trifft \n\nnamentlich auf die Festlegung der staatlichen Aufgaben zu. Beispielsweise findet sich für \n\nden wichtigen Aufgabenbereich der Gesundheits- und Altersversorgung in der Kantonsver-\n\nfassung keine Regelung. Auch die öffentliche Ordnung, das Bauwesen, die Volkswirtschaft \n\noder die Kultur werden in der Verfassung mit keinem Wort erwähnt.  \n\nWährend ein neues staatliches Aufgabenfeld in anderen Gemeinwesen üblicherweise mit \n\neiner Verfassungsbestimmung verankert werden muss, hat sich im Kanton schon früh die \n\nPraxis herausgebildet, die Verfassung unangetastet zu lassen und direkt ein neues Gesetz \n\nzu schaffen.  \n\nDiese Praxis hat dazu geführt, dass in Appenzell I.Rh. verschiedene wesentliche Sachberei-\n\nche ohne Grundlegung in der Verfassung direkt in Gesetzen geregelt sind. So ist dort Recht \n\nzu finden, das von seinem Gehalt her zum Teil ohne weiteres als Verfassungsrecht zu ver-\n\nstehen ist. Als exemplarisch hierfür kann Art. 3 des Gesetzes über die Altershilfe vom \n\n27. April 2003 (GS 801.300) gelten, der im Stile einer eigentlichen Verfassungsnorm festhält: \n\n«Die öffentliche Altershilfe ist Sache des Kantons.» \n\nDie Verankerung von Verfassungsrecht in Gesetzen hängt zum einen damit zusammen, \n\ndass man sich bereits beim Erlass der Kantonsverfassung wesentlich stärker auf die Rege-\n\nlung der dringlichsten organisatorischen Fragen und die Zuständigkeiten konzentrierte als \n\nauf eine umfassende Grundlegung des materiellen Rechts, also beispielsweise eine lücken-\n\nlose Beschreibung der wichtigsten staatlichen Aufgaben. Zum anderen hat sich diese Ver-\n\nfassungspraxis ergeben, weil das Verfahren für den Erlass von Gesetzen exakt jenem für \n\ndas Verfassungsrecht entspricht. Vom Formalen her spielt es daher keine Rolle, ob eine \n\nFrage in der Verfassung geregelt wird oder in einem Gesetz.  \n\nFür ein komplettes Bild zum Verfassungsrecht ist daher nicht nur die Verfassung selber zu \n\nbetrachten, sondern stets auch das Gesetzesrecht zu berücksichtigen. Erhält man bei der \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  4-21 \n\nblossen Durchsicht der Kantonsverfassung den Eindruck, sie sei sehr lückenhaft gefasst und \n\nlasse wichtige Fragen unbeantwortet, ergibt sich unter Einbezug des Gesetzesrechts ein \n\nwesentlich differenzierteres Bild.  \n\n \n\n4 Referenzpunkte für Revisionsbedarf \n\n4.1 Funktionen einer Verfassung \n\nIn der Verfassungslehre werden den Kantonsverfassungen häufig folgende Grundfunktionen \n\nzugewiesen (Kurt Eichenberger, Sinn und Bedeutung einer Verfassung, Revue de Droit \n\nSuisse 1991 II, S. 178ff.):  \n\n- Regelung der staatlichen Organisation \n\n- Begrenzung der staatlichen Macht samt Machtkontrolle \n\n- Integration der Individuen in den politischen Prozess \n\n- Ordnungs- und Orientierungsfunktion \n\nEs finden sich aber auch Systeme mit weniger oder mehr Funktionszuweisungen (siehe da-\n\nzu: Jean Francois Aubert, Notion et fonctions de la Constitution, in Verfassungsrecht der \n\nSchweiz, Ed. Daniel Thürer, Jean-Francois Aubert, Jörg Paul Müller, Bern 2001, Rz. 37 ff.).  \n\nMit der Regelung der staatlichen Organisation ist zunächst die Gliederung des Staatswesens \n\ngemeint, also die Festlegung der staatlichen Ebenen und der öffentlich-rechtlichen Körper-\n\nschaften. Sodann sind unter Beachtung der Gewaltenteilung die für den Staat und die Kör-\n\nperschaften handelnden Behörden zu bezeichnen. \n\nDie Begrenzung der staatlichen Macht findet darin Ausdruck, dass Eingriffe in die Rechte \n\nund den Freiheitsbereich der Individuen nur unter bestimmten, eingrenzenden Bedingungen \n\nmöglich sind. Die staatliche Macht gegenüber dem Individuum wird bewusst eingeschränkt. \n\nZudem gehört als staatliches Gegengewicht zur Ausübung hoheitlicher Befugnisse auch im-\n\nmer die Festlegung der Kontrolle, also die staatliche Aufsicht. \n\nWeiter müssen Verfassungen die Grundzüge für die Mitwirkung der Bevölkerung im politi-\n\nschen Prozess regeln. Den Stimmberechtigten wird in einem definierten Bereich eine Wahl- \n\nund Stimmberechtigung verliehen. Üblich sind auch Initiativ- und Petitionsrechte. Als Gegen-\n\nstück dazu werden den Individuen in den Verfassungen aber meist auch Pflichten auferlegt, \n\nbeispielsweise die Pflicht, sich an Abstimmungen zu beteiligen.  \n\nDie Ordnungs- und Orientierungsfunktion bezieht sich auf die Stellung der Verfassung in der \n\ngesamten Gesetzgebung eines Gemeinwesens. Die Verfassung sollte für die wichtigsten \n\nAufgaben des Staates die Grundlage bilden. Aus ihr sollten sich wie in einem Übersichtsplan \n\ndie wichtigsten Aufgaben und Ziele des staatlichen Handelns und des Zusammenspiels mit \n\ndem Individuum und weiteren Teilnehmerinnen und Teilnehmern des politischen, sozialen \n\nund wirtschaftlichen Handelns ergeben. \n\nVerwiesen wird in diesem Zusammenhang auch immer wieder auf die stabilisierende Funkti-\n\non von Verfassungen. Wegen der regelmässig höheren Hürden für eine Änderung von Ver-\n\nfassungen sind solche Änderungen schwieriger und seltener als jene auf der Gesetzes- oder \n\nVerordnungsstufe. Dieser Mechanismus trägt aber auch zu einer bewussten Konzentration \n\nbei, indem nur grundlegende Bestimmungen in die Verfassung genommen und weniger \n\nwichtige Regelungen oder solche, die absehbar einem ständigen Wandel unterliegen, in Ge-\n\nsetzen verankert werden.  \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  5-21 \n\nSchliesslich wird bisweilen auch die Steuerungsfunktion der Verfassung betont. So sind Ver-\n\nfassungsbestimmungen im Idealfall so zu fassen, dass sie eine bestimmte Entwicklung im \n\nfraglichen Bereich aufzufangen in der Lage sind, gleichzeitig aber das Gesetzesrecht in eine \n\nbestimmte Richtung steuern: Wesentliche Richtungsentscheide sollen mit einer Verfas-\n\nsungsänderung berücksichtigt werden, Anpassungen innerhalb der vorgegebenen Richtung \n\nsollen demgegenüber mit einer Gesetzesrevision möglich sein. \n\n \n\n4.2 Regelungen in anderen Kantonsverfassungen \n\nIn den letzten 30 Jahren wurden praktisch alle Kantonsverfassungen totalrevidiert. Die neuen \n\nVerfassungen sind im Vergleich zu jenen aus dem 19. Jahrhundert deutlich umfassender. \n\nEine Zusammenstellung von häufig in neuen Kantonsverfassungen enthalten Regelungs-\n\npunkten findet sich im Anhang. \n\nDie Beurteilung, ob die Verfassung des Kantons Appenzell I.Rh. von 1872 Revisionsbedarf \n\naufweist, kann allerdings nicht einfach anhand eines unmittelbaren Vergleichs ihrer Inhalte \n\nmit den ausführlichen und breitgefächerten Regelungen in den neuen Verfassungen anderer \n\nKantone vorgenommen werden. Die in anderen Kantonsverfassungen enthaltenen Regelun-\n\ngen geben aber wichtige Hinweise über die Vollständigkeit der bestehenden Innerrhoder \n\nVerfassung. Fehlen im Vergleich zu den anderen Kantonsverfassungen grundlegende Rege-\n\nlungen, kann dies als Hinweis auf einen möglichen Mangel genommen werden. Fehlt eine \n\nsolche Regelung im ganzen Kantonsrecht, ist ein gewisser Revisionsbedarf anzunehmen. \n\n \n\n5 Detailprüfung Revisionsbedarf \n\n5.1 Systematik und Übersichtlichkeit \n\nDie Systematik der Kantonsverfassung ist grundsätzlich gut und entspricht den Grundsätzen \n\nüber die Strukturierung einer Verfassung. Die wesentlichen Punkte der Organisation des \n\nKantons und seiner Behörden werden geregelt.  \n\nDie Verfassung ist in acht Abschnitte unterteilt. Die Gliederung in diese Abschnitte ist nach-\n\nvollziehbar und unter systematischen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden.  \n\nDass man jeden Titel gleichzeitig auch als Abschnitt fasst (I. Abschnitt, Allgemeine Bestim-\n\nmungen, II. Abschnitt, Landeseinteilung etc.), ist an sich nicht nötig. Es wäre einfacher und \n\nübersichtlicher, wenn man die einzelnen Titel selber nummerieren würde. Störend ist die \n\ngewählte Art der Titelsetzung allerdings nicht.  \n\nIn der modernen Gesetzesredaktion ist es üblich geworden, für die einzelnen Bestimmungen \n\nMarginalien zu setzen. Allerdings bietet auch dieser Punkt für sich keinen Anlass zu einer \n\nRevision, zumal die Verfassung kurz ist und nur rund 50 Artikel umfasst.  \n\nAnsonsten sind nur untergeordnete systematische Unstimmigkeiten auszumachen: \n\n- Dass die Landsgemeinde für den Erlass und die Änderung von Verfassung und Gesetzen \n\nzuständig ist (Art. 1 Abs. 2), gehört systematisch in den Titel über die Landsgemeinde und \n\neigentlich nicht in den allgemeinen Teil.  \n\n- In verschiedenen Bestimmungen wird darauf verwiesen, dass die Ausführung der Verfas-\n\nsungsregelung in einem Gesetz vorgenommen wird (Art. 4 Abs. 1, Art. 38 ff.). Soweit der \n\nVerweis auf das Gesetzesrecht Abweichungen von der Grundregelung in der Verfassung \n\nbeinhaltet, sind solche Verweise nicht zu beanstanden. Wenn aber lediglich darauf ver-\n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  6-21 \n\nwiesen wird, dass das Gesetz das Nähere für die Verfassungsbestimmung festlegt, sollte \n\nder Verweis nicht in den einzelnen Bestimmungen vorgenommen werden, zumal es Ver-\n\nfassungsregelungen gibt, zu denen ebenfalls gesetzliches Ausführungsrecht besteht, in \n\ndenen aber kein Verweis enthalten ist. \n\n- In Art. 20 Abs. 2 wird sowohl die jährliche Wahl der Standeskommission und des Kan-\n\ntonsgerichts geregelt als auch die Zusammensetzung der Gremien und der Zweijah-\n\nresturnus für den regierenden Landammann. In einer Bestimmung sollte aber unter dem \n\nBlickwinkel der Systematik grundsätzlich nur eine Sache geregelt werden. \n\n- Möchte man an der Bestimmung über die Wehrpflicht (Art. 8) festhalten, obschon dieser \n\nPunkt längst abschliessend im Bundesrecht geregelt wird, wäre sie wohl eher im Titel \n\nüber die Pflichten der Einzelnen aufzunehmen als unter den allgemeinen Bestimmungen.  \n\n- Die Regelung über die persönliche Unvereinbarkeit für den Einsitz in einem Organ setzt \n\nsich aus verschiedenen Teilregelungen zusammen, die in der Verfassung an verschiede-\n\nnen Stellen platziert sind (Art. 30 Abs. 10, Art. 30 Abs. 1 und Art. 44). Dies erschwert die \n\nÜbersicht. Zudem ist die Regelung nicht vollständig, da sie die sich grundsätzlich bei allen \n\nBehörden stellende Frage nur für einzelne Behörden beantwortet. \n\n \n\n5.2 Ergänzungsbedarf \n\nDas Verfassungsrecht im Kanton beschränkt sich nicht nur auf die Kantonsverfassung. Re-\n\ngelungen von Verfassungsrang wurden in der Praxis auch immer wieder direkt in Gesetzen \n\nplatziert, beispielsweise zum Gesundheits- und Spitalwesen, zu dem in der Verfassung \n\nnichts steht. Vom Verfahren her ist dies nicht zu beanstanden, da in beiden Fällen die \n\nLandsgemeinde das Erlassorgan ist und auch das Vorverfahren identisch ist. Aus Gründen \n\nder Übersichtlichkeit und damit die Verfassung ihre Ordnungs- und Orientierungsfunktion \n\ntatsächlich erfüllen kann, sollten allerdings zumindest die wichtigsten Grundregeln in der Ver-\n\nfassung enthalten sein. So sollten mindestens Grundnormen für folgende Bereiche in die \n\nVerfassung überführt oder aufgenommen werden: \n\n- Aufgaben der Bezirke und ihre Stellung und Beziehung untereinander und zum Kanton, \n\nwobei auch für die Schul- und Kirchgemeinden mindestens die Frage der Stellung und \n\nBeziehung ebenfalls zu beantworten ist \n\n- Gesundheitswesen und Altersversorgung  \n\n- Energie, Umwelt, Bauwesen und Raumplanung \n\n- Öffentliche Ordnung, Polizeiwesen \n\n- Soziales \n\n- Kultur \n\n- Landwirtschaft \n\n- Grundlage für Kantonalbank \n\n- Öffentlichkeitsprinzip und Publikation \n\n- Datenschutz \n\n- Staatshaftung \n\n- Dringlichkeitsrecht \n\nZum Schulwesen enthält die Kantonsverfassung zwar eine Bestimmung (Art.12), die aber \n\nhinsichtlich der Unentgeltlichkeit lediglich Bundesrecht wiederholt und hinsichtlich der Aufga-\n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  7-21 \n\nbenzuweisung ungenau ist, indem sie das Unterrichtswesen dem Staat, also dem Kanton, \n\nüberträgt, während die Träger der Volksschule im Wesentlichen schon seit langem die \n\nSchulgemeinden sind. Auch für diesen Bereich wäre daher eine Ergänzung in der Verfas-\n\nsung angezeigt. \n\nDie interkantonale Zusammenarbeit ist heute in der Verfassung nur mit der Bestimmung über \n\ndie Genehmigung von Konkordaten durch den Grossen Rat berührt (Art. 27 Abs. 3). Es feh-\n\nlen Regelungen zu den Aufgaben der Standeskommission in diesem Bereich und zu den \n\nMöglichkeiten der kantonsübergreifenden Zusammenarbeit der Bezirke, Schulgemeinden \n\nund Kirchgemeinden. Auch die einzelnen in Gesetzen enthaltenen Sektorialbestimmungen \n\nzu diesem Thema vermögen die bestehende Lücke nicht oder zumindest nicht vollständig zu \n\nschliessen.  \n\nDenkbar und je nach Wahl eines Themenschwerpunkts in der Praxis ebenfalls hilfreich wä-\n\nren zudem Grundbestimmungen zu den Bereichen Tourismus, Kommunikation, Wohnen, \n\nFamilie und Arbeit. Diese Liste kann selbstverständlich weitergeführt werden bis hin zu einer \n\nvollständigen Berücksichtigung aller staatlichen Aufgaben, wobei mit abnehmender prakti-\n\nscher Bedeutung auch die Notwendigkeit für eine Erwähnung in der Verfassung sinkt. \n\nVergleicht man eine Verfassung aus dem 19. Jahrhundert mit modernen Kantonsverfassun-\n\ngen, fällt zuallererst auf, dass die neuen Erlasse sehr viel umfassender sind. Dies mag dazu \n\nverleiten, die althergebrachten Verfassungen zum Vornherein als unvollständig zu empfin-\n\nden. Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass die Auffassung darüber, was man gewöhn-\n\nlich in einer Verfassung regeln muss, im Verlauf der Zeit markant geändert hat, ohne dass \n\nman sagen könnte, die alte Regelung sei schlecht oder unvollständig. Sodann ist im Ver-\n\ngleich mit neuen Verfassungen zu beachten, dass sich der Regelungsbedarf stark nach dem \n\ninnerkantonalen Bedarf richtet. In einem grossen Kanton mit komplexen Verhältnissen dürfte \n\ndieser Bedarf höher sein als in einem kleinen Kanton mit relativ übersichtlichen Rahmenbe-\n\ndingungen und Strukturen.  \n\n \n\n5.3 Redundante Regelungen \n\nDie Verfassung enthält einige Bestimmungen, die namentlich aufgrund von Kompetenzüber-\n\ntragungen an den Bund inzwischen keine eigenständige Bedeutung mehr haben. Dies gilt \n\nbeispielsweise für die in Art. 2 und 4 festgehaltenen Freiheitsrechte. Dieser Bereich wird \n\nheute praktisch vollständig durch Bundesrecht überlagert. Art. 7 ff. der Bundesverfassung \n\nvom 1. Januar 2000 (SR 101, BV) enthalten einen umfassenden Katalog der Freiheitsrechte. \n\nDie Regelung gilt für jedes Gemeinwesen in der ganzen Schweiz, sodass Kantonsverfas-\n\nsungen mit einem gleichen oder weniger weit gehenden Gehalt an sich redundant sind. Im \n\nVergleich zur Liste der Grund- und Freiheitsrechte in der Bundesverfassung erscheint die \n\nAufzählung der Freiheitsrechte in der Innerrhoder Kantonsverfassung zudem unvollständig \n\nund insgesamt etwas beliebig.  \n\nEinzig dem in Art. 2 Abs. 1 am Schluss genannten Hausrecht könnte noch eine eigenständi-\n\nge Bedeutung zukommen. Aus heutiger Sicht erscheint aber ziemlich unklar, was darunter \n\nkonkret zu verstehen ist, zumal sich die Gesetzgebung dazu ebenfalls nicht äussert.  \n\nDie Garantie des verfassungsmässigen Richters und die Schiedsgerichtsbarkeit sind inzwi-\n\nschen ebenfalls abschliessend im Bundesrecht geregelt. Art. 6 hat keine eigenständige Be-\n\ndeutung mehr. Gleiches gilt für die Militärdienstpflicht nach Art. 8. \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  8-21 \n\nGemäss Art. 13 entscheidet der Grosse Rat über den Erwerb des Landrechts. Nach Art. 28 \n\nAbs. 2 erteilt er das Landrecht. Systematisch gesehen, ist die Platzierung der Regelung bei \n\nden Aufgaben des Grossen Rates richtig. Art. 13 kann ist inhaltlich redundant und kann an \n\nsich ohne Verlust aufgehoben werden.  \n\nNach Art. 14 wird das Niederlassungswesen im Sinne der Bundesbestimmungen behandelt. \n\nDiese Vorgabe gilt auch ohne die Regelung von Art. 14. Sie kann ebenfalls aufgehoben wer-\n\nden. \n\n \n\n5.4 Regelungsdichte \n\nDie Kantonsverfassung wurde im Verlauf ihres langen Bestandes vielfach revidiert. Regel-\n\nmässig ging es bei diesen Revisionen um notwendige Präzisierungen, die mangels gesetzli-\n\nchen Ausführungsrechts direkt in der Verfassung vorgenommen wurden. Dies führte dazu, \n\ndass die ursprüngliche Struktur mit durchwegs kurzen Regelungen formal immer stärker \n\ndurchbrochen werden. So wirken insbesondere die relativ neuen Regelungen zum Initiativ-\n\nrecht und zum Finanzreferendum vergleichsweise überreguliert und in ihrem Umfang als \n\nvergleichsweise übergewichtig. An sich würden einzelne Punkte aus beiden genannten Best-\n\nimmungen von ihrem Gehalt her eher in ein Gesetz oder sogar in eine Verordnung gehören. \n\nZur Wahrung der ursprünglichen Verfassungsstruktur müssten wenigstens aus jeder der \n\nheutigen Regelungen mehrere Bestimmungen gemacht werden.  \n\nEbenfalls etwas überreguliert wirkt die Bestimmung über die Programmvereinbarungen nach \n\nArt. 30 Abs. 9. Sie ist im Stile einer Gesetzesregelung gefasst. In der Verfassung sollte \n\ngrundsätzlich nur der Grundsatz verankert sein.  \n\nIm Gegensatz dazu wirkt die Regelung der Aufsicht über die Behörden allzu knapp. Art. 29 \n\nAbs. 1 hält kurz und bündig fest, dass der Grosse Rat den Geschäftsgang aller Behörden \n\nüberwacht. Eine etwas einlässlichere Regelung wäre durchaus angebracht. \n\n \n\n5.5 Inhaltliche Unstimmigkeiten \n\nDie Verfassung enthält eine ganze Reihe kleinerer Unstimmigkeiten. Sie werden hier aufge-\n\nführt, obschon sie in der bisherigen Praxis kaum je gestört haben. Zu nennen sind nament-\n\nlich: \n\n- Nach Art. 1 Abs. 1 wird die Staatsgewalt an der Landsgemeinde ausgeübt. Tatsache ist \n\naber, dass das Stimmvolk die gleichen Rechte auch in den Bezirken und Gemeinden \n\nwahrnimmt. Ein anderes System würde wohl nicht akzeptiert. Diesem Umstand sollte \n\nauch auf der Ebene der Verfassung Rechnung getragen werden. \n\n- Bei allen Volks- und Ratsabstimmungen entscheidet nach Art. 1 Abs. 3 «die absolute \n\nMehrheit der Stimmenden». Zunächst ist festzuhalten, dass sprachlich gesehen nicht \n\nMehrheiten entscheiden, sondern die Stimmenden. Sodann sind in der Praxis auch ande-\n\nre Abstimmungsformen anzutreffen, so werden bei Urnenabstimmungen die Leerstimmen \n\nund die ungültigen Stimmen nicht mitgezählt, obschon die fraglichen Bürger an der Ab-\n\nstimmung teilgenommen haben und eigentlich als Stimmende gelten müssen. Sodann gilt \n\nbeispielsweise bei zweiten Wahlgängen im Grossen Rat das relative Mehr. Dies ist not-\n\nwendig, damit allenfalls bestehende Blockaden aufgehoben werden können. \n\n- Die Verfassung anerkennt in Art. 2 Abs. 1 die «volle Freiheit». Jedoch hat in der Anwen-\n\ndung jedes Freiheitsrecht seine Grenzen. \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  9-21 \n\n- Die Verwaltung des Staatshaushalts ist nach Art. 11 Abs. 1 soweit öffentlich, dass die \n\nAmtsrechnungen je nach Jahresschluss bekanntgemacht werden. In der Praxis verhält es \n\nsich allerdings so, dass weit mehr Öffentlichkeit gepflegt wird. So werden im Kanton sowie \n\nauf Bezirks- und Gemeindeebene teilweise detaillierte Orientierungen über die Arbeit und \n\nüber geplante Projekte vorgenommen. Die Bestimmung ist nicht mehr zeitgemäss. Zudem \n\nsuggeriert der Hinweis, die Amtsrechnungen müssten «je nach Jahresschluss» bekannt-\n\ngemacht werden, dass beispielsweise bei besonders schlechten Rechnungen auf eine \n\nVeröffentlichung verzichtet werden könnte. Dies dürfte nicht der Intention des Gesetzge-\n\nbers entsprechen.  \n\n- In den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts wurde im Kanton die strukturelle Trennung \n\nvon Standeskommission, Grossem Rat und Gerichten vorgenommen. Trotzdem finden \n\nsich in der Verfassung noch Reste der vormaligen Struktur. So wird die Einberufung der \n\nersten Session einer neuen Amtsperiode durch die Standeskommission vorgenommen, \n\nwiewohl eigentlich immer ein beschlussfähiges Büro besteht, dem die Aufgabe der Einla-\n\ndung üblicherweise obliegt. Umgekehrt nimmt der Grosse Rat noch heute Rekursfunktio-\n\nnen wahr, die ihrer Natur nach eher bei der Standeskommission als Verwaltungsorgan \n\nanzugliedern sind, so beispielsweise bei Streitigkeiten über die Amtspflicht (Art. 18 \n\nAbs. 3).  \n\n- Der Grosse Rat ist für den Abschluss von Konkordaten zuständig (Art. 27 Abs. 3). Werden \n\nmit einem Konkordat absehbar Kosten ausgelöst, die dem Finanzreferendum nach Art. \n\n7ter unterliegen, stellt sich die Frage der Zuständigkeit. Im Verlauf der Zeit hat sich die \n\nPraxis entwickelt, dass bei diesen Konstellationen der Grosse Rat den Grundsatzent-\n\nscheid über einen Beitritt fällt und die Landsgemeinde über den entsprechenden Kredit \n\nbefindet. Die Frage des Vorgehens in diesen Fällen sollte in der Verfassung zumindest im \n\nGrundsatz beantwortet werden. \n\n- Nach Art. 30 Abs. 2 verteilt die Standeskommission die Regierungsgeschäfte unter ihre \n\nMitglieder. Zunächst muss festgehalten werden, dass der Umfang dessen, was unter Re-\n\ngierungsgeschäften zu verstehen ist, eine relativ grosse Unschärfe aufweist. Wahrschein-\n\nlich handelt es sich im Wesentlichen einfach um Verwaltungsgeschäfte, die durch die \n\nStandeskommission und die ihr unterstellte Verwaltung erledigen müssen. Diesbezüglich \n\nwurde allerdings mit der Einführung des Departementssystems in der kantonalen Verwal-\n\ntung die Geschäftszuweisung bereits weitgehend vorgespurt. Art. 30 Abs. 2 spielt in der \n\nPraxis nur noch in seltenen Fällen eine eigenständige Rolle. \n\n- Nach Art. 30 Abs. 6 erlässt die Standeskommission «die nötigen Bestimmungen über das \n\nNiederlassungs- und Aufenthaltswesen». Nach heutiger Auffassung handelt es sich dabei \n\num einen Gegenstand, der auf der Gesetzes- oder Verordnungsstufe zu regeln ist und \n\nnicht in einem Beschluss der Standeskommission als oberstem Verwaltungsorgan. \n\n- Die Bestimmung von Art. 32 Abs. 1, wonach der regierende Landammann das Standes-\n\nsiegel aufbewahrt, erscheint heute überholt. \n\n- Gemäss Art. 34 fasst die Bezirksgemeinde alle wichtigeren Beschlüsse, die «nach Mass-\n\ngabe dieser Verfassung im Interesse des Gemeindewesens liegt». Die Verfassung sagt \n\nindessen zu diesem Punkt nichts. Was den Bereich der Gemeindeinteressen ausmacht, \n\nwäre mindestens im Grundsatz in der Verfassung festzulegen. \n\n- Der Verweis in Art. 35 zur Wahlfähigkeit gemäss Art. 30 ist unglücklich gefasst. In Art. 30 \n\nwird nur die Unvereinbarkeit für die Standeskommission und die Gerichte geregelt. Dass \n\neine Bezirksgemeinde in diesem Zusammenhang eine Neuwahl zu organisieren hätte, ist \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  10-21 \n\nnicht möglich. Dies würde erst erforderlich, wenn der Verweis so zu verstehen ist, dass \n\ndie gleichen Ausschlussgründe, die gemäss Art. 30 für Gerichte und die Standeskommis-\n\nsion gelten, auch für die Bezirksgremien gelten. Der Verweis ist allerdings nicht so ge-\n\nfasst. \n\n- Nach Art. 36 Abs. 2 kann die Bezirksgemeinde für die Hauptleute und Räte «die weiteren \n\nZuständigkeiten» festlegen. Art. 36 Abs. 1 regelt allerdings keine Zuständigkeiten, son-\n\ndern die Zahl der Mitglieder eines Bezirksrates. \n\n- Gemäss Art. 1 der Übergangsbestimmungen gelten Erlasse mit rechtsetzendem allge-\n\nmeinverbindlichem Inhalt als aufgehoben, sofern sie am 1. Juli 1992 nicht in der Geset-\n\nzessammlung enthalten waren. Allfällige Erlasse, die damals versehentlich nicht in der \n\nausgedruckten Sammlung mitgeliefert wurden, wären demgemäss aufgehoben, was \n\nwahrscheinlich nicht im Sinne des Gesetzgebers wäre. Zudem ist die Bestimmung nicht \n\nganz konsequent, indem sie die Frage unbeantwortet lässt, was mit rechtsetzenden Er-\n\nlassen passiert, die nach dem 1. Juli 1992 nicht in die Gesetzessammlung aufgenommen \n\nwurden.  \n\n \n\n5.6 Redaktion \n\nBei einem Gesetzeswerk, das annähernd 150 Jahre alt ist und seit einiger Zeit relativ häufig \n\nrevidiert wurde, ist es nicht weiter erstaunlich, dass sich mit der Zeit innere sprachliche Brü-\n\nche ergeben haben. So wurde insbesondere die ursprüngliche Begrifflichkeit nicht immer \n\nkonsequent fortgeführt und beachtet. Weiter werden Begriffe bisweilen nicht einheitlich ver-\n\nwendet. Und nicht jede Bestimmung ist sprachlich geglückt. \n\nBeispiele: \n\n- Die Bezeichnung für den Kanton ist unterschiedlich: Im Titel ist vom Stand AppenzelI I.Rh. \n\ndie Rede, in Art. 1 vom Volksstaat, in Art. 5 vom Staat, in Art. 4 Abs. 2 vom Kanton und in \n\nArt. 19 vom Land.  \n\n- In Art. 2 Abs. 2 ist von «einschlagenden Bestimmungen» statt - wie heute üblich - von \n\n«einschlägigen Bestimmungen» die Rede. \n\n- Enteignungen sind nach Art. 4 Abs. 2 im Interesse einer «Landesgegend» möglich. Dieser \n\nBegriff wird nirgends erläutert, auch nicht auf der Gesetzes- oder Verordnungsebene. Am \n\nehesten dürfte es sich um die beiden Landesteile des Kantons, also um den inneren Lan-\n\ndesteil und den äusseren Landesteil handeln, wie sie in Art. 10 erwähnt werden. Dieser \n\nBegriff wird auch sonst in der Gesetzessammlung verwendet, so beispielsweise im Ge-\n\nsetz über die öffentlichen Ruhetage vom 25. April 1982 (GS 822.200) oder im Grossrats-\n\nbeschluss über die Landesteile vom 28. Oktober 1996 (GS 132.100).  \n\n- Art. 4 Abs. 3: Bestimmungen werden allenfalls erlassen, nicht aber getroffen.  \n\n- In Art. 7 ist von «Genossenschaften» die Rede und in Art. 10 von «Nutzungsgenossen-\n\nschaften». Es ist nicht ganz klar, ob damit das Gleiche gemeint ist und ob sich der Begriff \n\nauf die «genossenschaftlichen Nutzungsgüter» nach Art. 30 Abs. 7 bezieht? \n\n- Nach Art. 7 sind alle Kantonseinwohner petitionsberechtigt. In Art. 26 Abs. 2 ist dann aber \n\nplötzlich von «Stimmfähigen» die Rede, die etwas vor den Grossen Rat bringen. Wahr-\n\nscheinlich sind mit den «Stimmfähigen» die Kantonseinwohner gemeint, die dem Grossen \n\nRat ein Anliegen mittels Petition unterbreiten können.  \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  11-21 \n\n- Einmal werden Binnenverweise ohne Nennung des Erlasses vorgenommen (Art. 30 \n\nAbs. 1), einmal unter Nennung des Erlasses (Art. 30 Abs. 9). Die Verweise sollten - soweit \n\nsie als solche überhaupt erforderlich sind - einheitlich vorgenommen werden. \n\n- Mit Bezirksgemeinde wird einerseits das Stimmvolk gemeint (Art. 33 Abs. 1), zum ande-\n\nren die Gemeindeversammlung (Art. 33 Abs. 2).  \n\n- In Art. 35 werden «Wahlkreise» erwähnt, ein Begriff, der ansonsten in der Gesetzgebung \n\nnur noch in der Verordnung über die Versicherungskasse vom 24. Juni 2013 \n\n(GS 172.410) verwendet wird, wo es um die Mitglieder der Verwaltungskommission geht, \n\ndie einerseits von der Standeskommission und andererseits vom Staatspersonal und von \n\nden an der Versicherung angeschlossenen Körperschaften und Betrieben gewählt wer-\n\nden. Eindeutiger wäre der Begriff «Bezirke». \n\n- Aus heutiger Sicht kann ein Mangel darin erkannt werden, dass die Verfassung nicht ge-\n\nschlechterneutral formuliert ist.  \n\n \n\n5.7 Verständlichkeit \n\nEs ist klar, dass ein so alter Erlass wie die Kantonsverfassung Begriffe enthält, die heute \n\nnicht mehr ohne weiteres verstanden werden: \n\n- In Art. 5 Abs. 1 wird vom korporativen geistigen Vermögen versprochen. Dieser Begriff \n\ndürfte sich einem durchschnittlichen Leser nicht ohne weiteres erschliessen. \n\n- Nach Art. 5 Abs. 2 steht «die Verwaltung des den Klöstern zustehenden Vermögens (…) \n\nnach bisheriger Weise unter Schutz des Staates». Diese Wendung kann ohne spezifische \n\nKenntnisse der Lage vor 150 Jahren kaum richtig eingeordnet werden. \n\n- Hinsichtlich der Gestaltungsfreiheit der staatlich anerkannten Kirchen wird in Art. 3 auf die \n\n«inneren Angelegenheiten» verwiesen. Der genau gleiche Begriff findet sich auch in der \n\nRegelung der kirchlichen Gestaltungsfreiheit in der Verfassung des Kantons Appenzell \n\nA.Rh. Dort wird der Bereich aber deutlich weiter ausgelegt als in Appenzell I.Rh. Für eine \n\neindeutige Rechtsanwendung wäre es daher hilfreich, wenn der Begriff etwas präziser ge-\n\nfasst würde.  \n\n- Nach Art. 46 Abs. 5 dürfen die Kirchgemeinden zur Deckung ihrer Ausgaben nicht auf die \n\nFonds zurückgreifen. Es ist aus heutiger Sicht nicht ganz klar, ob damit eine staatliche \n\nBestandesgarantie für sämtliche kirchliche Fonds bewirkt wird. Zudem erscheint eine sol-\n\nche Vorgabe heute nicht mehr ganz zeitgemäss. \n\n- Den Kirchen- und Schulräten steht die Leitung der ihnen anheimgestellten Verwaltungen \n\nzu, «besonders die gedeihliche Förderung der in diesen liegenden Zwecke» (Art. 47). Der \n\nzweite Halbsatz bezieht sich sprachlich auf die Verwaltungen, die demnach in den in \n\nihnen liegenden Zwecken zu fördern sind. Das ist nur schwer verständlich. Die Bestim-\n\nmung könnte verständlicher redigiert werden. \n\n \n\n6 Reformbedarf \n\n6.1 Funktionstüchtigkeit der Verfassung \n\nDie Verfassungslehre weist den Verfassungen als Grundfunktionen im Wesentlichen zu: Re-\n\ngelung der staatlichen Organisation, Begrenzung der staatlichen Macht samt Machtkontrolle, \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  12-21 \n\nIntegration der Individuen in den politischen Prozess sowie Ordnungs- und Orientierungs-\n\nfunktion (siehe Ziffer 4.1). Unter Einbezug des auf der Gesetzesebene enthaltenen Verfas-\n\nsungsrechts werden diese Funktionen im Kanton Appenzell I.Rh. weitestgehend erfüllt.  \n\nDie staatliche Organisation ist geregelt, die Ebenen sind festgelegt, und die Behörden sind \n\nbestimmt. Die Regelung zur Organisation ist zwar insgesamt eher knapp gehalten, was aber \n\nangesichts der Grösse des Kantons und seiner im Vergleich mit anderen Kantonen über-\n\nschaubaren Strukturen nachvollziehbar ist und nicht schadet. Kurze, prägnante Regelungen \n\ngehören denn auch in anderen Rechtsbereichen zur Charakteristik der Innerrhoder Gesetz-\n\ngebung. Aus ihr kann an sich kein Mangel abgeleitet werden. \n\nAnaloges gilt es zur Begrenzung der staatlichen Macht und zur Machtkontrolle zu sagen. \n\nDas Verfassungsrecht enthält die für das staatliche Funktionieren notwendigen Regelungen. \n\nOb allenfalls in gewissen Bereichen weitere Regelungen wünschbar wären, ist nicht eine \n\nFrage der Funktionstüchtigkeit, sondern eher eine des politischen Geschmacks und des poli-\n\ntischen Gestaltungswillens.  \n\nDie Rechte des Einzelnen im politischen Prozess sind in Appenzell I.Rh. deutlich ausgebau-\n\nter als in anderen Kantonen. Dies hängt damit zusammen, dass hier aufgrund der Verbrei-\n\ntung der Versammlungsdemokratie auf allen staatlichen Ebenen ein ausgeprägtes Mitwir-\n\nkungsbewusstsein herrscht. Auch wenn - wie in der Innerrhoder Gesetzgebung üblich - im \n\nganzen Prozess der Mitwirkung nicht alle Details bis ins Letzte geregelt sind, hat sich die \n\nRegelung bisher stets als tragfähig und funktionstüchtig erwiesen. \n\nDas in Appenzell I.Rh. gepflegte Zusammenspiel von Regelungen in der Verfassung und von \n\nVerfassungsrecht auf der Ebene der Gesetze funktioniert grundsätzlich gut. Auf dieser \n\nGrundlage liessen sich bisher noch immer praktikable Lösungen finden. Bezüglich der Über-\n\nsichtlichkeit ist allerdings klar festzuhalten, dass das System nicht optimal ist. Die Ordnungs- \n\nund Orientierungsfunktion einer Verfassung lässt sich mit der zweigeteilten Verankerung von \n\nVerfassungsrecht in der Kantonsverfassung und auf der Gesetzesebene nicht in der \n\nwünschbaren Weise verwirklichen. In diesem Punkt erweist sich das Verfassungsrecht for-\n\nmal als ungenügend. \n\nDie Stabilitätsfunktion, die den Verfassungen gemäss Lehre zukommen sollte, spielt in Ap-\n\npenzell I.Rh. naturgemäss eine weniger prägende Rolle als in anderen Kantonen. Gesetzes- \n\nund Verfassungsänderungen werden im identischen Verfahren vorgenommen. In der Praxis \n\nspielt es oftmals keine grosse Rolle, ob ein Punkt in der Verfassung oder in einem Gesetz \n\ngeregelt wird. Die in anderen Kantonen bisweilen zu spürende Zurückhaltung, zu einer Frage \n\neine Volksabstimmung durchzuführen, ist hier kaum festzustellen. Dies ergibt sich bereits \n\naus der hohen Kadenz der Verfassungsänderungen in den letzten 20 Jahren. In kaum einem \n\nanderen Kanton wurden so viele Revisionen durchgeführt. Es lässt sich damit festhalten, \n\ndass in Appenzell I.Rh. die Stabilitätsfunktion der Verfassung eine vergleichsweise tiefe Be-\n\ndeutung hat. Trotz dieses Befundes ist festzustellen, dass sich die Kantonsverfassung ins-\n\ngesamt als sehr stabil erwiesen hat. Sie enthält einige Bestimmungen, die in ihrem annä-\n\nhernd 150-jährigen Bestehen materiell ganz oder fast unverändert geblieben sind. Die Struk-\n\ntur und die Grundauslegung der Verfassung haben sich in der ganzen Zeit nicht wesentlich \n\ngeändert. Es ist der Kantonsverfassung also in weiten Teilen eine hohe Stabilität zu attestie-\n\nren.  \n\nGleichzeitig ist es offenkundig so, dass der Kantonsverfassung die erforderliche Flexibilität \n\nfür Anpassungen an die Bedürfnisse der jeweiligen Zeit eigen ist. Die bisherigen Revisionen \n\nkonnten jeweils ohne tiefgreifende Einschnitte in die Struktur der Verfassung realisiert wer-\n\nden. Die Struktur der Verfassung von 1872 ist so angelegt, dass das Verfassungsrecht in \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  13-21 \n\nihren Bahnen den Weg durch die lange Zeit des Bestehens zu gehen vermochte, ohne dass \n\ndas Wesen der Verfassung Schaden genommen hätte.  \n\nDie Steuerungsfunktion der Verfassung ist unterschiedlich. Hinsichtlich der Organisation und \n\nder in der Verfassung gesetzten Strukturen ist eine Steuerungsfunktion auf den nachgelager-\n\nten Stufen der Gesetzgebung und in der Praxis durchaus vorhanden. Dies gilt exemplarisch \n\nfür die Volksbeteiligung an der politischen Entscheidfindung, die in der Verfassung für die \n\nLandsgemeinde festgehalten wird und sich in gleichsam natürlicher Weise im ganzen politi-\n\nschen Leben des Kantons und seiner Ebenen fortsetzt.  \n\nDemgegenüber ist die steuernde Wirkung der Kantonsverfassung im Bereich der einzelnen \n\nstaatlichen Sachaufgaben wenig ausgeprägt. Zum einen regelt die Kantonsverfassung zu \n\ndiesen Aufgaben vergleichsweise wenig, zum anderen sind die darin enthaltenen Regelun-\n\ngen oftmals rudimentär. Erst wenn man das Verfassungsrecht auf der Gesetzesstufe in die \n\nBetrachtung miteinbezieht, ergibt sich diesbezüglich ein günstigeres Bild. In den einzelnen \n\nGesetzen finden sich durchaus programmatische Bestimmungen, die für die politische Um-\n\nsetzung und Fortführung der Aufgabe richtungsweisend sind. \n\nGesamthaft lässt sich feststellen, dass die Verfassung unter Einbezug des auf der Geset-\n\nzesebene angesiedelten Verfassungsrechts die von einer Kantonsverfassung zu gewährleis-\n\ntenden Grundfunktionen auch heute noch erfüllt. Verbesserungspotenzial besteht bei der \n\nÜbersichtlichkeit, bei der Verständlichkeit und etwas weniger ausgeprägt bei der Steuerungs-\n\nfunktion. Die Verteilung von Verfassungsrecht auf die Verfassung und die Gesetze schmälert \n\ndie Übersicht und sollte zur Verbesserung der Orientierungsfunktion der Verfassung aufge-\n\nhoben werden. Zur Gewährleistung einer guten Übersicht wären zumindest die wichtigsten \n\nstaatlichen Aufgaben in der Verfassung selber zu nennen oder zu umreissen. Auch dem \n\nSteuerungsaspekt könnte in Teilbereichen mehr Beachtung geschenkt werden. \n\nDamit kann hinsichtlich der Funktionstüchtigkeit im Ergebnis festgehalten werden, dass das \n\nVerfassungsrecht im Kanton Appenzell I.Rh. die grundlegenden Anforderungen an eine Kan-\n\ntonsverfassung durchaus heute noch erfüllt. Nicht optimal gewährleistet wird die Orientie-\n\nrungsfunktion. Die Übersichtlichkeit ist verbesserungswürdig, und auch die Steuerungsfunk-\n\ntion ist in Teilen verbesserungswürdig. Auch wenn die Funktionsfähigkeit der Verfassung \n\ninsgesamt bestätigt werden kann, ist unverkennbar, dass die Regelungen zu den einzelnen \n\nFunktionsbereichen teilweise lückenhaft sind und sprachlich oder systematisch noch verbes-\n\nsert werden könnten.  \n\n \n\n6.2 Revisionspunkte \n\nAuf der Ebene der einzelnen Bestimmungen der Kantonsverfassung ist in inhaltlicher und \n\nformaler Hinsicht an vielen Stellen ein erheblicher Revisionsbedarf auszumachen (siehe Zif-\n\nfer 5).  \n\nDie Verfassung ist aufgrund der vielen Revisionen im Verlauf der langen Zeit ihres Beste-\n\nhens sprachlich, formell und inhaltlich heterogen geworden. Sie vereinigt heute Bestimmun-\n\ngen mit unterschiedlicher Sprache, unterschiedlicher Dichte und unterschiedlicher Rege-\n\nlungstiefe. Im Rahmen einer Neufassung des ganzen Erlasses könnte diesbezüglich eine \n\nBereinigung vorgenommen werden. \n\nSodann enthält die Verfassung eine ganze Reihe von inhaltlichen und redaktionellen Un-\n\nstimmigkeiten, die im Sinne einer guten Pflege des wichtigsten kantonalen Erlasses beseitigt \n\nwerden sollten. \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  14-21 \n\nWeiter ist zu empfehlen, bestehende Redundanzen aufzuheben oder zumindest zu überprü-\n\nfen. Ob man, wie in anderen Kantonsverfassungen, die bereits mit der Bundesverfassung \n\ngewährleisteten Grund- und Freiheitsrechte nochmals deklaratorisch erwähnen möchte, ist \n\neine politische Frage. Aus rechtlicher Sicht kann darauf verzichtet werden. \n\nSchliesslich enthält die Verfassung alte Begriffe und Wendungen, die heute nur noch schwer \n\noder kaum eingeordnet und in ihrer gesamten Tiefe verstanden werden können. Damit die \n\nVerfassung ihre ordnende Kraft in der heutigen Rechtswirklichkeit wiedererlangen kann, soll-\n\nte sie zeitgemäss, verständlich und aus einem Guss geschrieben sein.  \n\nDer Revisionsbedarf ist auf dieser Ebene insgesamt so gross, dass eine Korrektur vernünf-\n\ntigerweise nur mit einer Totalrevision herbeizuführen ist.  \n\n \n\n6.3 Gesamtwürdigung \n\nTrotz ihres hohen Alters erfüllt die Kantonsverfassung von 1872 zusammen mit dem auf der \n\nGesetzesebene enthaltenen Verfassungsrecht die Grundfunktionen einer Verfassung nach \n\nwie vor. Einzig bei der Orientierungsfunktion und bei der Steuerungsfunktion sind Einschrän-\n\nkungen auszumachen, die sich aber in der bisherigen Praxis kaum störend ausgewirkt ha-\n\nben.  \n\nIn inhaltlichen und formalen Belangen besteht bei vielen Verfassungsbestimmungen ein ge-\n\nwisser Anpassungsbedarf. Dieser Bedarf nimmt in der Summe ein Ausmass ein, das eine \n\nGesamtrevision als angezeigt erscheinen lässt. \n\nEs wird empfohlen, das Projekt einer Gesamterneuerung der Verfassung in die Wege zu \n\nleiten.  \n\n \n\n7 Auswirkungen auf nachgelagerte Erlasse \n\nWird eine Übertragung von gesetzlichem Verfassungsrecht in die Kantonsverfassung vorge-\n\nnommen, sind die davon betroffenen Gesetze entsprechend anzupassen. Ein Anpassungs-\n\nbedarf wird sich voraussichtlich in den meisten Gesetzen ergeben, deren Bereiche neu als \n\nstaatliche Aufgaben in der Verfassung genannt würden. Als solche Bereiche stehen im Vor-\n\ndergrund: Gesundheitswesen, Altersversorgung, Wirtschaft, Energie, Umwelt, Bauwesen \n\nund Raumplanung, öffentliche Ordnung, Polizeiwesen, Soziales und Kultur. Teilweise wäre \n\nvon diesen Anpassungen auch die Verordnungsebene betroffen, beispielsweise bei einer \n\nVerankerung der bereits heute bestehenden primären Staatshaftung in der Verfassung. Die-\n\nse Form der Haftung ist heute für die Behörden in der Behördenverordnung vom 15. Juni \n\n1998 (GS 170.010) und für das Personal des kantonalen Verwaltung in der Personalverord-\n\nnung vom 30. November 1998 (GS 172.310) geregelt. \n\nVoraussichtlich wird eine Totalrevision der Verfassung auch dazu führen, dass im Rahmen \n\nder dazu auszuführenden Arbeiten auch ein gewisser Bedarf an Neuregelungen auf der Ge-\n\nsetzesebene geweckt wird. Wenn beispielsweise in der Verfassung die Aufgaben der Bezir-\n\nke, der Schul- und Kirchgemeinden neu geregelt werden, dürfte im Rahmen der darüber zu \n\nführenden Diskussion der Bedarf steigen, dass auch ein Bezirks- und Gemeindegesetz ge-\n\nschaffen wird.  \n\nViele Gesetze, teilweise auch Verordnungen enthalten Verweise auf die Kantonsverfassung, \n\ndie bei einer totalen Verfassungsrevision angepasst werden müssten. Es käme zu einer wei-\n\nteren formellen Gesetzesrevisionsrunde. \n\nhttps://www.ai.ch/themen/staat-und-recht/gesetzessammlung/staat-volk-behoerden-gesetzestexte/172.310/download\nhttps://www.ai.ch/themen/staat-und-recht/gesetzessammlung/staat-volk-behoerden-gesetzestexte/172.310/download\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  15-21 \n\nBei materiellen Neuerungen in der Verfassung müssten die nachgelagerten Gesetze und \n\nVerordnungen ebenfalls angepasst werden.  \n\nBetroffen wären in einer nächsten Stufe auch Erlasse der Standeskommission, der Landes-\n\nschulkommission, der Gerichte, der Anwaltskammer, der Kantonalen Versicherungskasse \n\nund weiterer Erlassbehörden.  \n\nInsgesamt würde eine Totalrevision der Kantonsverfassung voraussichtlich weitreichende \n\nRevisionen in der gesamten Gesetzgebung des Kantons nach sich ziehen. Es ist mit einem \n\nlängeren Prozess der materiellen und formellen Bereinigung der Gesetzes- und Verord-\n\nnungsebene sowie der nachgelagerten Erlasse zu rechnen. \n\n \n\n8 Vorgehen bei einer Revision \n\n8.1 Revisionen in anderen Kantonen \n\nBernhard Ehrenzeller stellte bereits 2001 fest, von den 21 Kantonen, die sich bis dahin eine \n\nneue Verfassung gegeben hatten, hätten 10 einen gewählten Verfassungsrat eingesetzt, \n\n11 hätten die Reform in die Hände des ordentlich gewählten Parlaments gelegt (Bernhard \n\nEhrenzeller, Reformprozesse im Verfassungsrecht von Bund und Kantonen, in Verfassungs-\n\nrecht der Schweiz, Ed. Daniel Thürer, Jean-Francois Aubert, Jörg Paul Müller, Bern 2001, \n\nRz. 9). Die mit dieser Aufgabe betrauten Parlamente hätten aber teilweise vorberatende Ver-\n\nfassungskommissionen eingesetzt, was den Einbezug interessierter Kreise und von Exper-\n\nten erlaubte. Auf diese Weise wurde der Reformprozess quasi durch einen Verfassungsrat \n\nim Kleinen geführt (ebd.).  \n\nDas Hauptgewicht der Reformen der Kantonsverfassungen lag deutlich bei der Neufassung \n\nund Erneuerung des Bestehenden als bei der Schaffung von Innovationen (Ehrenzeller, \n\na.a.O., Rz 11). Nur in wenigen Bereichen wurden Neuschöpfungen vorgenommen. In keinem \n\nKanton wurde die Revision zum Anlass genommen, auch nur partielle Umgestaltungen der \n\nstaatsrechtlichen Grundlagen vorzunehmen (ebd.). Man beschränkte sich im Reformprozess \n\noffenkundig auf Bewährtes und Unumstrittenes.  \n\nIn einzelnen Kantonen wurde vorab die Regelung über die Revision der alten Verfassung \n\ngeändert, um mehr Flexibilität im Reformprozess zu erhalten. Auf diese Weise wurde die \n\nMöglichkeit für Varianten- oder Paketabstimmungen eröffnet (ebd.). \n\n \n\n8.2 Lehren aus anderen Verfassungstotalrevisionen \n\nEine Totalrevision einer Verfassung ist in einer direkten Demokratie nur möglich, wenn das \n\nerarbeitete Gesetzeswerk ausgewogen und in der Summe einem breit abgestützten Kom-\n\npromiss entspricht (Silvano Möckli, Die Reform der direkten Demokratie im Rahmen der Ge-\n\nsamtrevision der Verfassung des Kantons St. Gallen, in: Der Verfassungsstaat vor neuen \n\nHerausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, Dike Verlag, 1. Auflage, St.Gallen / La-\n\nchen 1998). Gelingt es, ein Gesamtwerk zu erarbeiten, das auf einem breiten Konsens be-\n\nruht, stehen die Chancen gut, dass der Revisionsprozess erfolgreich bewältigt werden kann. \n\nWird ein Entwurf nicht von allen massgebenden politischen Kräfte mitgetragen, sinken die \n\nChancen für eine erfolgreiche Abstimmung. \n\nErfahrungsgemäss geniessen bewährte Regelungen und Institutionen in Abstimmungen das \n\nhöchste Mass an Konsens. Für dringliche Neuerungen kann mit entsprechenden Argumen-\n\nten ebenfalls relativ leicht eine breite gemeinsame Überzeugung geschaffen werden. \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  16-21 \n\nSchwieriger wird es, wenn eine Totalrevision inhaltlich umstrittene Punkte enthält. Beinhaltet \n\nsie sogar mehrere strittige Punkte in verschiedenen Bereichen, drohen sich die Gegner-\n\nschaften zu den fraglichen Einzelpunkten in der Summe zu kumulieren, sodass es schwierig \n\nwird, in der Gesamtabstimmung ein positives Resultat zu erreichen. \n\nTotalrevisionen von Verfassungen bilden in der Praxis oftmals einen Anlass, das ganze \n\nStaatswesen in seinen Strukturen und Beziehungen zu hinterfragen und die Grundlagen und \n\nInstitutionen zu überdenken. Diese Tendenz ist in vielen Prozessen von Totalerneuerungen \n\ndeutlich zu beobachten. In dieser ohne weiteres nachvollziehbaren Situation sollte jedoch \n\nnicht der Blick darauf verloren gehen, dass für eine erfolgreiche Volksabstimmung weniger \n\ndie Modernität oder der Innovationsgehalt eines Entwurfes ausschlaggebend ist als ein ho-\n\nher Konsensgehalt. In der Regel kann man diesem Aspekt mit einer bewussten Beschrän-\n\nkung auf das Bewährte, das Wesentliche und das Notwendige am besten gerecht werden. \n\nEindrücklich zeigt dies das Beispiel der Totalrevision der Bundesverfassung. Nachdem in \n\nden 70er-Jahren ein ambitioniertes Erneuerungsprojekt mit vielen materiellen Neuerungen \n\nerarbeitet wurde, stand das Vorhaben einer Totalrevision der Bundesverfassung Mitte der \n\n80er-Jahre knapp vor dem Scheitern. Es gelang nicht, für den in Teilen kontrovers diskutier-\n\nten Entwurf einen tragfähigen Konsens zu finden. Erst als das Bundesparlament sich mit \n\neinem bewussten Entscheid auf die Nachführung von bestehendem Recht beschränkte, \n\nwurde der Weg frei für eine erfolgreiche Umsetzung. Der Revisionsentwurf wurde vollständig \n\nneu aufgesetzt. Wichtige Punkte wie die Justizreform wurden bewusst aus dem Projekt her-\n\nausgelöst. So wurde für die Totalrevision noch die alte Justizorganisation mit den bisherigen \n\nJustizgrundsätzen in die neue Bundesverfassung überführt. Man beliess die bestehenden \n\nOrgane und Zuständigkeiten vorerst in der hergebrachten Form und nahm diesbezüglich im \n\nRahmen der Totalrevision nur formale Anpassungen vor. Die inhaltliche Erneuerung der Jus-\n\ntizorganisation wurde dann als eine der ersten Teilrevisionen der neuen Bundesverfassung \n\nseparat zur Abstimmung unterbreitet und dann auch angenommen. Andere aus der Vorlage \n\nherausgenommene Punkte, wie zum Beispiel die Staatsleitungsreform, sind noch heute hän-\n\ngig.  \n\nSelbst mit dem neu eingeschlagenen Kurs der Beschränkung auf eine Nachführung und der \n\nAusklammerung umstrittener Einzelvorhaben erreichte die neue Bundesverfassung in der \n\nAbstimmung vom 18. April 1999 bei den Ständen nur ein Resultat von 13 zu 10. Der Stand \n\nAppenzell I.Rh. lehnte die neue Verfassung ab. \n\nMöchte man die Chancen eines positiven Abstimmungsentscheids für eine Totalrevision \n\nmöglichst hoch halten, sollte man sich im Wesentlichen auf die Behebung von Mängeln und \n\nin materieller Hinsicht auf eine saubere Nachführung des Bestehenden beschränken. Rei-\n\nchert man eine Totalrevision mit Neuerungen an, die für sich selber schon umstritten sind, \n\nwird die Gefahr eines Scheiterns der Gesamtvorlage gross, weil in der Tendenz mit jedem \n\nstrittigen Punkt die Gegnerschaft wächst. Dieses Bewusstsein hat auch die Erneuerungspro-\n\nzesse in den Kantonen geprägt: Kein Kanton, der seine Verfassung in den letzten Jahrzehn-\n\nten totalrevidiert hat, hat wesentliche materielle Änderungen in eine Gesamtrevision einge-\n\npackt, und nirgendwo wurden die Grundlagen der staatlichen Ordnung umgekrempelt.  \n\nErgibt sich im Verlauf der Erarbeitung einer neuen Verfassung Bedarf für strukturelle Anpas-\n\nsungen, sollte geprüft werden, ob dieses Vorhaben separat zur Abstimmung gebracht wer-\n\nden kann. Damit bietet man dem Stimmbürger auch eine differenziertere Mitbestimmungs-\n\nmöglichkeit.  \n\nDie Standeskommission schlägt vor diesem Hintergrund vor, sich im Rahmen des Prozesses \n\nder Erarbeitung einer neuen Kantonsverfassung ganz bewusst auf die Beseitigung formeller \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  17-21 \n\nFehler und Unstimmigkeiten zu konzentrieren und auf die Vornahme wesentlicher materieller \n\nÄnderungen bei den Grundlagen der staatlichen Ordnung zu verzichten. Insbesondere sollte \n\ndarauf verzichtet werden, die Frage der körperschaftlichen Struktur des Kantons, wie sie an \n\nden Landsgemeinden 2012 und 2017 zur Diskussion stand, in die Totalrevision einzubezie-\n\nhen. Eine Beschränkung auf eine Nachführung erscheint auch deshalb der richtige Weg, weil \n\ndie bestehende Verfassung noch heute inhaltlich tragfähig ist und keine äussere Dringlichkeit \n\nfür Anpassungen besteht.  \n\n \n\n8.3 Ablauf der Verfassungsrevision  \n\nEine Teil- oder Totalrevision der Verfassung kann vom Grossen Rat oder von jeder im Kan-\n\nton stimmberechtigten Person ausgehen (Art. 7bis und Art. 48 Kantonsverfassung). Wird \n\neine Totalrevision beabsichtigt, muss die Landsgemeinde zunächst über die Grundsatzfrage \n\nentscheiden, ob eine solche vorzunehmen sei (Art. 48 Abs. 4 Kantonsverfassung). Be-\n\nschliesst die Landsgemeinde, dass eine Totalrevision vorgenommen wird, arbeitet der Gros-\n\nse Rat eine neue Verfassung aus und unterbreitet sie spätestens der dritten auf die Vorab-\n\nstimmung folgenden ordentlichen Landsgemeinde. Diese Frist kann an der zweiten auf die \n\nVorabstimmung folgenden ordentlichen Landsgemeinde angemessen verlängert werden \n\n(Art. 48 Abs. 4 Kantonsverfassung). \n\nEs ist absehbar, dass spätestens nach einem allfälligen Beschluss der Landsgemeinde über \n\neine Totalrevision in formeller Hinsicht die Frage des Erarbeitungsgremiums in den Vorder-\n\ngrund rücken wird. In der längeren Phase der Ablösung der Vorgängerverfassung im \n\n19. Jahrhundert wurden teilweise separate Verfassungsräte eingesetzt, teilweise hat der \n\nGrosse Rat die Revisionsvorlage unter Zuzug von externen Kräften auch mit einer eigenen \n\nKommission erarbeitet. Gemäss Art. 48 Abs. 4 der Kantonsverfassung «arbeitet der Grosse \n\nRat eine neue Verfassung aus».  \n\nAngesichts des Umstandes, dass die Standeskommission dem Grossen Rat empfiehlt, sich \n\nbei der Erarbeitung der Totalrevision bewusst auf eine formelle Nachführung und die Elimi-\n\nnierung von Lücken und Unstimmigkeiten zu konzentrieren, kann auf die Einsetzung eines \n\nVerfassungsrates verzichtet werden. Diese Arbeiten können mit einem zumutbaren Aufwand \n\ndurch eine grossrätliche Kommission erledigt werden. Wahrscheinlich wird für diese Arbeiten \n\neine Ad-hoc-Kommission eingesetzt, die ohne weiteres deutlich grösser sein kann als die \n\nüblichen vorberatenden Kommissionen des Grossen Rates. Es sind aber auch andere Ar-\n\nbeitsstrukturen denkbar. Diese Möglichkeiten hat der Grosse Rat aufgrund der ihm zu-\n\nstehenden Selbstorganisationshoheit.  \n\nDie mit der Erarbeitung betraute Kommission kann im Einvernehmen mit der Standeskom-\n\nmission Fachleute aus der Verwaltung zuziehen. Für weiterreichende Arbeiten können bei \n\nBedarf auch externe Fachleute zugezogen oder mit der Abklärung von Einzelfragen betraut \n\nwerden. Zudem ist zur administrativen Entlastung der Kommission die Einsetzung eines ei-\n\ngenen Sekretariats möglich.  \n\nDie Standeskommission empfiehlt dem Grossen Rat zusammenfassend, in der Erarbeitung \n\nder Vorlage für eine Totalrevision auf einen Verfassungsrat zu verzichten und die Arbeit im \n\nWesentlichen durch eigene Kräfte anzugehen. \n\nSollte der Grosse Rat trotzdem die Einsetzung eines Verfassungsrates wünschen, wird emp-\n\nfohlen, zur Festigung der Legitimation eines solchen Organs vorab oder an der gleichen \n\nLandsgemeinde, an welcher der Grundsatzentscheid über die Totalrevision getroffen wird, \n\nmittels einer Teilrevision der Kantonsverfassung eine entsprechende Präzisierung vorzu-\n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  18-21 \n\nnehmen. Der Landsgemeinde könnte hierfür eine Vorlage zur Ergänzung von Art. 48 Abs. 4 \n\nunterbreitet werden, mit welcher klargestellt würde, dass für die Erarbeitung der Totalrevision \n\nder Kantonsverfassung ein Verfassungsrat eingesetzt wird. Gleichzeitig wäre festzulegen, \n\nwie dieses Gremium zusammengesetzt sein soll, wer die Mitglieder wählt und welche Aufga-\n\nben und Kompetenzen der Verfassungsrat hat. Auch die Rolle der Standeskommission im \n\nVorbereitungsprozess wäre zu klären. Wünscht der Grosse Rat diese Option, wäre der \n\nStandeskommission neben dem Auftrag zur Erarbeitung einer Landsgemeindevorlage für \n\neine Grundsatzabstimmung über die Totalrevision der Auftrag zu geben, eine kleine Ände-\n\nrungsvorlage zur Ergänzung von Art. 48 Abs. 4 vorzubereiten. \n\nBeschliesst der Grosse Rat, die Kantonsverfassung nicht total zu überarbeiten, sondern nur \n\neiner Teilrevision zu unterziehen, ist zu beachten, dass für jedes Sachgebiet eine einzelne \n\nVorlage auszuarbeiten wäre. Je nach Umfang des Revisionsauftrags könnten sich daher bei \n\ndiesem Vorgehen rasch relativ unübersichtliche Verhältnisse ergeben. Für die Ausarbeitung \n\nvon Teilrevisionsvorlagen wurden bisher nie Verfassungskommissionen eingesetzt. Die Vor-\n\nbereitung solcher Vorlagen hat bisher stets die Standeskommission wahrgenommen, unter \n\nanschliessender Vorberatung durch eine grossrätliche Kommission. \n\nUmfassen die Revisionsvorstellungen des Grossen Rates mehrere Sachbereiche und viele \n\nTeile der Verfassung, drängt sich eine Totalrevision auf. \n\n \n\n9 Antrag \n\n1. Der Grosse Rat nehme vom vorliegenden Bericht Kenntnis und diskutiere ihn. \n\n2. Es sei der Standeskommission der Auftrag zur Erarbeitung eines Landsgemeindege-\n\nschäfts für eine Grundsatzabstimmung über die Frage einer Totalrevision der Kantons-\n\nverfassung zu erteilen.  \n\n \nAppenzell, 8. Januar 2019 \n \n\nNamens Landammann und Standeskommission \nDer reg. Landammann: Der Ratschreiber: \n \nDaniel Fässler Markus Dörig \n\n  \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  19-21 \n\nAnhang \n\nHäufige Regelungspunkte in neuen Kantonsverfassungen \n \nAnmerkung \n \nDiese Zusammenstellung dient lediglich der allgemeinen Orientierung darüber, was andern-\norts geregelt wurde. Sie ist nicht vollständig und darf keinesfalls so verstanden werden, dass \neine neue Kantonsverfassung in Appenzell I.Rh. diese Punkte umfassen sollte. Was eine \nneue Verfassung beinhaltet, ist unter Abwägung des bestehenden und ausgewiesenen Be-\ndarfs in jedem Einzelfall separat zu prüfen. Nach bewährter Innerrhoder Gesetzgebungspra-\nxis wird diesbezüglich grosse Zurückhaltung geübt. \n \nHäufige Regelungspunkte \n \nIn Kantonsverfassungen, die in den letzten 20 Jahren neu erlassen wurden, finden sich häu-\nfig folgende Regelungspunkte: \n \n- Präambel, Funktion der Verfassung als Grunderlass mit Orientierungs- und Leitwirkung \n\n \n\n- Umschreibung Kanton als freiheitlicher, demokratischer und sozialer Staat  \n\n \n\n- Verhältnis zum Bund und anderen Kantonen  \n\n Kanton als Teil des Bundes \n\n Vorrang Bundesrecht \n\n Zusammenarbeit mit anderen Kantonen \n\n \n\n- Grundlagen des staatlichen Handelns  \n\n Beschränkung der Macht des Staates auf das Notwendige \n\n Staatsgewalt ruht im Wesentlichen im Volk \n\n Rechtmässigkeit \n\n Willkürverbot \n\n Gesetzmässigkeit \n\n Verhältnismässigkeit \n\n Treu und Glaube \n\n Rückwirkungsverbot \n\n Gewaltenteilung \n\n Öffentlichkeit und Information \n\n \n\n- Grund- und Sozialrechte: häufig Kataloge, aber fast nirgends eigenständige Bedeutung, \n\nda meist nicht weiterreichender als bundesrechtlich gewährleistete Grundrechte \n\n \n\n- Weitere Gewährleistungen \n\n Amtsgeheimnis \n\n Rechtsschutz \n\n Petitionsrecht \n\n Staatshaftung  \n\n \n\n- Politische Rechte \n\n Stimm- und Wahlrecht \n\n Ausländerstimm- und Wahlrecht \n\n Wahlform (Proporz, Majorz) \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  20-21 \n\n Initiative  \n\n Finanzreferendum \n\n Petitionsrecht \n\n \n\n- Pflichten des Einzelnen \n\n Stimmpflicht \n\n Amtszwang \n\n \n\n- Kantonseinteilung \n\n Kantonsgebiet \n\n Gebiete Gemeinden und Bezirke \n\n \n\n- Kantonale Behörden \n\n Stimmvolk \n\n Grosser Rat \n\n Regierung \n\n Gerichte \n\n Wählbarkeit \n\n Unvereinbarkeiten \n\n Immunität \n\n \n\n- Lokale Körperschaften \n\n Politische Gemeinden  \n\n Schulgemeinden \n\n Kirchgemeinden \n\n Gemeinde- und Zweckverbände \n\n Weitere Körperschaften des öffentlichen Rechts \n\n Bestand \n\n Aufgaben \n\n Fusionen \n\n Autonomie (soweit kantonales Recht diese gewährt) \n\n \n\n- Staatsaufgaben \n\n Gesundheit \n\n Bildung \n\n Kultur \n\n Öffentliche Ordnung \n\n Soziale Sicherheit und Integration \n\n Schutz der Familien \n\n Freizeit und Sport \n\n Umwelt \n\n Raumordnung \n\n Verkehr \n\n Versorgung mit Grundgütern (Wasser, Energie, Telekommunikation etc.) \n\n Wirtschaft \n\n Regalien \n\n Aussenbeziehungen (interkantonale und internationale Zusammenarbeit) \n\n Einbürgerungen \n\n Prinzip der Dezentralität  \n\n Aufsicht \n\n \n\n\n\n  Bericht Überprüfung Revisionsbedarf Kantonsverfassung \n\n \n\nAI 012.22-151.4-336631  21-21 \n\n- Gesetzgebung \n\n Verfassungsgebungsprozess (Teil- und Totalrevision) \n\n Gesetzgebungsprozess \n\n Verordnungsrecht \n\n Regierungserlasse \n\n Weitere Erlasse \n\n Was gehört auf welche Ebene \n\n \n\n- Zuständigkeitsverteilung Regierung, Grosser Rat, Volk \n\n Finanzen \n\n Sachgeschäfte \n\n Mitwirkung Kanton beim Bund, Stellungnahmen an Bund \n\n Standesinitiativen \n\n Kantonsreferendum \n\n Dringlichkeitsrecht \n\n \n\n- Finanzordnung \n\n Haushaltsgrundsätze \n\n Einnahmen \n\n Steuerhoheit (Kanton, Gemeinden) \n\n Innerkantonaler Finanzausgleich \n\n Kontrolle der Finanzhaushalte \n\n \n\n- Staat und Kirche \n\n Freiheit in der Gestaltung der inneren Angelegenheiten  \n\n Anerkannte Glaubensgemeinschaften \n\n \n\n- Verfassungsrevision \n\n Teilrevision  \n\n Totalrevision \n\n \n\n- Schlussbestimmungen \n\n Übergangsrecht \n\n Inkrafttreten \n\n\n


3 Kantonsbeiträge für Fusionen.pdf

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Fusionsverordnung - Schlussfassung.pdf

text: \nKanton Appenzell Innerrhoden E175.610\n\nSchlussfassung\n\nFusionsverordnung\n(FusV)\n\nvom unbekannt (Stand unbekannt)\n\nDer Grosse Rat des Kantons Appenzell I.Rh.,\n\nin Ausführung von Art. 13 des Gesetzes über die Fusion von Bezirken und \nSchulgemeinden (Fusionsgesetz) vom 29. April 2012 (FusG),\n\nbeschliesst:\n\nArt.  1 Grenzänderungen\n\n1 Sind sich die Exekutiven der beteiligten Körperschaften über den Bedarf für \neine Grenzänderung oder die Durchführung der erforderlichen Abstimmun-\ngen nicht einig, kann die Standeskommission um Vermittlung ersucht wer-\nden oder von sich aus vermitteln.\n2 Im Falle von kantonsübergreifenden Grenzänderungen sind die Verhand-\nlungen durch die Standeskommission zu führen.\n\nArt.  2 Anordnung von Grenzänderungen\n\n1 Die Exekutive einer beteiligten Körperschaft kann bei der Standeskommis-\nsion ein Gesuch um Anordnung von Grenzänderungen eingeben.\n2 Wurde noch keine Abstimmung über die Gebietsänderung durchgeführt, \nkann die Standeskommission eine solche anordnen.\n3 Ergibt  sich keine einvernehmliche Lösung,  unterbreitet  die  Standeskom-\nmission das Gesuch dem Grossen Rat und stellt ihm Antrag.\n4 Ein wichtiger Grund für die Anordnung einer Grenzänderung ist anzuneh-\nmen, wenn das Interesse an der Änderung deutlich grösser ist als das Inter-\nesse am Festhalten einer Differenz. Dies ist insbesondere der Fall,  wenn \nwegen einer geringfügigen Gebietsdifferenz eine anschliessende Fusion ver-\nunmöglicht wird.\n\n1\n* vgl. Änderungstabelle am Schluss des Erlasses\n\n\n\nE175.610 Kanton Appenzell Innerrhoden\n\nArt.  3 Gebietsdeckung\n\n1 Eine Grundsatzabstimmung über die Aufnahme einer oder mehrerer Schul-\ngemeinden durch einen Bezirk kann erst vorgenommen werden, wenn die \nBeschlüsse für allenfalls erforderliche Grenzänderungen vollzogen sind.\n2 Sollen mehrere Schulgemeinden in einem Schritt durch einen Bezirk über-\nnommen werden, müssen die Gebiete der Schulgemeinden in ihrer Gesamt-\nheit dem Gebiet des Bezirks entsprechen. Diesfalls kann die Aufnahme auch \nohne vorherigen Zusammenschluss der Schulgemeinden zu einer Schulge-\nmeinde vorgenommen werden, sofern zur Aufnahme übereinstimmende Be-\nschlüsse aller Körperschaften bestehen.\n\nArt.  4 Abstimmungen bei Aufnahmen\n\n1 Stimmen bei der Aufnahme einer Schulgemeinde durch einen Bezirk beide \nKörperschaften an der Urne oder beide an Versammlungen über den Grund-\nsatz und danach über den Vertrag ab, führt der Bezirksrat die Abstimmun-\ngen über den Grundsatz und über den Vertrag im Namen beider Körper-\nschaften durch. Der Schulrat der aufzunehmenden Schulgemeinde legt sei-\nne Position in den Abstimmungsunterlagen dar und vertritt an den gegebe-\nnenfalls durchzuführenden Versammlungen seine Anträge.\n2 Entscheidet eine Körperschaft an der Urne, die andere an einer Versamm-\nlung, können die beiden Exekutiven auf eine der beiden Abstimmungen ver-\nzichten  und beschliessen,  dass entweder  an  der  Urne oder  an  der  Ver-\nsammlung abgestimmt wird.\n3 Werden mit einem Entscheid mehrere Schulgemeinden aufgenommen, gilt \ndiese Bestimmung nicht.\n\nArt.  5 Anschluss an Schulgemeinde\n\n1 Für den Anschluss einer Schulgemeinde, die seit fünf Jahren keine eigene \nSchule mehr führt, an eine andere Schulgemeinde gelten die Regeln für den \nZusammenschluss, ausser:\n\na) die Behörden bedürfen für das Erarbeiten eines Vertrags keines \nGrundsatzbeschlusses;\n\nb) das Gebiet der inaktiven Schulgemeinde kann auf mehrere Schulge-\nmeinden aufgeteilt werden;\n\nc) mit dem Anschluss entsteht keine neue Schulgemeinde, die ange-\nschlossene Schulgemeinde gilt aber als aufgehoben;\n\n2\n\n\n\nKanton Appenzell Innerrhoden E175.610\n\nd) die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten, der Name und die Or-\nganisation, die Erlasse der aufnehmenden Körperschaft sowie die \nRechte und Pflichten gelten für das ganze neue Gebiet weiter, es sei \ndenn, es wird mit dem Anschluss ausdrücklich Anderes beschlossen;\n\ne) für den Übergang besorgen die Behörden der aufnehmenden Schul-\ngemeinde das Erforderliche, sodass kein vorbereitendes Organ nötig \nist;\n\nf) der Antrag auf eine Anordnung des Anschlusses durch den Grossen \nRat kann auch durch die Standeskommission gestellt werden;\n\ng) für die Anordnung des Anschlusses ist keine Zweidrittelsmehrheit nö-\ntig.\n\n2 Der Grosse Rat kann einen Anschluss anordnen, wenn sich für eine sach-\nlich begründete Anschlusslösung trotz Vermittlung durch die Standeskom-\nmission keine einvernehmliche Lösung ergibt.\n\nArt.  6 Vertrag\n\n1 Der  Vertrag  über  den Zusammenschluss  oder  die  Aufnahme regelt  die \nwichtigsten Punkte des Verfahrens und der Struktur der künftigen Körper-\nschaft.\n2 Er bezeichnet die bis zur ordentlichen Wahl der Organe der neuen Körper-\nschaft für die Geschäftsführung zuständigen Personen sowie deren Zustän-\ndigkeiten und Befugnisse.\n3 Er kann weitere Regelungen über die neue Körperschaft enthalten.\n\nArt.  7 Bezirks- oder Gemeindereglement\n\n1 Für die Detailregelung über die Organisation, die Zuständigkeiten und das \nFunktionieren der neuen Körperschaft ist ein neues Bezirks- oder Gemein-\ndereglement zu erlassen; im Falle von Aufnahmen sind auch Reglementsre-\nvisionen möglich.\n2 Über das neue Reglement oder eine Reglementsrevision ist losgelöst vom \nBeschluss über die Fusion zu befinden.\n3 Bei Aufnahmen kann über das neue Reglement oder die Reglementsrevisi-\non unter Vorbehalt des Zustandekommens des Aufnahmebeschlusses am \ngleichen Abstimmungstermin befunden werden.\n\n3\n\n\n\nE175.610 Kanton Appenzell Innerrhoden\n\nArt.  8 Anordnung von Fusionen\n\n1 Nach einer nicht erfolgreichen Abstimmung über eine Fusion von mehr als \nzwei Körperschaften kann die Exekutive einer beteiligten Körperschaft bei \nder Standeskommission ein Gesuch über die Anordnung einer Fusion einrei-\nchen.\n2 Die Standeskommission kann zwischen den Körperschaften vermitteln.\n3 Wird auf eine Vermittlung verzichtet oder ergibt sich keine einvernehmliche \nLösung, unterbreitet die Standeskommission das Gesuch dem Grossen Rat \nund stellt ihm Antrag.\n4 Ein wichtiger Grund für die Anordnung einer Fusion ist anzunehmen, wenn \ndas Interesse an der Fusion deutlich höher ist als das Interesse am Festhal-\nten einer der Fusion entgegenstehenden Differenz.\n\nArt.  9 Abstimmungen\n\n1 Grundsatzabstimmungen für Fusionen und abschliessende Abstimmungen \nüber  Grenzänderungen,  Zusammenschlüsse,  Aufnahmen und Anschlüsse \nfinden in den betroffenen Körperschaften gleichzeitig statt.\n2 Die Resultate werden gleichzeitig bekanntgegeben.\n\nArt.  10 Sicherungsmassnahmen\n\n1 Die Sicherungsmassnahmen für Ausgaben, Verpflichtungen, Veräusserun-\ngen und Steuermassnahmen gemäss Fusionsgesetz gelten solange, bis die \nfusionierte Körperschaft entstanden ist oder die Verhandlungen über einen \nFusionsvertrag gescheitert sind.\n2 Die Verhandlungen gelten als gescheitert, wenn mindestens eine der betei-\nligten Körperschaften unter Zustimmung der Stimmbevölkerung den Auftrag \nfür Verhandlungen zurückgenommen hat.\n\n4\n\n\n\nKanton Appenzell Innerrhoden E175.610\n\nArt.  11 Kantonsbeitrag bei Zusammenschlüssen\n\n1 Beim Zusammenschluss zweier Körperschaften umfasst der Kantonsbei-\ntrag:\n\na) die Differenz zwischen der Steuerkraft pro Person in der neuen Kör-\nperschaft und der Steuerkraft pro Person der finanzstärkeren der bei-\nden zusammenschliessenden Körperschaften, beschränkt auf die Be-\nvölkerungszahl der finanzstärkeren Körperschaft und den Umfang \ndes dort bisher erhobenen Steuerfusses, abzüglich zweier Steuerpro-\nzente;\n\nb) den Verlust aus wegfallenden Finanzausgleichs- und Härtefallbeiträ-\ngen der beiden vormaligen Körperschaften im Vergleich zur neuen \nKörperschaft.\n\n2 Für die Steuerkraft wird der Wert im letzten Kalenderjahr vor dem Zusam-\nmenschluss  mit  jener  der  neuen  Körperschaft  im  Jahr  des  Zusammen-\nschlusses verglichen, je mit dem Stand der Steuereingänge am Ende des \nJahres nach dem Abschluss des fraglichen Kalenderjahrs.\n3 Als  Steuerfuss  wird  der  durchschnittliche  Steuerfuss  in  den letzten drei \nJahren vor dem Zusammenschluss genommen; allfällige ausserordentliche \nAufwendungen,  beispielsweise  der  Neubau  eines  Schulhauses,  werden \nrechnerisch abgezogen.\n4 Für die Bemessung des Verlusts aus dem Finanzausgleich wird der Wert \nim Kalenderjahr vor dem Zusammenschluss mit jenem der neuen Körper-\nschaft im Kalenderjahr des Zusammenschlusses genommen.\n\nArt.  12 Kantonsbeitrag in anderen Fällen\n\n1 Bei Anschlüssen und bei Gebietsänderungen sowie bei Zusammenschlüs-\nsen von mehr als zwei Körperschaften wird der Kantonsbeitrag in sinnge-\nmässer Anwendung der Regelung für die Zusammenschlüsse berechnet. Es \nkönnen weitere Sondereffekte berücksichtigt werden.\n2 Bei Aufnahmen einer oder mehrerer Schulgemeinden durch einen Bezirk \nwird kein Kantonsbeitrag geleistet.\n\nArt.  13 Bemessung und Abstufung des Beitrags\n\n1 Der Kantonsbeitrag deckt im ersten Jahr die volle rechnerische Differenz, \nim zweiten Jahr zwei Drittel und im dritten Jahr ein Drittel.\n\n5\n\n\n\nE175.610 Kanton Appenzell Innerrhoden\n\n2 Die Standeskommission kann ab dem Beschluss über die Fusion, den An-\nschluss oder die Gebietsänderung Akontozahlungen bewilligen.\n\nArt.  14 Ergänzendes Recht\n\n1 Die Standeskommission kann für den Vollzug dieser Verordnung das Erfor-\nderliche regeln.\n\nArt.  15 Inkrafttreten\n\n1 Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2020 in Kraft.\n\n6\n\n\n\nKanton Appenzell Innerrhoden E175.610\n\nÄnderungstabelle – Nach Beschluss\n\nBeschluss Inkrafttreten Element Änderung cGS Publikati-\non\n\nkeine Angabe keine Angabe Erlass Erstfassung      \n\n7\n\n\n\nE175.610 Kanton Appenzell Innerrhoden\n\nÄnderungstabelle – Nach Artikel\n\nElement Beschluss Inkrafttreten Änderung cGS Publikati-\non\n\nErlass keine Angabe keine Angabe Erstfassung      \n\n8\n\n\n


name: 1 Landsgemeindebeschluss zur Ausarbeitung einer neuen Kantonsverfassung.pdf

text: \nKanton Appenzell Innerrhoden  \n\n \n\nAI 013.12-163.56-374669 1 \n\nVersion 1. Lesung Grosser Rat \n\nLandsgemeindebeschluss zur Ausarbeitung \neiner neuen Kantonsverfassung \n\nvom unbekannt (Stand unbekannt) \n\nDie Landsgemeinde des Kantons Appenzell I.Rh. \n\nbeschliesst: \n\nI. \n\nDer Grosse Rat wird mit der Ausarbeitung einer neuen Kantonsverfassung \nbeauftragt. \n\nII. \n\nDie Standeskommission bereitet das Geschäft zu Handen des Grossen Ra-\ntes vor. \n\n26/2019 \n\n\n


name: 4 Glossar zum Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung.pdf

text: \n28/2019 \n\nAI 012.22-153.9-377396  1-5 \n\n \n \n\nGlossar zum Bundesgesetz über die  \nSteuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF) \n\n \nAbschreibungen Abschreibungen werden vorgenommen, um stets den aktu-\n\nellen Wert des Vermögens aus der Buchführung ersehen \nzu können und den Wertverlust durch Abnutzung oder Alte-\nrung der Anlagegüter als Kosten buchhalterisch nachzuvoll-\nziehen. Abschreibungen stellen Aufwand dar und mindern \nden steuerbaren Gewinn. \n\nAbzug für Eigenfinanzierung Im geltenden Recht können die Fremdkapitalzinsen als Auf-\nwand vom steuerbaren Gewinn abgezogen werden. Der \nAbzug für Eigenfinanzierung erweitert den Abzug für Finan-\nzierungskosten, indem zusätzlich auch kalkulatorische Zin-\nsen auf dem Sicherheitseigenkapital (siehe Sicherheitsei-\ngenkapital) abgezogen werden können. \n\nBEPS «Base Erosion and Profit Shifting» (BEPS, deutsch: «Ge-\nwinnverkürzung und Gewinnverlagerung») ist ein Projekt \nder OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenar-\nbeit und Entwicklung) und der G20 (Gruppe der 20 wich-\ntigsten Industrie- und Schwellenländer). Dieses Projekt hat \nzum Ziel, dass die Gewinne der Unternehmen an dem Ort \nbesteuert werden, an dem die Wertschöpfung stattfindet. Im \nHerbst 2015 hat die OECD die Resultate, darunter vier Min-\ndeststandards, zu diesem Thema veröffentlicht. Derzeit \nprüft die OECD die Umsetzung der Mindeststandards in \nden einzelnen Ländern. \n\nBeta-Faktoren Gewinne von Gesellschaften mit kantonalem Steuerstatus \n(siehe Steuerstatus) werden im Finanzausgleich mit den \nBeta-Faktoren verrechnet und somit im Ressourcenpoten-\nzial (siehe unter Ressourcenpotenzial) tiefer gewichtet. Auf-\ngrund dieser privilegierten Besteuerung fliessen die Ge-\nwinne nur reduziert in das Ressourcenpotenzial ein. Die \nBeta-Faktoren werden mit der AHV-Steuerreform abge-\nschafft und der Finanzausgleich an die neue steuerpoliti-\nsche Realität angepasst. \n\nBundesbeitrag an die AHV Der Bund trägt einen fixen Anteil von 19.55 % der AHV-\nAusgaben. Das sind rund Fr. 8.5 Mia. pro Jahr. Etwa ein \nFünftel dieses Betrags kann der Bund mit Fiskalabgaben \nfür Tabak und Spirituosen sowie mit seinem Anteil am De-\nmografieprozent der Mehrwertsteuer abdecken. Den Rest \nbringt er aus allgemeinen Bundesmitteln auf. Die AHV-\nSteuervorlage sieht vor, den Bundesbeitrag von 19.55% auf \n20.2% der AHV-Ausgaben zu erhöhen. Im Jahr 2020 ent-\nspricht das Mehreinnahmen für die AHV von rund Fr. 300 \nMio. \n\nDemografieprozent der Mehr-\nwertsteuer \n\nSeit 1999 wird ein MWST-Prozentpunkt für die AHV erho-\nben. Dieser sogenannte Demografieprozent dient dazu, die \nEntwicklung des Altersaufbaus der Bevölkerung zu finan-\nzieren. Diese Entwicklung verläuft für die AHV ungünstig, \ndenn die Zahl der Personen, die pensioniert werden, steigt \nschneller an als die Zahl jener, die Beiträge bezahlen. Die \n\n\n\nAI 012.22-153.9-377396  2-5 \n\nlaufenden Einnahmen reichen nicht mehr, um die Ausga-\nben zu decken. 83% des Ertrags dieses MWST-Prozents \nfliessen an die AHV. Die restlichen 17% erhält der Bund, \nweil die demografische Entwicklung auch den Bund belas-\ntet. Die AHV-Steuerreform sieht vor, den Demografiepro-\nzent vollständig an die AHV zu überweisen. Dies entspricht \nim Jahr 2020 Mehreinnahmen für die AHV von rund Fr. 520 \nMio. \n\nEntlastungsbegrenzung Mit der AHV-Steuervorlage soll im Steuerharmonisierungs-\ngesetz eine Entlastungsbegrenzung eingeführt werden. \nDiese stellt sicher, dass Unternehmen auch nach Anwen-\ndung der neuen steuerlichen Sonderregelungen (Patent-\nbox, zusätzliche Abzüge für Forschung und Entwicklung so-\nwie Abzug für Eigenfinanzierung) mindestens 30% des Ge-\nwinns versteuern. Soweit die kantonale Praxis eine Aufde-\nckung stiller Reserven bei Beendigung der Besteuerung als \nStatusgesellschaft vorsieht, fallen auch die diesbezüglichen \nAbschreibungen unter die Entlastungsbegrenzung. \n\nFinance Branch Sie ist die schweizerische Finanzbetriebsstätte eines aus-\nländischen Unternehmens. Sie ist namentlich für die Darle-\nhensvergabe innerhalb von ausländischen Konzernen zu-\nständig. Das dafür nötige Kapital kommt von einer ausländi-\nschen Finanzgesellschaft. Dieser wird ein Nutzungsentgelt \nfür das der schweizerischen Betriebsstätte zur Verfügung \ngestellte Kapital zugestanden. Daraus ergibt sich ein ent-\nsprechend reduzierter steuerbarer Gewinn bei der schwei-\nzerischen Finanzbetriebsstätte. Diese Behandlung stützt \nsich auf eine Praxis der ESTV und der kantonalen Steuer-\nbehörden. Seit dem 1. Januar 2019 wendet die ESTV die \nPraxis nicht mehr auf Unternehmen an, die diese Praxis \nerstmalig in Anspruch nehmen wollen. \n\nFinanzausgleich Der Finanzausgleich regelt die finanziellen Beziehungen \nzwischen Bund und Kantonen. Er umfasst einerseits die Zu-\nteilung der öffentlichen Aufgaben und andererseits die Um-\nverteilung von öffentlichen Geldern zwischen Bund und \nKantonen bzw. zwischen den Kantonen. Mit dem Finanz-\nausgleich werden zwei Hauptziele verfolgt: Kantonale Un-\nterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit werden ver-\nringert und die Effizienz bei der staatlichen Aufgabenerfül-\nlung gesteigert. \n\nNexus-Ansatz Dieser Ansatz wurde von der OECD im Zusammenhang mit \nPatentboxen erarbeitet. Mit dem modifizierten Nexus-An-\nsatz soll sichergestellt werden, dass im Rahmen der Pa-\ntentbox grundsätzlich nur diejenigen Erträge steuerlich pri-\nvilegiert werden, die auf Forschungs- und Entwicklungsauf-\nwand im Inland zurückzuführen sind. Im Einklang mit dem \nvon der OECD entwickelten Modell ist jedoch in beschränk-\ntem Ausmass noch eine zusätzliche Entlastung möglich \n(sogenanntes «uplift»). \n\nNexusquotient Der Nexusquotient (auch Nexus-Faktor genannt) stellt den \nAnteil der Forschungs- und Entwicklungskosten im Inland, \nerhöht um den pauschalen Aufwertungsfaktor (uplift), an \nden gesamten (weltweiten) Forschungs- und Entwicklungs-\nkosten dar. \n\n  \n\n\n\nAI 012.22-153.9-377396  3-5 \n\nPatentbox Mittels einer Patentbox werden Gewinne aus Patenten und \nvergleichbaren Rechten ermässigt besteuert. Die vom Bun-\ndesrat vorgeschlagene Patentbox entspricht dem OECD-\nStandard (siehe unter Nexus-Ansatz). \n\nPrinzipalgesellschaft International tätige Konzerne zentralisieren die Funktionen, \nVerantwortlichkeiten und Risiken innerhalb des Konzerns \nnach Produktgruppen oder Märkten. Die Obergesellschaft \neiner zentralisierten Struktur wird als Prinzipalgesellschaft \nbezeichnet. Sie übernimmt weltweit den Einkauf, die Pla-\nnung der Forschung und Entwicklung, die Produktionspla-\nnung und -steuerung, die Lagerverwaltung und Logistikpla-\nnung, die Entwicklung der Marketingstrategie, die Absatz-\nplanung und -steuerung, «Treasury and Finance» sowie die \nAdministration. Befindet sich diese Prinzipalgesellschaft in \nder Schweiz, so wird gestützt auf ein Kreisschreiben der \nESTV zur direkten Bundessteuer ein Teil des Reingewinns \nvon der Besteuerung in der Schweiz ausgenommen, mit \nder Begründung, dass dieser Teil des Reingewinns einer \nausländischen Betriebsstätte zuzuordnen ist. Seit dem \n1. Januar 2019 wendet die ESTV die Praxis nicht mehr auf \nUnternehmen an, die diese Praxis erstmalig in Anspruch \nnehmen wollen. \n\nReserven, stille Als stille Reserven gilt die Differenz zwischen dem Ver-\nkehrswert eines Vermögenswerts (z.B. einer Maschine) und \ndem tieferen Buchwert. Sie können durch Wertsteigerungen \noder infolge von Abschreibungen entstehen. Die Realisie-\nrung stiller Reserven (z.B. infolge Verkauf) löst die Gewinn-\nsteuer aus. Eine steuerpflichtige Realisierung stiller Reser-\nven findet ebenfalls statt, wenn die Steuerpflicht endet \n(z.B. infolge Wegzugs aus der Schweiz). Umgekehrt ist es \nkonsequent, bei Beginn der Steuerpflicht infolge Zuzugs \neine steuerneutrale Aufdeckung stiller Reserven zuzulas-\nsen, die im Ausland erwirtschaftet worden sind. Bei Beendi-\ngung der Besteuerung als Statusgesellschaft richtet sich die \nAufdeckung stiller Reserven nach der jeweiligen kantonalen \nPraxis. Nach Inkrafttreten der AHV-Steuervorlage werden \ndie bestehenden stillen Reserven dieser Unternehmen in \neiner Verfügung festgestellt und bei deren Realisierung \nwährend der nächsten fünf Jahre mit einem vom Kanton zu \nbestimmenden Sondersatz besteuert (sogenannte Sonder-\nsatzlösung). Sowohl die Aufdeckung stiller Reserven bei \nZuzug wie auch bei Beendigung eines kantonalen Steuer-\nstatus werden auch als Step-up bezeichnet. \n\nRessourcenausgleich Der Ressourcenausgleich ist eines der Ausgleichsinstru-\nmente im Rahmen des Finanzausgleichs zwischen Bund \nund Kantonen und trägt dazu bei, die Unterschiede in der fi-\nnanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen zu \nverringern und die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit im na-\ntionalen und internationalen Verhältnis zu erhalten. Er wird \ndurch den Bund und die ressourcenstarken Kantone finan-\nziert. Der Bund finanziert den vertikalen Ressourcenaus-\ngleich, die ressourcenstarken Kantone den horizontalen \nRessourcenausgleich. \n\n  \n\n\n\nAI 012.22-153.9-377396  4-5 \n\nRessourcenindex Der Ressourcenindex bildet die Basis für den Ressourcen-\nausgleich. Er widerspiegelt die steuerlich ausschöpfbaren \nRessourcen eines Kantons im Vergleich zum schweizeri-\nschen Durchschnitt. Der schweizerische Mittelwert des \nRessourcenpotenzials je Einwohnerin oder Einwohner bil-\ndet dabei den Indexwert von 100. Kantone mit Index unter \n100 gelten als ressourcenschwach, jene mit Index über 100 \ngelten als ressourcenstark. \n\nRessourcenpotenzial Das Ressourcenpotenzial bildet die steuerlich ausschöpfba-\nren Ressourcen eines Kantons ab und zeigt damit die finan-\nzielle Leistungsfähigkeit eines Kantons. Das Ressourcen-\npotenzial ist die Basis für die Berechnung des Ressourcen-\nindexes. Es entspricht dem dreijährigen Durchschnitt der \nAggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG), welche \nim Wesentlichen auf der Bemessungsgrundlage der direk-\nten Bundessteuer basiert. \n\nSicherheitseigenkapital Ist die Bezeichnung für denjenigen Teil des Eigenkapitals, \nder eine angemessene durchschnittliche Eigenfinanzierung \nüberschreitet. Nur auf dem Sicherheitseigenkapital wird der \nAbzug für Eigenfinanzierung (siehe Abzug für Eigenfinan-\nzierung) gewährt. \n\nStep-up Vgl. Reserven, stille \n\nSteuerstatus, kantonaler Kapitalgesellschaften, Genossenschaften und teilweise Stif-\ntungen, die bestimmte Funktionen erfüllen oder deren Ge-\nschäftstätigkeit stark auslandbezogen ist, können auf kanto-\nnaler Ebene in den Genuss eines Steuerstatus kommen. \nDiese Statusgesellschaften entrichten auf kantonaler Ebene \nkeine oder eine reduzierte Gewinnsteuer. Das Steuerhar-\nmonisierungsgesetz des Bundes (StHG) unterscheidet ver-\nschiedene Formen von Statusgesellschaften: Holdingge-\nsellschaften (Art. 28 Abs. 2 StHG): Die Hauptaktivität be-\nsteht im langfristigen Halten und Verwalten von Beteiligun-\ngen. Verwaltungsgesellschaften: - Domizilgesellschaften \n(Art. 28 Abs. 3 StHG): Diese üben in der Schweiz keine Ge-\nschäftstätigkeit aus und nehmen nur Verwaltungsfunktionen \nwahr. - Gemischte Gesellschaften (Art. 28 Abs. 4 StHG): \nIhre Geschäftstätigkeit in der Schweiz ist lediglich von un-\ntergeordneter Bedeutung. Die direkte Bundessteuer kennt \nkeinen Steuerstatus. \n\nTeilbesteuerungsverfahren Das Teilbesteuerungsverfahren wurde im Rahmen der Un-\nternehmenssteuerreform II eingeführt, um die wirtschaftli-\nche Doppelbelastung zu mildern/zu beseitigen. Diese ent-\nsteht, wenn Dividenden zuerst als Gewinn einer Gesell-\nschaft und danach als Einkommen eines Anteilseigners \nvollumfänglich besteuert werden. Die Kantone sind grund-\nsätzlich frei, ob sie ein Teilbesteuerungsverfahren einführen \nund wie sie dieses ausgestalten. Die Teilbesteuerung ist \naber ausschliesslich auf Beteiligungen anwendbar, die min-\ndestens 10% betragen. Mit der AHV-Steuervorlage soll das \nTeilbesteuerungsmass beim Bund auf 70% angehoben \nwerden (heute: 50% wenn die Beteiligungen im Geschäfts-\nvermögen gehalten werden und 60% wenn sie im Privatver-\nmögen gehalten werden). Die Kantone werden Dividenden-\nerträge zukünftig zu mindestens 50% besteuern (im gelten-\nden Recht wird den Kantonen kein Teilbesteuerungsmass \n\n\n\nAI 012.22-153.9-377396  5-5 \n\nvorgeschrieben). Zudem soll die Entlastungsmethode har-\nmonisiert werden. \n\nUnternehmenssteuerreformen Die zwei bisherigen Unternehmenssteuerreformen hatten \nunterschiedliche Inhalte und Stossrichtungen: Die Unter-\nnehmenssteuerreform I trat 1997 in Kraft. Sie beinhaltete \ndie Verbesserung des Holdingstandorts sowie auf Bundes-\nebene die Beseitigung der Kapitalsteuer und die Einführung \neines proportionalen Gewinnsteuertarifs. Die Unterneh-\nmenssteuerreform II wurde am 24. Februar 2008 von den \nStimmenden angenommen und zwischen 2008 und 2011 in \nKraft gesetzt. Ihre Kernelemente waren die Milderung der \nwirtschaftlichen Doppelbelastung für Aktionärinnen und Ak-\ntionäre, der Abbau von substanzzehrenden Steuern, die \nEntlastung für die Personenunternehmen und die Einfüh-\nrung des Kapitaleinlageprinzips. \n\nVerhaltenskodex der EU Der Rat der EU-Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN) \nbeschloss am 1. Dezember 1997 den Verhaltenskodex für \ndie Unternehmensbesteuerung (Code of Conduct, CoC). \nDer Verhaltenskodex ist kein rechtsverbindliches Instru-\nment. Er verpflichtet EU-Mitgliedstaaten politisch, geltende \nsteuerliche Massnahmen, die zu einem schädlichen Steuer-\nwettbewerb führen, zurückzunehmen und künftig keine der-\nartigen Massnahmen mehr zu treffen. \n\n \n\n\n