text: \nBefragung über die \nSchulführungsstrukturen \n\nim Kanton Luzern \n\nZusammenfassender Bericht \n\nAnhang 2\n\n\n\n \n\n Seite 2 von 32 \n \n\n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n \n\n \n \nBildungs- und Kulturdepartement \nDienststelle Volksschulbildung  \nKellerstrasse 10 \n6002 Luzern \n \nwww.volksschulbildung.lu.ch \n \n \nDie vorliegende Zusammenfassung basiert auf der Masterarbeit von Roman Aregger-Brunschweiler zum Thema «Bildungs-\nkommissionen innerhalb der Schulgovernance des Kantons Luzern. Die unterschiedlichen Modelle im Vergleich». Die Arbeit \nwurde im Rahmen des «MAS Bildungsmanagement und Erwachsenenbildung» im August 2019 bei Prof. Dr. Susan Göldi, \nHochschule für Wirtschaft an der Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) eingereicht. \n \n \nLuzern, 18. Dezember 2019  \n258522 \n\n\n\n \n\n Seite 3 von 32 \n \n\nInhalt \nAbstract 4 \n\n1 Einleitung 5 \n1.1 Ausgangslage 5 \n1.2 Fragestellung und Zweck 5 \n1.3 Governance 6 \n1.4 Methodik 7 \n1.4.1 Prozessanalyse 7 \n1.4.2 Vergleichende Analysen 7 \n1.4.3 Instrumente 8 \n1.4.4 Anonymität und Datenschutz 8 \n1.5 Rücklauf 8 \n\n2 Bildungspolitische Rahmenbedingungen 9 \n2.1 Gemeinden mit beratender Bildungskommission 9 \n2.2 Gemeinden mit entscheidender Bildungskommission 11 \n\n3 Ergebnisse 12 \n3.1 Vergleichende Analyse der Fallgemeinden 13 \n3.1.1 Prozess 1: Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen 13 \n3.1.2 Prozess 2: Jahresprogramm erstellen 16 \n3.1.3 Prozess 3: Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern 17 \n3.2 Vergleichende Analyse der Luzerner Gemeinden 19 \n3.2.1 Prozess 1: Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen 19 \n3.2.2 Prozess 2: Jahresprogramm erstellen 22 \n3.2.3 Prozess 3: Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern 23 \n\n4 Fazit 26 \n\nAbkürzungsverzeichnis 31 \n\nAbbildungsverzeichnis 31 \n\nLiteraturverzeichnis 31 \n \n  \n\n\n\n \n\n Seite 4 von 32 \n \n\nAbstract \nDas teilrevidierte Volksschulbildungsgesetz des Kantons Luzern verpflichtet jede Ge-\nmeinde, entweder eine Bildungskommission mit Entscheidungskompetenz oder eine bera-\ntende Bildungskommission einzusetzen. Dieser zusammenfassende Bericht beantwortet \ndie Frage, wie sich die beiden unterschiedlichen Modelle der Bildungskommission auf die \nSchulgovernance in den Gemeinden des Kantons Luzern auswirken. Dazu wird unter-\nsucht, wie die drei Prozesse «Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen», «Jahrespro-\ngramm erstellen» und «Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern» funktionieren \nund wie die Akteure ihre Handlungen in der Regelungsstruktur des Mehrebenensystems \nkoordinieren. Untersucht wird dies anhand einer vergleichenden Fallanalyse in zwei Fall-\ngemeinden mit je unterschiedlichem Bildungskommissionsmodell, andererseits mit einer \nvergleichenden Analyse auf kantonaler Ebene. Letzteres basiert auf einer Onlinebefra-\ngung bei den für die Schule zuständigen Gemeinderatsmitgliedern, den Präsidien und Mit-\ngliedern von Bildungskommissionen sowie der Gesamtschulleitungen im Kanton Luzern. \nIn den Fallgemeinden werden zusätzlich Dokumentenanalysen und Gruppeninterviews \ndurchgeführt. \n \nDie Untersuchung zeigt, dass die Prozesse mit beiden Bildungskommissionsmodellen \nfunktionieren können und generell vergleichbar verlaufen. Ähnlichkeiten existieren in den \nProzessen zum Beispiel bedingt durch identische Instrumente oder gesetzliche Bestim-\nmungen. In Bezug auf Letzteres hat sich aber gezeigt, dass in den Luzerner Gemeinden \nein Rekontextualisierungsproblem besteht, dessen Tragweite nicht abschliessend geklärt \nist. Unabhängig vom gewählten Bildungskommissionsmodell hat die Governance auf Ge-\nmeindeebene grossen Einfluss auf die Schulgovernance. Da die Bildungskommissionen \nzwischen dem politisch-strategischen Gemeinderat und der operativen Ebene der Schul-\nleitung agieren, wird die ebenenübergreifende Handlungskoordination durch eine funktio-\nnierende Governance auf Gemeindeebene begünstigt. Im Rahmen des Qualitätskreislaufs \nsind in den Gemeinden die Prozessschritte «Überprüfen» und «Verbessern» wenig institu-\ntionalisiert, ebenso sind das «Wie» und das «Wann» seltener geklärt, weshalb Prozessbe-\nschreibungen dienlich wären. Die Personalführung und -entwicklung der Schulleitung ge-\nschieht noch nicht in allen Gemeinden wirksam. Dies könnte durch eine breitere Abstüt-\nzung und eine Verknüpfung von operativem Controlling und Personalbeurteilung erreicht \nwerden. Letztlich wird auch dargelegt, dass die Prozesse nicht immer auf einer vollständi-\ngen und einwandfreien Planungsgrundlage beruhen, dieses Manko aber durch eine inten-\nsive Kooperation in der Umsetzung der Prozesse wettgemacht werden kann. Ein wesentli-\ncher Unterschied zwischen den beiden Modellen der Bildungskommission existiert in \nHandlungskoordinationen, vor allem, wenn Entscheide verlangt werden. Speziell in Ge-\nmeinden mit beratenden Bildungskommissionen stellt sich die Herausforderung, wie Ent-\nscheide im Spannungsfeld von Effizienz und Konsens gefällt werden sollen. Weiter wird \nfestgestellt, dass die Kompetenzen in § 47 Abs. 1-2 des Volksschulbildungsgesetzes in \nGemeinden mit beratenden Bildungskommissionen entweder an den Gemeinderat, oft-\nmals aber auch an die Schulleitung übertragen werden, was die Frage nach sinnvollen \nKompetenzen für die wirksame Arbeit von beratenden Bildungskommissionen impliziert. \n  \n\n\n\n \n\n Seite 5 von 32 \n \n\n1 Einleitung \nIn diesem Kapitel wird erläutert, worum es bei der Befragung zu den Schulführungsstruktu-\nren geht. \n\n1.1 Ausgangslage \nAm 14.03.2016 hat der Kantonsrat eine Teilrevision des Gesetzes über die Volksschulbil-\ndung (VBG) beschlossen, welche per 01.08.2016 in Kraft getreten ist (Grosser Rat des \nKantons Luzern, 2018b). Darin sind verschiedene Änderungen bezüglich der Führungs-\nstrukturen von Luzerner Schulen enthalten. Wichtigste Änderungen sind eine Kompetenz-\nverschiebung1 von den bisherigen Schulpflegen hin zum Gemeinderat und den Schulleitun-\ngen. Schulpflegen werden neu Bildungskommissionen genannt und können unterschiedlich \nausgestaltet sein, entweder mit Entscheidungskompetenz2 oder in beratender3 Funktion – \nletzteres auch als parlamentarische Bildungskommission. Bis zum 01.08.2020 haben die \nGemeinden Zeit, die Form der Bildungskommission zu bestimmen und einzusetzen. \n\n1.2 Fragestellung und Zweck \nDie beiden Modelle für Bildungskommissionen sollten zu klaren Schulführungsstrukturen \nbeitragen. Es ist deshalb interessant zu wissen, wie nach dem abgeschlossenen Gesetz-\ngebungsprozess die lokalen Schulführungsstrukturen umgesetzt werden. Das grundsätzli-\nche Erkenntnisinteresse bringt Berkemeyer wie folgt auf den Punkt: «Nichts wird so reali-\nsiert, wie es geplant worden ist» (2010, S. 22). Hier wird folgende zentrale Frage beantwor-\ntet:  \n \n(I) Wie wirken sich die beiden unterschiedlichen Modelle der Bildungskommission \nauf die Schulgovernance in den Gemeinden des Kantons Luzern aus? \n \nDies wird anhand von ausgewählten Prozessen untersucht. Einzelne Elemente jedes un-\ntersuchten Prozesses sind im VBG in den §§ 46 bis 48 verankert, also die Kompetenzen \ndes Gemeinderats (§ 46), der Bildungskommission mit Entscheidungskompetenz (§ 47) und \nder Schulleitung (§ 48).  \n \nWird in einer Gemeinde eine beratende Bildungskommission eingesetzt, fallen die Aufga-\nben und Kompetenzen der Bildungskommission mit Entscheidungskompetenz nach § 47 \ndem Gemeinderat zu (Grosser Rat des Kantons Luzern, 2018b). Die Kompetenzen der be-\nratenden Bildungskommission bestimmt dann der Gemeinderat. Die an die beratende Bil-\ndungskommission übertragenen Kompetenzen dürfen jedoch keine Entscheide mehr bein-\nhalten (Dienststelle Volksschulbildung, 2016).  \n \nDa für das Gelingen der teilautonomen Schulen eine klare Schulgesetzgebung und die Ein-\nhaltung dieser Vorgaben und Kompetenzen essentiell sind (Dubs, 2016, S. 27), interessiert, \nwie die Akteure mit den gesetzlichen Vorgaben, aber auch mit dem darin enthaltenen Hand-\nlungsspielraum innerhalb der Prozesse umgehen. \n \n(a) Wie funktionieren folgende Prozesse in den beiden unterschiedlichen Modellen \nder Bildungskommission: \nProzess 1: Betrieblichen Leistungsauftrag4 erstellen, \nProzess 2: Jahresprogramm5 erstellen, \nProzess 3: Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern? \n \n                                                \n1 Der Begriff «Kompetenz» wird hier als Befugnis verstanden. \n2 «Bildungskommission mit Entscheidungskompetenz» und «entscheidende Bildungskommission» werden in dieser Arbeit \nsynonym verwendet. \n3 «Bildungskommission ohne Entscheidungskompetenz» und «beratende Bildungskommission» werden im Folgenden sy-\nnonym gebraucht. \n4 Der betriebliche Leistungsauftrag beschreibt unter anderem das Volksschulangebot, die darin zu erbringenden Leistungen \nund die finanziellen Mittel. \n5 Im Jahresprogramm sind die Entwicklungsschritte des laufenden Schuljahres abgebildet. \n\n\n\n \n\n Seite 6 von 32 \n \n\nMit der Analyse dieser Prozesse können die Umsetzung der Gesetzesteilrevision mit den \nbeiden unterschiedlichen Modellen der Bildungskommission im Kanton Luzern evaluiert \nund Rückschlüsse auf die Schulgovernance im Kanton Luzern gemacht werden. \n \n(b) Wie koordinieren die Akteure ihre Handlungen in der Regelungsstruktur des \nMehrebenensystems? \n \nDie Erkenntnisse können zur Optimierung und Weiterentwicklung der beiden Modelle von \nBildungskommissionen genutzt werden. Es geht keinesfalls darum, die beiden Modelle ge-\ngeneinander auszuspielen. Der Entscheid für eines der beiden Modelle liegt bei den Ge-\nmeinden. Die Befragung bezweckt, wichtiges Steuerungswissen für die Dienststelle Volks-\nschulbildung (DVS), die Gemeinden und die Schulen zu generieren. \n\n1.3 Governance \nDen Begriffskern von Governance identifiziert Benz (2004, S. 25) wie folgt: Steuerung und \nKoordination mit dem Ziel, Interdependenzen zwischen Akteuren und/oder Akteurskonstel-\nlationen zu managen. Diese beruhen auf institutionalisierten Regelsystemen, die das Han-\ndeln lenken sollen. Das kollektive Handeln wiederum beruht auf Interaktionsmustern und \nModi, welche sich im Rahmen von Institutionen oder über ihre Grenzen hinaus ergeben \n(z.B. Netzwerke, Hierarchien, Verträge). Für Maag Merki, Langer & Altrichter steht speziell \nin der Educational Governance «die Analyse des Zustandekommens, der Aufrechterhaltung \nund der Transformation sozialer Ordnungen und Leistungen im Bildungswesen unter der \nPerspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in und zwischen \nverschiedenen Ebenen im Mehrebenensystem» (2014, S. 11) im Zentrum. Im vorliegenden \nBericht wird statt aufs Bildungswesen auf die Schule fokussiert. Entwicklungen werden auf \nder Schulebene wirksam, wenn sie gemäss Altrichter & Maag Merki (2016, S. 5-9) von den \nAkteuren aufgenommen, verstanden und übersetzt, also rekontextualisiert werden. Mittels \nRekontextualisierung «werden gleichzeitig die Rahmenvorgaben einer übergeordneten \nEbene und die spezifischen Handlungsbedingungen auf einer untergeordneten berücksich-\ntigt. Dies führt [zur] Verschränkung von Handlungsebenen» (Fend, 2008, S. 26). Prinzipiell \nfunktioniert Schulgovernance in Regelkreisläufen, in die alle innerorganisatorischen Ebe-\nnen einbezogen sind (Brüsemeister, 2012, S. 35). \n \nZwischen Akteuren/Akteurskonstellationen bestehen gegenseitige Abhängigkeiten, soge-\nnannte Interdependenzen. So kann beispielsweise ein Akteur Ressourcen sprechen, die \nein anderer Akteur benötigt, wodurch zwecks ihrer Funktionen Letzterer auf Ersteren zuge-\nhen muss (Brüsemeister, 2012, S. 33). Interdependenzen erfordern systemisch vertikale \nund horizontale, grenzüberschreitende Verhandlungen, Koordination oder Zusammenar-\nbeitsformen, damit Ziele erreicht werden können. Aufgaben sind organisatorisch System-\nebenen zugeordnet. Es gibt Zuständigkeiten von Akteuren/Akteurskonstellationen, die nach \nEbenen verteilt sind, und es gibt interdependente Aufgaben (Brüsemeister, 2012, S. 29). \nDer Begriff «Mehrebenensystem» bedeutet, dass es typische Akteurskonstellationen auf \n«Ebenen» mit ihren besonderen Handlungsprinzipien gibt, die sich von der Handlungslogik \nauf einer anderen Ebene durchaus unterscheiden können. Koordination bedeutet in diesem \nSinne die Art und Funktion des Zusammenwirkens von Akteuren. Dabei gerät der Fokus \nauch auf grenzüberschreitende Koordination zwischen den Systemebenen (Altrichter, \n2015b, S. 29-30; Altrichter & Maag Merki, 2016, S. 9-11; Altrichter, 2015a, S. 37). Definitio-\nnen von Ebenen müssen den formal-rechtlichen Aufbau einer Institution berücksichtigen, \ngenauso wie Handlungskoordinationen von Akteuren in der Institution und darüber hinaus \n(Brüsemeister, 2007, S. 64-66). Infolgedessen bedarf die hiesige Analyse des Mehrebenen-\nsystems auf lokaler Ebene in erster Linie einer Unterscheidung zwischen den drei Hand-\nlungsebenen Gemeinderat, Bildungskommission und Schulleitung. \n \nAkteure handeln nicht strukturfrei. Strukturen ermöglichen und begrenzen ihre Handlungen \n(Franzius, 2005, S. 4). Nach Franzius (2005, S. 36) sind Regelungsstrukturen «die \nnormative Infrastruktur der Governance». Governance basiert demzufolge einerseits auf \nRegelungsstrukturen (z.B. Gesetzestexte) und andererseits auf «empirischen \n\n\n\n \n\n Seite 7 von 32 \n \n\nInformationen zu den tatsächlichen Vorgängen, zu den unzähligen Ereignissen und \nHandlungen, die von den Vorgaben mitgeprägt, aber nicht völlig von diesen ableitbar sind» \n(Fend, 2008, S. 18). Handeln heisst in diesem Sinne Regeln anwenden. \n\n1.4 Methodik \nNachfolgend werden die eingesetzten Methoden und Instrumente dargelegt. \n\n1.4.1 Prozessanalyse \nDas Qualitätsmanagement ist für die Schulen im Kanton Luzern verbindlich (Regierungsrat \ndes Kantons Luzern, 2018). Die DVS stützt das Handeln und Entwickeln an den Volksschu-\nlen auf den Qualitätskreislauf mit den vier Phasen «Planung», «Umsetzung», «Überprü-\nfung» und «Verbesserung» ab.6 Das systematische Zusammenspiel dieser vier Phasen \n«bildet die Basis für den kontinuierlichen Verbesserungsprozess aller Aktivitäten auf der \ninstitutionellen sowie auf der individuellen Ebene» (Dienststelle Volksschulbildung Kanton \nLuzern, 2015). Die hier angewendete Prozessanalyse basiert deshalb ebenfalls auf dem \nQualitätskreislauf. Für das Gelingen eines Prozesses müssen in jeder der vier Phasen das \n«Wer?», das «Was?», das «Wie?» und das «Wann?» klar sein. Daraus ergibt sich für jeden \nProzess folgendes, in Abbildung 1 dargestelltes Untersuchungsdesign. Je nach Prozess \nsind einzelne Felder durch den Gesetzgeber definiert, andere bieten Handlungsspielraum. \n \n\nAbb. 1: Prozessmodell (eigene Darstellung in Anlehnung an den Qualitätskreislauf) \n \nIn sämtlichen ausgewählten Prozesse sind gemäss VBG mindestens zwei der drei Akteure \nGemeinderat, Bildungskommission und Schulleitung involviert – dies unabhängig vom Mo-\ndell der Bildungskommission. \n\n1.4.2 Vergleichende Analysen \nDie einzelnen Prozesse werden in zwei Luzerner Fallgemeinden mit je unterschiedlichem \nBildungskommissionsmodell systematisch miteinander verglichen: \n \nGemeinde G1:  Fallgemeinde mit beratender Bildungskommission \nGemeinde G2: Fallgemeinde mit entscheidender Bildungskommission \n \nDie beiden Fallgemeinden sind repräsentativ, da sie typisch für die jeweilige gesetzlich vor-\ngeschriebene Form der Bildungskommission sind (Muno, 2009, S. 117).7 \n                                                \n6 Der Qualitätskreislauf wird auch als PDCA-Zyklus (Plan-Do-Check-Act) oder Demingkreislauf benannt. \n7 In beiden Fallgemeinden haben sich das für die Bildung zuständige Gemeinderatsmitglied, das Präsidium und die Mitglie-\nder der Bildungskommission sowie die Gesamtschulleitung bereit erklärt, an der Studie teilzunehmen. Zudem sind beide \nFallgemeinden vollständig dokumentiert. Beides ist für eine fundierte Analyse notwendig. \n\n\n\n \n\n Seite 8 von 32 \n \n\n \nZusätzlich werden die drei ausgewählten Prozesse partiell auch in den Gemeinden des \nKantons Luzern analysiert. Analog zur vergleichenden Fallanalyse erlaubt dies, die drei \nProzesse über alle Luzerner Gemeinden hinweg zu vergleichen. \n\n1.4.3 Instrumente \nDie Daten zur Darstellung der untersuchten Prozesse werden durch Dokumentenanalysen, \nin Gruppeninterviews und mit einer Onlinebefragung gewonnen.8 \n \nDokumentenanalyse \nDie Dokumentenanalyse dient den drei Prozessdarstellungen in den Fallgemeinden.9 \n \nGruppeninterview \nIn den beiden Fallgemeinden ist je ein Gruppeninterview mit dem für die Bildung zuständi-\ngen Gemeinderatsmitglied, dem Bildungskommissionspräsidium und der Gesamtschullei-\ntung durchgeführt worden. \n \nOnlinebefragung \nDie vergleichende Fallanalyse und der Vergleich innerhalb des Kantons stützen sich auf \neine Onlinebefragung ab. Zur Teilnahme an der Onlinebefragung sind alle für die Bildung \nverantwortlichen Gemeinderatsmitglieder, die Bildungskommissionspräsidien, die Bil-\ndungskommissionsmitglieder und die Gesamtschulleitungen im Kanton Luzern eingeladen \nworden. Mit der Onlinebefragung können neben der Prozessdarstellung auch die unter-\nschiedlichen Rahmenbedingungen innerhalb der Schulführungsstrukturen in den Gemein-\nden dargestellt werden. \n\n1.4.4 Anonymität und Datenschutz \nDie Studienteilnahme ist anonym. Rückschlüsse auf einzelne Gemeinden oder Personen \nsind nicht möglich.10 Sämtliche Daten werden vertraulich behandelt und geschützt.  \n\n1.5 Rücklauf \nDer Rücklauf aus der Onlinebefragung ist in Abbildung 2 ersichtlich.  \n \n\nFunktion Anzahl \nBefragte (N) \n\nAnzahl \nAntwortende (n) \n\nProzentualer \nRücklauf \n\nGemeinderat/ Gemeinderätin 8311 64 77.11% \ndavon aus Fallgemeinden 2  \nPräsidium Bildungskommission 8112 56 69.14% \ndavon aus Fallgemeinden 2  \nMitglied Bildungskommission Unbekannt13 86 Unbekannt \ndavon aus Fallgemeinden 4  \nGesamtschulleitung (Rektor/in) 8714 75 86.21% \ndavon aus Fallgemeinden 2  \n\nAbb. 2: Rücklauf Onlinebefragung \n \n                                                \n8 Die Onlinebefragung dauerte vom 27.08. bis 14.09.2018. Die Dokumentenanalyse und die Gruppeninterviews fanden zwi-\nschen Februar und Mai 2019 statt. \n9 Folgende Dokumente werden analysiert: Gemeindeordnung, Organisationsverordnung und ergänzende Dokumente in \nBezug auf die Führung der Schule (z.B. Organigramm, Funktionendiagramm, Reglement), aktueller betrieblicher Leistungs-\nauftrag der Schule, aktuelles Jahresprogramm der Schule sowie Grundlagendokumente für die Beurteilung und Entwicklung \nder Schulleitung (z.B. Dokumente zum Beurteilungs- und Fördergespräch, Beurteilungsgrundlagen). \n10 Einzelne gemeindespezifische Begriffe innerhalb der Fallanalyse sind anonymisiert worden. \n11 Zwei Gemeinden haben ihr Volksschulangebot zusammengefasst, wobei jede Gemeinde ein für die Schule zuständiges \nGemeinderatsmitglied hat. \n12 Zwei Gemeinden haben ein gemeinsames Volksschulangebot und eine gemeinsame Bildungskommission. In einer ande-\nren Gemeinde gibt es eine parlamentarische Bildungskommission ohne Bildungskommissionspräsidium. \n13 Die genaue Anzahl Bildungskommissionsmitglieder zu eruieren ist im Vorfeld der Befragung nicht möglich gewesen. \n14 Mit drei Gemeinden hat die Dienstelle Volksschulbildung vereinbart, dass die Kommunikation zwischen der Dienststelle \nVolksschulbildung und den Gesamtschulleitungen auch die Prorektoratspersonen involviert. Folglich richtet sich die Online-\nbefragung zusätzlich zu den Gesamtschulleitungen an 5 Prorektorinnen und Prorektoren. \n\n\n\n \n\n Seite 9 von 32 \n \n\nBis auf eine Gemeinde hat sich aus allen Gemeinden mindestens eine Person an der Be-\nfragung beteiligt. Aus zwei Gemeinden haben Personen explizit darauf hingewiesen, dass \nin ihrer Gemeinde noch nicht über die Bildungskommission entschieden worden ist. Dem-\nzufolge haben vereinzelte Befragte ihre Antworten auf die aktuelle Situation bezogen. Des \nWeiteren gibt es in der Onlinebefragung von den Antwortenden einzelner Gemeinden wi-\ndersprüchliche Angaben zu einzelnen Items.15 Für die Auswertung werden deswegen je-\nweils Mehrheiten in den Antworten berücksichtigt. Falls sich bei einem Item unter den Ant-\nwortenden einer Gemeinde keine Mehrheit ergibt, wird die Gemeinde im entsprechenden \nItem neutral ausgewertet. \n\n2 Bildungspolitische Rahmenbedingungen \nIn 63 von 82 Gemeinden mit einer Volksschule gibt es Bildungskommissionen mit Entschei-\ndungskompetenz. 18 Gemeinden haben eine Bildungskommission mit beratender Funktion. \nIn einer Gemeinde hat im Fragebogen eine Person «weiss nicht» angegeben, eine andere \nhat «keine Angabe» zur Frage nach dem Modell gemacht. Vor der Teilrevision des VBG \nkann 72 Gemeinden eine Bildungskommission mit Entscheidungskompetenz attestiert wer-\nden, zwei Gemeinden eine beratende Bildungskommission und einer Gemeinde eine \nMischform.16 Modellwechsel von einer entscheidenden zu einer beratenden Bildungskom-\nmission haben in zehn Gemeinden stattgefunden. In zwei Gemeinden ist die beratende \nBildungskommission bestehen geblieben. Die Gemeinde mit einer Mischform hat heute \nebenfalls eine beratende Bildungskommission. Keine eindeutige Antwort geht aus der On-\nlinebefragung auf die Frage hervor, welche Ressorts in den beiden Modellen der Bildungs-\nkommissionen existieren.17 \n\n2.1 Gemeinden mit beratender Bildungskommission \nDie entsprechende Fallgemeinde hat 2016 einen Modellwechsel von einer Schulpflege zu \neiner beratenden Bildungskommission vollzogen und ist personell neu konstituiert. Der Ge-\nmeinderat besteht aus einer Präsidentin oder einem Präsidenten, der Gemeindeamtfrau \noder dem Gemeindeammann18 sowie drei weiteren Mitgliedern, wovon ein Mitglied für die \nBildung zuständig ist. Strategische Entscheide werden im Kollegium getroffen. Zusätzlich \nzum Gemeinderat gibt es eine operativ tätige Geschäftsleitung, deren strategische Führung \neiner oder einem Delegierten aus dem Gemeinderat, der sogenannten Gemeindeamtfrau \noder dem Gemeindeammann obliegt. Sie oder er trägt die Linienverantwortung für die ge-\nsamte Verwaltung. Alle Leiterinnen und Leiter eines betrieblichen Leistungsbereichs gehö-\nren der Geschäftsleitung an, so auch die Gesamtschulleitung. Die Bildungskommission \nohne Entscheidungskompetenz berät den Gemeinderat und nimmt Stellung zu strategi-\nschen Bildungsthemen. Sie besteht aus einer Präsidentin oder einem Präsidenten, vier Mit-\ngliedern und einem für die Bildung zuständigen Gemeinderatsmitglied, was aktuell nicht die \nGemeindeamtfrau oder der Gemeindeammann ist. Beratend gehört auch die Gesamtschul-\nleiterin oder der Gesamtschulleiter der Bildungskommission an. Ausser dem Präsidium sind \nin der Bildungskommission keine Ressorts zugeteilt. \n \nIm Kanton Luzern sind beratende Bildungskommissionen vorwiegend 2016 festgelegt und \numgesetzt worden, also mit oder kurz nach dem Inkrafttreten des teilrevidierten VBG (vgl. \nAbb. 3). \n \n\n                                                \n15 Die Problematik der unterschiedlichen Angaben zu einer Gemeinde lässt sich auch durch ein zusätzliches Studium von \nGemeindeordnungen und weiteren Dokumenten nicht zweifellos bestimmen. \n16 In sechs Gemeinden gibt es unter den Antwortenden keine Mehrheit auf die Frage, wie die Bildungskommission vor dem \naktuellen Modell organisiert war. Davon haben heute fünf Gemeinden eine beratende Bildungskommission. \n17 Zum einen gibt es zu den Ressorts widersprüchliche Angaben in einzelnen Gemeinden. Zweitens können Ressorts (z.B. \n«Personelles») sehr unterschiedlich ausgestaltet sein. Drittens weisen Befragte aus fünf Gemeinden darauf hin, dass sie \nkeine Ressortzuteilungen kennen. In zwei Gemeinden arbeiten die Bildungskommissionen mit thematischen Arbeitsgruppen \nstatt Ressorts. Letztlich gibt es auch anders zusammengestellte Ressorts als dies die Antwortmöglichkeiten des Fragebo-\ngens zugelassen haben sowie weitere Ressorts. Für Letzteres wurden mehrfach die frühe Förderung oder die Zusammen-\narbeit mit externen Partnern wie Spielgruppen oder der Jugendarbeit genannt. \n18 Die Begriffe «Gemeindeamtfrau» und «Gemeindeammann» sind im Kanton Luzern nicht gesetzlich definiert. Sie werden \naber je nach Gemeinde als Funktionsbezeichnung verwendet (Verband Luzerner Gemeinden (VLG), 2005, S. 35). \n\n\n\n \n\n Seite 10 von 32 \n \n\nBildungskommission \nohne Entscheidungs-\nkompetenz \n\nAnzahl Gemeinden nach Jahr der Umsetzung des aktuellen Mo-\ndells19 \n2016 2017 2018 \n10 3 1 \n\nAbb. 3: Umsetzungszeitpunkt des Bildungskommissionsmodells ohne Entscheidungskompetenz  \n \nDie beratenden Bildungskommissionen sind innerhalb der Luzerner Gemeinden personell \nunterschiedlich zusammengesetzt. Eine Kommission hat drei Mitglieder, zehn Kommissio-\nnen bestehen aus fünf Mitgliedern, zwei aus sechs und fünf Kommissionen haben acht oder \nneun Mitglieder.20 Die Wahl der Bildungskommission findet in neun Gemeinden durch die \nStimmberechtigten statt, in fünf Gemeinden durch den Gemeinderat und in zwei Gemein-\nden durch das Parlament.21 \nIn vier Luzerner Gemeinden mit einer beratenden Bildungskommission ist das für die \nSchule verantwortliche Mitglied des Gemeinderats ohne Stimmrecht Mitglied der Bildungs-\nkommission. In drei Gemeinden präsidiert das Gemeinderatsmitglied die Bildungskommis-\nsion, in neun Gemeinden ist es stimmberechtigt.22 Eine Geschäftsführerin oder ein Ge-\nschäftsführer amtet in neun der 18 Gemeinden. Wen berät die Bildungskommission im We-\nsentlichen? In 18 Gemeinden trifft dies auf den Gemeinderat zu. Von 63 antwortenden Per-\nsonen bestätigen dies 56. 21 Befragte geben an, auch die Gesamtschulleitung zu beraten, \ndavon beraten acht Bildungskommissionen auch weitere Schulleitungsmitglieder und sie-\nben die Geschäftsführerin oder den Geschäftsführer ihrer Gemeinde. \nDie Schulleitungen sind in den Luzerner Gemeinden unterschiedlich organisiert, wobei je-\nweils eine Schulleiterin oder ein Schulleiter die Gesamtverantwortung als «Gesamtschullei-\ntung» trägt. Teilen sich an einer Schule mehrere Schulleiterinnen und Schulleiter die Ver-\nantwortung im Sinne einer Co-Leitung, so müssen die einzelnen Aufgaben und Verantwort-\nlichkeiten bestimmt sein (Plotke, 2003, S. 343-344), wobei für die DVS an jeder Schule eine \nPerson als administrative Ansprechperson gilt. Diese wird hier ebenfalls als Gesamtschul-\nleitung behandelt. In der vorliegenden Arbeit wird von folgenden drei typischen Schullei-\ntungsmodellen im Kanton Luzern ausgegangen (vgl. Abb. 4).23 \n\nAbb. 4: Schulleitungsmodelle im Kanton Luzern (eigene Darstellung) \n \nIn sechs Gemeinden mit einer beratenden Bildungskommission wird ein einstufiges Schul-\nleitungsmodell praktiziert. Ein einstufiges Schulleitungsmodell mit mindestens zwei hierar-\nchisch gleichgestellten Schulleitungen wird in keiner Gemeinde mit beratender Bildungs-\nkommission umgesetzt. Das zweistufige Modell mit Gesamtschulleitung (Rektor/in) und \n                                                \n19 Unter den Antwortenden pro Gemeinde gibt es unterschiedliche Aussagen über den Umsetzungszeitpunkt. In jenen Ge-\nmeinden, die in der Abbildung fehlen, hat sich unter den Antwortenden keine Mehrheit für ein Jahr herausgebildet. \n20 Die Antworten aus den Gemeinden divergieren. Für die Auswertung wurde aus den Antworten pro Gemeinde der Mittel-\nwert berechnet. \n21 Für die Auswertung sind Mehrheiten in den Antworten berücksichtigt worden. In zwei Gemeinden gibt es keine Mehrheit \nfür eine Verantwortlichkeit bei der Wahl der Bildungskommission. \n22 In zwei Gemeinden gibt es kein eindeutiges Ergebnis. \n23 Beim ersten Modell handelt es sich um die einstufig organisierte Schulleitung. In diesem Modell übernimmt eine Schullei-\ntungsperson im Sinne der Gesamtschulleitung alle Schulleitungsaufgaben. Das zweite Modell ist die einstufig organisierte \nSchulleitung mit einer Ansprechperson für administrative Belange. Hier sind mindestens zwei Schulleitungspersonen auf der \ngleichen Hierarchiestufe tätig, wobei eine Schulleitung Ansprechperson für administrative Angelegenheiten ist und als Ge-\nsamtschulleitung bezeichnet wird, was jedoch in diesen Schulen oder Gemeinden nicht immer gebräuchliche Begriffe sind. \nDas dritte Schulleitungsmodell ist die zweistufig organisierte Schulleitung. Hier existieren zwei Hierarchieebenen. Auf der \noberen Ebene ist eine Gesamtschulleitung tätig, welche in der Praxis oft Rektorin oder Rektor genannt wird. Auf der unteren \nHierarchieebene gibt es mindestens zwei Schulleitungen, wobei diese Ebene zusätzlich auch Leitungspersonen in Tages-\nstrukturen oder von Schuldiensten beinhalten kann. \n\n\n\n \n\n Seite 11 von 32 \n \n\nweiteren Schulleitungen kommt in elf Gemeinden vor.24 Aus dem Schulleitungsmodell lässt \nsich schliessen, dass beratende Bildungskommissionen vermehrt in grösseren Gemeinden \neingesetzt werden. Der Arbeitsaufwand und die Pensen sind in Gemeinden mit beratenden \nBildungskommissionen bei den zuständigen Gemeinderatsmitgliedern und den Gesamt-\nschulleitungen höher als bei den Präsidien und Mitgliedern der Bildungskommissionen (vgl. \nAbb. 5). \n \n\nAbb. 5: Pensum und Arbeitsaufwand der Akteure in Gemeinden mit beratender Bildungskommission \n \nAllerdings ist zu berücksichtigen, dass das Pensum oder der Arbeitsaufwand wesentlich \ndurch Faktoren wie die Gemeindegrösse oder das Aufgabengebiet der einzelnen Funktio-\nnen geprägt sind. \n\n2.2 Gemeinden mit entscheidender Bildungskommission \nDer Gemeinderat der Fallgemeinde G2 mit entscheidender Bildungskommission besteht \naus einem Präsidium, einer Gemeindeamtfrau oder einem Gemeindeammann, einer Sozi-\nalvorsteherin oder einem Sozialvorsteher und zwei weiteren Mitgliedern. Die Exekutivmit-\nglieder erfüllen die strategischen Aufgaben im Kollegium, wobei jedem Mitglied in seinem \nRessort die politische Steuerung obliegt. Die Gemeindeamtfrau oder der Gemeindeam-\nmann kann neben der strategischen Ressortführung auch operative Tätigkeiten ausführen. \nAktuell ist dem Amt der Gemeindeamtfrau oder des Gemeindeammanns auch das Ressort \n«Schule» zugeteilt. Die Gemeindeverwaltung ist in Abteilungen mit Abteilungsleitenden ge-\ngliedert, welche die operativen Aufgaben erfüllen. Die Schule ist aktuell in zwei Abteilungen \nmit je einer leitenden Schulleitung aufgeteilt.25 In der Fallgemeinde G2 wird seit 2018 eine \nentscheidende Bildungskommission eingesetzt, ohne dass ein Modellwechsel stattgefun-\nden hat. Die Bildungskommission ist die oberste Verwaltungs- und Aufsichtsbehörde für die \nVolksschule, aber ohne abschliessende Finanzkompetenz. Die Stimmberechtigten wählen \ndie Mitglieder der Bildungskommission. Das Gemeinderatsmitglied besitzt in der Bildungs-\nkommission Stimmrecht. Die Bildungskommission besteht aus einer Präsidentin oder ei-\nnem Präsidenten, von Amtes wegen dem für die Bildung verantwortlichen Gemeinderats-\nmitglied und drei weiteren Mitgliedern. Die beiden Schulleitungen gehören der Bildungs-\nkommission in beratender Funktion an. \n \nIm Kanton Luzern bestehen entscheidende Bildungskommissionen mehrheitlich seit 2018 \n(vgl. Abb. 6). \n  \n\n                                                \n24 Für die Auswertung kann eine Gemeinde nicht berücksichtigt werden, da es auf das Item «Wie ist die Schulleitung in Ihrer \nGemeinde organisiert? Bitte wählen Sie das Modell aus, das am ehesten auf Ihre Schule zutrifft» keine Mehrheit gibt. \n25 In der Gemeinde G2 haben beide Schulleitungsmitglieder am Interview teilgenommen, da hier die Schulleitung einstufig \norganisiert ist mit einer Ansprechperson für administrative Belange. \n\n\n\n \n\n Seite 12 von 32 \n \n\nBildungskommis-\nsion mit Entschei-\ndungskompetenz \n\nAnzahl Gemeinden nach Jahr der Umsetzung des aktuellen Modells26 \n2016 2017 2018 \n9 11 32 \n\nAbb. 6: Umsetzungszeitpunkt des Bildungskommissionsmodells mit Entscheidungskompetenz \n \nIn 48 Gemeinden umfassen die entscheidenden Bildungskommissionen fünf Mitglieder. \nSämtliche Bildungskommissionen bestehen aus drei bis sieben Mitgliedern.27 \nIm Kanton Luzern wird die Bildungskommission mit Entscheidungskompetenz vorwiegend \ndurch die Stimmberechtigten via Gemeindeversammlung oder an der Urne gewählt. Dies \nbestätigen die Befragten aus 61 Gemeinden. In zwei Gemeinden erfolgt die Wahl durch den \nGemeinderat.28 Das Gemeinderatsmitglied hat in 61 Gemeinden Stimmrecht in der Bil-\ndungskommission. In einer Gemeinde präsidiert das Gemeinderatsmitglied die Bildungs-\nkommission.29 \n36 Gemeinden setzen ein einstufiges Schulleitungsmodell um. Ein einstufiges Schullei-\ntungsmodell mit mindestens zwei hierarchisch gleichgestellten Schulleitungen inklusive ei-\nner Schulleitung als Ansprechperson für administrative Belange wird in elf Gemeinden um-\ngesetzt, also ausschliesslich in Gemeinden mit einer entscheidenden Bildungskommission. \nDas zweistufige Modell mit Gesamtschulleitung (Rektor/in) und weiteren Schulleitungen \nkommt in 13 Gemeinden vor.30 Dass sich einstufige Schulleitungen in der Mehrheit befin-\nden, deutet darauf hin, dass eine entscheidende Bildungskommission mehrheitlich in klei-\nneren und mittleren Gemeinden ausgewählt worden ist. In zehn von 63 Gemeinden ist aus-\nserdem eine Geschäftsführerin oder ein Geschäftsführer tätig. Unter den verschiedenen \nAkteuren in den Gemeinden variieren die Pensen respektive der Arbeitsaufwand je nach \nGemeinde und Funktion. Tendenziell haben Gemeinderatsmitglieder und Gesamtschullei-\ntungen einen höheren Aufwand als Mitglieder und Präsidien von entscheidenden Bildungs-\nkommissionen (vgl. Abb. 7). \n \n\nAbb. 7: Pensum und Arbeitsaufwand der Akteure in Gemeinden mit entscheidender Bildungskommission \n \n\n3 Ergebnisse \nNachfolgend werden Gemeinsamkeiten und Abweichungen in den Prozessausgestaltun-\ngen aufgezeigt und analysiert. \n\n                                                \n26 Unter den Antwortenden pro Gemeinde gibt es unterschiedliche Aussagen über den Umsetzungszeitpunkt. In fehlenden \nGemeinden in der Abbildung hat sich unter den Antwortenden keine Mehrheit für ein Jahr herausgebildet. \n27 Die Antworten aus den Gemeinden divergieren. Für die Auswertung wurde aus den Antworten pro Gemeinde der Mittel-\nwert berechnet. \n28 Für die Auswertung sind Mehrheiten in den Antworten berücksichtigt worden. In zwei Gemeinden gibt es keine Mehrheit \nfür eine Verantwortlichkeit bei der Wahl der Bildungskommission. \n29 In einer Gemeinde gibt es keine Mehrheit auf die Frage "In welcher Funktion ist das für die Schule verantwortliche Mit-\nglied des Gemeinderats in der Bildungskommission?". \n30 Für die Auswertung können drei Gemeinden nicht berücksichtigt werden, da es auf das Item "Wie ist die Schulleitung in \nIhrer Gemeinde organisiert? Bitte wählen Sie das Modell aus, das am ehesten auf Ihre Schule zutrifft" keine Mehrheit gibt. \n\n\n\n \n\n Seite 13 von 32 \n \n\n3.1 Vergleichende Analyse der Fallgemeinden \nIn diesem Kapitel erfolgt die vergleichende Analyse in den beiden Fallgemeinden. \n\n3.1.1 Prozess 1: Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen \nPlanung \nIn der Gemeinde G1 mit beratender Bildungskommission ist insgesamt geklärt, wer im Pro-\nzess welche Verantwortung übernimmt und was der betriebliche Leistungsauftrag beinhal-\nten muss. Das «Wie» und das «Wann» sind aus den vorliegenden Planungsdokumenten \nnicht zu entnehmen. Ähnlich ist die Situation in der Gemeinde G2. Hier existieren jedoch \nrelativ offen formulierte Bedingungen an die Inhalte des Leistungsauftrags. So wird zum \nBeispiel die Möglichkeit eingeräumt, Indikatoren festzulegen, anhand derer die Zielerrei-\nchung gemessen werden kann. Hingegen sind die wichtigsten Ziele der Schule verbindlich \nim Leistungsauftrag aufzuführen. Unabhängig von der Verbindlichkeit der Inhalte wird mit \ndem Leistungsauftrag in beiden Gemeinden beabsichtigt, Ziele und Leistungen, insbeson-\ndere auch unter finanziellem Aspekt darzulegen sowie Möglichkeiten zu deren Überprüfung \nrespektive Messung zu bieten. \n \nIn der Gemeinde G1 prägt gemäss Planungsdokumenten die Schulleitung die Vorberei-\ntungs- und der Gemeinderat die Entscheidungsphase. Die Bildungskommission soll ihre \nBeratungsfunktion im Wesentlichen in Form einer Stellungnahme zum Leistungsauftrag \nwahrnehmen. Die Schulleitung muss zudem in einem politisch vorgegebenen Rahmen beim \nErstellen des politischen Leistungsauftrags mithelfen. Durch diese Bündelung der Aufgaben \nbei der Gesamtschulleitung wird die Verbindung von politischem und betrieblichem Leis-\ntungsauftrag sichergestellt. Gleichzeitig erhält die Gesamtschulleitung relativ grossen Ein-\nfluss auf die politisch-strategische Ebene. In der Gemeinde G2 ist ebenfalls eine ebenen-\nübergreifende Zusammenarbeit vorgesehen. Die Vorbereitung des betrieblichen Leistungs-\nauftrags wird als gemeinsame Aufgabe der Bildungskommission und der Schulleitung defi-\nniert, wodurch die Bildungskommission im Vergleich zur Gemeinde mit beratender Bil-\ndungskommission von Beginn weg in den Erstellungsprozess eingebunden ist. Die finanzi-\nellen Teile des Leistungsauftrags sind aber in der Verantwortung des Gemeinderatsmit-\nglieds – in Rücksprache mit den anderen Akteuren. Aufschlussreich ist der Vergleich der \nFunktionendiagramme beider Gemeinden in Bezug auf das Mehrjahresprogramm, welches \nTeil des betrieblichen Leistungsauftrags ist. In der Gemeinde G1 muss das Mehrjahrespro-\ngramm durch die Gesamtschulleitung direkt beim Gemeinderat beantragt werden. In der \nGemeinde G2 muss es durch die Schulleitung ebenfalls beantragt werden, jedoch bei der \nBildungskommission. Nach dem Entscheid der Bildungskommission muss es der Gemein-\nderat genehmigen. Dies verdeutlicht, dass in der Gemeinde mit entscheidender Bildungs-\nkommission in den Planungsdokumenten eine grössere Kooperation vorgesehen ist als in \nder Gemeinde mit beratender Bildungskommission.  \n \nEin Unterschied zwischen den beiden Gemeinden besteht darin, wie der Zweck des be-\ntrieblichen Leistungsauftrags begründet wird. Während er in der Gemeinde G2 dem Ge-\nsamtgemeinderat zur strategischen und dem zuständigen Gemeinderatsmitglied zur ope-\nrativen Führung des Ressorts und der Schulleitungen dient, hilft er in der Gemeinde G1 der \nGeschäftsleitung zur Führung der Volksschule. In der Gemeinde G2 wird dadurch eine Ver-\nmengung von strategischem und operativem Zweck des betrieblichen Leistungsauftrags \ndefiniert, welche jedoch in weiteren Planungsdokumenten nicht mehr besteht. Auch wird in \nder Gemeinde G2 bei der Endabsicht der Gemeinderat, nicht aber die Bildungskommission \nerwähnt. Demgegenüber wird der Zweck des betrieblichen Leistungsauftrags, also die Füh-\nrung der Volksschule, in der Gemeinde mit beratender Bildungskommission der Geschäfts-\nleitung und nicht dem Gemeinderat übertragen. Die Führung der Volksschule mittels be-\ntrieblichem Leistungsauftrag liegt damit bei der oder dem in der Geschäftsleitung Einsitz \nnehmenden Gemeindeamtfrau oder Gemeindeammann und der Gesamtschulleitung sowie \nweiteren Abteilungsleitenden der Gemeinde. Das zeigt, dass neben dem Gemeinderat, der \n\n\n\n \n\n Seite 14 von 32 \n \n\nBildungskommission und der Gesamtschulleitung weitere Personen zwar nicht in den Pro-\nzess «betrieblichen Leistungsauftrag erstellen» involviert sind, jedoch mit dem Output des \nProzesses arbeiten müssen und somit ein Interesse am Prozess besteht. \n \nUmsetzung \nIn der Gemeinde G1 existieren in der Onlinebefragung divergierende Aussagen über Ver-\nantwortlichkeiten bei der Umsetzung des Prozesses «betrieblichen Leistungsauftrag erstel-\nlen». Im Interview zeigt sich, dass die Verantwortlichkeiten grundsätzlich geklärt sind und \nmit den Planungsdokumenten übereinstimmen. Demnach ist davon auszugehen, dass das \nwidersprüchliche Resultat aus der Onlinebefragung an der unterschiedlichen Interpretation \nder in § 47 Abs. 2 lit. b und § 48 Abs. 2 lit. b des VBG (Grosser Rat des Kantons Luzern, \n2018b) gewählten Begriffe «Vorbereiten» und «Mitwirken» liegt. Divergierende Aussagen \nsind in der Gemeinde mit entscheidender Bildungskommission nicht feststellbar. \n \nIm Interview in der Gemeinde G1 wird das Erstellen des betrieblichen Leistungsauftrags als \nProzess dargestellt, der «unter stetigem Austausch» abläuft. Auch in der Gemeinde G2 wird \ndie Zusammenarbeit hervorgehoben. Trotzdem sind in der Kooperation Unterschiede fest-\nstellbar. So liegt das Auslösen des Prozesses wie auch der weitere Prozessverlauf in der \nGemeinde G1 im Wesentlichen bei der Gesamtschulleitung, während in der Gemeinde G2 \ndas Bildungskommissionspräsidium bereits vorgängig mit dem politischen Leistungsauftrag \nbeginnt, anschliessend ein Abgleich zwischen politischem und betrieblichem Leistungsauf-\ntrag mit den beiden Schulleitungen vornimmt, bevor dann die Schulleitungen mit der detail-\nlierten Erarbeitung des betrieblichen Leistungsauftrags beginnen. Hier schätzen die Schul-\nleitungen der Gemeinde G2 ihren grossen Handlungsspielraum. Es wird als wichtig erach-\ntet, dass die Schulleitungen den betrieblichen Leistungsauftrag selber ausformulieren, da \nsie nahe am Geschehen seien. Das Gemeinderatsmitglied wiederum ist überzeugt, gute \nSchulleitungen zu haben und bekundet grosses Vertrauen in sie und in die Bildungskom-\nmission. Die Federführung beim Erstellen des betrieblichen Leistungsauftrags liegt dem-\nnach in der Gemeinde mit beratender Bildungskommission bei der Gesamtschulleitung, \nwährend sie in der Gemeinde mit entscheidender Bildungskommission beim Präsidium der \nBildungskommission und den Schulleitungen liegt. \n \nIn der Gemeinde G1 nimmt die beratende Bildungskommission im Juni Stellung zum be-\ntrieblichen Leistungsauftrag. Demgegenüber erhält die entscheidende Bildungskommission \neinen Entwurf des betrieblichen Leistungsauftrags, auf welchen sie eine Antwort gibt. Ob-\nwohl dies in beiden Gemeinden ähnlich klingt, besteht der wesentliche Unterschied in der \nVerpflichtung der Schulleitung, nach der Rückmeldung der jeweiligen Bildungskommission \netwas am betrieblichen Leistungsauftrag anzupassen, bevor er zur Genehmigung in den \nGemeinderat geht. In beiden Gemeinden sind die Mitglieder der Bildungskommission über \nden betrieblichen Leistungsauftrag bereits im Erarbeitungsprozess informiert, übernehmen \njedoch keine operative Tätigkeit während des Erstellens. Der Gemeinderat formuliert in der \nGemeinde mit beratender Bildungskommission politisch-strategische Vorgaben direkt an \ndie operative Ebene der Gesamtschulleitung. In der Gemeinde mit entscheidender Bil-\ndungskommission werden die politisch-strategischen Ziele von der Bildungskommission an \ndie Schulleitung weitergegeben, nicht primär durch den Gemeinderat, wobei das zustän-\ndige Gemeinderatsmitglied stets involviert ist. Im Interview wird ergänzt, dass an der Schule \nkeine Auftragskultur herrsche, sondern Kooperation und breite Abstützung. \n \nIn beiden Gemeinden sind die betrieblichen Leistungsaufträge inhaltlich vergleichbar. Sie \nsind im selben Dokument wie der politische Leistungsauftrag aufgeführt und enthalten Ziele, \ndie Mehrjahresplanung und Kennzahlen. Auch der Qualitätskreislauf wird berücksichtigt. In \nder strukturellen Ausgestaltung gibt es Unterschiede. Die Gemeinde G2 benutzt im Wesent-\nlichen die von der DVS zur Verfügung gestellte Vorlage. Dadurch ist die Durchgängigkeit \nvon strategischen zu operativen Zielen und konkreten Massnahmen deutlicher erkennbar \nals in der Gemeinde G1. \n \n\n\n\n \n\n Seite 15 von 32 \n \n\nVom Start der Erstellung des Leistungsauftrags bis zur Genehmigung dauert es in beiden \nGemeinden bis zu fünf Monaten. Am meisten Zeit nimmt die Erstellung des Leistungsauf-\ntrags bei den Schulleitungen in Anspruch. In der Gemeinde G1 schätzt die Gesamtschullei-\ntung ihren Aufwand rund doppelt so hoch ein wie in der Gemeinde G2. Dies kann einerseits \ndaran liegen, dass in der Gemeinde G2 zwei Schulleitungen die Verantwortung teilen. An-\ndererseits ist die in § 47 Abs. 2 b des VBG für entscheidende Bildungskommissionen fest-\ngelegte Kompetenz, den Leistungsauftrag zuhanden des Gemeinderats vorzubereiten, in \nder Gemeinde G1 im Wesentlichen an die Gesamtschulleitung anstatt an den Gemeinderat \nübergegangen. Der Aufwand für Gemeinderatsmitglieder ist in beiden Gemeinden ähnlich \nhoch. Der wesentliche Unterschied in Bezug auf die benötigten Ressourcen innerhalb des \nuntersuchten Prozesses liegt beim Bildungskommissionspräsidium, welches in der bera-\ntenden Bildungskommission maximal neun Stunden hierfür aufwendet, sein Pendant in der \nentscheidenden Bildungskommission 18 bis 26 Stunden. Dies entspricht dem deutlich stär-\nkeren Einfluss von Letzterem im untersuchten Prozessschritt. \n \nDamit die Erstellung des betrieblichen Leistungsauftrags gelingt, sieht die Gesamtschullei-\ntung der Gemeinde G1 als Basis die Rollenklarheit und das Bildungskommissionspräsidium \nden stetigen Dialog über die Rollen in diesem Prozess. Das Gemeinderatsmitglied erwähnt \nin diesem Zusammenhang das jährliche Zusammentreffen der Bildungskommission und \ndes Gemeinderatsgremiums, in dem das Funktionendiagramm überprüft wird. Die Rollen-\nklarheit sei noch ein laufender Findungsprozess. Gerade dieses stetige Klären der Funkti-\nonen und Kompetenzen wie auch die Kooperation scheinen dahin zu münden, dass der \nProzess in der Gemeinde G1 funktioniert, und dies, obwohl in der Planung noch nicht alle \n«W-Fragen» detailliert festgehalten sind. Demzufolge kann interpretiert werden, dass die \nPersonen, welche in den einzelnen Funktionen tätig sind, einen gewichtigen Anteil am Ge-\nlingen des Prozesses haben. Dies trifft unter anderen Vorzeichen auch auf die Gemeinde \nG2 mit der entscheidenden Bildungskommission zu. Hier erweckt es den Anschein, dass \neine langjährige Zusammenarbeit von über zehn Jahren in derselben Schulführungskons-\ntellation zur Schliessung von Lücken geführt hat, welche in den Planungsdokumenten be-\nstehen. \n \nÜberprüfung \nDer Leistungsauftrag muss gemäss § 46 Abs. 2 lit. b des VBG durch den Gemeinderat \nfestgelegt werden (Grosser Rat des Kantons Luzern, 2018b), was letztlich auch in beiden \nGemeinden gesetzeskonform getan wird. In der Gemeinde G1 wird der Begriff «Festlegen» \nvon einzelnen Akteuren nicht mit «Genehmigen» assoziiert, sondern teilweise eher mit \n«schriftlichem Festhalten». In beiden Gemeinden wird in der Erarbeitungsphase durch die \nKooperation der verschiedenen Akteure bereits eine mehrheitsfähige Version des betriebli-\nchen Leistungsauftrags dem Gemeinderat vorgelegt. Das bedeutet, dass Korrekturen und \nAnpassungen am betrieblichen Leistungsauftrag bereits im Erstellungsprozess vorgenom-\nmen werden. \n \nAuffallend ist in beiden Gemeinden, auf welcher Grundlage der betriebliche Leistungsauf-\ntrag durch den Gemeinderat genehmigt wird. In der Gemeinde G1 bestehen neben der \nPassung mit kantonalen Vorgaben keine Kriterien für die Genehmigung, wobei der Gemein-\nderat vor allem auf Kennzahlen und Finanzen schaut. Auch in der Gemeinde G2 fokussiert \nder Gemeinderat stark auf das Finanzielle, gibt im Interview jedoch auch die zwei Kriterien \nder Logik und der Vollständigkeit an. Dabei besteht in beiden Gemeinden das Risiko, dass \nzum Beispiel Schul- und Unterrichtsentwicklungsthemen weniger in den Entscheid des Ge-\nmeinderats einfliessen als finanzielle Aspekte. In der Gemeinde mit beratender Funktion \ndient die unverbindliche Stellungnahme der Bildungskommission zum betrieblichen Leis-\ntungsauftrag als erweiterte Entscheidungsgrundlage für den Gemeinderat. In der Gemeinde \nmit einer Bildungskommission mit Entscheidungskompetenz geht dem Gemeinderatsent-\nscheid eine Genehmigung durch die Bildungskommission voraus. In der Gemeinde G2 wird \nder betriebliche Leistungsauftrag als Beschluss durch die Bildungskommission und die \nSchulleitungen gekennzeichnet, in der Gemeinde G1 wird das Festlegen des Leistungsauf-\ntrags von einer Mehrheit der Akteure der Gesamtschulleitung zugeschrieben. Obwohl \n\n\n\n \n\n Seite 16 von 32 \n \n\nschliesslich korrekt der Gemeinderat den Leistungsauftrag festlegt, kann anhand dieser An-\ngaben ein starker Einfluss der Schulleitung bis hin zur Genehmigung vermutet werden. \n \nVerbesserung \nDurch intensive Kooperationen in beiden Gemeinden werden Verbesserungen meist im \nProzess «betrieblichen Leistungsauftrag erstellen» selbst herbeigeführt. Vereinzelte Bei-\nspiele für Verbesserungen werden in beiden Gemeinden genannt, wobei vieles im Erarbei-\ntungsprozess geschieht, ohne dass es später artikuliert werden kann. Institutionalisiert sind \nVerbesserungsschlaufen in mancher Hinsicht, beispielsweise nach einer Stellungnahme \nder beratenden Bildungskommission. Da Kriterien bei der Überprüfung nur marginal vor-\nhanden sind, fehlt eine systematische Basis für Optimierungen. \n\n3.1.2 Prozess 2: Jahresprogramm erstellen \nPlanung \nIn den Fallgemeinden gibt es unmittelbar zum Jahresprogramm keine schriftlichen Pla-\nnungsgrundlagen. Entsprechend ist nicht festgehalten, wer was wann und wie zu tun hat. \nIn der Gemeinde G1 ist vorgesehen, dass die beratende Bildungskommission unter ande-\nrem Stellung zu den Jahreszielen oder zum Mehrjahresprogramm nimmt. Es ist davon aus-\nzugehen, dass das Jahresprogramm in beiden Gemeinden als ein Folgeprodukt aus dem \nbetrieblichen Leistungsauftrag mit dem darin integrierten Mehrjahresprogramm aufgefasst \nwird. \n \nUmsetzung \nFür die Umsetzung des Prozesses «Jahresprogramm erstellen» fehlen Planungsinstru-\nmente, was jedoch nicht bedeutet, dass der Prozess nicht stattfindet. Vielmehr ist er aber \nwenig institutionalisiert. Im Interview der Gemeinde G2 wird ausgesagt, dass der Prozess \ndank der Erfahrung der beiden Schulleitungen von selbst läuft. Folglich kann interpretiert \nwerden, dass ein Funktionieren des Prozesses im Wesentlichen fähige und erfahrene \nSchulleitungen bedingt. In beiden Gemeinden wird das Jahresprogramm hauptsächlich auf \nder operativen Ebene, sprich von der Schulleitung erstellt. In der Gemeinde G1 mit dem \nzweistufigen Schulleitungsmodell sind die weiteren Schulleitungen involviert, in der Ge-\nmeinde G2 wird von den beiden Schulleitungen auch die Steuergruppe einbezogen. Dass \ndie Inhalte des Jahresprogramms in beiden Gemeinden von den Akteuren unterschiedlich \nangegeben werden, kann mehrere Ursachen haben. Einerseits scheint das Jahrespro-\ngramm ein operativ bedeutsames Dokument zu sein und ist somit für die Bildungskommis-\nsionen und Gemeinderäte eher weit weg. Andererseits ist es möglich, dass eine institutio-\nnalisierte Planung mit unterschiedlichen Zuständigkeiten fehlt und deshalb die Bedeutung \ndes Jahresprogramms eher gering eingeschätzt wird – dies im Gegensatz beispielsweise \nzum betrieblichen Leistungsauftrag. So wird in Gemeinde G1 ausgesagt, dass das Jahres-\nprogramm nichts Revolutionäres mehr sei und das Grosse das Kleine ergebe. Diese Aus-\nsage rührt daher, dass das Jahresprogramm in beiden Gemeinden aus dem Mehrjahres-\nprogramm und somit einem Teil des betrieblichen Leistungsauftrags abgeleitet wird. Dies \nmündet in beiden Gemeinden in der Formulierung von Schwerpunkten für das nächste \nSchuljahr. Zeitlich haben die Gemeinden die Erarbeitung von Frühjahr bis zu den Sommer-\nferien terminiert. Die Gesamtschulleitungen schätzen ihren Aufwand in beiden Gemeinden \nam höchsten ein. In beiden Gemeinden wird das Jahresprogramm ferner als Informations-\ngrundlage für Lehrpersonen oder Erziehungsberechtigte genutzt. \n \nÜberprüfung \nDie Genehmigung des Jahresprogramms ist in beiden Gemeinden nicht zweifelsfrei geklärt. \nWährend nach dem VBG § 47 Abs. 2 lit. d die Bildungskommission das Jahresprogramm \nzu genehmigen hat, wird diese Aufgabe bei beratenden Bildungskommissionen dem Ge-\nmeinderat zugeschrieben. In der Fallgemeinde mit beratender Bildungskommission haben \nweder der Gemeinderat noch die Bildungskommission Einfluss auf das «operative» Papier. \nBeide Akteure bleiben nach der Genehmigung des Mehrjahresprogramms als Teil des be-\ntrieblichen Leistungsauftrags frei von Einfluss. In der Fallgemeinde mit entscheidender Bil-\ndungskommission wird der Entscheid zwar der Bildungskommission zugeschrieben, wobei \n\n\n\n \n\n Seite 17 von 32 \n \n\nanhand unterschiedlicher Aussagen zu Verantwortlichkeiten wie auch der Aussage, wonach \nder Entscheid ein fliessender Prozess sei, davon auszugehen ist, dass die Genehmigung \nwenig institutionalisiert geschieht. Entsprechend der Unklarheiten beim «Wer» und «Was» \nfehlen in beiden Gemeinden auch Ergebnisse darüber, wie oder auf welcher Grundlage das \nJahresprogramm überprüft und schliesslich genehmigt werden soll. Der Zeitpunkt der Ge-\nnehmigung des Jahresprogramms wird in der Gemeinde G2 als «fliessend» beschrieben, \nin der Gemeinde G1 ist er nicht definiert. \n \nVerbesserung \nIn der Gemeinde mit beratender Bildungskommission hat es Optimierungsvorschläge von-\nseiten der Bildungskommission zum Mehrjahresprogramm gegeben. Optimierungen beim \nJahresprogramm sind keine bekannt, wobei im Prozess die weiteren Schulleitungen die \nMöglichkeit haben, sich einzubringen. In der Gemeinde mit entscheidender Bildungskom-\nmission hat die Steuergruppe die Möglichkeit, korrigierend auf das Jahresprogramm einzu-\nwirken, was im vergangenen Jahr auch stattgefunden hat. Insgesamt ist in diesem Prozess-\nschritt in beiden Gemeinden wenig Institutionalisierung erkennbar. \n\n3.1.3 Prozess 3: Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern \nPlanung \nIn den Fallgemeinden wird ein ähnliches, vom Kanton zur Verfügung gestelltes Formular \nfür das Beurteilungs- und Fördergespräch (BFG) mit der Schulleitung verwendet. In der \nGemeinde G1 wird eine ältere Version gebraucht, in der Gemeinde G2 die aktuelle.31  \n \nAnsonsten ist der Prozess «Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern» in den Ge-\nmeinden unterschiedlich geregelt. Die Differenzen ergeben sich einerseits aus dem unter-\nschiedlichen Modell der Bildungskommission, andererseits aber auch aus dem jeweiligen \nFührungsmodell der Gemeinde. In der Gemeinde G2 ist das Bildungskommissionspräsi-\ndium für die Personalführung der Schulleitungen zuständig, wobei der gesetzliche Auftrag \nzur «Überprüfung der Tätigkeit der Schulleitung und der Qualität ihrer Aufgabenerfüllung» \nder gesamten Bildungskommission zugesprochen wird, also auch dem darin Einsitz neh-\nmenden Gemeinderatsmitglied. Letzteres ist insbesondere für die Finanzen zuständig und \nstellt die Rechenschaftslegung gegenüber dem Gemeinderat sicher. Grundsätzlich ist un-\nklar, auf welchen Grundlagen die Beurteilung der Schulleitung beruht und nach welchen \nKriterien sie bewertet wird. Demgegenüber ist in der Gemeinde G1 mit beratender Bildungs-\nkommission die Personalführung und -entwicklung der Schulleitung dem Gemeinderat \nübertragen. Die Bildungskommission ist in den Prozess «Schulleitungstätigkeit überprüfen \nund verbessern» nicht eingeplant. Stattdessen hat die Gesamtschulleitung zwei vorge-\nsetzte Personen aus dem Gemeinderat, zum einen die Gemeindeamtfrau oder der Gemein-\ndeammann, zum anderen das für die Bildung verantwortliche Gemeinderatsmitglied. Als \nBeurteilungsgrundlage dient beiden die Umsetzung des Leistungsauftrags. Bewertungskri-\nterien existieren nicht. In beiden Fallgemeinden wird die Kombination der Beurteilung der \nbetrieblichen und pädagogischen Arbeit der Schulleitung im Sinne eines Controllings mit \nderen personellen Führung nicht aufgezeigt. Die Verteilung dieser Beurteilungsaufgaben \nauf verschiedene Personen führt zwar einerseits zu einer breiteren Abstützung der Über-\nprüfungstätigkeit, erhöht aber einerseits den Koordinationsbedarf und verstärkt auch das \nRisiko von Doppelspurigkeiten oder des Auslassens dieser Aufgabe. In beiden Gemeinden \nkann anhand der Datenlage nicht restlos geklärt werden, ob der Zeitpunkt der Überprüfung \nder Schulleitungstätigkeit schriftlich festgehalten ist. \n \nUmsetzung \nIn beiden Gemeinden werden Beurteilungs- und Fördergespräche mit der Schulleitung \ndurchgeführt, in jener mit entscheidender Bildungskommission erstmals seit längerem. Das \nhat zur Folge, dass die Umsetzung des Prozesses «Schulleitungstätigkeit überprüfen und \n                                                \n31 Mit der alten Version wird das Verhalten, die Leistung und die Erfahrung beurteilt, in der neuen Version der Umgang mit \nsich selbst, mit anderen und mit der Aufgabe. Weiter sind die Beurteilungsskalen unterschiedlich. Ansonsten gibt es viele \nGemeinsamkeiten, beispielsweise eine Gesamtbeurteilung, die Überprüfung von Zielen, das Formulieren von neuen Zielen, \nFörder- und Entwicklungsmassnahmen, Zukunftsperspektiven sowie ein Feedback an die vorgesetzte Person. \n\n\n\n \n\n Seite 18 von 32 \n \n\nverbessern» wenig implementiert ist, was sich speziell in divergierenden Befragungsergeb-\nnissen dazu zeigt. Demgegenüber sind in der Gemeinde mit beratender Bildungskommis-\nsion Unklarheiten in der Umsetzung auf unscharfe Kompetenzzuordnungen zurückzuführen \nund darauf, dass die Bildungskommission innerhalb des Prozesses keine Kompetenzen \nbesitzt. Dadurch verliert der Prozess für die Mitglieder und das Präsidium der Bildungskom-\nmission an Bedeutung und wird in der Folge für sie intransparenter. Insgesamt entspricht \nder Prozess aber in beiden Gemeinden weitgehend den dort existierenden Planungsgrund-\nlagen. In beiden Gemeinden dient der betriebliche Leistungsauftrag zur Beurteilung der \nSchulleitungstätigkeit. In der Gemeinde G2 führt das Bildungskommissionspräsidium die \nSchulleitungen, unter anderem auch in pädagogischen Themen. Die Gespräche führt es \nzusammen mit einem Bildungskommissionsmitglied. Die Gemeindeamtfrau oder der Ge-\nmeindeammann überprüft hauptsächlich die Einhaltung finanzieller Vorgaben. In der Ge-\nmeinde mit beratender Bildungskommission hat die Gesamtschulleitung zwei Beurteilungs- \nund Fördergespräche pro Jahr. Auch hier überprüft das für die Bildung zuständige Gemein-\nderatsmitglied die Finanzen und Themen, welche finanzielle Auswirkungen haben. Die Ge-\nmeindeamtfrau oder der Gemeindeammann beurteilt die Themen, die in der Geschäftslei-\ntung der Gemeinde behandelt wurden. Hier besteht die Gefahr, dass die Überprüfung pä-\ndagogischer und teilweise auch betrieblicher Themen ausgelassen wird. Darauf macht auch \ndas Bildungskommissionspräsidium der Gemeinde G1 aufmerksam. Es bedauert, dass die \nPersonalbeurteilung und -entwicklung der Schulleitung nicht mehr bei der Bildungskommis-\nsion liegt, weil die Bildungskommission vertieften Einblick in die Arbeit der Schulleitung er-\nhalte und somit der Prozess «Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern» weniger \nstark auf Finanziellem beruhen würde. Es sei wichtig, dass dem Prozess ein möglichst \nganzheitliches Bild der Schulleitungstätigkeit zugrunde liegt und mehrere Personen ein Au-\ngenmerk darauf richten. \n \nAllem Anschein nach ist es in beiden Gemeinden für die personalführenden Personen her-\nausfordernd, sich ein differenziertes Bild über die Schulleitungstätigkeit zu verschaffen und \ndie Qualität der Aufgabenerfüllung zu überprüfen. Das zeigt speziell das in der Onlinebe-\nfragung gestellte Item über die Häufigkeit einzelner eingesetzter Überprüfungsinstrumente, \nwelche, abgesehen vom Leistungsauftrag, entweder nicht beantwortet oder sehr unter-\nschiedlich eingeschätzt werden. Die zentrale Frage ist gemäss Interview in der Gemeinde \nG1, wie man zu einem differenzierten Bild kommt. Bezogen auf die Beurteilungsgrundlage \nwird erwähnt, dass die Beurteilungs- und Fördergespräche für die Vorgesetzten herausfor-\ndernd sind. In der Gemeinde G2 wird ausgesagt, dass der Prozess in ihrer Gemeinde eine \nRealitätsabbildung sei, da sowohl das Gemeinderatsmitglied als auch das Bildungskom-\nmissionspräsidium in kleinen Teilzeitpensen wirken, die Schulleitungen aber 100 Prozent \nvor Ort tätig sind. Infolgedessen sei es eine schwierige Aufgabe, Leitungspersonen zu be-\nurteilen in Bereichen, in denen man selber nicht tätig ist. Wenn man dieser Interpretation \nfolgt, müsste dem Gemeinderat in einer Gemeinde mit beratender Bildungskommission die \nBeurteilung der Schulleitungstätigkeit noch schwerer fallen, da hier das für die Schule ver-\nantwortliche Gemeinderatsmitglied in der Beurteilung der Schulleitung auf sich alleine ge-\nstellt ist und oftmals auch noch andere Themen in einem relativ kleinen Pensum abzude-\ncken hat. Möglicherweise ist eine Folge daraus, dass in beiden Gemeinden betont wird, \nden Schulleitungen viel Vertrauen entgegenzubringen. Es ist deshalb nachvollziehbar, dass \nin der Onlinebefragung in beiden Gemeinden die Frage eher durchzogen respektive wider-\nsprüchlich eingeschätzt wird, ob die in § 47 Abs. 2 lit. f des VBG vorgeschriebene Überprü-\nfung der «Tätigkeit der Schulleitung und die Qualität der Aufgabenerfüllung» als Basis für \ndie Aus- und Weiterbildung der Schulleitung dient. \n \nÜberprüfung \nDer Prozess «Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern» ist in beiden Gemeinden \nnoch nicht überprüft worden. Begründet wird dies mit dem kurzen Bestehen der jetzigen \nForm der Bildungskommission respektive der neuen Schulführungsstrukturen im Falle der \nGemeinde G1 und im Gegensatz dazu in der Gemeinde G2 mit dem Vertrauensverhältnis, \nwelches durch die lange Zusammenarbeit zustande gekommen ist. In beiden Gemeinden \n\n\n\n \n\n Seite 19 von 32 \n \n\nbesteht Einigkeit darüber, dass Handlungsbedarf besteht, sei dies im Grundsatz, wie in Ge-\nmeinde G2 erwähnt, oder bezüglich Rollenklärung in der Gemeinde G1. \n \nVerbesserung \nInstitutionalisierte oder gezielte Prozessverbesserungen sind in beiden Gemeinden noch \nnicht erfolgt. In der Gemeinde G2 werden wieder Beurteilungs- und Fördergespräche mit \nden Schulleitungen durchgeführt. Die Gemeinde mit beratender Bildungskommission \nwünscht sich «etwas» für diesen Prozess. \n\n3.2 Vergleichende Analyse der Luzerner Gemeinden \nIn diesem Kapitel werden Gemeinsamkeiten und Differenzen in der Prozessausgestaltung \nder Luzerner Gemeinden erläutert und interpretiert. \n\n3.2.1 Prozess 1: Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen \nEs wird in der Onlinebefragung nur auf die Prozessschritte «Umsetzung» und «Überprü-\nfung» eingegangen. \n \nUmsetzung \nDie Erarbeitung des betrieblichen Leistungsauftrags startet in den meisten Gemeinden an-\nfangs des neuen Jahres und endet bis zu den Sommerferien. Gemäss VBG § 47 obliegt \ndas Vorbereiten des betrieblichen Leistungsauftrags zuhanden des Gemeinderats in Ge-\nmeinden mit entscheidender Bildungskommission der Bildungskommission, in Gemeinden \nmit beratender Bildungskommission dem Gemeinderat (vgl. Abb. 832).  \n \nFür welche folgender Aufgaben sind Sie in Ihrer Funktion verantwortlich? \n  Prozentualer Anteil Zustimmender pro Befragungsgruppe \n    Gemeinden mit entscheidender BIKO Gemeinden mit beratender BIKO \n\nVBG Aufgabe G\nR\n\n \n\nPr\näs\n\nid\niu\n\nm\n  \n\nBI\nKO\n\n \n\nM\nitg\n\nlie\nd \n\nBI\nKO\n\n \n\nSL\n \n\nG\nR\n\n \n\nPr\näs\n\nid\niu\n\nm\n  \n\nBI\nKO\n\n \n\nM\nitg\n\nlie\nd \n\nBI\nKO\n\n \n\nSL\n \n\n§ 46 Abs. 2 \nlit. b \n\nFestlegen des betrieblichen \nLeistungsauftrags der Volks-\nschule mit den zu erreichen-\nden Zielen \n\n28% 53% 40% 30% 33% 18% 10% 60% \n\n§ 47 Abs. 2 \nlit. b \n\nVorbereiten des betrieblichen \nLeistungsauftrags zuhanden \ndes Gemeinderats \n \n\n43% 67% 56% 60% 33% 27% 20% 80% \n\n§ 48 Abs. 2 \nlit. b \n\nMitwirken bei der Erstellung \ndes betrieblichen Leistungs-\nauftrags \n \n\n81% 81% 73% 89% 60% 36% 35% 47% \n\nAbb. 8: Zuständigkeiten bezüglich des betrieblichen Leistungsauftrags \n \nWährend in Gemeinden mit entscheidender Bildungskommission 62 Prozent der Bildungs-\nkommissionspräsidien und -mitglieder dies gesetzeskonform als ihre Aufgabe angeben, ist \nihre Zustimmung in Gemeinden mit beratenden Bildungskommissionen entsprechend tiefer \nund liegt bei 23 Prozent. In Gemeinden mit beratender Bildungskommission wird den Ge-\nmeinderatsmitgliedern die Verantwortung für die Vorbereitung des Leistungsauftrags über-\ngeben, was jedoch nur ein Drittel dieser Gemeinderatsmitglieder bejaht. Möglicherweise ist \nin einzelnen Gemeinden die Vorbereitung wiederum vom Gemeinderat an die beratende \nBildungskommission übertragen worden. In Gemeinden mit entscheidender Bildungskom-\nmission liegt die Zustimmung der Gemeinderatsmitglieder sogar noch leicht höher (43%). \nDie Schulleitungen sind gemäss VBG nicht verantwortlich, das Geschäft zuhanden des Ge-\nmeinderats vorzubereiten. Dennoch bestätigen 80 Prozent der Schulleitungen in Gemein-\nden mit beratender und 60 Prozent in jenen mit entscheidender Bildungskommission die \nAufgabe bei sich. Das deutet darauf hin, dass in einigen Gemeinden mit beratender Bil-\n\n                                                \n32 Violett hinterlegte Felder zeigen die Verantwortlichkeit gemäss VBG an. \n\n\n\n \n\n Seite 20 von 32 \n \n\ndungskommission die Kompetenz zur Vorbereitung des Leistungsauftrags nicht an den Ge-\nmeinderat übergegangen ist, sondern an die Schulleitungen delegiert wurde. Demgegen-\nüber scheinen auch viele Schulleitungen ihre Bildungskommission mit Entscheidungskom-\npetenz in diesem Prozess zu entlasten. \n \nDie Schulleitungen sind gesetzlich zur Mitwirkung verpflichtet, also unabhängig vom ge-\nwählten Bildungskommissionsmodell. 54 von 68 Gesamtschulleitungen (79%) geben an, \ndiesen Auftrag auszuführen, in Gemeinden mit beratenden Bildungskommissionen sind es \n47 Prozent und in solchen mit entscheidenden Bildungskommissionen 89 Prozent (vgl. Abb. \n8). Dieser Unterschied gründet möglicherweise darin, dass die Schulleitungen in Gemein-\nden mit beratenden Bildungskommissionen bereits die Vorbereitung des Leistungsauftrags \nübernehmen und somit seltener mitwirken. Den Auftrag der Mitwirkung schreiben sich je-\ndoch auch 47 aller Gemeinderatsmitglieder (76%), 39 Bildungskommissionspräsidien \n(72%) sowie 42 Bildungskommissionsmitglieder (62%) zu. Bei all diesen Befragungsgrup-\npen liegt die Zustimmung in Gemeinden mit entscheidender Bildungskommission deutlich \nhöher als in jenen mit beratender. \n \nFür dieses Ergebnis zur Vorbereitung und Mitwirkung gibt es unterschiedliche Interpretati-\nonen. Die Abweichungen zum Gesetz können einerseits in der unterschiedlichen Auffas-\nsung der Begriffe «Vorbereiten» und «Mitwirken» der Befragten gründen. Es kann anderer-\nseits auch sein, dass durch eine intensive Kooperation im Prozess «Leistungsauftrag er-\nstellen» die Vorbereitung und die Mitwirkung als Einheit aufgefasst werden. Das würde aber \nbedeuten, dass wohl die Planungsgrundlagen des Prozesses wenig bekannt sind oder \nfalsch interpretiert und umgesetzt werden. Nicht auszuschliessen ist drittens, dass die Kom-\npetenzen in einzelnen Gemeinden nicht gesetzeskonform festgeschrieben sind und folglich \nRollendiffusität in der Umsetzung besteht. \n \nIn Gemeinden mit entscheidenden Bildungskommissionen liegt die Federführung bei der \nErarbeitung des betrieblichen Leistungsauftrags am häufigsten beim Bildungskommissions-\npräsidium (vgl. Abb. 9). In Gemeinden mit beratenden Bildungskommissionen fällt die Auf-\ngabe grundsätzlich dem Gemeinderat zu. Dass hier eine grosse Mehrheit der Befragten der \nGesamtschulleitung die Federführung zuspricht, indiziert, dass die Verantwortung für den \nProzess vom Gemeinderat wiederum an die Gesamtschulleitung delegiert wird. Trotzdem \ngibt es in beiden Bildungskommissionsmodellen auch viele Befragte, die andere Verantwor-\ntungsträger nennen, jedoch fast ausschliesslich solche in der Schulführung. \n \n\nWer ist federführend bei der Erarbeitung des betrieblichen Leistungsauftrags? \nFunktion Gemeinden mit beratender BIKO Gemeinden mit entscheidender \n\nBIKO \nGemeinderätin/Gemeinderat 22% 9% \nPräsidium der Bildungskommission 12% 36% \nBildungskommissionsmitglied 0% 24% \nGesamtschulleitung (Rektor/in) 59% 26% \nSchulleitungsmitglied 7% 4% \nGeschäftsführer/in 0% 0% \nAndere 0% 1% \nTotal 100% 100% \n\nAbb. 9: Federführung bei der Erarbeitung des betrieblichen Leistungsauftrags  \n \nAuch auf die Frage, wer beim Erstellen des betrieblichen Leistungsauftrags mithilft, werden \nin beiden Modellen überwiegend die vier Akteure Gemeinderat, Präsidium und Mitglied der \nBildungskommission und Schulleitung genannt. In Gemeinden mit beratenden Bildungs-\nkommissionen sind häufiger als im anderen Modell die Geschäftsführerinnen und Ge-\nschäftsführer involviert, in Gemeinden mit entscheidenden Bildungskommissionen öfter die \nSchulsekretariate. Dies scheint jedoch von der Gemeindeführungsstruktur respektive der \nGemeindegrösse abhängig zu sein. Lehrpersonen, Elterngremien oder Mitarbeitenden von \nSchuldiensten und Tagesstrukturen werden im Prozess allgemein keine Kompetenzen \nübertragen. Daraus wird deutlich, dass der betriebliche Leistungsauftrag ein zentrales \nSchulführungsinstrument darstellt. \n \n\n\n\n \n\n Seite 21 von 32 \n \n\nDie Inhalte der betrieblichen Leistungsaufträge ähneln sich in den Gemeinden, was vermut-\nlich auf eine kantonale, aber nicht verpflichtende Vorlage der Dienststelle Volksschulbildung \naus dem Jahr 2017 zurückzuführen ist.33 Häufig werden strategische Ziele, operative Ziele, \nIndikatoren, die Mehrjahresplanung, das aktuelle Schulangebot und Kennzahlen genannt. \nDie Kosten werden eher selten erwähnt, was vermutlich daran liegt, dass diese in der kan-\ntonalen Vorlage Bestandteil des politischen und nicht des betrieblichen Leistungsauftrags \nsind. Ein Unterschied zwischen den Bildungskommissionsmodellen besteht in den Jahres-\nzielen der Bildungskommission. Diese werden überwiegend von entscheidenden Bildungs-\nkommissionen im Leistungsauftrag formuliert. Dies ist ein Hinweis dafür, dass die Aufgaben \nder beratenden Bildungskommission abhängig von jenen des Gemeinderats und der Schul-\nleitung sind, weshalb weniger eigenständige Ziele formuliert werden. \n \nEntsprechend der Kompetenzverteilung werden auch die zeitlichen Ressourcen für das Er-\nstellen des Leistungsauftrags eingeschätzt. Beratende Bildungskommissionen haben einen \ndeutlich geringeren Aufwand als entscheidende Bildungskommissionen. In beiden Modellen \nwird der Aufwand von den Schulleitungen verhältnismässig hoch eingeschätzt. Den Auf-\nwand von Gemeinderatsmitgliedern scheint das Bildungskommissionsmodell nicht zu be-\neinflussen. Die Funktion der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers führt bei den Ge-\nmeinderatsmitgliedern in Bezug auf die Erstellung des betrieblichen Leistungsauftrags nicht \nzu einem reduzierten Aufwand. Ein möglicher Zusammenhang von Aufwand und Gemein-\ndegrösse kann anhand der Datenlage nicht aufgezeigt werden. \n \nÜberprüfung \nDas Festlegen des betrieblichen Leistungsauftrags liegt gemäss VBG § 46 Abs. 2 lit. b in \nder Kompetenz des Gemeinderats und ist folglich unabhängig vom gewählten Bildungs-\nkommissionsmodell (vgl. Abb. 8). Trotzdem schreibt sich nur rund ein Drittel der Gemein-\nderatsmitglieder diese Kompetenz zu. In beratenden Bildungskommissionen scheint deut-\nlicher zu sein, dass es nicht in der Kompetenz der Bildungskommission liegt, den Leistungs-\nauftrag festzulegen, als in entscheidenden Bildungskommissionen. So bestätigt bei Letzte-\nren beinahe die Hälfte die Kompetenz bei sich, in beratenden Bildungskommissionen sind \nes lediglich vier von 31 Antwortenden. Denkbar ist, dass in einigen Gemeinden die Bil-\ndungskommission mit Entscheidungskompetenz den betrieblichen Leistungsauftrag verab-\nschiedet, bevor er dem Gemeinderat zur Genehmigung unterbreitet wird. Ein Unterschied \nnach Bildungskommissionsmodell ist auch bei den nicht zuständigen Schulleitungen er-\nsichtlich. Neun von 15 Schulleitungen in Gemeinden mit beratenden Bildungskommissio-\nnen geben an, den Leistungsauftrag festzulegen. Demgegenüber sind es bei entscheiden-\nden Bildungskommissionen lediglich 16 von 53 Schulleitungen. Dies deutet in Gemeinden \nmit beratenden Bildungskommissionen auf mehr Entscheidungsbefugnisse der Schulleitun-\ngen hin als wenn eine entscheidende Bildungskommission besteht. Anhand der Daten be-\nstätigt sich die These nicht, wonach die Gesamtschulleitungen in zweistufigen Schullei-\ntungsmodellen vorerst einen Entwurf ihrer unterstellten Schulleitungen absegnen und dies \nals Festlegen auffassen. \n \nDie Ursachen für dieses Ergebnis können unterschiedlich interpretiert werden und entspre-\nchen weitestgehend jenen zur «Vorbereitung» und «Mitwirkung». Durch eine enge Koope-\nration kann der Prozess als fliessend erlebt werden. Zweitens besteht die Möglichkeit, dass \nin der Befragung der im VBG verwendete Begriff «Festlegen» nicht mit «Genehmigen» as-\nsoziiert wird, sondern in Richtung «Erarbeiten». Weiter wird eventuell in einigen Gemeinden \nder betriebliche Leistungsauftrag nicht gemäss Gesetz genehmigt, sei dies aus Unkenntnis \nder gesetzlichen Grundlagen oder aufgrund missverständlicher Planungsgrundlagen in der \nGemeinde. Offen bleibt die Frage, warum der Anteil Gemeinderatsmitglieder, welcher an-\ngibt, den betrieblichen Leistungsauftrag festzulegen, nicht höher ausfällt. Immerhin muss \n\n                                                \n33 Auf der Website der Dienststelle Volksschulbildung befinden sich neben einer Vorlage auch ein Beispiel und Erläuterun-\ngen zum Leistungsauftrag. \n\n\n\n \n\n Seite 22 von 32 \n \n\nder Gemeinderat die Verknüpfung von betrieblichem und politischem Leistungsauftrag si-\ncherstellen, um seinen Pflichten gemäss §§ 9 bis 13 des Gesetzes über den Finanzhaushalt \nder Gemeinden (Kantonsrat des Kantons Luzern, 2018) nachkommen zu können. \n\n3.2.2 Prozess 2: Jahresprogramm erstellen \nZu diesem Prozess sind nur Daten zur «Umsetzung» und «Überprüfung» erhoben wor-\nden. \n \nUmsetzung \nDer Prozess beginnt an den meisten Schulen im Frühjahr und somit wohl parallel zum be-\ntrieblichen Leistungsauftrag. Obwohl gesetzlich nicht definiert, fühlen sich die Schulleitun-\ngen für die Erarbeitung des Jahresprogramms verantwortlich (vgl. Abb. 10). Die Ergebnisse \nder weiteren Befragungsgruppen bestätigen dies.  \n \nFür welche folgender Aufgaben sind Sie in Ihrer Funktion verantwortlich? \n  Prozentualer Anteil Zustimmender pro Befragungsgruppe34 \n    Gemeinden mit entscheidender BIKO Gemeinden mit beratender BIKO \n\nVBG Aufgabe G\nR\n\n \n\nPr\näs\n\nid\niu\n\nm\n  \n\nBI\nKO\n\n \n\nM\nitg\n\nlie\nd \n\nBI\nKO\n\n \n\nSL\n \n\nG\nR\n\n \n\nPr\näs\n\nid\niu\n\nm\n  \n\nBI\nKO\n\n \n\nM\nitg\n\nlie\nd \n\nBI\nKO\n\n \n\nSL\n \n\n§ 47 Abs. 2 \nlit. d \n\nGenehmigen des Jahrespro-\ngramms 62% 72% 52% 36% 60% 9% 15% 67% \n\nKein  \nParagraph \n\nErstellen des Jahrespro-\ngramms 6% 14% 13% 94% 13% 9% 0% 87% \n\nAbb. 10: Zuständigkeiten bezüglich des Jahresprogramms \n \nDas Jahresprogramm ist inhaltlich ein operatives Papier der Schulleitungen, in welchem \nTermine fixiert sind, beispielsweise Anlässe, die Qualitätssicherung, schulinterne Weiterbil-\ndungen oder Sitzungen (vgl. Abb. 11). Überraschenderweise werden Schwerpunkte und \nZielsetzungen in der Schul- und Unterrichtsentwicklung sowie ein systematischer Bezug \nzum Leistungsauftrag verhältnismässig eher selten genannt. Gesamthaft sind in den Inhal-\nten kaum Unterschiede feststellbar, die auf eines der Modelle der Bildungskommission rück-\nschliessen lassen. \n \n\nWas beinhaltet das Jahresprogramm Ihrer Schule im Wesentlichen? Anzahl Nennungen35 \nSchulanlässe (z.B. Schulstart, Sporttag, Schulfasnacht) 185 \nSchulinterne Weiterbildungen (für Lehr- und Fachpersonen) 165 \nStufen-/Schulhausanlässe (z.B. Projekttage, Stellwerktests) 153 \nQualitätssicherung (z.B. interne oder externe Evaluation, Elternfeedback) 144 \nSitzungen (z.B. Teamsitzung, Stufensitzung) 140 \nTermine schulinterner Informationen (z.B. Schulblatt, Newsletter, Infoabende, Elternbriefe) 130 \nSchwerpunkte/Zielsetzungen in der Schul- und Unterrichtsentwicklung 123 \nKlassenanlässe (z.B. Theater, Schulreise) 106 \nVerantwortlichkeiten 105 \nSystematischer Bezug zum Leistungsauftrag (z.B. zu operativen Zielen oder zu Indikatoren) 86 \nTermine der Schulleitung (z.B. Budget, Beurteilungs- und Fördergespräche) 79 \nAnlässe der DVS (z.B. Veranstaltungsreihe, Regionalkonferenz) 77 \nRessourcen (personell, finanziell, zeitlich) 46 \n\nAbb. 11: Inhalte von Jahresprogrammen der Schulen \n \nFalls das Schulleitungsmodell weitere Schulleitungen umfasst, helfen diese beim Erstellen \ndes Jahresprogramms mit. Gemeinderatsmitglieder und Bildungskommissionen wirken sel-\ntener mit – alle werden von weniger als einem Drittel der Befragten diesbezüglich erwähnt, \ngleich wie auch die Lehrpersonen und Schulsekretariate. Weitere Personengruppen wer-\nden nur vereinzelt genannt. Die beanspruchten Zeitressourcen decken sich grösstenteils \nmit den Verantwortlichkeiten im Prozess. Sie werden von den Schulleitungen deutlich am \nhöchsten bewertet. Zwischen den beiden Modellen der Bildungskommission existieren \n\n                                                \n34 Violett hinterlegte Felder zeigen die Verantwortlichkeit gemäss VBG an. \n35 Das Total möglicher Nennungen liegt bei 240. Die antwortenden Personen konnten Mehrfachnennungen machen. \n\n\n\n \n\n Seite 23 von 32 \n \n\nkaum Unterschiede hinsichtlich des Aufwands von Gemeinderatsmitgliedern sowie Präsi-\ndien und Mitgliedern der Bildungskommission. \n \nÜberprüfung \nDas Jahresprogramm wird gemäss VBG § 47 Abs. 2 lit. d von der Bildungskommission mit \nEntscheidungskompetenz genehmigt, was in diesem Modell 62 Prozent der Präsidien und \nMitglieder von Bildungskommissionen bekräftigen (vgl. Abb. 10). Demgegenüber wird die \nKompetenz in Gemeinden mit beratender Bildungskommission dem Gemeinderat übertra-\ngen, was hier 60 Prozent der Gemeinderatsmitglieder bestätigen. Die Gesetzeskonformität \nbestätigen somit total knapp zwei Drittel jener, denen die Verantwortung gemäss VBG ob-\nliegt. In beratenden Bildungskommissionen geben lediglich 13 Prozent der befragten Prä-\nsidien und Mitglieder an, das Jahresprogramm zu genehmigen, bei den Schulleitungen sind \nes 67 Prozent. Das zeigt, dass beratende Bildungskommissionen von der Genehmigung \nund somit von einem Entscheid entbunden sind. Bei den Schulleitungen ist der Anteil jener, \ndie eine Genehmigung angeben, mit gesamthaft 43 Prozent relativ hoch. Eine Genehmi-\ngung durch die Schulleitung ist in zweistufigen Schulleitungsmodellen weit verbreitet, \nkommt aber auch in einstufigen vor. Dies stützt zwei Thesen: Einerseits genehmigt in zwei-\nstufigen Schulleitungsmodellen häufig die Gesamtschulleitung das Jahresprogramm ihrer \nSchulleitungen, andererseits gibt es Gemeinden, in denen das Jahresprogramm als opera-\ntives Dokument der Schulleitung aufgefasst wird und deshalb nicht durch die entspre-\nchende Behörde genehmigt wird. Daneben geben in Gemeinden mit entscheidender Bil-\ndungskommission fast zwei Drittel der Gemeinderatsmitglieder an, das Jahresprogramm zu \ngenehmigen, obwohl dafür die Bildungskommission zuständig ist. Dies kann jedoch in ein-\nzelnen Gemeinden auch daran liegen, dass die Gemeinderatsmitglieder als Präsidium oder \nMitglied der Bildungskommission mit Entscheidungsbefugnis ausgestattet sind und sie so-\nmit im Rahmen der Bildungskommissionstätigkeit mitentscheiden. Trotzdem stellt sich die \nFrage, ob in einzelnen Gemeinden die Kompetenzen gemäss VBG richtig verteilt sind und \nso umgesetzt werden.  \n\n3.2.3 Prozess 3: Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern \nPlanung \nUnabhängig vom Modell der Bildungskommission geben rund drei Viertel der Befragten an, \ndass an der Schule schriftlich festgehalten ist, wer die Gesamtschulleitung überprüft (vgl. \nAbb. 12).  \n \n\nItem: An unserer Schule ist schriftlich festgehalten, ... Total Bestätigende36 in \nGemeinden mit beraten-\nder BIKO \n\nTotal Bestätigende in \nGemeinden mit ent-\nscheidender BIKO \n\n1 - wer die Gesamtschulleitung überprüft 71% 79% \n2 - welche Tätigkeiten der Gesamtschulleitung überprüft wer-\nden \n\n41% 45% \n\n3 - welche Qualität der Aufgabenerfüllung von der Gesamt-\nschulleitung erwartet wird (Qualitätskriterien) \n\n38% 50% \n\n4 - mit welchen Instrumenten die Gesamtschulleitung überprüft \nwird \n\n40% 41% \n\n5 - wann die Gesamtschulleitung überprüft wird 40% 53% \nAbb. 12: Planungsgrundlage im Prozess «Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern» \n \nDamit regelt ein Grossteil der Gemeinden die Verantwortlichkeit im entsprechenden Pro-\nzess. Die Überprüfung der Tätigkeit der Schulleitung, sei dies durch die entscheidende Bil-\ndungskommission oder den Gemeinderat im Falle beratender Bildungskommissionen, sind \nein wesentlicher Bestandteil des VBG. Demgemäss muss auch die Qualität der Aufgaben-\nerfüllung der Schulleitung überprüft werden. Maximal rund die Hälfte der Befragten bejaht \ndie Frage, ob das «Was», das «Wie» und das «Wann» bezüglich der Überprüfung der \nSchulleitungstätigkeit geklärt sind. In diesem Rahmen ist auch geregelt, welche Qualität der \nAufgabenerfüllung durch die Gesamtschulleitung erwartet wird. Alle Items werden in Ge-\nmeinden mit entscheidender Bildungskommissionen leicht besser beurteilt als in Gemein-\nden mit beratender Bildungskommission. \n                                                \n36 Mehrfachnennungen sind für die befragten Personen möglich. \n\n\n\n \n\n Seite 24 von 32 \n \n\n \nUmsetzung \nIn Gemeinden mit entscheidender Bildungskommission ist die Bildungskommission für die \nBeurteilung der Schulleitungstätigkeit verantwortlich (vgl. Abb. 13). Alle Präsidien der Bil-\ndungskommission bestätigen diese Verantwortlichkeit bei sich. Rund die Hälfte der Bil-\ndungskommissionsmitglieder fühlt sich mitverantwortlich. Eventuell im Rahmen der Bil-\ndungskommissionstätigkeit oder auch aufgrund unklarer Kompetenzverteilung sehen sich \nauch rund die Hälfte der Gemeinderatsmitglieder befugt. Andererseits muss bei beratenden \nBildungskommissionen der Gemeinderat die Verantwortung für die Beurteilung der Ge-\nsamtschulleitung übernehmen, was in einer Minderheit der Gemeinden entsprechend um-\ngesetzt wird. Die meisten Bildungskommissionen ohne Entscheidungskompetenz sehen \nsich diesbezüglich nicht in der Pflicht. \n \nFür welche folgender Aufgaben sind Sie in Ihrer Funktion verantwortlich? \n  Prozentualer Anteil Zustimmender pro Befragungsgruppe37 \n    Gemeinden mit entscheidender BIKO Gemeinden mit beratender BIKO \n\nVBG Aufgabe G\nR\n\n \n\nPr\näs\n\nid\niu\n\nm\n  \n\nBI\nKO\n\n \n\nM\nitg\n\nlie\nd \n\nBI\nKO\n\n \n\nSL\n \n\nG\nR\n\n \n\nPr\näs\n\nid\niu\n\nm\n  \n\nBI\nKO\n\n \n\nM\nitg\n\nlie\nd \n\nBI\nKO\n\n \n\nSL\n \n\n§ 47 Abs. 2 \nlit. f \n\nÜberprüfen der Tätigkeit der \nSchulleitung 53% 100% 48% 23% 40% 27% 10% 67% \n\nAbb. 13: Zuständigkeiten bezüglich Überprüfung der Schulleitungstätigkeit \n \nIn beiden Bildungskommissionsmodellen führen die Befragten als häufigste verwendete \nBeurteilungsgrundlage den betrieblichen Leistungsauftrag und das Jahresprogramm auf, \nobwohl diese in einigen Gemeinden möglicherweise nicht genehmigt werden. Insgesamt ist \nerkennbar, dass auf die Frage nach den Beurteilungsgrundlagen der Anteil Nicht-Antwor-\ntender und jener, die «Weiss nicht» angekreuzt haben, relativ gross ist (vgl. Abb. 14). Dies \ndeutet darauf hin, dass die Beurteilungsgrundlagen innerhalb der Schulführung für relativ \nviele unbekannt sind, oder dass keine existieren. Nichtsdestotrotz werden in fast allen Ge-\nmeinden mindestens jährlich Beurteilungs- und Fördergespräche (BFG) mit der Gesamt-\nschulleitung geführt. \n \n\nAbb. 14: Instrumente zur Überprüfung der Schulleitungstätigkeit \n \n\n                                                \n37 Violett hinterlegte Felder zeigen die Verantwortlichkeit gemäss VBG an. \n\n178\n\n171\n\n141\n\n105\n\n94\n\n57\n\n100\n\n86\n\n6\n\n5\n\n28\n\n45\n\n73\n\n26\n\n20\n\n59\n\n1\n\n5\n\n5\n\n11\n\n7\n\n33\n\n14\n\n7\n\n30\n\n28\n\n35\n\n43\n\n30\n\n77\n\n62\n\n39\n\n16\n\n22\n\n22\n\n27\n\n27\n\n38\n\n35\n\n40\n\n0 50 100 150 200 250\n\nBetrieblicher Leistungsauftrag\n\nJahresprogramm\n\nFeedback von Lehrpersonen oder\nSchulleitungsmitgliedern\n\nFeedback von Eltern oder Schülerinnen und Schülern\n\nInterne Evaluation\n\nPortfolio\n\nKontrollen\n\nFunktionendiagramm, Stellenbeschreibung\n\nAnzahl Nennungen\n\nIn\nst\n\nru\nm\n\nen\nt\n\nWie oft wird die Tätigkeit der Gesamtschulleitung (Rektor/in) mit \nfolgenden Instrumenten überprüft?\n\nJährlich oder mehrmals pro Jahr Seltener als jährlich Nie Weiss nicht Keine Antwort\n\n\n\n \n\n Seite 25 von 32 \n \n\nIn Gemeinden mit beratender Bildungskommission kommt die Befugnis grundsätzlich dem \nGemeinderat zu, mit der Gesamtschulleitung ein BFG zu führen. Hier bezeichnen entspre-\nchend 34 von 57 Befragten das Gemeinderatsmitglied dafür verantwortlich, 22 weisen die \nAufgabe der Geschäftsführerin oder dem Geschäftsführer zu und sechs dem Bildungskom-\nmissionspräsidium. Demgegenüber führt in Gemeinden mit entscheidenden Bildungskom-\nmissionen grossmehrheitlich das Bildungskommissionspräsidium das BFG. Dies bestätigen \n161 von 173 antwortenden Personen. 28 Antworten entfallen auf ein Bildungskommissions-\nmitglied, zwölf auf das Gemeinderatsmitglied. In entscheidenden Bildungskommissionen \nkommt es häufiger zu Kooperationen unter den Beurteilenden bezüglich des BFG und somit \nzu einer breiteren Abstützung der Beurteilung. Andererseits wird in Gemeinden mit bera-\ntender Bildungskommission das BFG verbreitet vom Gemeinderat in die Kompetenz der \nGeschäftsführerin oder des Geschäftsführers übertragen. \n \nDie Inhalte des BFG decken sich zu einem grossen Teil mit jenen der kantonal zur Verfü-\ngung gestellten Vorlage, wenn auch die Gewichtung der Inhalte unter den Gemeinden un-\nterschiedlich ausfällt. Während Schulleitungen in Gemeinden mit beratender Bildungskom-\nmission im BFG am häufigsten eine «Selbstbeurteilung» vornehmen und im «Umgang mit \nanderen» beurteilt werden, werden sie in Gemeinden mit entscheidender Bildungskommis-\nsion am häufigsten darin beurteilt, wie sie mit ihren Aufgaben umgehen. Dies deckt sich mit \nder Vermutung, dass Gemeinderatsmitglieder oder Geschäftsführerinnen und Geschäfts-\nführer einen eher beschränkten Einblick in die umfassenden Tätigkeiten der Schulleitungen \nerhalten und somit auf andere Bereiche als den «Umgang mit der Aufgabe» eingehen. \nDementsprechend wird in den Gemeinden mit beratender Bildungskommission auch selte-\nner die mittel- bis langfristige Entwicklung der Schulleitung thematisiert. Dies ist im An-\nschluss an eine weniger tiefe Beurteilung schwieriger. Andererseits gibt es in entscheiden-\nden Bildungskommissionen am seltensten Feedbacks der Gesamtschulleitung an die vor-\ngesetzte Person.  \n \nAnhand der Ergebnisse zur Beurteilung der Gesamtschulleitung ist auch die kritischere Ein-\nschätzung der Gesamtschulleitungen in Gemeinden mit beratender Bildungskommission \nauf das Item «Die Überprüfung der Schulleitungstätigkeit und der Qualität ihrer Aufgaben-\nerfüllung dient als Basis für die Aus- und Weiterbildung der Gesamtschulleitung» erklärbar \n(vgl. Abb. 15). \n \n\nAbb. 15: Personalentwicklung \n \nDie «Überprüfung» des Prozesses und allfällige «Verbesserungen» sind nicht Bestandteil \nder Befragung. \n \n\n15%\n\n32%\n\n31%\n\n49%\n\n46%\n\n15%\n\n8%\n\n5%\n\nSchulleitungen in Gemeinden mit beratender BIKO\n\nSchulleitungen in Gemeinden mit entscheidender\nBIKO\n\nDie Überprüfung der Schulleitungstätigkeit und der Qualität ihrer \nAufgabenerfüllung dient als Basis für die Aus- und\nWeiterbildung der Gesamtschulleitung (Rektor/in).\n\nTrifft zu Trifft eher zu Trifft eher nicht zu Trifft nicht zu\n\n\n\n \n\n Seite 26 von 32 \n \n\n4 Fazit \nEine funktionierende Governance auf Gemeindeebene erleichtert die ebenenüber-\ngreifende Handlungskoordination innerhalb der Schulgovernance \nDie Unterscheidung von strategischen und operativen Aufgaben stellt in vielen Luzerner \nGemeinden eine grundsätzliche Herausforderung dar, insbesondere wenn auch politische \nÜberlegungen hineinspielen (Bürkler & Lötscher, 2014, S. 59). Dies zeigt sich folglich auch \nin der Schulgovernance, zum Teil generell, teilweise aber auch je nach Modell der Bildungs-\nkommission unterschiedlich. Heinzer spricht bezüglich Bildungskommissionen von «Inter-\nmediären» und meint damit «etwas dazwischen Liegendes», also etwas, das in der Mitte \nvon bipolaren Spannungsfeldern38 liegt (Heinzer, 2017, S. 304-305). Bildungskommissio-\nnen liegen demnach zwischen Gemeinderat und Gesamtschulleitung – demzufolge auch \nzwischen politisch-strategischer und operativer Ebene. Bürkler & Lötscher weisen darauf \nhin, dass je nach Gemeindeführungsmodell39 die Bildungskommissionen kaum mehr stra-\ntegische Aufgaben haben, da die operative Zuständigkeit ausschliesslich der Schulleitung \nzugesprochen wird, die strategische dem Gemeinderat (2014, S. 72-73).  \nDie Trennung von Politisch-strategischem und Operativem ist nicht alleine eine Frage des \nBildungskommissionsmodells, sondern muss im Rahmen der gesamten Gemeindeführung \nund -steuerung betrachtet werden. Insbesondere weil die Erstellung des betrieblichen Leis-\ntungsauftrags eine Handlungskoordination über mehrere Ebenen von der politisch-strategi-\nschen bis hin zu operativen erfordert, geraten neben dem Gemeinderat, der Bildungskom-\nmission und der Schulleitung zwangsläufig weitere Akteure und Akteurskonstellationen in \nden Fokus, sei dies, weil sie in irgendeiner Form am Prozess beteiligt sind oder ein Inte-\nresse am Output haben. Je nach Gemeindeführungsmodell können dies Geschäftsführe-\nrinnen oder Geschäftsführer sein, aber auch Geschäftsleitungen oder Delegierte des Ge-\nmeinderats. Die Herausforderung, das Politisch-strategische vom Operativen zu trennen, \nzeigt sich in den Planungsunterlagen des betrieblichen Leistungsauftrags in den beiden \nFallgemeinden. In der Fallgemeinde mit beratender Bildungskommission wird mit dem be-\ntrieblichen Leistungsauftrag die Führung der Volksschule durch die Geschäftsleitung der \nGemeinde bezweckt, wodurch einzig für die Delegierte oder den Delegierten des Gemein-\nderats in der Geschäftsleitung eine Herausforderung zur Trennung von politisch-strategi-\nschem und operativem Zweck besteht. Positiv formuliert hat die oder der Delegierte die \nwichtige Aufgabe, das Politisch-strategische mit dem Operativen zusammenzufügen. Da-\ngegen sind in der Fallgemeinde mit entscheidender Bildungskommission dem zuständigen \nGemeinderatsmitglied mit dem betrieblichen Leistungsauftrag zwei Aufgaben zugeteilt, \nnämlich im Gemeinderatsgremium politisch-strategisch zu steuern und andererseits das \nRessort und die Schulleitungen operativ zu führen. Der Erfolg eines ebenenübergreifenden \nProzesses bedingt im Allgemeinen eine klare Gemeindeführung, in welche die Schulfüh-\nrung und -steuerung eingebettet ist. In diesem Zusammenhang fällt auf, dass die unter-\nsuchten Prozesse zum Leistungsauftrag und zum Jahresprogramm im Wesentlichen die \nAkteure der Gemeinde- und Schulführung involvieren, aber hierarchisch untergeordnete \nEbenen wie Lehrpersonen oder weitere Akteure wie Elterngremien kaum eine Rolle im Pro-\nzess spielen. \n \nGrundlage für das Funktionieren von Prozessen ist die Kooperation \nBeim Erstellen des betrieblichen Leistungsauftrags ist grundsätzlich in beiden Fallgemein-\nden geklärt, wer was zu tun hat. Ebenso ist im Kanton Luzern in drei von vier Gemeinden \n                                                \n38 Heinzer nennt als sich teilweise überlagernde Spannungsfelder individuelle versus allgemeine Interessen, lokale versus \nzentrale Steuerung durch die kantonale Politik- und Verwaltungsebene, Schule und Öffentlichkeit, Schule und lokale Politik, \nSchulkind/Eltern und Lehrperson sowie Schulkind und Eltern. \n39 Bürkler & Lötscher erkennen im Kanton Luzern vier verschiedene Grundtypen der Gemeindeführungsstrukturen, wobei in \nder Praxis einzelne Gemeinden davon abweichen können (2014, S. 18). Beim Geschäftsführermodell, führt eine Geschäfts-\nführerin oder ein Geschäftsführer die operativ tätige Gemeindeverwaltung. Die politisch-strategische Steuerung obliegt dem \nGemeinderat. Das zweite Modell ist das Geschäftsleitungsmodell. Auch hier führt der Gemeinderat politisch-strategisch, \naber zusätzlich führt jedes Gemeinderatsmitglied sein zugeteiltes Ressort fachlich und personell, ohne jedoch weitere ope-\nrative Tätigkeiten der Verwaltung zu übernehmen. Im dritten Modell, dem sogenannten Delegiertenmodell, steht ein politisch \ngewähltes Gemeinderatsmitglied als Delegierte oder Delegierter der Gemeindeverwaltung vor. Das vierte Modell wird als \noperatives Modell bezeichnet, weil die einzelnen Gemeinderatsmitglieder Ressorts verantworten und diese fachlich, perso-\nnell und operativ führen. Im Gemeinderatsgremium führen sie die Gemeinde politisch-strategisch (Bürkler & Lötscher, 2014, \nS. 29-39). \n\n\n\n \n\n Seite 27 von 32 \n \n\nklar, wer für die Überprüfung der Schulleitungstätigkeit verantwortlich ist. Dies kann darauf \nzurückgeführt werden, dass die politisch-strategische und die operative Ebene innerhalb \ndieser beiden Prozesse stark zusammenhängen. Hingegen wird das Erstellen des Jahres-\nprogramms als Anfertigen eines operativen Papiers durch die Schulleitung betrachtet und \nstellt somit aus Sicht der Akteure im Wesentlichen eine ebenenspezifische Tätigkeit dar. \nObwohl es gemäss VBG durch die Bildungskommission respektive den Gemeinderat zu \ngenehmigen ist, sind kaum Planungsgrundlagen für diesen Prozess vorhanden. In den Fall-\ngemeinden zeigt sich, dass die Planungsgrundlagen insgesamt für alle drei Prozesse mar-\nginal ausgestaltet sind. Selten sind in den Planungsdokumenten die Art und Weise des \nProzesses («Wie») sowie zeitliche Bedingungen («Wann») zu finden. Damit eine ebenen-\nübergreifende Kooperation innerhalb der drei Prozesse einwandfrei funktionieren kann, \nmüssen die Kompetenzen vollumfänglich geklärt sein. So sind gemäss Wehner et al. eine \nklare Kompetenzen- und Aufgabenklärung die Basis für eine erfolgreiche Bildungskommis-\nsionsarbeit (2010, S. 24-27). Wie die vorliegende Arbeit zeigt, ist Wehners Aussage nicht \nfalsch. Eine fehlende oder unzureichende Kompetenzen- und Aufgabenklärung kann aber \ndurch intensive Kooperation in der Umsetzung der Prozesse wettgemacht werden. Das \nheisst, dass Schulgovernance funktioniert, wenn erfolgreich zusammengearbeitet wird, un-\nabhängig von den Planungsdokumenten. Funktionieren die Prozesse, so wird auf die Wich-\ntigkeit der Kooperation, der Zusammenarbeit und der stetigen Koordination hingewiesen. \nDie Akteure vermögen durch stetige und intensive Kooperation im Verlauf des Prozesses \nfehlende Planungsgrundlagen wettzumachen. So wird beispielsweise in der Fallgemeinde \nG1 während der Umsetzung des Prozesses «Leistungsauftrag erstellen» immer wieder \nüber Aufgaben und Kompetenzen verhandelt. Des Weiteren wird ausgesagt, dass Schul-\nführung ein «people business» sei. In beiden Fallgemeinden können die Prozesse auch mit \nmarginalen Planungsgrundlagen umgesetzt werden. Das bedeutet, dass der bestehende \nHandlungsspielraum durch die Akteure positiv ausgefüllt wird. Der Handlungsspielraum in \nder Ausgestaltung des jeweiligen Prozesses kann aber durchaus auch ein Risiko darstellen \n(z.B. bei inkompetentem Handeln oder bei personellen Veränderungen). Die Prozesse wer-\nden dadurch abhängig von Personen und verlieren an Institutionalisierungsgrad, was in den \nFallgemeinden am Prozess «Erstellen des Jahresprogramms» feststellbar ist. \n \nBeratende Bildungskommission brauchen sinnvolle Kompetenzen, um innerhalb der \nSchulgovernance wirksam arbeiten zu können \nDie Zusammenarbeit der Akteure – sei dies ebenenübergreifend oder innerhalb der Ebene \n– ist eine zentrale Grundlage für das Gelingen des Prozesses «Leistungsauftrag erstellen», \nwobei diese Kooperation in den einzelnen Gemeinden unterschiedlich ausgestaltet ist. So \nwird in der Fallgemeinde mit beratender Bildungskommission die Kompetenz zur Vorberei-\ntung des Leistungsauftrags im Wesentlichen der Gesamtschulleitung statt dem Gemeinde-\nrat übertragen. Möglicherweise gehen die Überlegungen in der Gemeinde dahin, dass die \nGesamtschulleitung die Fachperson für die Ziele und Inhalte des betrieblichen Leistungs-\nauftrags ist. Denn das Delegieren an die operative Ebene erstaunt insofern, als die Vorbe-\nreitung des Leistungsauftrags keine «Entscheidungskompetenz» darstellt und folglich vom \nGemeinderat wiederum an die beratende Bildungskommission delegiert werden könnte. \nStattdessen soll die beratende Bildungskommission zum Leistungsauftrag Stellung neh-\nmen, welche dann unverbindlich in die Entscheidung des Gemeinderats einfliessen kann. \nDie Verantwortung für den Prozess wird also der operativen, professionellen Ebene der \nGesamtschulleitung übertragen. Dadurch ist ihr Einfluss auf die politisch-strategische \nEbene relativ stark ausgeprägt. Ausserdem wird das Risiko verstärkt, dass die beratenden \nBildungskommissionen aussen vor gelassen werden und im schlechtesten Fall auch der \nGemeinderat seine Kompetenzen nicht vollständig wahrnimmt. In diesem Kontext steht \nauch die Tatsache, dass viele Schulleitungen, vor allem in Gemeinden mit beratender Bil-\ndungskommission, sogar angeben, den betrieblichen Leistungsauftrag festzulegen, was \naber stets eine gesetzliche Aufgabe des Gemeinderats ist. Diese Entwicklung bezüglich \nberatender Bildungskommissionen beschreibt Heinzer (2017, S. 309-310) als Entmach-\ntung. Er sieht die Ursache für die Übergabe von Kompetenzen der Bildungskommissionen \nan die Schulleitungen in der steigenden Professionalisierung der Schulleitungen. Auch Rot-\n\n\n\n \n\n Seite 28 von 32 \n \n\nhen (2016) weist unter anderem auf den Einfluss der professionellen Schulleitung hin, wel-\nche ausserhalb des Milizsystems «zu schnelleren und auf professionellem Verwaltungswis-\nsen fussenden Entscheidungsprozessen» (S. 160) führt.  \n \nDie Unterstützung durch die kantonale Ebene wirkt sich positiv auf die Schulgover-\nnance aus \nDie kantonale Ebene darf nicht ausser Acht gelassen werden, obwohl sie nicht im Fokus \ndieser Analyse steht. Die kantonale Ebene muss das Bildungssystem zusammen mit den \nGemeinden weiterentwickeln (VBG, § 49 Abs. 1 lit. a; § 29 Abs. 2-3). Es zeigt sich, dass die \nUnterstützung vonseiten der DVS positive Auswirkungen auf die lokale Umsetzung hat. So \nwerden zum Beispiel die kantonalen Vorlagen zum Leistungsauftrag oder zum Beurtei-\nlungs- und Fördergespräch trotz Freiwilligkeit benutzt, was insgesamt zu Klarheit und einer \nqualitativen Angleichung gewisser Prozessinhalte führt. Positiv zu werten ist auch, dass \ndiese Auswirkung in beiden Modellen der Bildungskommission feststellbar ist.  \n \nEine Verknüpfung von operativem Controlling und Personalbeurteilung nützt der Per-\nsonalentwicklung der Schulleitung \nDer Gemeinderat ist gemäss § 18 Abs. 1-3 des Gesetzes über den Finanzhaushalt der \nGemeinden (FHGG) für ein zweckmässiges operatives Controlling verantwortlich, also für \ndie Steuerung der Verwaltungstätigkeit und folglich auch der Schule. Bei entscheidenden \nBildungskommissionen wird durch § 47 Abs. 2 lit. f des VBG diese Kompetenz via «Über-\nprüfung der Tätigkeit der Schulleitung und der Qualität der Aufgabenerfüllung» im Wesent-\nlichen der Bildungskommission übertragen, welcher ein Gemeinderatsmitglied von Amtes \nwegen angehört. Ein gelingendes Controlling erfordert also eine Wissens- und Handlungs-\nkoordination über die verschiedenen Ebenen hinweg. Wichtig erscheint diesbezüglich auch \neine Verknüpfung von operativem Controlling und der Personalführung und -entwicklung \nder Schulleitung. Diese wirksame Verbindung ist aber schwierig umzusetzen. Die Verknüp-\nfung findet heute in den Gemeinden ansatzweise statt. Grossmehrheitlich werden in den \nGemeinden Beurteilungs- und Fördergespräche mit der Gesamtschulleitung geführt und \ndafür das kantonale Formular verwendet. Zudem dienen unabhängig vom Bildungskom-\nmissionsmodell häufig der betriebliche Leistungsauftrag und das Jahresprogramm als Be-\nurteilungsgrundlage. Unklar ist trotzdem oft, was konkret beurteilt wird und welche Qualität \nerwartet wird. Diese Unklarheit wirkt sich auf die Qualität der Beurteilungs- und Förderge-\nspräche und letztlich auf eine gezielte, wirksame Personalentwicklung aus. \n \nEine breitere Abstützung des Controllings und der Personalbeurteilung stärkt die \nVorgesetzten in ihrer Tätigkeit \nEs hat sich gezeigt, dass ein wirksames Controlling und eine gewinnbringende Personal-\nführung und -entwicklung neben den Schulführungsstrukturen auch funktionierende Ge-\nmeindeführungsstrukturen bedürfen, da je nach Gemeinde- und Schulführungsmodell un-\nterschiedliche Zuständigkeiten beim operativen Controlling und der Personalführung beste-\nhen. Hier wird offensichtlich, dass eine verstärkte Zusammenarbeit unter den Akteuren \nstattfinden muss, und zwar über die Ebenen hinweg als auch innerhalb der Ebene, zum \nBeispiel innerhalb der Bildungskommission. Es bestätigt sich, dass der Gemeinderat oft-\nmals über Finanzen Bescheid weiss, und dass das Pädagogische und Betriebliche weniger \nabgedeckt sind. Diesbezüglich existieren Differenzen zwischen den professionellen Schul-\nleitungen und den Laiengremien des Gemeinderats und der Bildungskommission. Diese \nKonstellation ist bezüglich operativem Controlling und Personalführung anspruchsvoll. Die \nUntersuchung hat jedoch gezeigt, dass eine breite Abstützung der beiden Tätigkeiten die \nLaien in ihrer Aufgabe stärkt. Heinzer meint, dass eine Bildungskommission – im Gegensatz \nzum Gemeinderat – voll und ganz auf die Führung der Schule fokussiert und die Personal-\nführung der professionellen Schulleitung durch ein Überzahlverhältnis mit Laien gelingen \nkann (2017, S. 319). Einerseits wird dadurch eine ganzheitlichere Beurteilung möglich, an-\ndererseits werden deswegen die Beurteilungen legitimierter. Drittens können durch Koope-\nrationen in der Beurteilung Synergien genutzt werden, weil so die relativ kleinen Pensen, \nwelche die Gemeinderatsmitglieder oftmals haben oder die auch innerhalb der Bildungs-\nkommission bestehen, durch eine breitere Abstützung aufgefangen werden. Dies gilt auch \n\n\n\n \n\n Seite 29 von 32 \n \n\nfür Geschäftsführerinnen oder Geschäftsführer, die zwar meistens relativ grosse Pensen \nbesitzen, jedoch auch eine Fülle an weiteren Aufgaben neben der Beurteilung der Schullei-\ntung und dem operativen Controlling übernehmen. Die Untersuchung hat gezeigt, dass eine \nbreite Abstützung sowohl in Gemeinden mit beratenden als auch mit entscheidenden Bil-\ndungskommissionen möglich ist. Schlussendlich profitiert die Schulleitung, indem die Per-\nsonalentwicklung gezielter und wirksamer erfolgen kann. Dieses Bedürfnis besteht stärker \nin Gemeinden mit beratender Bildungskommission. \n \nEntscheide müssen im Spannungsfeld von Effizienz und Konsens gefällt werden \nGesetzlich sind die Entscheidungskompetenzen der Bildungskommission in Gemeinden mit \nberatender Bildungskommission an den Gemeinderat übergegangen. Dadurch können po-\nlitische Steuerungsprozesse innerhalb der Gemeinde vereinheitlicht werden, was zu ver-\neinfachten Entscheidungs- und Controllingprozessen führt (Heinzer, 2017, S. 318). Die be-\nratenden Bildungskommissionen haben ihre Entscheidungsbefugnisse weitestgehend ab-\ngegeben. Es hat sich aber gezeigt, dass in Gemeinden mit beratenden Bildungskommissi-\nonen bezüglich Entscheidungskompetenzen noch Herausforderungen bestehen. So müs-\nsen im Prozess «Leistungsauftrag erstellen» im Gegensatz zur Fallgemeinde mit beraten-\nder Bildungskommission in jener mit entscheidender Bildungskommission von Beginn weg \ndie Bildungskommission und die Schulleitungen zusammenwirken und einen politisch-stra-\ntegischen und operativen Konsens finden. Erst wenn die Bildungskommission mit Entschei-\ndungskompetenz ihr Einverständnis mit dem betrieblichen Leistungsauftrag erklärt, wird \ndieser dem Gemeinderat zur Genehmigung vorgelegt. Dies erfordert folglich eine intensi-\nvere Auseinandersetzung mit einzelnen Themen rund um die Schule. Kritisiert werden aber \noft die «Mühlen eines demokratischen Prozesses» (Rothen, 2016), durch den fachliche Ar-\ngumente und Entscheidungen zu drehen sind. Aussenvor bleiben in dieser Kritik positive \nAspekte des Milizsystems wie die Konsensfindung oder die demokratische Legitimation von \nEntscheidungen (S. 160). Letzteres wird in den Gemeinden im Grundsatz sichergestellt, in \ndem unabhängig vom Bildungskommissionsmodell das für die Bildung zuständige Gemein-\nderatsmitglied gemäss § 21 des Gemeindegesetzes von Amtes wegen der Bildungskom-\nmission angehört (Grosser Rat des Kantons Luzern, 2018a). Zu beachten ist ferner, dass \nnicht nur Bildungskommissionen Laiengremien sind, sondern im Sinne des Milizsystems \nauch der Gemeinderat (Heinzer, 2017, S. 310). Somit hat unabhängig vom Bildungskom-\nmissionsmodell eine politisch legitimierte Behörde die Hoheit über die Schule. In einzelne \nProzesse, wie beispielsweise «Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen», hat der Gesetz-\ngeber bewusst alle Akteure der Schulführung involviert, damit bis zur Genehmigung durch \nden Gemeinderat ein Konsens erarbeitet werden kann. Anders ausgedrückt soll eine Pas-\nsung vom Politisch-strategischem und Operativem erreicht werden. Wird die Bildungskom-\nmission, wie es im Falle einer beratenden Bildungskommission geschehen kann, aus die-\nsem Prozess weitestgehend ausgeklammert, stellt sich die Frage, ob im entsprechenden \nProzess bis zum Entscheid ein Konsens angestrebt wird und wie dieser erreicht werden \nsoll. Welche Aufgaben beratende Bildungskommissionen darin übernehmen können oder \nsollen, ist unklar. Eine Stellungnahme zum betrieblichen Leistungsauftrag erfolgt meist erst \nkurz vor dem Entscheid des Gemeinderats. Dies muss im Spannungsfeld von Effizienz und \nKonsensorientierung diskutiert werden. \n \nProzessbeschreibungen könnten das Rekontextualisierungsproblem beheben und \nzu kontinuierlichen Optimierungen in der Schulgovernance beitragen \nInsgesamt geschieht in den Gemeinden das «Überprüfen» und das «Verbessern» innerhalb \nder untersuchten Prozesse zum Leistungsauftrag und zum Jahresprogramm wenig institu-\ntionalisiert. Dies liegt auch an den geltenden Bestimmungen in den Gemeinden sowie an \nden aktuellen Funktionendiagrammen, die vor allem das «Wer» und das «Was» beschrei-\nben, jedoch auch nur situativ in Bezug auf einzelne Aspekte des jeweiligen Prozesses (z.B. \nWer das Jahresprogramm genehmigt). Die «Überprüfung» und die «Verbesserung» sind in \nden beiden Prozessen als Voraussetzung für eine anschliessende Genehmigung respek-\ntive einen Entscheid vorgesehen. In den Fallgemeinden fehlen Kriterien für die Überprüfung \nund es wird während der Erstellung des Leistungsauftrags tendenziell formativ überprüft. \n\n\n\n \n\n Seite 30 von 32 \n \n\nDemgegenüber wird das Jahresprogramm entweder nicht oder «fliessend» überprüft. Kri-\nterien existieren dazu nicht. Verbesserungen sind daher eher beliebig. In Prozess «Schul-\nleitungstätigkeit überprüfen und verbessern» bedeutet Überprüfung eine Prozessüberprü-\nfung. Diese hat in den Fallgemeinden bisher nicht stattgefunden, und folglich auch keine \ngrundlegenden Verbesserungen. \n \nIn § 47 Abs. 1-2 des VBG sind die Kompetenzen für Bildungskommissionen mit Entschei-\ndungskompetenz festgelegt. In der Rekontextualisierung40 der Gesetzesparagraphen, also \nder Adaption der gesetzlichen Bestimmungen an den jeweiligen kommunalen Kontext, \nscheinen Probleme zu bestehen. Dies trifft auf Gemeinden mit entscheidender Bildungs-\nkommission zu, deutlicher aber auf jene mit beratender Bildungskommission. In diesen ge-\nhen die Kompetenzen der Bildungskommission an den Gemeinderat über und dieser hat \ndann die einzelnen Aufgaben der beratenden Bildungskommission zu bestimmen. Die Aus-\nwirkungen des Rekontextualisierungsproblems auf die Schulgovernance können unter-\nschiedlich weitreichend sein. Eventuell handelt es sich zum Beispiel bei der Erstellung des \nLeistungsauftrags um ein unterschiedliches Verständnis einzelner gesetzlicher Begriffe wie \n«Vorbereiten», «Mitwirken» oder «Festlegen». In diesem Falle dürften die Auswirkungen \nauf den Prozess insgesamt geringer sein, als wenn in Gemeinden des Kantons Luzern eine \nKompetenzendiffusion innerhalb der Schulführung besteht. Für eine erfolgreiche Zusam-\nmenarbeit sind klar verteilte Kompetenzen wichtig. Diese müssen in der Umsetzung einge-\nhalten werden. So kann eine enge Zusammenarbeit gemäss § 45 Abs. 1 des VBG zu einer \nfunktionierenden Schulgovernance beitragen. Hier wird vor allem in Gemeinden, die sich \nfür eine Bildungskommission ohne Entscheidungskompetenz aussprechen, gezielte Unter-\nstützung wichtig sein. So könnte mittels Prozessbeschreibungen diesem Rekontextualisie-\nrungsproblem entgegengewirkt werden. Zudem könnten auch die Prozesse im Rahmen des \nQualitätskreislaufs umfassender dargestellt werden, inklusive dem «Wie» und dem «Wann» \nsowie den Prozessschritten «Überprüfen» und «Verbessern». Damit würde auch die Ver-\nknüpfung oder die Trennung von Politisch-strategischem und Operativem klarer herausge-\nbildet. \n \n  \n\n                                                \n40 Vgl. hierzu die Definition in Kap. 1.3. \n\n\n\n \n\n Seite 31 von 32 \n \n\nAbkürzungsverzeichnis \nBIKO Bildungskommission \nFHGG Gesetz über den Finanzhaushalt der Gemeinden \nG1 Gemeinde mit einer beratenden Bildungskommission (Bildungskommission \n\nohne Entscheidungskompetenz) \nG2 Gemeinde mit einer entscheidenden Bildungskommission (Bildungskommission \n\nmit Entscheidungskompetenz) \nGR Gemeinderat \nSL Schulleitung \nVBG Gesetz über die Volksschulbildung \n\nAbbildungsverzeichnis \nAbb. Titel Seite \n\n1 Prozessmodell (eigene Darstellung in Anlehnung an den Qualitätskreis-\nlauf) \n\n7 \n\n2 Rücklauf Onlinebefragung 8 \n3 Umsetzungszeitpunkt des Bildungskommissionsmodells ohne Ent-\n\nscheidungskompetenz \n10 \n\n4 Schulleitungsmodelle im Kanton Luzern (eigene Darstellung) 10 \n5 Pensum und Arbeitsaufwand der Akteure in Gemeinden mit beratender \n\nBildungskommission \n11 \n\n6 Umsetzungszeitpunkt des Bildungskommissionsmodells mit Entschei-\ndungskompetenz \n\n12 \n\n7 Pensum und Arbeitsaufwand der Akteure in Gemeinden mit entschei-\ndender Bildungskommission \n\n12 \n\n8 Zuständigkeiten bezüglich des betrieblichen Leistungsauftrags 19 \n9 Federführung bei der Erarbeitung des betrieblichen Leistungsauftrags 20 \n\n10 Zuständigkeiten bezüglich des Jahresprogramms 22 \n11 Inhalte von Jahresprogrammen der Schulen 22 \n12 Planungsgrundlage im Prozess «Schulleitungstätigkeit überprüfen und \n\nverbessern» \n23 \n\n13 Zuständigkeit bezüglich Überprüfung der Schulleitungstätigkeit 24 \n14 Instrumente zur Überprüfung der Schulleitungstätigkeit 24 \n15 Personalentwicklung 25 \n\nLiteraturverzeichnis \nAltrichter, H. (2015a). Governance - Steuerung und Handlungskoordination bei der \n\nTransformation von Bildungssystemen. In H. J. Abs, T. Brüsemeister, M. \nSchemmann, & J. Wissinger (Hrsg.), Governance im Bildungssystem. Analysen \nzur Mehrebenenperspektive, Steuerung und Koordination (S. 21-63). Wiesbaden: \nSpringer VS. \n\nAltrichter, H. (2015b). Theory and Evidence on Governance: Conceptual and Empirical \nStrategies of Research on Governance in Education. In J. Schrader, J. Schmid, K. \nAmos, & A. Thies (Hrsg.), Governance von Bildung im Wandel (S. 25-43). \nWiesbaden: Springer VS. \n\nAltrichter, H., & Maag Merki, K. (2016). Steuerung der Entwicklung des Schulwesens. In \nH. Altrichter, & K. Maag Merki (Hrsg.), Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem \n(2. überarbeitete und aktualisierte Auflage) (S. 1-27). Wiesbaden: Springer VS. \n\nBenz, A. (2004). Einleitung. Governance - Modebegriff oder nützliches \nsozialwissenschaftliches Konzept? In A. 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Zürich. \n\n \n \n\n\n\tAbstract\n\t1 Einleitung\n\t1.1 Ausgangslage\n\t1.2 Fragestellung und Zweck\n\t1.3 Governance\n\t1.4 Methodik\n\t1.4.1 Prozessanalyse\n\t1.4.2 Vergleichende Analysen\n\t1.4.3 Instrumente\n\t1.4.4 Anonymität und Datenschutz\n\n\t1.5 Rücklauf\n\n\t2 Bildungspolitische Rahmenbedingungen\n\t2.1 Gemeinden mit beratender Bildungskommission\n\t2.2 Gemeinden mit entscheidender Bildungskommission\n\n\t3 Ergebnisse\n\t3.1 Vergleichende Analyse der Fallgemeinden\n\t3.1.1 Prozess 1: Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen\n\t3.1.2 Prozess 2: Jahresprogramm erstellen\n\t3.1.3 Prozess 3: Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern\n\n\t3.2 Vergleichende Analyse der Luzerner Gemeinden\n\t3.2.1 Prozess 1: Betrieblichen Leistungsauftrag erstellen\n\t3.2.2 Prozess 2: Jahresprogramm erstellen\n\t3.2.3 Prozess 3: Schulleitungstätigkeit überprüfen und verbessern\n\n\n\t4 Fazit\n\tAbkürzungsverzeichnis\n\tAbbildungsverzeichnis\n\tLiteraturverzeichnis\n\n\n\n