text:
Bureau du Conseil général
de la Commune de Bulle Mai 2011

SEANCE DU CONSEIL GENERAL DES 20 ET 21 JUIN 2011

Point 10 de I'ordre du jour

Décision sur la validité de l'initiative PS « Pour une Grand-Rue piétonne »

1. Préambule

1.1. La question de la validité de linitiative «Pour une Grand-Rue piétonney
Le 14 juillet 2010, un Comité d'initiative a déposé la demande d'initiative communale suivante:

«Pour une Grand-Rue piétonne :
La Grand-Rue de Bulle est mise en zone piétonne entre la Place du Tilleul,
a la hauteur du N° 7 de la Grand-Rue, et la bifurcation de Ia Ruelle des Chanoines,
a la hauteur du No 43 de la Grand-Rue».

La récolte de signatures ayant abouti, le Conseil général doit maintenant décider de la suite a lui
donner. Comme l'initiative demande I'adoption d'un réglement de portée générale (art. 137 ss LEDP
avec art. 51 al. 1 let. b LCo), le Conseil général aurait en soi le choix entre deux options : soit s'y
rallier, soit la mettre au vote populaire. Pour ce faire, il faut cependant que linitiative soit valable,
c'est-a-dire qu'elle remplisse un certain nombre de conditions assurant que les élus et les citoyens
n'adoptent un nouveau reglement selon une procédure illégale et/ou dont le contenu serait illégal.

Pour qu'une initiative communale soit valable (valide ou recevable), il faut qu'elle respecte les
principes de l'unité de rang, de forme et de matiere, qu'elle soit conforme au droit supérieur et qu'elle
soit réalisable au plan juridique comme matériel. La loi fribourgeoise sur I'exercice des droits politiques
charge le Conseil général de cet examen (art. 141 al. 2 LEDP).

1.2, La mission d'expertise confiée au Prof. Jacques Dubey

Comme l'analyse de ces conditions est en l'occurrence assez complexe, le Bureau a décidé de
solliciter un avis de droit de la part du Prof. Jacques Dubey, afin que le Conseil dispose de tous les
éléments pour statuer sur la validité de l'nitiative en cause. Le Bureau lui a donné pour mission de
vérifier si, a la lumiere des régles de droit et d'interprétation en vigueur, une initiative populaire
communale pouvait avoir le contenu de celle déposée en faveur de la piétonisation de la Grand-Rue.
Car si tel n'était pas le cas, le Conseil n'aurait pas d'autre choix que de déclarer celle-ci invalide, étant
précisé que sa décision pourrait faire 'objet d'un recours au Tribunal cantonal, puis au Tribunal
fédéral.

1.3 Le rapport d'expertise rendu par le Prof, Jacques Dubey

Au terme d'une "Note d'information juridique a l'intention du Conseil général de la Ville de Bulle"
d'environ 40 pages, I'expert en question parvient a la conclusion que ['initiative «Pour une Grand-Rue
piétonne» n'est pas valide, raison pour laquelle le Conseil ne devrait ni adopter un réglement allant
dans son sens, ni organiser de vote a son propos. Cette conclusion générale repose sur une analyse
détaillée de toutes les conditions qu'une initiative doit respecter dont, selon lui, plusieurs ne sont pas
remplies en l'occurrence.

Message au Conseil général des 20 et 21 juin 2011 - Décision sur la validité de l'initiative PS « Pour une Grand-Rue piétonne » 118

2.1.

2.2.

Compte tenu du régime de circulation actuel de la Grand-Rue (zone 30) et de l'interdiction de circuler

requise (zone piétonne), l'initiative litigieuse devrait en effet donner lieu & deux types de mesures pour

s'y conformer :

o dune part, il faudrait adopter des mesures de restriction de la circulation respectivement de
signalisation routiére,

e d'autre part, il faudrait prendre des mesures de construction, voire de planification routiére pour
que la restriction et la signalisation en question puissent étre mises en ceuvre de maniére s(re,

Or, selon le Prof. Dubey, les lois fédérales et cantonales qui s'appliquent respectivement a ce genre de
mesures, de méme que la législation cantonale qui régit I'exercice des droits politiques, empéchent
qu'elles soient adoptées par le biais d'une initiative communale comme celle dont il s'agit d'apprécier la
validité. Les lignes qui suivent résument brievement cette opinion.

Les arguments qui plaident contre la validité de l'initiative litigieuse

La question du droit de déposer une initiative visant une mesure de signalisation routiére

Selon l'art. 137 al. 1 LEDP, "la loi sur les communes détermine les questions qui peuvent faire l'objet
d'une initiative". Ces questions sont recensées a l'art. 51t al. 1 LCo, dont seule la let. b entre en ligne
de compte en l'espéce. Ainsi, pour étre valable, l'initiative communale «Pour une Grand-Rue piétonne»
devrait tendre a I'adoption, a la modification ou & I'abrogation d'un “reglement de portée générale". Or,
selon l'avis de droit susmentionné, ni les mesures de restriction/signalisation routiére requises pour la
mise en zone piétonne de la Grand-Rue, ni celles de planification/construction routiére n'entrent dans
cette catégorie.

La notion de "réglement de portée générale" doit étre interprétée en ce sens qu'une initiative
communale fribourgeoise ne peut porter que sur un acte normatif ou législatif, c'est-a-dire une
prescription générale et abstraite : générale, parce qu'elle vise un nombre indéterming et
indéterminable de personnes; abstraite parce qu'elle vise un nombre indéterminé et indéterminable de
situations ou de circonstances. Par opposition, une telle initiative populaire ne saurait porter sur un
acte administratif ou une décision, par quoi on entend un acte individuel et/ou concret,

Or, en l'espéce, tel est bien le cas de linitiative «Pour une Grand-Rue piétonne», en tant qu'elle
requiert des mesures de restriction et de signalisation routiére pour sa mise en ceuvre. Une telle
mesure s'analyse en effet comme une décision générale ou collective : elle s'adresse bien a tous les
usagers de la route, c'est-a-dire a un cercle de personnes indéterminées; cependant, elle ne
s'applique qu'a une situation particuliére, & savoir celle du trongon de route dont il s'agit de définir le
regime de circulation. N'étant pas a la fois générale et abstraite, il lui manque donc l'une des deux
caractéristiques d'un "réglement de portée générale".

La question du droit de déposer une initiative visant une mesure de construction routiere

Une analyse similaire s'impose a propos des mesures de planification et de construction routiére
nécessaires a ce que la Grand-Rue soit rendue piétonne. En effet, les aménagements urbains a
réaliser pour que ce nouveau régime de circulation soit compris et respecté par les usagers
necessiteraient en particulier I'adoption d'un plan de projet définitif (art. 32 al. 1 let. ¢ LR) en lieu et
place d'une autorisation de construire (art. 135 al. 3 LATeC). Quelle que soit la nature controversée
d'un tel plan, dont la loi sur les routes (art. 37 LR) soumet I'adoption aux regles applicables aux plans
d'affectation et aux plans d'aménagement de détail communaux (art. 83 ss LATeC), celui-ci présente
également un caractere concret qui empéche que I'on considere qu'il s'agit d'un "réglement de portée
générale" au sens de l'art. 51 al. 1 let. b LCo.

Message au Conseil général des 20 et 21 juin 2011 - Décision sur la validité de l'initiative PS « Pour une Grand-Rue piétonne » 2/6

2.3.

2.4.

La question de la compétence en matiére de signalisation routiére

Selon l'avis de droit susmentionné, l'nitiative «Pour une Grand-Rue piétonne» pose a divers autres
égards un probléme de conformité avec le droit supérieur. Qu'l s'agisse des mesures de
restriction/signalisation routiere ou de celles de planification/construction routiére, une premiére série
de questions se pose en ce qui concerne la répartition des compétences entre canton et communes,
d'une part, et au sein de la Commune de Bulle, d'autre part. Car, de méme qu'une initiative
communale ne peut tendre qu'a la légifération d'un réglement de portée générale, elle ne peut tendre
qu'a la légifération d'un réglement que le Conseil général a effectivement la compétence d'adopter, de
modifier ou d'abroger.

Tel n'est pas le cas en I'espéce du Conseil général de la Ville de Bulle, dans la mesure ou linitiative
litigieuse tend a l'adoption des mesures de signalisation/restriction routiere que le droit fedéral et
cantonal ne place pas dans sa compétence.

Au niveau fedéral, I'art. 3 LCR dispose que les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou
régler la circulation sur certaines routes (al. 2), étant précisé qu'ils peuvent déléguer cette compétence
aux communes, sous réserve de recours a une autorité cantonale. Au niveau cantonal fribourgeois,
l'art. 5 LALCR prévoit que la Direction en charge des routes - actuellement la Direction de
I'aménagement, de I'environnement et des constructions (ci-aprés "DAEC") - édicte les mesures
durables pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur les routes et sur les aires de circulation
publiqgue appartenant a des particuliers (al. 1) et qu'elle est l'auforité compétente en matiere de
signalisation routiére (al. 2). Quant & l'art. 2 let. i, il précise que le Conseil d'Etat peut déléguer aux
communes qui disposent des services nécessaires, des taches concernant l'application de la
législation sur la circulation.

Sauf délégation de la part du Conseil d'Etat, les autorités communales fribourgeoises ne sont donc pas
compétentes pour décider d'une mesure d'interdiction ou de restriction de la circulation routiére et pour
décider de la mesure de signalisation routiére correspondante. Or, a l'exception de la commune de
Fribourg, les communes du canton de Fribourg ne disposent pas d'une telle délégation de
compétence. Dés lors que la signalisation routiére de Bulle reléve de la Direction cantonale, ['nitiative
en cause n'est pas valide, puisqu'elle requiert du Conseil général d'adopter un acte qu'il n'a pas la
compétence d'adopter - qui plus est sous la forme inadaptée d'un réglement communal.

La question de la compétence en matiére de construction routiere

L'avis de droit parvient aussi a la conclusion que linitiative «Pour une Grand-Rue piétonne»
outrepasse la compétence du Conseil général de Bulle, dans la mesure ol elle tend a I'adoption de
mesures de planification/construction routiere.

Abstraction faite des routes nationales (art. 83 Cst.), la planification et la construction des routes en
Suisse reléve de la compétence cantonale (art. 3 Cst.; art. 3 al. 1 LCR). Dans le canton de Fribourg, la
législation prévoit des compétences et des procédures différentes, selon qu'il s'agit d'une route
cantonale ou communale. Dans le second cas, comme en l'espece, l'art. 37 let. b LR dispose que
I'approbation, la modification et 'abandon des plans sont régis par I'application analogique des art. 83
a 89 LATeC, lesquels attribuent au conseil communal la compétence d'adopter les plans
d'aménagement et de statuer sur les oppositions qu'ils ont suscitées lors de leur mise & l'enquéte.
Quant a l'art. 45 LR, il précise que I'exécution des travaux de construction et d'aménagement est
ordonnée par le conseil communal, sous réserve des dispositions de la loi sur les communes relatives
aux compétences des diverses autorités en matiére financiére.

Ainsi, si la législation cantonale fribourgeoise place effectivement la planification et la construction des
routes communales dans la compétence des communes, elle prescrit aussi aux communes une
certaine répartition des compétences en leur sein, puisqu'elle désigne de maniéere impérative le conseil
communal comme étant l'autorité compétente pour établir les plans de route et pour pourvoir a leur
réalisation. L'initiative litigieuse n'est a cet égard pas conforme au droit cantonal, en tant qu'elle
demande au parlement communal de procéder a des actes qui ressortent de la compétence du
pouvoir exécutif.

Message au Conseil général des 20 et 21 juin 2011 - Décision sur la validité de l'initiative PS « Pour une Grand-Rue piétonne » 3/6

2.5,

2.6.

2.7.

La question de la conformité avec les principes constitutionnels

Mis a part ces questions liées a la forme juridique et a la compétence légale d'une mise en zone
pietonne de la Grand-Rue, cette mesure ne semble pas d'emblée matériellement contraire aux regles
de droit fédéral et cantonal qui régissent la signalisation et la construction routiere. A cet égard, I'expert
consulté par la Commune reléve que les autorités disposent d'un large pouvoir d'appréciation, dans le
respect des principes constitutionnels de linterdiction de ['arbitraire, de [lintérét public ou de la
proportionnalité.

La question de la conformité avec la planification du réseau routier

Sous I'angle de la proportionnalité et, plus précisément, de la prise en compte et de la mise en balance
d'autres intéréts publics et privés s'opposant a l'interdiction de circuler sur la Grand-Rue, I'expert
exprime cependant une réserve qui nécessiterait un examen plus approfondi. En effet, comme la mise
en zone piétonne de la Grand-Rue équivaut a désaffecter celle-ci en tant que voie de circulation
routiere, la pesée des intéréts a mener en termes de signalisation doit s'insérer de maniére cohérente
dans la pesée des intéréts conduite de maniére plus large en matiére de réseau routier, sous la forme
de la planification locale des transports. Or, des doutes existent en I'état quant a savoir si la mise en
zone piétonne de la Grand-Rue serait conforme a cette planification, telle qu'elle a éte arrétée a ce

jour.

Dans le contexte de la création de la route de contournement H189, le réseau routier bullois a fait
I'objet d'une intense activité de planification durant les deux derniéres décennies. S'agissant de la
Grand-Rue, cette planification a comporté notamment les étapes suivantes: l'élaboration d'une
"Conception directrice de la Grand-Rue" (1995) qui prévoyait un aménagement qui ressemble a celui
réalisé aujourd'hui; I'adoption d'un plan directeur partiel des fransports (PDPT) (1998 et 2001) qui
prévoyait des "typologies de mesures applicables a la Grand-Rue" pour une charge journaliére
moyenne de trafic (TUM 24) d'environ 6700 au lieu de 13'000 vhc en 2010; 'adoption du Projet
d'agglomération bulloise MOBUL (2007) qui chiffrait la charge de trafic sur la Grand-Rue en 2020 a
10'600 vhc sans projet d'agglomération, respectivement a 6'800 vhc avec projet; I'elaboration d'un Plan
directeur régional de I'agglomération bulloise (2008) qui reprenait cette option de développement
consistant a dissuader sans l'interdire le trafic de transit par la Grand-Rue; la réalisation d'un nouveau
Plan d'aménagement local (2011), dont le plan directeur de circulation consacré aux transports
individuels motorisés (A: TIM) classe la Grand-Rue en "rue du centre historique (zone a vitesse
moderée)".

Dans ces conditions, il faut faire deux constats corollaires : d'une part, que le traitement actuel de la
Grand-Rue comme "zone 30" est conforme a cette planification; d'autre part, et inversement, que cette
planification ne destine pas pour l'heure la Grand-Rue a une piétonisation, puisque les divers
scénarios développés a I'horizon de 2010 puis de 2020 se fix(ai)ent pour objectif d'y limiter le trafic a
6'700 ou 6'800 vhc. Dans cette mesure, linterdiction totale de circuler dans les deux sens
outrepasserait ces objectifs, avec les reports de charges et de nuisances que cela supposerait sur
d'autres brins du réseau. Il conviendrait donc de vérifier la compatibilité de ce nouveau régime de
circulation avec les buts et les principes du droit de I'aménagement et de I'environnement et, le cas
échéant, de prendre d'autres mesures d'accompagnement la ou elles s'imposent.

La question du droit de recourir a I'encontre d'une mesure de construction routiére

En cas de piétonisation de la Grand-Rue, les voisins, les bordiers, les commergants ou certains
usagers devraient se voir reconnaitre le droit de recourir contre ces mesures de
restriction/signalisation et/ou de planification/construction routiére. Or, [nitiative litigieuse est aussi
problématique de ce point de vue, dans la mesure ol elle tend & ce que ce nouveau régime de
circulation soit adopté sous la forme d'un réglement de portée générale. Dans la régle en effet, le droit
fribourgeois ne connait pas le recours (abstrait) contre un acte 1égislatif (art. 113 s. CPJA).

Message au Conseil général des 20 et 21 juin 2011 - Décision sur la validité de l'initiative PS « Pour une Grand-Rue piétonne » 4/6

2.8.

3.1.

En renvoyant par analogie aux art. 83 & 89 LATeC pour I'adoption des plans de projet définitif d'une
route communale, l'art. 37 let. b LR renvoie a la procédure applicable aux plans d'affectation des
zones, des plans d'aménagement de détail et de leur réglementation. Cette procédure est en
particulier destinée a assurer la protection des intéréts des personnes touchées par la construction
d'une route et qui ont un intérét digne de protection a ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Elle
comporte donc, outre la faculté de s'opposer au plan, celle de recourir contre lui auprés du Tribunal
cantonal. C'est dire que l'initiative en cause est difficilement compatible avec ce régime de protection
juridique typique d'un acte administratif, puisqu'elle ne pourrait y étre rendue conforme que par
I'adoption d'un réglement communal qui réserverait un recours judiciaire. Cela, en contradiction avec
les regles cantonales ordinaires de procédure administrative.

La question du droit de recourir a l'encontre d'une mesure de signalisation routiere

La méme remarque s'impose en ce qui concerne la possibilitt de recourir contre la nouvelle
signalisation routiére. La législation fédérale et cantonale prévoie en effet aussi la possibilitt de
recourir en matiére de signalisation routiére. Selon ['art. 107 al. 1 OSR, les réglementations locales du
trafic au sens de l'art. 3 al. 3 et 4 LCR doivent, sous réserve d'exceptions, faire I'objet d'une décision
formelle, laquelle doit faire l'objet d'une publication indiquant en particulier les voies de droit. De
méme, l'art. 12 al. 1 LALCR dispose que les décisions prises en application de cette loi sont sujettes &
recours conformément au CPJA. Il s'ensuit que les décisions de la DAEC agissant par son SPC en
matiere de restriction/signalisation routiére peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal de la
part de quiconque a la qualité pour ce faire.

Dés lors, cependant que linitiative litigieuse tend a modifier le régime de circulation de la Grand-Rue
par la voie législative d'un "réglement de portée générale”, elle fait surgir des objections difficilement
surmontables quant & la maniére dont la protection juridique des citoyens plus particuliérement
intéressés par ces mesures pourrait étre assurée de maniére effective, dans le respect du droit
supérieur. Si ce n'est justement en soumettant de maniére contradictoire le (quasi-) reglement
communal en cause au regime de la décision générale, c'est-a-dire celui de la mise & I'enquéte, du
droit d'étre entendu et du recours judiciaire.

Deux questions liées au traitement de ['initiative litigieuse

La durée de la procédure

L'avis de droit commandé par le Bureau aborde encore deux questions relatives au traitement de
linitiative «Pour une Grand-Rue piétonne». La premiére concerne le délai d'environ 7 mois qui s'est
écoulé entre 'aboutissement de celle-ci (le 9 novembre 2010) et la décision du Conseil général quant
a sa validité (le 20 juin 2011).

A ce propos, il constate que, contrairement a ce qui vaut en matiére d'initiative cantonale, la loi ne fixe
pas de délai d'ordre pour le traitement d'une initiative communale. Pour autant, le Conseil communal et
le Bureau du Conseil général n'étaient pas moins obligés de soumettre l'nitiative en cause dans un
délai convenable, par quoi il faut entendre un délai qui concilie l'intérét des auteurs et des signataires
de l'nitiative a ce que cette derniére soit soumise au vote du peuple /e plus 16t possible avec, de l'autre
coté, lintérét public a ce que la décision du Conseil général quant a la validité de cette initiative et, en
cas de validité, la décision quant a l'opportunité de s'y rallier ou pas, soit prise dans les meilleures
conditions possibles.

Comme il s'agissait en l'occurrence de juger de ['utilité de son propre travail, l'auteur de I'expertise s'est
imposé une grande retenue, quant a juger si un délai de plus de 7 mois était encore convenable -
malgre les élections intervenues dans l'intervalle. Selon Iui, tel était néanmoins bien le cas, puisque
linitiative «Pour une Grand-Rue piétonne» posait des questions nombreuses et difficiles, qu'il était
justement opportun, voire nécessaire de faire éclaircir (art. 20 RCG-Bulle), avant que de statuer sur sa
validité.

Message au Conseil général des 20 et 21 juin 2011 - Décision sur la validité de I'initiative PS « Pour une Grand-Rue piétonne » 56

3.2. La possibilité d'organiser un vote consultatif

La seconde question abordée par I'expert en ce qui concerne le traitement de ['initiative litigieuse tient
a la possibilité pour le Conseil communal ou le Conseil général de la soumettre & un vote consultatif
dont le résultat ne serait pas contraignant - faute qu'elle soit valable, selon lui, et donc susceptible de
faire I'objet d'une votation en bonne et due forme (art. 141 al. 2 LEDP).

Cette maniére de vouloir concilier le respect du droit cantonal avec la démocratie communale devrait
semble-t-il étre exclue. Selon la jurisprudence fedérale et l'avis majoritaire de la doctrine, une telle
consultation exige en effet une base légale, sous réserve de cas d'exception sans pertinence en
I'espece. Or, en I'état actuel de la |égislation cantonale et de la reglementation communale, aucune
regle de droit générale ou spéciale n'autorise les autorités bulloises a procéder de la sorte.

4, Proposition du Bureau du Conseil général

Au vote, le Bureau du Conseil général a pris les décisions suivantes a la majorité :

o Il préavise favorablement la décision sur la validité de l'initiative PS « Pour une Grand-
Rue piétonne ».

° Il estime que cette décision doit étre soumise a la population lors d’une prochaine
votation.

Il appartient au Conseil général de statuer sur la validité de cette initiative.

AU NOM DU BUREAU DU CONSEIL GENERAL
DE LA COMMUNE DE BULLE

La Secrétaire Le Président

A. Carrel Meyer P. Morand

Annexe : Avis de droit du Prof. Dr Jacques Dubey — Note d'information juridique du 28 avril 2011

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NOTE D'INFORMATION JURIDIQUE

a l'intention du

CONSEIL GENERAL
DE LA VILLE DE BULLE

a propos de l'initiative communale

«POUR UNE GRAND-RUE PIETONNE)»

ok ok ok 3k

Prof. Dr Jacques Dubey

Faculté de droit de 'Université de Fribourg
et Ecole polytechnique fédérale de Lausanne

PLAN

1. L'INITIATIVE LITIGIEUSE ET LE MANDAT D'EXPERTISE

A. Quel sort réserver a l'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne»?

1. Le texte de l'initiative

a. Le dépot de l'initiative 6
b. L'aboutissement de I'initiative 6
2. La portée de l'initiative
a. L'obligation de donner suite 6
b. La condition de la validité 7
3. L'instruction de I'initiative
a. Les réserves du Conseil communal avant la récolte des signatures 7
b. La prudence du Bureau du Conseil général suite a la récolte des signatures 7
B. Quel rdle pour un avis de droit dans ce contexte?
1. La mission d'expertise
a. Les instructions données a l'expert 8
b. Les documents remis a l'expert 8
c. Les contacts établis par I'expert 8
2. Le rapport d'expertise
a. La question de la validité 9
b. La question de la célérité 9
c. Les questions non traitées 9
II. L'EXAMEN DE VALIDITE D'UNE INITIATIVE COMMUNALE FRIBOURGEOISE
ET SON CONTROLE JUDICIAIRE
A. Le programme et le mode d'examen de validité 2 mener par le Conseil général
1. L'obligation de contrdle 10
2. Le cadre du contréle
a. L'objet d'examen 10
b. La méthode d'examen 10
¢. L'intensité de I'examen 11
3. La sanction du contrdle
a. En cas d'invalidité 11
b. En cas d'invalidité partielle 11
B. Le contrdle judiciaire de I'examen de validité mené par le Conseil général
1. La possibilité de recours au Tribunal cantonal 12
2. La possibilité de recours au Tribunal fédéral 12

1. LES MESURES REQUISES PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE ET LEUR LEGALITE

A. Les mesures a prendre pour mettre en ceuvre l'initiative litigieuse

1. De la "zone 30" 4 la "zone piétonne"
2. Le statut actuel de la Grand-Rue

a. La Grand-Rue comme route communale
b. La Grand-Rue comme zone 30

3. La mise en zone piétonne de la Grand-Rue

a. La "mise en zone piétonne” comme mesure de gestion du domaine public communal
b. La "mise en zone piétonne" comme mesure de restriction de la circulation
c. La "mise en zone piétonne” comme mesure de construction routiere

B. Les divers aspects susceptibles d'affecter la validité de l'initiative litigieuse

13

13
13

14
14
14

1. La conformité des mesures requises a la législation fribourgeoise sur les droits politiques 15

2. La conformité des mesures requises au droit supérieur en matiére routiére

a. Les questions de compétence en matiére de construction et la signalisation routiére 15
b. Les questions de compatibilité avec le droit de la construction et de la signalisation routiére 16
3. Les aspects non problématiques 16
IV. LA QUESTION DE LA NATURE JURIDIQUE DES MESURES REQUISES
PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE
A. Que faut-il entendre par "réglement de portée générale"
au sens de I'art. 51*" al. 1 let. b LCo?
1. La distinction entre initiative législative et administrative 16
2. Au plan théorique
a. La distinction entre acte normatif et administratif 17
b. La distinction entre loi au sens formel et matériel 17
¢. La question de la définition matérielle de la loi formelle 17
d. La question de la définition de l'objet d'une initiative populaire 18
3. Au plan cantonal fribourgeois 18
4. Au plan communal fribourgeois
a. Les réglements communaux comme actes législatifs 19
b. Les réglements de portée générale comme normes générales et abstraites 19
¢. L'initiative communale selon l'art. 51" al. 1 let. b LCo comme initiative législative 21
B. Les mesures requises pour la mise en ceuvre de I'initiative litigieuse sont-elles des
"réglements de portée générale”?
1. Une mesure de signalisation routiére est-elle un "réglement de portée générale"?
a. Le panneau de circulation comme décision générale 21
b. L'absence d'initiative communale en matiére de signalisation routiére en droit fribourgeois 22
2. Une mesure de construction routic¢re est-elle un "réglement de portée générale"?
a. L'adoption d'un plan de projet définitif comme acte sui generis 22
b. L'absence d'initiative communale en matiére de construction routiere en droit fribourgeois 22
C. Conclusions intermédiaires 23

V. LA QUESTION DE LA COMPETENCE DE PRENDRE LES MESURES REQUISES

PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE

A. La question de la compétence en matiére routiére

1. La question de la répartition horizontale des compétences (entre législatif et exécutif) 24
2. La question de la répartition verticale des compétences (entre Cantons et communes) 24
B. La mise en zone piétonne est-elle de Ia compétence du Conseil général?
1. Le Conseil général est-il compétent en matiere de signalisation routiere?
a. Larépartition des compétences entre Confédération et cantons 25
b. Larépartition des compétences & Fribourg entre Canton et communes 25
c. L'absence de délégation de compétence en faveur de la Ville de Bulle 25
2. Le Conseil général est-il compétent en matic¢re de construction routi¢re?
a. Larépartition des compétences entre Confédération et cantons 26
b. Larépartition des compétences a Fribourg entre Canton et communes et
au sein des communes : 26
c. L'absence de compétence en faveur du Conseil général de la Ville de Bulle 26
C. Conclusions intermédiaires 27
. LA QUESTION DE LA CONFORMITE AU DROIT DES MESURES REQUISES
PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE
A. La liberté des autorités compétentes en matiére de restriction de la circulation
1. La question de la conformité avec les principes constitutionnels
a. L'obligation de respecter les principes constitutionnels 27
b. La mise en zone pié¢tonne de la Grand-Rue respecterait-elle ces principes? 28
2. La question de la conformité avec la planification du réseau routier
a. L'obligation de planifier le réseau routier communal 28
b. Lamise en zone piétonne de la Grand-Rue serait-elle conforme a la planification locale? 29
3. Conclusions intermédiaires 30
B. La protection judiciaire des intéréts des administrés particuliérement atteints
1. Le droit de recourir a I'encontre d'une mesure de construction routiére
a. Le régime de protection juridique des art. 83 ss LATeC 31
b. Une initiative populaire est-elle compatible avec le régime de la LATeC 31
2. Le droit de recourir & I'encontre d'une mesure de restriction/signalisation routiére
a. Le régime de protection juridique de I'art. 107 OSR 32
b. Une initiative populaire est-elle compatible avec le régime de I'OSR? 33
3. Conclusions intermédiaires 33
VII. LE TRAITEMENT DE L'INITIATIVE LITIGIEUSE
A. Le délai a respecter pour statuer sur la validité de I'initiative litigieuse
1. L'absence de régle de droit
a. L'absence de délai 1égal de traitement d'une initiative communale 34

b. L'absence de renvoi au délai Iégal de traitement d'une initiative cantonale

2. L'application des principes généraux

34

a. Lanotion de délai convenable déduit du droit fédéral 36
b. Le délai de sept mois en l'espéce est-il convenable? 36
B. La décision a rendre en ce qui concerne la validité de 'initiative litigieuse
1. De la mise en votation populaire
a. La probable invalidité totale de l'initiative litigieuse - selon la présente note 37
b. Le probable succeés d'un recours contre la décision du Conseil général - selon la présente note 38
2. De la mise en consultation populaire
a. De l'organisation d'un vote consultatif en lieu et place d'une véritable votation 38
b. Les initiants et signataires ont-ils un droit & l'organisation d'un vote consultatif? 38
¢. Le Conseil communal ou général a-t-il le droit d'organiser un vote consultatif? 38
d. L'absence de base légale 39
e. L'absence de situation exceptionnelle 39
VII. CONCLUSIONS FINALES 40
ANNEXE 41

I.  L'INITIATIVE LITIGIEUSE ET LE MANDAT D'EXPERTISE

A. Quel sort réserver a l'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne»?

1. Le texte de l'initiative

a. Le dépét de l'initiative

Le 14 juillet 2010, un Comité d'initiative a déposé au secrétariat de la commune de Bulle une demande
d'initiative communale qualifiée de proposition faite en termes généraux et dont le texte se lit comme
suit:

«Pour une Grand-Rue piétonne

La Grand-Rue de Bulle est mise en zone piétonne entre la Place du Tilleul, a la hau-
teur du N° 7 de la Grand-Rue, et la bifurcation de la Ruelle des Chanoines, a la hau-
teur du N° 43 de la Grand-Rue.»

b. L'aboutissement de l'initiative

Cette demande a été publiée a la Feuille officielle du 27 aolit 2010. Par courrier du 11 novembre 2010,
le Conseil communal a ensuite transmis au Bureau du Conseil général sa décision constatant I'aboutis-
sement de l'initiative. Cette décision a été publiée a la Feuille officielle le 19 novembre 2010.

2. La portée de I'initiative

a. L'obligation de donner suite

L'initiative communale litigieuse est fondée sur les art. 137 ss de la loi cantonale fribourgeoise sur
I'exercice des droits politiques du 6 avril 2001 (ci-aprés "LEDP"'), ainsi que sur I'art. 51" de la loi
cantonale fribourgeoise sur les communes du 25 septembre 1980 (ci-aprés "LCo"™) — auquel I'art. 138
al. 1 LEDP renvoie. En instituant un droit d'initiative dans les communes disposant d'un conseil géné-
ral, la législation cantonale fribourgeoise reconnait aux citoyens de ces communes un droit politique.
En vertu de ce droit, une fraction du corps électoral - équivalant en l'occurrence au dixieme des ci-
toyens actifs (art. 51" al. 1 LCo) - peut faire soumettre au vote une proposition tendant a l'adoption, a
la modification ou & I'abrogation d'un acte étatique normatif et/ou décisionnel®. S'agissant en I'occur-
rence d'une initiative non formulée, les initiants ont plus précisément droit a ce que le Conseil général
adopte 1'un ou l'autre des deux comportements suivants (art. 126 s. par renvoi de l'art. 141 al. 3 LEDP):

e soit, s'il s'y rallie, il doit élaborer un acte conforme au texte de l'initiative et soumis a référen-
dum;

e soit, s'il ne s'y rallie pas, il doit soumettre au peuple ledit texte et, en cas d'acceptation, élabo-
ret un acte qui lui est conforme.

' RSF115.1.

2 RSF 140.1.

Cpr. AUER Andreas, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genéve 1978, p. 52; GRISEL Etienne, Initiative et
référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3°™° éd., Berne 2004, p. 58; HANGARTNER
Yvo / KLEY Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zu-
rich 2000, n. 361 ss; TORNAY Benédicte, La démocratie directe saisie par le juge, L'empreinte de la jurisprudence sur
les droits populaires en Suisse, Zurich 2008, p. 8 s.

b. La condition de la validité

Le droit des initiants et des signataires & voir ainsi, tantdt soumis au vote du peuple, tantot repris par
ses représentants, le texte d'une initiative congue en termes généraux, est subordonné a la condition
préalable que celle-ci soit valable. Outre les conditions liées a son aboutissement, une initiative popu-
laire doit en effet remplir un certain nombre de conditions formelles et matérielles. A défaut de les
respecter, l'initiative doit étre soustraite au vote populaire, faute de quoi les droits politiques des ci-
toyens appelés a s'exprimer seraient violés. Car ces droits garantissent a ces derniers en particulier de
pouvoir manifester leur volonté de maniére libre, fidele et slre a propos de propositions régulieres au
plan juridique et réalisables au plan pratique®.

3. L'instruction de l'initiative

a. Les réserves du Conseil communal avant la récolte des signatures

Suite au dépdt de l'initiative litigieuse au 14 juillet 2010, le Conseil communal de la ville de Bulle
avait interpellé le Service des communes (SCom), le Service des ponts et chaussées (SPC) puis la Pré-
fecture de la Gruyére a propos des doutes qu'il nourrissait en ce qui concerne sa validité. Alors que le
SCom s'était déclaré incompétent, le SPC et le Préfet de la Gruyere avaient formulé de grandes réser-
ves a ce sujet. Au vu de ces réserves, les initiants avaient été invités par courrier du 10 aofit 2010 a
confirmer avant le 16 aoiit 2010 leur volonté de voir le texte en cause publié a la Feuille officielle, aux
fins de la récolte de signatures. Par courriel du 16 aofit 2010, le président du Parti socialiste de la ville
de Bulle avait confirmé au nom du Comité d'initiative vouloir poursuivre la procédure d'initiative jus-
qu'a son aboutissement.

b. La prudence du Bureau du Conseil général suite a la récolte des signatures

Depuis que le Conseil communal a constaté I'aboutissement de l'initiative par décision du 9 novembre
2010, le Bureau du Conseil général de la ville de Bulle a pour tAche d'instruire le dossier, en rédigeant
notamment un rapport a l'intention du législatif communal (art. 111 du réglement communal du
Conseil général de la ville de Bulle du 1 décembre 2008 [ci-aprés "RCG-Bulle"]), afin que celui-ci
statue sur sa validité (art. 141 al. 2 LEDP). Cette tAche étant impossible a réaliser avant la prochaine
séance prévue le 13 décembre 2010, le Bureau a envisagé de soumettre cet objet au Conseil général
lors de la séance suivante du 28 février 2011. Par décision du 24 janvier 2011, il a cependant décidé de
reporter le traitement de I'initiative au mois de juin 2011, soit a la premiére séance du Conseil général
a tenir aprés les élections communales du 20 mars 2011. Par communiqué de presse du 26 janvier
2011, le Bureau a expliqué cette décision en indiquant que l'examen de l'initiative «Pour une Grand-
Rue piétonne» était complexe et que cet examen n'avait pas a intervenir dans un certain délai légal.
Partant, il convenait:

«de solliciter un avis de droit auprés d'un expert en droit administratif afin de dis-
poser de tous les éléments détaillés pour analyser la recevabilité de cette initiative
communaley.

Dans son communiqué de presse, le Bureau mentionnait également sa volonté de ne "pas précipiter les
choses a la veille du renouvellement des autorités communales". Cette préoccupation a conduit le Co-
mité d'initiative & réagir par voie de communiqué de presse daté du 26 janvier 2011, en indiquant que
la décision du Bureau du Conseil général contrevenait au délai de trois mois que la LEDP impartirait
pour statuer sur la validité d'une initiative communale, par analogie a ce qui vaut pour une initiative
cantonale.

4 Cpr. ATF 123 1 63, cons. 4b; 121 1 138 cons. 3; 119 Ia 271, cons. 3a; 118 Ia 259, cons. 3; 116 Ia 41, cons. 5; 116
Ta 359, cons. 3b; 116 Ia 452, cons. 3a; 115 1a 201, cons. 4; 113 Ia 46, cons. 4a.

B.  Quel role pour un avis de droit dans ce contexte?

1. La mission d'expertise

a. Les instructions données a l'expert

Par courriel du 27 janvier 2011, le Bureau du Conseil général de la ville de Bulle a offert au soussigné
de lui confier un mandat portant sur I'analyse des points suivants:

e "Principalement, examiner la recevabilité, respectivement la validité de I'initiative communale
«Pour une Grand-Rue piétonne» au regard - notamment - de ['art. 5 1" al. 1 let. b LCo;

e Subsidiairement, vérifier I’interprétation faite par le Comité d’initiative en ce qui concerne le
traitement d’une initiative communale dans le délai de 3 mois par analogie au droit cantonal
(art. 116 et 117 LEDPY);

e Enfin, fournir toute information utile et pertinente qui permettra au Conseil général de statuer
en toute connaissance de cause sur la suite a donner a ce dossier."

Le soussigné a accepté cette mission d'expertise juridique par courriel du 31 janvier 2011, en précisant
que:
e s'agissant d'une question de nature certes juridique, mais dont 'examen incombe & un organe
démocratique, l'avis de droit & rédiger ne devait pas s'entendre d'un conseil juridique au sens
littéral du terme;

e dans le respect de la pratique en matiére de droits politiques, il devait plutdt s'agir d'une notice
explicative ou informative sur les tenants et les aboutissants juridiques de la décision a prendre
par le Conseil général.

Par courriers des 7 et 8 février 2011, le Département administration de la ville de Bulle a confirmé le
mandat d'expertise dans ces termes. A défaut de déboucher sur un conseil juridique - qu'il n'appartient
pas a un académique de donner & un parlement -, le présent rapport s'efforce donc de contribuer utile-
ment aux délibérations du Conseil général de Bulle, en recensant les arguments qui militent pour ou
contre une invalidation de l'initiative litigieuse’.

b. Les documents remis a l'expert

Pour les besoins de cette expertise, le Bureau du Conseil général a remis divers documents au soussi-
gné, dont la liste figure en annexe au présent rapport. Par la suite, le soussigné s'est encore fait re-
mettre des extraits des séances du Conseil général du 25 mai 2009 et du 31 mai 2010.

c. Les contacts établis par l'expert

Aux fins de l'accomplissement de sa mission, le soussigné est entré en contact avec les services tech-
niques cantonaux et communaux concernés par une éventuelle mise en zone piétonne de la Grand-
Rue:

e e 1 mars 2011, lors d'une séance a la Direction de l'aménagement, de I'environnement et des

N.B. La démarche consistant pour une autorité exécutive ou législative a solliciter un avis de droit avant que la validité
d'une initiative populaire ne soit examinée n'est pas usuelle, mais elle n'est pas non plus inédite. A titre d'exemple, le
Conseil d'Etat ("Regierungsrat”) du canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures avait demandé un avis de droit au Prof.
René SCHAFFHAUSER en vue de la décision du Grand Conseil ("Kantonsrat") portant sur la validité de l'initiative canto-
nale intitulée "12 dimanches sans voitures" (cf. ATF 130 I 134 [Faits]). De méme, le Parlement jurassien avait chargé le
Prof. Andreas AUER d'un avis de droit & propos de la validité d'une initiative cantonale concernant la création d'une
deuxiéme ligne de chemin de fer entre Glovelier et Delémont (cf arrét du TF du 23 décembre 2005, 1P.470/2005
[Faits]).

constructions de I'Etat de Fribourg (DAEC), rue des Chénoines 17, 1700 Fribourg;

e le 14 mars 2011, lors d'une séance au Département technique de la commune de Bulle, rue de
la Perreire 3, 1635 La Tour-de-Tréme.

Pour le reste, le soussigné n'a été en rapport avec aucun des protagonistes politiques concernés par
I'initiative, qu'ils soient membres du Comité d'initiative, du Conseil communal ou du Conseil général.
Il n'a évidemment regu aucune instruction quant au contenu de son rapport, ni n'a subi aucune tentative
d'influence a ce propos. A toutes fins utiles, le soussigné précise qu'il n'est lié¢ par aucun rapport fami-
lial, personnel, associatif, politique ou professionnel avec l'une ou l'autre partie, qui soit de nature a
compromette l'impartialité de son analyse.

2. Le rapport d'expertise

a. La question de la validité

Dans le cadre de la mission d'expertise, le présent rapport traite essentiellement de la question de la
validité de l'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne». Il aborde cette question exclusivement sous
l'angle de la réglementation fédérale et cantonale sur les droits politiques, d'une part, et sous I'angle de
la législation fédérale et cantonale sur la planification et la circulation routiere, d'autre part.

e Ses conclusions ne valent donc que pour la mesure requise ("mise en zone piétonne"), 1a ol
elle est requise ("Grand-Rue de Bulle").

e S'agissant d'une autre mesure (suppression de sens interdit[s]) dans un autre contexte matériel
(avenue de la Gare de Fribourg) et juridique (délégation de compétence du Canton a la Com-
mune), les conclusions de cette étude ne sauraient en particulier s'appliquer telles quelles a
l'initiative communale lancée en ville de Fribourg sous le titre «Plus de fluidité, moins de sens
uniquesy.

b. La question de la célérité

Le présent rapport s'impose une grande retenue en ce qui concerne la question de la célérité du traite-
ment de l'initiative litigieuse, & compter de son aboutissement. Pour les raisons exposées plus loin
(VIL.A)), il dépend en effet notamment de ce que le présent avis de droit était ou non justifié par les
circonstances que le comportement des autorités bulloises a ou n'a pas été conforme au droit. Or, le
soussigné n'est a 1'évidence pas le mieux placé pour juger de l'opportunité de la mission d'expertise
qu'il a acceptée.

c. Les questions non traitées

Le présent rapport ne traite des questions juridiques liées a la mise en zone pié¢tonne de la Grand-Rue
de Bulle que si et dans la mesure ou celles-ci importent pour résoudre la question de la validité de
l'initiative populaire qui demande cette mise en zone piétonne. Il ne s'agit pas, en d'autres termes, de
recenser et de résoudre tous les problémes de droit li€s & cette opération. En particulier, la protection
des droits des tiers (propriétaires, commergants, bordiers et/ou usagers) ne fait pas I'objet d'un examen
exhaustif.

® % ok ok ok

II. L'EXAMEN DE VALIDITE D'UNE INITIATIVE COMMUNALE FRI-
BOURGEOISE ET SON CONTROLE JUDICIAIRE

A. Le programme et le mode d'examen de validité 4 mener par le Conseil général

1. L'obligation de controle

La validité des initiatives populaires est un aspect suffisamment important de cet instrument de démo-
cratie (semi-)directe pour que le Tribunal fédéral ait établi de longue date que I'autorité cantonale ou
communale saisie d'une demande est habilitée a controler le respect de cette condition, méme sans
base 1égale®. En matiére d'initiative communale, la législation cantonale fribourgeoise prévoit expres-
sément un tel contrdle, lorsqu'elle dispose que "le conseil général statue sur la validité de l'initiative"
(art. 141 al. 2 LEDP). A rigueur de texte, cette régle doit étre interprétée en ce sens que le controle a
lieu d'office, de sorte que le Conseil général de la ville Bulle doit y procéder en I'espéce - contraire-
ment & ce que peuvent prévoir d'autres législations cantonales’.

2. Le cadre du controle

a. L'objet d'examen

L'art. 141 LEDP ne précise pas quel doit étre I'objet du contrdle a mener par le Conseil général.
Conformément a la théorie générale qui se dégage tant de la jurisprudence que de la doctrine en la
matiére — et que I'art. 117 al. 1> LEDP consacre d'ailleurs a I'intention du Grand Conseil & propos des
initiatives cantonales -, il ne fait toutefois guére de doute que la condition générale de la validité de
l'initiative litigieuse doit s'analyser a I'aune des sous-conditions suivantes:

e respect de ['unité de rang;

e respect de I'unité de forme;

e respect de I'unité de matiére;

e conformité au droit supérieur;

e exécutabilité juridique et matérielle.
b. La méthode d'examen

Comme cela ressort de ce programme d'examen, il n'appartient pas au Conseil général de refuser pour
des motifs d'opportunité politique la mise au vote populaire d'une initiative a laquelle il ne se rallierait
pas pour de tels motifs. Il doit bien plutdt limiter son contrdle aux (sous-)conditions de validité sus-
mentionnées. Pour le surplus, son contréle doit étre guidé par les principes suivants:

e le Conseil général doit interpréter l'initiative litigieuse a la lumiére du texte déposé, a l'aide
des méthodes usuelles, et non pas sur la base de la volonté subjective ou supposée des initiants
ou des signataires®;

e le Conseil général doit donner au texte déposé /e sens le plus favorable aux initiants et aux si-
gnataires, qui permette de faire apparaitre I'initiative comme valable’;

Cf. p. ex. arrét du TF non publié du 7 novembre 1956 dans la cause Dafflon contre Grand Conseil du canton de Genéve
ATF 611331, cons. 2; 63 1167, cons. 4¢; 801 155, cons. 3; 881248, cons. 1s.; 89 1371, cons. 2; 96 I 636, cons. 3; 98
Ia 637, cons. 2. Cf. ég. ZB1 1991 p. 164.

7 Cpr. p. ex. ATF 105 Ia 11, cons. 2a; 102 Ia 548, cons. 2a; 99 Ia 724, cons. 1 i.f,; 96 1 636, cons. 1.

8 ATF 1291392, cons. 2.2,

®  ATF 1321282, cons. 3.1.

10

e le Conseil général doit en particulier s'efforcer de donner au texte de l'initiative litigieuse un
sens conforme au droit cantonal et fédéral, plutét que de déclarer celle-ci invalide'®;

e e Conseil général ne doit soustraire ['initiative au vote populaire que s/ n'y a pas de doute sur
le fait que celle-ci ne peut pas étre interprétée dans un sens conforme au droit supérieur ("in

: 1

dubio pro populo") .

c. L'intensité de l'examen

Contrairement a d'autres législations cantonales, la loi fribourgeoise ne subordonne pas expressément
l'invalidation d'une initiative populaire a la condition que celle-ci soit "manifestement" contraire au
droit'2. Selon certaines approches, cette limitation du pouvoir d'examen de l'autorité appelée a statuer
découlerait cependant de 'adage "in dubio pro populo", de sorte que le droit cantonal ne serait pas
déterminant a cet égard". Tel n'est toutefois pas l'avis du Tribunal fédéral, qui fait dépendre son pro-
pre pouvoir d'examen des prescriptions du droit cantonal'. On peut en déduire deux autres principes a
suivre:

e le Conseil général ne peut pas s'en tenir a un examen limité aux seuls vices manifestes qui af-
fecteraient I'initiative litigieuse;

e le Conseil général doit cependant, dans I'exercice de ce pouvoir d'examen libre, fenir compte
du fait qu'il s'agit d'une initiative non formulée, de sorte que les vices dont elle pourrait étre
affectée sont encore susceptibles d'étre corrigés au moment de sa concrétisation législative',

3. La sanction du controle

a. En cas d'invalidité

En cas d'invalidité d'une initiative communale, le droit fribourgeois ne laisse aucune marge d'apprécia-
tion au Conseil général: celui-ci doit la soustraire au vote. Cela ne ressort certes pas expressément de
l'art. 141 al. 2 LEDP. Dés lors toutefois que cette disposition fait obligation audit conseil —~ comme on
I'a vu ci-dessus - de contrdler la validité d'une initiative communale, il faut en conclure qu'elle lui fait
aussi obligation de ne pas soumettre cette initiative au vote, en cas d'invalidité'®,

b. En cas d'invalidité partielle

En cas d'invalidité partielle, la jurisprudence fédérale impose désormais, au nom du principe de la
proportionnalité, de ne soustraire au vote populaire que la partie irréguliere du texte, si et dans la me-
sure ou la partie restante conserve un sens cohérent, et que I'on peut raisonnablement admettre que les
signataires l'auraient aussi soutenue'’. S'agissant en l'espéce d'une initiative non formulée tendant a
l'adoption d'une mesure unique, une invalidation partielle ne semble toutefois pas de mise — pas méme
en ce qui concerne la portion de la Grand-Rue concernée. Le Conseil général la déclarera donc soit
totalement valide, soit intégralement invalide.

'© " Arrét non publi¢ du TF du 28 février 2007 (1P.451/2006), cons. 2.1,

1 ATF 1331110, cons. 2.5; 1291392, cons. 2.2; 1291232, cons. 2.3.

12 Cpr. art. 66 Cst.-GE. Cpr. ég. SJ 2001 p. 237, cons. 3b i.f.

B Armét du TC VD du 19 mai 2010 [CCST 2009.0009], cons. 5c. Contra: AUER Andreas / MALINVERNI Giorgio / HOTTE-
LIER Michel, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2°™° éd., n. 2231 p. 777 s.

¥ ATF 1321282, cons. 1.3; 99 Ia 724, cons. 2; 98 Ia 637, cons. 2. Cf. ég. ZBI. 1996 p. 521.

15 ATF 1251227, cons. 14.

Cpr. implicitement ATF 114 Ia 267, cons. 3. Plus nuancé: GRISEL, op. cit. n. 3, p. 269.

7 ATF 105 Ia 362, cons. 3.

11

B. Le controle judiciaire de I'examen de validité mené par le Conseil général

1. La possibilité de recours au Tribunal cantonal

Au titre des "Contestations en matiére de droits populaires" (Section 4, art. 155 s.), la LEDP indique
spécifiquement que la décision relative au non aboutissement d'une initiative - en cas de dép6t tardif
(art. 155) ou de signatures déclarées nulles (art. 156) - peut faire l'objet d'un recours au Tribunal can-
tonal. En revanche, la LEDP ne fait pas expressément mention de la possibilité de recourir contre la
décision constatant la validité ou l'invalidité d'une initiative populaire.

Ne serait-ce cependant que parce que le droit fédéral exige aujourd'hui'® un tel recours judiciaire pré-
alablement au recours devant le Tribunal fédéral'® (art. 82 let. ¢ avec art. 88 al. 1 let. a et al. 2 LTF), la
décision du Conseil général a propos de l'initiative litigieuse sera sujette a recours auprés du Tribunal
cantonal selon les art. 150 ss LEDP, lesquels sont consacrés de maniere générale aux "Votations et
élections cantonales et communales" (Section 3)*°. Depuis la réforme apportée a ces dispositions par la
loi cantonale du 9 octobre 2008?', en prévision de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur le
Tribunal fédéral, le Tribunal cantonal statue d'ailleurs sur tout recours en matiére de votations, y com-
pris en cas de recours dirigé contre un acte préparatoire au sens de l'art. 150 al. 2 LEDP*, Or, la déci-
sion de soumettre ou de ne pas soumettre au vote une initiative populaire doit s'analyser comme un
acte préparatoire, en tant qu'il s'agit d'une "opération [ou d'une mesure d'organisation] effectuée par
une autorité avant le scrutin".

2. La possibilité de recours au Tribunal fédéral

Le jugement du Tribunal cantonal pourra, & son tour, faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral en
vertu de l'art. 82 let. ¢ LTF. Cette régle ouvre la voie a un recours en matiére de droit public particu-
lier, dans la mesure ou il concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations po-
pulaires, en matiére cantonale notamment (cpr. art. 189 al. 1 let. f Cst.; cpr. ég. art. 85 let. a aOlJ).

La déclaration d'invalidité d'une initiative entre dans ce champ d'application”, comme celle de validi-
té, lorsque le droit cantonal prévoit un contrdle obligatoire. Ce recours peut étre formé, a la différence
de ce qui vaut usuellement (art. 82 let. a et b avec art. 95 let. a 4 ¢ et e LTF)*, pour "violation des dis-
positions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires"
(art. 95 let. d LTF). Saisi d'un tel recours, le Tribunal fédéral revoit donc librement I'application des
reégles de droit cantonal, constitutionnel ou de rang inférieur, qui précisent le contenu et I'étendue des
droits politiques™, ainsi que de celles qui leur sont étroitement liées™.

Cpr. cpdt ATF 89 1 371, ot la décision du Grand Conseil fribourgeois avait été attaquée directement devant le TF.

N.B. Au vu de I'art. 29a Cst. et du but de la réforme de l'organisation judiciaire fédérale, le TF a décidé que l'instance
de recours cantonale requise par l'art. 88 al. 2 1% phrase LTF devait &tre une autorité judiciaire; cela, tant en matiére de
droits politiques cantonaux que communaux (ATF 134 I 199; cons. 1.2; arrét du TF [1P.338/2006 et 1P.582/2006] du
12 février 2007, cons. 3.10, in ZBL 2007 p. 313; arrét non publi€ du TF [1C_185/2007] du 6 novembre 2007, cons.
1.2). L'exception réservée a l'art. 88 al. 2 2™ phrase LTF en ce qui concerne "les actes du parlement et du gouverne-
ment" n'entre pas en ligne de compte ici, d&s lors que cette clause ne vise que les actes d'autorités cantonales (arrét non
publié du TF [1C.161/2009] du 3 mars 2010, cons. 1).

Comme la législation cantonale fribourgeoise prévoit un contrdle obligatoire de la validité des initiatives polulaires, la
décision & ce propos est susceptible de violer les droits politiques des citoyens concernés, ce dont ceux-ci doivent pou-
voir se plaindre au TC avant le TF. Cpr. arrét non publié du TF (1P.187/2001) du 11 janvier 2002, cons. 1.2.

2L ROF 2008 _118. Cf. ég. le Message n° 77 du 24 juin 2008 du Conseil d'Ftat au Grand Conseil accompagnant le projet
de loi d'adaptation 4 la loi sur le Tribunal fédéral (accés & une autorité judiciaire en matieére de droit public), BO GC
2008 111, p. 1831 ss.

Auparavant, le recours contre un acte préparatoire communal était de la compétence du préfet (art. 150 al. 2 alLEDP).
 Arrét non publié du TF (1P.248/2005) du 27 avril 2005, cons. 2.2. Cf. ég. ATF 117 Ia 66 cons. 1.d.cc

2 Arrét non publié du TF (1C_9/2007) du 3 mai 2007; ATF 1311 386, cons. 2.2.

2 ATF 1231 175, cons. 2.d.aa; 121 1357, cons. 3; 119 Ia 154, cons. 2¢; 118 Ia 184; cons. 3; 118 1a 422, cons. 1; 113 Ia
46, cons. 2b.

En cas de doute important, il affirme toutefois se rallier a la solution adoptée par l'autorité de derniére instance cantona-

20

22

26

12

ko ok ok %k

1. LES MESURES REQUISES PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE
ET LEUR LEGALITE

A. Les mesures a prendre pour mettre en ceuvre l'initiative litigieuse

1. De la "zone 30" a la ""zone piétonne"

L'initiative litigieuse étant formulée en termes généraux (art. 126 avec 141 al. 3 LEDP), elle donne
droit aux signataires, depuis son aboutissement, a ce que le Conseil général y donne suite en la sou-
mettant au vote ou en élaborant un réglement qui lui soit conforme. La premiére question a résoudre
pour juger de sa validité consiste donc a déterminer, selon les méthodes et les principes d'interprétation
susmentionnés, les mesures requises de la part du Conseil général en vue de sa mise en ceuvre. L'inter-
prétation littérale du titre et du texte de l'initiative litigieuse conduit a conclure qu'elle tend a ce que le
Conseil général auquel elle s'adresse pourvoie a ce que la Grand-Rue fasse I'objet d'une modification
de son régime de circulation consistant a lui appliquer désormais celui de la "zone piétonne" au sens
des art. 2a et 22¢ de l'ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routiere (ci-apres
"OSR"*', code n° 2.59.3 de I'annexe 2).

2. Le statut actuel de Ia Grand-Rue

a. La Grand-Rue comme route communale

La Grand-Rue s'analyse au plan juridique comme une route communale au sens de l'art. 12 al. 1 de la
loi cantonale fribourgeoise sur les routes du 15 décembre 1967 (ci-aprés "LR"®). A ce titre, elle est
actuellement affectée a I'usage commun par et depuis son ouverture a la circulation (art. 17 al.1 LR).
En tant que chose sise sur le territoire de la commune de Bulle, affectée a ['usage commun et aména-
gée a cette fin, la Grand-Rue entre dans la composition du domaine public communal dont la ville de
Bulle est propriétaire, conformément aux art. 1 et 3 al. 2 ch. 2 de la loi cantonale fribourgeoise sur le
domaine public du 4 février 1972 (ci-aprés "LDP"?). Elle est d'ailleurs dfiment immatriculée, en tant
que telle, au registre foncier (immeubles n® 3404 et 3717).

b. La Grand-Rue comme zone 30

Comme les autres rues du centre-ville de Bulle, la Grand-Rue fait aujourd’hui l'objet de mesures de
modération de trafic et de vitesse au sens de l'art. 21a LR. Ces mesures ont été décidées et appliquées
dans le cadre de la planification et de la réalisation de la nouvelle route de contournement H189, la-
quelle assure désormais tant le trafic de transit que la desserte urbaine. En tant que mesures d'accom-
pagnement liées & la H189, ces aménagements s'inscrivaient dans la planification globale de la mobili-
té au sein de la région bulloise arrétée par le Plan directeur partiel des transports de 1998 (ci-aprés
"PDPT"). Ils ont été mis en travaux a partir de 2007 et en exploitation dés fin 2009. Ils ont permis de
modérer la circulation et de limiter la vitesse par application du régime de la "zone 30" au sens des art.
2a et 22a OSR (code n° 2.59.1 de I'annexe 2).

le, pour autant cependant qu'il s'agisse du parlement ou du peuple. Cf. ATF 123 I 175, cons. 2.d.aa; 119 Ia 154, cons.
2¢; 111 Ta 115, cons. 2a; ZB1. 1991 p. 164, cons. 1b.

7 RS 741.21.
2 RSF 741.01.
¥ RSF 750.1.

13

3. La mise en zone piétonne de la Grand-Rue

a. La "mise en zone piétonne" comme mesure de gestion du domaine public communal

S'agissant d'une chose immobiliere dont elle est propriétaire au titre du domaine public communal (art.
3 al. 2 LDP), la commune de Bulle peut en disposer librement, dans les limites et dans les formes pré-
vues par la loi — & commencer par la loi sur le domaine public elle-méme. Outre & la haute police de
'Etat (art. 2 LDP) et aux hautes surveillances de la Confédération (art. 6 LDP) expressément réservées
par la législation cantonale, la commune de Bulle est ainsi soumise, dans la gestion d'un bien apparte-
nant a son domaine public, a 'ensemble des régles de droit fédéral ou cantonal dont le champ d'appli-
cation s'étend a la disposition de cette chose. A l'image de ce qui vaut en matiere de propriété privée,
ces régles font mutatis mutandis figure d'autant de restrictions a la liberté de la Commune, en ce qui
concerne l'affectation et I'utilisation de son domaine public. Dés lors que la chose en question est une
route affectée a la circulation, il s'agira en I'espéce des regles régissant la construction et la circulation
routiére.

b. La "mise en zone piétonne" conime mesure de restriction de la circulation

Dés lors qu'elle requiert le passage de la Grand-Rue de la "zone 30" (2.59.1) a une "zone piétonne"
(2.59.3), l'initiative litigieuse s'analyse premiérement comme une mesure de restriction de la circula-
tion donnant lieu a une mesure de signalisation routiére. 1l s'ensuit que sa validité doit notamment étre
analysée a la lumiére des réglementations suivantes:

e Au plan fédéral: loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routiére (ci-aprés "LCR"®); or-
donnance déja citée sur la signalisation routiére (OSR);

¢ Au plan fribourgeois: loi du 12 novembre 1981 d'application de la législation fédérale sur la
circulation routiére (ci-aprés "LALCR™'); arrété du 6 juillet 1999 d'exécution de la loi d'ap-
plication de la législation fédérale sur la circulation routiére (ci-aprés "AELALCR™?).

c. La "mise en zone piétonne" comme mesure de construction routiére

A dire d'experts, la mise en ceuvre de l'initiative litigieuse ne requerrait pas seulement la pose de nou-
veaux signaux de circulation "zone piétonne" (n° 2.59.3), en lieu et place des actuels signaux de "zone
30" (n° 2.59.1). D'une part, compte tenu de I'impact que ce nouveau régime de circulation serait sus-
ceptible d'avoir sur I'ensemble du réseau routier local, voire régional, il devrait faire l'objet de mesures
d'études et, le cas échéant, de coordination a I'échelle pertinente, afin de maitriser les reports de flux.
D'autre part, pour que la nouvelle signalisation soit a la fois respectée par les automobilistes et slire
pour l'ensemble des usagers, elle devrait, selon toute vraisemblance - et en dépit de travaux récemment
achevés - , s'accompagner de certaines mesures de construction routiere destinées a adapter la physio-
nomie de la rue au régime piétonnier (création de rebroussements de part et d'autre, condamnation des
accés latéraux, [voire, logiquement,] suppression des trottoirs, etc.). Il en découle que la validité de
I'initiative litigieuse doit également étre analysée a la lumiére des réglementations publiques suivan-
tes®® - pour ne pas évoquer les réglementations privées’*:

e [Législation routiére nominale: loi susmentionnée sur les routes (LR); réglement du 7 décem-

% RS741.01.

' RSF78L.L.

2 RSF781.11.

3 S'agissant de deux procédures distinctes, la procédure de construction routiére et la procédure de signalisation routiére
devraient étre coordonnées au plan matériel et formel, conformément & la pratique en usage dans le canton de Fribourg:
le dossier de signalisation routiére devrait faire partie des documents mis a l'enquéte pour la construction routi¢re; la
mise & l'enquéte de la signalisation routiére devrait n'intervenir qu'une fois franchies les étapes de I'opposition et de la
décision sur opposition communale dans la procédure de construction routiére.

3 Cf p. ex. lanorme VSS n° 640213 "Conception de l'espace routier; éléments de modération du trafic" (de 2000).

14

bre 1992 d'exécution de la loi sur les routes (ci-aprés "RELR"*®);

o [égislation routiére fonctionnelle: loi du 2 décembre 2008 sur 'aménagement du territoire et
les constructions (ci-aprés "LATeC"®); réglement du 17 décembre 2009 d'exécution de la loi
sur 'aménagement du territoire et les constructions (ci-aprés "ReLATeC'"™").

B. Les divers aspects susceptibles d'affecter la validité de I'initiative litigieuse

1. La conformité des mesures requises a la législation fribourgeoise sur les droits politiques

La confrontation de la grille d'examen établie plus haut avec les diverses législations dont l'initiative
litigieuse reléve conduit a identifier trois aspects problématiques qui méritent analyse, dans la mesure
ou ils sont susceptibles d'affecter sa validité au sens de l'art. 141 al.2 LEDP. Une premiére question
surgit & propos de la nature juridique des mesures requises pour la mise en ceuvre de l'initiative liti-
gieuse, au regard de la législation fribourgeoise en matiere de droits politiques. En exigeant en effet
qu'une initiative cantonale ou communale respecte le principe de l'unité de rang - ou de genre - (cpr.
art. 117 al. 1 LEDP), cette législation prohibe le dépét d'initiatives tendant simultanément a 'adop-
tion, la modification ou I'abrogation d'actes de rangs différents™. Ainsi, par exemple, une révision
constitutionnelle ne peut-elle pas étre demandée simultanément a une réforme législative. Or, cette
condition de validité inclut une condition implicite que l'on poutrrait appeler celle de l'identité de rang,
en vertu de laquelle une initiative populaire ne peut tendre qu'a la 1égifération d'un acte dont le rang
correspond a I'un de ceux qui peuvent faire 'objet d'une telle initiative, selon le droit applicable.

En I'espéce, la question se pose donc de savoir si les mesures de construction et de signalisation rou-
tiére requises pour la mise en zone piétonne de la Grand-Rue font partie des actes susceptibles de faire
'objet d'une initiative communale. En disposant que "la loi sur les communes détermine les questions
qui peuvent faire l'objet d'une initiative", I'art. 137 al. 1 LEDP renvoie a la liste figurant a I'art. 51°" al.
1 LCo, dont seule la let. b entre en ligne de compte en l'espéce. La question a résoudre a cet égard est
donc de déterminer si la notion de "réglement de portée générale" couvre des actes comme [I'adoption
d'un plan de route et/ou d'un signal de circulation. On en traitera sous chiffre IV.

2. La conformité des mesures requises au droit supérieur en matiére routiére

a. Les questions de compétence en matiére de construction et la signalisation routiére

L'initiative litigieuse souléve ensuite une deuxiéme série de questions sous 'angle du critére de la con-
Jormité au droit supérieur, par quoi il faut entendre ici la loi cantonale sur les communes, ainsi que la
législation fédérale et cantonale recensée plus haut relative a la planification et a la signalisation rou-
tiére. En effet, qu'elle soit Iégislative ou administrative, une initiative populaire ne peut tendre qu'a la
promulgation d'actes qui relévent de la compétence de 'organe étatique auquel elle est adressée en
l'occurrence, c'est-a-dire le pouvoir législatif”’.

Or, en l'espece, la question se pose de savoir si l'initiative litigieuse respecte la répartition des compé-
fences prévue par les lois cantonales applicables, lorsqu'elle tend a ce que le Conseil général de la ville
de Bulle pourvoie a la piétonisation de la Grand-Rue - n.b. censément par voie de réglement de portée
générale. On traitera au chiffre V. de cette double question de répartition verticale (i.e. entre Canton et
communes) et horizontale des compétences (i.e. entre Conseils communal et général).

3 RSF741.11.

3% RSF710.1.

7 RSF710.11.

38 Dans le méme sens, cf. p. ex. TORNAY, op. cit. n. 3, p. 74 s.

» Cpr. AUER Andreas, MICOTTI Sébastien / BUTZER Michael, La démocratie communale en Suisse: vue générale, institu-
tions et expériences dans les villes 1990-2000, Die Gemeindedemokratie in der Schweiz:Ubersicht, Institutionen und
Erfahrungen in den Stiddten 1990-2000, Rapport de recherche au FNS/SNF, Centre d’études et de documentation sur la
démocratie directe, c2d, Université de Genéve, 2003 (www.c2d.ch), p. 32 et 64 ss.

15

b. Les questions de compatibilité avec le droit de la construction et de la signalisation routiere

Abstraction faite des questions de compétence, d'autres questions se posent troisiemement en ce qui
concerne la compatibilité de l'initiative litigieuse avec les prescriptions de forme et de fond des lois
fédérales et cantonales qui ont été listées ci-dessus et qui s'appliquent a la planification respectivement
a la signalisation d'une zone piétonne. Il en sera question sous chiffre VI.

3. Les aspects non problématiques

Sous l'angle des criteres de l'unité de la forme et de l'unité de la matiére, 'initiative «Pour une Grand-
Rue piétonne» ne semble pas poser probléme, s'agissant d'une initiative intégralement formulée en
termes généraux”® qui tend a l'adoption d'une seule mesure relevant de domaines de droit connexes":
le cas échéant, ni la formulation ni l'objet de l'initiative n'empécherait les citoyens de Bulle de mani-
fester leur volonté démocratique de maniere libre, siire et fidele. Pour le surplus I'initiative litigieuse
ne parait pas se heurter 4 un obstacle matériel (ou juridique) dirimant* - outre ceux envisagés aux
chiffres IV. V. et VL., Partant, elle ne semble pas devoir étre déclarée invalide, du fait qu'elle serait
impossible & mettre en ceuvre ou "inexécutable" (cpr. art. 117 al. 1° LEDP).

k® k% ok k%

IV. LA QUESTION DE LA NATURE JURIDIQUE DES MESURES RE-
QUISES PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE

A.  Que faut-il entendre par ""réglement de portée générale" au sens de I'art. 51°" al. 1
let. b LCo?

1. La distinction entre initiative législative et administrative

La question se pose de savoir si la 1égislation cantonale fribourgeoise reconnait un droit d'initiative
législative et/ou administrative au niveau communal, lorsqu'elle dispose que, "dans les communes qui
ont un conseil général, le dixieme des citoyens actifs peuvent présenter une initiative concernant (...)
un réglement de portée générale" (art. 51'" al. 1 let. b LCo par renvoi de I'art. 137 al. 1 LEDP). Cette
question d'interprétation n'a semble-t-il jamais €été tranchée en ce qui concerne l'initiative communale
fribourgeoise. Elle a en revanche fait I'objet d'une abondante jurisprudence fédérale a propos d'initiati-
ves communales ou cantonales d'autres cantons (2). De méme, elle a déja été abordée par le Tribunal
fédéral en ce qui concerne l'initiative cantonale fribourgeoise prévue depuis 1921 par l'art. 28" de
l'ancienne Constitution fribourgeoise** (3). Aussi, un rappel de ces notions et de ces acquis est-il utile,
avant d'en venir au sens qu'il convient de donner & la notion de "réglement de portée générale" selon
l'art. 51" al. 1 let. b LCo (4).

40
41
42
43

Cpr. p. ex. GRISEL, op. cit. n. 3, p. 262 ss et réf. cit.

Cpr. p. ex. HANGARTNER/KLEY, op. cit. n. 3, p. 835 ss et réf. cit.

Cpr. p. ex. TORNAY, op. cit. n. 3, p. 84 ss et réf. cit.

N.B. Pour autant que I'on puisse vraiment distinguer le critére de la conformité au droit supérieur de celui de I'exécuta-
bilité juridique. Cpr. cpdt arrét non publié du TF (1P.454/2006) du 22 mai 2007, cons. 3.1; arrét du TF du 7 mars 1894,
in ZBI. 1984 p. 552, cons. 4c.

ATF 891371 (arrét du 25 septembre 1963 dans la cause Ayer et consorts contre Grand Conseil du canton de Fribourg),
a propos d'une initiative tendant & I'adoption d'une loi cantonale introduisant des mesures propres & lutter contre la spé-
culation fonciére.

44

16

2. Au plan théorique

a La distinction entre acte normatif et administratif

Selon une théorie générale issue du principe de la séparation des pouvoirs, on distingue entre les actes
normatifs (en part. les "lois") et les actes administratifs (en part. les "décisions" ou les "décrets") selon
le cercle de personnes visées et le nombre des situations concernées par une prescription:

o un acte normatif ou législatif ("Rechtssatz")* s'entend d'une prescription générale et abstraite;

e un acte administratif ("Verwaltungsakt")' se dit d'un acte individuel ou général et concret’’,
ou, pour reprendre les termes de l'art. 4 al. 1 du Code fribourgeois du 23 mai 1991 de procé-
dure et de juridiction administrative (ci-aprés "CPJA™®), d'un acte qui régle un rapport juridi-
que administratif "dans un cas d'espece".

Il dépend donc de l'ampleur des effets juridiques attachés de maniere unilatérale a un acte étatique de
droit public, que celui-ci soit qualifié d'acte normatif ou administratif, avec le régime qui s'y attache.
Pour appartenir a la premiére catégorie citée, I'acte en question devra présenter cumulativement les
caractéristiques de généralité et d'abstraction:

o est géndral un acte qui vise un nombre indéterminé et indéterminable de personnes®;

e est abstrait est un acte qui vise un nombre indéterminé et indéterminable de situations ou de
circonstances™.

b. La distinction entre loi au sens formel et matériel

S'agissant des actes normatifs que sont les "lois", une seconde distinction s'impose, qui consiste a dif-
férencier entre la loi au sens matériel et loi au sens formel:

o la notion de loi au sens matériel ("Rechtssatz'") est de nature doctrinale; elle correspond a celle
rappelée ci-dessus d'acte normatif, au sens ou elle désigne tous les actes consistant en des re-
gles générales et abstraites - n.b. indépendamment de leur auteur, de leur forme ou de leur ti-
tre;

e lanotion de loi au sens formel ("Gesetz") est de nature 1égale; elle désigne les actes adoptés ou
4 adopter par le pouvoir législatif selon la procédure 1égislative et désignés comme lois".

c. La question de la définition matérielle de la loi formelle

On parle de définition matérielle de la loi au sens formel pour désigner la description que la constitu-
tion fédérale ou cantonale fait des prescriptions qui doivent obligatoirement étre revétues de la forme
de la loi au sens formel®?. La plupart du temps, cette description retient les critéres de I'importance

 Cpr. ATF 101 Ia 73, cons. 3 et réf. cit. ("Rechtssiitze sind Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die fiir eine

unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und die eine unbestimmte Vielheit von Tatbestinden regeln ohne Riicksicht

auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person").

Cpr. ATF 101 Ia 73, cons. 3 et réf. cit. ("Der Verwaltungsakt, bzw. die Verwaltungsverfigung ist demgegeniiber ein

individueller, an den einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung

rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird").

Y7 RSF 150.1.

8 Cpr. GRISEL André, Traité de droit administratif, T. I, Neuchatel 1984, p. 403 ("L'acte administratif est un acte indivi-

duel ou un acte général et concret"). )

Cpr. MooR Pierre / POLTIER Etienne, Droit administratif, Vol. II, Les actes administratifs et leur contrdle, 3°*° éd.,

Berne 2011, p. 198.

0 Ibid.

31 Cpr. TSCHANNEN Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Berne 2004, p. 548 s.

32 Cpr. AUER Andreas, La notion de loi en droit cantonal: Carrefour du fédéralisme et de la démocratie suisses; in: AUER
Andreas / KALIN Walter édit., La loi en droit public cantonal, Zurich 1991, p. 26.

46

49

17

et/ou de la structure de la prescription, pour indiquer au législateur ce qu'il peut ou doit couler dans la
forme de la loi formelle. Cette description implique donc une répartition des compétences législatives.
C'est ainsi, par exemple, que la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (ci-apres "Cst.-
FR"*®) prévoit a l'art. 91 al. 1 que "les actes législatifs du Grand Conseil revétent la forme de la loi ou
de ’ordonnance parlementaire” et a l'art. 93 al. 2 que "les régles de droit d’importance doivent (...)

étre édictées sous forme de loi"**,

d. La question de la définition de l'objet d'une initiative populaire

On sait que la distinction entre actes normatifs et actes administratifs ne se recoupe pas complétement
avec la division entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif. En effet, de nombreuses lois au sens maté-
riel sont adoptées des exécutifs; inversement, les parlements adoptent de nombreux actes administra-
tifs. Aussi, lorsque la législation cantonale reconnait un droit d'initiative cantonale ou communale
tendant a l'adoption ou l'abrogation d'une "loi", la question se pose de savoir si ce mot doit étre com-
pris au sens formel et/ou matériel. Plus précisément, il s'agit de déterminer si une initiative peut aussi
tendre a I'adoption d'un acte administratif, ou si elle ne peut tendre qu'a l'adoption d'un acte normatif
ou législatif - dans les deux cas, selon la procédure législative ordinaire. En d'autres termes encore, la
définition de l'objet d'une initiative populaire dépend de ce que le droit cantonal® applicable connait
ou non une définition matérielle de la loi formelle™:

o dans l'affirmative, seule une régle de droit générale et abstraite peut en €tre l'objet, a l'exclu-
sion des prescriptions individuelles et/ou concrétes, d'une part, et des dispositions-programmes
sans effet contraignant, d'autre part.

e dans la négative, un acte individuel ou général et concret peut en étre l'objet.

3. Au plan cantonal fribourgeois

La plupart des constitutions ou des 1égislations cantonales donnent aujourd'hui une définition matériel-
le a la loi au sens formel. A défaut le Tribunal fédéral tend a privilégier I'interprétation du droit canto-
nal selon laquelle ce dernier se fonde implicitement sur une définition de la loi formelle fondée sur le
contenu matériel de celle-ci’’.

En 1963, tel a en particulier été son interprétation de I'art. 28" introduit en 1921 dans la Constitution
du canton de Fribourg del857 et aux termes duquel "6000 citoyens [avaient] le droit de demander
1'élaboration ou la modification d'une loi". Cette interprétation procédait de la lecture croisée de cet art.
28" avec l'art. 28" aCst-FR qui avait introduit & la méme date le droit de référendum pour "toute loi
ou décret de portée générale (...) n'ayant pas le caractére d'urgence": comme l'art. 28" ne mentionnait
que la "loi", d'un cdté, et que l'art. 28" parlait de décret de "portée générale"’®, de l'autre c6té, le Tri-
bunal fédéral avait jugé que le constituant fribourgeois avait voulu que l'initiative cantonale en ques-
tion ne pit porter que sur une loi au sens matériel, en tant qu'elle contient des normes générales et
abstraites. Comme on s'appréte a le voir, cette jurisprudence fédérale doit jouer un réle important pour
le sens & donner a la notion de "réglement de portée générale" selon les art. 10 al. 1 let. fet 51" al. 1

*  RSFI10.1.

> Cpr. art. 164 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, RS 101 (" Toutes les disposi-

tions importantes qui fixent des régles de droit doivent étre édictées sous la forme d’une loi fédérale").

Critique sur cette approche du TF fondée sur la définition que le droit cantonal donne de la loi: TANQUEREL Thierry, in

RDAF 1999 1 p. 439 (note relative a l'arrét cité ci-apres).

56 Cpr. ATF 128 I 190, cons. 3; 119 Ia 154; 111 Ia 303, cons. 4; 104 1a 415, cons. 3; 102 Ia 113, cons. 5 et réf, cit.; 98 1
637, cons. 3; 96 1 636, cons. 8; 89 1371, cons. 3 s, Cf. ég. arrét du TF du 8 avril 1997, in ZBI. 1998, p. 24 et RDAF
1999 1 p. 437; arrét du TF du 11 janvier 2002, in ZB1. 2002 p. 529 et RDAF 2003 I p. 371, cons. 4.2.2; arrét du TF
(1P.470.2005) du 23 décembre 2005, in RJJ 2006 p. 333.

57 ATF 731103, cons. 5; 741110, cons. 3.

8 Sur proposition du rapporteur de la commission, cette précision avait été ajoutée sans opposition lors des délibérations
devant le Grand Conseil, afin de restreindre le référendum aux décrets "assimilables aux lois", du fait justemenrt qu'ils
sont "de portée générale" (BO GC 1920 p. 3, séance du 20 janvier 1920).

55

18

let. b LCo, parce que les rédacteurs de ces articles s'y sont eux-mémes référés.

4. Au plan communal fribourgeois

a. Les réglements communaux comme actes législatifs

La qualification de l'initiative cantonale fribourgeoise selon l'art. 41 let. b Cst.-FR comme initiative
matériellement législative poserait vraisemblablement moins question aujourd'hui puisque, comme on
I'a vu, la nouvelle Constitution fribourgeoise définit désormais expressément le contenu matériel des
lois cantonales (art. 91 al. 1 avec art. 93 al. 2 Cst.; cpr. ég. art. 87 al. 1 de la loi du 6 septembre 2006
sur le Grand Conseil). Tel n'est en revanche pas le cas des réglements communaux (de portée généra-
le), dont ni la Constitution, ni la loi sur les communes ne définit expressément le contenu matériel.

L'art. 91 al. 2 Cst.-FR n'en fournit cependant pas moins une indication importante en disposant, a la
suite de l'art. 91 al. 1 Cst.-FR relatif a la forme des actes 1égislatifs du Grand Conseil, que "les actes
législatifs des autres autorités revétent la forme de ’ordonnance ou du réglement”. Les "autres autori-
tés visées" en l'occurrence sont certes des autorités cantonales (Titre VI, Autorités cantonales). Il n'en
demeure pas moins que le constituant fribourgeois prescrit en l'occurrence spécifiquement et expres-
sément la forme du "réglement" pour I'adoption d'actes "1égislatifs"*’. Sans préjudice de ce que l'on va
dire maintenant & propos des art. 10 al. 1 let. f et 51'" al. 1 let. b LCo, c'est 1a un premier argument
d'interprétation littérale et logique pour retenir qu'a l'instar des lois et des réglements cantonaux fii-
bourgeoises, les réglements communaux fribourgeois doivent se concevoir comme des actes norma-
tifs, c'est-a-dire des régles de droit générales et abstraites.

b. Les réglements de portée générale comme normes générales et abstraites

La notion de "réglement de portée générale" que I'art. 51" al. 1 let. b LCo déclare susceptible de faire

l'objet d'une initiative communale doit étre rapprochée de la méme notion que l'art. 10 al. 1 let. f LCo
mentionne parmi les attributions de l'assemblée communale, respectivement du conseil général (art. 6
let. b et 26 5. LCo). L'art. 52 let. e LCo fait également du "réglement de portée générale" un objet de
referendum. Quant a I'art. 84 al. 2" LCo, il semble opposer les régles qui concernent la généralité des
citoyens a celles qui servent a l'organisation interne des autorités communales, lorsqu'il distingue les
"réglements de portée générale" des "réglements administratifs" — comme avant lui I'art. 84 al. 3 et
l'art. 61 al. 3 aLCo jusqu'en 2006,

Abstraction faite des ambigiiités dont l'expression "réglement" a pu étre entourée®, I'expression de
"réglement de portée générale" dans son interprétation littérale ne laisse que peu de doute quant au
sens qu'il convient de lui donner, en particulier dans sa version allemande ("allgemeinverbindliches
Reglement"). Dans la typologie des actes de puissance publique en Suisse, la "portée générale" ("All-
gemeinverbindlichkeit") qui caractérise l'effet juridique des réglements en cause est en effet histori-
quement une expression synonyme du caractére général et abstrait des régles de droit ainsi visées™.

% Cf. les travaux de la Commission 4 de 'Assemblée constituante (Droits politiques, révision de la Constitution, disposi-

tions transitoires), Théses adoptées par le plenum du 30 avril 2002, p. 3 (ch. 5.1.9).

La notion de "réglement administratif" est une survivance de la version initiale de I'art. 61 al. 3 alL.Co notamment, en
vertu duquel le conseil communal pouvait, "par un réglement administratif, déléguer a ses membres, & des commissions
administratives ou a des services la compétence de traiter des affaires d’importance secondaire et de prendre les déci-
sions qui s’y rapportent”. Or, il ressort des délibérations au Grand Conseil que cette expression avait justement été
choisie pour distinguer les réglements en question des "réglements de portée générale" (BO GC 1979 11 p. 1935, Qua-
torzieme séance de la premiére lecture du 6 décembre). Depuis une modification adoptée le 16 mars 2006 (ROF
2006_021), I'art. 61 al. 4 LCo parle a bon escient d'un "réglement d'organisation", dont le conseil communal est désor-
mais obligé de se doter (cf. ég. le Message n°® 237 du 6 décembre 2005 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompa-
gnant le projet de loi modifiant la loi sur les communes, BO GC 2006 I p. 117 et 125).

Au sujet de I'ambigiiité de l'expression "réglement”, cf. MICHEL Nicolas, La loi en droit fribourgeois; in: AUER Andreas
/ KALIN Walter édit., La loi en droit public cantonal, Zurich 1991, p. 131.

Cpr. art. 89 al. 1 de l'ancienne Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874 (ci-apres "aCst.") avec
les 6 al. 1 et 7 al. 1 de l'ancienne loi fédérale du 23 mars1962 sur les rapports entre les conseils (ci-aprés "aLREC").
Cette loi abrogée en 2003 imposait la forme de I'arrété fédéral de portée générale pour les actes Iégislatifs contenant des

60

61

62

19

Dans une certaine mesure, l'expression historique de "réglement de portée générale" de la loi sur les
communes de 1980 (art. 10 al. 1 let. fet 51" al. 1 let. b LCo) parait méme redondante, dés lors que la
constitution cantonale de 2004 congoit les réglements - cantonaux il est vrai - comme des "actes légi-
slatifs [i.e. normatifs]" (cf. art. 91 al. 2 et 93 al. 2 Cst.-FR): le caractére général et abstrait de ces actes
est, pour ainsi dire, exprimé deux fois.

Outre qu'il s'agit 1a de l'interprétation retenue de longue date par le Tribunal cantonal fribourgeois
(anciennement Tribunal administratif)®®, cet argument d'interprétation littérale et systématique est cor-
roboré par un argument d'interprétation historique tiré des travaux législatifs de l'art. 10 al. 1 let. f (let.
e du projet) dont I'art. 51*"al. 1 let. b LCo doit étre rapproché. Lors des délibérations au Grand Conseil
en 1979, le député rapporteur avait en effet spécifiquement renvoyé a la pratique fédérale pour exposer
le projet®: "pour savoir quand il y a portée générale, on peut se référer a la jurisprudence du Tribunal
fédéral. Dans un arrét de 1972%, il est dit qu'«est considéré comme de portée générale l'acte qui éta-
blit une régle de droit, par opposition a celui qui a pour objet une mesure individuelle prise a propos
d'un cas concret»"®. Le projet de nouvelle loi sur les communes avait d'ailleurs été notamment motivé
par le souci de confier, a l'instar des autres cantons, le pouvoir législatif dans les communes a l'assem-
blée communale plutét qu'au conseil communal, comme jusque 15%7.

Lors de ces délibérations relatives a la .Co du 25 septembre 1980, la proposition d'introduire un droit
d'initiative au niveau communal sur le modéle de l'initiative cantonale fut rejetée®®. L'un des arguments
avancés lors du débat d'entrée en matiére par le commissaire du gouvernement a alors pesé durant
toutes les délibérations: dans le systéme politique suisse, l'initiative est constitutionnelle ou 1égislative;
des lors cependant que les communes ne font ni constitution ni lois, I'initiative ne devrait logiquement
pas y étre introduite (sic)®. Dix ans plus tard, lors des débats qui ont finalement conduit a I'introduc-
tion de I'initiative au plan communal avec I'actuel art. 51" LCo, cet argument fut encore invoqué, mais
sans succes. Pour le surplus, la notion de "réglement de portée générale" de l'art. 51" al. 1 let. b ne
préta guere a discussion. Il faut en déduire que les rédacteurs de cette régle n'ont pas entendu définir
cet objet d'initiative autrement qu'au sens de I'art. 10 al. 1 let. f LCo dans l'interprétation qu'on vient de
lui donner.

régles de droit, par quoi elle entendait "toutes les normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confé-
rent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui réglent I'organisation, la compétence ou les
taches des autorités ou fixent une procédure” (art. 5 al. 2). A ce sujet, cf. en part. MULLER Georg / AUBERT Jean-
Frangois, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1974; in: AUBERT Jean-
Frangois / EICHENBERGER Kurt /MULLER Jorg Paul / RHINOW René / SCHINDLER Dietrich (édit.), Béle Zurich Berne
1996, n. 3 ad art. 89 al. 1 et les réf, cit.

8 Cf. en part. l'arrét du TA FR du 7 avril 1993, in RFJ 1993 p. 329 ss, cons. 3a ("L'art. 154 LCo englobe également sous
cette définition les mesures prises par le 1égislatif communal concernant l'adoption de régles générales et abstraites fi-
gurant dans les réglements communaux. [...] Dans la mesure ol une des tiches fondamentales de 1'assemblée commu-
nale ou du conseil général consiste précisément a discuter et adopter les réglements communaux de portée générale, on
doit admettre qu'en ouvrant la voie du recours contre «toute» décision de ces autorités législatives, le Grand Conseil en-
tendait permettre aux citoyens actifs de contester non seulement les mesures concernant des cas d'espéce, mais égale-
ment les mesures générales et abstraites telles que contenues dans les réglements communaux").

% BO GC 1979 p. 1129 (premiére lecture, séance du 19 septembre 1979).
% ATF 98 Ia 203, cons. 4.
% Suit un long développement dont il ressort que la "portée générale" des réglements du méme nom doit aussi étre oppo-
sée a la "portée interne" (des directives ou ordonnances législatives). On y reviendra plus loin.
Message n° 68 du 30 décembre 1977 du Conseil d'Etat du Canton de Fribourg au Grand Conseil accompagnant le
projet de loi sur les communes, BO GC 1979 I p. 952 i.f. "Méme s'il n'y a pas a proprement parler de pouvoir «législa-
tif» dans la commune, il est plus conforme au systéme démocratique de prévoir que le peuple, par l'assemblée, ait son
mot & dire quant aux normes réglementaires locales. Bien que ce ne soit pas un argument nécessairement décisif, notre
canton est actuellement le seul ot le conseil communal dispose du pouvoir réglementaire (du moins dans les communes
non dotées d'un conseil général)".

% BOGC 1979 p. 1204 ss et BO GC 1980 p. 971 ss.

8 Cpr. ég. BO GC 1984 p. 208 (4 propos de la motion Jean Cattin concernant le droit d'initiative populaire au niveau
communal).

67

20

c. L'initiative communale selon l'art. 51'" al. 1 let. b LCo comme initiative législative
Trois constats résultent de ce qui précéde:

e premi¢rement, que les réglements de portée générale de l'art. 10 al. 1 let. f LCo s'analysent
comme des lois au sens formel, s'agissant d'actes adoptés par I'équivalent communal du pou-
voir législatif, selon une procédure formelle incluant la possibilité de référendum’®;

e deuxiémement et simultanément, que le droit cantonal fribourgeois connait une définition ma-
térielle de ces lois au sens formel (art. 10 al. 1 let. b LCo; cpr. art. 91 al. 2 Cst.-FR), en ce sens
que la forme du "réglement de portée générale" est réservée aux régles de droit générales et
abstraites;

e froisitmement et conséquemment, que le droit constitutionnel (art. 50 al. 2 Cst-FR) et 1égal
fribourgeois (art. 137 al. 1 LEDP) réserve l'initiative communale aux lois au sens matériel et
formel, lorsqu'il dispose qu'un "réglement de portée générale" peut en faire l'objet (art. 51 al.
1 let. b LCo).

B. Les mesures requises pour la mise en ccuvre de l'initiative litigieuse sont-elles des
"réglements de portée générale'?

1. Une mesure de signalisation routiére est-elle un "réglement de portée générale'?

a. Le panneau de circulation comme décision générale

On a vu que l'initiative litigieuse requerrait, aux fins de sa mise en ceuvre, la pose de nouveaux signaux
de circulation a la Grand-Rue. Or, les signaux de circulation sont des actes étatiques qui ne s'insérent
pas parfaitement dans la dichotomie traditionnelle consistant a opposer les régles (générales et abstrai-
tes), d'un c6té, et les décisions (individuelles et/ou concrétes), de l'autre. De fait, leur effet juridique est
par nature général et concret:

e les mesures de signalisation routiére sont "générales", dés lors qu'elles s'adressent a tous les
usagers de la route, c'est-a-dire a un cercle de personnes indéterminées - méme si elles attei-
gnent plus particulierement certains administrés (p. ex. les bordiers);

e ce faisant, les mesures de signalisation routiére sont "concrétes", dans la mesure ou elles ne
s'appliquent qu'a une situation particuliére, a savoir celle du trongon de route dont il s'agit jus-
tement de définir le régime de circulation.

En raison de cette particularité, doctrine’' et jurisprudence’” tendent a classer les panneaux de circula-
tion dans la catégorie tierce des décisions générales ou collectives. Tandis que le régime juridique
applicable & ces actes hybrides est parfois affecté d'incertitudes”, les avis convergent cependant de
longue date pour les considérer comme des actes administratifs’!, faute par eux d'étre - conformément
a la définition des actes normatifs - 4 la fois généraux et abstraits”. On verra d'ailleurs plus loin que la
législation fédérale et cantonale en matiére de circulation routiére instaure un régime de nature plus
administrative que législative, en ce qui concerne I'adoption par les autorités et la contestation par les
administrés des panneaux de signalisation.

70
71

Dans le méme sens: MICHEL, op. cit. n. 61, p. 131.

Cf. p. ex. GRISEL, op. cit. n. 48, p. 403; HAFELIN Ulrich / MULLER Georg / UHLMANN Felix, Allgemeines Verwaltung-
srecht, 6" éd., Zurich, Béle et Genéve 2010, n. 924 ss.

2 Cf p.ex. ATF 101 Ia 73, cons. 3a.

B Cf. en part, JAAG Tobias, Die Allgemeinverfiigung im schweizerischen Recht, ZB1. 1984 p. 433 ss.

™ Dans ce sens, cf. en part. GRISEL, op. cit. n. 48, p. 193; ATF 101 Ia 73, cons. 3a et les réf. cit.

S Dans ce sens en droit fribourgeois, cf. I'arrét du TA FR du 12 mai 2005 (1A 05 12), cons. la ("acte général et concret
JAllgemeinverfiigung"] assimilable a un acte individuel et, par conséquent, susceptible de recours").

21

b. L'absence d'initiative communale en matiére de signalisation routiére en droit firibourgeois

Quel que soit le caractére "général" (ou "collectif™) de cette décision, la mesure de signalisation routié-
re consistant a rendre la Grand-Rue de Bulle piétonne se révele donc ne pas correspondre a I'adoption,
la modification ou I'abrogation d'un "réglement de portée générale", au sens qu'il convient de donner a
l'art. 51" al. 1 let. b LCo. En effet, tandis que le droit cantonal fribourgeois limite a cet égard 'initiati-
ve communale aux actes normatifs (généraux et abstraits), l'initiative litigieuse porte sur un acte admi-
nistratif (général mais concret)’®. Il s'ensuit que cette initiative parait ne pas satisfaire & l'exigence 1¢-
gale et constitutionnelle que l'on a appelée celle de l'identité de rang. Ce qui constitue un premier ar-
gument a l'encontre de sa validité.

2. Une mesure de construction routiére est-elle un "réglement de portée générale'?

a. L'adoption d'un plan de projet définitif comme acte sui generis

On a vu aussi que la mise en ccuvre de l'initiative litigieuse devrait donner lieu, en sus des mesures de
signalisation routiére, a des mesures de construction et donc de planification routiére. La procédure a
suivre en la matiére est réglée aux art. 4 ss LR:

e ces régles exigent que le réseau routier communal fasse l'objet d'une planification a I'échelle
de l'ensemble du territoire de la commune dans le cadre du plan directeur communal au sens
de l'art. 41 LATeC (art. 5 al. 1) - de maniére coordonnée au niveau régional et de maniere
harmonisée avec le réseau cantonal;

e ces régles exigent aussi que ce réseau routier communal soit construit et aménagé conformé-
ment a cette planification et aux nécessités techniques, économiques, de sécurité et du trafic
(art. 20 al. 1),

e dans cette perspective, elles prescrivent en particulier que les routes communales doivent faire
l'objet d'un plan de projet définitif (art. 32 al. 1 let. c);

e ce plan doit comprendre, entre autres éléments, le plan des emprises, ainsi que les indications
nécessaires sur le genre, les dimensions et I'emplacement de I'ouvrage et de ses installations
annexes, sur les mesures de sécurité qui en découlent ainsi que sur les détails de nature techni-
que (art. 36 al. 1 et 2);

e son approbation, sa modification et son abrogation sont régies par application analogique des
art. 83 a 89 LATeC (art. 37), c'est-a-dire des dispositions de la loi cantonale sur l'aménage-
ment du territoire qui régissent la procédure applicable aux plans d'affectation et aux plans
d'aménagement de détail communaux, ainsi qu'a leur réglementation - en prévoyant en parti-
culier une mise a I'enquéte publique et une possibilité d'opposition des personnes touchées.

b. L'absence d'initiative communale en matiére de construction routiére en droit fribourgeois

En soi, I'adoption d'un plan de projet définitif selon la procédure applicable aux plans d'affectation et
d'aménagement communaux est de nature & soulever une question similaire a celle discutée ci-avant, a
propos de 'adoption d'une nouvelle signalisation routiére. En raison de ses effets particuliers - a la fois
généraux, concrets et coordonnés — le plan d'affectation est en effet un acte difficile a attribuer & I'une
des deux catégories génériques de l'acte normatif ou administratif. Les lois, les juges et les auteurs
tendent ainsi & en faire un acte sui generis, dont le régime emprunte tant6t & I'un, tantdt a l'autre’’.

" Dans un sens similaire en droit jurassien (cons. 3.3), aprés s'étre référé a la situation fribourgeoise (cons. 3.1), cf. l'arrét

non publi¢ du TF du 23 décembre 2005 (1P.470/2005): "Il n'en demeure pas moins que le droit d'initiative est limité, en
droit jurassien, aux seuls actes normatifs, ce qui exclut les dispositions présentant un caractére soit individuel, soit con-
cret"

7 Cf. p. ex. BESSE Marc-Olivier, Le régime des plans d'affectation, En particulier le plan de quartier, Genéve Zurich et

22

La question de principe relative a la possibilité de faire d'un plan et/ou d'un réglement d'affectation
l'objet d'une initiative législative stricto sensu ne se pose toutefois pas directement en l'espéce’®. En
effet, le plan de projet définitif dont 'initiative litigieuse requerrait 1'adoption devrait certes suivre une
procédure analogue a celle qui préside a I'adoption d'un plan d'affectation communal. Pour autant, ce
plan d'aménagement routier n'en concernerait pas moins la réalisation d'un ouvrage déterminé qu'il
servirait a décrire en détail. Pour cet ouvrage, la procédure d'approbation de plan décrite aux art. 83 ss
LATeC tiendrait d'ailleurs lieu de procédure de permis de construire (art. 135 al. 3 LATeC), c'est-a-
dire de procédure tendant typiquement a une décision administrative (cpr. art. 22 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur 'aménagement du territoire, [ci-aprés "LAT"”]). S'agissant d'un acte dont le contenu,
plus individuel et concret que général et abstrait, ne correspond pas a celui d'un "réglement de portée
générale" au sens de l'art. 51" al. 1 let. b LCo, un plan de projet définitif selon les art. 32 al. 1 let. c et
36 LR ne parait pas pouvoir faire l'objet d'une initiative communale conforme aux art. 137 ss LEDP.
Cela, méme en mettant les initiants au bénéfice de la maxime d'interprétation in dubio pro populo.

Durant les travaux législatifs relatifs a l'art. 10 al. 1 let f LCo (let. e du projet) qui confie a I'assemblée
communale respectivement au conseil général la compétence d'adopter les réglements de portée géné-
rale, un député avait voulu s'assurer que cette compétence s'étendrait bien a celle "d'adopter le régle-
ment et le plan d'aménagement du territoire communal™®. Le rapporteur avait répondu a cette préoc-
cupation en renvoyant aux dispositions finales du projet (art. 178 de la loi entrée en vigueur), lesquel-
les prévoyaient que la loi cantonale sur les constructions du 15 mai 1962 - alors en révision suite &
I'adoption de I'art. 229" aCst. (en 1969) et de la LAT (en 1979) — serait modifiée "dans le sens que le
conseil communal établit les plans d'aménagement communaux"®', Or, ni cette disposition finale, ni
I'art. 10 al. 1 LCo n'a été modifié au cours de ces délibérations de 1979 pour faire suite a l'intervention
en question. De méme, en 1989, les délibérations parlementaires relatives a l'art. 51" LCo n'ont guére
donné lieu a débat, en ce qui concerne I'éventuelle assimilation des plans d'aménagement a des régle-
ments communaux proprement dits. Quand bien méme un plan de projet définitif pour une route selon
la LR devrait étre pleinement assimilé a un plan d'affectation du territoire selon la LATeC, sans doute
ne pourrait-il pas faire l'objet d'une initiative législative comme la législation fribourgeoise la prévoit
en matiére communale - sous réserve par exemple des décisions concernant une dépense qui ne peut
étre couverte en un seul exercice (art. 51" al. 1 let. a). Le législateur aurait en effet dii préciser spécifi-
quement qu'il entendait soumettre un tel objet a l'initiative communale, dés lors qu'il y voyait manifes-
tement un acte de nature administrative plus que normative, a placer comme tel dans la compétence
exécutive plutdt que législative. Cela, sans égard aux questions de compétence justement, dont on va
traiter maintenant.

C. Conclusions intermédiaires

Premiére conclusion intermédiaire:

En tant qu’'elle requiert I'adoption d'une mesure de restriction et de signalisation routiére, l'ini-
tiative «Pour une Grand-Rue piétonne» porte sur un acte juridique qui ne peut pas faire I'objet
d'une initiative communale selon le droit fribourgeois, lequel réserve ce droit politique a des
actes normatifs.

Bale 2010, p. 114 ss.

Pour une approche qui détermine le régime a suivre en fonction du contexte dans lequel s'incrit le plan en cause, cf. p.
ex. ATF 108 Ib 121, cons. 4b et réf. cit. Cf. ég. ZEN-RUFFINEN Piermarco / GUY-ECABERT Christine, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 124,

7 RS 700.

8 BO GC 1979 p. 1130 (premiére lecture, séance du 19 septembre 1979, votum d'André Ecoftey).

8 BO GC 1979 p. 1131 (premicre lecture, séance du 19 septembre 1979).

78

23

Deuxiéme conclusion intermédiaire:

En tant qu'elle requiert une mesure de planification et de construction routiére, I'initiative
«Pour une Grand-Rue piétonne» porte sur un acte juridique qui ne peut pas faire I'objet d'une
initiative communale selon le droit fribourgeois, lequel réserve ce droit politique a des actes
normatifs.

® %k %k %k ok

V. LA QUESTION DE LA COMPETENCE DE PRENDRE LES MESURES
REQUISES PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE

A. La question de la compétence en matiére routiére

1. La question de la répartition horizontale des compétences (entre législatif et exécutif)

Cette question est connexe a celle traitée ci-dessus de la nature normative ou administrative des mesu-
res & prendre pour satisfaire l'initiative litigieuse, mais elle ne se recoupe pas avec elle. En effet, la
distinction entre acte normatif (général et abstrait) et administratif (individuel ou général et concret) ne
coincide pas totalement avec la répartition entre compétences législative et exécutive. C'est ainsi, par
exemple, que les conseils d'Etat cantonaux adoptent certaines reégles de droit (cpr. en part. art. 111 al. 2
Cst.-FR), tandis que les grands conseils prennent certaines décisions (cpr. en part. art. 103 et 105 Cst.-
FR). Sous I'angle du critére susmentionné de la conformité au droit supérieur, la question se pose donc
de déterminer si et dans quelle mesure le Conseil général de la ville de Bulle est compétent, en tant
que pouvoir (quasi-)législatif, pour adopter les mesures requises en vue de la mise en ceuvre de l'initia-
tive litigieuse. De jurisprudence constante en effet®, les tribunaux jugent invalides les initiatives can-
tonales ou communales qui tendent a ce que le parlement auquel elles s'adressent prenne une mesure
que le droit fédéral ou cantonal en question place dans la compétence du pouvoir exécutif (séparation
des pouvoirs)®’.

2. La question de la répartition verticale des compétences (entre Canton et communes)

La question de la répartition des compétences entre exécutif et législatif communal ne se pose évi-
demment que si et dans la mesure ou 'objet de I'initiative en cause reléve effectivement de la compé-
tence communale, et non pas cantonale. Aussi, une question de répartition verticale des compétences
se pose-t-elle préalablement a celle de la répartition horizontale, qui consiste a circonscrire les attribu-
tions respectives du canton de Fribourg, d'une part, et de la commune de Bulle, d'autre part, en matiére
de signalisation (B.1.) et/ou de construction routiére (B.2.).

82 Dans le méme sens en doctrine, cf. p. ex. GRISEL, op. cit. n. 3, p. 217; TORNAY, op. cit. n. 3, p. 103.

B Cf.p.ex. ATF 114 Ia 413; 113 Ta 212; 111 Ta 284. Cf ég. p. ex. jugement du TA SZ du 18 septembre 1998, in EGVSZ
1998 p. 31; décision du Département de l'intérieur AG du 20 novembre 1991, in AVGE 1991 p. 454.

24

B. La mise en zone piétonne est-elle de la compétence du Conseil général?

1. Le Conseil général est-il compétent en matiére de signalisation routiére?

a. La vépartition des compétences entre Confédération et cantons

L'art. 82 al. 1 Cst. attribue a la Confédération la compétence de légiférer en matiére de circulation
routiére. Forte de cette compétence, celle-ci a notamment adopté la loi fédérale sur la circulation rou-
tiére (LCR), dont les art. 2 et 5 notamment contiennent des normes de délégation en faveur du Conseil
fédéral®. Sur cette base, ce dernier a en particulier adopté l'ordonnance fédérale sur la signalisation
routiére (OSR). Quant a I'art. 3 LCR, il confére certaines attributions aux cantons:

e selon I'al. 1, la souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédé-
ral;

e en vertu de l'al. 2, les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circula-
tion sur certaines routes;

e toujours selon cet art. 3 al. 2, les cantons peuvent déléguer cette compétence aux communes,
sous réserve de recours a une autorité cantonale.

b. La vépartition des compétences a Fribourg entre Canton et communes

Au plan cantonal fribourgeois, la répartition des compétences en matiére de signalisation routieére ré-
sulte de la loi cantonale d'application de la législation fédérale sur la circulation routiére (LALCR) -
pour ne pas mentionner l'arrété d'exécution de cette loi d'application (AELALCR). Celle-ci dispose en
particulier:

e alart. 5, que la Direction en charge des routes - actuellement la Direction de I'aménagement,
de I'environnement et des constructions (ci-apres "DAEC") - édicte les mesures durables pour
interdire, restreindre ou régler la circulation sur les routes et sur les aires de circulation publi-
que appartenant & des particuliers (al. 1) et qu'elle est l'autorité compétente en matiére de si-
gnalisation routiére (al. 2); - l'art. 128 LR indique dans ce contexte que la DAEC est l'autorité
de surveillance des routes publiques du canton (al. 1) et qu'elle exerce ses attributions par l'in-
termédiaire du Service des ponts et chaussées (SPC) -;

e alart. 2 let. i, que le Conseil d'Etat peut déléguer aux communes qui disposent des services
nécessaires, des tdches concernant I'application de la législation sur la circulation;

e 3alart. 9 let. ¢, que les communes exercent, outres celles mentionnées aux let. a et b, les autres
taches qui leur sont déléguées par les dispositions d'exécution de la loi.

c. L'absence de délégation de compétence en faveur de la ville de Bulle

Il résulte de ce qui précéde que, sauf délégation de la part du Conseil d'Etat, les autorités communales
fribourgeoises ne sont guére compétentes pour décider d'une mesure d'interdiction ou de restriction de
la circulation routiére et pour décider de la mesure de signalisation routiére correspondante. Or, a I'ex-
ception de la commune de Fribourg®, les communes du canton de Fribourg ne disposent pas d'une
telle délégation de compétence; ainsi donc, en particulier, la commune de Bulle, dont la signalisation
routiére reléve de la Direction cantonale - fiit-ce a propos d'une route appartenant au domaine public
communal. L'initiative litigieuse n'étant pas conforme a ce régime de droit supérieur, sa validité s'en
trouve affectée.

84 Cf. p. ex. SCHAFFHAUSER René, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd I: Grundlagen, Verkehrszu-

lassung und Verkeehrsregeln, 2éme éd., Berne 2002, p. 34 ss.

8 (Cette information a été transmise par la DAEC au soussigné lors de leur rencontre du 19 mars 2011,

25

Il ressort de la pratique que les mesures de signalisation adoptées par l'autorité cantonale fribourgeoise
le sont, la plupart du temps, a la requéte des autorités exécutives communales concernées. Des lors que
la mesure requise est conforme au droit (LCR, OSR, etc.), la premiére citée donne suite aux demandes
des secondes nommées. Aussi, pourrait-on se demander si, pour satisfaire a l'obligation d'interpréter
l'initiative litigieuse dans le sens le plus favorable aux signataires, il conviendrait de I'interpréter en ce
sens qu'elle n'obligerait pas le Conseil général a adopter la mesure de signalisation en cause, mais
l'obligerait a enjoindre le Conseil communal de requérir la DAEC ou le SPC de le faire. Cette inter-
prétation ne permettrait toutefois pas de donner a I'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne» un
contenu conforme au droit cantonal. En effet, lorsque les art. 137 al. 1 LEDP et 51" al. 1 let. b LCo
réservent l'initiative communale aux "réglement[s] de portée générale", ils exigent que cette initiative
tende a l'adoption de régles de droit dotées d'effets externes (sur les particuliers), & l'exclusion des
instructions a caractére interne (entre autorités). Ce que les travaux parlementaires du Grand Conseil a
propos de l'art. 10 al. 1 let. f LCo expriment on ne peut plus clairement®.

2. Le Conseil général est-il compétent en matiére de construction routiére?

a. La répartition des compétences entre Confédération et cantons

Abstraction faite des routes nationales (art. 83 Cst.), la planification et la construction des routes en
Suisse releve de la compétence cantonale (art. 3 Cst.; art. 3 al. 1 LCR).

b. La répartition des compétences a Fribourg entre Canton et communes et au sein des communes

Dans le canton de Fribourg, la législation distingue entre routes dépendant du domaine public de I'Etat
(art. 4 et 9 ss LR) et des communes (art. 5 et 12 LR) — n.b. sans parler des routes privées affectées a
l'usage commun. Toutes sont soumises a la haute police de I'Etat (art. 2 LDP), mais les premieres sont
dans la propriété du canton (art. 3 al. 1 ch. 3 LDP), tandis que les secondes sont dans la propriété des
communes concernées (art. 3 al. 2 ch. 3). En conséquence, la loi sur les routes prévoit des compéten-
ces et des procédures différentes, selon qu'il s'agit d'une route cantonale ou communale. Dans le se-
cond cas, comme en l'espéce:

e lart. 37 let. b LR prévoit que I'approbation, la modification et I'abandon des plans (de projet
définitif en particulier) sont régis par l'application analogique des art. 83 a 89 LATeC, lesquels
attribuent au conseil communal la compétence d'adopter les plans d'aménagement et de statuer
sur les oppositions qu'ils ont suscitées lors de leur mise a l'enquéte;

e l'art. 45 LR précise que I'exécution des travaux de construction et d'aménagement est ordonnée
par le conseil communal, sous réserve des dispositions de la loi sur les communes relatives
aux compétences des diverses autorités en matiere financiere.

c. L'absence de compétence en faveur du Conseil général de la ville de Bulle

Il ressort de ce qui précéde que la législation cantonale fribourgeoise place effectivement la planifica-
tion et la construction des routes communales dans la compétence des communes, contrairement a ce
qui vaut de la répartition verticale des compétences pour la signalisation sur ces routes. Toutefois, il
ressort également de ce qui précéde, que le législateur cantonal a prescrit aux communes une certaine
répartition horizontale des compétences en leur sein, puisqu'il a désigné de maniére impérative le
conseil communal comme étant l'autorité compétente pour établir les plans de route et pour pourvoir a
leur réalisation - les questions financiéres étant réservées. En ce qui concerne les mesures de planifica-
tion et de construction routiére, un constat parallele s'impose donc a celui qui s'est imposé & propos des
mesures de restriction et de signalisation routiére, a savoir que l'initiative litigieuse n'est pas conforme
au droit cantonal, en tant qu'elle demande au parlement communal de procéder a des actes qui ressor-

8 BO GC 1979 p. 1129 (premiére lecture, séance du 19 septembre 1979).

26

tent de la compétence du gouvernement municipal®’.

C. Conclusions intermédiaires

Troisiéme conclusion intermédiaire:

En tant qu'elle porte sur une mesure de restriction et de signalisation routiére, I'initiative com-
munale «Pour une Grand-Rue piétonne» n'est pas conforme au droit supérieur, qui place ce
genre de mesures dans la compétence du pouvoir exécutif cantonal.

Quatriéme conclusion intermédiaire:

En tant qu'elle porte sur une mesure de planification et de construction routiére, l'initiative
communale «Pour une Grand-Rue piétonne» n'est pas conforme au droit supérieur, qui place ce
genre de mesures dans la compétence du pouvoir exécutif communal.

* ok ok ok &

VI. LA QUESTION DE LA CONFORMITE AU DROIT DES MESURES RE-
QUISES PAR L'INITIATIVE LITIGIEUSE

A. Laliberté des autorités compétentes en matiére de restriction de la circulation

1. La question de la conformité avec les principes constitutionnels

a. L'obligation de respecter les principes constitutionnels

Abstraction faite des questions relatives a la nature de la mesure consistant & interdire la circulation
routiére sur la Grand-Rue et relatives a la compétence de prendre une telle mesure, des questions peu-
vent se poser en ce qui concerne la conformité d'une telle interdiction avec les autres prescriptions
formelles et les prescriptions matérielles en matiére de signalisation et de construction routiere. En
particulier, il convient de déterminer si une telle mesure de restriction du trafic serait conforme au
droit fédéral et cantonal applicable. A cet égard, il sied de rappeler que I'art. 3 LCR donne aux cantons
la souveraineté sur les routes, dans les limites de droit fédéral suivantes:

e aux termes de l'al. 2, les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circu-
lation sur certaines routes;

8 Dans un arrét relativement ancien (ATF 104 Ta 415, cons. 5, "Wohnliche Stadt"), le Tribunal fédéral avait jugé qu'un

arrété du Grand Conseil par lequel le gouvernement cantonal était chargé d'élaborer une planification étendue du trafic
pouvait faire I'objet d'une initiative populaire au sens du droit du canton de Béle-Ville. Dans cette affaire, la situation
juridique était toutefois trés différente de celle qui prévaut aujourd’hui & Fribourg puisque, & défaut de répartition (léga-
le et spéciale) des compétences en matiére de planification, le tribunal s'était fondé sur la disposition constitutionnelle
cantonale désignant le Grand Conseil comme l'autorité supréme du canton.

27

e selon l'al. 3, la circulation des véhicules automobiles et des cycles peut étre interdite comple-
tement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit;

e ateneur de l'al. 4, d’autres limitations ou prescriptions peuvent étre édictées lorsqu’elles sont
nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de maniére comparable
contre le bruit et la pollution de I’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes han-
dicapées, pour assurer la sécurité, pour faciliter ou régler la circulation, pour préserver la
structure de la route, ou pour satisfaire a d’autres exigences imposées par les conditions lo-
cales; pour de telles raisons, la circulation peut étre restreinte et le parcage réglementé de fa-
¢on spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation; les communes ont qualité pour recou-
rir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.

La «mise en zone piétonne de la Grand-Rue» demandée par l'initiative litigieuse devant s'interpréter
comme une interdiction de circuler dans les deux sens, la mesure en question entrerait dans le champ
d'application de I'art. 3 al. 3 LCR. Doctrine®® et jurisprudence® concourent & constater que cette régle
n'impose ni condition, ni restriction au pouvoir des cantons d'interdire totalement ou partiellement la
circulation des véhicules automobiles sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit, si ce n'est
celles qui résultent des principes constitutionnels qui gouvernent l'activité administrative, & commen-
cer par ceux de l'intérét public, de la proportionnalité et de la prohibition de l'arbitraire.

b. La mise en zone piétonne de la Grand-Rue respecterait-elle ces principes?

Les routes ouvertes au grand transit sont désignées par l'ordonnance du Conseil fédéral du 6 juin 1983
concernant les routes de grand transit (RS 741.272)"°. En ce qui concerne la ville de Bulle, cette or-
donnance mentionne les routes "Bulle-Broc-Jaun"(n® 189) et "Bulle-Epagny-Montbovon-Chéteau-
d'Oex" (n° 190). La Grand-Rue ne faisant justement plus/pas partie de ces routes cantonales ouvertes
au grand transit, elle pourrait bien faire I'objet d'une mesure d'interdiction cantonale au sens de l'art. 3
al. 3 LCR, dans le respect des principes constitutionnels qui doivent guider I'autorité compétente dans
l'exercice de son pouvoir d'appréciation.

La question de savoir si la mise en zone piétonne requise par l'initiative litigieuse serait matériellement
conforme a ces principes ne saurait étre traitée de maniere exhaustive par la présente note, compte tenu
de I'ensemble des circonstances a prendre en considération. Prima facie, il y a cependant lieu de cons-
tater qu'une telle mesure ne serait assurément pas dépourvue d'intérét public et qu'elle ne serait a priori
pas arbitraire, n'étant pas dépourvue de motif sérieux, objectif, raisonnable ou pertinent.

En ce qui concerne la proportionnalité, c'est-a-dire schématiquement la prise en compte et la mise en
balance d'autres intéréts publics et privés s'opposant a l'interdiction de circuler sur la Grand-Rue, une
réserve s'impose d'emblée, malgré la retenue qu'observe la présente note. En effet, dans la mesure ol
la mise en zone piétonne de la Grand-Rue équivaut a désaffecter celle-ci en tant que voie de circula-
tion routiére, la pesée des intéréts 4 mener en termes de signalisation doit évidemment s'insérer de
maniére cohérente dans la pesée des intéréts conduite de maniere plus large en matiére de réseau rou-
tier, sous forme de planification’’. En d'autres termes, la question se pose de savoir si cette mesure
serait conforme a la conception des transports, telle qu'elle a été prévue a ce jour.

2. La question de la conformité avec la planification du réseau routier

a. L'obligation de planifier le réseau routier communal

Que l'on appréhende cette mesure de restriction du trafic (art. 3 al. 3 LCR) comme une mesure de si-

8 Cf. en part. SCHAFFHAUSER, op. cit. n. 84, p. 41. Cf. ég. BUSSY André / RUSCONI Baptiste, Code suisse de Ia circulation

routiére, 3% ¢d., Lausanne 1996, n. 4.4.1 ad art. 3 LCR
8 Cf. p. ex. arrét non publié du TA FR du 4 décembre 2002 (3A 02 169 et 172), cons. 4a.
% Cpr. arrét du TA VD du 30 octobre 1992 (GE R9 1150/31), in RDAF 1993 p. 230, cons, 4.b
° Cpr., dans un sens similaire, arrét du TA VD du 30 octobre 1992 (GE R9 1150/31), in RDAF 1993 p. 230, cons. 4.b ss.

28

gnalisation routiére ou comme une mesure de construction routiere, un méme constat s'impose: en
vertu de l'obligation de planifier a respecter en matiére de routes, cette mesure ponctuelle doit étre
coordonnée avec toutes les autres mesures qui concourent a atteindre les buts et les principes de I'en-
semble des législations applicables en matiére d'aménagement du territoire au sens large - y.c., en par-
ticulier, le droit de I'environnement, avec la protection contre le bruit et contre les pollutions atmos-
phériques. C'est ainsi que l'art. 5 LR dispose que:

e la planification du réseau routier communal s'opére sur l'ensemble du territoire de la com-
mune, dans le cadre du plan directeur communal (al. 1);

e la planification [de ce] réseau routier (...) doit s'harmoniser avec celle du réseau routier canto-
nal (al. 3).

Quant a l'art. 41 al. 1 LATeC consacré au plan directeur communal, il précise de maniére concordante
que celui-ci doit fixer les objectifs de la commune au minimum en matiére de mobilité - outre en ma-
ticre d’utilisation du sol, de ressources du sous-sol, de site et paysage et d’énergie.

b. La mise en zone piétonne de la Grand-Rue serait-elle conforme a la planification locale?

Le réseau routier bullois a fait l'objet d'une intense activité de planification durant les deux dernicres
décennies, dans le contexte notamment de la création de la route de contournement H189. S'agissant
de la Grand-Rue, on peut rappeler comme suit les différentes étapes de cette planification:

e en 1995, un document intitulé "Conception directrice de la Grand-Rue" prévoyait un aména-
gement qui ressemble a celui réalisé aujourd'hui, méme s'il n'y était pas encore expressément
question de mise en "zone 30";

o le plan directeur partiel des transports (PDPT) adopté et approuvé en 1998 et 2001 aux fins
de la réalisation de la H189 prévoyait des "typologies des mesures applicables a la Grand-
Rue"; ces mesures d'accompagnement s'inscrivaient dans un concept de mobilité global en
vertu duquel la charge journaliére moyenne de trafic sur la Grand-Rue (TJM 24) devait s'éta-
blir 4 environ 6'700 au lieu de 13'000 vhe en 2010 - grice justement a ces mesures de modéra-
tion;

e ces mesures d'accompagnement ont motivé le lancement en 2003 d'une procédure de mandats
d'étude paralléles; sur cette base, ces mesures auraient dfi étre adoptées sous la forme d'une
"zone de rencontre" ("zone 20"); mais, suite a diverses oppositions et a des études complé-
mentaires, elles ont pris la forme actuelle de la "zone 30";

e les mesures de restriction du trafic en ville de Bulle ont ensuite fait l'objet d'un effort de coor-
dination a I'échelle régionale, avec l'adoption en 2007 du Projet d'agglomération bulloise
MOBUL (Bulle, Morlon, Le Paquier, Riaz et Vuadens); ce document chiffrait la charge de tra-
fic sur la Grand-Rue en 2020 & 10'600 vhe sans projet d'agglomération, respectivement a 6'800
vhe avec projet - étant précisé que le trafic mesuré en 2006 atteignait déja 13'000 vhe;

e conformément & la LATeC, les aspects territoriaux de ce projet d'agglomération ont été entéri-
nés sous la forme d'un Plan directeur régional de I'agglomération bulloise contraignant pour
les autorités; mis a I'enquéte en 2008, ce plan reprend ces options de développement en préci-
sant notamment que "les entrées dans le centre de 'agglomération doivent étre spécialement
aménagées de maniére a renforcer l'effet de porte et a souligner la sensibilité du milieu traver-
sé" * et que "les axes d'entrée dans la ville de Bulle sont aménagés de maniére a dissuader le

%2 (e plan reprend ainsi la teneur de l'art. 5 ("Aménagement de I'espace routier") de I'ordonnance fédérale du 28 septem-

bre 2001 sur les zones 30 et les zones de rencontre (RS 741.213.3): "Les transitions entre le réseau routier usuel et une
zone doivent étre facilement reconnaissables. Le début et la fin de la zone doivent étre mis en évidence par un aména-
gement contrasté faisant I’effet d’une porte (al. 1). Le caractére de zone peut étre mis en évidence par des marques par-
ticuliéres conformément aux normes techniques pertinentes (al. 2). Au besoin, d’autres mesures doivent étre prises pour

29

trafic de transit et & encourager la distribution du trafic sur les différentes voies d'accés 3 la
n93,

ville"™;

e au début 2011, la commune de Bulle a mis a l'enquéte publique un nouveau Plan d'aménage-
ment local qui contient, outre le(s) plan(s) d'affectation des zones (A et B), un dossier direc-
teur composé notamment de trois plans directeurs de circulation, consacrés respectivement
aux transports individuels motorisés (A: TIM), aux transports publics (B: TP) et a la mobilité
douce (C: MD); dans le premier nommé, la Grand-Rue figure comme l'ensemble du périmeétre
en couleur brune, a laquelle la 1égende suivante est associée: "rue du centre historique (zone a
vitesse modérée)".

Deux constats corollaires s'imposent au vu de ce bref historique de la planification du réseau routier
communal bullois: d'une part, le traitement actuel de la Grand-Rue comme "zone 30" est conforme a
cette planification; d'autre part, et inversement, cette planification ne destine pas pour I'heure la Grand-
Rue a une piétonisation, puisque les divers scénarios développés a I'horizon de 2010 puis de 2020 se
fix(ai)ent pour objectif d'y limiter le trafic 4 6'700 ou 6'800 vhe (TIM 24).

Dans cette mesure, l'interdiction totale de circuler dans les deux sens outrepasserait ces objectifs, avec
les reports de charges et de nuisances que cela supposerait sur d'autres brins du réseau. - Cela, d'autant
que la charge effective pourrait actuellement se situer déja au-dela de ces objectifs. - Il conviendrait
alors de vérifier la compatibilité de ce nouveau régime de circulation avec les buts et les principes du
droit de I'aménagement et de l'environnement et, le cas échéant, de prendre d'autres mesures d'accom-
pagnement ailleurs.

La jurisprudence en mati¢re d'aménagement du territoire témoigne de ce que l'institution de l'initiative
populaire est difficile & concilier avec I'obligation de planifier’: tandis que la premiére est souvent
utilisée pour réclamer une mesure d'affectation ponctuelle, la seconde impose au contraire justement
de coordonner entre elles des mesures éparses™. Dans le cas d'espéce, la contradiction systémique
entre initiative populaire et planification des transports ne devrait toutefois pas étre rédhibitoire pour
I'initiative litigieuse. S'agissant en effet d'une initiative non formulée a interpréter dans le sens le plus
favorable aux signataires, on pourrait en effet lui donner la portée d'une instruction donnée au pouvoir
législatif ou, par lui, au pouvoir exécutif, de (re-)planifier dans le sens souhaité. Cela supposerait tou-
tefois que ce genre d'instructions puisse faire 'objet d'une initiative populaire, ce qui n'est pas le cas en
droit fribourgeois, selon la présente note (cf. art. 137 LEDP avec art. 51" al. 1 let. b LCo). Cela sup-
poserait aussi que le conseil général soit compétent pour planifier le réseau routier ou pour donner des
instructions pour ce faire au conseil communal, ce qui n'est pas non plus le cas selon la législation
fribourgeoise (cf. art. 79 LATeC par renvoi de I'art. 5 al. 1 LR).

3. Conclusions intermédiaires

que la vitesse maximale prescrite soit respectée, telles que la mise en place d’éléments d’aménagement ou de modéra-
tion du trafic (al. 3)."

Plan directeur de I'agglomération bulloise, p. 14 (3. Concept et projet, 3.3 Transports, 3.31 Le réseau routier et le sta-
tionnement, b) Mesures de mise en ceuvre).

Dans un sens similaire en doctrine: HOHL Andreas, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der
Raumplanung, thése Zurich 1989, p. 89 4 91.

Pour un exemple, cf. 'arrét du TF non publié du 19 septembre 2007 (1P.387/2006), a propos d'une initiative cantonale
genevoise intitulée "15'000 logements pour sortir Genéve de la crise", que le TF a jugé en substance incompatible avec
la pesée globale de tous les intéréts en présence selon l'art. 3 OAT. Cf. ég. l'arrét de la Cour constitutionnelle du Tribu-
nal cantonal vaudois du 16 novembre 2010 (CCST.2010.0004) & propos d'une initiative populaire cantonale intitulée
"Sauvez Lavaux" qui, en prétendant rendre inconstructibe tout un périmétre, ne permettait pas selon le TC VD "la pesée
d'intéréts en présence qu'exige la mise en ceuvre des principes régissant 'aménagement du territoire” (cons. 3d i.f.).

93
94

95

30

Cinqui¢me conclusion intermédiaire:

En requérant la mise en zone piétonne de la Grand-Rue, I'initiative litigieuse ne parait pas - de
prime abord - contrevenir aux régles et aux principes de droit matériel supérieur applicables a
une telle mesure de restriction de la circulation et de signalisation routiére.

Sixiéme conclusion intermédiaire:

En requérant la mise en zone piétonne de la Grand-Rue, I'initiative litigieuse ne parait pas - en
I'état - constituer une mesure assurément conforme a la planification des routes et des trans-
ports, telle que les autorités bulloises I'ont adoptée conformément a la législation cantonale sur
les routes et le territoire.

B.

1.

a.

La protection judiciaire des intéréts des administrés particuli¢rement atteints

Le droit de recourir a I'encontre d'une mesure de construction routiére

Le régime de protection juridique des art. 83 ss LATeC

En renvoyant par analogie aux art. 83 & 89 LATeC pour l'adoption des plans de projet définitif d'une
route communale, I'art. 37 let. b LR renvoie, comme on l'a dit, & la procédure applicable a I'approba-
tion des plans d’affectation des zones, des plans d’aménagement de détail et de leur réglementation.
Cette procédure est en particulier destinée a assurer la protection des intéréts des personnes touchées
par le plan et qui ont un intérét digne de protection a ce qu'il soit annulé ou modifié - comme en I'es-
péce éventuellement les voisins, les bordiers, les commergants, ou certains autres usagers. Conformé-
ment aux exigences du droit fédéral en la matiere (art. 33 LAT), cette procédure selon la LATeC com-
porte les étapes suivantes:

b.

mise a l'enquéte du plan durant 30 jours (art. 83 al. 1);

possibilité pour les personnes ayant la qualité correspondante de faire opposition au plan (art.
83 al. 2 avec art. 84);

décision du conseil communal sur les oppositions non liquidées (art. 85 al. 1) et, simultané-
ment, décision d'adoption du plan (art. 85 al. 2);

possibilité pour les personnes ayant la qualité correspondante de faire recours aupres de la
DAEC contre les décisions communales (art. 88 al. 1);

décision de la DAEC sur les recours interjetés contre les décisions communales sur les opposi-
tions (art. 88 al. 2) et, simultanément, décision d'approbation du plan aprés examen du point
de vue de sa légalité, de son opportunité et de sa concordance avec les plans cantonaux et ré-
gionaux (art. 86 al. 3);

possibilité pour les personnes ayant la qualité correspondante de faire recours aupres du Tri-
bunal cantonal contre les décisions de la DAEC (art. 88 al. 3).

Une initiative populaire est-elle compatible avec le régime de la LATeC

Si I'on peut débattre a propos de la nature juridique d'un plan d'affectation et, par extension, d'un plan
de projet définitif pour un aménagement routier, force est ici de constater que le 1égislateur fédéral

31

(art. 33 LAT) et, a sa suite, le 1égislateur cantonal (art. 83 ss LATeC et art. 37 let. b LR) ont prévu un
régime de profection juridigue qui consiste a le traiter comme un acte administratif plutét que comme
un acte normatif. Aussi, ce régime de protection juridique de droit supérieur n'est-il pas sans poser des
difficultés du point de vue de la validité de l'initiative litigieuse. En effet, en prétendant faire détermi-
ner le contenu d'un projet d'aménagement routier directement par voie de réglement de portée généra-
le, les initiants tendent a priver les personnes intéressées de la possibilité de faire valoir leur point de
vue par le biais d'une opposition puis de recours®. En tout état de cause, un projet de piétonisation de
la Grand-Rue devrait réserver ces moyens de droit.

Sans entrer dans 'analyse d'une problématique plus générale qui va faire I'objet d'un arrét du Tribunal
fédéral important vraisemblablement a I'automne 2011°7, c'est 14 au plan fribourgeois une raison sys-
tématique supplémentaire de refuser d'interpréter la notion de "réglement de portée générale” en ce
sens qu'elle inclurait les plans de projet de routes ainsi que les panneaux de signalisation. En effet, cela
reviendrait & reconnaitre ['existence d'actes (pseudo-)normatifs devant pouvoir faire I'objet d'un recours
jusqu'au Tribunal cantonal de la part de toute personne intéressée.

Certes, le droit cantonal fribourgeois n'exclut pas complétement les recours dits abstraits a 1'encontre
des réglements communaux. L'art. 154 al. 1 LCo dispose en effet que "toute décision de I’assemblée
communale, du conseil général ou de leur bureau peut, dans les trente jours dés la fin du délai de ré-
daction du procés-verbal, faire ’objet d’un recours au préfet" (al. 1). Or, comme le Tribunal cantonal
(anciennement Tribunal administratif) a eu 'occasion de le dire, la notion de "décision" au sens de
cette disposition inclut également les régles générales et abstraites adoptées sous la forme d'un régle-
ment - contrairement a la notion éponyme de l'art. 4 al. 1 CPJA, dont I'art. 113 dudit code fait de ma-
niére générale le seul objet susceptible de recours & Fribourg. Partant, le Tribunal en a déduit que, "par
ce recours, l'intéressé peut ainsi obtenir un contrdle abstrait de la norme, indépendant de tout cas
concret d'application"”®. Comme I'art. 154 al. 2 LCo le précise, ce type recours est toutefois réservé
aux "membres de 1’assemblée communale ou du conseil général ainsi [qu'au] conseil communal” (al.
2)."%, c'est-a-dire aux "citoyens actifs", pour reprendre le titre marginal de cette disposition, 4 I'exclu-
sion des simples citoyens (non "actifs") ou des citoyens d'autres communes, dont les intéréts peuvent
pourtant étre plus particuliérement atteints par le réglement en cause (cpr. art. 76 CPJA). Dans ces
conditions, qualifier la mesure de planification/construction routiére litigieuse de "réglement de portée
générale" reviendrait soit & priver les personnes intéressées de la protection juridique dont elles de-
vraient jouir en vertu du droit cantonal (art. 37 let. b LR avec art. 83 ss LATeC), soit a leur ouvrir une
voie de droit qui n'est pas prévue par le droit cantonal fribourgeois de procédure administrative (art. 4
avec art, 113 CPJA et art. 154 LCo).

2. Le droit de recourir a I'encontre d'une mesure de restriction/signalisation routiére

a. Le régime de protection juridique de l'art. 107 OSR

De méme que les législations fédérale et cantonale ouvrent la voie a des recours a l'encontre de plans
d'affectation et, par analogie, de plans de route, les 1égislations fédérale et cantonale prévoient aussi la
possibilité de recourir en mati¢re de signalisation routiére. Selon l'art. 107 al. 1 OSR, les réglementa-
tions locales du trafic au sens de l'art. 3 al. 3 et 4 LCR qui sont indiquées par des signaux de prescrip-
tion ou de priorité ou par d’autres signaux ayant un caractére de prescription doivent, sous réserve
d'exceptions, faire l'objet d'une décision formelle, laquelle doit faire I'objet d'une publication indiquant
en particulier les voies de droit. Les signaux ne peuvent d'ailleurs étre mis en place que lorsque la dé-
cision y afférente est exécutoire.

% Dans un sens similaire & propos d'une initiative formulée s'analysant comme un plan d'affectation, voir l'arrét non pu-

blié du TC VD du 16 novembre 2010 (CCST.2010.0004).

Un recours a été porté au TF contre l'arrét cantonal susmentionné relatif & l'initiative "Sauvez Lavaux".

% Arrét du TA FR du 7 avril 1993, in RFJ 1993 p. 229 ss, cons. 3a. Cf. ég. I'arrét non publié du TA FR du 12 mai 2005
(1A 05 12), cons. la et 'arrét du TC FR du 12 aofit 2008 (602 2008-16), Grande Caricaie I, cons. 2.

N.B. Outre le fait que ce recours devrait étre adressé au Préfet, plut6t qu'a la Direction cantonale.

97

99

32

Au niveau cantonal fribourgeois, l'art. 5 LALCR attribue a la DAEC, comme on l'a dit, la compétence
d'édicter les mesures durables pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur les routes et sur les
aires de circulation publiques appartenant & des particuliers (al. 1) et celle de décider des mesures de
signalisation routiére (al. 2). Quant a I'art. 12 al. I LALCR, il dispose que les décisions prises en ap-
plication de cette loi sont sujettes a recours conformément au CPJA. Conformément & l'art. 114 al. 1
let. a CPJA, il s'ensuit que les décisions de la DAEC agissant par son SPC en matiére de restriction du
trafic et/ou de signalisation routiére peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal de la part de
quiconque a la qualité pour ce faire (art. 76 CPJA).

b. Une initiative populaire est-elle compatible avec le régime de I'OSR?

S'agissant de la protection juridique des personnes atteintes par la décision entreprise et qui ont un
intérét digne de protection a ce qu'elle soit annulée ou modifiée, la méme remarque s'impose donc &
propos du volet "interdiction du trafic et signalisation routiére” qu'a propos du volet "planification et
construction routiére": dés lors que l'initiative litigieuse tend a modifier le régime de circulation de la
Grand-Rue par la voie législative d'un "réglement de portée générale", elle fait surgir des objections
difficilement surmontables quant a la maniére dont la protection juridique des citoyens non actifs ou
des non citoyens plus particuliérement intéressés par ces mesures pourrait étre assurée de maniére
effective, dans le respect du droit supérieur. Si ce n'est justement en soumettant de maniére contradic-
toire le (quasi-) réglement communal en cause au régime de la décision générale, c'est-a-dire celui de
la mise 4 I'enquéte, du droit d'étre entendu et du recours judiciaire.

3. Conclusions intermédiaires

Septiéme conclusion intermédiaire;

L'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne» parait difficilement compatible avec les régles de
droit fédéral et cantonal régissant la protection juridique des personnes particuli¢rement attein-
tes par une mesure de circulation/signalisation routiére, lorsqu'elle requiert qu'une telle mesure
soit prise sous la forme d'un "'réglement de portée générale''.

Huitiéme conclusion intermédiaire:

L'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne» parait difficilement compatible avec les régles de
droit cantonal régissant la protection juridique des personnes particuliérement atteintes par une
mesure de planification/construction routiére, lorsqu'elle requiert qu'une telle mesure soit prise
sous la forme d'un "réglement de portée générale".

® Ok ok ok %k

33

VII.

A.

1.

a.

LE TRAITEMENT DE L'INITIATIVE LITIGIEUSE

Le délai a respecter pour statuer sur la validité de l'initiative litigieuse

L'absence de régle de droit

L'absence de délai légal de traitement d'une initiative communale

Avant d'en venir a la décision que le Conseil général va étre amené a prendre le 20 juin 2011, il
convient encore de se demander si les autorités communales bulloises ont adopté un comportement
conforme au droit, en prévoyant le traitement de l'initiative litigieuse a cette date, alors que 'aboutis-
sement de celle-ci a été constaté par décision du 9 novembre 2010 publiée le 19 novembre 2010. Prés
de sept mois se seront écoulés entre ces deux dates, étant précisé que les élections communales se sont
tenues dans l'intervalle. La réponse a cette question suppose de rappeler, dans un premier temps, les
différentes étapes et démarches prévues par la législation cantonale et la réglementation communale
pour l'instruction d'une initiative communale, & compter du moment ou les signatures ont été récoltées
et déposées:

1. vérification et dénombrement des signatures par le secrétariat communal (art. 140 al. 1 i.i.
LEDP);

2. publication de 'aboutissement ou non de l'initiative par le conseil communal (art. 140 al. 1
i.f. LEDP);

3. transmission par le conseil communal du résultat et du texte de l'initiative au conseil général
(art. 141 al. 1 LEDP; art. 111 RCG-Bulle);

4. décision du conseil général sur la validité de l'initiative et sur sa soumission a votation po-
pulaire (art. 141 al. 2 LEDP; art. 111 RCG-Bulle);

5. le cas échéant, votation populaire (art. 142; et art. 112 s. RCG-Bulle).

Dans un second temps, il sied de rappeler quels sont les délais prévus par la réglementation cantonale
sur les droits politiques, voire par le réglement communal du Conseil général de la ville de Bulle, pour
l'accomplissement de ces différentes étapes et démarches:

b.

selon l'art. 140 al. 1 LEDP, lorsque les listes ont été déposées, le secrétariat communal dispose
d'un délai de 20 jours pour vérifier et dénombrer les signatures;

l'art. 141 al. 3 LEDP dispose que, lorsque l'initiative porte sur un reglement de portée généra-
le, les art. 126 et 127 relatifs a l'initiative Iégislative en matiére cantonale sont applicables par
analogie; ces régles détaillent les actes a accomplir par le Grand Conseil, selon qu'il se rallie
ou non a une initiative formulée en termes généraux ou entiérement rédigée, en précisant dans
chaque hypothése le délai dont il dispose pour élaborer une loi, un contre-projet et/ou soumet-
tre l'initiative au vote; les art. 112 et 113 RCG-Bulle reprennent ce schéma, en prévoyant ce-
pendant des délais plus courts pour soumettre au vote une initiative - et son contre-projet - a
laquelle le Conseil général ne se rallie pas (180 jours au lieu d'un an & compter de l'arrété
constatant la validité de l'initiative);

a teneur de l'art. 142 LEDP, en effet, la votation populaire doit avoir lieu au plus tard dans le
délai de 180 jours dés la décision du conseil général soumettant l'initiative & la population.

L'absence de renvoi au délai légal de traitement d'une initiative cantonale

Comme cela ressort de ces rappels, les réglementations cantonale et communale applicables & une
initiative communale bulloise ne prescrivent expressément de délai légal ni pour la transmission de

34

I'initiative du conseil communal au conseil général (étape 1 a 2), ni pour l'instruction et le traitement
de celle-ci par le conseil général (étape 3 a 4)'”. Les seuls délais d'ordre prescrits en la matiére
concernent en effet la durée du décompte des signatures par le secrétariat communal (étape 1) et le
temps susceptible de s'écouler entre la décision du conseil général de se rallier ou non a une initiative
communale et I'adoption d'un (contre-)projet, d'une part, respectivement entre cette décision ou I'adop-
tion de ce (contre-)projet et une votation populaire, d'autre part.

La situation a cet égard est différente de celle qui prévaut en matiére cantonale, puisque la LEDP n'in-
dique pas le délai dans lequel les signatures doivent étre vérifiées et décomptées'®'. Elle précise en
revanche a l'art. 116 que, "lorsque I'initiative a abouti, le Conseil d'Etat [doit,] dans les trois mois sui-
vant la publication dans la Feuille officielle de la décision sur I'aboutissement de ['initiative, trans-
met[tre] au Grand Conseil, en session ordinaire, le résultat du dénombrement des signatures et le texte
de l'initiative" (al. 1). Elle dispose cependant aussi que, si ce "délai de trois mois pour la transmission
de l'initiative ne peut étre respecté, celle-ci [peut étre] transmise au Grand Conseil a la session suivan-
te",

Selon la présente note, et contrairement a l'opinion que les initiants ont exprimée par voie de presse'®,
l'art. 116 LEDP ne s'appliquait pas a la décision par laquelle le Bureau du Conseil général de la ville
de Bulle a renoncé le 24 janvier 2011 a porter a l'ordre du jour de la prochaine séance prévue le 28
février 2011 le débat sur la validité de l'initiative litigieuse (cf. art. 38 al. 2 LCo; cf. ég. art. 39 let. a et
69 ch. 3 s. RCG-Bulle). Cette affirmation se fonde sur l'interprétation logique et systématique des art.
140 s. LEDP. Ces régles figurent en effet dans le chapitre 4 de la LEDP intitulé "Initiative et référen-
dum en matiere communale” (art. 137 ss), contrairement a l'art. 116 LEDP que l'on trouve au chapitre
3 sous le titre "Mise en ceuvre des droits populaires en matiére cantonale" (art. 112 ss). Conformément
a cette structure législative, le chapitre 4 contient soit des dispositions qui réglent de maniere spécifi-
que les droits politiques communaux, soit des dispositions qui renvoient de maniére spécifique a cer-
taines régles consacrées aux droits politiques cantonaux - 4 appliquer par analogie (cf. art. 137 al. 3
renvoyant aux art. 105, 106 et 110 al. 2 LEDP; art. 141 al. 3 renvoyant aux art. 126 et 127 LEDP; art.
141 al. 4 renvoyant a l'art. 118 LEDP).

Ainsi, des lors que I'art. 116 LEDP ne fait pas partie de ces renvois exprés, on ne saurait retenir que
son délai de 3 mois doive s'appliquer par analogie 4 une initiative communale'™. Au vu de la systéma-
tique 1égale choisie, il faut bien plutdt constater que le 1égislateur aurait prévu un renvoi dans ce sens,

Cpr. & ce propos les art. 103 s. et 105 s. de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur 1'Assemblée fédérale (Loi sur le
Parlement, LParl, RS 171.10) qui impartit & I'Assemblée fédérale, sous peine de péremption (ATF 100 Ia 55, cons. 5a),
un délai de deux ans a compter de son dépdt pour statuer sur le sort d'une initiative fédérale revétant la forme d'une
proposition rédigée en termes généraux. A moins que les circonstances ne permettent & I'Assemblée fédérale de proro-
ger ce délai, il incombe au Conseil fédéral d'ordonner la votation populaire dés son expiration, sans que le Parlement ne
puisse plus approuver l'initiative ou en recommander le rejet.

En modification de la loi de 1976, I'art. 115 du projet de LEDP proposait de porter de 10 4 20 jours le délai dans lequel
les communes devaient vérifier les signatures, la Chancellerie d'Etat ayant pour sa part 20 jours pour les leur trans-
mettre & compter de leur dépdt (Message n® 227 du 26 avril 2000 accompagnant le projet de loi sur l'exercice des droits
politiques, BO GC 2001 I p. 3 ss). Cette disposition semble avoir été adoptée en premiere lecture (BO GC 2001 I p.
360) et confirmée en deuxiéme lecture (BO GC 2001 I p. 478), mais elle ne figurait pas a la loi publiée au Bulletin offi-
ciel (BO 2001 p. 169).

Voir le communiqué de presse publié le 26 janvier 2011 par le Parti socialiste de Bulle.

A supposer que l'art, 116 al. 1 LEDP s'applique en matidre communale, on pourrait par ailleurs douter qu'il régisse la
question litigieuse en l'espéce, a savoir celle du traitement de l'initiative par le Conseil général (par anal. au Grand
Conseil), et non pas celle de sa transmission par le Conseil communal (par anal. au Conseil d'Etat). Cela, sans évoquer
le fait que l'art. 116 al. 2 LEDP réserve lui-méme la possibilité de reporter la transmission de I'initiative de I'exécutif au
Iégislatif au-dela du délai de 3 mois, pour "permettre aux députés de se préparer dans des délais raisonnables" (Message
n® 227 du 26 avril 2000 accompagnant le projet de loi sur I'exercice des droits politiques, BO GC 2001 I p. 17 ad art.
116). Ce qui plaide par ailleurs pour une interprétation de ce délai comme un délai d'ordre plutdt que de péremption
(cpr. ATF 100 la 53, cons. 5a). Ce qui signifie que le non respect de ce délai ne serait, le cas échéant, pas sanctionné
par la perte pour le Conseil général de son droit de statuer sur I'initiative. Il serait seulement sanctionné, le cas échéant,
dans le cadre d'un recours en matiere de droit public pour déni de justice formel, dans 1'hypothese ot ledit conseil l'au-
rait laissé passer de maniere abusive sans agir du tout, ou en faisant preuve d'une lenteur injustifiée. Cpr. arrét du TF du
23 novembre 1998, in RDAT I-1999, n° 1.

101

102
103

35

s'il avait entendu soumettre le traitement d'une initiative communale au méme régime qu'une initiative
cantonale. Telle n'était cependant pas sa volonté, ne serait-ce que parce que le nouveau délai retenu de
3 mois au plan cantonal tenait compte "du nouveau rythme des sessions du Grand Conseil"'™ (aujour-
d'hui, en principe, de huit sessions ordinaires par année'®), lequel ne correspond pas au rythme des
sessions d'un conseil général communal (qui siége, de par la loi, au moins deux fois par année'*).

2. L'application des principes généraux

a. La notion de délai convenable déduit du droit fédéral

La réglementation fribourgeoise étant claire et compléte, il n'y pas lieu de retenir l'existence d'une
lacune a combler en ce qui concerne le délai dans lequel le conseil général doit statuer sur la validité
d'une initiative communale. Pour autant, on ne saurait admettre que ledit conseil communal puisse
indéfiniment retarder la transmission de l'initiative au conseil général (art. 141 al. 1 LEDP), puis que
ce dernier puisse éternellement différer sa décision sur la validité de celle-ci (art. 141 al. 2 LEDP). Le
principal effet de I'aboutissement d'une initiative populaire étant d'obliger les autorités compétentes de
la soumettre a une votation populaire'®’, les droits politiques des initiants et des citoyens seraient vidés
de leur substance, si ces autorités n'étaient pas tenues d'exécuter leur obligation a un certain moment.

Aussi, lorsque comme en I'espece le droit cantonal ne prévoit pas de délai pour transmettre et/ou traiter
une initiative, le Tribunal fédéral juge-t-il que le respect des droits politiques garantis par le droit cons-
titutionnel fédéral exige qu'une initiative populaire soit soumise a votation populaire dans un délai
convenable, pour protéger l'intérét des initiants & ce que leur proposition ait gardé son actualité¢ au
moment ot le peuple doit se prononcer'®. Au-dela de ce délai et dans la mesure ol le retard est injusti-
fié, l'autorité cantonale ou communale en cause commet un déni de justice formel que les initiants-
citoyens peuvent attaquer comme tel'”. Un déni de justice formel ne peut toutefois étre reproché &
l'autorité compétente avant qu'elle ait eu la possibilité d'intervenir de maniére appropriée. Et I'étendue
du délai pendant lequel il lui incombe d'agir dépend de la nature de I'affaire et de I'ensemble des cir-
constances.

b. Le délai de sept mois en l'espéce est-il convenable?

Faute de délai d'ordre I1égal en droit cantonal fribourgeois et en droit communal bullois, il s'agit de
déterminer si le délai de sept mois qui se sera écoulé entre la transmission de l'initiative par le Conseil
communal et son traitement par le Conseil général est convenable - étant rappelé que l'initiative liti-
gieuse devrait étre soumise au peuple dans un délai de 180 jours dés la date d'adoption de 1'arrété cons-
tatant sa validité, dans 'hypothése ot le Conseil général ne s'y ralliait pas. Cette question de bonne foi
autant que de proportionnalité suppose de mettre en balance, d'un c6té, l'intérét des auteurs et des si-
gnataires de I'initiative, a ce que cette derniére soit soumise au vote du peuple /e plus 16t possible avec,
de 'autre c6té, l'intérét public a ce que la décision du Conseil général quant a la validité de cette initia-
tive et, en cas de validité, la décision quant a l'opportunité de s'y rallier ou pas, soit prise dans les meil-
leures conditions possibles.

En l'occurrence, le Bureau du Conseil général a jugé opportun, au vu de la particularité et de la com-
plexité de l'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne», de commander le présent avis de droit dans la
perspective de la décision a prendre en ce qui concerne sa validité. Ce faisant, il a exposé se fonder sur
I'art. 20 RCG-Bulle'", lequel dispose que "le conseil général, par son bureau, peut faire appel, pour
l'examen d'objets importants, avec voix consultative, a d'autres personnes a titre d'experts ou de

1% BO GC20011p. 17 ad art. 116.

195 Cf, art. 105 de la loi du 6 septembre 2006 sur le Grand Conseil (ci-aprés "LGC", RSF 121.1).
106 Cf. art. 37 al. 2 LCo; cf. ég. art. 68 ch. 1 RCG-Bulle.

197 ATF 101 1a 492, cons. 3.

1% Dans ce sens ég. TORNAY, op. cit. n. 3, p. 130.

109 GRISEL, op. cit. n. 3, p. 152,

10 voir la décision du Bureau du 24 janvier 2011,

36

conseillers". Malgré la grande réserve que l'auteur de ces lignes entend s'imposer ici - s'agissant pour
lui d'apprécier la célérité et l'opportunité de son propre travail -, il ne lui semble pas que sa consulta-
tion en tant qu'expert ait été dilatoire ou superflue. Les lignes qui précedent, dont il s'agit maintenant
de faire la synthése et de tirer des conclusions finales, ont en effet conduit & confirmer que l'initiative
«Pour une Grand-Rue piétonne» soulevait de nombreuses et épineuses questions juridiques, dont
l'identification et la clarification paraissent étre utiles, pour ne pas dire indispensables, en vue du débat
qui doit avoir lieu a leur propos au sein du Conseil général.

B. La décision a rendre en ce qui concerne la validité de I'initiative litigieuse

1. De la mise en votation populaire

a. La probable invalidité totale de l'initiative litigieuse - selon la présente note

L'analyse qui précéde a conduit & formuler successivement huit conclusions intermédiaires, dont sept
sont des raisons qui militent contre la validité de I'initiative «Pour une Grand-Rue piétonne». En tant
qu'elle requiert l'adoption d'une mesure de restriction/signalisation du trafic, l'initiative «Pour une
Grand-Rue piétonne»:

e (1°" conclusion intermédiaire) porte sur une mesure concréte qui ne peut pas faire l'objet
d'une initiative communale selon le droit fribourgeois;

e (3™ conclusion intermédiaire) n'est pas conforme au droit supérieur qui place ce genre de
mesures dans la compétence du pouvoir exécutif cantonal;

e (7°™ conclusion intermédiaire) parait difficilement compatible avec les régles de droit fédé-
ral et cantonal régissant la protection juridique des personnes particulierement atteintes.

Dans la mesure ou elle requiert une mesure de planification/construction routiere, 'initiative «Pour
une Grand-Rue piétonne»:

e (2°™ conclusion intermédiaire) porte sur une mesure concréte qui ne peut pas faire l'objet
d'une initiative communale selon le droit fribourgeois;

e (4°™ conclusion intermédiaire) n'est pas conforme au droit supérieur qui place ces mesures
dans la compétence du pouvoir exécutif communal;

e (6°™ conclusion intermédiaire) ne parait pas - pour I'heure - constituer une mesure assuré-
ment conforme a la planification que les autorités bulloises ont adoptée conformément a la
législation cantonale sur les routes et le territoire;

e (8™ conclusion intermédiaire) parait difficilement compatible avec les régles de droit can-
tonal régissant la protection juridique des personnes particulierement atteintes.

Ainsi, & supposer que la mise en zone piétonne de la Grand-Rue puisse étre mise en ceuvre par la seule
pose d'une nouvelle signalisation — a I'exclusion de mesures de construction — plusieurs obstacles juri-
diques persistants a l'analyse s'opposeraient & ce que l'initiative soit déclarée valable et, partant, soumi-
se au vote. Cela, que ce soit sous la forme d'un projet réduit par le Conseil général ou d'une instruc-
tion a l'intention du Conseil communal.

e Comme on l'a dit a titre liminaire, le texte de l'initiative ne laisse guére d'autre choix que de la
juger soit totalement valide, soit totalement invalide, des lors qu'elle tend a I'adoption d'une
mesure unique - qui pose de surcroit probléme sous l'angle de sa nature juridique et la compé-
tence pour l'adopter.

e Comme on I'a déja dit aussi, il ne saurait étre question d'interpréter l'initiative litigieuse dans le
sens favorable aux initiants consistant & considérer qu'elle tendrait a I'adoption par le Conseil

37

général d'une instruction faisant obligation au Conseil communal de tout mettre en ceuvre pour
que la Grand-Rue soit mise en zone piétonne dans les meilleurs délais; cette interprétation ne
rendrait en effet pas I'initiative en cause plus valide, puisqu'elle ne permettrait pas de lui don-
ner un objet licite ("réglement de portée générale™) qui respecte le droit cantonal (compétence
cantonale ou exécutive).

b. Le probable succes d'un recours contre la décision du Conseil général - selon la présente note

Pour démocratique qu'elle sera, la décision du Conseil général & propos de la validité de I'initiative
«Pour une Grand-Rue piétonne» n'en sera pas pour autant souveraine, puisque les législations canto-
nale (art. 150 ss LEDP) et fédérale (art. 85 LTF) ouvrent la voie a un recours 4 son encontre devant le
Tribunal cantonal puis le Tribunal fédéral. Compte tenu des vices dont cette initiative est affectée sous
l'angle des sous-conditions de l'identité de rang ou de l'objet, d'une part, et de la conformité au droit
Jformel et matériel supérieur, d'autre part, les chances de succeés d'un éventuel recours dirigé contre la
décision du Conseil général la jugeant valide doivent étre qualifiées d'importantes a trés importantes.

2. De la mise en consultation populaire

a. De l'organisation d'un vote consultatif en lieu et place d'une véritable votation

La mission confiée au soussigné comportait la tAche de "fournir toute information utile et pertinente
qui permettra au Conseil général de statuer en toute connaissance de cause sur la suite a donner a ce
dossier". Dans ce cadre, il convient encore de se demander si, pour concilier le respect de la loi (art.
141 al. 2 LEDP) avec le souci de donner a la population bulloise I'occasion de s'exprimer sur la mise
en zone piétonne de la Grand-Rue, il serait loisible aux autorités d'organiser, en lieu et place d'une
véritable votation populaire, un vote consultatif, par quoi on entend ici un vote dont le résultat serait
non contraignant pour les autorités concernées'''. Moyennant une telle consultation, ces derniéres
disposeraient d'une indication leur permettant de guider leur action, & commencer par le Conseil com-
munal de Bulle, en tant qu'autorité compétente pour les routes et qu'autorité de contact pour la signali-

sation''2,

b. Les initiants et signataires ont-ils un droit a l'organisation d'un vote consultatif?

A cet égard, il convient d'abord de préciser que les régles et les principes qui gouvernent les droits
politiques, en particulier l'obligation d'interpréter une initiative dans le sens le plus favorable aux ini-
tiants et aux signataires, ne comportent pas de droit pour ces derniers a obtenir des autorités qu'elles
organisent une votation consultative a propos d'une initiative invalide et qui, de ce fait, ne pourrait pas
faire I'objet d'une votation en bonne et due forme.

c. Le Conseil communal ou général a-t-il le droit d'organiser un vote consultatif?

En amont de la question du droit des initiants et signataires & obtenir I'organisation par le Conseil
communal ou général d'un vote consultatif sur la mise en zone piétonne de la Grand-Rue, la question
se pose néanmoins de savoir si ces autorités auraient effectivement le droit d'organiser une telle con-
sultation. Au vu de la jurisprudence développée en la matiére par le Tribunal fédéral, la réponse a cette
question parait devoir étre négative.

Selon la jurisprudence majoritairement approuvée par la doctrine'"®, la possibilité d'organiser des vota-

L Cpr. p. ex. HANGARTNER/KLEY, op. cit. n. 3, p. 901. Cf. ég. MULLER Jérg Paul / SALADIN Peter, Das Problem der kon-

sultativabstimmung im schweizerischen Recht; in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, Berne et
Stuttgart 1979, p. 418.

Une telle consultation aurait été d'autant plus adaptée en I'occurrence que la jurisprudence n'exige pas, en la matiére,
que la question soumise au vote reléve effectivement de la compétence de la collectivité appelée a s'expimer ~ respecti-
vement de sa représentation parlementaire.

Dans le méme sens: GRISEL, op. cit. n. 3, p. 62 et 397 et les réf. cit.; HANGARTNER/KLEY, op. cit. n. 3, p. 906 et 908 et
les réf. cit.

12

113

38

tions consultatives constitue en effet une extension des droits politiques'"*. Car, si le résultat d'une telle

votation ne lie pas juridiquement les autorités, il n'en manifeste pas moins la volonté populaire, ce qui
est susceptible d'exercer en fait une influence certaine''>. Il s'ensuit qu'une telle consultation ne peut,
sauf circonstances extraordinaires, étre organisée que si et dans les conditions ol une base légale ou
constitutionnelle 'autorise - qu'il s'agisse d'un fondement général''® ou spécial'"’.

d. L'absence de base légale

En 1'état du droit cantonal fribourgeois (art. 48 ss Cst.-FR; art. 137 ss LEDP et art. 8 ss LCo) et com-
munal bullois (art. 111 RCG-Bulle), aucune regle positive ne semble pouvoir fonder les autorités
communales a organiser une consultation populaire en matiére de routes (LR) ou de circulation rou-
tiere (LALCR) - a supposer que cela soit compatible avec la force dérogatoire du droit fédéral dans ce
dernier cas (LCR et OCR). Faute par la loi de définir les circonstances matérielles et les modalités
formelles d'un tel scrutin, le fait de reconnaitre au conseil communal ou général d'une commune la
faculté d'en organiser librement comporterait le risque, non seulement de nuire a la sécurité et a I'auto-
rité du processus de formation de la volonté populaire par le biais des véritables votations, mais éga-
lement de faire des votations consultatives des formes d'enquétes ou de plébiscites lancés de maniére
intempestive au gré de considérations d'opportunité politique.

e. L'absence de situation exceptionnelle

De méme, la situation juridique et factuelle qui prévaut a propos de la mise en zone piétonne de la
Grand-Rue ne parait pas felle qu'il faille considérer que les autorités communales bulloises disposent
de motifs exceptionnels permettant de lancer une consultation populaire sans base légale pour ce faire.
En effet, la seule occurrence ou le Tribunal fédéral a apparemment dérogé a l'exigence d'une base 1é-
gale ou constitutionnelle avait trait & un projet de stand de tir qu'une commune avait l'obligation de
réaliser en vertu du droit fédéral, mais qui avait déja échoué a deux reprises sur référendum finan-
cier'’®. Partant le choix d'un troisiéme emplacement devait pouvoir faire I'objet d'une consultation
préalable, afin d'éviter un nouvel échec ultérieur et un nouveau report de la construction. Et le Tribunal
fédéral de conclure que, dans une telle situation d'impasse ("Zwangslage", "Sonderfall"), la faculté
reconnue a un parlement communal de procéder a un vote consultatif découle directement de la com-
pétence reconnue aux autorités communales de préparer les projets et les objets soumis au vote ou
susceptibles de I'étre — cette préparation requérant en l'espece une consultation.

Dés lors que la mise en zone piétonne de la Grand-Rue ne revét pas le caractére d'une obligation de
droit supérieur, qu'elle n'a pas fait l'objet de deux refus préalables et qu'elle ne releve pas exclusive-
ment de la compétence communale, la situation qui nous occupe ne saurait &tre comparée a ce précé-
dent - semble-t-il unique. Il s'ensuit qu'un vote consultatif ne devrait pas étre organisé a propos de cet
objet/projet, quand bien méme cette forme de participation démocratique peut étre autorisée ailleurs en
Suisse, voire pratiquée ailleurs dans le canton de Fribourg.

* ok ok ok %

14 Cf. ATF 104 Ia 226, cons. 2c ("Eine Konsultativabstimmung {bindet] die Behorden faktisch fast ebenso, wie wenn eine

rechtlich verbindliche Volksbefragung durchgefithrt worden wire"). Cf. ég. arrét non publié du TF du 23 décembre
2005 (1P.470/2005), cons. 4.1. Cf. cpdt ég. ATF 104 Ia 236, cons. 2b.

Selon AUBERT (Jean-Frangois, Le référendum populaire, RDS 1972 p. 483), un scrutin dépourvu de conséquences
juridiques "est presque contradictoire dans les termes".

Cf. p. ex. l'art. 48 al. 3 de la loi sur les droits politiques du canton d'Appenzell Rodhes-Extéricures.

Cf. p. ex. la loi jurassienne du 30 juin 1983 sur la consultation du peuple en mati¢re nucléaire.

ATF 104 Ia 226, cons. 3 ("Die Gemeinde befand sich nach dem negativen Ausgang der beiden ersten Volksabstim-
mungen in einer ausgesprochenen Zwangslage, und es musste alles daran gesetzt werden, dass hinsichtlich der neu zu
erstellenden Schiessanlage doch noch ein annehmender Entscheid der Stimmbtirger zustandekomme™).

115
116

117
118

39

K ok % %

VIII. CONCLUSIONS FINALES

Sans préjudice du débat démocratique A son propos, I'analyse de 'initiative communale «Pour
une Grand-Rue piétonne» sous I'angle juridique conduit le soussigné a soutenir que, statuant sur
la base de I'art. 141 al. 2 LEDP, le Conseil général de la ville de Bulle devrait, malgré 'adage "in
dubio pro populo":

I la déclarer invalide;
I1. s'abstenir de s'y rallier en adoptant un "réglement" allant dans son sens;
1. refuser de la soumettre a un vote contraignant;

1. s'abstenir de la soumettre & un vote consultatif.

Ainsi fait 4 Lausanne, le 28 avril 2011

‘of. Dr Jacques Dubey

/

40

ANNEXE

Ville de Bulle
Bureau du Conseil général

Initiative communale « Pour une Grand-Rue piétonne »

Liste des documents transmis au Docteur Jacques Dubey

LN R W =

-k — e O
M=o

Déroulement de l'initiative communale (rappel des faits)

Demande d'initiative communale du 14.07.10

Démarche du Conseil communal du 14.7.10 et réponse du Service des communes du 16.7.10
Lettre du CC & la DAEC du 20.7.10 et courriel du 23.7.10 de M. Martin Leu, Conseiller juridique & la DAEC
Lettre du CC & la Préfecture du 4.8.10 et réponse du Préfet du 6.8.10

Lettre du CC au PS du 10.8.10 et courriel du président du PS du 16.8.10

Lettre du Bureau du CG du 17.12,10 et réponse du Préfet du 20,1210

Lettre du Bureau du CG du 24.01.11 au Conseil communal avec communiqué de presse
Communiqué de presse du Parti soclaliste du 26,01.11

Coples d'extraits des délibérations au Grand Conseil fibourgeois

Lettre du Préfet de la Gruyere du 07.02.11 avec détermination du SCom

Extraits de lois et articles de presse de la Gruyére et de la La Liberté

Bulle, le 8 février 2011

41