Rapport

text:
Rapport d'information du Conseil communal
relatif au Service communal de l'action sociale

(du 19 mai 2021)

au Conseil général
de la Ville de La Chaux-de-Fonds

Monsieur le président,
Mesdames, Messieurs,

Propos liminaires

Le Service social de La Chaux-de-Fonds est une entité importante de
l'administration de la Ville, à la fois de par le nombre d'employé·e·s, du
budget géré et du service à la population qu'il représente. Il a toujours rempli
sa mission auprès des bénéficiaires, cependant, il a défrayé la chronique
durant plusieurs mois au sujet de ses dysfonctionnements, que ceux-ci
soient avérés ou supposés. En effet, entre info et intox, il n'a pas toujours
été facile de séparer le bon grain de l'ivraie. Le présent rapport se veut
objectif et factuel afin de dissiper des rumeurs infondées sans pour autant
occulter des problèmes avérés de fonctionnement.

Lorsque s'est révélée une situation problématique, qui a non seulement eu
des conséquences financières pour la Ville, mais qui engendrait également
des souffrances humaines au sein même du service, l'Autorité communale,
consciente de l'ampleur des problèmes (avérés ou supposés), a alors
immédiatement entrepris différentes démarches pour redresser la situation.
Et ceci bien avant qu'un média en particulier ne s'empare du dossier.

Le SCAS est un gros navire avec beaucoup d'inertie. Reprendre la barre et
redonner un nouveau cap ne peut être envisagé dans l'immédiateté
qu'affectionne notre temps, mais doit s'inscrire dans un effort soutenu de
plusieurs mois avant que les premiers effets ne se fassent sentir. Tout

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changement est douloureux, se heurte à des réticences et est freiné par les
doutes ou les atermoiements inéluctables d'une grande structure
administrative. Aujourd'hui, le navire a retrouvé sa route, les machines sont
relancées et l'allure est reprise. La barre est tenue par une équipe de
direction motivée, engagée et aux objectifs clairs. Celle-ci peut compter sur
un équipage qui retrouve une confiance certaine et peut voir l'horizon avec
sérénité.

Tout n'est cependant pas gagné dans une météo qui demeure agitée,
notamment par la crise sanitaire. Il est toutefois temps de faire le point pour
pouvoir tourner une page tourmentée du carnet de bord et en écrire une
nouvelle que nous voulons résolument plus heureuse. Le présent rapport
d'information n'a pas d'autre ambition. Il ne s'agit en aucun cas de régler des
comptes, cela n'aurait en effet pas de sens et ne ferait que ressasser le
passé, alors que c'est vers l'avenir que nous devons désormais nous tourner.

Contexte historique et légal

En 2005, la loi sur l'harmonisation et la coordination des prestations sociales
(LHaCoPS) est votée par le Grand Conseil. La réforme ACCORD est ainsi
lancée dont le but est de rendre l'action sociale plus rationnelle, cohérente
et efficace, mais également plus proche, accessible et compréhensible pour
l’usager.

Entre 2006 et 2009, les services sociaux et les Agences AVS-AI, alors sous
la responsabilité de chaque commune, se réunissent sous un même toit et
sont localisés dans différentes régions du canton pour couvrir l'ensemble du
territoire. Huit antennes seront ainsi créées dont une à La Chaux-de-Fonds
pour ladite commune ainsi que La Sagne et Les Ponts-de-Martel. Pour les
prestations du SCAS, ces communes défraient annuellement
La Chaux-de-Fonds respectivement de CHF 30'000.– et de CHF 50'000.–
sur la base d'une convention du 13 novembre 2013. En 2014, les Guichets
ACCORD voient le jour, la mise en œuvre effective des pratiques
harmonisées et de la Facture sociale intervenant au 1er janvier 2015.

Ainsi, les services sociaux de l'époque se sont mués, dès 2014, en Guichets
Sociaux Régionaux (GSR), constitués d'une porte d'entrée unique appelée
Guichet ACCORD auquel s'adresse tout citoyen neuchâtelois qui souhaite
déposer une demande pour les prestations, sous conditions de ressources
décrites ci-dessous.

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Le fonctionnement et l'organisation des GSR sont donc ancrés dans la loi
sur l'harmonisation et la coordination des prestations sociales du 23 février
2005 (LHaCoPS) et son règlement d'exécution du 18 décembre 2013
(RELHaCoPS).

Le Département de l'économie et de l'action sociale (ci-après: le DEAS) est
chargé de l’application des tâches dévolues à l’Etat par la LHaCoPS. Le
service (cantonal) de l’action sociale est l’organe d’exécution du
département en matière de prestations sociales versées sous conditions de
ressources. En son sein, l'ODAS-contrôle est plus particulièrement chargé
d'auditer les GSR afin de vérifier le respect des normes et la bonne gestion
des pratiques d'aides sociales.

La LHaCoPS et son règlement d'exécution régissent les bases de
l'harmonisation et de la coordination des prestations sociales cantonales
versées sous conditions de ressources (ci-après prestations).

La loi définit les principes régissant :

a)  L'unité économique de référence ;
b)  Le revenu déterminant unifié ;
c)  Le processus d'examen du droit aux prestations ;
d)  L'échange d'informations ;
e)  L'organisation des structures d'accès aux prestations.

Les GSR constituent dans chaque région le point d'accès au dispositif social,
en particulier pour les prestations suivantes :

 Avances sur contribution d'entretien ;
 Subsides en matière d'assurance-maladie obligatoire ;
 Bourses et prêts d'études ;
 Aide sociale matérielle.

Une fois les demandes analysées par les collaboratrices et collaborateurs
socio-administratifs·ves du Guichet ACCORD, elles sont dirigées auprès de
l'office communal de l'aide sociale (OCAS) s'il s'agit d'une demande d'aide
sociale, ou du service cantonal ad hoc pour les trois autres prestations.

Les principes de financement des dépenses d'aide matérielle sont pour leur
part ancrés dans la Loi sur l'action sociale du 25 juin 1996 et dans son
règlement d'exécution. Le Conseil d'Etat nomme au début de chaque
période administrative un "Conseil des autorités d'action sociale" chargé
d'analyser l'évolution des prestations et des coûts liés aux domaines de la

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prévoyance sociale qui font l'objet d'une harmonisation de la prise en charge
des dépenses entre l'Etat et les communes.

Les normes de dépenses d'aide matérielle qui régissent toutes les dépenses
effectuées par les services sociaux régionaux pour les bénéficiaires sont
définies par le biais d'un Arrêté cantonal et de quelque 40 directives émises
par le service cantonal de l'action sociale (SASO).

Les charges de la prévoyance sociale sont financées entre l’État (60%) et
les communes (40%); elles constituent un pot-commun dénommé "Facture
sociale". Celui-ci couvre les domaines suivants :

a) Aide sociale ;
b) Programmes d'insertion ;
c) Subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins ;
d) Bourses d'études ;
e) Avances de contribution d'entretien ;
f) Participation financière du canton prévue par la LACI ;
g) Indemnités financières aux organismes du social ambulatoire privé ;
h) Allocations familiales versées aux personnes sans activité lucrative.

Les frais de personnel des services sociaux régionaux (SSR) et du guichet
ACCORD sont subventionnés à hauteur de 40% par le canton et 60% par
les communes au travers d'un pot commun. Ces subventions forfaitaires
sont d'une part de CHF 100'000.– pour un équivalent plein temps (EPT)
d'assistant∙e∙s sociaux/ales, quel que soit son salaire effectif, et d'autre part,
de CHF 80'000.– pour le personnel administratif ou socio-administratif. Le
nombre d'EPT subventionné est défini par le nombre de dossiers, un∙e
assistant·e social·e devant traiter entre 80 et 120 dossiers. La dotation du
personnel administratif ou socio-administratif doit se situer entre 50 et 70%
par poste social qualifié à plein temps pour pouvoir entrer dans le
subventionnement cantonal.

Contexte actuel du Service – organisation générale

Le service communal de l'action sociale de La Chaux-de-Fonds (SCAS) a,
pour des raisons historiques, conservé ce nom alors que les autres services
sociaux se sont mués en GSR. Cependant, malgré cette dénomination
différente, l'organisation, les conditions de fonctionnement, les contraintes et
libertés d'action ou d'appréciation sont identiques pour toutes les structures.

Selon l'organigramme annexé au présent rapport, le SCAS est constitué de
quelque 50 EPT et 60 personnes. Actuellement, en sus des trois secteurs

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principaux, le SCAS propose également une prestation de médiation au
logement dispensée par une avocate engagée à 50%. Elle s'occupe aussi,
en étroite collaboration avec le Service des bâtiments et du logement, de la
gestion des appartements dits protégés pour personnes âgées de la
Fondation Bonne Fontaine. Cette fonction est le seul particularisme de la
structure chaux-de-fonnière. Mais ce secteur reste marginal et n'a pas
d'impact sur le fonctionnement global du SCAS et les considérations du
présent rapport.

Conformément à une recommandation d'ODAS-contrôle (suite au premier
contrôle sur site effectué en mai 2019), ainsi que pour répondre à une partie
des problématiques relevées tant dans les rencontres avec les
collaborateurs que par l'audit mené, une fonction de chargée des procédures
internes et de la formation à 60% a été créée. La titulaire, engagée en juillet
2020, a pour missions la mise en place de processus harmonisés, la
formation du personnel à ces processus ainsi que le contrôle de leurs
applications. Cette personne effectue également un travail important en
matière de système de contrôle interne, mis en place dès février 2021.

L'OCAS est constitué de plusieurs secteurs : aide sociale (20.9 EPT) ;
insertion socio-professionnelle (1.5 EPT), réception (2.8 EPT), secrétariat
(7.35 EPT) et comptabilité (5.1 EPT). Les trois premiers secteurs sont dirigés
par la cheffe d'office tandis que le secrétariat et la comptabilité sont dirigés
par l'adjointe à la cheffe de service.

L'Agence AVS-AI est constituée de 3.6 EPT et est directement rattachée à
la cheffe de service, de même que le guichet ACCORD, constitué de
4.8 EPT, et de la médiatrice au logement.

Historique des problèmes

Le SCAS est un service qui a vécu une croissance exponentielle. S'agissant
du secteur aide sociale, qui est le cœur métier du service, les EPT
d'assistant∙e∙s sociaux/ales sont passés de 5 dans les années 2000, à 12 en
2010 puis à 21 à ce jour (27 personnes), pour assumer la gestion d'aide
matérielle des bénéficiaires selon les années. Il est actuellement devenu le
GSR le plus grand du canton.

Les causes de cette croissance de l'aide sociale sont multiples. Tout d'abord,
nous avons la professionnalisation de l'aide sociale dans les années 2000.
Cela signifie que toutes les personnes en situation d'indigence ont pu
bénéficier de l'aide sociale selon des critères légaux cantonaux identiques,

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de fait, pour toutes les communes. Au préalable, les personnes dans le
besoin s'adressaient auprès des œuvres d'entraide et des administrateurs
communaux qui octroyaient une aide à bien plaire. À cela s'ajoutent les effets
de la migration des personnes sans formation au bénéfice d'un permis C qui
peuvent prétendre à l'aide sociale. Puis, un facteur important à l'origine de
la précarité est le divorce, dont le taux dans le canton est très élevé. Enfin,
les conséquences de la réforme en matière d'assurance chômage
intervenue en 2011, qui a généré un transfert important de personnes à l'aide
sociale, sont importantes.

Le graphique ci-dessous illustre l'évolution des EPT des assistant∙e∙s
sociaux/ales en lien avec l'évolution du nombre des dossiers d'aide sociale.
La courbe des EPT réels pondère la dotation budgétée, prenant en
considération un taux d'absentéisme et de turnover important entre 2015 et
2020.

En parallèle, les normes d'aide sociale régies par des directives cantonales
se sont sans cesse complexifiées. Entre 2002 et 2020, ce sont quelque
40 directives qui ont été éditées et révisées à de multiples reprises. Cette
diminution de la marge d'appréciation est justifiée par la volonté d'appliquer
une politique harmonisée à l'échelle cantonale gommant les disparités
régionales. C'était un objectif essentiel de la LHaCoPS.

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
15

16

17

18

19

20

21

22

23

1600

1700

1800

1900

2000

2100

2200

2300

EP
T

ANNEES

DO
SS

IE
RS

 A
CT

IF
S

Evolution des EPT et des dossiers

Dossiers EPT budgétés

EPT réels EPT moyens (100 dossiers )

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Force est de constater que l'évolution de la structure organisationnelle et
fonctionnelle du service n'a pas été adaptée en conséquence. La formation
du personnel à ces directives n'a pas été effectuée de manière adéquate et
les professionnels du métier ont rapidement été submergés par la quantité
et la complexité des normes à appliquer. Il s'est ensuivi une fatigue profonde
du personnel, une démotivation, des taux d'absentéisme et de turnover
importants, avec les conséquences collatérales que cela induit sur les
collègues et la direction en termes de surcharge chronique de travail.

De plus, les contrôles internes qui devaient avoir lieu tout au long de ces
années pour s'assurer que les prestations soient correctement délivrées
n'ont pas été mis en place de manière efficace et pérenne.

Les conséquences de ces dysfonctionnements ont eu également des
répercussions sur les bénéficiaires. Certains ont eu plusieurs assistants
sociaux en peu de temps, des entretiens à intervalles irréguliers et l'équité
de traitement n'a pas pu être assurée. Dans ces conditions, certains
bénéficiaires faisaient légitimement part de leur colère aux professionnels
auxquels ils pouvaient s'adresser. La documentation nécessaire à la bonne
gestion des dossiers a été parfois lacunaire en lien avec les mouvements
des assistant∙e∙s sociaux/ales. Toutefois, il n'a pas été constaté des
conséquences financières de cet état de fait au détriment de bénéficiaires,
au contraire.

Un changement de direction et de culture de management intervient
cependant en 2017. Une réorganisation du service est proposée par le
nouveau chef de service dans l'idée d'améliorer le fonctionnement. Dans ce
cadre, plusieurs modifications interviennent. Les postes d'encadrement sont
revus et une nouvelle répartition est proposée. Ainsi, trois assistantes
sociales sont nommées responsables de groupe pour assumer la gestion
des 27 assistant∙e∙s sociaux/ales afin de répartir la charge managériale,
avec toutefois des visions divergentes sur l'application des normes. Malgré
cela, les relations se tendent très rapidement entre les professionnels du
terrain et la direction. La communication et la collaboration deviennent très
compliquées. Le paquebot qu'est devenu le SCAS est à la dérive.

Gestion de la crise

Plusieurs actions ciblées ont été menées, telles qu'un audit interne en 2015
puis plusieurs supervisions d'équipes ainsi que plusieurs séances avec
l'ensemble des collaborateurs·trices du SCAS, tout comme un renforcement

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des effectifs avec l'accord d'un Conseil communal de plus en plus préoccupé
par la perception d'une situation qui se dégradait.

EPT 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Budgétés 41.50 41,70 42,10 46,50 47,40 49,05

Effectifs 40,86 41,88 43,25 47,47 45,99 47,96

Taux d'absentéisme  10.4 % 8.9 % 10.2 % 15.2 % 12.6 % 8.2 %

Les différences entre les EPT effectifs et budgétés révèlent les problèmes
liés aux vacances induites par le turn-over, sans toutefois tenir compte d'un
taux d'absentéisme significatif dans le secteur aide sociale. Entre 2017 et
2020, il faut également tenir compte d'un taux d'absentéisme important dans
les postes de cadres. Dès lors en 2018, les EPT effectifs sont légitimement
supérieurs au budget de par une dotation supplémentaire décidée par le
Conseil communal en réponse à une situation du SCAS jugée
particulièrement critique.

En 2019, il est finalement décidé de mener un audit organisationnel afin
d'approfondir de manière complète les problématiques rencontrées au
SCAS. Ceci reflète la volonté de décliner un plan d'action permettant
d'améliorer la situation de manière pérenne. En effet, le Conseil communal
est alors très inquiet de voir ce service en souffrance, notamment en ce qui
concerne les conditions de travail relevées par les collaborateurs·trices.
D'ailleurs, et pour illustrer cette souffrance, les collaborateurs·trices du
service ont sollicité la même démarche auprès des autorités dans le même
laps de temps.

En mai 2019, un audit organisationnel est formellement accepté par le
Conseil communal et mené durant la saison estivale. Toutes les
collaboratrices et collaborateurs du SCAS sont entendus. Les conclusions
de l'audit sont communiquées au Conseil communal fin 2019 et mettent en
lumière l'ampleur des problèmes, tant au niveau de la gestion des
ressources humaines que de la gestion des dossiers, dans un service sans
ligne directrice claire et dont les employé∙e∙s étaient en perte de sens. En
parallèle à l'audit, des séances de supervision sont organisées pour le
personnel d'encadrement du service afin de les soutenir dans leurs tâches.

Le rapport d'audit a été livré en deux parties. La première correspond à des
extraits d'auditions et au diagnostic posé par l'auditeur. La deuxième partie
proposait des recommandations qui pour la plupart ont été suivies par le
Conseil communal. Les constats posés font ressortir des tensions inter
secteurs et interpersonnelles, une perte de sens et un déficit de

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compétences et de formation , notamment dus à un important turn-over. Cet
audit interne n'a malheureusement pas été rédigé dans une perspective de
publication alors que le Conseil communal souhaitait au contraire être
transparent dans la gestion de la crise qui se révélait aigüe. C'est
indéniablement une faiblesse de cet audit en regard de la nécessité de la
protection de la personnalité.

Des demandes d'accès aux documents de l'audit sont très rapidement
adressées au Conseil communal qui, bien qu'étant prêt à répondre
favorablement, dut y renoncer suite à deux oppositions fermes formulées par
des personnes directement concernées. L'audit est certes un document
officiel soumis au principe de la transparence en application de la
Convention intercantonale des 8 et 9 mai 2012 relative à la protection des
données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel
(CPDT-JUNE). Toutefois, la divulgation du document ne doit pas
compromettre d'intérêt public prépondérant ou d'intérêts privés
prépondérants, ce par quoi est principalement entendu la protection de la
personnalité des personnes concernées. Plusieurs demandes ont été
formulées devant le Préposé à la protection des données et à la
transparence (PPDT) pour avoir accès à ce document. L'une d'elles est
connue; elle émane d'Arcinfo qui l'a indiqué dans ses colonnes
le 9 janvier 2020. Cette demande, à laquelle s'est ajoutée une autre, a fait
l'objet d'oppositions à rendre l'accès public au document.

La décision rendue le 15 avril 2021 par la Commission de la protection des
données et de la transparence autorise la communication de ces documents
mais uniquement après le caviardage "des identités des personnes
concernées par l'audit et leurs initiales" ainsi que des "citations des
déclarations des personnes entendues par l'auditeur".

Le document en résultant serait ainsi difficilement lisible en raison de ces
impératifs de protection de la personnalité. Ce résultat, qui peut être jugé
frustrant par certains, n'est donc pas le fruit d'une volonté du Conseil
communal de cacher quoi que ce soit. Ce dernier demeure pleinement
acquis aux vertus de la transparence de l'action publique, mais est tenu par
les décisions des autorités en matière d'application de la CPDT-JUNE.

Il s'agit donc de préserver l'anonymat des personnes concernées. Les
rapports d'audit contiennent de nombreux noms et moult citations tirées des
déclarations des personnes entendues dans un cadre confidentiel. Certaines
tiennent sur quelques lignes et d'autres sont bien plus étendues.. En effet,
les procès-verbaux des séances, qui ne sont pas publics, ne sont pas

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accessibles selon l'art. 69 al. 3 CPDT-JUNE. Tel est en particulier le cas des
procès-verbaux des auditions menées par l'auditeur. En effet, les rapports
d'audit ne se limitent pas à résumer les déclarations ou à les synthétiser,
mais comprennent des citations qui reprennent mot à mot les déclarations
de leurs auteur∙e∙s. Il est donc primordial de garantir aux personnes
entendues que leurs déclarations resteront confidentielles. La confidentialité
ne doit pas être limitée à l'anonymat, mais elle doit porter sur toutes les
déclarations faites à l'auditeur dans un rapport de confiance essentiel à la
validité et à la pertinence d'un audit. Un intérêt public est certes reconnu,
mais l'accès à l'entier de ce document ne peut être possible, les intérêts
privés ayant été jugés prépondérants.

Ce respect de la procédure a conduit dans certaines situations à imaginer,
voire fantasmer, des éléments contenus dans l'audit qui n'auraient pas été
partagés lors des synthèses ou des restitutions faites, par exemple, à
l'ensemble des collaborateurs·trices du SCAS par l'auditeur lui-même. Il n'en
est rien et seul le respect des éléments ci-dessus a empêché la mise à
disposition de l'audit à laquelle était disposé le Conseil communal.

En synthèse et comme déjà indiqué, l'audit révèle des éléments
dysfonctionnant et une organisation à revoir, mais aucun fait répréhensible.
Ces éléments ont été pris en compte et un travail de fond a été entrepris.

Dans ce contexte, en fin 2019, le chef de service décide de donner une
nouvelle orientation à sa carrière professionnelle. En cascade, une nouvelle
organisation est alors validée par le Conseil communal et un comité de
pilotage (COPIL) est constitué afin d'accompagner la direction du SCAS
dans sa réorganisation. Durant la période de janvier à juin 2020, la
gouvernance du SCAS a été assumée par la cheffe de dicastère qui a
endossé le rôle de cheffe de service ad interim, épaulée par l'adjointe
administrative. Afin de pallier l'absence d'expertise métier dans les fonctions
dirigeantes, la cheffe du Guichet Social Régional Littoral Ouest a été
engagée dès le 1er janvier 2020 en tant que chargée de mission à un taux
d'activité de 40% jusqu'en avril, puis de 60% dès le mois de mai. Cette
dernière a aujourd'hui repris la direction du SCAS.

Le COPIL, constitué des cheffes des dicastères des finances, d'une part, et
de l'Action sociale, d'autre part, ainsi que des cheffes des services des
finances et des ressources humaines, de l'adjointe administrative du SCAS
et de la chargée de mission, a eu pour première mission de créer un groupe
de travail (GT) pluridisciplinaire incluant des représentant∙e∙s de tous les
secteurs du service communal de l'action sociale. En effet, la reconstruction

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du SCAS ne pouvait pas se réaliser sans le concours de collaboratrices et
collaborateurs de chaque secteur, pierres angulaires de la nouvelle
organisation du service. À la demande de la Ville, un représentant du canton
était également présent au sein du GT.

Le COPIL s'est réuni à raison de deux fois par mois et a été un élément
facilitateur dans la mise en place de la nouvelle organisation. De plus, les
services transversaux, notamment des ressources humaines, ont apporté
leur soutien dans les processus de recrutement ainsi que dans la gestion du
personnel en général, dans un contexte de crise telle qu'elle était vécue à
tous les niveaux. Le Service des finances est venu en renfort plus
spécifiquement pour le traitement des décomptes de rétroactifs AI. Quant au
GT, il s'est réuni à deux reprises seulement compte tenu des mesures
COVID qui ont été imposées durant cette période, toutefois des sous-
groupes de travail thématiques ont pu être constitués et des travaux ont pu
être menés.

Durant toute cette période de crise, les AS, en rupture de dialogue avec leur
direction, ont fait appel au Syndicat du Service Public (SSP) afin que leur
souffrance et leurs demandes d'amélioration des conditions de travail
puissent être relayées, entendues et prises en considération. La
représentante du SSP a été invitée à deux reprises avec les AS afin de faire
part à la direction ad interim et au Service des ressources humaines des
besoins de renforts pour les décharger. Il s'est également agit d'évoquer le
processus d'accueil et de formation devant être mis en place pour les
nouveaux, de définir les mesures pour protéger la santé du personnel, de
communiquer l'urgence de la situation du SCAS, de définir l'intégration du
SSP dans les démarches inhérentes à la sortie de l'audit, etc. La plupart de
ces demandes ont été entendues et les relations ont ainsi pu s'apaiser.

La nouvelle organisation qui s'en est dégagée se traduit notamment par
l'engagement de :

 Une cheffe de service au 1er juin 2020, laquelle était alors cheffe du GSR
Littoral Ouest et chargée de mission au SCAS ;

 Une chargée des procédures internes et de la formation au 1er juillet
2020, qui a travaillé durant 30 ans au Contrôle cantonal des finances ;

 Une cheffe de l'office communal de l'aide sociale au 1er septembre 2020,
assistante sociale chevronnée qui a travaillé une dizaine d'années au
GSR Littoral Ouest. Ce poste a été créé en lieu et place des trois
fonctions de responsables de groupe des AS ;

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 L'engagement pour la durée nécessaire d'un collaborateur en charge de
la gestion de la problématique des doubles loyers ;

 Le renforcement du service par des engagements temporaires ou
pérennes dans différents secteurs du service afin d'en améliorer la
structure mais également pour soulager les collaborateurs·trices et
améliorer les conditions de travail ;

 Une nouvelle répartition des tâches entre le Service communal de l'action
sociale et le Service des finances pour la gestion du contentieux.

Contrôles sur site effectués par ODAS-contrôle

En exécution des articles 8 et 9 de la Loi sur l’action sociale (LASoc) et suite
à la décision prise lors du Conseil de la Facture sociale du 6 juillet 2018
(devenu Conseil des autorités d'action sociale), le DEAS, par le biais de
l'office cantonal d'aide sociale (ODAS), a procédé du 6 au 24 mai 2019 à un
contrôle sur site de la gestion des dossiers d'aide sociale et des processus
de contrôle appliqués au sein du service social régional de
La Chaux-de-Fonds (SSR).

Il faut relever que le nombre des dossiers et le volume des dépenses d’aide
matérielle gérés par le SCAS représentent une part significative des
dépenses d’aide sociale de la Facture sociale, soit environ 30%.

Les conclusions de ce premier contrôle sur site ont été rendues par l'ODAS
lors d'une séance en juin 2019 en présence de la conseillère communale en
charge du DJASS et de la direction du SCAS. Les conclusions de ce contrôle
mettent en exergue des manquements récurrents dans le respect des
directives et des normes d’aide sociale, des problématiques générales liées
à l’absence de processus clairs dans la gestion des dossiers d’aide sociale
et dans le flux des informations entre les AS et le secteur de la comptabilité.
Le verdict sévère et alarmant confirme la situation périlleuse dans laquelle
se trouve alors le SCAS.

Compte tenu de ces constatations, l'ODAS-contrôle a émis des demandes
et recommandations qui portent, dans un premier temps, sur les éléments
liés à la situation de crise qui nécessitent la mise en place de dispositifs
urgents et facilement réalisables. Dans un deuxième temps, il a formulé des
observations relatives aux processus et aux dossiers contrôlés.

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1. Observations relatives aux difficultés générales du service

1.1 Harmonisation des processus de gestion des dossiers d’aide sociale au
sein du SSR

"Par conséquent, au vu de la fréquence des erreurs constatées sur aussi
peu de dossiers et de leur impact financier important, au vu des
manquements au niveau du personnel AS et de la surcharge de travail des
responsables d’équipe, il nous semble judicieux d’engager des moyens
externes pour une durée déterminée afin de :

 Harmoniser les processus de gestion des dossiers (sur la base des
bonnes pratiques existantes) ;

 Harmoniser la compréhension et l’utilisation des formulaires standards
divers déjà existants ;

 Mettre en place des processus de contrôle des dossiers par les
responsables d’équipe et/ou du secteur administratif afin de garantir la
continuité des processus harmonisés et de prévenir les erreurs
humaines."

Pour ce point, ODAS-contrôle a émis la recommandation exceptionnelle
d'engager une personne avec des connaissances dans la mise en place des
processus et d’éventuelles connaissances dans la gestion administrative du
secteur social de notre canton, ceci dans le but de pallier les lacunes
constatées.

1.2  Rattrapage des retards, notamment la gestion du contentieux

Les dysfonctionnements dans la gestion des dossiers d'aide sociale
mentionnés plus haut ont notamment eu pour conséquence d'occasionner
des versements trop importants au moment où les bénéficiaires sortent de
l'aide sociale, montants qu'ils doivent rembourser par la suite. Cela a généré
la création d'un dossier de contentieux. Ainsi, par contentieux, il est entendu
des débiteurs anciennement bénéficiaires de l’aide sociale qui ont une dette
à rembourser et dont le dossier a été clôturé. Dans les autres cas, les
remboursements se font par l'intermédiaire de retenues.

Or, il a été constaté que depuis de nombreuses années le secteur du
contentieux du SCAS n'avait pas été une priorité pour la direction et que les
ressources humaines nécessaires à sa gestion, d'un point de vue qualitatif
et quantitatif, n'avaient jamais été engagées. Le résultat d'une telle gestion
est un nombre très important de dossiers non traités et de ce fait des

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montants dus non remboursés à la Facture sociale, créant ainsi un
dommage.

Pour ce point, ODAS-contrôle a émis la recommandation exceptionnelle
suivante :

Au vu de ce qui précède, et selon les autres observations qui suivent dans
ce rapport, la nécessité du rattrapage des retards dans les meilleurs délais
est une évidence. Cependant, s’agissant d’une situation de crise, cet objectif
nous semble peu réalisable avec l’effectif actuel. Considérant les pertes
financières dues au manquement de certains contrôles, au manque de suivi
des contentieux et à l’approche du délai de migration vers KISS, nous
estimons judicieux et nous recommandons l’engagement en CDD d’une
personne dans le secteur administratif-comptabilité pour renforcer l’équipe
temporairement.

2. Observations relatives aux processus

Des failles importantes ont également été identifiées dans les processus
suivants :

 Paiement des loyers : risques de paiement de doubles loyers ou de
paiement de loyers après le bouclement d'un dossier ;

 Libération des paiements journaliers : risques de paiements à double ou
de paiement après le bouclement d'un dossier ;

 Gestion des dossiers d'aide sociale : manque d'harmonisation, de pièces
justificatives, trop de prestations circonstancielles versées, retenues
effectuées aux bénéficiaires trop faibles (ne respectent pas la directive y
relative), etc.

3. Suites du contrôle, exigences du DEAS

Au vu de l'ampleur des problèmes relevés, plusieurs échanges ont, dès leur
prise de connaissance par l'autorité communale en juin 2019, eu lieu entre
la cheffe de dicastère et la direction du DEAS sur les différentes natures des
problèmes rencontrés par le SCAS.

Compte tenu des profonds dysfonctionnements mis en lumière en matière
de respect des normes d'aides sociales, de gestion des dossiers, de gestion
des flux financiers et des procédures de contrôle requises par l'activité d'un
SSR, le DEAS, dans son rôle d'autorité de surveillance et de contrôle, a écrit
en novembre 2019 au Conseil communal de la Ville afin de poser ses

page 15

exigences, notamment la mise sur pied d'un plan d'action. En résumé, l'Etat
demande :

1.  Planification de la mise en conformité ;

Remise au DEAS d'un document décrivant les mesures envisagées par
le Conseil communal pour rétablir un fonctionnement adéquat du SSR.
Le délai imparti par le DEAS était la fin du premier semestre 2020. De
plus, sont attendus par le DEAS une liste des actions prévues, la
planification temporelle et leur déploiement, de même que les questions
en lien avec :

a) Le pilotage et l'accompagnement de la démarche ;

b) La gouvernance et l'organisation du service ;

c) Les étapes et modalités de communication envisagées.

2. Information de la situation au Conseil de la Facture sociale ;

3. Mesures de suivi du déploiement du plan d'action.

Le Conseil communal a immédiatement réagi et tous les éléments exigés
par le DEAS lui ont été fournis dans les délais impartis. De plus, des
échanges approfondis ont eu lieu régulièrement courant 2020 et jusqu'à ce
jour.

Afin de vérifier les résultats des mesures correctrices mises en œuvre sur
lesquelles le Conseil communal s'est engagé, le DEAS a demandé à ce
qu'un second contrôle sur site soit effectué. Ce dernier a eu lieu du
14 septembre au 23 octobre 2020. L'essentiel des mesures correctrices
prises ayant été mises en œuvre dans le second semestre 2020, le résultat
du deuxième contrôle sur site, qui a porté sur la gestion des dossiers du
premier semestre, n'a, de fait, pas pu donner le résultat espéré. Ceci peut
en partie s'expliquer par les contraintes liées aux mesures COVID et par une
inertie naturelle des effets de tout changement de pratique. Sans doute
aurait-il été judicieux que le contrôle soit reporté de quelques mois afin d'être
plus pertinent. Toutefois, il est souligné que suite aux exigences du DEAS,
"la commune a entrepris rapidement des actions rigoureuses en vue de
rétablir une gestion adéquate dans les meilleurs délais et qu'il était important
de relever que la crise sanitaire et ses conséquences ont quelque peu
retardé certaines actions entreprises par la direction du SSR, notamment les
formations prévues par la cheffe du SSR auprès des AS ainsi que la mise
en place de nouvelles procédures."

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Concrètement, s'il est constaté que "les actions entreprises par le SSR sont
pertinentes et que plusieurs améliorations ont été constatées" (mises en
place et harmonisation de procédures, mise à jour de la comptabilisation des
recettes dans les dossiers d'aide sociale, suivi des recommandations pour
l'engagement d'une chargée des procédures internes et d'un chargé de
comptabilité pour la mise à jour du contentieux), la conclusion est que
"malgré les efforts considérables entrepris par l'autorité communale et la
direction du SSR, les problèmes et les erreurs dans la gestion des dépenses
d'aide sociale n'atteignent pas encore le niveau d'acceptabilité suffisant.
Nous sommes toutefois conscients qu'un tel changement n'est pas réalisable
à court terme".

Afin de mesurer les effets des actions entreprises durant le deuxième
semestre 2020, le DEAS a demandé un troisième contrôle sur site, lequel
est prévu pour la fin du mois de mai 2021.

Actions prévues et mesures correctrices prises

Comme mentionné de manière détaillée sous le chapitre "gestion de la
crise", à la suite des conclusions de l'audit organisationnel mené sur le
deuxième semestre 2019 et pour répondre aux exigences du DEAS, une
nouvelle organisation a été validée par le Conseil communal et, comme déjà
mentionné, un groupe de pilotage (COPIL) a été constitué afin
d'accompagner la direction du SCAS dans le pilotage des démarches à
entreprendre.

Les mesures correctrices prises durant le premier semestre 2020 sont les
suivantes :

 Courriers à double signatures avec la direction lorsqu'ils engagent
financièrement le service (garanties de loyers par exemple) ;

 Aide du service des finances de la Ville pour le traitement des
décomptes de rétroactifs AI/PC restés en suspens ;

 Aide du service des finances de la Ville pour la mise en place d'un
logiciel professionnel de gestion des débiteurs pour le traitement des
dossiers de contentieux ;

 Engagement d'un chargé de comptabilité en CDD sur une année
(renouvelé jusqu'à fin 2021) afin de venir en renfort pour la mise à
jour du contentieux puis pour l'analyse et la récupération des
doubles loyers.

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Les mesures correctrices prises durant le deuxième semestre 2020 sont les
suivantes :

 Nouveau processus sécurisé et harmonisé pour le paiement des
budgets mensuels et les paiements journaliers afin de stopper tout
paiement à double (impression d'une liste ad hoc vérifiée puis visée
par chaque AS), condition sine qua non pour que la comptabilité
effectue les paiements. En effet, aucun contrôle en bonne et due
forme des pièces comptables visées n'existait jusque-là ;

 Obligation d'avoir eu un contact avec le/la bénéficiaire avant la
libération de son budget mensuel ;

 Obligation d'avoir des notes d'entretien sous format informatique
suivant le modèle ad hoc ;

 Mise en place de nombreuses procédures visant à garantir les
retenues qui doivent être opérées sur différentes prestations (frais
médicaux, dentaires, prestations circonstancielles, loyers hors
normes) afin d'harmoniser les pratiques et être conforme aux
directives ;

 Mise en place de journées de formation par la cheffe du SCAS
dédiées à la maîtrise des directives d'aide sociale afin de combler
les nombreuses lacunes constatées ;

 Coaching des AS ayant un besoin accru de compléments ;

 Formation en assurances sociales pour les assistant∙e∙s
sociaux/ales sans formation académique spécifique (formation dans
l'éducation par exemple) ;

 Formation comptable du personnel du secteur comptabilité ;

 Vérification des doubles loyers 2015 à 2016 et facturation.

S'agissant des engagements en lien avec les différentes recommandations :

 Engagement d'une chargée des procédures internes et de la
formation à 60% en CDI dès le 1er juillet 2020 ;

 Engagement d'une cheffe de l'office communal de l'aide sociale, afin
de remplacer les trois responsables de groupes ;

 Renfort du secteur comptabilité par l'augmentation de la dotation de
0.7 EPT et la nomination d'une responsable de secteur (fonction qui
n'avait pas été repourvue depuis le départ de l'ancien responsable
au 30 septembre 2017) ;

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 D'autres renforts ont été consentis dans les différents secteurs pour
stabiliser ce service et sécuriser les nouvelles procédures en place.

Mesures prises durant le premier trimestre 2021 :

 Externalisation du secteur contentieux au service des finances de la
Ville, avec une procédure ad hoc ;

 Contrôles internes systématiques mis en place durant le premier
trimestre 2021 :

1) Vérification de l'application des nouvelles procédures
internes, notamment en lien avec les différentes retenues à
effectuer par les AS ;

2) Vérification de la bonne tenue des dossiers d'aide sociale ;

3) Vérification des doubles loyers 2017 à 2020 ;

4) Vérification de la double signature avec la direction de tout
paiement dans les dossiers bouclés, des prestations
circonstancielles remboursables ou des restitutions d'argent.

 D'autres mesures de contrôle par sondage ont également été mises
en place. En tout, ce sont une dizaine de processus qui ont été mis
en œuvre depuis le 1er février et qui font l'objet d'un suivi régulier par
la direction du SCAS ;

 Engagement d'un juriste à 0.5 EPT dans le contingent des AS pour
les épauler sur les questions légales qui deviennent de plus en plus
complexes et limiter les risques de vice-de-forme dans les décisions
ou les procédures, ce qui a eu dans le passé d'importantes
conséquences financières lors de litiges qui ont valu à la Ville d'être
déboutée.

Nous jugeons nécessaire de relever que si les mesures mises en place en
matière de procédures et de contrôles internes sont indispensables afin de
pallier les très nombreuses carences héritées de ces 5 dernières années,
cela génère, en plus des contrôles sur site par ODAS-contrôle et des
réformes cantonales, une charge de travail considérable sur une équipe
majoritairement nouvelle. Nous estimons toutefois qu'il s'agit d'une situation
passagère, le poids des contrôles devant diminuer significativement à
mesure que le nombre d'erreurs en fera de même.

page 19

Conséquences financières – accord du CE

Sur la base du résultat des deux contrôles sur site menés par ODAS-contrôle
et après plusieurs échanges avec le chef du DEAS, le périmètre du
dommage financier à imputer au SCAS a pu être déterminé.

En effet, les dépenses d'aide matérielle que l'Etat ne peut pas admettre au
sens de la Loi sur l'action sociale ne pouvaient être mises à la charge de la
Facture sociale portée par l'Etat à 60% et par l'ensemble des communes à
hauteur de 40%.

Ainsi, le dommage a été identifié et réparti en trois catégories :

1) Les loyers payés à double ;
2) Les autres dépenses non conformes ;
3) La gestion des dossiers de contentieux.

Il a également été convenu que le dommage devant être estimé et pris en
compte devait porter sur la période qui s'écoule entre la mise en place
effective de la Facture sociale harmonisée en 2015 et l'exercice qui a fait
l'objet du premier contrôle sur site, soit en 2019.

1. Loyers payés à double

Pour cette catégorie, le dommage porte sur la période 2015 et 2019, mais
aussi sur 2020 dans la mesure où le deuxième contrôle sur site a démontré
que le problème n'était pas encore entièrement résolu. Les procédures
mises en place depuis et décrites ci-avant excluent désormais les doubles
loyers.

En effet, il faut préciser que le dysfonctionnement des doubles loyers
provenait de problèmes de communication entre les AS et la comptabilité.
Pour bien comprendre, un double loyer peut résulter d'un loyer versé deux
fois à la gérance, ou une fois à la gérance et une fois au bénéficiaire, et
finalement deux fois au bénéficiaire. D'un point de vue des opérations
comptables, deux facteurs expliquent ce dysfonctionnement : durant des
années, de peur que les budgets mensuels ne soient pas versés aux
bénéficiaires (vu notamment l'important taux d'absentéisme des AS), lesdits
budgets, y compris les loyers, étaient générés automatiquement sur 3 mois
dans un principe d'ordre permanent. En parallèle, les AS effectuaient leurs
budgets parfois sans tenir compte de ces pré-saisies. La seconde origine de
ce dysfonctionnement est liée à des loyers payés à la fois par l'AS dans un
budget mensuel et à la fois par la comptabilité. Dans les premiers cas, vu

page 20

l'absence d'établissement d'une pièce comptable répertoriant tous les
montants constitutifs du budget mensuel contrôlée et validée par l'AS, ces
doubles paiements n'étaient jamais détectés. Dans le deuxième cas,
l'absence de contrôle du compte du bénéficiaire par la comptabilité ne
permettait pas de détecter si le loyer avait déjà été versé par l'AS.
Aujourd'hui, l'immense majorité des loyers est payée par les AS dans le
cadre du budget mensuel, ce qui évite le risque de paiement à double.

En fonction de l'état d'avancement de l'analyse des doubles loyers par le
SCAS et des montants qui avaient d'ores et déjà pu être récupérés, c'est un
montant de CHF 117'000.– qui a été arrêté pour 2015 et de CHF 74'000.–
pour 2016, soit un montant total pour ces deux années de CHF 191'000.–
qui a été sorti de la Facture sociale 2020 de manière forfaitaire et mis à
charge de la Ville. Il est convenu que les remboursements récupérés pour
cette période reviendraient à la Ville et ne seraient pas reversés à la Facture
sociale. Compte tenu des délais de prescription de 5 ans, la priorité a été
mise sur l'année 2016 : au 30 avril, CHF 17'000.– avaient pu être récupérés
sur CHF 29'000.– facturés. De plus, il s'est avéré que CHF 30'000.– ont été
finalement jugés irrécupérables car les personnes sont parties à l'étranger
ou sont décédées. Ainsi, la majorité du travail qu'il reste à effectuer sur ces
deux années consiste à rendre des décisions administratives avec voie de
recours à l'attention des bénéficiaires, pour la plupart sortis de l'aide sociale,
et ce afin d'obtenir un titre de mainlevée. Ces montants seront soit retenus
sur le budget mensuel des personnes encore à l'aide sociale, soit portés au
contentieux.

Quant aux doubles loyers des années 2017 à 2020, vu le temps nécessaire
à l'analyse de leur justification et au délai des remboursements, le montant
du dédommagement y relatif sera calculé à la fin de l'année 2021 et sorti de
la Facture sociale de cet exercice. Au 30 avril 2021, l'ensemble des années
2017 à 2019 a été analysé de sorte à identifier les doubles loyers
effectivement versés. Dès le 1er mai, l'analyse d'éventuels remboursements
dans d'autres rubriques comptables est menée afin de pouvoir obtenir le
montant net des doubles loyers qu'il s'agira ensuite de facturer ou de retenir
sur le budget des bénéficiaires concernés. S'agissant de l'exercice 2020, le
travail est terminé et porte sur un montant de CHF 77'791.– Tous les doubles
loyers ont été identifiés, les reconnaissances de dettes signées ou en voie
de l'être et, cas échéant, les montants ont été réclamés aux gérances ou
sont actuellement retenus mensuellement aux bénéficiaires sur leurs
budgets. Au 30 avril, CHF 20'247.– ont été en partie remboursés par les
gérances et en partie retenus aux bénéficiaires.

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Dans l'attente du montant définitif du dédommagement pour ces années, la
somme de CHF 283'000.– a été estimée comme raisonnable et portée en
provision dans les comptes 2020.

2. Autres dépenses non conformes

Par autres dépenses non conformes, nous entendons les charges d'aide
matérielle qui ne s'inscrivent pas dans le respect des directives ODAS
(loyers non conformes, forfaits inadéquats, prestations circonstancielles
erronées, etc.) ainsi que d'autres manquements dans la gestion des
dossiers. Ces montants indument accordés par les AS ne peuvent pas faire
l'objet de remboursement de la part des bénéficiaires, ceux-ci ne pouvant
être reconnus d'une faute ou d'une négligence. Nous pouvons considérer
pour les dépenses non conformes l'adage : ce qui est donné est donné. Si
de telles dépenses ont aussi été identifiées lors des contrôles sur site
d'autres SSR, leur intensité était largement moindre à celle constatée au
SCAS. La fréquence de ces écarts et leur importance financière par rapport
aux normes peuvent s'expliquer par l'absence d'une harmonisation des
pratiques au sein du SCAS et d'une mauvaise connaissance de l'évolution
de la politique sociale instillée au niveau cantonal. Les mesures de
formation, d'encadrement et de contrôle mises en place depuis doivent
fortement limiter les erreurs et les écarts d'appréciation qui sont toujours
possibles mais devraient être d'une intensité fortement réduite.

Lors du premier contrôle sur site effectué par l'ODAS-contrôle, 72 dossiers
ont été analysés en détail. Il a alors été constaté un nombre très important
d'erreurs, lesquelles ont, sur cette base, été extrapolées à un dommage d'un
montant d'environ CHF 92'000.– par année pour l'ensemble des dossiers,
déduction faite des erreurs de doubles loyers traitées séparément. Cette
estimation débouche sur un dommage forfaitaire de CHF 460'000.– pour les
années 2015 à 2019. Cette somme a été sortie de la Facture sociale 2020
et mise à la charge de la Ville. Initialement, il était prévu de contrôler 350
dossiers. Toutefois, vu les difficultés rencontrées dans la lecture des
écritures comptables et la recherche de documents dans la GED, cet objectif
a dû être abandonné en regard du coût des investigations que cela aurait
demandé. Il faut relever qu'un chiffrage précis aurait nécessité un audit
exhaustif de tous les dossiers durant cette période de cinq exercices, ce qui
aurait pu occasionner un résultat significativement différent, vu l'importance
du montant d'erreurs constatées sur un faible échantillonnage. Il apparaît
néanmoins que le chiffrage statistique résultant du contrôle de l'ODAS-
contrôle est raisonnable et respectueux des finances publiques. De plus, les
coûts d'une analyse exhaustive auraient été à la charge de la Ville sans

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garantir que l'investissement ainsi consenti aurait réduit dans les mêmes
proportions le montant du dommage estimé.

3. Dossiers de contentieux

Par dossiers de contentieux, nous entendons des dossiers clôturés par le
SCAS qui doivent encore faire l'objet de remboursements de la part
d'anciens bénéficiaires. Les types de prestations concernées par un suivi
potentiel de contentieux sont les suivantes :

 Les prestations circonstancielles remboursables qui ne peuvent pas être
récupérées le mois suivant en fonction de l'importance du montant
(arriérés d'électricité, frais de vétérinaires, etc.) ;

 L'aide sociale remboursable liée principalement à des pénalités
chômage ;

 L'escroquerie ;

 Les gains extraordinaires (héritage, loterie, etc.).

Il est à relever que la fraude à l'aide sociale impacte directement le
contentieux, pas tellement dans le nombre de dossiers, mais dans les
montants en jeu. À titre d'exemple, sur les 46 dossiers identifiés entre 2015
et 2020 portant sur des fraudes, ce ne sont pas moins de CHF 1.63 millions
qui font l'objet de contentieux. Le nombre de fraudes identifiées est
relativement faible en regard du nombre de dossiers faisant l'objet d'un
contentieux, mais les montants sont souvent importants.

Année 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Nb dossiers 5 7 12 15 5 2

Comme dans les autres SSR, un nombre important de dossiers est suivi
normalement par le SCAS et fait l'objet de recouvrements. À titre d'exemple,
sur une période de six mois (novembre 2020 - avril 2021), 66 dossiers de
contentieux, dont 4 issus de fraude, ont été identifiés et font l'objet d'un
traitement ordinaire pour un montant de CHF 324'000.–, soit par
extrapolation environ 160 dossiers par année pour un montant estimé de
près de CHF 780'000.–. Cela correspond à environ 7% des dossiers traités,
ce qui est tout à fait dans la norme; à titre comparatif, un GSR du canton
nous a communiqué un taux, pour la même période, de 8,6% de contentieux
dans leurs dossiers.

page 23

Ces dossiers, traités de manière ordinaire, n'entrent pas dans le périmètre
du dommage pris en compte. Par contre, lors du premier contrôle sur site, il
a été identifié un nombre important de dossiers "recensés mais non suivis"
et de dossiers "non recensés et non suivis". Ainsi, tous ces dossiers
dormants ne faisaient l'objet d'aucune démarche en vue du recouvrement
des sommes identifiées, ou supputées, devant être réclamées. Les
remboursements relatifs à ces dossiers étant indubitablement plus difficiles,
voire souvent impossibles à obtenir, ils font partie du périmètre du dommage
considéré. Ces dossiers font néanmoins l'objet, depuis le 1er février, d'une
reprise en main rétroactive par le service du contentieux afin de récupérer
les sommes qui peuvent l'être.

Le montant retenu a été construit sur la base d'un montant moyen de
contentieux et sur la base d'un échantillonnage de 699 dossiers analysés en
détail, soit globalement CHF 3.9 millions. Ce montant portant sur cinq
exercices, qui peut paraître énorme, ne doit pas être considéré comme une
perte sèche résultant d'un dysfonctionnement grave des AS si on le compare
à d'autre GSR ou au traitement ordinaire des dossiers du SCAS depuis
novembre 2020. Le problème vient clairement du traitement défaillant du
contentieux par le SCAS durant de nombreuses années, ce qui a généré le
dommage identifié par l'ODAS-contrôle. Ainsi, le recensement des dossiers
en déshérence non recensés et non suivis a montré que 249 dossiers étaient
concernés, soit un montant global statistique de CHF 1.37 million. Il en
ressort que 450 dossiers étaient recensés mais non suivis pour un montant
global de CHF 2.53 millions. Sachant que le taux de recouvrement usuel est
de plus de 30% lorsque les dossiers sont traités avec diligence et que
l'efficience du SCAS constatée en la matière n'était malheureusement que
de 15% sur les dossiers régulièrement suivis, il a été considéré que la perte
pour la Facture sociale serait de 30% sur les 249 dossiers et de 15% sur les
450 autres, soit un dommage arrêté à CHF 790'950.– pour les cinq exercices
retenus (2015-2019). Cette somme a également été sortie de la Facture
sociale 2020 et mise à la charge de la Ville.

En résumé, c'est un montant total de CHF 1'441'950.– qui a été sorti de la
Facture sociale en 2020 et facturé à la Ville. A celui-ci s'ajoutera le montant
des doubles loyers 2017 à 2020 en cours de calcul, mais provisionné à
hauteur de CHF 283'000.–, qui sera sorti de la Facture sociale 2021. Pour la
Ville, c'est ainsi un montant total arrondi à CHF 1'725'000.– qui a été
enregistré dans les comptes 2020.

Cet accord de dédommagement passé avec le DEAS est équilibré et
raisonnable. Des pondérations ont été introduites dans les calculs

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statistiques, tenant partiellement compte d'une économie induite par la sous
dotation politiquement assumée du SCAS qui a été un facteur aggravant du
dysfonctionnement constaté. Un audit exhaustif n'aurait sans doute pas
abouti à un montant global significativement différent, soit en réduction du
dommage ou en augmentation de celui-ci. La base méthodologique pourra
servir le cas échéant si les contrôles d'autres GSR par l'ODAS devaient
relever des dysfonctionnements importants ayant induit un dommage à la
Facture sociale. Actuellement, l'ODAS-contrôle a audité les SSR du
Val-de-Travers et du Val-du-Ruz. Neuchâtel, le deuxième plus important
après celui de La Chaux-de-Fonds, est en cours.

Sans que cela ne minimise la responsabilité du SCAS dans le dommage
constaté, il faut tout de même relever que celui-ci concerne cinq exercices,
soit environ CHF 345'000.– par année. Ce montant doit être mis en relation
avec la masse financière en jeu pour la période concernée qui est d'environ
CHF 10 millions (centre 321, rubrique 36110230 Aide sociale), soit un
dommage d'environ 3,5%.

Perspectives de la législature

L'ambition claire et partagée est de faire du SCAS un GSR de référence à la
gestion exemplaire, dont les collaboratrices et collaborateurs sont sereins et
les bénéficiaires satisfaits. L'enjeu est donc de créer une dynamique
positive, une véritable culture d'entreprise visant la qualité et le sérieux sans
négliger la bienveillance que les bénéficiaires sont en droit d'avoir.

En termes d'efficience opérationnelle, les mesures correctrices prises
devront avoir porté leurs fruits et le SCAS devra avoir retrouvé une stabilité
et un fonctionnement optimal d'ici quelques mois. Les objectifs suivants sont
visés :

a) La mise en place pérenne d'un système de contrôle interne ;
b) La sécurisation des flux financiers ;
c) Le respect des directives ODAS ;
d) Le respect des processus harmonisés mis en place depuis 2021 ;
e) Un niveau de formation optimal de l'ensemble du personnel, tout

secteur confondu.

En termes de ressources humaines, une attention particulière de la direction
devra permettre de stabiliser les effectifs. En effet, un des problèmes très
importants rencontrés jusqu'à présent, et ce depuis de nombreuses années,
concerne un turn-over très élevé, notamment en ce qui concerne les AS. Cet
état de fait est une des raisons importantes des dysfonctionnements

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constatés. Cela induit en effet des changements fréquents de référent pour
les bénéficiaires, ce qui peut créer chez eux un sentiment anxiogène, mais
aussi d'arbitraire lorsque les pratiques et les appréciations des AS divergent.
De plus, cela crée durant les périodes de remplacement une surcharge de
travail pour les autres employé∙e∙s, ainsi qu'une surcharge pour les cadres
qui doivent assurer le recrutement et la formation des arrivants. Cela
occasionne une forme d'instabilité et de stress pouvant déboucher sur des
arrêts maladies ou des départs. Une stabilisation du personnel du SCAS est
donc une priorité, mais n'est pas un objectif simple à atteindre. La direction
en est consciente et y travaille d'arrache-pied. Il faut également relever la
qualité et l'engagement de la plupart des employé∙e∙s malgré une pression
médiatique qui attise le mécontentement souvent infondé de certains
bénéficiaires. Le passé ne doit pas accabler ceux qui sont aujourd'hui au
front !

Il faut également souligner l'environnement concurrentiel du recrutement de
nouveaux AS. En effet, une partie des départs du SCAS est motivée par
l'attrait des conditions, notamment salariales, accordées par d'autres GSR
dans le canton. Dans une situation de pénurie de ce profil de compétences,
cet élément ne facilite pas la fidélisation des employé∙e∙s, qui pour près de
la moitié sont pendulaires.

En termes de ressources humaines, les objectifs sont donc de rendre plus
attractifs les postes offerts et de tendre à un taux de turnover et
d'absentéisme dans la moyenne de la Ville.

Propos conclusifs

Il n'y a ni lieu de minimiser les défaillances, ni lieu d'accabler qui que ce soit.
Les manquements managériaux, une culture laxiste des normes (bien que
bienveillante pour les bénéficiaires), un turn-over trop important (qui génère
une dynamique négative de sous dotation temporaire et qui finit par devenir
chronique), l'absence de contrôle, ou encore un excès de confiance sont
autant des facteurs qui ont précipité la crise du SCAS.

Si les dégâts sont conséquents, tant humainement (mal-être des
employé·e·s) que dans la qualité de la prise en charge des bénéficiaires, il
est également relevé un impact financier important pour la Ville, dont le
dommage dû à la Facture sociale est l'illustration. Il paraît toutefois
nécessaire de souligner qu'il n'y a pas eu d'incidence financière négative au
détriment des bénéficiaires en général, tout comme il n'y a pas eu d'acte
délictueux de détournement de fonds ou de gestion financière déloyale. Une

page 26

forme d'insouciance qui a frôlé parfois une incompétence de circonstance
n'est pas pénalement punissable. En outre, ni l'audit, ni les contrôles de
l'ODAS ou les observations et analyses attentives faites à l'interne ne
révèlent un·e coupable, mais bien une responsabilité collective inconsciente.
Vouloir désigner un·e coupable pour le/la livrer à la vindicte serait injustifié
et relèverait d'une chasse aux sorcières indigne. La page doit être tournée.
Il est temps de poursuivre un nouveau cap et de donner les moyens au
SCAS pour tenir l'allure qui doit être celle d'un service social exemplaire.
Cela passera par la confiance témoignée à la nouvelle équipe dirigeante et
à l'ensemble des collaboratrices et collaborateurs, ainsi qu'aux moyens qui
seront alloués.

Le SCAS est un service essentiel pour une partie de notre population, c'est
pourquoi notre attention doit désormais porter sur la qualité et l'efficience des
prestations, la justesse de celles-ci et la bonne gestion des deniers publics.

Lors de sa séance du 18 mai 2021, la Commission de l'action sociale a
préavisé favorablement à l'unanimité le présent rapport sans remarques
particulières.

Au vu de ce qui précède, nous vous remercions, Monsieur le président,
Mesdames, Messieurs, de bien vouloir prendra acte de ce rapport
d'information.

AU NOM DU CONSEIL COMMUNAL

Le président Le chancelier
Théo Huguenin-Elie Daniel Schwaar

format: application/pdf

category_fr: Rapport

parent_type: meeting

category_harmonized: proposal


Document

text:
Rapport de la sous-commission du budget 2009
Dicastère de Monsieur Didier Berberat

Composition de la sous-commission

Mme Esma Aris (POP)
M. Alain Parel (UDC), excusé
M. Pierre-Alain Borel (PS), rapporteur

La sous-commission s’est réunie le vendredi 24 octobre 2008.

Service juridique

Est présent : M. Haag

Cette année, il n’y a rien de particulier à signaler, si ce n’est qu’on peut
relever une fois de plus qu’il est très utile d’avoir deux avocats salariés par
la Ville dans la mesure où cela occasionne des charges moins importantes
que si nous nous adressions à des études de la ville.

Secteur parascolaire

Sont présent-e-s : Mme Wyser-Attinger et M. Latrèche

Orthophonie

Ce centre accueille environ 600 enfants par année.

Fin 2007, le financement par l’assurance-invalidité représentant environ
90% des facturations a pris fin dans le cadre de la RPT.

Pour une période transitoire, qui doit aller jusqu’à fin 2010, c’est le Canton
qui a pris la relève. Dès 2011, un accord-cadre discuté par la conférence
des chefs de département de l’instruction publique (CDIP) devrait être
instauré. Si la phase transitoire n’a pas beaucoup apporté de change-
ments, hormis une certaine complexité administrative, il y a énormément
d’inconnues quant aux intentions du Canton qui, dans un premier temps,
a indiqué qu’il souhaitait réduire son engagement, ou pour le moins
répartir entre plus de partenaires les enveloppes financières actuelles.

Ce travail de réflexion sera conduit par l’office de l’enseignement
spécialisé et devrait normalement associer les autorités politiques des
Villes, ainsi que les spécialistes du terrain au travers de groupes de
travail.

Dicastère de M. Didier Berberat  - 2 -

Au fil des années, on constate qu’il y a de plus en plus de cas traités par le
centre d’orthophonie et que les pathologies sont de plus en plus
conséquentes.

Centre de santé scolaire

Le centre de santé scolaire oriente essentiellement son activité vers le
dépistage et la prévention, selon le plan cantonal en la matière.

En 2008/2009, le centre de santé pratique le vaccin contre le cancer du
col de l’utérus pour les jeunes filles de 11 à 15 ans, ce qui surcharge
considérablement le centre cette année. Afin de ne pas générer de
surcoûts, il a été décidé de renoncer aux examens de la vue pour les
élèves de 5ème et 8ème année, alors que normalement cet examen se
pratique chaque année, selon la demande du Canton. Toutefois, cela ne
pose pas de problème particulier puisque dans d’autres villes, cet examen
est pratiqué seulement trois fois durant toute la scolarité.

A noter que le vaccin qui coûte CHF 150.- est pris en charge par Santé
suisse. Un montant de CHF 10.- est également versé au centre de santé
scolaire pour l’acte médical et les frais administratifs. Malheureusement,
ce montant ne couvre pas les frais, car il y a un gros travail de suivi, de
contact avec les parents, etc..

Ce montant de CHF 10.- négocié par le Canton avec Santé suisse n’est
pas le même d’un canton à l’autre (CHF 15.- à Zurich, par exemple). Ceci
est regrettable dans la mesure où le différentiel de coût est bien entendu
supporté par la commune.

Pour 2009, le centre devrait retrouver son fonctionnement normal dans
les contrôles effectués puisque le rattrapage sera passé. Un montant de
CHF 10'000.- a pu être économisé sur l’ensemble du budget. A relever
aussi que le Dr Latrèche, qui dispose d’un réseau important, réussit
souvent à trouver des cofinancements pour différentes actions de
préventions.

Service communal de l’action sociale

Sont présents : MM. Scheurer et Bossy

Remarques générales :

On constate un report sur le budget de l’aide sociale de différents élé-
ments qui ne devraient normalement pas émarger à ce budget, comme,
par exemple, les placements pénaux ou l’aide sociale pour les demandeurs
d’asile en Suisse depuis plus de 7 ans.

Dicastère de M. Didier Berberat  - 3 -

La plupart de ces reports de décision de la Confédération et du Canton,
par cascade, finissent par émarger au budget des communes.

Une nouvelle pratique consistant pour le Canton à refuser systéma-
tiquement les demandes de remises d’impôts pour les personnes à l’aide
sociale péjore également les budgets de l’aide sociale.

Ainsi, alors même que la situation économique s’est améliorée et que le
nombre de personnes à l’aide sociale s’est un peu réduit, les budgets ne
cessent d’augmenter en fonction des nouveaux éléments qui viennent les
composer.

Quand bien même une telle décision n’appartient pas à notre commune,
on ne peut que souhaiter, pour des questions de transparence que les
choses soient plus clairement séparées.

Le montant prévu pour les mesures d’intégration professionnelles et qui
avait d’abord été communiqué par le Canton est augmenté de
CHF 330'000.- sans explication, si bien que la sous-commission et les
services se perdent en conjectures… Une nouvelle clé de répartition serait-
elle prévue pour 2009 ?

Il est à noter que les informations sur les montants qui seront refacturés
par le Canton et que la Ville doit porter à son budget ont toujours
beaucoup de peine à venir et que les responsables des services doivent
bien souvent « aller à la pêche » d’informations auprès du Canton en
s’armant de leur téléphone.

La collaboration avec La Sagne et les Ponts-de-Martel est bonne et
pourrait encore se développer en reprenant également la gestion des
dossiers AVS.

Crèches et Parascolaire

La charge financière de la Ville liée à la crèche de l’hôpital avait été
estimée à CHF 40’000.- par le Canton ; toutefois c’est un montant de
CHF 100'000.- qu’il faudra débourser.

L’effectif de la Crèche Beau-Temps sera augmenté progressivement entre
janvier et août 2009 afin d’atteindre une dotation conforme aux exigences
légales permettant de remplir les missions qui lui sont confiées dans de
bonnes conditions.

Les travaux de construction de la nouvelle crèche devraient commencer
entre mai et juillet 2009, ce qui permettrait de réaliser l’objectif prévu
d’avoir une « nouvelle » crèche à fin 2009.

Dicastère de M. Didier Berberat  - 4 -

Les travaux préparatoires (étage supplémentaire) devraient déjà
commencer à la fin de l’année 2008.

D’autre part, la crèche de la Ville passera à l’annualisation de la
facturation, comme cela se pratique déjà dans les autres crèches.

A la question d’un commissaire qui s’étonne du montant figurant sous
« salaire de direction » et de la différence entre 2008 et 2009, il est
expliqué, qu’une partie de la rémunération de M. Scheurer et de M. Bossy
est comptée dans ce poste en fonction des activités qu’ils déploient pour
la crèche.

A ce jour, pour l’ensemble de la ville, une soixantaine d’enfants sont
accueillis en crèche, alors qu’ils devraient être accueillis dans un système
parascolaire. Plusieurs projets existent et ils devraient permettre de créer
en 2009 environ 60 à 65 places, libérant ainsi autant de places dans les
crèches.

Des réflexions sont également en cours afin de développer un accueil dans
la future halle Volta.

Des projets de crèches d’entreprises existent également, dont certains
pourraient se combiner avec des possibilités d’accueil en collaboration
avec la Ville.

Enfin, si l’Etat ne s’est pas approché de la Ville pour développer sa crèche
d’entreprise, il n’est pas impossible que des places puissent être
proposées à la Ville si elles ne sont pas toutes occupées.

A la question de savoir si une crèche d’entreprise pour les employés
communaux est envisageable, il est répondu que l’offre est suffisamment
importante en ville pour qu’un besoin ne soit pas ressenti et que, d’autre
part, il n’apparaît pas forcément souhaitable de concentrer tous ces
enfants à la même place.

Le Foyer de l’écolier accueille environ 350 enfants.

Participation aux institutions sociales

Le montant prévu pour l’allocation communale est passé à CHF 400'000.-
en raison d’une augmentation attendue du nombre de bénéficiaires.

Dicastère de M. Didier Berberat  - 5 -

Instruction publique

Sont présents : MM. Laini (directeur administratif), Feuz (directeur ES) et
Kernen (directeur EE + EP)

Remarques générales :

A la question d’une commissaire qui demande si plutôt que de rétablir les
camps, on ne pourrait pas consacrer les sommes en question au
développement de la culture à l’école, il est répondu qu’à l’école primaire
les élèves participent déjà à 2 à 3 spectacles par an, ce qui est un nombre
suffisant. En effet, aller au-delà serait excessif face au programme
scolaire.

D’autre part, pour ce qui est des musées, des collaborations existent déjà
et vont encore se développer ; ce n’est pas vraiment une question de
moyens financiers.

En 2009, en fonction de la refonte de la loi cantonale, la Commission
scolaire sera transformée en Conseil d’établissement, les compétences
exécutives revenant au Conseil Communal.

Aujourd’hui, la situation du personnel enseignant pose de nombreuses
questions qui ne trouvent malheureusement pas de réponses. En effet,
bien que dépendant de la Ville, ce personnel est engagé selon un statut
cantonal. C’est donc à l’Etat d’apporter les réponses demandées,
notamment en ce qui concerne les horaires, ce qui est exigible dans le
cadre du travail, etc..

Une réduction du budget d’entretien a été opérée pour arriver à un
montant de CHF 310'000.- pour les écoles primaire et enfantine, ce qui
constitue vraiment le minimum du minimum. A titre de comparaison, ce
budget était de CHF 600'000.- en 2000 et de plus d’un million il y a 15
ans.

Concernant l’apprentissage du français pour les élèves allophones, il est
expliqué que le standard cantonal est de proposer 20 périodes sur
20 semaines (soit une période par semaine) aux nouveaux arrivants ;
notre Ville a développé et maintient le principe de la classe d’accueil qui
intègre les élèves dans une classe régulière dès que c’est possible. Ce
n’est qu’à ce moment-là qu’un supplément d’une période de français par
semaine durant 20 semaines est mis en place.

D’autre part, un essai-pilote de 4 périodes d’appui langagier a été mis sur
pied avec un civiliste issu de la HEP, dans le cadre de l’école du collège
des Endroits (EP), afin de compenser le manque de possibilités pour
certains élèves de converser en français chez eux.

Dicastère de M. Didier Berberat  - 6 -

En fonction des résultats, ce projet, pourrait être développé dans les
autres écoles de la ville.

Ecole enfantine (EE)

La nouvelle organisation de la direction de l’école enfantine et primaire
porte ses fruits et l’équipe de direction regorge de projets.

Les horaires de l’école enfantine ont été rapprochés de ceux de l’école
primaire. Ainsi, lorsqu’il faudra augmenter le temps que passeront les
enfants de 4 ans à l’école dans le cadre d’HarmoS, les choses seront plus
faciles.

Ecole primaire (EP)

La direction a également été modifiée de sorte que, désormais, chacun
des trois membres de la direction s’occupe d’un secteur entier regroupant
plusieurs collèges. Entre autre avantage, cette « verticalisation » facilite la
collaboration entre les trois écoles enfantine, primaire et secondaire.

Les réflexions « direction 08 » (devenues direction 09) se poursuivent, en
incluant non seulement HarmoS, mais aussi la question des locaux. En
effet, le développement géographique de la ville, ainsi que la création de
nouveaux quartiers comme le Paddock demandent de nouvelles réponses.

Ecole secondaire (ES)

Outre la réintroduction des camps (dont environ la moitié des coûts sont
supportés par les parents et par Jeunesse et Sport), il est signalé que des
centres de documentation, en collaboration avec les bibliothèques de la
Ville et des Jeunes, se développent progressivement dans les trois centres
afin de créer des lieux d’accueil extra-scolaire Si les montants annuels
sont assez modestes (CHF 30'000.- par an), ils permettent, année après
année, de constituer un outil qui rencontre de plus en plus de succès.

Le budget permet aussi une action intensive au niveau de la prévention en
matière de violence.

Participation aux institutions parascolaires

Des discussions sont actuellement en cours avec le Canton afin de
développer une collaboration plus intense entre le Collège musical et le
Conservatoire.

Dicastère de M. Didier Berberat  - 7 -

Conclusion

Comme chaque année, on constate que les charges de ce dicastère sont
essentiellement fonction de décisions qui échappent à notre Ville, ce qui
rend la maîtrise des comptes extrêmement difficile, surtout si l’on
souhaite malgré tout donner une coloration chaux-de-fonnière aux
décisions prises.

La sous-commission remercie le chef du dicastère et les responsables des
services de leurs réponses et leur collaboration, ainsi que l’ensemble des
collaborateurs du dicastère pour leur travail et leur engagement au service
de notre communauté.

Le rapporteur

Pierre-Alain Borel

	Composition de la sous-commission
	Service juridique
	Secteur parascolaire
	Service communal de l’action sociale
	Instruction publique
	Conclusion

category_fr: Document

category_harmonized: document


Annexe 1

text:
Légende

1 Vestiaires, douches, WC

1.1

1.2

Revêtement existant 200m² / 80m¹ gazon / 90m¹ vestiaires

Revêtement neuf 60m² / 30m¹ gazon / 25m¹ vestiaires

Petit bassin (pataugeoire)2

2.1

2.3

Grand bassin3

3.1

3.2

3.3

4

4.0

Technique

4.1

4.2

2.2

Dalettes coniques de la pataugeoire 100m² / 60m¹ haie

Dallettes droites de la pataugeoire 180m² / 115m¹ haie

Plage en béton de la pataugeoire 95m² / 55m¹ haies

Dalettes droites du grand bassin 110m² / 60m¹ haie

Dalle béton du grand bassin 550m² / 110m¹ haie

Plage en bois 120m²

Technique bassin 120m²

Accès local technique 250m² (existant)

Accès local technique 110m² (élargissement)

Vestiaires avec des panneaux solaires sur la
 toiture

Grand Bassin
Nageurs
50m (6 Pistes)

Secteur
non-nageurs

Centre Sportif
Patinoire intérieur

Patinoireextérieure

Caisse

Accès principal
Piscine / Restaurant

Tourniquet

Entrée restaurant

et poussettes

rampe

Restaurant

Elargissement pour camion

2m

Pédiluve
Douche

extérieure

Pédiluve

Pédiluve

Toboggan pour

enfants

2m

Pédiluve

2
m

Pédiluve

R
am

pe
avec

une
pente

m
ax. 6

%

Paravent neuf

avec fenêtre

Bordure

Muret

50cm haut

Haies

Haies

Pédiluve

Toboggan

1.2

1.1

2.1

2.3

3.1

3.1

3.1

3.2

3.2

3.3

4.1

4.1

Solarium

en bois

muret de soutènement

Kiosque

accès école

2m

Coussin

sauteur

1
m

1
0
m

4.2

2.2

3

2

3.2

Entrée patinoire

Petit bassin

Pataugeoire

670m²

Jeux d'eau

285m²

Nouvelle

goulotte

Local de

rangement

env. 30m²

Chaise mise
à l'eau

Couvertures des piscinesInstallation immergéeMM M

M

B
a
rr

iè
re

B
a
rr

iè
re

Revêtement en pavés végétalisès

Fosse de
Plongeons

Bac tampon et

de rétention

Technique pataugeoire

(sous-sol)

F
o

u
il
le

s
p

o
u

r
c
o

n
d

u
it

e
s

Puit de contrôle

Filtre

Grossier

Attraction d'eauPataugeoire variante Myrtha Vestiaires / WC / Douches - Rénovation en 2018

Toboggan trois pistes / 2017 Bassin nageurs et non-nageurs variante inox Bassin non-nageurs variante Myrtha

Attraction d'eau (Grenouille) ou autre

Entrée technique

Filtre à diatomée

Solarium

Plongeoirs 3/5/10m

Courant

projet

I

grandeur du plan

F

C

Fa./Gez.

A

date

E

N° du plan

contenu du plan

J

index

L

G

modif ication

B

N° du projet

ind.

D

Echelle

H

K

1248

Kannewischer Ingénieurs Conseils Sàrl

Rue Galilée · CH-1400 Yverdon-les-Bains

T +41 24 455 67 67

info.romandie@kannewischer.ch

kannewischer.ch

Une entreprise du groupe Kannewischer

Piscine en plein-air des Mélèzes
La Chaux de-Fonds

Plan photos

Avant-projet

D 147 x 90 1:250

F_001

22.08.19 ne/ad selon discution du 15.08.2019

13.09.19 fa/ad selon discution du 10.09.2019

24.09.19 ne/ad selon correction du 17.09.2019

14.08.20 ne/ad Modification local technique pataugeoire